Analisa hasil temuan BPK Semester I tahun anggaran 2010 terhadap Dana Otonomi Khusus Tahun Anggaran 2009
I. II. III. IV. V.
VI.
Landasan Hukum Dana Otsus Mekanisme Pelaksanaan Dana Otsus Perkembangan Dana Otsus Papua (2005-2010) Dana Otsus pada APBN 2010 Analisis Temuan Dana Otsus Papua a. Temuan berdasarkan alokasi b. Hasil Temuan (PDTT dan Temuan Berulang) c. Dampak Otsus terhadap tingkat kemiskinan Rekomendasi
1 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
I.
Landasan Hukum Dana Otonomi Khusus 1. UU Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001, a) besarnya setara dengan 2% (dua persen) dari plafon Dana Alokasi Umum Nasional b) ditujukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan yang masing–masing minimal 30% (tiga puluh persen) dan 15% (lima belas persen). c) Pembangunan infrastruktur dimaksudkan agar sekurang-kurangnya dalam 25 tahun seluruh kota-kota provinsi, kabupaten/kota, distrik atau pusat-pusat penduduk lainnya di Provinsi Papua terhubungkan dengan transportasi darat, laut atau udara yang berkualitas. 2. UU nomor 22 tahun 1999 yang selanjutnya diubah oleh UU no. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang memberi kewenangan bagi daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah Pusat, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah.
II.
Mekanisme Pelaksanaan Dana Otsus Pemberian Dana Otonomi Khusus pada dasarnya ditujukan untuk menunjang percepatan pelaksanaan Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, dalam rangka mewujudkan keadilan, penegakan supremasi hukum, penghormatan terhadap HAM, percepatan pembangunan ekonomi, peningkatan kesejahteraan dan kemajuan masyarakat Papua, dalam rangka kesetaraan dan keseimbangan dengan kemajuan provinsi lain di Indonesia. Alokasi pembagian Dana Otonomi Khusus antara Provinsi dan Kabupaten/Kota diatur secara adil dan berimbang, dilakukan atas dasar musyawarah dan mufakat antara Gubernur Papua dengan Bupati/Walikota pada tiap tahun anggaran yang dituangkan dalam Nota Kesepakatan. Bobot alokasi Dana Otonomi Khusus untuk Kabupaten/Kota ditetapkan lebih besar daripada Provinsi mengingat titik berat pelayanan jasa pemerintahan daerah berada di Kabupaten/Kota, sedangkan besaran alokasi pembagian dana penerimaan khusus ditetapkan dalam Peraturan Daerah Provinsi Papua. Gubernur kemudian menerbitkan Keputusan Gubernur mengenai alokasi pembagian Dana Otonomi Khusus kepada Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota se-Papua berdasarkan nota kesepakatan yaitu 60% (enam puluh persen) untuk Kabupaten/Kota dan 40% (empat puluh persen) untuk Provinsi. Gubernur menyampaikan surat permohonan Surat Permintaan Dana Penerimaan Khusus per triwulan kepada Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri. Menteri Dalam Negeri menyampaikan pertimbangan penerbitan Surat Permintaan Dana (SPD)/DIPA Dana Otonomi Khusus kepada Menteri Keuangan berupa persetujuan/penundaan penyaluran dana
2 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
apabila penggunaan Dana Otonomi Khusus tidak sesuai dengan sasaran yang ditetapkan. Menteri Keuangan menerbitkan DIPA sebagai dasar penyaluran Dana Otonomi Khusus per triwulan setelah memperhatikan pertimbangan dari Menteri Dalam Negeri. Mekanisme dan prosedur penyaluran dan penatausahaan Dana Otonomi Khusus yang dialokasikan ke Kabupaten/Kota T.A. 2009 mengacu pada Permendagri nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007. Penyaluran Dana Otonomi Khusus bagian Kabupaten/Kota, disalurkan oleh Pemerintah Provinsi Papua ke rekening kas daerah untuk masing-masing Pemerintah Kabupaten per triwulan, dengan rincian sebagai berikut, a. Tahap I sebesar 15% b. Tahap II sebesar 30% c. Tahap III sebesar 40% d. Tahap IV sebesar 15% Setelah diterima oleh Pemerintah Kabupaten maka proses penatausahaan keuangan selanjutnya mengikuti mekanisme penatausahaan pengelolaan keuangan daerah. III.
