ANALISIS KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA DALAM MENYELESAIKAN SENGKETA TANAH
TESIS
Oleh
NURNAENI MANURUNG 077005128/HK
K O L A
S
C
N
PA
A
S
H
E
A S A R JA
SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN 2009
Universitas Sumatera Utara
ANALISIS KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA DALAM MENYELESAIKAN SENGKETA TANAH
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Memperoleh Gelar Magister Humaniora dalam Program Studi Ilmu Hukum pada Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
Oleh NURNAENI MANURUNG 077005128/HK
SEKOLAH PASCASARJANA UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN 2009
Universitas Sumatera Utara
Judul Tesis
: ANALISIS KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA DALAM ENYELESAIKAN SENGKETA TANAH
Nama Mahasiswa
: Nurnaeni Manurung
Nomor Pokok
: 077005128
Program Studi
: Ilmu Hukum
Menyetujui Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN) Ketua
(Prof. Dr. Runtung Sitepu, SH, M.Hum) (Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, M.Hum) Anggota
Ketua Program Studi
(Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH)
Anggota
Direktur
(Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B., MSc)
Tanggal lulus : 31 Agustus 2009
Universitas Sumatera Utara
Telah diuji pada
Tanggal 31 Agustus 2009
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua
: Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN
Anggota
: 1. Prof. Dr. Runtung Sitepu, SH, M.Hum 2. Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, M.Hum 3. Prof. Dr. Syafruddin Kalo, SH, M.Hum 4. Dr. Sunarmi, SH, M.Hum
Universitas Sumatera Utara
ABSTRAK Secara konvensional penyelesaian sengketa tanah biasanya dilakukan secara litigasi atau penyelesaian sengketa di depan pengadilan. Didalam praktek penyelesaian sengketa pertanahan menimbulkan permasalahan dalam hal mengadili sengketa tanah apakah termasuk kompetensi absolut/wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara atau wewenang Peradilan Umum, kondisi ini menyebabkan sering terjadinya putusan pengadilan yang menolak dan menyatakan permohonan gugatan penggugat tidak dapat diterima dimana dalam pertimbangan hukumnya didasarkan kepada kewenangan mengadili sehingga merugikan pihak yang berselisih khususnya bagi pihak yang menggugat sengketa tanah tersebut, dan permasalahan selanjutnya adalah tidak bisanya dilakukan eksekusi terhadap putusan Peradilan Tata Usaha Negara sehingga memperlambat proses penegakan hukum untuk menuntut hak yang dimilikinya yang akhirnya menimbulkan keresahan dan kebingungan di masyarakat, sehingga akhirnya Kondisi ini menimbulkan asumsi dari masyarakat bahwa putusan Pengadilan Tata Usaha Negara sebagai Macan Ompong. Permasalahan dalam penulisan tesis ini adalah untuk menjelaskan Bagaimana ruang lingkup sengketa pertanahan yang menjadi kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara menurut asas peradilan yang dianut di Indonesia, dan Bagaimana pelaksanaan putusan Peradilan Tata Usaha Negara dalam penyelesaian sengketa tanah. Bahwa kewenangan mengadili (kompetensi absolut) antara Peradilan Tata Usaha Negara dan Peradilan Umum dalam memeriksa, memutus dan menyelesaikan suatu sengketa pertanahan tersebut ditentukan dari objectum litis fundamentum petendi (pokok sengketanya) yang bertujuan untuk pembatalan surat keputusan pemberian hak atas tanah atau sertifikat hak atas tanah atau keputusan yang berisikan penolakan atau permohonan untuk memperoleh sertifikat hak atas tanah yang dikeluarkan oleh Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan atau oleh Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kotamadya. Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara yang telah diputus dan mempunyai kekuatan hukum tidak dieksekusi oleh Pengadilan Tata Usaha Negara karena bukan sebagai eksekutor (pelaksana putusan) tetapi hanya sebagai pengawas pelaksanaan putusan, sedangkan yang berkewajiban sebagai eksekutor/pelaksana penetapan adalah pejabat publik itu sendiri. Oleh karena itu untuk mengatasi permasalahan dalam melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara tersebut diperlukan terobosan hukum, persepsi, pola pikir dan mengubah perilaku yang dilakukan dengan menumbuh kembangkan nilai-nilai budaya kerja sesuai dengan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, yaitu dengan cara Peningkatan Kinerja Aparatur Baik Secara Individu dan Secara Nasional dalam Melaksanakan Tugas dan Tanggungjawab, Prosedur Secara Normatif dan Penangguhan Pelaksanaan Petugas Pengadilan Tata Usaha Negara, Upaya Pemberdayaan Pejabat Tata Usaha Negara, Kebijakan dan Strategi Pendayagunaan Pejabat Tata Usaha Negara, AAUPB Sebagai Alat Penguji Keabsahan dan Alat
