Analisis Varian Anggaran Pemerintah Daerah Penjelasan Empiris dari Perspektif Keagenan

JURNAL SAMUDRA EKONOMI DAN BISNIS, VOL.6, NO. 2 JULI 2015

Analisis Varian Anggaran Pemerintah Daerah Penjelasan Empiris dari Perspektif Keagenan Syukriy Abdullah Fakultas Ekonomi Universitas Syiah Kuala, Darussalam, Banda Aceh. email: [email protected] Ramadhaniatun Nazry Fakultas Ekonomi Universitas Syiah Kuala, Darussalam, Banda Aceh. email: [email protected] Abstrak Penentuan target penerimaan dan pengalokasian sumberdaya ke dalam belanja mengandung masalah keagenan (Abdullah, 2012; Fozzard, 2001; Halim, 2001; Smith & Bertozzi, 1998) berupa senjangan anggaran (budget slack), sehingga dibutuhkan penjelasan empiris bagaimana bentuk hubungan diantara kedua komponen anggaran ini (Marlowe, 2009). Besaran senjangan anggaran ex-post dapat dilihat dari selisih anggaran (budget variances). Studi ini menemukan bahwa varian pendapatan berpengaruh terhadap varian belanja yang dihitung dari selisih antara anggaran awal (APBD murni) dengan anggaran perubahan (APBD-P), sedangkan untuk varian APBD perubahan dan APBD realisasi tidak demikian. Hal ini menunjukkan bahwa perubahan anggaran mempunyai kandungan informasi yang penting tentang selfinterest dari budget actors dalam penganggaran daerah, yang selama ini bersifat tersembunyi (latent). Kata Kunci: Masalah keagenan, penganggaran, APBD, varian pendapatan, varian belanja, moral hazard. Pada era otonomi daerah saat ini, PENDAHULUAN anggaran merupakan inti dari pengelolaan Penganggaran merupakan bagian keuangan daerah yang diurus secara mandiri, terpenting dari pengelolaan keuangan sehingga aktivitas perencanaan, pelaksanaan, pemerintahan dan dapat dijelaskan dari penatausahaan, pertanggungjawaban, dan berbagai perspektif, seperti politik, ekonomi, pengawasan semua terfokus pada anggaran. keuangan, dan akuntansi (Abdullah, 2012). Pasal 1 angka 6 PP No.58/2005 menyebutkan Menurut Forrester (1991), keputusanbahwa “Pengelolaan Keuangan Daerah adalah keputusan dalam penganggaran dipengaruhi keseluruhan kegiatan yang meliputi oleh banyak faktor, termasuk politik, perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, ekonomi dan teknologi, tetapi dampak dari pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengaruh tersebut tidak diketahui sampai pengawasan keuangan daerah”. Sebuah terealisasi secara faktual. Oleh karena adanya anggaran adalah ujung dari fungsi-fungsi periodisasi anggaran secara tahunan, yang manajemen dan pembuatan kebijakan diasumsikan sebagai standard time-frame (Vanderbilt, 1977). Dalam budgeting penganggaran pemerintah (Forrester & process, perubahan anggaran (rebudgeting) Mullins, 1992), maka dalam pelaksanaannya merupakan hal yang lazim terjadi sekaligus harus bersifat dinamis dan fleksibel, tanpa menjadi faktor penting di pemerintahan harus mengorbankan control dan daerah (Forrester & Mullins, 1992). accountability (Pitsvada, 1983). Laporan keuangan pemerintah daerah Ketidakpastian memiliki pengaruh terhadap sendiri merupakan bentuk keputusan-keputusan di bisnis dan pertanggungjawaban atas pelaksanaan pemerintahan (Cornia, et al., 2004). Syukri Abdullah dan Ramadhaniatun Nazri: Analisis Varian Anggaran Pemerintah Daerah

272


anggaran yang memuat informasi tentang besaran anggaran setelah perubahan, realisasinya selama satu tahun anggaran, dan perbedaan diantara keduanya, yang disebut selisih atau variances (lihat pasal 31 UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara dan pasal 7 PP No.58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah). Penerapan desentralisasi fiskal di Indonesia telah memberi kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengelola sendiri urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, Pasal 1 angka 5 dan 6 UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. termasuk keuangan daerah. Konsep penganggaran pada pemerintahan daerah sendiri menganut prinsip bahwa alokasi belanja ditentukan setelah terlebih dahulu dapat dipastikan darimana sumber pendanaannya. Pasal 19 Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah menyatakan bahwa dalam penyusunan APBD, penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup. Sebagai komponen utama dari penerimaan daerah, besaran pendapatan akan sangat menentukan besaran alokasi belanja. Pengaruh pendapatan terhadap belanja ini memang masih menjadi perdebatan karena jenis pendapatan sendiri tidak secara otomatis dialokasikan untuk mendanai belanja-belanja tertentu (earmark). Beberapa studi terdahulu membuktikan bahwa pendapatan berpengaruh terhadap belanja, seperti Abdullah (2004), Abdullah dan Halim (2006), dan Maimunah (2006). Menurut Wilson & Sylvia (1993), keputusan anggaran sangat tergantung pada perubahan pendapatan. Niskanen (1971, dalam Blais & Dion, 1990) menyatakan bahwa birokrat di agency (satuan kerja) memiliki kecenderungan untuk memaksimalkan anggarannya, yang sebenarnya merupakan salah satu bentuk dari sefl-interest dari perspektif keagenan. Agregasi dari usulan anggaran satuan kerja akan menjadi rancangan anggaran untuk dibahas dan