Perkembangan Dana Otsus Papua Dana otonomi khusus dialokasikan ke propinsi Papua mulai tahun 2002, sebagai tindak lanjut pemberlakuan UU no. 21 tahun 2001 tentang otonomi khusus bagi propinsi Papua. Mulai tahun 2008, Dana Otsus diberikan ke Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam, selanjutnya dana otsus juga diberikan kepada Propinsi Papua Barat mulai tahun 2009.
No
IV.
Alokasi otsus papua dan papua barat (triliun Rp) Daerah 2002 2003 1 Provinsi Papua 1.4 1.6 2 Provinsi Papua Barat Total 1.4 1.6
2004 1.6
2005 1.8
2006 3.5
2007 4.0
2008 3.9
1.6
1.8
3.5
4.0
3.9
2009 4.1 1.7 5.8
Dana Otsus pada APBN 2010 Realisasi anggaran dana otonomi khusus dalam RAPBN-P tahun 2010 diperkirakan mencapai Rp9.099,6 miliar, yang berarti sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010. Apabila dibandingkan dengan realisasi dana otonomi khusus dalam tahun 2009 sebesar Rp9.526,6 miliar, jumlah tersebut berarti lebih rendah sebesar Rp427,0 miliar (4,5 persen).
3 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
2010 3.5 1.7 5.2
Rincian perkiraan dana otonomi khusus dalam RAPBN-P tahun 2010 tersebut adalah sebagai berikut: a. Untuk Papua dan Papua Barat sebesar Rp3.849,8 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010. Jumlah tersebut setara dengan 2 (dua) persen dari pagu Dana Alokasi Umum (DAU) secara nasional. Penggunaan Dana Otonomi Khusus tersebut diutamakan untuk pendanaan pendidikan dan kesehatan sesuai dengan Undang-undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 Tahun 2008. Dana Otonomi Khusus tersebut dibagikan kepada Provinsi Papua Rp2.694,9 miliar dan ProvinsiPapua Barat Rp1.154,9 miliar. Pengalokasian Dana Otonomi Khusus ke provinsi, kabupaten, dan kota di Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat menggunakan basis penghitungan secara proporsional. Pengelolaan Dana Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat dimaksud tetap mengacu kepada peraturan perundangan yang berlaku. b. Untuk Provinsi NAD sebesar Rp3.849,8 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010.Dana Otonomi Khusus Aceh diarahkan penggunaannya untuk mendanai pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, serta pendanaan pendidikan, sosial, dan kesehatan, sesuai dengan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 dan berlaku untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun sejak tahun 2008. Dana otonomi khusus NAD direncanakan, dilaksanakan, serta
4 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
dipertanggungjawabkan oleh Pemerintah Provinsi NAD dan merupakan bagian yang utuh dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh (APBA). Perencanaan sebagian besar c. Dana Tambahan Infrastruktur dalam rangka otonomi khusus sebesar Rp1.400,0 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010. Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat menerima Dana Tambahan Infrastruktur masing-masing sebesar Rp800,0 miliar dan Rp600,0 miliar, yang ditujukan untuk pendanaan pembangunan infrastruktur sesuai dengan ketentuan dalam Undang-undang Nomor 35 Tahun 2008.
Sumber : Nota Keuangan APBN-P 2010
V.
Analisis Dana Otsus Papua A. Alokasi Sesuai dengan UU Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, alokasi dana otsus ditujukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan yang masing– masing minimal 30% (tiga puluh persen) dan 15% (lima belas persen). Dana otsus juga dialokasi untuk pembangunan infrastruktur, agar sekurang-kurangnya dalam 25 tahun
ke depan seluruh kota-kota provinsi, kabupaten/kota, distrik atau pusat-pusat penduduk lainnya di Provinsi Papua terhubungkan dengan transportasi darat, laut atau udara yang berkualitas.
