Analisis Hubungan Dana Perimbangan dengan Kinerja Pelayanan Dasar Publik di Indonesia

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

68769

Analisis Hubungan Dana Perimbangan dengan Kinerja Pelayanan Dasar Publik di Indonesia Improving the Policy Framework for Fiscal Decentralisation (the Grand Design of Fiscal Decentralization) 2011

Kata Pengantar

Kata Pengantar

Buku Laporan Analisis Hubungan Dana Perimbangan dengan Kinerja Pelayanan Dasar Publik di Indonesia ini disusun sebagai hasil pelaksanaan kegiatan kajian di tahun 2011 yang dilakukan oleh Pusat Kebijakan APBN-Badan Kebijakan Fiskal bekerjasama dengan Bank Dunia Jakarta. Latar belakang penyusunan kajian ini adalah sebagai salah satu bentuk upaya untuk melakukan evaluasi pelaksanaan desentralisasi fiskal yang sudah berjalan selama satu dekade di Indonesia. Secara umum, proses desentralisasi fiskal membawa pengaruh terhadap peningkatan beberapa indikator utama pelayanan publik, salah satunya di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Namun, dalam kenyataannya hal tersebut tidak selalu terjadi di hampir seluruh daerah di Indonesia. Terdapat beberapa daerah yang memang mengalami peningkatan dalam pelayanan publik dan sebaliknya, masih terdapat juga beberapa daerah yang mengalami hambatan dalam peningkatan layanan publik di daerahnya. Selanjutnya, alokasi dana perimbangan baik secara total maupun berdasarkan jenisnya ternyata tidak secara langsung mempengaruhi kinerja layanan publik di daerah. Pola belanja dan efektifitas belanja daerah sangat mempengaruhi peningkatan layanan publik di daerah. Selain itu, faktor lain seperti komitmen politik pimpinan di daerah dan koordinasi antarinstansi baik dalam perencanaan maupun pelaksanaan kegiatan, sangat mempengaruhi keberhasilan peningkatan pelayanan dasar publik di daerah. Dari hasil kajian ini juga dapat diketahui bahwa Dana Alokasi Khusus (DAK) merupakan jenis dana transfer ke daerah yang relatif berpengaruh langsung terhadap peningkatan layanan publik di daerah seperti Dana Alokasi Khusus (DAK) dibandingkan jenis dana perimbangan lainnya. Kerjasama yang baik antara Tim pada Pusat Kebijakan APBN-Badan Kebijakan Fiskal dan Bank Dunia Jakarta telah menghasilkan kajian yang bermanfaat. Untuk itu, kami mengucapkan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah membantu terselenggaranya kegiatan kajian hingga penyusunan akhir laporan ini. Kami berharap akan semakin banyak kajian evaluasi dana transfer ke daerah yang dilakukan karena kajian tersebut sangat bermanfaat dalam memberikan masukan kepada pengambil kebijakan terutama menyangkut kebijakan desentralisasi fiskal.

Luky Alfirman, Ph.D Kepala Pusat Kebijakan APBN Badan Kebijakan Fiskal

i

Daftar Isi

Daftar Isi Kata Pengantar .................................................................................................................................................................................. i Daftar Isi ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….i Daftar Tabel ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..ii Daftar Gambar ................................................................................................................................................................................. iii Bagian 1 Pendahuluan ............................................................................................................................................................... 1 1.1 Latar Belakang ........................................................................................................................................................................ 1 1.2 Kondisi Indonesia ................................................................................................................................................................... 2 1.3 Kerangka Penelitian ............................................................................................................................................................... 4 1.3.1 Perumusan Masalah ...................................................................................................................................................... 5 1.3.2 Tujuan Penelitian............................................................................................................................................................ 5 1.3.3 Metodologi Penelitian .................................................................................................................................................... 5 1.3.4 Sistematika Penulisan .................................................................................................................................................... 5 Bagian 2 Kebijakan Desentralisasi Fiskal di Indonesia ............................................................................................................... 6 2.1 Tinjauan Literatur ................................................................................................................................................................... 6 2.2 Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah ................................................................................................................................. 7 2.3 Transfer ke Daerah ................................................................................................................................................................. 8 Bagian 3 Analisis Perkembangan Dana Perimbangan dan Pelayanan Dasar ........................................................................... 10 3.1 Perkembangan komposisi dana perimbangan ..................................................................................................................... 10 3.1.1 Gambaran Umum......................................................................................................................................................... 10 3.1.2 Dana Alokasi Umum ..................................................................................................................................................... 12 3.1.3 Dana Alokasi Khusus .................................................................................................................................................... 13 3.1.4 Dana Bagi Hasil ............................................................................................................................................................ 15 3.2 Perkembangan hasil-hasil pelayanan publik ........................................................................................................................ 17 3.2.1 Pendidikan .................................................................................................................................................................... 17 3.2.2 Kesehatan..................................................................................................................................................................... 19 3.2.3 Infrastruktur ................................................................................................................................................................. 22 3.2.4 Ekonomi........................................................................................................................................................................ 24 Bagian 4

Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik ....................................................................................................................................................... 27 4.1 Analisis kuantitatif................................................................................................................................................................ 27 4.1.1 Data dan Metodologi ................................................................................................................................................... 27 4.1.2 Spesifikasi Model Ekonometri ...................................................................................................................................... 29 4.1.3 Analisis dan Hasil Ekonometri ...................................................................................................................................... 30 4.2. Analisis kualitatif ................................................................................................................................................................. 35 4.2.1 Metodologi Pemilihan Sampel ..................................................................................................................................... 35 4.2.2 Gambaran Umum Daerah Sampel ............................................................................................................................... 38 4.2.3 Pengelolaan Program dan Kegiatan di Daerah .......................................................................................................... 40 4.2.4 Pemanfaatan Dana Perimbangan di daerah ................................................................................................................ 44

Bagian 5

Kesimpulan................................................................................................................................................................ 48

Bagian 6

Rekomendasi............................................................................................................................................................. 50

Daftar Pustaka ................................................................................................................................................................................ 51 Lampiran ……………………………………………………………………………….……………………………………………………………………………………………52 i

Daftar Isi

Daftar Tabel Tabel 1.1. Kondisi Sebelum dan Setelah Desentralisasi Fiskal .......................................................................................................... 2 Tabel 1.2. Perkembangan Outcome dalam Pelayanan Publik ........................................................................................................... 4 Tabel 2.1. Struktur Transfer ke Daerah Tahun 2011 ......................................................................................................................... 9 Tabel 3.1. Rata-rata Persentase Desa yang Mempunyai Jalan Beraspal ......................................................................................... 24 Tabel 3.2. Median Koefisiein Gini/Tingkat Kesenjangan per Kelompok Pulau ................................................................................ 25 Tabel 4.1. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level).............................................. 30 Tabel 4.2. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan (Tanpa Gaji) Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level) ......................... 31 Tabel 4.3. Hasil Regresi Antara Jenis-Jenis Alokasi Dana Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level) ............................................... 32 Tabel 4.4. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Difference) ..................................... 32 Tabel 4.5. Hasil Regresi Antara Jenis-Jenis Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Difference)............................. 33 Tabel 4.6. Kriteria Pemilihan Daerah .............................................................................................................................................. 36 Tabel 4.7. Data Daerah Sampel....................................................................................................................................................... 38 Tabel 4.8. Gambaran Sosial Daerah Sampel – Daerah Maju ........................................................................................................... 38 Tabel 4.9. Gambaran Sosial Daerah Sampel – Daerah Kurang Maju............................................................................................... 39 Tabel 4.10. Rata-Rata Persentase Penerimaan APBD Per Tahun 2006-2010* ................................................................................ 39 Tabel 4.11. Rata-Rata Belanja APBD Per Tahun, (periode 2006-2010) ........................................................................................... 39 Tabel 4.12. Dasar Pertimbangan Perencanaan Daerah .................................................................................................................. 40 Tabel 4.13. Faktor-Faktor Penghambat Pelaksanaan Kegiatan Daerah .......................................................................................... 43

ii

Daftar Isi

Daftar Gambar Gambar 1.1. Besaran Transfer ke Daerah 1996-2009 atas Dasar Harga Riil Tahun 2007 ........................................................... 3 Gambar 2.1. Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah ............................................................................................................ 7 Gambar 3.1. Perkembangan Komposisi Total Pendapatan Daerah untuk Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia, 1996-2008......10 Gambar 3.2. Perkembangan Total Dana Perimbangan Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia, 1996-2009 ................................ 11 Gambar 3.3. Perkembangan Komponen Dana Perimbangan Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia Tahun 2001-2009 ..............11 Gambar 3.4. Rata- rata Total Dana Perimbangan Perkapita untuk Kabupaten/Kota Se-Provinsi .............................................. 12 Gambar 3.5. Rata-rata DAU Per kapita Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi ...................................................................... 12 Gambar 3.6. Distribusi DAU perkapita dan Jumlah Kapasitas Fiskal maupun Populasi tahun 2009........................................... 13 Gambar 3.7. Tren dan Komposisi Alokasi DAK per sektor 2001-2009 .................................................................................... 14 Gambar 3.8. Komposisi Cakupan Sektoral DAK tahun 2009 ................................................................................................. 14 Gambar 3.9. Rata-rata Dana Alokasi Khusus Perkapita untuk Setiap Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia berdasarkan Provinsi ...................................................................................................................................................... 15 Gambar 3.10. Rata-rata DBH Pajak Perkapita untuk Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi.................................................... 15 Gambar 3.11. Rata-rata DBH SDA Perkapita Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi ............................................................... 16 Gambar 3.12. Rata-rata APM Sekolah per Kabupaten/Kota Tahun 1996-2009 ...................................................................... 17 Gambar 3.13. APM SMP Kabupaten/Kota Tahun 1999 dan 2009 ......................................................................................... 17 Gambar 3.14. Rata-rata Lama Bersekolah per Kabupaten/Kota ........................................................................................... 18 Gambar 3.15. Rata-rata Angka Melek Huruf ...................................................................................................................... 18 Gambar 3.16. Penggunaan Layanan Kesehatan di Tingkat Kabupaten/Kota .......................................................................... 19 Gambar 3.17. Tren Nasional Persentase Balita yang Mendapatkan Imunisasi 1996-2009 ....................................................... 19 Gambar 3.18. Rata-rata Angka Cakupan Imunisasi Balita per Kabupaten/Kota ...................................................................... 20 Gambar 3.19. Perkembangan Persentase Persalinan dengan Tenaga Kesehatan Terlatih ....................................................... 20 Gambar 3.20. Rata-rata Persentase Persalinan dengan Tenaga Kesehatan Terlatih per Kabupaten/Kota ................................. 21 Gambar 3.21. Rata-rata Rasio Dukun Bayi per 10.000 Penduduk di Tingkat Kabupaten/Kota .................................................. 21 Gambar 3.22. Rata-rata Persentase Rumah Tangga Terhadap Air Layak Konsumsi dan Sanitasi di Tingkat Kabupaten/Kota .......22 Gambar 3.23. Rata-rata Persentase Akses Rumah Tangga Terhadap Listrik 1996-2009 per Kabupaten/Kota ............................ 22 Gambar 3.24. Rata-rata Persentase Akses Rumah Tangga Terhadap Listrik PLN di Tingkat Kabupaten/Kota ............................. 23 Gambar 3.25. Rata-rata Persentase Sawah Irigasi pada Tingkat Kabupaten/Kota .................................................................. 23 Gambar 3.26. Perkembangan Total PDRB Riil per Kapita 1996-2008 (Harga Konstan 2000) .................................................... 24 Gambar 3.27. Rata-rata PDRB Riil di Tingkat Kabupaten/Kota 2008 ..................................................................................... 25 Gambar 3.28. Rata-rata Persentase Penduduk Miskin di Tingkat Kabupaten/Kota 2008 ......................................................... 26 Gambar 4.1. Hasil Pemilihan Daerah Sampel ..................................................................................................................... 37 Gambar 4.2. Prioritas Pengalokasian Anggaran oleh Daerah ............................................................................................... 45

iii

Bagian 1 Pendahuluan

1.1. Latar Belakang Kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia telah dilaksanakan sejak tahun 2001 sejalan dengan pelaksanaan kebijakan otonomi daerah. Pelaksanaan kebijakan tersebut selama satu dekade telah membawa Indonesia menjadi salah satu negara yang paling terdesentralisasi di dunia dalam kurun waktu yang relatif singkat. Pelaksanaan kebijakan otonomi daerah pada dasarnya merupakan tanggapan atas berbagai aspirasi daerah di Indonesia, yang sebenarnya telah cukup lama menginginkan peningkatan peran dan kemandirian dalam mengelola kewenangan dan tanggung jawabnya untuk pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah. Pelaksanaan kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal didasarkan atas UU Nomor 22 Tahun 1999 yang telah direvisi menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta UU Nomor 25 Tahun 1999 yang telah direvisi menjadi UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Berdasarkan kedua UU tersebut maka otonomi daerah dilaksanakan secara luas, nyata, dan bertanggung jawab dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Artinya, daerah diberikan keleluasaan untuk menyelenggarakan kewenangan yang dimilikinya, termasuk konsekuensi kewajibankewajibannya, dengan tujuan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, pengembangan kehidupan berdemokrasi, keadilan, pemerataan, dan pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Salah satu pilar penting dalam penyelenggaraan kebijakan otonomi daerah adalah desentralisasi fiskal yang dilaksanakan melalui kebijakan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Kebijakan tersebut adalah suatu sistem pendanaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antardaerah secara proporsional dan adil dengan memperhatikan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan kepada daerah. Dengan demikian, pelaksanaan otonomi daerah tidak hanya terfokus kepada dana bantuan dari pusat dalam bentuk perimbangan keuangan saja namun juga terfokus kepada kemampuan daerah dalam memanfaatkan, mendayagunakan, dan mengelola potensi-potensi yang ada di daerah, dengan tujuan melakukan peningkatan pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah. Mengingat pelaksanaan desentralisasi fiskal di Indonesia sudah berjalan selama satu dasawarsa, maka perlu dilakukan penilaian atas dampak pelaksanaan desentralisasi fiskal terhadap peningkatan pelayanan publik, terutama di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Untuk itu, Pusat Kebijakan APBN – Badan kebijakan Fiskal bekerjasama dengan Worldbank Jakarta melakukan kajian untuk mengevaluasi pelaksanaan desentralisasi fiskal di Indonesia dan pengaruhnya terhadap pelayanan publik.


1.2. Kondisi Indonesia Secara garis besar desentralisasi dapat dikelompokkan ke dalam 3 jenis: (1) desentralisasi politik, berupa pelimpahan kewenangan menyangkut berbagai aspek pengambilan keputusan, termasuk penetapan standar dan berbagai peraturan yang lebih besar kepada daerah; (2) desentralisasi administrasi, berupa redistribusi kewenangan, tanggung jawab dan sumber daya diantara berbagai tingkat pemerintahan; dan (3) desentralisasi fiskal, berupa pendelegasian kewenangan untuk menggali sumber pendapatan, hak untuk menerima transfer dari pemerintahan yang lebih tinggi, dan menentukan belanja rutin maupun investasi. Pelaksanaan ketiga jenis desentralisasi tersebut di Indonesia tertera pada Tabel 1. Tabel 1.1. Kondisi Sebelum dan Setelah Desentralisasi Fiskal Jenis Desentralisasi Desentralisasi Politik

Desentralisasi Administrasi

Desentralisasi Fiskal

Sebelum Desentralisasi Fiskal

Setelah Desentralisasi Fiskal

Pemilihan pemimpin nasional dan daerah secara semi langsung.

Pemilihan pimpinan nasional dan daerah secara langsung oleh masyarakat.

Kewenangan Pemerintah Pusat sangat luas, kewenangan kab/kota terbatas.

Kewenangan Pemerintah Pusat terbatas, kewenangan kab/kota bertambah.

Jumlah wilayah relatif konstan dari tahun ke tahun (jumlah provinsi 27 dan kabupaten/kota 292).

Pemekaran wilayah berkembang dengan pesat (jumlah provinsi 33 dan kabupaten/ kota 491 tahun 2010).

Jumlah PNSD masih relatif kecil, sekitar 0,7 juta orang pada tahun 1999

Jumlah PNSD sangat besar mencapai 3.052.865 orang pada tahun 2009.

Transfer ke daerah sangat terbatas (18 persen dari belanja APBN 2000)

Alokasi transfer ke daerah yang masuk APBD meningkat cukup besar (33 persen dari belanja APBN 2010)

Kewenangan memungut pajak bagi daerah masih terbatas

Peningkatan kewenangan daerah dalam memungut pajak

Sumber: Diolah dari berbagai sumber.

Dalam era otonomi daerah, sebagian besar urusan pemerintahan telah didelegasikan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Sesuai amanat pasal 10 ayat (1) dan (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, urusan pemerintahan yang sepenuhnya masih dipegang oleh pemerintah pusat hanya meliputi enam urusan, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Salah satu konsekuensi dari semakin besarnya kewenangan daerah adalah penambahan jumlah pegawai negeri sipil daerah (PNSD) secara signifikan dari 0,7 juta orang pada tahun 1999 menjadi sebanyak 3.0 juta orang pada tahun 2009. Di samping itu peranan pemerintah daerah yang besar juga telah meningkatkan besaran belanja APBD seluruh daerah dari Rp38,5 triliun pada tahun 1999 menjadi Rp367,0 triliun pada tahun 2008 (sumber website DJPK). Fenomena lain yang terjadi sejalan dengan pelaksanaan kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia adalah pemekaran wilayah. Sebelum tahun 2000 jumlah daerah di Indonesia hanya sebanyak 27 provinsi dan 292 kabupaten/kota. Jumlah daerah tersebut saat ini telah berkembang menjadi 33 provinsi dan 491 kabupaten/kota. Di samping itu, seiring dengan perkembangan demokrasi di Indonesia, dilaksanakan juga pemilihan kepala daerah secara langsung baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota. Bahkan, pemilihan kepala daerah secara langsung lebih dahulu dilaksanakan sebelum pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh 2


rakyat yang baru dilaksanakan pada tahun 2009. Dengan perubahan ini, seorang anggota masyarakat yang memiliki hak suara dapat memilih langsung wakilnya di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kabupaten/kota dan provinsi, Dewan Perwakilan Rakyat Pusat, Dewan Perwakilan Daerah (DPD), serta memilih langsung pemimpinnya di tingkat kabupaten/kota (bupati/walikota), provinsi (gubernur), dan pusat (presiden). Sesuai dengan prinsip uang mengikuti fungsi atau money follows functions, dalam rangka memberikan pendanaan atas pendelegasian kewenangan pemerintahan yang telah dialihkan, pemerintah pusat memberikan anggaran transfer ke daerah serta mendelegasikan hak untuk memungut pajak kepada daerah (local taxing power). Di samping kedua sumber pembiayaan dimaksud, daerah juga masih diberikan kesempatan untuk melakukan pengelolaan badan usaha milik daerah dan melakukan pinjaman untuk membiayai APBD-nya. Selain itu untuk membiayai pelaksanaan tugas Pemerintah Pusat di daerah, Pemerintah juga mengalokasikan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Di dalam APBN, dana ini dialokasikan melalui mekanisme belanja kementerian/lembaga sehingga tidak tercatat dalam pos APBD seperti halnya alokasi transfer ke daerah. Dana transfer ke daerah yang terdiri atas dana perimbangan, dana otonomi khusus, dan dana penyesuaian masih merupakan sumber pembiayaan yang utama bagi anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) di sebagian besar daerah sampai saat ini. Dari jenis transfer tersebut, dana perimbangan merupakan jenis transfer yang paling dominan. Alokasi dana perimbangan tersebut mengalami peningkatan yang cukup pesat bila dibandingkan dengan alokasi dana serupa pada periode desentralisasi fiskal, dimana transfer dari pemerintah pusat terdiri atas komponen bagi hasil, subsidi daerah otonom (SDO), dan dana Inpres. Dengan mengacu kepada nilai riil pada tahun 2007, total alokasi dana-dana tersebut terlihat pada Grafik 1. Gambar 1.1. Besaran Transfer ke Daerah 1996-2009 atas Dasar Harga Riil Tahun 2007

Sumber: Kementerian Keuangan.

Selain untuk mengatasi kesenjangan fiskal, alokasi transfer ke daerah juga ditujukan untuk meningkatkan pelayanan publik di daerah. Dalam Tabel 2 dapat dilihat beberapa kemajuan pelayanan publik selama era desentralisasi. Di bidang pendidikan, angka partisipasi murni (APM) SD dan SMP menunjukkan peningkatan masing-masing dari 91,5 persen dan 54,5 persen, pada tahun 1996, menjadi 94,4 persen dan 67,4 persen pada tahun 2009. Di bidang kesehatan angka ibu melahirkan dengan ditolong oleh tenaga medis terlatih telah meningkat dari 50,2 persen pada tahun 1996 menjadi 77,4 persen pada tahun 2009; angka cakupan imunisasi balita telah meningkat dari 88,3 persen pada tahun 1996 menjadi 94,3 persen pada tahun 2009. Di bidang pembangunan infrastruktur, akses rumah tangga terhadap listrik PLN pada tahun 1996 mencapai 68,5 persen dan pada tahun 2009 telah mencapai 89,3 persen. Meskipun demikian, kemajuan pelayanan publik tersebut tidak semata-mata dipengaruhi oleh besarnya dana transfer dari pusat ke daerah. 3


Tabel 1.2. Perkembangan Outcome dalam Pelayanan Publik Kelahiran Dibantu Tenaga Medis (persen)

Cakupan Imunasi pada Balita ( persen)

Akses RT terhadap Air Bersih (persen)

Akses RT terhadap Listrik (PLN & non-PLN) (persen)

Akses RT terhadap Listrik PLN (persen)

Tahun

APM SD usia (7-12)

APM SMP usia (13-15)

1996

91,46

54,53

50,2

88,3

38,4

72,3

68,5

2001

92,88

60,47

64,2

92,1

47,1

86,3

83,5

2009

94,37

67,43

77,4

94,3

58,0

93,5

89,3

Sumber: BPS, diolah.