ditetapkan bersama dengan lembaga perwakilan atau DPRD. Hasil studi Abdullah (2012a) menunjukkan bahwa lembaga perwakilan di daerah (DPRD) memiliki kecenderungan oportunistik untuk mengusulkan perubahan target penerimaan daerah dari pendapatan asli daerah (PAD) untuk kemudian digunakan membiaya kenaikan dalam alokasi belanja yang diusulkan dalam pembahasan rancangan Perda APBD. Kenaikan alokasi belanja yang diajukan DPRD ternyata mengandung masalah keagenan, dimana perubahan dimanfaatkan untuk pemenuhan self-interest anggota dewan. Di sisi lain, Abdullah (2012b) juga menyatakan bahwa eksekutif memiliki kecenderungan menganggarkan belanja lebih besar dalam komponen tertentu untuk kemudian melakukan pergeseran (virement) pada saat terjadi perubahan anggaran. Pergeseran ini tidak menyebabkan terjadinya perubahan pagu anggaran SKPD secara total. Perubahan jumlah anggaran (variance), baik antar-anggaran maupun antara anggaran dan realisasinya, berhubungan dengan self-interest yang melatarinya, namun jarang dianalisa secara mendalam dalam konteks penganggaran di pemerintahan daerah, terutama di Indonesia. Penelitian ini ingin menganalisis pengaruh pendapatan terhadap belanja dengan menggunakan data varian anggaran. Oleh karena pemerintah daerah di Indonesia menggunakan prinsip hubungan revenues-expenditures, maka akan diuji pengaruh varian pendapatan (revenue variances) terhadap varian belanja (expenditure variances). Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa dalam perubahan APBD, perubahan anggaran pendapatan berpengaruh terhadap perubahan belanja. Hal ini sejalan dengan pandangan bahwa APBD murni merupakan APBD yang mengadopsi masukan dari publik dari perspektif anggaran partisipatif, sementara APBD perubahan tidak demikian, sehingga seering digunakan untuk mengakomodir self-interest pada penentu anggaran di pemerintahan.

Syukri Abdullah dan Ramadhaniatun Nazri: Analisis Varian Anggaran Pemerintah Daerah

273


Struktur dan Kebijakan Anggaran di Pemerintah Daerah Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD, dan ditetapkan dengan peraturan daerah Pasal 1 angka 7 PP No.58/2005. Anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) terdiri dari 3 (tiga) komponen, yakni pendapatan, belanja, dan pembiayaan. Komponen-komponen anggaran tersebut direncanakan oleh satuan kerja perangkat daerah (SKPD) hampir setahun sebelum pelaksanaannya. Oleh karena anggaran pemerintah dibatasi dalam satu tahun anggaran, maka ketidakpastian selama satu tahun berjalan perlu diantisipasi melalui penyesuaian-penyesuaian fiskal selama tahun berjalan (Forrester & Mullins, 1992). Saat ini penganggaran di pemerintah daerah di Indonesia menganut konsep surplusdefisit, dimana jumlah pendapatan tidak selalu harus sama dengan jumlah belanja. Selisih antara pendapatan dan belanja disebut surplus jika pendapatan lebih besar dari belanja dan disebut defisit jika yang terjadi adalah sebaliknya. Apabila terjadi surplus, maka akan dialokasikan untuk pemenuhan kewajiban atau diskresi dalam pengeluaran pembiayaan, misalnya untuk pembayaran pokok pinjaman dan penyertaan modal (investasi) pemerintah daerah. Sebaliknya, jika terjadi defisit, maka harus dicari sumber pendanaan tambahan dari penerimaan pembiayaan, misalnya dengan memanfaatkan sisa lebih anggaran tahun sebelumnya (SiLPA), melakukan pinjaman, atau dengan pelepasan investasi (penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan). Struktur anggaran yang membuka peluang untuk mencari sumber pendanaan di luar pendapatan daerah mendorong pemerintah daerah tidak cermat dalam penganggarannya. Ketergantungan yang sangat besar pada dana perimbangan sebenarnya merupakan indikasi terjadinya fiscal stress di pemerintahan daerah, terlebih lagi sebagian besar pendapatan daerah sudah terserap ke dalam belanja pegawai. Semakin

tinggi tekanan fiskal, maka semakin besar respon belanja terhadap perubahan pendapatan. Namun, Maimunah (2006) menemukan bahwa respon belanja berbeda terhadap pendapatan asli daerah (PAD) dan dana alokasi umum (DAU). Peramalan pendapatan menghasilkan estimasi-estimasi atas pendapatan, reliabel ataupun tidak, yang menjadi dasar bagi budget actors untuk menentukan pengalokasian sumberdaya terbaik (Forrester, 1991). Bretschneide, et al. (1988) menyatakan bahwa revenue forecasts can “influence budgetary choices’”. Keterbatasan sumberdaya yang dimiliki pemerintah daerah menyebabkan terjadinya persaingan untuk memperoleh alokasi anggaran lebih besar diantara unit kerja (agency), namun di sisi lain, peran legislatif (lembaga perwakilan) cukup besar dalam menentukan jumlah alokasi untuk masing-masing agency (appropriations). Dengan demikian, ketika pendapatan yang diestimasi akan menentukan seberapa besar sumberdaya yang akan teralokasi ke dalam belanja-belanja, maka politik anggaran memiliki peran relatif signifikan (von Hagen, 2002). Masalah Keagenan dalam Penganggaran di SKPD Proses penyusunan anggaran di pemerintahan tidak terlepas dari persoalan keagenan (Fozzard, 2001; Abdullah, 2012a; Halim, 2001; Halim dan Abdullah, 2004; dan Smith & Bertozzi, 1998). Hubungan keagenan tersebut terjadi dalam hubungan antara eksekutif-legislatif, legislatif-pemilih, eksekutif-pemilih, dan eksekutif-birokrasi (Moe, 1984). Senjangan anggaran (budget slack) merupakan indikasi adanya masalah keagenan dalam penganggaran (Marlowe, 2009; Moore, et al., 2000), sebagaimana halnya varian anggaran (Abdullah, 2012b; Marlowe, 2009). Bahkan Isaksen (2005) menyatakan bahwa pada setiap tahapan dalam proses penyusunan anggaran terdapat ruang untuk terjadinya korupsi anggaran. William H. Niskanen (1971, dalam Blais dan Dion, 1990) menyatakan bahwa agency (satuan kerja di pemerintahan) memiliki