Universitas Sumatera Utara
Untuk Membatalkan Keputusan Tata Usaha Negara, Lembaga Juru Sita, Penerapan Eksekusi Putusan berupa Pembayaran sejumlah uang Paksa (Dwangsom), Penjatuhan Sanksi Administrasi dan Penjatuhan Sanksi Publikasi di Media Massa. Agar kedepannya dirumuskan oleh pembuat undang-undang bahwa dalam setiap penyelesaian sengketa pertanahan yang mengandung aspek hukum tata usaha negara dan hukum perdata keseluruhannya merupakan kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara sebagai lembaga yang monolostik dalam memeriksa, memutus dan menyelesaikan suatu sengketa pertanahan, hal ini diperlukan untuk mendapatkan kebenaran materil yang memberikan perlindungan hukum kepada orang atau badan hukum perdata guna mendapatkan keadilan dan kepastian hukum. Agar Hakim Peradilan Tata Usaha Negara dalam memeriksa, memutus dan menyelesaikan suatu sengketa pertanahan didasarkan kepada asas pemeriksaan cepat, sederhana dan biaya ringan serta asas kepastian hukum, dan kepada aparat penegakan hukum/ Pejabat Tata Usaha Negara dalam menjalankan tugas dan tanggungjawabnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku sehingga dalam pelaksanaan putusa Peradilan Tata Usaha Negara dapat berjalan dengan baik, dan khusus tentang pelaksana putusan Dwangsom agar Mahkamah Agung RI membuat peraturan untuk mengisi kekosongan hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara yang mengatur tentang uang paksa (dwangsom).
Kata Kunci : Kompetensi, Peradilan Tata Usaha Negara, Sengketa Tanah
Universitas Sumatera Utara
ABSTRACT Conventional settlement of land disputes is commonly conducted through litigation or court of law. In practice, the settlement of land dispute results in a problem in terms of which institution that has the authority/absolute competence to try the land dispute, Pengadilan Tata Usaha Negara (Public Administration Court) or Peradilan Umum (Public Court). This condition always results in a court decision which refuses and states that the claim of application filed by the plaintiff cannot be trying, this action inflicts loss to the parties involved in the dispute especially the plaintiff. The other problem is that the execution based on the decision of Peradilan Tata Usaha Negara cannot be done that it slows down the procces of law enforcement to claim the right owned by the plaintiff. This condition eventually creates social unrest and confussion that the community assumes that the decision of Peradilan Tata Usaha Negara is powerless. The purpose of this study is to describe the scope of land dispute under authority/competence of Peradilan Tata Usaha Negara based on the principle of judgement practiced in Indonesia and how the decision of Peradilan Tata Usaha Negara is implemented in settling land dispute. The result of this shows that the authority/ absolute competence between Peradilan Tata Usaha Negara and Peradilan Umum in investigating, deciding, and settling a land dispute is determined based on objectum litis fundamentum petendi (its main matter) intended to revoke the decree of granting right to land or the certificate of right to land or the decree of refusing or applying to get a certificate of right to land issued by the Head of the Regional Office of Land Board or the Head of District/Municipality Land Office. The implementation of the decision of Tata Usaha Negara which has been decided and has a legal power is not executed by Pengadilan Tata Usaha Negara because Pengadilan Tata Usaha Negara is not the executor (decision implementer) but only a caretaker of the decision implementation while the public officer (pejabat public) himself is the one who has the duty to execute/implement the decision. Therefore, to overcome the problem implementing the decision of Pengadilan Tata Usaha Negara, a breakthrough in law, perception, and mindset and a change of behavior by cultivating the values of work culture/ethos based on the science and technology development are needed and all of these can be implemented through the improvement of the individual or nation performance of state apparatuses in implementing their duty and responsibility, the normative procedure and delaying the implementation of Pengadilan TataUsaha Negara officers, the attempt to empower the Tata Usaha Negara officers, the policy and strategy to make the Tata Usaha Negara officers efficient, the use of AAUPB as a tool of eligibitytest and a tool to revoke the decision of Tata Usaha Negara, the consfication institution, the application of decision execution in the form of dwangsom payment, giving the administrative sanction, and publication sanction in mass media.