1.3. Kerangka Penelitian Kebijakan desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk menciptakan proses pengambilan keputusan publik yang demokratis dan memberikan pelayanan masyarakat yang jauh lebih baik, sedemikian rupa sehingga keberhasilan pelaksanaan sistem desentralisasi fiskal akan tercermin dari semakin baiknya tingkat pelayanan kepada masyarakat (Susiati Hirawan, 2007). Di sisi lain, begitu besarnya dana transfer ke daerah yang menjadi bagian terbesar dalam pembiayaan APBD telah menjadikan transfer ke daerah sebagai instrumen desentralisasi fiskal yang paling utama dalam satu dasawarsa ini. Berdasarkan kondisi tersebut penelitian ini akan dititikberatkan pada penilaian dampak transfer ke daerah terhadap peningkatan pelayanan publik di daerah. Disamping itu mengingat besarnya alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang juga dibelanjakan di daerah, maka dalam penelitian ini juga akan dilihat peranan pemerintah daerah dalam pemanfaatan dana-dana tersebut dalam mempercepat pembangunan di daerahnya. Meskipun demikian, tidak semua outcome pelayanan publik di daerah dapat diukur dengan menggunakan basis data yang tersedia. Oleh karena itu dengan memperhatikan keterbatasan yang ada, kajian akan dilakukan dengan pembatasan pada tiga jenis outcome pelayanan publik yang dianalisis yaitu pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Secara sistematis, hubungan transfer ke daerah dan pelayanan publik sebenarnya dapat dianalisis melalui dua tahapan yaitu tahap pertama dilakukan dengan melihat hubungan alokasi transfer terhadap pola belanja daerah baik secara klasifikasi ekonomi maupun sektoral. Tahapan selanjutnya dilakukan dengan melihat hubungan dari pola belanja pemerintah daerah tersebut dengan pencapaian pelayanan dasar di daerah. Dalam kajian ini, sistematika tersebut tidak dilakukan sepenuhnya. Analisis dilakukan dengan melihat hubungan transfer ke daerah secara langsung terhadap pelayanan publik. Adapun penjelasan terkait dengan pola belanja daerah, digunakan sebagai kelengkapan analisis deskriptif. Selanjutnya mengingat komponen alokasi dana perimbangan yang merupakan komponen terbesar dalam transfer ke daerah (>95 persen), maka transfer yang dimaksud dalam kajian ini setelah periode desentralisasi merupakan alokasi dana perimbangan, yang sekaligus dijadikan faktor independen.

4


1.3.1 Perumusan Masalah Perumusan masalah dalam kajian adalah sebagai berikut: 1. 2. 3. 4.

Bagaimanakah kondisi pelayanan publik pada periode sebelum dan sesudah desentralisasi; Apakah transfer ke daerah di Indonesia berpengaruh positif terhadap upaya memberikan pelayanan publik di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur; Seberapa besar pengaruh dari masing-masing jenis dana transfer ke daerah terhadap upaya pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik di daerah; Bagaimana pemanfaatan dana transfer ke daerah (dana perimbangan) dan alokasi dana lain (Dekon TP) setelah periode desentralisasi oleh pemerintah daerah.

1.3.2. Tujuan Penelitian 1. 2. 3. 4. 5.

Menganalisis kondisi pelayanan publik pada periode sebelum dan sesudah desentralisasi; Mengetahui besarnya pengaruh dana transfer ke daerah terhadap upaya pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik di daerah; Mengetahui pengaruh masing-masing jenis dana transfer ke daerah dalam upaya peningkatan pelayanan publik di daerah; Menganalisis pola pemanfaatan dana transfer ke daerah oleh pemerintah daerah; Menganalisis peranan pemerintah daerah dalam memanfaatkan dana lain di luar transfer ke daerah (dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan) untuk pembangunan di daerah.

1.3.3. Metodologi Penelitian Dalam kajian ini akan digunakan analisis kuantitatif dan kualitatif. Analisis kuantitatif menggunakan regresi data panel indikator pelayanan publik dengan alokasi transfer ke daerah dan Dekon/TP. Data yang digunakan dalam analisis kuantitatif adalah data besaran alokasi transfer ke daerah periode sebelum dan sesudah desentralisasi (1996-2009). Untuk menetralkan pengaruh perubahan harga, digunakan tingkat harga tahun 2007. Sementara itu analisis kualitatif dilakukan melalui studi lapangan ke beberapa daerah sampel yang dipilih dengan mempertimbangkan beberapa kriteria tertentu.

1.3.4. Sistematika Penulisan Laporan penelitian ini akan terdiri dari 5 bagian. Dalam bagian pertama disajikan pendahuluan yang berisi latar belakang, sekilas kondisi Indonesia setelah desentralisasi fiskal, dan kerangka penelitian. Pada bagian kedua akan dibahas tentang kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia. Bagian ketiga akan berisi analisis perkembangan dana perimbangan dan pelayanan publik. Bagian keempat berisi analisis empiris antara alokasi dana perimbangan dan kinerja pelayanan publik. Terakhir pada bagian kelima adalah kesimpulan dan rekomendasi.

5

Bagian 2 Kebijakan Desentralisasi Fiskal di Indonesia 2.1. Tinjauan Literatur Kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia telah merubah sistem pemerintahan Indonesia menjadi salah satu negara terdesentralisasi dalam kurun waktu yang relatif singkat. Meskipun demikian, peralihan sistem tersebut dapat dikatakan berjalan cukup lancar terutama jika dilihat dari tidak adanya konflik sosial dan politik berarti yang terjadi akibat peralihan sistem dimaksud (Brodjonegoro, 2004). Secara umum pelaksanaan desentralisasi di berbagai belahan dunia dipicu oleh keinginan atau upaya untuk memperoleh layanan publik yang lebih baik (Dilinger, 1994). Selain itu desentralisasi fiskal muncul sebagai alternatif solusi yang diyakini banyak kalangan mampu menjadi alat yang efektif dalam meningkatkan efisiensi pengeluaran publik dan/atau sebagai bentuk kekecewaan atas sistem sentralisasi yang panjang dan gagal dalam suatu rezim (Martinez-Vazques dan Mcnab, 1997). Hal ini searah dengan latar belakang sistem desentralisasi di Indonesia yang lebih didorong oleh perubahan dan perkembangan situasi politik di Indonesia saat itu, di samping tekanan krisis ekonomi yang terjadi secara bersamaan. Beberapa pakar berpendapat bahwa perubahan sistem di Indonesia pada akhirnya akan membawa dampak positif bagi pembangunan manusia Indonesia. Hal ini karena diyakini bahwa semakin dekat pemerintah kepada masyarakatnya semakin efisien pemerintah menanggapi kebutuhan masyarakat terutama dalam memberikan pelayanan publik seperti pendidikan dan kesehatan. Desentralisasi juga akan lebih mampu menyukseskan tujuantujuan pembangunan lewat pemberian hak kontrol kepada masyarakat yang memiliki informasi, dan insentif untuk membuat keputusan yang sesuai dengan kebutuhan mereka (Susiati Hirawan, 2007). Selain itu pemberian tanggung jawab dan kewenangan yang lebih kepada daerah dapat meningkatkan kualitas dan efisiensi dari layanan publik (Bardhan, 1997). Namun dalam perkembangannya, pendapat-pendapat tersebut banyak pula dikritik oleh pakar lain, terutama terhadap pengaplikasiannya di negara-negara berkembang. Argumen yang mendasari kritik tersebut adalah bahwa pemerintah lokal di negara-negara berkembang tidak memenuhi asumsi yang dibutuhkan dalam menjawab kebutuhan masyarakat lokal secara efisien karena aspek-aspek tertentu, misalnya terlalu rentan terhadap kekuatan elit politik lokal, keterbatasan sumber daya manusia, keuangan, dan teknis, serta keterbatasan akuntabilitas. Pemerintah daerah juga berkecenderungan melakukan belanja secara berlebihan sebagai akibat dari tambahan pendanaan dari transfer yang bersifat umum (Tanzi, 2000; Prod’hume, 1995; serta Alesia dan Perotti, 1995). Selain itu ditemukan juga fakta bahwa di banyak negara berkembang ternyata desentralisasi menyebabkan berbagai pengeluaran yang tidak produktif oleh pemerintah daerah (Chu, 1995). Fakta lain menunjukkan bahwa di masyarakat desa yang heterogen dan relatif terbelakang, sebagian besar manfaat dari program-program sosial yang didesentralisasikan justru dinikmati oleh para elit lokal (Bardhan, 1999; serta Galasso dan Ravallion, 2000). Dua paham yang saling bertolak belakang ini memberikan pertanyaan penting mengenai posisi dan kondisi di Indonesia. Sampai saat ini masih belum jelas apakah pelaksanaan desentralisasi fiskal di Indonesia telah mampu meningkatkan pelayanan publik seperti yang dijanjikan dalam pendapat yang pertama atau justru sebaliknya. Hal ini karena belum pernah dilakukan pengukuran yang komprehensif atas dampak pelaksanaan desentralisasi fiskal terhadap peningkatan pelayanan publik di Indonesia.

Bagian 2 Kebijakan Desentralisasi Fiskal di Indonesia

2.2. Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam era otonomi daerah, pemerintah daerah diberikan keleluasaan untuk mengatur sendiri fiskalnya sesuai dengan aspirasi masyarakat dan potensi ekonomi daerah, atau yang biasa dikenal dengan istilah desentralisasi fiskal. Sesuai dengan ketentuan dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 dan PP Nomor 38 Tahun 2007, semua urusan pemerintahan selain politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama, telah didesentralisasikan ke daerah. Untuk mencapai keberhasilan pelaksanaan fungsi pelayanan pemerintah yang didesentralisasikan, maka pemerintah daerah harus didukung dengan sumber-sumber keuangan yang memadai baik yang berasal dari pendapatan pemerintah daerah itu sendiri maupun yang berasal dari pemerintah pusat. Pengaturan hal tersebut tertuang dalam dalam UU Nomor 33 Tahun 2004. Undang-undang dimaksud, mendefinisikan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah sebagai suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan efisien dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Secara garis besar terdapat tiga bentuk pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat kepada pemerintah daerah. Pertama, desentralisasi yaitu penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan. Kedua, dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah. Dan ketiga, tugas pembantuan, yaitu penugasan dari Pemerintah Pusat kepada daerah dan/atau desa atau sebutan lain dengan kewajiban melaporkan dan mempertanggungjawabkan pelaksanaannya kepada yang menugaskan. Gambar 2.1. Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah

Pemerintah Daerah

Pemerintah Pusat Sumber pendanaan

APBD

Pelaksanaan Kewenangan DBH DAU DAK

SiLPA Tahun Lalu Dana Cadangan

APBN

Penjualan Kekayaan Daerah yang dipisahkan Pinjaman Daerah

APBN

7


Prinsip utama dalam melaksanakan pelimpahan kewenangan urusan pemerintahan adalah “uang mengikuti fungsi”, yang mengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkat pemerintahan. Berdasarkan prinsip ini semua penugasan/pelimpahan kewenangan harus diikuti pula dengan sumber-sumber pembiayaannya. Mengacu pada prinsip itu, penyelenggaraan urusan pemerintah daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai melalui anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD), sedangkan penyelenggaraan urusan Pemerintah Pusat dalam rangka dekonsentrasi dan atau tugas pembantuan, didanai melalui APBN (Gambar 2.1).

2.3. Transfer ke Daerah Secara umum penerimaan pemerintah termasuk pemerintah daerah terdiri atas pajak, retribusi (user charge), dan pinjaman (Musgrave dan Musgrave, 1989). Dalam UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah dinyatakankan bahwa penerimaan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi terdiri atas pendapatan daerah dan pembiayaan. Pendapatan daerah bersumber dari (1) pendapatan asli daerah (PAD); (2) dana perimbangan; dan (3) lain-lain Pendapatan. Sementara itu Pembiayaan daerah terdiri atas (1) sisa lebih perhitungan anggaran Daerah; (2) penerimaan Pinjaman Daerah; (3) dana cadangan daerah; dan (4) hasil penjualan kekayaan Daerah Dari seluruh komponen penerimaan daerah dalam APBD, bagi sebagian besar daerah, transfer ke daerah merupakan komponen terbesar dalam sumber pendanaan APBD. Pada awal masa otonomi daerah, transfer ke daerah diatur dalam UU Nomor 25 Tahun 1999. Dengan penetapan UU tersebut, terdapat perubahan mendasar atas pola hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan daerah dengan dialokasikannya dana perimbangan. Dalam perkembangannya dilakukan penyesuaian-penyesuaian dalam pola hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah melalui revisi atas UU Nomor 25 Tahun 1999 menjadi UU Nomor 33 Tahun 2004. Beberapa perubahan terkait dengan kebijakan dana perimbangan adalah: (1) penambahan DBH migas untuk daerah sebesar 0,5 persen untuk membiayai anggaran pendidikan dasar, (2) Pengalihan DAK reboisasi menjadi DBH kehutanan, (3) perubahan formula perhitungan DAU dan perubahan besaran porsi pagu DAU, dan (4) perubahan kriteria pengalokasian DAK. Berdasarkan UU Nomor 33 Tahun 2004 dana transfer ke daerah terdiri dari : (1) Dana Perimbangan; dan (2) Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian. Dana Perimbangan terdiri dari dana bagi hasil (DBH), dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Dana otonomi khusus terdiri atas dana otonomi khusus untuk Papua dan Papua Barat serta dana otonomi khusus untuk NAD. Sementara untuk komponen dana penyesuaian yang bersifat ad-hoc, terdiri atas beberapa jenis dana yang penamaannya mengalami perubahan/penambahan setiap tahun anggaran. Struktur ringkas transfer ke daerah pada tahun 2011 disajikan dalam Tabel 2.1.

8


Tabel 2.1. Struktur Transfer ke Daerah Tahun 2011 TRANSFER KE DAERAH I. DANA PERIMBANGAN A. DANA BAGI HASIL 1. Dana Bagi Hasil Pajak a. Pajak Penghasilan i. Pasal 21 ii. Pasal 25/29 Orang Pribadi b. Pajak Bumi dan Bangunan c. Cukai Hali Tembakau 2. Sumber Daya Alam a. Minyak dan Gas Bumi i. Minyak Bumi ii. Gas Bumi b. Pertambangan Umum i. Iuran Tetap ii. Royalti c. Kehutanan i. Provisi Sumber Daya Hutan ii. Iuran Izin Usaha Pemanfaatan Hutan iii. Dana Reboisasi d. Perikanan e. Pertambangan Panas Bumi B. DANA ALOKASI UMUM C. DANA ALOKASI KHUSUS II. DANA OTONOMI KHUSUS DAN PENYESUAIAN A. DANA OTONOMI KHUSUS 1. Dana Otonomi Khusus i. Dana Otonomi Khusus Propinsi Papua dan Papua Barat ii. Dana Otonomi Khusus Propinsi Aceh 2. Dana Tambahan Otonomi Khusus Infrastruktur Propinsi Papua i. Papua ii. Papua Barat B. DANA PENYESUAIAN 1 Dana Tambahan Tunjangan Profesi Guru 2. Bantuan Operasional Sekolah 3. Dana Tambahan Penghasilan Guru PNSD 4. Dana Insentif Daerah 5. Dana Penyesuaian Infrastruktur Daerah 6. Kurang Bayar Dana Sarana dan Prasarana Infrastruktur Propinsi Papua TA 2008 7. Kurang Bayar DAK Tahun 2008 8. Kurang Bayar DISP Tahun 2008 9. Dana Penguatan Desentralisasi Fiskal dan Percepatan Pembangunan Daerah 10. Dana Penguatan Infrastruktur dan Prasarana Daerah (DPIPD) 11. Dana Percepatan Pembangunan Infrastruktur Pendidikan (DPPIP) Sumber: Nota Keuangan Tahun 2011

9

Bagian 3 Analisis Perkembangan Dana Perimbangan dan Pelayanan Dasar 3.1. Perkembangan komposisi dana perimbangan 3.1.1. Gambaran Umum Transfer dari pusat merupakan komponen pendapatan terbesar dalam APBD sejak sebelum desentralisasi. Sebelum periode desentralisasi, transfer dari pusat terdiri dari komponen bagi hasil, subsidi daerah otonom (SDO), dan Inpres. Dalam era desentralisasi, komponen SDO dan Inpres telah berubah menjadi DAU yang bersifat ‘block grant’ dan DAK yang bersifat ‘specific grant’. Secara rata-rata dari tahun 1996 hingga 2009, proporsi transfer dari pusat ke daerah mencapai 86 persen dari total pendapatan daerah 1. Di luar dari komponen dana perimbangan, pendapatan daerah terdiri dari PAD dan pendapatan daerah lainnya yang secara rata-rata dalam periode yang sama berkontribusi sebesar 14 persen terhadap pendapatan daerah. Jika dilihat kecenderungannya, proporsi PAD terhadap pendapatan APBD mengalami penurunan dari 13 persen pada tahun 1996 menjadi 6 persen pada tahun 2008, sedangkan pendapatan daerah lainnya meningkat dari 1 persen menjadi 7 persen pada periode yang sama.

Gambar 3.1. Perkembangan Komposisi Total Pendapatan Daerah untuk Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia, 1996-2008 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Berdasarkan nilai riil tahun 2007, dalam periode PAD Dana Transfer Pendapatan Lainnya 1996-2009, dana perimbangan dari pusat telah meningkat hampir 4 kali lipat dari Rp.44,5 triliun Sumber: SIKD, Kementerian Keuangan, diolah. Catatan: Nilai merupakan nilai riil, 2007=100. Nilai tahun 2008 menjadi Rp.209,8 triliun, dengan pertumbuhan ratamerupakan nilai anggaran. rata sebesar 28,6 persen per tahun. Selama periode tersebut, terdapat 2 periode dengan peningkatan alokasi dana perimbangan secara signifikan. Periode pertama adalah saat dimulainya era desentralisasi pada tahun 2001, dimana alokasi dana perimbangan meningkat sebesar 163 persen dari Rp.45,1 triliun pada tahun 2000 menjadi Rp.118,7 triliun pada tahun 2001. Periode kedua terjadi pada tahun 2006 karena adanya peningkatan cukup signifikan pada harga minyak di pasar internasional. Dana perimbangan yang dialokasikan pada periode tersebut meningkat dari Rp.144,6 triliun menjadi Rp.195,7 triliun atau meningkat sebesar 35,3 persen. Akibatnya, alokasi DAU untuk kabupaten/kota secara rata-rata juga mengalami peningkatan lebih dari 50 persen dibandingkan tahun sebelumnya.

1

Rata-rata nilai transfer untuk periode desentralisasi tidak memperhitungkan otsus dan dana penyesuaian.

Bagian 3 Analisis Perkembangan Dana Perimbangan dan Pelayanan Dasar

Triliun Rp

Dalam periode desentralisasi, sebagian besar Gambar 3.2. Perkembangan Total Dana Perimbangan Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia, 1996-2009 dana perimbangan dialokasikan dalam bentuk DAU. Secara rata-rata sejak tahun 2001-2009 250 alokasi DAU mencapai 72 persen dari total dana perimbangan. Apabila dibandingkan 200 dengan periode sebelum desentralisasi, total DAU telah meningkat sebesar 56 persen dari Periode Desentralisasi 150 dimulai Rp.93 triliun menjadi Rp.145,8 triliun. Meskipun demikian, porsi DAU dalam dana Penyesuaian kenaikan 100 perimbangan mengalami kecenderungan harga minyak menurun, khususnya dari 74 persen pada 50 tahun 2004 menjadi 68 persen pada tahun 2005. Porsi DAU yang menurun tersebut dibarengi dengan meningkatnya porsi DAK dari 1 persen pada tahun 2001 menjadi 10 persen dari dana perimbangan pada tahun 2009. Sementara DBH (Pajak maupun SDA) Sumber: SIKD, Kementerian Keuangan, diolah. mempunyai porsi yang relatif tetap selama Catatan: Nilai merupakan nilai riil, 2007=100. 1996-2009, yaitu sebesar 20 persen dari total dana perimbangan, dan menjadi komponen terbesar kedua setelah DAU. Dengan mengacu kepada jumlah penduduk, secara rata-rata total dana perimbangan per kapita kabupaten/kota dalam provinsi di Indonesia masih beragam. Data tahun 2009 menunjukkan bahwa Provinsi Banten merupakan provinsi dengan rata-rata dana perimbangan per kapita kabupaten/kota terendah yaitu sebesar Rp.613 ribu, sedangkan Papua merupakan provinsi dengan rata-rata dana perimbangan per kapita tertinggi yaitu sebesar Rp. 8,1 juta. Gambar 3.3. Perkembangan Komponen Dana Perimbangan Seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia Tahun 2001-2009 250

90% 80%

200

Triliun Rp

Selanjutnya apabila kita melakukan perbandingan dana perimbangan per kapita masing-masing kabupaten/kota, akan terlihat perbedaan yang lebih beragam. Kabupaten Tangerang merupakan kabupaten dengan pendapatan dana perimbangan per kapita terendah yaitu sebesar Rp.374 ribu, sangat kontras dengan Kabupaten Tana Tidung di Kalimantan Timur yang memperoleh pendapatan dana perimbangan per kapita tertinggi yaitu sebesar Rp.34 juta. Provinsi Kalimantan Timur sendiri merupakan provinsi dengan ketimpangan pendapatan dana perimbangan perkapita tertinggi di antara provinsi-provinsi lainnya.

70% 60%

150

50% 40%

100

30%

50

20%

0

0%

10%

2001

2002

2003

2004

Dana Bagi Hasil Pajak DAK Proporsi DAU terhadap total dana perimbangan Proporsi DBH terhadap total dana perimbangan

2005

2006

2007

2008

2009

Dana Bagi Hasil SDA DAU Proporsi DAK terhadap total dana perimbangan

Sumber: SIKD, Kementerian Keuangan, diolah. Catatan: Nilai merupakan nilai riil, 2007=100 dan Proporsi DBH merupakan proporsi total DBH .

11


Gambar 3.4. Rata- rata Total Dana Perimbangan Perkapita untuk Kabupaten/Kota Se-Provinsi 35 30

Juta Rp

25 20 15 10 5 0

Rata-rata Dana Perimbangan per Kapita

Sumber: LKPP 2009, diolah.