274


kecenderungan untuk memaksimalkan alokasi anggaran untuk pelaksanaan tugas dan fungsinya. Kelonggaran dalam anggaran, yakni alokasi yang lebih dari cukup sehingga tidak perlu berhemat, akan memudahkan agency (SKPD dalam konteks pemerintahan daerah di Indonesia) dalam mencapai target-target kinerja yang telah ditetapkan. Keleluasaan untuk membuat “kebijakan” dalam membiayai program dan kegiatan akan menghadirkan enjoyment (Von Hagen, 2002), meskipun tidak selalu efektif dan efisien. Namun, maksimalisasi anggaran oleh SKPD ini berimplikasi pada berkurangnya alokasi anggaran untuk SKPD yang lain, yang mungkin lebih membutuhkan alokasi tersebut, karena adanya keterbatasan dalam sumberdaya (budget constraints) yang dimiliki pemerintah daerah (Abdullah, 2012c). Implikasinya adalah pada tidak efektifnya pencapaian target kinerja (output dan outcome) dan semakin besarnya sisa anggaran pada akhir tahun. Pada praktiknya, SKPD hanya menganggarkan pendapatan dan belanja, meskipun komponen anggaran daerah juga meliputi pembiayaan, kecuali SKPD yang sekaligus juga melaksanakan fungsi perbendaharaan daerah, yakni satuan kerja pengelola keuangan daerah (SKPKD). Penganggaran pendapatan dan belanja SKPD memiliki persoalan keagenan, yang pada prinsipnya bersumber dari adanya asimetri informasi antara kepala SKPD dengan kepala daerah. Masalah keagenan ini juga terkait dengan penerapan konsep penganggaran partisipatif (participatory budgeting), yakni ketika kepala SKPD selaku pengguna anggaran dilibatkan dalam proses penyusunan APBD melalui penyusunan RKA (Rencana Kerja dan Anggaran) SKPD. Menurut Modlin (2011) agency berkepentingan dalam pengusulan kebijakan (policies) yang akan meningkatkan pagu anggarannya. Ketika menganggarkan pendapatan, kepala SKPD cenderung menentukan target di bawah potensi pendapatan yang sebenarnya. Selisih antara potensi pendapatan yang sesungguhnya dengan target pendapatan yang diusulkan oleh kepala SKPD disebut

senjangan atau kesenjangan anggaran (budget slack). Slack ini dapat dijadikan sebagai proxy atau pengukuran untuk masalah keagenan dalam penganggaran pendapatan karena mencerminkan asimetri informasi antara kepala SKPD selaku pengguna anggaran dengan kepala daerah selaku “pemilik anggaran”. Seandainya informasi yang dimiliki kepala SKPD dan kepala daerah simteris, maka anggaran atau target pendapatan yang harus dicapai oleh kepala SKPD sama dengan potensi yang sesungguhnya (Abdullah, 2012c). Dalam konsep penganggaran pendapatan digunakan asas minimal, yakni penentuan target pendapatan sebagai batas terendah yang harus dicapai oleh unit kerja/pemerintah daerah. Di sini lain, ketika menganggarkan belanja, kepala SKPD cenderung mengusulkan jumlah di atas kebutuhan yang sesungguhnya. Kepala SKPD lebih menyukai besaran alokasi yang melebihi real costs saat anggaran tersebut disusun. Perilaku menggelembungkan (mark-up) terhadap anggaran belanja ini menggambarkan praktik maximizing the budget, seperti ditengarai oleh Niskanen (Blais & Dion, 1990). Menurut Abdullah (2012c), selisih antara kebutuhan riil dengan jumlah belanja yang dianggarkan merupakan budget slack dalam anggaran belanja, yang mencerminkan terjadinya asimetri informasi antara kepala SKPD (selaku pengusul anggaran atau agent) dengan kepala daerah (selaku pemilik anggaran atau principal). Hal yang sama terjadi antara eksekutif dan legislatif di pemerintah daerah (Abdullah, 2012). Asas penganggaran belanja adalah asas maksimal, yakni menetapkan alokasi belanja sebagai batas maksimal sumberdaya yang boleh digunakan oleh unit kerja/pemerintah daerah. Kedua pola self-interest tersebut, yakni under-estimated untuk pendapatan dan over-estimated untuk belanja akan menghasilkan varian atau selisih antara anggaran dan realisasi. Varian yang besar mencerminkan ketidakakuratan dalam menentukan besaran anggaran. Pada akhirnya, gabungan dari usulan anggaran SKPD akan


275


membentuk anggaran pemerintah daerah. Oleh karena itu, akumulasi senjangan dan varian anggaran SKPD, yang tersembunyi dalam RKA-SKPD, akan menentukan berapa besar sisa anggaran (SILPA) pada akhir tahun. Masalah Keagenan dalam Perubahan Anggaran Daerah Perubahan anggaran daerah dilakukan untuk tujuan menyesuaikan anggaran berjalan terhadap perubahanperubahan terkini, termasuk perubahan dalam peraturan perundang-undangan dan kebijakan dari Pemerintah Pusat. Menurut Cornia, et al. (2004) estimasi pendapatan pada masa yang akan datang sangat penting dalam proses perencanaan, meskipun tetap bisa dilakukan perubahan estimasi. Rebudgeting dibutuhkan untuk membuat anggaran lebih responsif terhadap kebutuhan anggaran partisipan dan untuk menyesuaikan dengan perubahan lingkungan (Forrester & Mullins, 1992). Wildavsky (dalam Forrester & Mullins, 1992) menyatakan bahwa “Rebudgeting is what governments do to revise and update the adopted budget during the course of the fiscal year.” Sebagai lanjutan dari proses anggaran tahunan, rebudgeting menjadi alat untuk mempertemukan berbagai conflicting objectives dalam penganggaran, termasuk continuity dan control, change dan accountability, serta flexibility dan predictability. Peramalan pendapatan merupakan sumber penting dari ketidakpastian anggaran yang dihadapi oleh para pembuat kebijakan. Pendapatan aktual bisa saja melebihi atau kurang dari belanja yang direncanakan, sehingga ketika terjadi mismatches antara pendapatan aktual dengan yang diprediksi, maka pemerintah daerah harus melakukan reopen dan rebalance atas anggarannya (Cornia, et al., 2004). Studi Forrester & Mullins (1992) menemukan bahwa ada 3 (tiga) kategori stimuli perubahan anggaran. Pertama, managerial necessity, yakni penyesuaian yang bersumber dari kompleksitas secara teknis