Universitas Sumatera Utara
It is suggested that, in the future, the law makers should formulate that in each settlement of land dispute containing all of the aspects of state administration law and civil law is under the authority/competence of Peradilan Tata Usaha Negara as a monolistic institution in investigating, deciding, and settling a land dispute. This is important to get a material evidence that can provide a legal protection for an individual or civil corporate body to get a justice and legal certainly. In investigating, deciding, and settling a land dispute, the judge of Peradilan Tata Usaha Negara should do it based on the principle of quick, simple and low lost investigation and the principle of legal certainly. In implementing their duty and responsibility, the law upholdersd/the officers of Tata Usaha Negara should do it based on the existing legislation that the implementation of the decision of Peradilan Tata Usaha Negara can go well. The Supreme Court of the Republic of Indonesia should immendiately materializethe the implementation of decision especially the one related to Article 119 of Law No.9/2004 by issuing its Immplementation Regulation.
Key words: Competence, Public Administrative, Land Dispute
Universitas Sumatera Utara
KATA PENGANTAR
Salam sejahtera Bagi Kita Semua Puji dan syukur kehadirat Tuhan Yang Maha Kuasa karena dengan rahmat dan karunia-Nya laporan penelitian berbentuk tesis yang berjudul “Analisis Terhadap Kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara Dalam Penyelesaian Sengketa Tanah”dapat diselesaikan. Tesis ini disusun untuk memenuhi salah satu syarat memperoleh gelar Magister Hukum pada Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara. Tesis ini merupakan upaya akademis untuk mengkaji dan menganalisa persoalan-persoalan yang berkaitan dengan kompetensi peradilan, khususnya terhadap Peradilan Tata Usaha Negara dalam menyelesaikan sengketa dibidang pertanahan. Secara jujur dan rendah hati, peneliti mengakui betapa penyusunan tesis tidak terlepas dari bimbingan, bantuan, dorongan dari banyak pihak, oleh karena itu pada kesempatan ini degan setulus hati diucapkan terima kasih yang tak terhingga kepada yang terhormat: 1. Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution, SH. MH. Selaku Ketua Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara 2. Bapak Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN. Selaku Ketua Pembimbing, Bapak Prof. Runtung Sitepu, SH. M.Hum. Selaku Anggota Pembimbing, Bapak Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, M.Hum Selaku Anggota Pembimbing yang
Universitas Sumatera Utara
senantiasa bersedia setiap waktu memberikan bimbingan, menampung dan memberikan solusi terhadap masalah-masalah yang peneliti hadapi dalam proses penyelesaian tesis ini. 3. Bapak dan Ibu Dosen Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan banyak pengetahuan kepada peneliti dan mengubah wawasan peneliti dalam bidang ilmu pengetahuan hukum yang menjadi bekal dalam penyusunan tesis ini. 4. Seluruh Staff Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang selama ini senantiasa membantu peneliti dalam mengikuti studi dari segi admnistrasi dan informasi. 5. Rekan Ketua Pengadilan TUN Medan yang telah memberikan izin, dukungan dan motivasi sehingga peneliti dapat mengikuti studi di Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara dan menyelesaikan penulisan tesis ini. 6. Suami tercinta beserta anak-anak tersayang peneliti dan seluruh keluarga besar yang senantiasa memberikan dukungan dan doa pada
peneliti dalam mengikuti
studi dan menyelesaikan penyusunan tesis ini. 7. Teman-teman Mahasiswa Kelas Eksekutif Angkatan 2007 Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan bantuan, perhatian dan kerjasama yang baik selama ini.