3.1.2. Dana Alokasi Umum Secara rata-rata nilai DAU per kapita kabupaten/kota di seluruh Indonesia berdasarkan provinsi terdistribusi secara cukup beragam. Banten merupakan provinsi dengan DAU rata-rata per kapita terendah yaitu sebesar Rp.450 ribu dan Papua merupakan provinsi dengan DAU rata-rata per kapita tertinggi yaitu sebesar hampir Rp.6 juta. Kota Bontang di Kalimantan Timur mempunyai DAU terendah yaitu sebesar Rp.119 ribu, dengan nilai absolut DAU terendah pula sebesar Rp.16,4 miliar. Kabupaten Waropen mempunyai DAU per kapita tertinggi sebesar Rp.19,7 juta. Tingginya nilai DAU per kapita Kabupaten Waropen diperkirakan karena jumlah populasinya yang sangat rendah. Sedangkan secara nominal absolut, Kabupaten Bogor mendapatkan DAU tertinggi pada tahun 2009, yaitu mencapai Rp.1,1 triliun.

Juta Rp

Gambar 3.5. Rata-rata DAU Per kapita Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Rata-rata Dana Alokasi Umum per Kapita Sumber: LKPP 2009, diolah. 12


Sesuai dengan formulanya, nilai alokasi DAU yang diberikan kepada daerah sangat dipengaruhi oleh kapasitas fiskal dan kebutuhan fiskal daerah. Kapasitas fiskal daerah didekati dengan penerimaan PAD dan DBH sedangkan kebutuhan fiskal daerah didekati dengan beberapa indikator, salah satunya jumlah penduduk. Data menunjukkan bahwa masih terdapat sebagian kecil kabupaten/kota dengan kapasitas fiskal yang relatif sama namun memiliki transfer DAU yang cukup berbeda, seperti Kabupaten Jember yang mempunyai kapasitas fiskal per kapita sebesar Rp.77 ribu dengan DAU sebesar Rp.940 miliar dan Kabupaten Sigi yang mempunyai kapasitas fiskal per kapita Rp.78 ribu dengan DAU sebesar Rp.215 miliar. Di sisi lain, jumlah DAU akan dipengaruhi secara positif oleh banyaknya populasi di kabupaten/kota tersebut. Semakin tinggi jumlah populasi maka semakin besar kebutuhan fiskal daerah dimaksud sehingga sewajarnya alokasi DAU yang diberikan juga semakin besar. Gambar 3.6. Distribusi DAU perkapita dan Jumlah Kapasitas Fiskal maupun Populasi tahun 2009

Sumber: SIKD, Kementerian Keuangan dan publikasi BPS diolah.

3.1.3. Dana Alokasi Khusus Sejak awal periode desentralisasi, jumlah total alokasi DAK telah meningkat sebanyak 16 kali lipat yaitu sebesar Rp.1,1 triliun pada tahun 2001 mencapai Rp.20,3 triliun tahun 2009. Hal ini seiring dengan jumlah cakupan sektoral DAK yang juga meningkat secara pesat. Awalnya pada tahun 2001, DAK hanya diberikan dalam bentuk dana reboisasi dan sejak tahun 2003, DAK mulai dialokasikan untuk beberapa sektor strategis seperti Infrastruktur (Jalan dan Irigasi), Pendidikan, Kesehatan, serta Prasarana Pendidikan. DAK untuk sektor Kelautan dan Perikanan diberikan mulai 2004, dan pada tahun berikutnya muncul DAK untuk sektor Pertanian, Air Minum dan Sanitasi, serta Lingkungan Hidup. Pada tahun 2008, mulai dialokasikan DAK untuk sektor Kehutanan dan Keluarga Berencana, dan pada tahun 2009, dialokasikan DAK untuk sarana pedesaan serta perdagangan, sehingga sampai dengan tahun 2009 DAK telah berkembang menjadi 14 bidang.

13


Gambar 3.7. Tren dan Komposisi Alokasi DAK per sektor 2001-2009 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2001 0

5.000

Reboisasi Irigasi Kelautan dan Perikanan Sarana dan Prasarana Pedesaan

10.000

Miliar Rp

Jalan Prasarana Pemerintahan Air Minum dan Sanitasi Perdagangan

15.000

20.000

Pendidikan Pertanian Keluarga Berencana

25.000

Kesehatan Lingkungan Hidup Kehutanan

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah.

Pada tahun 2009, total DAK dialokasikan sebesar Rp.20,3 triliun untuk 14 bidang. Sebagian besar alokasi DAK ini ditujukan untuk bidang pendidikan, dengan porsi mencapai hampir 40 persen atau sebesar Rp.8,1 triliun. Selanjutnya, DAK terbesar dialokasikan kepada bidang kesehatan (16,7 persen) dan jalan (16,2 persen). Secara umum, DAK dialokasikan untuk bidang-bidang strategis dengan tujuan mendorong pertumbuhan ekonomi, mendukung pelaksanaan pelayanan dasar, dan mendukung pelestarian lingkungan hidup.

Gambar 3.8. Komposisi Cakupan Sektoral DAK tahun 2009 1,4%

1,5% 2,2%

0,8% 0,6%

0,4%

Pendidikan Kesehatan Jalan

4,4%

Pertanian

4,7%

Pasokan air dan sanitasi

4,9%

39,8%

6,4%

Kelautan dan perikanan Irigasi Pemerintahan Lingkungan

16,2%

KB 16,7%

Pedesaan Perdagangan Kehutanan

Sama halnya dengan DAU perkapita, Sumber: Kementerian Keuangan, diolah. jumlah rata-rata DAK perkapita kabupaten/kota juga cukup beragam dari Rp.41 ribu di Provinsi Banten hingga Rp.1,1 juta di provinsi Papua. Perbedaan jumlah rata-rata DAK perkapita terlihat cukup signifikan untuk 3 provinsi tertinggi yang berada di Indonesia Timur yaitu Maluku Utara, Papua Barat, dan Papua. DAK perkapita terendah terdapat pada Kota Tangerang yaitu sebesar Rp.1.896, sedangkan DAK per kapita tertinggi terdapat pada Kabupaten Supriori sebesar Rp.3,5 juta. Hal ini diperkirakan karena jumlah populasi Kabupaten Supriori yang rendah (merupakan terendah di Indonesia). Secara nominal jumlah alokasi DAK terbesar tahun 2009 diberikan pada Kabupaten Sukabumi, yaitu sebesar Rp.105 miliar.

14


Juta Rp

Gambar 3.9. Rata-rata Dana Alokasi Khusus Perkapita untuk Setiap Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia berdasarkan Provinsi 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

Rata-rata Dana Alokasi Khusus per Kapita Sumber: LKPP 2009, diolah.

3.1.4. Dana Bagi Hasil 3.1.4.1. Dana Bagi Hasil Pajak Keberagaman alokasi perkapita juga terlihat pada rata-rata pendapatan bagi hasil pajak kabupaten/kota. Pendapatan bagi hasil pajak per kapita terendah terlihat pada kabupaten/kota dalam wilayah provinsi di Jawa, sedangkan pendapatan bagi hasil pajak perkapita tertinggi terjadi pada kabupaten/kota di beberapa provinsi yang mempunyai SDA yang cukup tinggi, seperti di Kepulauan Riau, Papua Barat, Kalimantan Timur dan Papua. Provinsi Jawa Tengah mempunyai rata-rata pendapatan DBH pajak terendah sebesar Rp.27 ribu, sedangkan Papua Barat mempunyai pendapatan DBH pajak perkapita tertinggi sebesar Rp. 1,2 juta. Gambar 3.10. Rata-rata DBH Pajak Perkapita untuk Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi 3,00 2,50 2,00 Juta Rp

1,50 1,00 0,50 0,00

Rata-rata Dana Bagi Hasil Pajak per Kapita Sumber: LKPP 2009 Kementerian Keuangan, diolah.

15


Gambar 3.10. menunjukkan Kepulauan Riau merupakan provinsi dengan ketimpangan pendapatan bagi hasil pajak perkapita terbesar di antara provinsi-provinsi lainnya di Indonesia. Sementara itu, di antara seluruh kabupaten/kota di Indonesia, Kabupaten Lombok Timur merupakan kabupaten dengan pendapatan bagi hasil pajak per kapita terendah, yaitu sebesar Rp 25 ribu. Nilai ini berbeda cukup besar dengan Kabupaten Natuna yang memiliki pendapatan bagi hasil perkapita tertinggi yaitu sebesar Rp.3 juta. Apabila dianalisis lebih lanjut, setidaknya 26 kabupaten/kota dengan pendapatan bagi hasil pajak per kapita tertinggi berada pada Provinsi Papua, Provinsi Papua Barat, Provinsi Kalimantan Timur, dan Provinsi Kepulauan Riau. Hal ini menunjukkan bahwa provinsi-provinsi dengan potensi sumber daya alam besar juga memperoleh pendapatan bagi hasil pajak per kapita yang tinggi. 3.1.4.2. Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam Rata-rata kabupaten/kota dengan pendapatan bagi hasil SDA tertinggi terdapat pada provinsi yang mempunyai hasil SDA cukup besar, yaitu Papua, Riau, Kepulauan Riau, dan Kalimantan Timur. Bahkan Provinsi Kalimantan Timur mempunyai pendapatan bagi hasil SDA per kapita yang jauh lebih tinggi dibandingkan dengan provinsi lain di Indonesia. Secara rata-rata setiap kabupaten/kota di Kalimantan Timur mendapatkan bagi hasil SDA per kapita sebesar Rp.5,6 juta. Kabupaten Tana Tidung merupakan kabupaten dengan pendapatan bagi hasil SDA per kapita tertinggi di seluruh Indonesia, yaitu mencapai Rp.30 juta. Di lain pihak, Yogyakarta mempunyai pendapatan bagi hasil SDA per kapita terendah, yaitu sebesar Rp.247. Hal ini menunjukkan kecilnya potensi sumber daya alam di provinsi Yogyakarta. Namun demikian, walaupun memiliki penerimaan DBH SDA per kapita paling tinggi, Provinsi Kalimantan Timur tercatat sebagai daerah yang memiliki ketimpangan persebaran yang paling tinggi dibandingkan dengan seluruh provinsi lainnya. Gambar 3.11. Rata-rata DBH SDA Perkapita Kabupaten/Kota berdasarkan Provinsi 35.000 30.000

Ribu Rp

25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

Sumber: LKPP 2009, diolah.

16

Kalimantan Timur

Riau

Kepulauan Riau

Papua

Sumatera Selatan

Kalimantan Selatan

Jambi

Papua Barat

Kalimantan Tengah

Maluku Utara

Kepulauan Babel

NTB

Rata-rata Dana Bagi Hasil SDA per Kapita

NAD

Maluku

Lampung

Jawa Barat

Sumatera Barat

Kalimantan Barat

Sulawesi Tenggara

Jawa Timur

Sumatera Utara

Sulawesi Selatan

Sulawesi Tengah

Bengkulu

Gorontalo

Sulawesi Barat

Sulawesi Utara

NTT

Jawa Tengah

Bali

Banten

D I Yogyakarta

0


3.2. Perkembangan Hasil-hasil Pelayanan Publik 3.2.1. Pendidikan

APM SMP 1999 (%)

Persen

Untuk mengetahui perkembangan hasil pelayanan Gambar 3.12. Rata-rata APM Sekolah per publik pada sektor pendidikan, terdapat beberapa Kabupaten/Kota Tahun 1996-2009 indikator pendidikan, salah satunya adalah angka 100 partisipasi murni (APM). APM 2 digunakan untuk mengukur keberhasilan program pembangunan 80 pendidikan yang diselenggarakan dalam rangka 60 memperluas kesempatan bagi penduduk usia sekolah 40 untuk mendapatkan akses pendidikan. Secara umum, rata-rata APM sekolah kabupaten/kota di tingkat 20 dasar, menengah pertama, dan lanjutan atas 0 mengalami peningkatan walaupun tidak signifikan. Pada tahun 2009, rata-rata APM di tingkat kabupaten/kota telah mencapai angka di atas 90 APM SMP APM SD APM SMA persen untuk SD, 65 persen untuk SMP, dan 46 Sumber: Susenas Kor 1996-2009, diolah. persen untuk SMA. Apabila dibandingkan dengan tahun 1996, peningkatan APM untuk sekolah dasar tidak mengalami peningkatan yang signifikan karena telah memiliki dasar APM di atas 90 persen. Sementara itu APM untuk SMP dan SMA masing-masing naik dari 50 persen dan 24 persen pada tahun 1996 menjadi 65 persen dan Gambar 3.13. APM SMP Kabupaten/Kota 46 persen pada tahun 2009. Tahun 1999 dan 2009 Data masing-masing kabupaten/kota menunjukkan bahwa 100 angka partisipasi murni SMP mengalami kenaikan yang cukup 90 80 signifikan setelah periode desentralisasi. Seperti terlihat dalam 70 grafik di bawah ini, sebagian besar kabupaten/kota berada di 60 kanan garis lurus 45 derajat 3, yang menunjukkan APM SMP 50 40 pada tahun 2009 lebih tinggi dibandingkan tahun 1999. 30 Beberapa kabupaten mengalami peningkatan APM yang cukup 20 10 signifikan yaitu di atas 60 persen, seperti di daerah Kabupaten 0 Sampang, Kabupaten Ngada, Kabupaten Timor Tengah Utara, 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Kabupaten Jayawijaya, dan Kabupaten Yapen Waropen. APM SMP 2009 (%) Peningkatan APM pada tingkat SMP ini menunjukkan indikasi Sumber: Susenas Kor 1999 dan 2009, diolah. kemajuan dalam program wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun di beberapa daerah. Walaupun APM SMP mengalami peningkatan, hal ini tidak serta merta menggambarkan tingkat kelulusan siswa SMP. Rata-rata lama bersekolah di tingkat kabupaten/kota masih belum mencapai target wajib belajar sembilan tahun. Pada tahun 2009, rata-rata lama bersekolah pada tingkat kabupaten/kota di tiap provinsi baru mencapai 7 tahun, atau baru sampai tahun pertama di tingkat SMP. Namun demikian, pada grafik 15 terlihat bahwa beberapa 2

Angka Partisipasi Murni (APM) adalah persentase siswa dengan usia yang berkaitan dengan jenjang pendidikannya dari jumlah penduduk di usia yang sama yaitu 7-12 (SD/MI), 13-15 (SMP/MTs), 16-18 (SMA/SMK/MA).

3

Garis 45 derajat merupakan garis batas yang menunjukkan pertumbuhan 0 persen.

17


daerah (sebagian besar di perkotaan) telah berhasil melampaui target wajib belajar 9 tahun, seperti Kota Yogyakarta, Kota Banda Aceh, Kota Ternate, Kabupaten Sleman, Kota Kendari, Kota Bengkulu, dan Kota Kupang. Gambar 3.14. Rata-rata Lama Bersekolah per Kabupaten/Kota 12 10 8 6 4 2 0

Rata-rata lama bersekolah Sumber: Susenas Kor 2009, diolah.

Indikator keberhasilan pendidikan lainnya yang penting untuk diperhatikan adalah angka melek huruf. Secara nasional, rata-rata angka melek huruf kabupaten/kota di Indonesia sudah cukup tinggi. Pada tahun 2009, rata-rata angka melek huruf di tingkat kabupaten/kota per provinsi telah mencapai di atas 90 persen kecuali di Provinsi Papua. Untuk Provinsi Papua, secara rata-rata angka melek huruf baru mencapai 65 persen, dengan persentase terendah berada di Kabupaten Puncak sebesar 11,6 persen. Tidak hanya di Provinsi Papua, di Provinsi Jawa Timur yang merupakan provinsi terbesar ke dua di Indonesia ternyata juga masih memiliki daerah dengan angka melek huruf di bawah rata-rata seperti di Kabupaten Sampang dengan nilai angka melek huruf sebesar 70 persen. Rendahnya angka melek huruf atau kemampuan baca tulis di beberapa wilayah terpencil dipicu dari banyaknya penduduk yang tidak melek huruf di wilayah pedesaan, yaitu mencapai 68 persen (Susenas 2009). Gambar 3.15. Rata-rata Angka Melek Huruf 120 100 80 60 40 20 0

Rata-rata angka melek huruf Sumber: Susenas Kor 2009, diolah. 18


3.2.2. Kesehatan Data dalam periode 1999 - 2009 menunjukkan bahwa penduduk yang dilaporkan menderita sakit masih banyak yang belum menggunakan fasilitas kesehatan. Pada tahun 2009, rata-rata persentase orang sakit di kabupaten/kota yang melakukan pengobatan sendiri dilaporkan mencapai 45 persen, menggunakan fasilitas kesehatan 46 persen, dan tidak diobati 9 persen. Apabila dibandingkan dengan tahun 1999, secara rata-rata di tingkat kabupaten/kota terdapat peningkatan penggunaan fasilitas kesehatan walaupun masih relatif kecil. Dalam periode dimaksud secara rata-rata orang sakit yang berobat di dokter klinik meningkat dari 10.7 persen menjadi 13.4 persen; puskesmas meningkat dari 14.2 persen menjadi 15.5 persen; dan praktek tenaga kesehatan meningkat dari 11.1 persen menjadi 12.2 persen. Gambar 3.16. Penggunaan Layanan Kesehatan di Tingkat Kabupaten/Kota 2,4% 1,5%

Kabupaten/Kota 1999

11,4%

2,2% RS pemerintah

1,6%

RS swasta

10,7%

45,3%

11,1% 1,7% 1,7%

RS pemerintah

8,5%

RS swasta 13,4%

Praktek dokter/Polklinik 14,2%

Kabupaten/Kota 2009

Praktek dokter/Polklinik

Puskesmas/Pustu

Puskesmas/Pustu

Praktek nakes Praktek tradisional Posyandu/Polindes

15,5% 45,0%

Praktek tradisional Posyandu/Polindes

12,2%

Mengobati diri sendiri

Mengobati diri sendiri Tidak diobati

Praktek nakes

0,9%

0,7%

Tidak diobati

Sumber: Susenas Kor 1999 dan 2009, diolah.

Terkait dengan fasilitas imunisasi, secara nasional persentase balita yang mendapatkan berbagai jenis imunisasi semakin meningkat dari tahun ke tahun. Pada tahun 2009, angka cakupan imunisasi untuk BCG mencapai 91 persen, DPT 89 persen, polio 90 persen, dan campak 77 persen. Data BPS menunjukkan bahwa secara nasional persentase balita yang mendapatkan imunisasi sejak 1996-2009 terus mengalami peningkatan, terutama untuk imunisasi campak. Persentase balita yang mendapatkan imunisasi campak telah mengalami peningkatan yang signifikan yaitu naik hampir 50 persen apabila dibandingkan dengan tahun 1996. Gambar 3.17. Tren Nasional Persentase Balita yang Mendapatkan Imunisasi 1996-2009

Sumber: Publikasi BPS, diolah.

Angka cakupan imunisasi balita di beberapa daerah masih rendah khususnya di Provinsi Papua. Pada tahun 2009, secara rata-rata hampir semua kabupaten/kota di berbagai provinsi telah mencapai angka cakupan imunisasi di 19


atas 80 persen, kecuali kabupaten/kota di provinsi Papua. Secara rata-rata, angka persentase balita yang mendapatkan imunisasi di kabupaten/kota di provinsi Papua, baru mencapai 70 persen, bahkan di antaranya masih di bawah 50 persen, yaitu di Kabupaten Yahukimo, Kabupaten Puncak, Kabupaten Puncak Jaya, Kabupaten Pegunungan Bintang, Kabupaten Mamberamo Raya, dan Kabupaten Boven Digoel. Hal yang paling mencolok adalah Kabupaten Dogiyai, kabupaten baru hasil pemekaran dari Kabupaten Nabire, yang memiliki angka cakupan imunisasi balita sebesar 7 persen. Sedangkan, jika ditinjau pada masing-masing provinsi, masih terdapat kabupaten yang cakupan imunisasinya jauh di bawah rata-rata. Sebagai contoh adalah Kabupaten Bangkalan di provinsi Jawa Timur yang angka cakupan imunisasinya sebesar 72 persen atau jauh dari rata-rata provinsi Jawa Timur yang telah mencapai 96 persen; dan Kabupaten Kupang di Nusa Tenggara Timur yang cakupan imunisasinya baru 74 persen sementara rata-rata provinsinya sudah mencapai 93 persen. Gambar 3.18. Rata-rata Angka Cakupan Imunisasi Balita per Kabupaten/Kota 100 80 60 40 20 0

Rata-rata angka cakupan imunisasi

Sumber: Susenas Kor 2009, diolah.

Gambar 3.19. Perkembangan Persentase Persalinan dengan Tenaga Kesehatan Terlatih Angka persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih, 1999 (Persen)

Indikator lain yang digunakan untuk sektor kesehatan adalah angka persalinan dengan pertolongan tenaga medis. Sebagaimana disajikan dalam dalam grafik 20, persentase penduduk yang melahirkan menggunakan tenaga kesehatan terlatih telah meningkat dengan tingkat pertumbuhan yang bervariasi antara 8 sampai 90 persen dalam periode 1999 sampai dengan 2009. Bahkan terdapat peningkatan yang cukup signifikan di beberapa daerah seperti Kabupaten Sumba Barat dan Kabupaten Sampang yaitu dengan persentase sebelumnya masih di bawah 15 persen pada tahun 1999 kemudian naik menjadi di atas 50 persen di tahun 2009.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Angka persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih, 2009 (%)

90

100

Jika dilihat berdasarkan tingkat wilayah, persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih masih Sumber: Susenas Kor 1999 dan 2009, diolah. belum merata. Gambar di bawah ini menggambarkan tingkat kesenjangan antara kabupaten/kota di masing-masing provinsi. Terlihat bahwa di beberapa daerah, angka persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih masih belum merata terutama di daerah20


daerah terpencil/pelosok. Hal ini terjadi karena masyarakat di daerah terpencil masih mengandalkan cara-cara tradisional untuk proses persalinan. Masih sulitnya akses terhadap fasilitas kesehatan modern di daerah, turut mendorong masyarakat di daerah terpencil melakukan persalinan dengan dibantu oleh tenaga kesehatan tradisional (dukun). Secara rata-rata akses terhadap tenaga dukun lebih banyak di daerah terpencil. Gambar 3.20. Rata-rata Persentase Persalinan dengan Tenaga Kesehatan Terlatih per Kabupaten/Kota 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Rata-rata persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih

Sumber: Susenas Kor 2009, diolah.