dalam pembuatan keputusan manajerial berkaitan dengan kebutuhan dan sumberdaya yang ada dalam suatu keterbatasan. Kedua, environmental pressure, yaitu penyesuaian yang dibutuhkan karena adanya perubahan lingkungan dimana pelayanan publik diberikan oleh pemerintah. Terakhir, political concerns, yakni keputusan pengalokasian sumberdaya yang keluar dari hakikat politik anggaran sesungguhnya. Perubahan anggaran menjadi fenomena menarik ketika terjadi “pelanggaran” atas prioritas usulan publik yang tercantum dalam dokumen Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Penyusunan RKPD dilakukan melalui proses partisipasi publik dalam Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang), sehingga berisikan usulan program-program pembangunan yang relatif sejalan dengan kebutuhan publik. RKPD merupakan pedoman dalam penyusunan KUA dan PPAS, sebelum dijabarkan dalam terma finansial dalam APBD. Meskipun perubahan anggaran menggunakan KUA dan PPAS, secara substansi kedua dokumen ini tidak melibatkan partisipasi publik karena hanya bersifat menyesuaikan, tidak harus didasarkan RKPD yang memuat usulan publik. Masalah keagenan dalam perubahan anggaran terjadi ketika perubahan anggaran didasarkan pada pemenuhan self-interest pada pembuat keputusan anggaran (budget actors). Pada sepertiga ketiga tahun anggaran berjalan, pelaksanaan anggaran tidak lagi memiliki waktu cukup untuk pelaksanaan pembangunan fisik atau merealisasikan belanja modal dalam jumlah besar. Oleh karena itu, anggaran lebih diarahkan pada pengeluaran yang bersifat belanja pegawai (honorarium) dan pengadaan barang dan jasa. Perubahan berupa kenaikan alokasi belanja lebih sering karena keharusan untuk melakukan penyesuaian karena sebelumnya telah terjadi pengeluaran mendahului anggaran (karena hal dan syarat-syarat tertentu yang telah diatur sebelumnya). Dalam perubahan anggaran, target pendapatan tidak harus naik, karena tujuan perubahan anggaran sesungguhnya adalah


276


untuk “penyesuaian dengan keadaan”. Jika pada anggaran murni target pendapatan ditetapkan “terlalu tinggi”, maka dalam perubahan anggaran target tersebut akan diturunkan. Yang menjadi persoalan adalah: “apakah belanja yang dulu direncanakan akan didanai dari penerimaan atas target pendapatan yang telah ditetapkan juga akan berkurang seiring dengan pengurangan target pendapatan yang bersangkutan?” Masalah Keagenan dan Varian Anggaran Senjangan anggaran (budget slack) di pemerintahan daerah mirip dengan yang ditemukan dalam bisnis/swasta (Moore et al., 2000). Pada prinsipnya, senjangan anggaran akan menyebabkan terjadinya perbedaan antara target anggaran dengan potensi atau kebutuhan yang sesungguhnya, sehingga informasi yang terkandung dalam angkaangka anggaran mengandung risiko akan terjadinya kesalahan dalam pembuatan keputusan jika keputusan diambil berdasarkan angka-angka anggaran tersebut. Pada pelaporan pelaksanaan anggaran, secara tidak langsung, senjangan anggaran tercermin pada varian anggaran. Hal ini didasari pemahaman bahwa pemenuhan self-interest pembuat keputusan anggaran dilakukan melalui pengalokasian anggaran yang manipulatif dan distortif. Abdullah (2012b) menjelaskan masalah keagenan dalam penganggaran tekait senjangan dan varian anggaran pendapatan dan belanja di pemerintah daerah. Senjangan dan Varian Pendapatan Senjangan anggaran (budget slack) pendapatan terjadi ketika target pendapatan ditetapkan lebih rendah dari potensi yang sebenarnya. Untuk mengetahui berapa besaran kesenjangan anggaran pendapatan ini, maka terlebih dahulu harus “diketahui” berapa potensi pendapatan, yang bisa saja bersifat laten (tersembunyi) karena tidak dinyatakan secara eksplisit (tertulis). Oleh karena itu, asas dalam penganggaran pendapatan disebut asas minimal. Teori keagenan (agency theory) menjelaskan seorang bawahan yang diminta untuk terlibat dalam penentuan target

pendapatan yang harus dicapainya, akan memiliki kecenderungan untuk menganggarkan lebih rendah dari kemampuan maksimalnya. Jika kemampuan maksimal untuk memunggut pajak daerah seorang staf adalah sebesar 100, maka ketika staf tersebut diminta membuat target pendapatan yang harus dicapainya, dia akan membuat target yang lebih rendah dari 100. Kalau dia mengajukan angka 90 sebagai target, maka dapat dikatakan terjadi slacksebesar 10, yakni selisih 100 dikurang 90. Dengan target yang rendah dan mudah dicapai, staf tersebut bisa bekerja dengan lebih santai, namun dengan menggunakan fasilitas untuk mencapai target maksimal. Dalam hal ini, terdapat asimetri informasi antara staf dengan atasanya atau fihak yang menentukan target kinerjanya. Varian anggaran dapat diketahui besarannya setelah anggaran terealisasi. Selisih antara anggaran pendapatan dan realisasi pendapatan ini menunjukkan ketidak-akuratan dalam penetapan target anggaran pada proses penyusunan anggaran. Pada saat pemungutan pendapatan dilaksanakan, pelampauan atas target yang ditetapkan akan menjadi varian pendapatan. Apabila seluruh pendapatan disetorkan ke kas daerah, maka varian pendapatan adalah selisih antara realisasi yang sesungguhnya dengan target dalam anggaran pendapatan. Apabila tidak seluruh dana dari pelampauan pendapatan disetorkan ke kas daerah, maka varian pendapatan adalah selisih antara nilai pendapatan yang terealisasi dan disetorkan dengan target pendapatan, Saat ini penganggaran dan akuntansi di pemerintah daerah di Indonesia menggunakan basis kas. Senjangan dan Varian Belanja Pengalokasian anggaran belanja menggunakan basis maksimal, yakni jumlah anggaran belanja merupakan patokan jumlah pembayaran maksimal yang bisa dilaksanakan sebagai bentuk realisasi anggaran belanja. Hal ini berbalikan dengan penganggaran pendapatan (asas minimal). Dengan demikian, slack anggaran belanja menunjukkan selisih antara jumlah kebutuhan dengan yang dianggarkan. Oleh karena