Universitas Sumatera Utara
Peneliti menyadari sepenuhnya bahwa tesis ini jauh dari sempurna, oleh karena itu peneliti sangat mengharapkan kritik dan saran dari semua pihak. Harapan peneliti, semua hasil penelitian tesis ini berguna baik secara teoritis maupun praktis.
Medan, Agustus 2009 Peneliti,
NURNAENI MANURUNG
Universitas Sumatera Utara
RIWAYAT HIDUP Nama
:
Nurnaeni Manurung
Tempat/Tanggal Lahir
:
Balige, 15 April 1957
Jenis Kelamin
:
Wanita
Agama
:
Kristen Protestan
Pekerjaan/ Jabatan
:
PTTUN Medan/ Hakim Tinggi
Alamat
:
Jalan. Lizardi Putra No. 1 Medan Tuntungan
Pendidikan
:
SD Negeri 7 Balige Tamat Tahun 1970 SLTP Budi Darma Katolik Balige Tamat Tahun 1973 SLTA Katolik Bersubsidi Bintang Timur Balige Tamat Tahun 1976 Strata Satu (S1) Universitas Katolik Parahyangan Tamat Tahun 1985 Strata Dua (S2) Sekolah Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara Tamat Tahun 2009
Universitas Sumatera Utara
DAFTAR ISI Halaman ABSTRAK ………………………………………………………………….
i
ABSTRACT …………………………………………………………………
iii
KATA PENGANTAR ………………………………………………………
v
RIWAYAT HIDUP ………………………………………………………….
viii
DAFTAR ISI …………………………………………………………………
ix
BAB I PENDAHULUAN …………………………………………………….
1
A. Latar Belakang ……………………………………………………..
1
B. Permasalahan ……………………………………………………….
13
C. Tujuan Penelitian …………………………………………………...
14
D. Manfaat Penelitian ………………………………………………….
14
E. Keaslian Penelitian …………………………………………………
15
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ……………………………………..
16
G. Metode Penelitian …………………………………………………
24
BAB II KEDUDUKAN PERADILAN TATA USAHA NEGARA DAN SISTEM PERTANAHAN DI INDONESIA ……………….
28
A. Kedudukan Peradilan Tata Usaha Negara Di Indonesia ………….
28
1. Hukum Tata Usaha Negara dan Peradilan Tata Usaha Negara ...
28
2. Tujuan dibentuknya Peradilan Tata Usaha Negara …………….
30
3. Pengertian Pejabat (Het Ambt) dan Pejabat Tata Usaha Negara ………………………………………………………….
34
4. Aktivitas Publik Pejabat Tata Usaha Negara …………………..
48
B. Kedudukan Sistem Pertanahan Di Indonesia …………………….
51
C. Implementasi Asas Pemeriksaan Cepat, Sederhana dan Biaya Ringan Pada Pengadilan Tata Usaha Negara ……………………
76
Universitas Sumatera Utara
BAB III RUANG LINGKUP SENGKETA PERTANAHAN YANG MENJADI KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA ………………………………………..
79
A. Kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara Dalam Penyelesaian Sengketa Pertanahan ……………………………
79
1. Perihal Objectum Litis (Objek yang disengetakan) dalam gugatan …………………………………………….
85
2. Perihal Petitum Dalam Gugatan ..........................................
88
3. Perihal Hak Atas Tanah dan Penerbitan Sertifikat Hak Atas Tanah ……………………………………………
91
BAB IV PELAKSANAAN PUTUSAN PERADILAN TATA USAHA NEGARA DALAM PENYELESAIAN SENGKETA TANAH …………………………………………….
94
A. Proses Penyelesaian Sengketa Pertanahan di Peradilan Tata Usaha Negara …………………………………………….
94
B. Pelaksanaan Putusan Peradilan Tata Usaha Negara Dalam Penyelesaian Sengketa Tanah …………………………………
108
C. Analisis Kasus …………………………………………………
137
1. Duduk Perkara ………………………………………………
137
2. Analisis Putusan …………………………………………….
141
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN ……………………………………
144
A. Kesimpulan ……………………………………………………..
144
B. Saran ……………………………………………………………
146
DAFTAR PUSTAKA ………………………………………………………
147
Universitas Sumatera Utara