Gambar 3.21. Rata-rata Rasio Dukun Bayi per 10.000 Penduduk di Tingkat Kabupaten/Kota 35 30 25 20 15 10 5 -

Dukun bayi per 10.000 penduduk

Sumber: PODES 2008, diolah.

Untuk indikator kesehatan lainnya yaitu akses rumah tangga terhadap air bersih secara rata-rata terus mengalami peningkatan walaupun masih jauh dari target MDG 2015. Susenas mendefinisikan air bersih sebagai air yang layak dikonsumsi seperti air dalam kemasan, air ledeng, air yang berasal dari sumur pompa terlindung, dan mata air yang terlindung yang berjarak lebih dari 10 meter dari tempat penampungan kotoran. Pada tahun 2009, akses masyarakat terhadap air bersih yang layak secara rata-rata di seluruh kabupaten/kota baru mencapai 51 persen. Angka ini mengalami peningkatan dibandingkan tahun 1996 yang hanya mencapai 37 persen. Namun, angka yang telah dicapai sekarang masih relatif kecil jika mengacu pada target MDG 2015 yaitu sebesar 68,9 persen. 21


Berdasarkan data pada Gambar 3.22. terlihat bahwa persentase akses rumah tangga terhadap air PAM mengalami penurunan dari tahun ke tahun walaupun relatif kecil. Hal ini dimungkinkan karena rumah tangga lebih banyak menggunakan air dalam kemasan, atau air isi ulang untuk minum sehari-hari. Sementara itu proporsi akses rumah tangga terhadap sanitasi yang layak secara rata-rata juga mengalami peningkatan. Rumah tangga dengan akses sanitasi yang layak telah meningkat dari 48 persen pada tahun 1996 menjadi hampir 60 persen pada tahun 2009.

Gambar 3.22. Rata-rata Persentase Rumah Tangga Terhadap Air Layak Konsumsi dan Sanitasi di Tingkat Kabupaten/Kota 60 50 40 30 20 10 0 1996

1999

2001

2003

2006

2009

Angka ini hampir mendekati target MDGs 2015 yaitu PAM air minum bersih toilet pribadi 62.4 persen. Upaya untuk meningkatkan pencapaian Sumber: Susenas kor 1996-2009, diolah. target ketersediaan akses air minum dan sanitasi yang layak perlu dilakukan melalui investasi penyediaan air minum dan sanitasi, terutama untuk melayani jumlah penduduk yang terus meningkat. Selain itu, perlu dilakukan upaya untuk memperjelas peran dan tanggung jawab pemerintah daerah dalam pengelolaan sistem air minum dan sanitasi yang layak. 4

3.2.3. Infrastruktur Indikator pelayanan publik yang dinilai dari sektor infrastruktur selain sanitasi adalah fasilitas penggunaan listrik di daerah. Persentase akses rumah tangga secara ratarata di tingkat kabupaten/kota terhadap aliran listrik mengalami kenaikan dibandingkan sebelum tahun 2000. Gambar di bawah menunjukkan bahwa rata-rata kenaikan persentase akses rumah tangga terhadap aliran listrik baik PLN dan Non-PLN meningkat cukup signifikan sebelum tahun 2000, namun kemudian kenaikannya tidak terlalu signifikan dari tahun ke tahun.

Gambar 3.23. Rata-rata Persentase Akses Rumah Tangga Terhadap Listrik 1996-2009 per Kabupaten/Kota 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2009

persentase rumah tangg akses terhadap listrik (PLN & Non-PLN)

Namun, akses rumah tangga terhadap listrik persentase rumah tangg akses terhadap listrik (PLN) khususnya PLN belum merata di tingkat kabupaten/kota. Apabila dilihat dari Sumber: Susenas Kor 1996-2009, diolah. persebarannya, pada tahun 2009 masih banyak kabupaten yang belum mendapatkan akses listrik terutama PLN, khususnya di daerah Papua. Beberapa daerah tanpa aliran listik PLN tercatat seperti Kabupaten Paniai, Kabupaten Puncak Jaya, Kabupaten Pegunungan 4

Laporan Pencapian Tujuan Pembangunan Mileniem Indonesia, Bappenas 2010.

22


Bintang, Kabupaten Yahukimo, Kabupaten Tolikara, Kabupaten Mamberamo Raya, Kabupaten Mamberamo Tengah, Kabupaten Yalimo, Kabupaten Lanny Jaya, Kabupaten Nduga, Kabupaten Puncak, Kabupaten Dogiyai. Hal ini menunjukkan pemerintah daerah belum mampu secara optimal untuk mengembangkan program pengembangan listrik baru dan perluasan jaringan di desa. Perlu diketahui bahwa pengembangan oleh PLN sangat terbatas terutama karena terhambat oleh keterbatasan dana untuk investasi. Gambar 3.24. Rata-rata Persentase Akses Rumah Tangga Terhadap Listrik PLN di Tingkat Kabupaten/Kota 120 100 80 60 40 20 0

Persentase rata-rata rumah tangga terhadap listrik PLN

Sumber: diolah dari Susenas Kor 2009.

Sebagi tambahan informasi pelayanan publik, pencapaian kinerja sektor infrastruktur juga dapat dilihat dari infrastruktur pertanian dan pembangunan jalan beraspal. Apabila dikaitkan dengan infrastruktur pertanian, sawah yang dikelola rata-rata hampir 50 persen merupakan sawah irigasi. Berdasarkan data PODES 2008, sawah yang dikelola petani merupakan sawah beririgasi, kecuali di daerah kepulauan serta daerah Kalimantan dan Papua. Secara umum, Provinsi Bali mempunyai persentase terbesar persawahan beririgasi yaitu lebih dari 95 persen, namun di Kalimantan lebih banyak ladang atau hutan. Gambar 3.25. Rata-rata Persentase Sawah Irigasi pada Tingkat Kabupaten/Kota 100 80 60 40 20 0

Sumber: diolah dari PODES 2008. 23


Tabel 3.1. Rata-rata Persentase Desa yang Mempunyai Jalan Beraspal Pulau

1996

2000

2003

2005

2008

Jawa & Bali

72,0

70,1

71,5

78,4

84,1

Kalimantan

43,5

47,5

41,7

42,2

47,0

Nusa Tenggara & Maluku

55,9

55,9

52,6

51,3

51,6

Papua

24,7

23,2

27,3

19,7

19,1

Sulawesi

60,6

62,4

60,6

60,4

63,0

Sumatera

64,9

65,3

60,8

61,4

63,0

Rata-rata kabupaten/kota

62,7

62,6

59,7

59,8

62,7

Sumber: PODES, BPS 1996-2008

Meskipun rata-rata persentase desa yang mempunyai jalan beraspal mengalami peningkatan, secara umum, ratarata kondisi jalan kabupaten dengan kualitas baik mengalami penurunan. Rata-rata kondisi jalan kabupaten dengan kualitas yang baik secara umum mengalami penurunan pada periode 1999-2008. Pada tahun 2008, secara rata-rata hanya 47 persen jalan kabupaten berualitas baik dan sedang; sementara jalan yang mengalami kerusakan ringan dan berat hampir mencapai 53 persen. Pada tahun 1999, rata-rata jalan kabupaten dengan kualitas yang baik dan sedang mencapai 51 persen; sedangkan jalan dengan kualitas rusak ringan dan berat mencapai 49 persen.

3.2.4. Ekonomi

24

Gambar 3.26. Perkembangan Total PDRB Riil per Kapita 1996-2008 (Harga Konstan 2000)

Juta Rp

Secara nasional, pendapatan regional domestik bruto (PDRB) per kapita telah mengalami peningkatan. Total PDRB kabupaten/kota per kapita dari Rp5.3 juta pada tahun 1996 menjadi Rp7.2 juta pada tahun 2008. Namun, secara rata-rata pendapatan per kapita per provinsi tidak menggambarkan perbedaan yang signifikan dan masih terdapat ketimpangan antara kabupaten/kota jika dilihat dari gambar per provinsi seperti yang terjadi pada tahun 2008. Provinsi Kalimantan Timur, Jawa Timur, Papua, dan Riau, yang merupakan daerah-daerah yang dianggap memiliki karakteristik yang kaya akan sumber daya alam ternyata memiliki ketimpangan pada PDRB nya.

8 7 6 5 4 3 2 1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sumber: BPS, diolah.


Gambar 3.27. Rata-rata PDRB Riil di Tingkat Kabupaten/Kota 2008 200 160 120 80 40 0

Rata-rata riil PDRB per kapita tahun 2008 (2000=100)

Sumber: diolah dari data BPS.

Data juga menunjukkan bahwa pola tingkat kesenjangan antar daerah sangat bervariasi berdasarkan kelompok pulau dan provinsi. Tabel di bawah menunjukkan tingkat kesenjangan dari masing-masing daerah berdasarkan kelompok pulau. Secara umum, tingkat kesenjangan tertinggi terjadi pada daerah-daerah di Papua dan Kalimantan. Selain itu kedua daerah di pulau tersebut juga mengalami kenaikan kesenjangan yang cukup tinggi dari tahun-tahun sebelumnya. Tabel 3.2. Median Koefisiein Gini/Tingkat Kesenjangan per Kelompok Pulau Jawa & Bali Kalimantan Nusa Tenggara & Maluku Papua Sulawesi Sumatera Jawa Non Jawa Seluruh Kabupaten/Kota

1996

1999

2001

2003

2006

2009

0,27 0,28 0,28 0,32 0,27 0,27 0,27 0,27 0,27

0,25 0,25 0,25 0,38 0,25 0,25 0,25 0,25 0,25

0,25 0,26 0,24 0,29 0,23 0,24 0,25 0,24 0,25

0,25 0,26 0,23 0,30 0,24 0,24 0,25 0,24 0,24

0,27 0,27 0,27 0,28 0,27 0,26 0,27 0,27 0,27

0,27 0,29 0,28 0,31 0,28 0,27 0,27 0,28 0,28

Sumber: Susenas kor 1996-2009, diolah. Sementara itu, secara umum penduduk miskin masih didominasi oleh daerah di wilayah timur Indonesia. Berdasarkan data BPS tahun 2009, terlihat bahwa wilayah timur Indonesia masih menduduki urutan tertinggi untuk rata-rata persentase penduduk miskin. Berdasarkan urutan, daerah-daerah di provinsi Papua dengan persentase penduduk miskin hampir mencapai 40 persen, Papua Barat 33 persen, dan Maluku sebesar 30 persen.

25


Gambar 3.28. Rata-rata Persentase Penduduk Miskin di Tingkat Kabupaten/Kota 2008 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Rata-rata persentase penduduk miskin kabupaten/kota Sumber: Susenas 2009, BPS diolah.d

26

Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik 4.1. Analisis kuantitatif 4.1.1. Data dan Metodologi Bagian ini akan menelaah secara empiris hubungan antara pencapaian pelayanan publik sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur dengan transfer ke daerah (alokasi dana perimbangan setelah periode desentralisasi) serta dana Dekon/TP dari pemerintah pusat, baik sebelum maupun setelah desentralisasi fiskal. Selain itu juga akan ditelaah hubungan antara dana-dana tersebut dengan indikator ekonomi dan sosial. Untuk telaahan ini, digunakan kumpulan data yang terdiri atas indikator-indikator fiskal dan sosial-ekonomi pada tingkat kabupaten/kota dari tahun 1996 sampai 2009. Metode yang digunakan adalah analisis panel data baik secara ‘level’ maupun ‘difference’ dengan menggunakan pendekatan ‘fixed effect’. Pendekatan dengan teknik ‘fixed effect’ mempunyai keuntungan dalam hal mengikutsertakan variabel-variabel yang tidak terobservasi dalam perhitungan. Metode ini juga dapat mengontrol semua variabel yang konstan antar waktu, spesifik untuk masing-masing observasi atau konstan antar observasi, tetapi sesuai untuk masing-masing periode waktu, tanpa perlu mengikutsertakan data yang berhubungan tersebut sebagai variabel. Sumber data yang digunakan untuk indikator fiskal dalam analisis ini berasal dari bagian Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD), Kementerian Keuangan dan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat. Sementara untuk indikator sosial-ekonomi, data diperoleh dari berbagai publikasi dan studi regular yang dilakukan oleh Badan Pusat Statistik (BPS) termasuk data Produk Domestik Regional Bruto (PDRB), data penduduk, Studi Sosial Ekonomi Nasional (Susenas), dan Sensus Potensi Desa (Podes). Hasil dari analisis ini sebagaimana layaknya studi-studi lain dengan sifat yang sama diperlakukan dengan hati-hati, terutama dengan adanya keterbatasan dari ketersediaan data itu sendiri serta atas kualitas yang relatif kurang sempurna dari data-data tertentu. Variabel yang digunakan terdiri dari variabel ‘dependent’ dan variabel ‘independent’. Untuk periode sebelum desentralisasi, variabel ‘independent’ yang digunakan adalah alokasi yang bersifat transfer ke daerah (seperti yang dijelaskan dalam bab 1) dengan perlakuan dalam besaran análisisnya disetarakan dengan alokasi dana perimbangan. Sementara untuk periode setelah desentralisasi, variabel ‘independent’ yang digunakan adalah alokasi dana perimbangan. Variabel ‘dependent’ merupakan indikator-indikator pokok dalam sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur, yang merupakan sektor utama dalam hal pelayanan publik . Dari setiap sektor yang paling diutamakan dalam perhitungan adalah indikator dimana pemerintah daerah mempunyai peranan yang cukup besar dalam proses pemberian pelayanan tersebut. Untuk sektor pendidikan, indikator yang digunakan mencakup Angka Partisipasi Murni (APM) pada tingkat lanjutan pertama, rata-rata lama bersekolah, dan angka melek huruf dewasa. Untuk sektor kesehatan, indikator yang digunakan terdiri atas persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih, angka cakupan imunisasi, serta persentase dari rumah tangga yang mempunyai akses terhadap air bersih. Sementara untuk sektor infrastruktur, indikator yang digunakan adalah persentase rumah tangga yang mempunyai akses sanitasi (dalam bab 3 akses sanitasi digabungkan dengan akses air bersih), dan persentase rumah tangga yang mempunyai akses listrik. Di luar ketiga sektor ini, juga dilihat hubungan pengalokasian dana perimbangan terhadap indikator ekonomi dan sosial secara keseluruhan, khususnya dilihat

Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik

dari sisi ketimpangan pendapatan dengan menggunakan koefisien gini, tingkat kemiskinan, dan besaran ekonomi (PDRB) per kapita. Analisis ini juga akan memperhitungkan perbedaan harga antar waktu dan daerah. Untuk melakukan hal ini, semua variabel-variabel yang mempunyai nilai moneter akan disesuaikan dengan inflasi berdasarkan harga 2007 sebagai tahun dasar dengan pertimbangan kestabilan kondisi indikator ekonomi secara umum. Tingkat inflasi provinsi akan dipakai untuk melihat perbedaan nilai inflasi antar daerah di Indonesia. Khusus tahun 2007 sendiri, karena angka inflasi pada tahun dasar tersebut tidak memiliki variasi spasial dalam harga, maka pada nilai-nilai variabel pada tahun ini akan disesuaikan dengan menggunakan rasio dari garis kemiskinan yang membandingkan perbedaan biaya hidup antar daerah pada tahun 2007. Secara detail faktor penyesuaian ini adalah sebagai berikut:

𝑷𝑳𝒊

𝑷𝑳𝑱𝒂𝒌𝒂𝒓𝒕𝒂

𝑃𝐿𝑅𝑖 =

𝑃𝐿𝑖

𝑃𝐿𝐽𝑎𝑘𝑎𝑟𝑡𝑎

merupakan garis kemiskinan pada kab/kota i pada tahun 2007; merupakan garis kemiskinan pada tahun 2007 (Jakarta sebagai daerah referensi).

Selanjutnya, semua variabel moneter akan kembali dibentuk dalam persamaan sebagai berikut:

𝑌𝑖𝑟𝑒𝑎𝑙 =

𝑌𝑖𝑛𝑜𝑚𝑖𝑛𝑎𝑙 ∗ 100 𝐶𝑃𝐼 ∗ 𝑃𝐿𝑅𝑖

𝒀𝒓𝒆𝒂𝒍 𝒊

adalah variabel moneter (alokasi jenis dana perimbangan, dekon/TP dan PDRB) untuk kab/kota dimana i disesuaikan dengan perbedaan harga spasial maupun temporal;

CPI

adalah indeks harga konsumen (consumer price index).

𝒀𝒏𝒐𝒎𝒊𝒏𝒂𝒍 𝒊

adalah nilai nominal dari kab/kota I 5;

Hipotesis yang akan diuji dalam analisis ini adalah perubahan sistem desentralisasi yang memberikan sebagian besar tanggung jawab kepada pemerintah daerah akan memberikan hasil yang lebih baik terhadap pelayanan publik. Perubahan sistem yang ditandai dengan meningkatnya transfer dari pemerintah pusat terhadap daerah setelah desentralisasi akan mendukung hasil yang lebih baik atas pelayanan publik di daerah. Sehingga hipotesis dari analisis ini adalah alokasi dana perimbangan akan berhubungan positif dengan indikator-indikator utama pada sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur yang telah disebutkan di atas. Dengan sudah berjalannya desentralisasi fiskal di Indonesia selama 10 tahun diharapkan selain memiliki hubungan yang positif, alokasi dana perimbangan juga akan memberikan hasil yang signifikan atas perubahan dalam pelayanan publik.

5

Garis kemiskinan terdapat pada tingkat kab/kota sementara IHK terdapat pada tingkat provinsi (berdasarkan data dari 66 kota di Indonesia). Hal ini secara implisit mengasumsikan jika inflasi adalah konstan dalam suatu provinsi.

28


4.1.2. Spesifikasi Model Ekonometri Investigasi empiris dalam analisis ini menggambarkan hubungan sederhana antara alokasi dana perimbangan dengan variabel-variabel yang mencerminkan keadaan sosial-ekonomi di daerah. Model linear yang digunakan untuk melihat hal ini ditunjukkan melalui persamaan berikut. 𝑌𝑖,𝑡 = 𝛼 + 𝛽𝑋𝑖,𝑡−1 + 𝛿𝑋𝑖,𝑡−1 ∗ 𝐷𝑒𝑠𝑒𝑛 + 𝜃𝐷𝑖𝑠𝑡 + 𝜌𝑌𝑒𝑎𝑟 + 𝜀𝑖𝑡 (1) 𝑌𝑖,𝑡 = 𝛼 + 𝛽(𝑋𝑎, 𝑋𝑏, . . )𝑖,𝑡−1 + 𝜃𝐷𝑖𝑠𝑡 + 𝜌𝑌𝑒𝑎𝑟 + 𝜀𝑖𝑡 (2)

∆𝑌𝑖,𝑡 = 𝛼 + 𝛽∆𝑋𝑖,𝑡−1 + 𝛿∆𝑋𝑖,𝑡−1 ∗ 𝐷𝑒𝑠𝑒𝑛 + 𝛾𝑅𝑒𝑣𝑖,0 + 𝜌𝑌𝑒𝑎𝑟 + 𝜀𝑖𝑡 (3) ∆𝑌𝑖,𝑡 = 𝛼 + 𝛽∆(𝑋𝑎, 𝑋𝑏, . . )𝑖,𝑡−1 + 𝛾𝑅𝑒𝑣𝑖,0 + 𝜌𝑌𝑒𝑎𝑟 + 𝜀𝑖𝑡 (4)

𝑌 merupakan indikator outcome yang terdiri dari APM SMP, rata-rata lama bersekolah, angka melek huruf, persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih, angka imunisasi, persentase rumah tangga terhadap air bersih, persentase rumah tangga dengan sanitasi, persentase rumah tangga dengan listrik, koefisien gini, angka kemiskinan, dan PDRB per kapita; sedangkan 𝑋 adalah vektor dari variabel-variabel eksogenus untuk kabupaten/kota i dan waktu t. Secara spesifik X pada model persamaan (1) dan (3) merupakan total alokasi dana perimbangan per kapita, sementara untuk persamaan (2) dan (4), X merupakan alokasi jenis dana perimbangan yang terdiri dari DAU per kapita, DAK per kapita, bagi hasil pajak per kapita, dan bagi hasil sumber daya alam per kapita. Untuk periode sebelum desentralisasi, SDO per kapita dan Inpres per kapita digunakan sebagai variabel alokasi yang perlakuannya disetarakan dengan jenis dana perimbangan. Dalam proses ini dipergunakan juga variabel lag tahun sebelumnya karena dampak alokasi diperkirakan terjadi pada tahun berikutnya. Selanjutnya, variabel ‘desent’ merupakan dummy untuk periode sebelum dan setelah desentralisasi (desentralisasi = 1, pre-desentralisasi=0). Persamaan model 1 dan 2, merupakan persamaan yang dibuat untuk meregresikan variabel ‘dependent’ dengan ‘independent’ berdasarkan level, sementara model 3 dan 4 untuk meregresikan variabel ‘dependent’ dengan variabel ‘independent’ berdasarkan perubahan (difference). Pada tahapan untuk melihat perubahan dari variabel sosial ekonomi sebagai fungsi dari perubahan alokasi, diikutsertakan juga kondisi nilai awal alokasi per kapita untuk kabupaten/kota. Nilai awal yang digunakan adalah nilai tahun 1996, meskipun begitu apabila terdapat kabupaten/kota yang dibentuk setelah tahun 1996, maka yang digunakan adalah nilai alokasi per kapita dari kabupaten/kota induk pada tahun 1996. Perbedaan lebih lanjut dari keempat model tersebut adalah pada model 1 dan 3, variabel-variabel sosial-ekonomi diregresikan dengan total alokasi dana perimbangan per kapita; sedangkan pada model 2 dan 4, variabel-variabel sosial-ekonomi tersebut diregresikan dengan masing-masing jenis dana perimbangan per kapita (DAU, DAK, DBH pajak dan SDA). Ketika keseluruhan sampel kabupaten/kota dan tahun digunakan untuk melakukan regresi persamaan (1) dan (2), maka estimasi dari koefisien 𝛽 menyimpulkan secara umum korelasi antara tingkat alokasi dana perimbangan per kapita dengan tingkat hasil-hasil pencapaian sosial ekonomi. Estimasi dari koefisien 𝛿 menyimpulkan perbedaan dari korelasi alokasi per kapita dengan hasil-hasil sosial-ekonomi untuk sebelum dan sesudah desentralisasi. Sehingga, hubungan antara hasil-hasil sosial-ekonomi dan alokasi dana perimbangan per kapita setelah 29


desentralisasi dapat dilihat dari (𝛽 + 𝛿). Begitu juga, ketika keseluruhan sampel kabupaten/kota dan tahun digunakan untuk mengestimasi regresi dari persamaan (3) dan (4), estimasi dari koefisien 𝛽 menyimpulkan korelasi secara umum antara perubahan alokasi dana perimbangan per kapita dengan perubahan hasil-hasil pelayanan dasar dan koefisien 𝛿 untuk melihat korelasinya sebelum dan sesudah desentralisasi.