277


senjangan merupakan “penyimpangan” atas kebutuhan, maka pada saat pelaksanaan anggaran kemungkinan besar akan terjadi varian anggaran. Ada beberapa penjelasan terkait dengan varian belanja ini, yakni: Pertama, “kesengajaan” untuk menaikan anggaran belanja di atas kebutuhan karena adanya self-interest yang ingin dicapai. Self-interest ini dapat berupa enjoyment di tempat kerja yang nyaman, dapat memanfaatkan fasilitas kantor untuk kepentingan pribadi, dan privelege sebagai pejabat yang dihormati (Von Hagen, 2002). Kedua, menjaga “keberlanjutan” jumlah alokasi untuk tahun anggaran berikutnya. Hal ini disebabkan oleh adanya mind-set bahwa setiap tahun alokasi anggaran untuk SKPD akan mengalami peningkatan, yang didasarkan pada jumlah anggaran tahun sebelumnya. Keberlanjutan seperti ini sering disebut ratcheting effect dalam penganggaran (Lee & Plummer, 2007; Marlowe, 2009). Ketiga, slack anggaran belanja digunakan untuk “mengakomodasi” aktifitas yang berkaitan dengan kepentingan politik anggaran, khususnya untuk kepentingan para aktor yang terlibat dalam pembuatan keputusan anggaran. Abdullah (2012a) menemukan bahwa DPRD bersikap oportunistik dalam penganggaran daerah dengan mengalokasian sumberdaya pada belanja yang mengandung lucrative tinggi, sementara Niskanen (dalam Blais & Dion, 1990) menyatakan bahwa kepala agency adalah maximizer dalam penentuan alokasi untuk agency-nya. Hal yang sama juga dikemukakan oleh Marlowe (2009), Modlin (2011), dan Smith & Bertozzi (1998). Prinsip belanja mengikuti pendapatan (tax-spending hypothesis) telah dikenal luas dalam literatur keuangan publik (Cheng, 1999). Ketergantungan belanja terhadap pendapatan menimbulkan persaingan diantara agency untuk mendapatkan alokasi anggaran lebih besar, termasuk dengan memanfaatkan tahapan perubahan anggaran (rebudgeting atau budget changes). Mekanisme penyusunan, pembahasan dan

penetapan anggaran perubahan tidak jauh berbeda dengan anggaran murni (induk), namun kemungkinan dimanfaatkan untuk tujuan politik. Rubin (1993:234) menyatakan: “Sometimes the discretion to adapt the budget to changing circumtances is abused or is perceived as a perversion of legislative intent”. Hipotesis Penelitian Hipotesis penelitian yang akan diuji dapat dinyatakan sebagai berikut: Ha: Varian pendapatan berpengaruh terhadap varian belanja. METODE PENELITIAN Data dan Sampel Data yang digunakan dalam penelitian ini bersumber dari peraturan daerah atau qanun tentang tentang APBD, perubahan APBD, dan laporan pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBD. Sampel dipilih dengan menggunakan beberapa kriteria (purposive sampling), yakni: (1) data tersedia di internet melalui pencarian dengan menggunakan search engine Google dan laman (web) pemerintah daerah; (2) data tersedia lengkap untuk APBD awal atau murni, APBD perubahan, dan laporan pertanggungjawaban APBD untuk satu tahun anggaran yang sama; dan (3) varian pendapatan dan varian belanja tidak sama dengan nol. Sampel yang terpilih dan kemudian datanya diolah mencakup 56 kabupaten/kota, yang terdiri dari 24 Pemda untuk tahun anggaran 2009, 23 Pemda untuk tahun anggaran 2010, dan 9 Pemda untuk tahun anggaran 2011 (lihat Lampiran I). Operasionalisasi Variabel Variabel-variabel yang digunakan dalam penelitian diukur dengan menggunakan angka selisih atau varian di antara anggaran murni, anggaran perubahan, dan realisasi anggaran, baik untuk pendapatan maupun belanja. Nazry (2013) menyebut selisihselisih tersebut dengan nama varian murni, varian perubahan, dan varian realisasi. Variabel terikat (dependent variable) dalam penelitian ini adalah varian belanja, yang diukur dengan menggunakan selisih