4.1.3. Analisis dan Hasil Ekonometri

Desentralisasi fiskal memberikan dampak yang cukup positif bagi perkembangan indikator-indikator sosial ekonomi. Namun alokasi dana transfer per kapita daerah tidak seluruhnya mempunyai hubungan yang signifikan terhadap variabel-variabel outcome pelayanan publik. Hasil dari regresi panel data yang menggunakan metode fixed effect antara indikator sosial ekonomi yang merepresentasikan kondisi pelayanan publik dengan total alokasi dana perimbangan per kapita menunjukkan hasil yang cukup beragam. Total alokasi dana perimbangan per kapita secara keseluruhan (yang mencakup periode pra- dan pasca-desentralisasi) hanya memberikan hasil yang positif dan signifikan terhadap indikator persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih, cakupan imunisasi, dan akses air bersih. Sehingga dapat diketahui bahwa alokasi dana perimbangan ke daerah memberikan pengaruh yang positif bagi perkembangan kesehatan di daerah. Tabel 4.1. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level)

VARIABLES

decentr==1 Lag transfer per kapita (decentr==1)*Lag transfer per kapita

Kelahiran dengan Rata2 lama Angka APM SMP Imunisasi Air bersih sekolah melek huruf tenaga terlatih 0.529

-0.238*** 2.689*** 15.618*** 1.511***

GRDP per Angka kapita kemiskinan

Listrik

Sanitasi

Gini

7.180***

7.334***

6.161***

-0.001

4.363*

0.000

(0.956)

(0.064)

(0.433)

(1.232)

(0.525)

(1.120)

(1.257)

(1.079)

(0.004)

(2.380)

(0.000)

-0.810

-0.036

-0.149

2.848*

2.320***

3.837**

-1.213

1.037

0.003

4.310

-0.055

(1.078)

(0.067)

(0.543)

(1.575)

(0.781)

(1.551)

(1.608)

(1.301)

(0.005)

(3.733)

(0.116)

1.058

0.089

0.087

2.244

-0.278

-0.003

-4.331

0.000

(1.045)

(0.061)

(0.527)

(1.435)

(1.236)

(0.005)

(3.818)

(0.000)

-3.862*** -2.053*** -3.766*** (1.457)

(0.650)

(1.451)

Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Dari hasil regresi dapat disimpulkan bahwa DAU yang diberikan kepada daerah secara riil tidak digunakan sepenuhnya untuk pembiayaan pelayanan publik di daerah. Hal ini terjadi karena sebagian besar DAU digunakan untuk mendanai belanja pegawai sehingga peranan dari DAU dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat berkurang. Untuk itu analisis regresi selanjutnya, komponen belanja pegawai diperhitungkan sebagai pengurang nilai DAU. Jika dalam regresi sebelumnya total alokasi dana perimbangan menggunakan DAU yang termasuk di dalamnya komponen belanja pegawai (gaji), maka pada regresi berikut ini DAU dihitung tanpa komponen alokasi dasar/gaji. Dari hasil regresi dalam Tabel 4.1 dapat terlihat bahwa hasil yang positif dan signifikan dari total alokasi dana perimbangan per kapita terjadi pada indikator-indikator pelayanan publik, seperti kelahiran dengan tenaga terlatih, cakupan imunisasi, dan akses air bersih. Hasil ini selaras dengan regresi sebelumnya dimana komponen alokasi dasar tidak dipisahkan dari DAU. Namun demikian, pada regresi kedua nilai koefisien yang dihasilkan lebih besar, artinya pengaruh DAU terhadap pelayanan publik lebih besar. Hal ini membuktikan bahwa semakin besar 30


dana yang digunakan untuk kegiatan langsung pelayanan publik maka perkembangan indikator sosial ekonomi juga akan semakin meningkat. Tabel 4.2. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan (Tanpa Gaji) Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level)

VARIABLES

Lag transfer (tanpa gaji) per kapita (decentr==1)*Lag transfer (tanpa gaji) per kapita

Kelahiran dengan Rata2 lama Angka APM SMP Imunisasi Air bersih sekolah melek huruf tenaga terlatih

Listrik

Sanitasi

Gini

GRDP per Angka kapita kemiskinan

-0.748

-0.135**

-0.245

3.541**

2.147***

4.513***

-1.250

0.095

0.005

4.302

-0.090

(1.101)

(0.062)

(0.509)

(1.497)

(0.728)

(1.488)

(1.402)

(1.229)

(0.005)

(3.897)

(0.103)

1.207

0.165***

0.196

2.517*

0.605

-0.004

-4.321

0.000

(1.067)

(0.062)

(0.508)

(1.375)

(1.183)

(0.005)

(3.952)

(0.000)

-4.554*** -1.789*** -4.168*** (1.412)

(0.585)

(1.448)

Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Regresi selanjutnya dilakukan dengan memisahkan masing-masing variabel dana perimbangan. Hasil yang diperoleh cenderung beragam sebagaimana terlihat dalam tabel 8. Secara umum jenis-jenis dana perimbangan tidak memberikan dampak yang signifikan bagi perkembangan indikator sosial dan ekonomi di daerah, kecuali beberapa jenis dana tertentu. Salah satu komponen dana perimbangan yang berpengaruh cukup signifikan dan positif terhadap beberapa indikator sosial ekonomi adalah DAK. Dari hasil perhitungan dapat dilihat bahwa setiap satu juta rupiah alokasi DAK per kapita akan memberikan kenaikan secara positif sebesar 4,1 persen untuk akses rumah tangga terhadap listrik; 2,9 persen untuk akses rumah tangga terhadap sanitasi; dan 0,1 tahun bagi peningkatan rata-rata lama bersekolah. Sementara itu alokasi DBH pajak mampu memberikan dampak positif terhadap kelahiran bayi yang dibantu tenaga terlatih, sebaliknya alokasi bagi hasil SDA memberikan hasil yang berlawanan terhadap indikator yang sama. Terkait dengan alokasi DAU (tanpa gaji), jenis alokasi ini tidak mempunyai pengaruh yang signifikan terhadap indikator-indikator pelayanan publik. Hal ini terjadi karena komponen DAU yang telah dipisahkan dari alokasi dasar menjadi sangat kecil untuk mampu memberikan dampak positif terhadap pelayanan publik. Sebagai catatan, sekitar satu-per-sepuluh kabupaten/kota tidak mempunyai sisa lebih DAU (DAU negatif) setelah digunakan untuk belanja pegawai. Bagi daerah-daerah yang masih memiliki DAU setelah dikurang belanja pegawai, besarnya hanya kurang dari sepertiga dari alokasi DAU yang diterimanya. Lebih jauh, untuk melihat adanya pengaruh dari alokasi dana pemerintah yang lain diluar dana perimbangan, maka dana Dekon/TP per kapita juga diikutsertakan dalam perhitungan regresi. Hasil regresi dalam tabel 8 menunjukan terbatasnya hubungan yang signifikan antara dana Dekon/TP per kapita dengan hasil-hasil pencapaian pelayanan publik. Secara terpisah, dana Dekon per kapita mempunyai pengaruh yang signifikan dan positif terhadap PDRB per kapita tetapi juga meningkatkan ketidakmerataan. Sementara dana TP per kapita relatif tidak mempunyai hubungan yang positif dan signifikan dengan pelayanan dasar yang ada. Hal ini mungkin terjadi karena kurang tepatnya sasaran pengalokasian dana TP atau tidak sesuai dengan prioritas-prioritas pelayanan publik yang dibutuhkan di daerah.

31


Tabel 4.3. Hasil Regresi Antara Jenis-Jenis Alokasi Dana Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Level) VARIABLES Dekon per kapita, dalam Rp juta, 2007 TP per kapita, dalam Rp juta, 2007 BHSDA per kapita, dalam Rp juta, 2007 BH Pajak per kapita, dalam Rp juta, 2007 DAK per kapita, dalam Rp juta, 2007 Belanja pegawai per kapita, dalam Rp juta, 2007 DAU (tanpa gaji) per kapita, dalam Rp juta, 2007 Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Rata2 lama Angka APM SMP sekolah melek huruf -0.241 -0.591 1.687 -1.805 0.615 -0.762 0.768 -1.108 1.323 -1.406 -2.024 -1.247 -0.995 -0.882

-0.035* -0.02 -0.049 -0.053 -0.027 -0.039 0.012 -0.055 0.105* -0.059 0.116** -0.048 -0.056* -0.033

-0.107 -0.09 -0.273 -0.361 0.114 -0.26 -0.184 -0.224 0.433 -0.382 0.176 -0.47 -0.175 -0.196

Kelahiran dengan Imunisasi tenaga terlatih 0.38 0.157 -0.434 -0.285 -3.093*** -0.257 -1.045 -0.656 -2.085** 0.609 -0.979 -0.581 2.157* 0.858 -1.132 -0.62 -0.796 2.384 -2.176 -2.037 -0.33 -1.368 -1.276 -1.727 0.772 0.002 -1.092 -0.637

Air bersih

Listrik

Sanitasi

Gini

GRDP per kapita

-0.335 -0.613 -0.846 -1.391 0.246 -0.994 1.75 -1.09 -0.83 -1.828 0.154 -1.377 0.748 -0.701

-1.229*** -0.39 0.373 -1.936 -0.375 -0.932 0.409 -0.83 4.145*** -1.52 0.419 -1.453 -0.104 -1.099

-0.223 -0.279 -0.013 -0.811 -1.288 -0.856 1.31 -0.989 2.926** -1.23 1.315 -1.276 0.999 -0.8

0.005** -0.002 0.007 -0.005 -0.001 -0.004 -0.003 -0.004 0.016* -0.008 0.002 -0.006 0.003 -0.003

0.151* -0.083 0.018 -0.164 -0.204 -0.48 0.03 -0.559 -0.29 -0.353 0.559* -0.33 0.093 -0.109

Tahapan selanjutnya adalah regresi dengan pendekatan perubahan (difference). Jika sebelumnya regresi dilakukan dalam bentuk level, pada model yang berikut regresi dilihat dari sisi perubahan alokasi antar tahun yang diregresikan dengan perubahan dari variabel-variabel sosial ekonomi. Dampak perubahan dalam bentuk peningkatan alokasi dari tahun ke tahun ini diharapkan dapat memberikan perubahan yang positif atas indikatorindikator pelayanan publik. Secara garis besar hasil regresi menunjukkan bahwa penambahan alokasi tidak memberikan perubahan yang positif dan signifikan atas perubahan indikator-indikator sosial ekonomi, meskipun ada beberapa indikator yang dipengaruhi secara signifikan. Hasil pada tabel 9 menunjukkan bahwa setiap juta rupiah pertambahan alokasi dana perimbangan per kapita secara keseluruhan akan memberikan perubahan yang positif terhadap rata-rata lama bersekolah sebesar 0.6 tahun. Di lain pihak, hasil perhitungan juga mengindikasikan bahwa penambahan alokasi dana perimbangan per kapita secara keseluruhan menyebabkan peningkatan ketidakmerataan. Namun demikian jika dilihat dengan interaksi dengan periode desentralisasi, alokasi dana memberikan kontribusi yang lebih baik untuk gini per kapita pada masa setelah desentralisasi. Tabel 4.4. Hasil Regresi Antara Total Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Difference) VARIABLES Lag difference transfer per kapita, (t-2)(t-1) (decentr==1)*Lag difference transfer per kapita Pendapatan per kapita, t0 Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

32

Rata2 lama Angka APM SMP sekolah melek huruf 2.786 -1.886 -3.096 -1.919 -0.199 -0.299

0.605*** -0.153 -0.603*** -0.155 0.028** -0.011

0.582 -0.761 -0.5 -0.76 0.003 -0.075

Kelahiran dengan tenaga terlatih 2.124 -2.346 -2.823 -2.454 -0.491 -0.342

Imunisasi

Air bersih

Listrik

Sanitasi

Gini

GRDP per kapita

0.005 -1.575 0.278 -1.663 -0.049 -0.261

-0.857 -2.201 0.206 -2.228 -0.380* -0.224

2.472 -1.757 -2.434 -1.899 -0.417 -0.363

0.222 -1.913 0.728 -1.952 -0.235 -0.241

-0.021** -0.01 0.023** -0.011 -0.003* -0.002

1.186 -1.014 -1.219 -1.01 -0.066 -0.066


Hasil dari pendekatan sisi perubahan (difference) hampir sama dengan hasil dari pendekatan level. Sesuai dengan tabel 10 terlihat bahwa perubahan alokasi jenis dana yang memberikan peningkatan indikator sosial yang lebih besar adalah DAK. Dengan semakin banyaknya alokasi DAK, maka perubahan yang lebih besar dan signifikan dapat dicapai untuk akses rumah tangga terhadap sanitasi dan gini per kapita. Selanjutnya, jenis alokasi lain yang memberikan perubahan signifikan pada indikator pelayanan dasar publik adalah bagi hasil pajak. Setiap satu juta rupiah pertambahan alokasi DBH pajak dapat meningkatkan persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih sebanyak 2,2 persen dan meningkatkan akses rumah tangga terhadap sanitasi sebesar 2,2 persen. Sebaliknya, pertambahan alokasi DAU(tanpa gaji) terlihat kurang efisien, hal ini ditunjukkan dari hasil perubahan yang lebih sedikit untuk persentase persalinan dengan tenaga kesehatan terlatih dan akses untuk air bersih. Kemungkinan besar alokasi DAU diberikan dengan tidak tepat sasaran ke daerah-daerah yang kondisinya untuk kedua indikator tersebut memang sudah baik. Meskipun begitu, penambahan DAU(tanpa gaji) mampu memberikan pengaruh yang positif dan signifikan terhadap PDRB per kapita. Untuk bagi hasil SDA, di-satu sisi membawa perubahan yang lebih besar terhadap indikator APM SMP, sementara di sisi lain memberikan perubahan yang lebih sedikit terhadap akses rumah tangga untuk listrik. Tabel 4.5. Hasil Regresi Antara Jenis-Jenis Dana Perimbangan Dengan Indikator Sosial-Ekonomi (Difference) VARIABLES Perubahan dekon per kapita, Rp juta, 2007

Rata2 lama Angka APM SMP sekolah melek huruf

0.525 -0.506 Perubahan TP per kapita, Rp juta, 2007 2.031 -1.387 Perubahan BH SDA per kapita, Rp juta, 1.066* 2007 -0.617 Perubahan BH Pajak per kapita, Rp juta, 0.971 2007 -1.041 Perubahan DAK per kapita, Rp juta, 2007 -2.525* -1.42 Perubahan belanja pegawai per kapita, -2.630* Rp juta, 2007 -1.516 Perubahan DAU (tanpa gaji) per kapita, -1.116 Rp juta, 2007 -0.705 Total pendapatan per kapita, 1996 0.144 -0.154 Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

-0.019 -0.019 -0.024 -0.036 -0.027 -0.041 -0.027 -0.062 0.064 -0.087 0.065 -0.054 -0.024 -0.026 0.001 -0.006

0.012 -0.074 -0.151 -0.328 0.123 -0.164 -0.104 -0.207 0.069 -0.413 0.271 -0.611 0.09 -0.233 0.021 -0.037

Kelahiran dengan tenaga terlatih 0.653* -0.393 -3.526*** -0.993 -1.186 -0.895 2.210** -0.982 -1.814 -1.587 -1.406 -1.423 -1.960** -0.907 -0.114 -0.113

Imunisasi

Air bersih

Listrik

Sanitasi

Gini

GRDP per kapita

0.444 -0.27 -0.454 -0.765 -0.46 -0.451 0.84 -0.559 1.898 -1.626 -2.347 -2.255 -0.071 -0.474 0.06 -0.129

-0.492 -0.641 -0.773 -1.175 -1.217 -0.838 0.315 -1.287 0.505 -1.171 -4.656*** -1.447 -1.405** -0.585 0.181 -0.134

0.044 -0.229 0.688 -1.03 -1.501** -0.753 0.111 -0.628 2.125 -2.318 -1.995 -1.887 -0.402 -1.213 -0.068 -0.148

0.073 -0.322 0.281 -0.942 -0.913 -0.66 2.155** -0.869 3.648*** -1.122 -0.858 -1.577 0.485 -0.687 0.047 -0.195

0.004 -0.003 -0.004 -0.004 0.006 -0.008 -0.011 -0.014 0.029* -0.016 0 -0.01 -0.005 -0.004 0 -0.001

-0.084 -0.074 0.064 -0.106 -0.525* -0.318 -0.269 -0.208 -0.189** -0.08 0.123 -0.131 0.103** -0.045 -0.139* -0.072

Dari keseluruhan hasil regresi sementara dapat disimpulkan bahwa alokasi dana perimbangan maupun dana Dekon/TP secara total maupun secara individual belum memberikan dampak menyeluruh yang positif dan signifikan terhadap variabel-variabel pelayanan publik. Hubungan besaran alokasi dari jenis dana-dana tersebut hanya mempunyai pengaruh terhadap beberapa variabel pelayanan publik. Meskipun demikian, terdapat hasil yang lebih baik ketika alokasi dasar dikeluarkan dalam komponen total alokasi dana perimbangan. Jika dilihat berdasarkan jenisnya, jenis dana yang secara konsisten memberikan pengaruh terhadap beberapa pelayanan publik adalah DAK. Hal ini kemungkinan besar karena peruntukannya bersifat earmarked. Sementara itu DAU sebagai komponen dana transfer terbesar, pengaruhnya justru sangat kecil terhadap peningkatan pelayanan publik. Hal ini dapat disebabkan karena di sebagian daerah DAU digunakan untuk membayar gaji PNSD sehingga tidak terdapat sisa lagi untuk meningkatkan pelayanan publik. Untuk mengetahui 33


lebih lanjut akan hal-hal lain yang mempengaruhi hubungan alokasi jenis dana yang sudah dijabarkan sebelumnya secara keseluruhan dengan hasil-hasil pelayanan dasar secara sosial dan ekonomi, maka perlu dipahami juga hubungannya dengan pola pengeluaran atau belanja sektoral kabupaten/kota, serta kemampuan daerah untuk menyerap anggaran 6. Terkait dengan pola pengeluaran tersebut, sebuah analisis yang dilakukan oleh Sjahrir dan Kis–Katos (2011) dapat dijadikan sebuah referensi. Analisis ini menunjukkan bahwa pemerintah daerah telah mengikutsertakan kebutuhan masyarakat dalam mengalokasikan anggarannya. Tingkat ketanggapan daerah terhadap kebutuhan juga lebih baik dan meningkat setelah desentralisasi. Hal ini ditunjukkan oleh hubungan yang negatif dan signifikan dari pengeluaran pembangunan terhadap tingkat atau kondisi pelayanan publik tahun sebelumnya, dimana alokasi belanja pembangunan semakin meningkat dengan semakin rendahnya tingkat pelayanan dasar di daerah tersebut. 7 Pada saat yang bersamaan juga ditemukan bahwa tingkat ketanggapan akan berkurang apabila sistem politik berubah dengan pemilihan kepala daerah secara langsung. Hal ini dapat mengindikasikan adanya dominasi kepentingan elit politik dan birokrasi dalam proses pemilihan di daerah yang mempengaruhi tingkat ketanggapan pelayanan dasar di daerah. Lebih lanjut Sjahrir dan Kis-Katos (2011) juga menemukan adanya elastisitas positif antara sumber-sumber penerimaan dengan alokasi belanja pembangunan. Kenaikan dalam pendapatan terutama dari sisi DAU dan DAK berpengaruh positif dan signifikan terhadap belanja-belanja pembangunan pada sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Temuan ini pada dasarnya menunjukan bahwa daerah telah melaksanakan ‘allocative efficiency’ dalam pengalokasian belanjanya. Namun demikian, jika dilihat dari pengalokasian dana dan pencapaian pelayanan publik yang beragam dan belum maksimal serta menyeluruh, kemungkinan yang terjadi adalah masih terdapatnya kekurangan dalam hal ‘technical efficiency’. Hal ini disebabkan banyak faktor, termasuk salah satunya adalah kurangnya motivasi daerah untuk meningkatkan pelayanan publik ke tingkat yang lebih baik. 8 Hasil dari lapangan pada bagian berikut akan memberikan pemaparan lebih lanjut mengenai situasi dan keadaan yang terjadi di daerah.

6

Selain itu, berdasarkan hasil korelasi antara sumber-sumber penerimaan dan pencapaian layanan publik dapat dilihat bahwa daerah-daerah dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) lebih tinggi mempunyai hasil yang positif dan signifikan terhadap indikator-indikator sosial-ekonomi.

7

Dalam papernya Sjahrir dan Kis-Katos (2011) menggunakan APM SMP sebagai indikator pendidikan, rasio dari klinik kesehatan terhadap 10,000 populasi sebagai indikator kesehatan, dan proporsi dari desa dengan jalan yang diaspal sebagai indikator infrastruktur.

8

Faktor-faktor yang menyebabkan ‘technical efficiency’ perlu diteliti dan dianalisa lebih lanjut dalam analisa yang berbeda.

34


4.2. Analisis kualitatif 4.2.1. Metodologi Pemilihan Sampel Dari hasil analisis regresi di atas telah diketahui bahwa secara umum pengaruh alokasi dana perimbangan per kapita tidak konsisten secara signifikan dalam hal peningkatan indikator ekonomi dan sosial di daerah. Akan tetapi dalam beberapa indikator pelayanan publik, beberapa jenis alokasi dana perimbangan per kapita mempunyai dampak yang signifikan. Meskipun demikian, hasil regresi ini masih perlu didukung oleh fakta yang aktual tentang bagaimana alokasi dana perimbangan dimanfaatkan dalam rangka meningkatkan pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah. Untuk itu dilakukan studi lapangan untuk memperkuat analisis. Agar daerah tujuan studi lapangan lebih representatif dan dapat mendukung analisis, maka pemilihan daerah mempertimbangkan variasi besaran alokasi dana perimbangan ke daerah, variasi kondisi ekonomi /sosial, dan variasi wilayah. Pertimbangan variasi besaran alokasi dana perimbangan ke daerah dimaksudkan agar daerah yang dipilih dapat mewakili daerah yang memiliki alokasi dana yang besar maupun daerah yang mendapat alokasi dana yang kecil. Pertimbangan variasi kondisi sosial ekonomi dimaksudkan agar daerah yang dipilih sebagai tujuan studi dapat mewakili daerah yang memiliki kinerja sosial ekonomi yang relatif sudah baik dan relatif belum baik. Sementara itu pertimbangan variasi wilayah dimaksudkan agar daerah tujuan studi dapat mewakili seluruh wilayah di Indonesia bagian barat, tengah, dan timur Indonesia. Terkait dengan tujuan di atas, metode purposive sampling dianggap yang paling tepat dimana daerah dipilih berdasarkan kriteria tertentu dengan tujuan tertentu. Secara singkat, berikut ini adalah beberapa kriteria daerah yang digunakan untuk melakukan pemilihan daerah: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Daerah yang mendapatkan alokasi dana perimbangan yang besar; Daerah yang mendapatkan alokasi dana perimbangan yang kecil; Daerah yang indikator sosialnya sudah tinggi; Daerah yang indikator sosialnya masih rendah; Daerah yang rata-rata perubahan indikator sosialnya cukup tinggi; dan Daerah yang rata-rata perubahan indikator sosialnya rendah.

Sebelum dilakukan pengelompokkan daerah-daerah, terlebih dahulu akan ditentukan indikator dari variabelvariabel yang terkait. Untuk indikator alokasi dana perimbangan, dipilih nilai rata-rata Dana Alokasi Umum per kapita (DAU/kapita) selama kurun waktu tahun 2004 sampai dengan 2008. Selanjutnya, daerah-daerah yang memiliki nilai rata-rata DAU per kapita melebihi nilai rata-rata DAU per kapita tahun 2004-2008 secara nasional dikelompokkan ke dalam kelompok yang memiliki alokasi dana perimbangan yang besar. Demikian juga sebaliknya daerah-daerah yang memilliki nilai rata-rata DAU per kapita lebih kecil dari nilai rata-rata DAU per kapita secara nasional dikelompokkan dalam kelompok yang memiliki alokasi dana perimbangan yang kecil. Untuk indikator sosial, digunakan nilai Indeks Pembangunan Manusia (IPM) dengan pertimbangan bahwa indeks ini telah menggambarkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat yang dapat dilihat dari tiga aspek: (1) pendidikan, (2) kesehatan, dan (3) pengeluaran per kapita. Nilai IPM diharapkan dapat menggambarkan secara garis besar dari indikator-indikator sosial yang telah digunakan sebagai variabel independen yang digunakan dalam analisis regresi. Selanjutnya, daerah-daerah yang memiliki nilai IPM pada tahun 2004 melebihi nilai rata-rata IPM nasional tahun 2004 dikelompokkan ke dalam kelompok yang sudah maju (indikator sosialnya sudah tinggi). Sementara itu daerah-daerah yang memiliki nilai IPM tahun 2004 di bawah rata-rata IPM nasional tahun 2004 dikelompokkan dalam kelompok yang belum maju (indikator sosialnya masih rendah). 35


Untuk mengetahui kinerja peningkatan kesejahteraan masyarakat maka nilai perubahan IPM digunakan sebagai acuan. Dengan menggunakan rata-rata perubahan nilai IPM dari tahun 2004 ke tahun 2008, daerah dikelompokkan menjadi 2 bagian. Daerah yang memiliki nilai rata-rata perubahan IPM 2004-2008 lebih besar dari rata-rata perubahan nilai IPM nasional tahun 2004-2008 dikelompokkan ke dalam kelompok yang memiliki kinerja baik, dan juga sebaliknya daerah-daerah yang memiliki nilai rata-rata perubahan IPM lebih kecil dari rata-rata perubahan nilai IPM nasional dikelompokkan menjadi kelompok yang memiliki kinerja kurang baik. Tabel 4.6. Kriteria Pemilihan Daerah DAU/kapita > rata-rata nasional DAU/kapita  daerah dengan alokasi dana perimbangan besar IPM 2004 IPM 2004

> rata-rata IPM nasional < rata-rata IPM nasional

 daerah yang maju  daerah yang belum maju

Rata2 ∆IPM (2004-2008) > rata-rata ∆IPM nasional(2004-2008) Daerah dengan kinerja baik Rata2 ∆IPM (2004-2008) > rata-rata ∆IPM nasional(2004-2008) Daerah dengan kinerja kurang baik IPM 2004 < rata-rata IPM nasional  daerah yang belum maju Setelah dilakukan pengelompokkan di atas maka dipilih daerah yang mengakomodir seluruh tipe daerah. Berdasarkan pengelompokkan di atas maka terdapat 8 tipe daerah sebagai berikut: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Daerah maju dengan alokasi dana perimbangan besar dan memiliki kinerja yang baik; Daerah maju dengan alokasi dana perimbangan besar dan memiliki kinerja yang kurang baik; Daerah maju dengan alokasi dana perimbangan kecil dan memiliki kinerja yang baik baik; Daerah maju dengan alokasi dana perimbangan kecil dan memiliki kinerja yang kurang baik; Daerah belum maju dengan alokasi dana perimbangan besar dan memiliki kinerja yang baik; Daerah belum maju dengan alokasi dana perimbnagan besar dan memiliki kinerja yang kurang baik; Daerah belum maju dengan alokasi dana perimbangan kecil dan memiliki kinerja yang baik baik; Daerah belum maju dengan alokasi dana perimbangan kecil dan memiliki kinerja yang kurang baik.

Dari pengelompokkan tersebut di atas dengan menggunakan data daerah dalam kurun waktu tahun 2004-2008 maka terpilih daerah-daerah sebagaimana gambar di bawah ini.

36


Gambar 4.1. Hasil Pemilihan Daerah Sampel

Daerah dengan IPM Tinggi

Peningkatan IPM tinggi DAU/kapita besar

Kabupaten Belitung

Peningkatan IPM tinggi DAU/kapita kecil

Kota Denpasar

Peningkatan IPM rendah DAU/kapita besar

Kota Palangkaraya

Peningkatan IPM rendah DAU/kapita kecil

Kota Surakarta

IPM tahun 2004 Peningkatan IPM tinggi DAU/kapita besar Peningkatan IPM tinggi DAU/kapita kecil Daerah dengan IPM rendah

Kabupaten Maros

Peningkatan IPM rendah DAU/kapita besar Peningkatan IPM rendah DAU/kapita kecil

Kabupaten Solok

Keenam daerah yang dipilih tersebut merupakan representasi daerah yang diangap mengakomodasi seluruh tipe daerah hasil pengelompokkan. Pemilihan daerah-daerah tersebut diharapkan dapat memperjelas analisis pengaruh pemanfaatan dana perimbangan sehingga dapat diketahui bagaimana pemerintah daerah mengelola dana tersebut agar memberikan efek peningkatan atau kemajuan bagi daerah. Dari studi lapangan terhadap keenam daerah tersebut, beberapa informasi yang didapatkan antara lain terkait dengan: 1. 2. 3. 4. 5.

Pengelolaan keuangan daerah; Pemanfaatan dana perimbangan ke daerah; Kendala dalam perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi keuangan daerah; Pencapaian pelayanan publik di daerah; dan Kondisi sosial ekonomi setelah era desentralisasi.

Informasi tesebut di atas sangat berguna untuk melihat secara lebih mendalam mengenai pengaruh dari desentralisasi dan pemanfaatan alokasi dana perimbangan dalam rangka peningkatan pelayanan publik yang pada akhirnya memberikan dampak kesejahteraan bagi masyarakat di daerah.

37


4.2.2. Gambaran Umum Daerah Sampel 4.2.2.1. Kondisi Ekonomi dan Sosial Berdasarkan data tahun 2004 rata-rata IPM nasional adalah sebesar 67,78. Mengacu pada angka tersebut, daerah yang memiliki IPM di bawah rata-rata sebanyak 244 daerah, dan daerah yang memiliki IPM atas rata-rata nasional sebanyak 228 daerah. Dilihat dari sisi peningkatan IPM, dalam kurun waktu tahun 2004-2008 IPM di daerah maju meningkat hanya sebesar 0,54. Angka tersebut lebih kecil dibandingkan daerah kurang maju, dengan rata-rata peningkatan IPM sebesar 0,74. Apabila dikaitkan dengan alokasi DAU dalam kurun waktu 2004-2008, daerah-daerah yang lebih maju yang ditandai dengan IPM tinggi cenderung mendapatkan alokasi dana lebih tinggi dibandingkan daerah yang kurang maju. Rata-rata DAU/kapita untuk daerah-daerah yang relatif maju dalam kurun waktu 2004-2008 adalah sebesar Rp1.301.799,00, sedangkan daerah-daerah yang kurang maju hanya memperoleh alokasi DAU/kapita rata-rata sebesar Rp861.683,00. Adapun kondisi ekonomi dan sosial untuk daerah-daerah sampel adalah sebagai berikut: Tabel 4.7. Data Daerah Sampel Daerah

IPM Tahun 2004

Rata2 Pertumbuhan IPM

Rata2 DAU/ Kapita Alokasi

Cluster IPM Awal

Alokasi Daper

Kinerja

Kota Denpasar

74,9

0,57

461,892

maju

kecil

baik

Kabupaten Belitung

70,2

0,60

1,140,356

maju

besar

baik

Kota Palangkaraya

76,4

0,37

1,338,613

maju

besar

kurang baik

Kabupaten Maros

66,8

0,77

787,424

kurang maju

kecil

baik

Kabupaten Solok

67,6

0,55

1,048,642

kurang maju

kecil

kurang baik

Kota Surakarta

75,8

0,35

602,982

maju

kecil

kurang baik

Selanjutnya jika dilihat dari indikator pengeluaran per kapita masyarakat di daerah sampel, maka pengeluaran per kapita daerah maju relatif lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang belum maju. Terlihat pula bahwa kesenjangan pengeluaran masyarakat di daerah maju lebih tinggi daripada daerah yang kurang maju. Namun demikian, Kabupaten Belitung memiliki kondisi yang berbeda, dimana pengeluaran per kapita masyarakatnya tinggi dengan kesenjangan yang tidak terlalu tinggi. Kesenjangan yang paling tinggi di antara daerah sampel terjadi di Kota Palangkaraya dengan nilai indeks gini tahun 2004 sebesar 0,31 dan meningkat menjadi 0,33 pada tahun 2009. Secara umum, dalam kurun waktu lima tahun hampir seluruh daerah sampel mengalami peningkatan dalam pengeluaran per kapita, sekaligus juga mengalami peningkatan 38

Tabel 4.8. Gambaran Sosial Daerah Sampel – Daerah Maju Daerah

Belitung

Denpasar

Palangkaraya

Surakarta

Tahun garis kemiskinan 2005 192,054 2006 232,804 2007 269,924 2008 293,222 2009 334,165 2005 205,368 2006 215,936 2007 220,728 2008 221,165 2009 279,911 2005 152,666 2006 159,875 2007 164,665 2008 191,951 2009 193,662 2005 169,956 2006 183,766 2007 196,959 2008 236,751 2009 286,158

PDRB/kapita 7.50 7.72 7.96 8.25 7.21 7.54 7.95 8.40 6.40 6.73 7.10 7.30 7.62 7.94 8.32 8.70


kesenjangan kecuali Kota Denpasar. Kota ini menunjukkan kenaikan pengeluaran per kapita tetapi mengalami penurunan kesenjangan. Dilihat dari sisi PDRB per kapita dan jumlah penduduk dalam kurun waktu 2005-2009, empat daerah maju (Kabupaten Belitung, Kota Denpasar, Kota Palangkaraya, dan Kota Surakarta) memiliki PDRB per kapita tinggi dan cenderung meningkat namun jumlah penduduk miskin juga semakin meningkat. Kondisi yang sama juga terjadi pada dua daerah sampel yang kurang maju (Kabupaten Maros dan Kabupaten Solok), dimana PDRB per kapita dan jumlah orang miskin secara konsiten mengalami peningkatan dalam kurun waktu 2005-2009.

Tabel 4.9. Gambaran Sosial Daerah Sampel – Daerah Kurang Maju Daerah

Maros

Solok

Tahun 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009

garis kemiskinan 124,678 142,498 151,717 173,632 212,544 147,853 152,491 161,746 192,928 233,097

PDRB/kapita 3.01 3.10 3.20 3.34 4.69 4.91 5.15 5.42

4.2.2.2. Kondisi Fiskal Kondisi fiskal di daerah juga ikut menentukan pergerakan perekonomian dan perbaikan indikator sosial di daerah melalui pembiayaan program-program pembangunan di daerah. Semakin banyak sumber pendanaan APBD maka semakin besar juga potensi daerah untuk meningkatkan pelayanan dasar sekaligus mengembangkan perekenomian daerah. Tabel 4.10. Rata-Rata Persentase Penerimaan APBD Dilihat dari sumber pendanaan APBD, daerah sampel Per Tahun 2006-2010* yang maju seperti Kota Denpasar Kota Surakarta, dan Daerah DBH DAU DAK PAD Kabupaten Belitung cenderung memiliki PAD yang cukup Denpasar 10,5 59,9 3,3 26,3 besar, sedangkan daerah sampel yang kurang maju Belitung 11,4 66,1 11,1 11,3 sangat mengandalkan alokasi dana perimbangan. Maros 11,3 69,7 11,4 7,6 Daerah sampel yang maju memiliki DBH dan PAD cukup Surakarta 9,6 68,9 4,9 16,7 besar, mencapai lebih dari 22 persen dari total Palangkaraya 5,4 80,7 8,2 5,7 penerimaan APBD dan hanya mendapatkan alokasi DAU Solok 3,9 81,3 10,9 4,0 kurang dari 70 persen dari total penerimaan APBD. Sumber: data APBD diolah. Namun kondisi yang sedikit berbeda terjadi di Kota Catatan: *tanpa Pendapatan Lain-lain yang Sah Palangkaraya dimana PAD yang dihasilkan setiap tahunnya relatif kecil jika dibandingkan daerah maju lainnya sehingga ketergantungan kota ini terhadap alokasi DAU relatif tinggi. Tabel 4.11. Rata-Rata Belanja APBD Per Tahun, (periode 2006-2010) Untuk dua daerah sampel yang kurang maju terdapat perbedaan kondisi fiskal di Daerah Belanja Pegawai Belanja Barang Belanja Modal mana Kabupaten Maros menghasilkan Denpasar 62,6 persen 25,9 persen 11,5 persen Belitung 42,2 persen 22,0 persen 35,7 persen PAD yang lebih besar daripada Kabupaten Maros 47,4 persen 15,5 persen 37,1 persen Solok. Dari sisi alokasi dana perimbangan, Surakarta 60,3 persen 16,4 persen 23,2 persen Kabupaten Solok sangat tergantung pada Palangkaraya 56,3 persen 18,5 persen 25,2 persen DAU, sementara itu Kabupaten Maros Solok 64,2 persen 18,4 persen 17,4 persen mendapatkan alokasi DBH yang jauh Sumber: data APBD diolah. lebih besar. Untuk alokasi DAK, porsi yang diperoleh kedua daerah tersebut hampir sama yaitu mencapai lebih dari 10 persen. 39


Dari sisi belanja, dari enam daerah sampel diketahui bahwa jenis belanja yang dominan adalah belanja pegawai yang dalam tahun 2006-2010 rata-rata mencapai 55,5 persen per tahun dari total belanja APBD. Sementara itu belanja barang yang dialokasikan di daerah sampel rata-rata sebesar 19,5 persen dan belanja modal rata-rata sebesar 25 persen. Dapat diketahui bahwa hampir seluruh daerah sampel yang sudah maju cenderung memiliki jumlah belanja pegawai yang tinggi kecuali untuk Kabupaten Belitung yang memiliki belanja pegawai relatif rendah dari daerah sampel lainnya. Dengan demikian, dibandingkan daerah sampel lainnya, kabupaten tersebut mampu menganggarkan belanja modal yang lebih besar yaitu mencapai 37,1 persen dari total APBD-nya. Untuk Kabupaten Maros, belanja modal yang dianggarakan rata-rata per tahun cukup tinggi jika dibandingkan Kabupaten Solok, bahkan dibandingkan dengan daerah yang sudah maju anggaran belanja modal Kabupaten Maros juga masih lebih tinggi.

4.2.3. Pengelolaan Program dan Kegiatan di Daerah 4.2.3.1 Perencanaan Program dan Kegiatan di Daerah Dalam konteks keuangan daerah, perencanaan dapat dikaitkan dengan proses penyusunan APBD sebelum kegiatan di daerah dilaksanakan. Kegiatan perencanaan merupakan hal yang sangat penting mengingat kesesuaian dan keberhasilan kegiatan pembangunan di daerah ditentukan oleh ketepatan perencanaan. Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 Tabel 4.12. Dasar Pertimbangan Perencanaan Daerah tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional disebutkan bahwa Urutan Dasar Perencanaan Pertimbangan daerah harus menyusun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah 1 Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) sebagai penjabaran dari visi, misi, 2 Prioritas Pusat/Provinsi dan program kepala daerah dalam strategi 3 Proposal masyarakat pembangunan daerah, kebijakan umum, 4 Pertimbangan sektoral program prioritas Pemerintah, dan kebijakan 5 Proposal parlemen keuangan daerah. Meskipun demikian, Sumber: Studi Lapangan, interview dengan Pemda. implementasi dari penjabaran RPJMD masing-masing daerah tergantung dari prioritas kebutuhan daerah masing-masing. Dari beberapa daerah sampel, diketahui bahwa acuan utama dalam perencanaan kegiatan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) adalah RPJMD yang telah disesuaikan dengan prioritas dari Pemerintah Pusat/Provinsi. Selain itu dalam melakukan perencanaan di daerah, SKPD juga melakukan penyesuaian perencanaan untuk menampung aspirasi dari masyarakat. Sebagai contoh perencanaan kegiatan di Kota Surakarta telah melibatkan berbagai komponen baik unsur pemerintah dan masyarakat. Dalam perencanaan daerah tersebut, unsur LSM, profesi, dan akademisi diminta untuk mereview dan memberikan masukan atas perencanaan yang telah disusun. Masyarakat juga diberikan kesempatan untuk mengajukan usulan untuk perencanaan dalam forum Musrenbang Kelurahan, bahkan diperbolehkan untuk membentuk konsorsium tersendiri dalam rangka memberikan masukan secara khusus untuk program Kota Surakarta. Sementara itu pertimbangan sektoral dan aspirasi dari parlemen meskipun dijadikan bahan pertimbangan tetapi belum menjadi prioritas dalam perencanaan kegiatan di daerah. Secara umum, perencanaan program/kegiatan di daerah pada dasarnya sudah dikaitkan dengan pelayanan publik di daerah. Hal ini ditunjukkan dari program-program kegiatan di daerah yang sudah mengacu pada pencapaian standar pelayanan publik di daerah. Dari semua daerah tujuan studi lapangan diketahui bahwa dinas pendidikan

40


dan dinas kesehatan di masing masing kabupaten kota telah menyusun target pelayanan publik yang dituangkan dalam bentuk target angka pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM). Meskipun demikian, pemerintah daerah tidak dapat seluruhnya menganggarkan kegiatan sesuai dengan perencanaan yang telah disusun, akan tetapi disesuaikan dengan dana yang tersedia dalam APBD. Sesuai dengan kondisi tersebut maka mekanisme skala prioritas digunakan untuk memilih kegiatan prioritas yang dapat direalisasikan sesuai dengan anggaran yang tersedia. Dengan adanya keterbatasan tersebut maka setiap SKPD di daerah akan menyesuaikan perencanaan dengan mengacu pada pagu dana yang telah disetujui dalam pembahasan antara Pemerintah program/kegiatan yang pendanaanya akan ditetapkan dalam Perda APBD. Kondisi keterbatasan dana di daerah tersebut juga menyebabkan aspirasi dan ide pengembangan wilayah yang menjadi harapan daerah belum dapat dipenuhi. Daerah tidak dapat memenuhi kebutuhan pelaksanaan proyekproyek kegiatan pembangunan besar yang membutuhkan dana besar karena belum ada instrumen pembiayaan yang memadai. Sumber-sumber pendanaan yang terbatas cenderung memacu daerah merencanakan dan melaksanakan kegiatan yang kurang inovatif dan hanya bersifat rutin. Selain kendala pendanaan, permasalahan dalam perencanaan yang terjadi adalah kurang selarasnya perencanaan antara pusat dan daerah. Seringkali program pusat yang didanai dengan Dekon/TP atau kegiatan yang dibiayai dengan DAK dengan petunjuk teknis tertentu masih belum terintegrasi dengan baik yang menyebabkan inefisiensi pendanaan kepada daerah. Kebijakan pemerintah dalam melakukan earmarking pendapatan atau menciptakan mandatory spending untuk belanja daerah juga seringkali menimbulkan kesulitan bagi pemerintah daerah untuk melakukan perencanaan dan pengalokasian anggaran, mengingat karakteristik kebutuhan daerah yang berbeda. Melihat kondisi keterbatasan dana tersebut di atas maka daerah cenderung berpendapat bahwa sumber pendanaan yang paling sesuai untuk daerah adalah dana yang bersifat block grant. Dengan dana yang bersifat block grant, daerah dapat mengalokasikan dana secara lebih fleksibel sehingga dapat memenuhi kebutuhannya secara bertahap dan berkelanjutan dengan seluruh program yang terintegrasi tanpa ada hambatan kegiatan akibat tidak selarasnya perencanaan pusat/daerah. Namun terkait dengan kondisi tertentu, daerah memandang bahwa dana yang efektif adalah dana yang bersifat specific grant karena penggunaannya dirasakan sudah jelas dan tidak dapat dialokasikan untuk kepentingan lainnya. Koridor penggunaan dana ini dianggap lebih mampu meminimalkan intervensi Parlemen dibandingkan dana transfer yang lain seperti dana penyesuaian. Perencanaan program dan pengalokasian sumber dana dari APBD untuk pelayanan publik memberikan dampak yang positif bagi usaha untuk meningkatkan kesejahateraan masyarakat yang diukur melalui beberapa indikator sosial yang menjadi ukuran target program. Sebagai contoh, Pemda Kabupaten Maros menggunakan target indikator pendidikan seperti angka partisipasi kasar, persentase siswa putus sekolah, persentase lulusan yang melanjutkan pendidikan. Sementara untuk bidang kesehatan digunakan indikator seperti jumlah kunjungan ibu hamil, komplikasi kebidanan yang ditangani, pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan, pelayanan nifas, neonatus dengan komplikasi yang ditangani, kunjungan bayi, imunisasi anak, pelayanan anak dan balita, MP-ASI anak 6-24 bulan bagi keluarga miskin, serta balita gizi buruk yang mendapatkan perawatan.