278


antara dua nilai anggaran belanja, yakni selisih antara (a) anggaran belanja setelah perubahan dengan anggaran belanja murni, disebut varian belanja murni atau VBM; (b) realisasi belanja dengan anggaran belanja setelah perubahan, disebut varian belanja perubahan atau VBP; dan (c) realisasi belanja dengan anggaran belanja murni, disebut varian belanja realisasi atau VBR. Anggaran belanja murni adalah jumlah anggaran belanja keseluruhan yang tercantum dalam APBD murni atau awal tahun, yang ditetapkan dalam bentuk Perda tentang APBD sebelum memasuki tahun berkenaan (secara normatif ditetapkan paling lambat 31 Desember). Anggaran belanja setelah perubahan adalah anggaran belanja keseluruhan yang tercantum dalam Perda tentang perubahan APBD, yang ditetapkan selama tahun berjalan. Jumlah anggaran belanja mencakup kelompok belanja tidak langsung dan belanja langsung beserta jenisjenis belanja yang ada di dalamnya. Sedangkan realisasi belanja adalah jumlah anggaran belanja yang telah dibayarkan atau dipertanggungjawabkan oleh SKPD, yang angkanya tercantum dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA). Variabel bebas (independent variable) dalam penelitian ini adalah varian pendapatan, yang diukur dengan menggunakan selisih antara dua nilai anggaran pendapatan, yakni selisih antara (a) anggaran pendapatan setelah perubahan dengan anggaran pendapatan murni, disebut varian pendapatan murni atau VPM; (b) realisasi pendapatan dengan anggaran pendapatan setelah perubahan, disebut varian pendapatan perubahan atau VPP; dan (c) realisasi pendapatan dengan anggaran pendapatan murni, disebut varian pendapatan realisasi atau VPR. Model Regresi Model regresi sederhana digunakan untuk memprediksi varian belanja dengan varian pendapatan sebagai prediktor. Masingmasing bentuk varian pendapatan diregres dengan varian belanja yang sejenis, sehingga dilakukan 3 (tiga) kali regresi, yakni untuk

anggaran murni, perubahan dan realisasi. Persamaan regresi yang digunakan dapat digambarkan seperti berikut: dengan adalah varian belanja murni (VBM) atau perubahan (VBP) atau realisasi (VBR); adalah konstanta; adalah koefisien Regresi; adalah varian pendapatan murni (VPM) atau varian pendapatan perubahan (VPP) atau varian pendapatan realisasi (VPR); dan adalah error terms. HASIL ANALISIS Pengaruh Varian Pendapatan Murni terhadap Varian Belanja Murni Hasil regresi antara variabel Varian Pendapatan Murni (VPM) terhadap variabel Varian Belanja Murni (VBM) menunjukkan hasil yang secara statistik signifikan positif. Artinya, varian pendapatan (selisih antara pendapatan dalam anggaran perubahan dengan anggaran murni) berpengaruh positif terhadap varian belanja untuk. Persamaan regresi VPM terhadap VBM dapat digambarkan dengan persamaan berikut: VBM = 2205,2017 + 0,911VPM, dimana nilai t diperoleh sebesar 23.137 dan nilai Sig. sebesar 0,000. Sementara nilai F ditunjukkan sebesar 535,326 dengan nilai Sig. sebesar 0,000. Nilai Sig. yang lebih kecil dari 0,05 bermakna adanya pengaruh signifikan variabel bebas Varian Pendapatan Murni (VPM) terhadap variabel terikat Varian Belanja Murni (VBM). Ada beberapa penjelasan untuk memahami temuan ini, yakni: Pertama, memang terjadi perubahan cukup besar dalam anggaran daerah karena secara regulasi diizinkan terjadinya perubahan atau penyesuaian anggaran sesuai kondisi dan kebutuhan pemerintah daerah. Perubahan APBD dilakukan setelah laporan pertanggungjawaban APBD tahun sebelumnya selesai diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), sehingga dapat diketahui secara pasti sisa perhitungan anggaran tahun sebelumnya (SiLPA) dan selisihnya dengan SiLPA prediksian dalam APBD murni. Hal ini mendorong perubahan


279


relatif besar di kedua sisi anggaran, yaitu: penerimaan berupa pendapatan dan pengeluaran berupa belanja. Kedua, sensitifitas yang tinggi karena adanya faktor partisipasi publik dalam penganggaran. Pelibatan publik dalam tahap perencanaan (Musrenbang RKPD) memunculkan banyaknya usulan kegiatan yang saling bersaing. Anggaran belanja murni ditetapkan dengan pertimbanganpertimbangan matang dan cenderung rumit karena melalui proses pembahasan anggaran antara eksekutif dan legislatif tentang kebijakan umum APBD (KUA), prioritas dan plafon anggaran sementara (PPAS), dan rancangan Perda tentang APBD. Artinya, ketika ada penyesuaian untuk pendapatan, maka belanja akan sangat merespon positif, khususnya untuk alokasi belanja yang sifatnya penting dan mendesak, yang dalam anggaran murni tidak tertampung. Ketiga, kemungkinan terkonfirmasinya anggapan bahwa APBD murni menyimpan banyak “titipan”, yang baru akan ditempatkan pada posisi sesungguhnya dalam anggaran perubahan. Agency theory menjelaskan berbagai kemungkinan dapat terjadi terkait perilaku moral hazard sang agent dalam pengelolaan sumberdaya ekonomi, termasuk dengan “menyembunyikan” suatu alokasi pada belanja tertentu pada awal tahun, untuk kemudian “mengambilnya kembali” pada saat perubahan anggaran dilakukan. Pengaruh Varian Pendapatan Perubahan terhadap Varian Belanja Perubahan Hasil regresi untuk variabel independen Varian Pendapatan Perubahan (VPP) terhadap variabel terikat Varian Belanja Perubahan (VPB) tidak menunjukkan adanya pengaruh yang signifikan. Besaran nilai t untuk variabel Varian Pendapatan Perubahan adalah -0,752 dengan nilai Sig. sebesar 0,455 (atau lebih besar dari 5% atau 0,05). Koefisien regresi variabel independen varian Pendapatan Perubahan juga bertanda negatif, yakni -0,010. Hasil ini menunjukkan bahwa varian pendapatan tidak berhubungan dengan varian