41


Dari kondisi perencanaan yang telah dijelaskan di atas dapat kita ketahui bahwa secara umum perencanaan program di daerah sudah cukup baik. Target output dan outcome yang terukur telah digunakan sebagai acuan dalam perencanaan, di mana beberapa daerah yang memiliki program unggulan untuk pencapaian pelayanan publik yang lebih baik. Hal ini memberikan gambaran bahwa kualitas program dan kegiatan di daerah yang didanai oleh anggaran daerah cukup baik sehingga penggunaan dana lebih memberikan dampak yang baik kepada daerah. Dari pengamatan dan informasi yang didapatkan dari studi lapangan ke daerah sampel maka diketahui bahwa pencapaian outcome yang cukup tinggi didukung oleh ketersediaan dana dan perencanaan yang baik. Sebagai contoh kasus di kabupaten Belitung yang memiliki alokasi DAU per kapita cukup besar dan memiliki program pelayanan masyarakat yang cukup baik bisa mencapai kenaikan nilai IPM yang jauh lebih baik dari daerah-daerah lainnya. 4.2.3.2. Pelaksanaan Kegiatan di Daerah Dalam merealisasikan program yang sudah direncanakan, pemerintah daerah umumnya menerapkan strategi dan pengukuran tingkat keberhasilan program di segala bidang pelayanan. Sebagian besar program pemerintah daerah cenderung dapat dilaksanakan dengan baik dan mencapai target yang telah ditetapkan karena: (1) target perencanaan yang masih rendah, dan (2) Pemda melakukan pentahapan pencapaian target setiap tahun, (3) komitmen yang pasti dari Kepala Daerah yang terpilih. Sesuai dengan fakta yang didapatkan dari daerah sampel dapat diketahui bahwa pencapaian target setiap program di daerah relatif baik. Seluruh program yang direncanakan oleh Pemda hampir seluruhnya memenuhi target 42


terutama dalam hal penyediaan pelayanan publik berupa pelayanan dasar. Hal ini karena daerah cenderung untuk menetapkan target yang realistis bahkan cenderung rendah. SKPD merasa bahwa dengan target yang cukup rendah maka pencapaian ouput/outcome dapat dijaga sehingga kinerjanya dinilai lebih baik. Namun demikian di beberapa daerah, pelayanan pemerintah daerah terkait penyediaan infrastuktur masih terkendala oleh keterbatasan dana. Hal lain yang cukup penting dan seringkali menjadi Tabel 4.13. Faktor-Faktor Penghambat Pelaksanaan hambatan dari pelaksanaan program kegiatan di Kegiatan Daerah daerah adalah permasalahan komitmen dari Kepala Daerah yang terpilih. Program kegiatan dan target Urutan Hambatan Pelaksanaan Kegiatan perencanaan yang akan dilaksanakan pada suatu 1 Ketidakpastian biaya kondisi tertentu dapat berubah jika Kepala Daerah 2 Komitmen politik Gubernur/Bupati/Walikota/DPRD yang terpilih tidak mau melaksanakan program dan 3 Koordinasi dengan Badan/Dinas lainnya kegiatan yang telah direncanakan sebelumnya. 4 Keterbatasan waktu Program jangka panjang yang sudah ditetapkan 5 Koordinasi dengan tingkat pemerintahan lainnya bisa tidak tercapai karena adanya perubahan 6 Keterbatasan kapasitas kebijakan dan strategi dari Kepala Daerah yang 7 Keterbatasan material baru. Secara umum, pelaksanaan kegiatan akan 8 Kurang kesiapan dalam pelaksanaan proyek relatif konsisten dan terarah jika RPJMD yang Sumber: Studi Lapangan, interview dengan Pemda. digunakan sebagai dasar perencanaan merupakan aspirasi langsung dari Kepala daerah yang sedang menjabat. Selain faktor komitmen dari Kepala daerah, pelaksanaan kegiatan juga dapat dipengaruhi juga oleh dukungan dari anggota DPRD. Efektifitas dan keberhasilan program/kegiatan akan sulit dimaksimalkan jika di suatu daerah ada program yang mendapat resistensi dari DPRD. Khusus dalam pelaksanaan program DAK dan program lain dari Pemerintah Pusat, daerah tujuan studi berpendapat bahwa untuk bidang-bidang tertentu, pelaksanaan kegiatan yang didanai pemerintah cenderung terkendala karena keterlambatan petunjuk teknis (juknis) dari Kementerian/Lembaga selain adanya kebutuhan riil yang spesifik di daerah yang belum terakomodasi dalam juknis tersebut. Oleh karena itu banyak daerah berpendapat bahwa DAK yang diberikan kepada daerah sebaiknya direncanakan, dialokasikan, dan dilaksanakan sendiri oleh daerah sesuai bidang tugas dan wewenang yang telah diberikan dari pusat kepada daerah. 4.2.3.3. Monitoring dan Evaluasi Kegiatan di Daerah Dengan melakukan identifikasi permasalahan, pengawasan kegiatan, pengukuran hasil kegiatan, dan evaluasi kegiatan, pemerintah daerah dapat menentukan strategi dan langkah-langkah kebijakan baru dalam perencanaan dan pelaksanaan program di daerah. Dari beberapa daerah yang dikunjungi daerah yang memiliki kinerja yang baik dalam meningkatkan nilai indikator IPM pada umumnya memiliki sistem monitoring dan evaluasi yang sudah cukup baik, terstruktur dan terintegrasi. Secara umum bentuk monitoring untuk pelaksanaan program yang dilakukan oleh daerah meliputi 3 aspek yaitu: (1) aspek keuangan, (2) aspek administrasi, dan (3) aspek teknis (pencapaian indikator). Setiap aspek dalam monitoring dan evaluasi memiliki indikator pencapaian sesuai dengan petunjuk teknis masing-masing SKPD. Selanjutnya, dalam melakukan monitoring setiap daerah memiliki metode dan durasi waktu yang berbeda. Mengacu kepada enam daerah sampel, rata-rata daerah melakukan monitoring dan evaluasi melalui studi lapangan secara langsung dengan waktu pelaksanaan minimal setiap 6 bulan. Namun dalam hal keperluan khusus

43


tertentu maka setiap SKPD di daerah dapat melakukan kegiatan monitoring secara langsusng dalam rangka melakukan evaluasi dan penyelesaian masalah. Sistem monitoring dan evaluasi daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam pengelolaan keuangan dan kinerja Pemerintah Daerah. Oleh karena itu dalam prakteknya di beberapa daerah tertentu yang menjadi tujuan studi, sistem monitoring di daerah diintegrasikan ke dalam suatu sistem informasi daerah yang diakses dan diupdate oleh seluruh SKPD di daerah. Dengan sistem monitoring yang terintegrasi dengan sistem informasi daerah maka jika SKPD telah melakukan evaluasi lapangan maka hasil kinerja dan kemajuan keuangan setiap SKPD dapat dipantau sehingga dapat segera dilakukan langkah-langkah perbaikan jika terjadi kesalahan. Beberapa Pemda juga telah memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk melakukan partisipasi masyarakat yang diwujudkan dalam bentuk penyampaian pengaduan dan laporan tertentu kepada Dinas terkait yang menangani suatu kegiatan di daerah. Untuk daerah tertentu disediakan layanan pesan langsung ke Kepala Daerah terkait dengan pengaduan masyarakat. Adapun kendala pada pelaksanaan monitoring dan eveluasi, pada dasarnya lebih disebabkan oleh karakteristik sosial di daerah masing-masing. Oleh karena itu, cara penyelesaiannya juga lebih kepada pendekatan secara kultural.

4.2.4. Pemanfaatan Dana Perimbangan di daerah 4.2.4.1. Pengalokasian Dana Perimbangan ke Daerah Perencanaan keuangan dan program di daerah secara umum dilakukan melalui mekanisme bottom up dimana setiap dinas menyusun program/kegiatan dan anggarannya. Selanjutnya, usulan program/kegiatan dari masingmasing dinas diselaraskan dalam sebuah forum yang mengakomodasi visi dan misi daerah yang sebelumnya telah tertuang dalam RPJMD. Hasil dari forum ini antara lain adalah tersusunnya program-program yang masuk dalam skala prioritas daerah sekaligus batasan/plafon anggaran untuk SKPD sesuai dengan ketersediaan dana di daerah. Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan, dan Aset Daerah (DPPKAD) merupakan salah satu SKPD yang bertugas untuk mengelola penerimaan dan mengatur pengalokasian belanja daerah secara keseluruhan. Dalam perencanaan APBD, DPPKAD tersebut melakukan pembagian alokasi anggaran kepada setiap SKPD dengan melalui penyampaian pagu indikatif sebagai dasar penganggaran di SKPD. Setelah seluruh usulan diterima dari SKPD maka dilakukan forum pembahasan untuk menentukan pahgu secara definitif. APBD yang ditetapkan merupakan hasil pembahasan yang telah disetujui oleh DPR. Program-program yang disusun oleh seluruh SKPD tersebut sebagian besar didanai oleh dana yang berasal dari DAU, PAD, dan DBH. Untuk pemanfaatan dana tersebut, sesuai dengan informasi dari beberapa daerah sampel, Pemda cenderung untuk memprioritaskan belanja wajib yaitu belanja pegawai untuk dialokasikan terlebih dahulu. Setelah belanja pegawai dialokasikan maka sisa dana akan digunakan untuk membiayai program prioritas yang menjadi mandatory spending seperti untuk bidang pendidikan sebesar 20 persen dari APBD dan bidang kesehatan sebesar 10 persen dari APBD. Untuk mengoptimalkan anggaran maka sebagian besar daerah melakukan strategi pengganggaran yang berbeda. Mengingat dana transfer ke daerah jenisnya bervariasi maka strategi pengelolaaan setiap jenis dana transfer juga berbeda. Untuk DAU dan DBH yang penggunaannya fleksibel maka pengalokasiannya digabungkan juga dengan PAD dan Pendapatan lainnya. Setiap SKPD mendapatkan alokasi dana sesuai kebutuhan belanja yang prioritas. Sementara untuk DAK pengalokasiannya dilakukan secara spesifik dimana seluruh alokasi DAK diberikan pada SKPD teknis terkait yang membidangi jenis DAK tersebut. Dengan alokasi DAK maka beberapa SKPD di daerah memiliki

44


anggaran yang cukup besar. Oleh karena itu di beberapa daerah jika SKPD sudah mendapatkan alokasi DAK yang besar maka dana dari APBD selain DAK dialokasikan lebih kecil. Mengingat dana transfer seluruhnya ditampung dalam APBD maka SKPD/dinas-dinas teknis terkait tidak mengetahui jenis sumber dana transfer yang digunakan untuk membiayai kegiatannya kecuali DAK, mengingat kegiatan DAK membutuhkan pelaporan yang lebih detail dan masih mendapatkan supervisi dari K/L. Dengan demikian jika PAD sudah cukup untuk mendanai belanja pegawai maka seluruh dana transfer (diasumsikan) dapat digunakan untuk membiayai belanja pelayaan publik di daerah. Gambar 4.2. Prioritas Pengalokasian Anggaran oleh Daerah PAD

Belanja Pegawai 1

DAU DBH

PENERIMAAN APBD

2

3

DAK 4 Pendapatan Lainnya

Mandatory Spending: 1. Belanja Pendidikan 2. Belanja Kesehatan Anggaran SKPD Pelaksana Teknis DAK Belanja Program/ Kegiatan untuk SKPD

catatan: angka menunjukkan urutan prioritas pengalokasian belanja.

4.2.4.2. Manfaat dan Dampak Dana Transfer ke Daerah Berdasarkan hasil studi lapangan dapat dikatakan bahwa pemanfaatan dana transfer sangat dipengaruhi oleh: (1) besaran PAD, (2) besaran belanja pegawai, dan (3) besaran belanja wajib (mandatory spending) yang diamanatkan dalam UU. Dengan demikian maka sebenarnya diskresi Pemerintah Daerah dalam mengalokasikan dana sebenarnya masih terbatas. Hal tersebut berpotensi tertundanya atau bahkan tidak dapat dilaksanakannya pelaksanaan program/kegiatan yang telah direncanakan di daerah. Lebih jauh, berdasarkan kondisi di daerah sampel terlihat bahwa daerah yang telah memiliki PAD cukup besar, kualitas dan kuantitas pelayanan publik relatif sudah cukup baik. Sebagai contoh Kota Denpasar dan Kabupaten Belitung yang sudah memiliki PAD relatif besar lebih mampu memberikan pelayanan yang lebih maksimal kepada masyarakat sehingga mampu mencapai peningkatan IPM yang besar jika dibandingkan daerah lainnya. Kedua daerah tersebut memiliki program dan kegiatan yang bersentuhan langsung kepada masyarakat dan terukur target sasarannya. Program layanan seperti pemberian asuransi kesehatan dan batuan pendidikan kepada masyarakat secara langsung memberikan efek pada peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dalam kaitannya dengan dana transfer, dapat dikatakan bahwa dana transfer yang besar ternyata tidak menjamin pelayanan publik yang lebih baik, hal ini terlihat dari beberapa daerah yang mendapatkan alokasi DAU cukup besar tetapi peningkatan IPMnya masih rendah jika dibandingkan daerah lainnya. Sesuai dengan kondisi di daerah sampel maka besaran PAD yang rendah ternyata seiring dengan efektivitas belanja untuk pelayanan publik masih 45


belum optimal. Hal ini terlihat dari kondisi yang diperlihatkan oleh Kota Palangkaraya dan Kabupaten Solok yang memiliki alokasi DAU/kapita cukup besar tetapi memiliki PAD yang kecil, masih belum mencapai peningkatan IPM yang lebih baik dari daerah-daerah pembandingnya. Sejalan dengan hal tersebut, dapat diketahui bahwa dampak langsung dari dana transfer ke daerah terhadap peningkatan pelayanan publik di daerah tidak dapat diketahui secara pasti. Tetapi sesuai dengan karakateristiknya, DAK merupakan instrument transfer yang paling mungkin untuk diukur output dan outcome-nya dibandingkan DBH dan DAU. Namun demikian, jika dilihat dari tren peningkatan indikator sosial ekonomi yang ada maka dapat terlihat bahwa dengan adanya DAU dan DBH, Pemda mendapatkan tambahan pendanaan dana yang siginfikan sehingga mampu memenuhi kebutuhan dasarnya dan dapat mengalokasikan pembiayaan untuk pelayanan publik. Besar kecilnya peningkatan pelayanan publik di daerah tidak dapat ditentukan secara langsung oleh berapa besaran DAU dan DBH yang diberikan kepada daerah tetapi juga ditentukan oleh kinerja belanja di daerah itu sendiri, yang antara lain meliputi: (1)kemampuan Pemda dalam merencanakan program dan kegiatan yang berkualitas, (2)kemampuan mengalokasikan dana secara efisien, dan (3)kemampuan melaksanakan program/kegiatan secara efektif. 4.2.4.3. Kendala Pemanfaatan Dana Transfer ke Daerah Dalam kenyataannya peran dana transfer ke daerah dalam usaha peningkatan pelayanan publik ternyata di semua daerah tidak sepenuhnya efektif. Beberapa kendala yang terjadi menyebabkan peran dana transfer ke daerah dalam membantu pendanaan pelayanan publik menjadi berkurang. Sesuai dengan informasi yang didapatkan dari beberap daerah sampel maka dapat diketahui kendala-kendala yang dihadapi daerah dalam memanfaatkan dana transfer ke daerah terjadi dalam 3 tahapan pengelolaan keuangan yaitu: (1) Perencanaan, (2) pelaksanaan, (3)monitoring dan evaluasi. Dalam tahap perencanaan, beberapa hal yang menjadi kendala dalam memanfaatkan dana transfer ke daerah adalah adanya ketidakpastian besaran alokasi dana dari Pemerintah Pusat pada saat dilaksanakannya perencanaan APBD yang menyebabkan perencanan APBD terhambat dan terkadang terlambat. Hambatan lain yang menyebabkan pemanfaatan dana transfer kurang optimal adalah pengalokasian suatu jenis dana transfer tertentu yang tidak tepat sasaran. Jenis dana transfer tertentu terkadang tidak sesuai dengan kebutuhan prioritas daerah dan jika dilaksanakan maka hasilnya kurang optimal dan tidak efisien. Sebagai contoh DAK bidang tertentu mungkin masih kurang tepat sasaran tujuan penggunaannya untuk daerah tertentu. Kendala yang dihadapi daerah dalam tahap pelaksanaan kegiatan cukup bervariasi. Sesuai dengan hasil informasi dari beberapa daerah sampel diketahui bahwa ketidakpastian biaya merupakan kendala utama dalam pelaksanaan kegiatan. Ketidakpastian biaya menyebabkan daerah tidak berani mengadakan kegiatan pembangunan proyek yang sifatnya multiyear, mengingat sumber pendanaan yang masih terbatas. Selain itu komitmen dari Kepala daerah dan DPRD juga terkadang menjadi penyebab utama dalam pelaksanaan kegiatan. Kendala lain di beberapa daerah adalah keterbatasan waktu pelaksanaaan kegiatan. Hal ini dipicu karena adanya mekanisme lelang/tender yang diatur dalam Perpres Pengadaan Barang dan Jasa yang mengharuskan Pemda melakukan proses pengadaan yang relatif panjang terutama untuk kegiatan yang suplliernya relatif sedikit dan proyeknya kurang diminati. Selain itu untuk pelaksanaan kegiatan DAK, petunjuk teknis yang terlambat diterima daerah menyebabkan tertundanya kegiatan. Juknis DAK tertentu dirasakan juga kurang fleksibel sehingga dalam pelaksanaan kegiatan terkadang menyulitkan daerah karena tidak sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan daerah. Kendala pelaksanaan kegiatan juga dapat terjadi karena adanya permasalahan dalam pencairan dana transfer ke daerah. Di beberapa daerah keterlambatan penyaluran DBH menyebabkan sisa anggaran di akhir tahun sehingga 46


tidak dapat dioptimalkan untuk kegiatan tahunan anggaran berjalan. Selain itu pencairan DAK terkadang masih terhambat karena syarat pencairannya membutuhkan persyaratan laporan dari SKPD. Untuk beberapa daerah tertentu persyaratan pelaporan dalam pencairan DAK seringkali menimbulkan keterlambatan mengingat tidak seluruh pelaksana kegiatan di daerah memahami mekanisme dan prosedur pelaporan DAK. Formulir pelaporan DAK yang tidak sama dan belum terstandar dari seluruh bidang DAK juga terkadang menjadi kendala bagi Pemda. Sesuai dengan sistem pengelolaan keuangan negara yang baru yang relatif lebih akuntabel dan transparan, daerah dipacu untuk melakukan transaksi keuangan secara lebih hati-hati. Keharusan pemda untuk menyajikan laporan keuangan yang wajar juga menjadi pemacu SKPD untuk lebih berhati-hati dalam menentukan jenis kegiatan dan belanjanya. Seluruh SKPD cenderung untuk melakukan belanja yang sudah jelas pola pertanggungjawabannya. Kewajiban SKPD untuk mendapatkan opini pemeriksaan dari BPK menyebabkan pelaksanaan kegiatan cenderung mengedepankan pemenuhan aspek administratif dan menyebabkan aspek substansi dan tujuan kegiatan/program kurang diutamakan. Secara umum, kendala terbesar dalam tahap monitoring dan evaluasi adalah masalah pendanaan. Kendala lainnya adalah kondisi geografis. Untuk daerah yang memiliki kondisi geografi cukup luas, pelaksanaan monitoring seringkali sulit dilakukan sehingga efektifitas kegiatan tidak dapat dievaluasi secara cepat. Adapun kendala yang dihadapi oleh beberapa daerah yang relatif belum maju adalah keterbatasan SDM sehingga kegiatan monitoring dan evaluasi cenderung tidak optimal. Berdasarkan kondisi tersebut daerah berpendapat bahwa daerah memerlukan asistensi dan kegiatan capacity buliding dalam rangka melakukan evaluasi yang lebih baik agar dapat melakukan pengelolaan keuangan secara lebih baik.

47

Bagian 5 Kesimpulan •

Secara statistik, pelayanan publik mengalami peningkatan setelah adanya desentralisasi. Adapun indikator-indikator pelayanan publik yang mengalami perbaikan antara lain adalah indikator rata-rata usia bersekolah SD dan SMP, kelahiran dengan tenaga terlatih, cakupan imunisasi pada balita, akses rumah tangga terhadap air bersih, akses rumah tangga terhadap listrik.

•

Beberapa daerah terutama daerah-daerah tertinggal di Indonesia timur (Provinsi Papua dan Papua Barat) secara konsisten berada dalam posisi terendah dalam hal pelayanan publik jika dibandingkan dengan daerah lain di Indonesia, meskipun kedua daerah tersebut memiliki sumber daya fiskal yang cukup. Papua maupun Papua Barat memiliki alokasi dana perimbangan per kapita yang cukup besar, diluar dari danadana tambahan lainnya terutama dana otonomi khusus.

•

Beberapa daerah di Pulau Jawa, seperti daerah-daerah yang terdapat di Provinsi DI Yogyakarta dan Jawa Tengah, secara konsisten memiliki pencapaian pelayanan publik yang lebih baik dengan sumber daya fiskal per kapita yang lebih sedikit dibandingkan daerah lain. Daerah-daerah seperti ini secara mudah memenuhi target dari standar pelayanan minimum nasional.

•

Hasil regresi dalam pendekatan level menunjukkan bahwa alokasi dana perimbangan per kapita sebelum dan sesudah desentralisasi mempengaruhi peningkatan kelahiran dengan tenaga terlatih, imunisasi, dan akses rumah tangga terhadap air bersih. Apabila dipilah berdasarkan periode desentralisasi saja, alokasi dana perimbangan per kapita secara umum memberikan efek menurunkan terhadap indikator-indikator tersebut. Meskipun demikian, secara khusus terdapat jenis dana perimbangan yang paling signifikan mempengaruhi perbaikan pelayanan publik di daerah yaitu Dana Alokasi Khusus (DAK). Hal ini terlihat dari perbaikan indikator akses terhadap listrik, akses sanitasi, dan rata-rata lama sekolah meskipun begitu, alokasi DAK juga menyebabkan bertambahnya kesenjangan antar daerah. Untuk, Dana Alokasi Umum sebagai jenis alokasi dana perimbangan yang terbesar tidak memiliki pengaruh dalam hal peningkatan indikator pelayanan publik, bahkan memiliki efek yang negatif terhadap rata-rata lama bersekolah apabila menggunakan DAU tanpa alokasi dasar.

•

Hasil regresi dalam pendekatan perubahan (difference) menunjukkan bahwa penambahan alokasi dana perimbangan per kapita setiap tahun sebelum dan sesudah desentralisasi hanya mempengaruhi peningkatan indikator rata-rata lama sekolah sekaligus meningkatkan koefisein gini. Apabila dipilah berdasarkan periode desentralisasi saja, alokasi dana perimbangan per kapita memberikan efek yang menurunkan terhadap indikator rata-rata lama sekolah tersebut tetapi menurunkan angka koefesien gini. Secara khusus, perubahan alokasi DAK per kapita mempengaruhi peningkatan indikator akses terhadap sanitasi, dan menurunkan koefesien gini, meskipun begitu memiliki efek menurunkan pada PDRB per kapita. Sementara, adanya penambahan alokasi DAU memiliki efek yang negatif terhadap APM SMP dan akses air bersih. Efek negatif ini konsisten terjadi pada akses air bersih dalam perubahan alokasi DAU tanpa alokasi dasar.

•

Dana Dekon per kapita dengan pendekatan level, hasil analisis menunjukkan bahwa alokasinya memiliki efek negatif terhadap beberapa indikator yaitu rata-rata lama sekolah dan akses listrik, termasuk peningkatan koefisien gini. Meskipun begitu, alokasi dana Dekon mampu meningkatkan PDRB per kapita


Sementara untuk alokasi dana TP mempunyai efek negatif terhadap kelahiran dengan tenaga terlatih. Sementara untuk indikator-indikator pelayanan publik lainnya alokasi dana Dekon/TP tersebut tidak memiliki pengaruh yang signifikan. •

Dana Dekon per kapita dengan pendekatan perubahan (difference) berpengaruh terhadap peningkatan kelahiran dengan tenaga terlatih. Hasil ini berkebalikan dengan dana TP. Sementara untuk indikatorindikator pelayanan publik lainnya adanya perubahan alokasi dana Dekon/TP tersebut tidak memiliki pengaruh yang signifikan.

•

Berdasarkan butir-butir di atas, alokasi dana perimbangan dan dana dekon/TP ke daerah tidak memiliki efek yang konsisten terhadap peningkatan pelayanan publik, sehingga dapat dikatakan perubahan perbaikan pelayanan publik secara umum masih dipengaruhi faktor-faktor di luar alokasi dana tersebut.

•

Terdapat sedikit perbedaan hasil regresi dengan fakta di lapangan (field studi). Kenaikan dalam pendapatan terutama dari sisi DAU dan DAK berpengaruh positif dan signifikan terhadap belanja-belanja pembangunan pada sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Temuan ini pada dasarnya menunjukan bahwa daerah telah melaksanakan ‘allocative efficiency’ dalam pengalokasian belanjanya. Namun demikian, jika dilihat dari pengalokasian dana dan pencapaian pelayanan publik yang beragam dan belum maksimal serta menyeluruh, kemungkinan yang terjadi adalah masih terdapatnya kekurangan dalam hal ‘technical efficiency’. Hal ini menunjukkan perilaku belanja APBD yang belum efesien.

49

Daftar Pustaka

Bagian 6 Rekomendasi

50

•

Mengingat keberagaman kondisi dan struktur daerah, maka mekanisme ‘one size fits all’ saat ini penting untuk ditinjau kembali. Pengalokasian dana perimbangan hendaknya melihat kondisi dan struktur fiskal di daerah. Pengelompokan daerah mungkin diperlukan untuk melihat daerah-daerah yang sudah memiliki sumber fiskal yang cukup tapi masih membutuhkan peningkatan kapasitas dalam hal efisiensi alokasi belanja, dan daerah-daerah yang sudah memiliki kapasitas dalam efisiensi belanja dan memerlukan dana yang lebih untuk mendorong daerah tersebut ke tingkat pembangunan dan pelayanan publik yang lebih tinggi lagi.

•

Perlu upaya peningkatan kualitas belanja daerah dengan meningkatkan belanja modal atau belanjabelanja untuk pelayanan publik, dan merasionalisasikan belanja pegawai. Rasionalisasi belanja pegawai tidak hanya memerlukan peran dan keterlibatan pemerintah daerah tetapi juga peran dan kerjasama dari pemerintah pusat khususnya dalam hal penetapan formasi pegawai di daerah. Dengan adanya rasionalisasi dari belanja pegawai diharapkan dapat memberikan pengaruh yang lebih nyata dari DAU terhadap pelayanan publik. Selain itu perlu adanya mekanisme dan pengawasan yang lebih baik dalam hal pemanfaatan sumber pendanaan APBD agar penyerapan dana APBD.

•

Dana alokasi khusus sebagai salah satu jenis transfer yang mempunyai pengaruh langsung terhadap peningkatan pelayanan publik perlu ditingkatkan kualitas, kuantitas, dan prosedur pengalokasiannya sesuai kewenangan daerah dan pusat. Pengalokasian dana alokasi khusus hendaknya dikaitkan dengan suatu sistem penghargaan dan sanksi untuk lebih meningkatkan hasil dari pengalokasian DAK tersebut. Satu unit khusus mungkin perlu dibentuk untuk memonitor pelaksanaan dari DAK untuk mendapatkan hasil yang lebih baik.

•

Tingkat kewenangan dan keleluasaan (diskresi) daerah dalam mengelola dan mengalokasikan belanjanya hendaknya dibedakan sesuai dengan pengelompokan dan kapasitas daerah. Beberapa daerah yang telah mempunyai kapasitas lebih baik, mungkin dapat diberikan diskresi yang lebih besar dalam pengalokasian anggarannya, sementara daerah-daerah lain yang masih mempunyai keterbatasan kapasitas mungkin diberikan diskresi yang lebih rendah dalam mengelola keuangannya.

Bagian 6 Rekomendasi

Daftar Pustaka Brodjonegoro, Bambang. 2004. Three Years of Fiscal Decentralization in Indonesia: Its Impact on Regional Economic and Fiscal Sustainability, Depatrment of Economics, University of Indonesia. Dillinger, William (1994), “Decentralization and Its Implication for Urban Service Delivery,” Urban Management Program Discussion Paper 16, Washington DC: World Bank, Transportation, Water and Urban Development Department, Urban Development Division. Martinaz-Vazquez, Joerge. dan Robert, McNab. 1997. Fiscal Decentralization, Economic Growth, and Democratic Governance. USAID Conference on Economic Growth and Democratic Governance. Washington D.C. Hirawan, Susiyati B. 2007. Desentralisasi Fiskal Sebagai Suatu Upaya Meningkatkan Penyediaan Layanan Publik (Bagi Orang Miskin) di Indonesia. Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia. Bardhan, Pranab. 1997. The Role of Governance in Economic Development, A Political Economy Approach, OECD Development Center. Paris. Suhendra, Maman. dan Amir, Hidayat. 2006. Fiscal Decentralization in Indonesia: Current Status and Future Challenges. Jurnal Keuangan Publik. Indonesian Ministry of Finance. Chu, Ke-young, S. Gupta, B. Clements and D. Hewitt, (1995), Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis, Fiscal Affairs Department, Washington DC: International Monetary Fund. Bardhan, Pranab and Christopher Udry (1999), Development Microeconomics, Oxford: Oxford University Press. Galasso, E. And M. Ravallion (2000), “Distributional Outcomes of A Decentralized Welfare Program,” Policy Research Working Paper No. 2316, Washington DC: World Bank. von Braun, J. And Ulrike Grote, (2002), “Does Decentralization Serve the Poor?” in Ehtisham Ahmad and vito Tanzi (eds.), Managing Fiscal Decentralization, London and New York: Routledge. Musgrave dan Musgrave. 1989. Public Finance in Theory and Practice. Fifth Edition. McGrawhill. Badan Pusat Statistik Kementerian Keuangan

51

Lampiran 1. Growth Incidence Curve (GIC) untuk variabel-variabel sosial-ekonomi GIC digunakan dalam ekonomi pembangunan untuk mendokumentasikan kelompok-kelompok mana dari individual-individual yang mendapatkan keuntungan dari pertumbuhan ekonomi (Ravaillon, 2005). Awalnya kurvakurva GIC didesain berdasarkan pendapatan dan konsumsi individu, namun sejalan dengan waktu methodologi tersebut diperluas untuk mengikutsertakan variabel-variabel lain di luar pendapatan (McKay, 2005). Metodologi ini diadopsi terhadap indikator-indikator sosial-ekonomi yang dipakai dalam analisis ini dan menggunakan kabupaten/kota sebagai satuan observasi. Metodologi ini menentukan pertumbuhan, di antara dua periode waktu, pada masing-masing persentil dari distribusi variabel sosial ekonomi. Untuk melakukan hal tersebut, pertama-tama distribusi dari indikator sosial ekonomi ditentukan untuk masing-masing periode waktu. Kemudian, rata-rata pertumbuhan dari indikator tersebut dihitung untuk masing-masing persentil. Semua segmen dari kurva yang berada diatas nol mengindikasikan peningkatan dari variabel sosial ekonomi dalam segmen distribusi tersebut. Negatif slop mengindikasikan bahwa pertumbuhan dalam kuintil yang bawah lebih besar dari pertumbuhan dari kuintil yang atas. Sementara positif slop mengindikasikan sebaliknya atau dalam kata lain mereka yang berada dalam kelompok-kelompok yang lebih baik tumbuh lebih cepat dan ketidakseimbangan dalam distribusi meningkat. Penting untuk diketahui bawah untuk setiap tahun terdapat set individual/observasi yang berbeda dari setiap kelompok kuintil, atau dalam kasus ini kabupaten/kota yang berbeda. Meskipun ini merupakan salah satu keunggulan dalam hal tidak diperlukannya satu set panel data (individu yang sama diukur pada dua periode waktu), ini juga berarti bahwa metode ini tidak memungkinkan untuk mengikuti perkembangan/pergerakan dari masing-masing individu yang sama. Fakta bahwa GIC hanya membandingkan distribusi (bukan pergerakan individu) adalah berguna dalam kasus ini dikarenakan jumlah kabupaten/kota yang baru setelah desentralisasi. Berikut adalah GIC untuk variabel-variabel sosial ekonomi yang digunakan dalam analisis sini. GIC digunakan untuk membandingkan distribusi variabel pada tahun sebelum desentralisasi (1999 atau 2000) dengan tahun setelah desentralisasi (2008 atau 2009). Yang terlihat jelas dalam GIC adalah bentuk dari GIC curve yang berbeda antara masing-masing variabel. Sebagai contoh untuk APM SMP, kurva menunjukan slop yang negative mengidikasikan perbedaan yang semakin mengecil antara yang kelompok dengan partisipasi rendah dan partisipasi tinggi. Contoh lain dari rata-rata lama bersekolah menunjukkan positif slop yang mengindikasikan bawah rata-rata lama bersekolah kabupaten/kota menjadi semakin tidak seimbang.

Lampiran

Tabel 19. Kurva-Kurva GIC untuk Variabel-Variabel Sosial-Ekonomi GIC for birth

-10

-40

0

-20

0

10

20

20

40

30

GIC for NER_smp

0

20

60

40

80

100

0

20

80

60

40

100

Percentiles

Percentiles Median spline Growth rate at median

Median spline Growth rate at median

Growth rate in mean

Growth rate in mean

GIC for gini_pcexp

5

-60

-40

10

-20

15

0

20

20

GIC for sanit

0

20

40

60

80


Growth rate in mean

100

0

20

40

60

80

100


Growth rate in mean

2. Matriks Transisi untuk variabel-variabel sosial-ekonomi Pendekatan lain untuk melihat bagaimana pergerakan dari hasil-hasil pelayanan dasar di Indonesia adalah dengan membuat matriks transisi terhadap variabel-variabel sosial-ekonomi tersebut. Matriks transisi ini telah digunakan, sebagai contohnya oleh Quah (1995) untuk menentukan konvergensi dari tingkat pertumbuhan Negara. Metodologi ini melengkapi kurva GIC sebelumnya, dengan menggunakan informasi bagaimana pencapaian suatu daerah bergerak dari satu periode waktu ke periode waktu berikutnya. Langkah awal dari metodologi ini adalah dengan menentukan jumlah dari kategori yang dipakai dan batas atas dari setiap kategori. Salah satu cara adalah dengan menggunakan partisi dari distribusi variabel untuk menentukan kategori. Sebagai contohnya, dalam analisis ini digunakan basis kuartil dari setiap variabel kelompok distribusi sebagai titik potong. Kemudian kategori dari daerah tertentu untuk periode t dibandingkan dengan kategori untuk periode t+1. Suatu matriks nantinya dibentuk untuk mencerminkan jumlah daerah dari masing-masing kemungkinan perubahan. Yaitu, berapa daerah yang dalam periode t tetap berada dalam kategori 1 tetap berada dalam kategori 1 pada saat t+1, serta berapa banyak daerah yang bergerak ke kategori 2, dan seterusnya. Matriks transisi dihitung sebagai jumlah daerah dalam sebagai pasangan pergerakan dibagi dengan jumlah daerah pada kategori awal dalam periode t. Hal ini berarti, yang dihitung adalah probabilitas dari daerah untuk bergerak ke kategori yang berbeda dari satu tahun ke tahun berikutnya. Transisi matriks dilihat dan dibandingkan untuk periode sebelum dan sesudah desentralisasi untuk menentukan apakah terdapat perbedaan secara keseluruhan dari dua periode waktu tersebut. Matriks sebelum desentralisasi berdasarkan data dari 1996 sampai 2000 dan setelah desentralisasi berdasarkan data 2001 sampai 2009. Perubahan variabel dilihat untuk tahun 1996 ke 1997, 1997 ke 1998, dan seterusnya untuk masing-masing periode. Matriks transisi sebelum dan sesudah desentralisasi menunjukkan pergerakan pola yang serupa pada kedua periode waktu tersebut dan secara umum terdapat pergerakan ke arah kuartil yang lebih tinggi dibandingkan ke kuartil yang lebih rendah. Hasil dari tren tersebut adalah, selain untuk jalan yang diaspal, terdapat persentase yang 53

Lampiran

lebih kecil pada kuartil yang paling kecil pada periode setelah desentralisasi dibandingkan dengan periode sebelum desentralisasi. Tidak terdapat pola perbedaan yang konsisten dalam hal probabilitas daerah untuk bergerak ke kuartil yang lebih tinggi untuk periode setelah dan sebelum desentralisasi.

Tabel 20. Matriks Transisi Untuk Variabel-Variabel Sosial-Ekonomi

3

4

Total

0.75 0.16 0.01 0.00 409

0.20 0.55 0.21 0.04 290

0.05 0.25 0.45 0.29 219

0.00 0.04 0.32 0.67 165

484 269 201 129 1,083

Quartile (t)

All districts, pre-decentralization birth Quartile (t+1) 1 2 3 4 1 2 3 4 Total

0.77 0.14 0.01 0.00 421

0.21 0.62 0.12 0.01 284

0.02 0.23 0.58 0.22 213

0.00 0.01 0.29 0.77 186

Total 499 249 190 166 1,104

Quartile (t)

All districts, pre-decentralization sanit Quartile (t+1)

54

1 2 3 4 Total

1 0.80 0.11 0.01 0.01 349

2 0.20 0.62 0.15 0.02 302

3 0.00 0.24 0.67 0.15 261

4 0.01 0.02 0.18 0.82 192

Total 392 297 245 170 1,104

0.45 0.25 0.19 0.12

persen of sample in (t) 0.45 0.23 0.17 0.15


Quartile (t)

2

persen of sample in (t) 1 2 3 4 Total

1

2

3

4

Total

0.65 0.14 0.03 0.01 502

0.28 0.50 0.19 0.06 752

0.06 0.28 0.46 0.25 855

0.01 0.08 0.32 0.68 937

567 749 830 900 3,046

All districts, post-decentralization birth Quartile (t+1)

Quartile (t)

1 2 3 4 Total

1

All districts, post-decentralization NER_smp Quartile (t+1)

2 3 4

1 0.70 0.13 0.02 0.00

2 0.27 0.60 0.16 0.00

3 0.03 0.26 0.65 0.10

4 0.00 0.01 0.18 0.89

Total 575 785 840 844

Total

520

763

852

909

3,044

1

All districts, post-decentralization sanit Quartile (t+1)

Quartile (t)

Quartile (t)

All districts, pre-decentralization NER_smp Quartile (t+1)

1 2 3 4 Total

1 0.78 0.11 0.01 0.00 605

2 0.21 0.63 0.13 0.01 726

3 0.01 0.25 0.64 0.15 816

4 0.00 0.01 0.21 0.84 896

Total 658 755 776 854 3,043




Lampiran

Tabel 21. Median Koefisiein Gini/Tingkat Kesenjangan per Provinsi Provinsi

1996

2000

2001

2003

2006

2009

Prov. Bali Prov. Banten Prov. Bengkulu Prov. D I Yogyakarta Prov. Gorontalo Prov. Jambi Prov. Jawa Barat Prov. Jawa Tengah Prov. Jawa Timur Prov. Kalimantan Barat Prov. Kalimantan Selatan Prov. Kalimantan Tengah Prov. Kalimantan Timur Prov. Kepulauan Bangka Belitung Prov. Kepulauan Riau Prov. Lampung Prov. Maluku Prov. Maluku Utara Prov. Nanggroe Aceh Darussalam Prov. Nusa Tenggara Barat Prov. Nusa Tenggara Timur Prov. Papua Prov. Papua Barat Prov. Riau Prov. Sulawesi Barat Prov. Sulawesi Selatan Prov. Sulawesi Tengah Prov. Sulawesi Tenggara Prov. Sulawesi Utara Prov. Sumatera Barat Prov. Sumatera Selatan Prov. Sumatera Utara

0.27 0.32 0.28 0.32 0.30 0.27 0.30 0.27 0.27 0.29 0.27 0.25 0.31 0.25 0.34 0.28 0.27 0.27 0.27 0.28 0.29 0.32 0.43 0.24 0.24 0.25 0.29 0.30 0.27 0.26 0.28 0.27

0.21 0.26 0.22 0.26 0.19 0.24 0.24 0.23 0.24 0.27 0.27 0.24 0.30 0.22

0.24 0.28 0.23 0.30 0.23 0.25 0.24 0.24 0.26 0.25 0.26 0.23 0.28 0.24 0.28 0.23 0.23 0.19

0.23 0.24 0.22 0.30 0.25 0.23 0.25 0.25 0.25 0.26 0.26 0.23 0.29 0.23 0.29 0.24 0.22 0.24 0.24 0.23 0.24 0.29 0.31 0.26 0.24 0.23 0.24 0.23 0.25 0.24 0.23 0.22

0.25 0.28 0.23 0.31 0.29 0.27 0.28 0.26 0.26 0.27 0.27 0.23 0.30 0.25 0.30 0.27 0.28 0.24 0.26 0.28 0.29 0.28 0.24 0.26 0.27 0.26 0.29 0.25 0.27 0.28 0.24 0.24

0.26 0.30 0.26 0.30 0.29 0.28 0.27 0.27 0.27 0.29 0.29 0.26 0.29 0.26 0.29 0.27 0.28 0.27 0.28 0.30 0.31 0.31 0.27 0.29 0.26 0.28 0.28 0.24 0.28 0.28 0.26 0.26

Sumber: diolah dari Susenas kor 1996-2009

0.26

0.24 0.24 0.31 0.36 0.26 0.24 0.24 0.29 0.24 0.21 0.25 0.25 0.23

0.26 0.22 0.29 0.28 0.23 0.23 0.24 0.26 0.24 0.20 0.24 0.23 0.24

55

Lampiran

Grafik 2. Tabel Rata-Rata Lama Bersekolah per Kabupaten/Kota 1996-2009 (Dalam Tahun) 7.80

tahun

7.60 7.40 7.20 7.00 6.80 6.60 6.40 6.20 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Sumber: Diolah dari SUSENAS, 1996-2009

Grafik 3. Tabel Rata-rata Angka Melek Huruf per Kabupaten/Kota 1996-2009 (Dalam Persen) (%)

94 92 90 88 86 84 82 80 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009


Grafik 4. Tabel Rata-rata Kelahiran yang Dibantu Tenaga Medis Profesional per Kabupaten/Kota 19962009 (Dalam Persen) (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009


56

Analisis Hubungan Dana Perimbangan dengan Kinerja Pelayanan Dasar Publik di Indonesia

Recommend Documents