belanja, ketika varian adalah selisih antara realisasi anggaran dengan anggaran perubahan. Selisih antara realisasi dengan anggaran perubahan memang sangat kecil karena waktu untuk merealisasikan tambahan anggaran sangat sempit. Kadangkala anggaran perubahan hanya sekedar menetapkan jumlah yang sudah pasti karena pelaksanaan kegiatnnya sudah selesai (tuntas), atau sekedar melakukan penyesuaian anggaran (budget adjustment). Praktik pelaksanaan anggaran di pemerintahan sering tidak mendapat perhatian yang setara dengan proses penyusunan anggaran (McCaffery & Mutty, 1999), sehingga beberapa persolan teknis luput dari pengamatan politisi, akademisi, dan pers. Hal ini berimplikasi pada kecederungan untuk memanfaatkan perubahan anggaran sebagai “penampung” kebijakan yang tidak dapat dialokasikan sumberdayanya dalam anggaran murni. Adanya keleluasaan bagi pemerintah daerah untuk melakukan pembayaran mendahului anggaran dalam kondisi (syarat) tertentu menyebabkan alokasi anggaran setelah perubahan tidak berbeda dengan realisasinya, karena anggaran setelah perubahan bukan lagi berupa rencana, tetapi pelegalan atas belanja-belanja yang telah dibayarkan. Namun, jika dianalisis lebih dalam sampai pada perubahan angka-angka dalam satu SKPD, kemungkinan akan ditemukan terjadinya pergeseran anggaran (virement) yang dilakukan oleh birokrat di SKPD. Pergeseran anggaran tetap mengandung moral hazard karena tidak semua orang dapat mengawasi pelaksanaan perubahan APBD. Pengaruh varian Pendapatan Realisasi terhadap Varian Belanja Realisasi Hasil regresi untuk variabel independen Varian Pendapatan Realisasi (VPR) terhadap variabel terikat Varian Belanja Realisasi (VBR) tidak menunjukkan adanya pengaruh yang signifikan. Besaran nilai t untuk variabel Varian Pendapatan Realisasi adalah 1,043 dengan nilai Sig. sebesar 0,302 (atau lebih besar dari 5% atau


280


0,05). Koefisien regresi variabel independen VBR bertanda positif, yakni sebesar 0,112. Tidak adanya pengaruh variabel VPR terhadap variabel VBR menunjukkan bahwa telah terjadi beberapa perubahan yang sangat mendasar selama proses pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran. Ketika laporan realisasi disusun, yang dijadikan pembanding untuk mengetahui daya serap anggaran akhir tahun adalah anggaran setelah perubahan. Artinya, dalam laporan keuangan pemerintah daerah, informasi tentang anggaran awal atau APBD murni tidak disajikan, termasuk dalam Catatan atas Laporan Keuangan. SIMPULAN Penelitian ini menguji pengaruh varian pendapatan terhadap varian belanja dengan menggunakan 3 (tiga) jenis varian, yakni varian murni, varian perubahan, dan varian realisasi. Hasil pengolahan data menunjukkan bahwa hanya varian murni yang memberikan estimasi signifikan, dimana varian pendapatan murni berpengaruh positif terhadap varian belanja murni. Untuk varian perubahan dan varian realisasi, ternyata pendapatan tidak berpengaruh terhadap belanja di pemerintah daerah. SARAN Penelitian ini memiliki beberapa keterbatasan yang disarankan untuk diperbaiki dalam penelitian-penelitian berikutnya. Pertama, model regresi yang dipakai sangat sederhana (hanya menggunakan satu variabel bebas) sehingga kemungkinan terjadi bias karena tidak memasukkan predictor lain yang memiliki daya prediksi lebih besar terhadap perubahan belanja daerah. Kedua, karena tidak menggunakan sampel yang cukup besar, maka kemungkinan besar penelitian ini perlu dipebaiki dengan penambahan sampel dna observasi. Pemanfaatan teknologi informasi dapat dimanfaatkan untuk menggali data dan informasi tentang perubahan anggaran di pemerintah daerah di Indonesia.

Ketiga, perlu dianalisis lebih mendalam tentang faktor-faktor apa yang berhubungan dengan information content dari data dan angka yang tersaji dalam dokumen anggaran (APBD) dan laporan keuangan pemerintah daerah. Rendahnya korelasi antara varian pendapatan dan varian belanja antara realisasi dan anggaran perubahan membutuhkan penjelasan lebih jauh: apakah perubahan anggaran pendapatan dan belanja tidak memperhitungkan kemungkinan sisa anggaran pada akhir tahun? Keempat, menggali lebih jauh siapa dari budget actors yang memiliki pengaruh paling besar atas terjadi varian belanja dan apa yang melatarbelakanginya. Menurut Draver & Pitsvada (dalam Forrester & Mullins, 1992), perubahan anggaran merupakan sarana bagi legislatur dan komisi di dalamnya, eksekutif, dan birokrasi untuk melakukan negosiasi ulang agenda masingmasing. Terakhir, kelima, laporan keuangan Catatan atas Laporan Keuangan selama ini tidak menyajikan informasi tentang perubahan-perubahan yang terjadi dalam anggaran sejak APBD murni, padahal sangat dibutuhkan informasinya untuk memahami sekuensial dari politik anggaran dan perkembangan anggaran selama satu tahun seacra utuh. Studi berikutnya diharapkan dapat mengungkap manfaat dan kandungan informasi dari perubahan-perubahan yang tidak diungkapkan tersebut. DAFTAR PUSTAKA Abdullah, Syukriy. 2012a. Perilaku Oportunistik Legislatif dan Faktor-Faktor yang Mempengaruhinya: Bukti Empiris dari Penganggaran Pemerintah Daerah di Indonesia. Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada. Disertasi (Tidak Dipublikasikan). Abdullah, Syukriy. 2012b. Perubahan APBD. Laman sumber: http://syukriy.wordpress.com/2013/0 4/22/perubahan-


281


apbd/?relatedposts_exclude=2643. April. Abdullah, Syukriy. 2012c. Varian Anggaran Pendapatan dan Varian Belanja Daerah: Sebuah Pengantar. Laman sumber: http://syukriy.wordpress.com/2012/1 0/16/varian-anggaran-pendapatandaerah/?relatedposts_exclude=2784. Oktober. Abdullah, Syukriy. 2012d. Hubungan Keagenan antara Kepala Daerah dan Kepala SKPD ~ Anggaran SKPD. Laman sumber: http://syukriy.wordpress.com/2012/1 1/26/hubungan-keagenan-antarakepala-daerah-dan-kepala-skpd/. November. Abdullah, Syukriy. 2013. Belanja Modal dan Perubahan APBD. Laman sumber: http://syukriy.wordpress.com/2013/1 1/01/belanja-modal-dan-perubahanapbd/. November. Abdullah, Syukriy & Abdul Halim. 2006. Studi atas Belanja Modal pada Anggaran Pemerintah Daerah dalam Hubungannya dengan Belanja Pemeliharaan dan Sumber Pendapatan. Jurnal Akuntansi Pemerintah 2(2): 17 – 32. Blais, André & Stéphane Dion. 1990. Are Bureaucrats Budget Maximizers? The Niskanen Model & Its Critics. Polity 22(4): 655-674. Bretschneider, Stuart, Jeffrey J. Straussman & Daniel Mullins. 1988. Do Revenue Forecasts Influence Budget Setting? A Small Group Experiment. Policy Sciences 21(4): 305-325. Cheng, Benjamin S. 1999. Causality between taxes and expenditures: Evidence from Latin American countries. Journal of Economics and Finance 23(2): 184-192. Cornia, Gary C., Ray D. Nelson & Andrea Wilko. 2004. Fiscal Planning, Budgeting, and Rebudgeting Using Revenue Semaphores. Public

Administration Review 64(2): 164179. Ebdon, Carol & Aimee L. Franklin. 2006. Citizen Participation in Budgeting Theory. Public Administration Review 66(3): 437-447. Forrester, John P. 1991. Budgetary Constraints and Municipal Revenue Forecasting. Policy Sciences 24(4): 333-356. _________ & Daniel R. Mullins. 1992. Rebudgeting: The Serial Nature of Municipal Budgetary Processes. Public Administration Review 52(5): 467-473. Fozzard, Adrian. 2001. The Basic Budgeting Problem: Approaches to Resource Allocation in the Public Sector and Their Implications for Pro-Poor Budgeting. Center for Aid and Public Expenditure, Overseas Development Institute (ODI). Working paper 147. Halim, Abdul. 2002. Analisis Varian Pendapatan Asli Daerah dalam Laporan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Indonesia. Disertasi Program Doktor Universitas Gadjah Mada. _________ dan Syukriy Abdullah. 2006. Hubungan dan Masalah Keagenan di Pemerintahan Daerah: Sebuah Peluang Penelitian Anggaran dan Akuntansi. Jurnal Akuntansi Pemerintah 2(1): 53-64. Isaksen, Jan. 2005. The Budget Process and Corruption. U4 Anti-Corruption Resource Centre. Working Paper No. U4 ISSUE 3:2005. Web: www.u4.no. Jones, L. R. & K. J. Euske. 1991. Strategic Misrepresentation in Budgeting. Journal of Public Administration Research and Theory 1(4): 437460. Lee, Tanya M. & Elizabeth Plummer. 2007. Budget Adjustments in Response to Spending Variances: Evidence of Ratcheting of Local


282


Government Expenditures. Journal of Management Accounting Research 19: 137–167. Maimunah, Mutiara. 2006. Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Daerah pada Kabupaten/Kota di Pulau Sumatera. Makalah Disajikan pada Simposium Nasional Akuntansi ke-9. Padang. Marlowe, Justin. 2009. Budget Variance, Slack Resources, and Municipal Expenditures. Paper presented at the 2009 Meeting of the Association for Budgeting and Financial Management. McCaffery, Jerry & John E. Mutty. 1999. The Hidden Process of Budgeting: Execution. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management 11 (2): 233-257. Modlin, Steve. 2011. Who Really Runs County Government? The County Manager in the Budget Formulation Process. Public Administration and Management 16(1): 21-45. Moe, Terry M. 1984. The New Economics of Organization. American Journal of Political Science 28(4): 739-777. Moore, Walter B., Peter J. Poznanski, & Richard Kelsey. 2000. A Path Analytic Model of Municipal Budgetary Slack Behavior. In Proceedings of the American Society of Business and Behavioral Sciences 7(1): 29-43. Nazry, Ramadhaniatun. 2013. Masalah Keagenan dalam Penganggaran Daerah. Fakultas Ekonomi Universitas Syiah Kuala, Darussalam, Banda Aceh: Skripsi (Tidak dipublikasikan). Pitsvada, Bernard T. 1984. Flexibility in Federal Budget Execution. Public

Budgeting & Finance (Summer): 83-101. Rubin, Irene S. 1993. The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. Chatham, NJ: Chatham House. Schick, Allen. 1964. Control Patterns in State Budget Execution. Public Administration Review 24(2): 97106. Smith, Robert W. & Mark Bertozzi. 1998. Principals and Agents: An Explanatory Model for Public Budgeting. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management 10 (3): 325-353. Thurmaier, Kurt. 1995. Execution Phase Budgeting in Local Governments: It's Not Just for Control Anymore! State & Local Government Review 27(2): 102-117. ________. 1995. Decisive Decision Making in the Executive Budget Process: Analyzing the Political and Economic Propensities of Central Budget Bureau Analysts. Public Administration Review 55(5): 448460. ________. 1992. Budgetary Decisionmaking in Central Budget Bureaus: An Experiment. Journal of Public Administration Research and Theory 2(4): 463-487. Vanderbilt, Dean H. 1977. Budgeting in Local Government: Where are We Now? Public Administration Review 37(5): 538-542. Von Hagen, Jurgen. 2002. Fiscal Rules, Fiscal Institutions, and Fiscal Performance. The Economic and Social review 33(3): 263-284. Wilson, Laura A. & Ronald Sylvia. 1993. Changing Revenue Conditions and State Budgetary Decisions. Journal of Public Administration Research and Theory 3(3): 319-333.


283

Analisis Varian Anggaran Pemerintah Daerah Penjelasan Empiris dari Perspektif Keagenan

Recommend Documents