5 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
Berdasarkan tabel di atas dapat diketahui bahwa alokasi dana otsus telah sesuai dengan Keputusan Gubernur Provinsi Papua tentang petunjuk pengelolaan dana penerimaan khusus dalam rangka otonomi khusus Papua. Petunjuk pengelolaan tersebut mengharuskan penggunaan dana otsus dialokasikan pada bidang pendidikan, bidang kesehatan, bidang pemberdayaan ekonomi rakyat, infrastruktur, dan penunjang lainnya. 1. Alokasi terbesar adalah untuk bidang pemberdayaan ekonomi rakyat, infrastruktur, dan penunjang lainnya senilai Rp1,87 triliun atau 53,90% dari penerimaan. 2. Delapan pemerintah daerah belum memenuhi ketentuan pengalokasian dana sekurang-kurangnya 30% untuk bidang pendidikan yaitu : Propinsi Papua, Kab. Jayawijaya, Kab. Kep. Yapen, Kab. Mappi, Kab. Merauke, Kab. Mimika, Kab. Supiori, dan Kab. Yahukimo 3. Enam pemerintah daerah belum memenuhi ketentuan pengalokasian dana sekurang-kurangnya 15% untuk kesehatan dan perbaikan gizi, yaitu Prop. Papua, Kab. Mappi, Kab. Mimika, Kab. Puncak Jaya, Kab. Yahukimo, dan Kab. Jayapura.
6 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
B. Temuan BPK
1) Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu atas Pengelolaan Dana Otsus Dalam Semester I Tahun 2010, BPK telah melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas pengelolaan dana otonomi khusus dan dana bagi hasil (DBH) Tahun 2009. Pemeriksaan atas pengelolaan dana otsus dan DBH dilaksanakan pada 13 entitas, meliputi : Provinsi Papua, Kabupaten Jayawijaya, Keerom, Kepulauan Yapen, Mappi, Merauke, Mimika, Paniai, Pegunungan Bintang, Puncak Jaya, Supiori, Yahukimo, dan Kota Jayapura. Ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan mengakibatkan kerugian daerah, potensi kerugian daerah, kekurangan penerimaan, administrasi, ketidakhematan/pemborosan/ketidakekonomisan, dan ketidakefektifan. Kelompok Temuan Pemeriksaan Otsus akibat Ketidakpatuhan terhadap Ketentuan Perundang-Undangan
1
Kerugian daerah
Jumlah Kasus 49
2
Potensi Kerugian daerah
13
No
Kelompok Temuan
Nilai (juta Rp) 16.878,51
8.039,35
Kegiatan
- belanja atau pengadaan barang/jasa fiktif, - kekurangan volume pekerjaan, - kelebihan pembayaran, - pemahalan harga (markup), - penggunaan uang/barang untuk kepentingan pribadi dan - pembayaran honorarium dan/atau biaya perjalanan dinas ganda - Pengadaan barang jasa tidak sesuai/kurang dari kontrak namun pembayaran belum seluruhnya dilakukan, - aset dikuasai pihak lain - pihak ketiga belum melaksanakan kewajiban untuk menyerahkan aset kepada daerah dan lainlain.
7 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
3
4
5
6
Kekurangan Penerimaan
C a k u p administrasi a C a C a k u p a n
Ketidakhematan/pemborosan /ketidak ekonomisan
p e Ketidakefektifan m e r i k s a a
Jumlah
15
2.685,21
44
-
4
257,23
20
81,547,44
145
penerimaan negara/daerah dan/atau denda keterlambatan pekerjaan belum/tidak ditetapkan/dipungut/diterima/dis etor ke kas negara/daerah - pertanggungjawaban tidak akuntabel (bukti tidak lengkap/tidak valid), - pekerjaan dilaksanakan mendahului kontrak atau penetapan anggaran, - proses pengadaan barang/jasa tidak sesuai ketentuan (tidak menimbulkan kerugian negara), - sisa kas di bendahara pengeluaran akhir tahun anggaran belum disetor ke kas daerah. pemborosan keuangan daerah atau kemahalan harga - penggunaan anggaran tidak tepat sasaran/tidak sesuai peruntukan, - barang yang dibeli tidak dapat dimanfaatkan, - Pelaksanaan kegiatan terlambat/terhambat sehingga mempengaruhi pencapaian tujuan organisasi, - pelayanan kepada masyarakat tidak optimal
109.404,76
Cakupan atas pengelolaan dana otsus pada pemerintah provinsi dan 12 kabupaten/kota, yaitu senilai Rp3,49 triliun dan bila dibandingkan dengan nilai 8 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
temuan sebesar Rp109,40 miliar, maka besarnya persentase temuan hanya sebesar 3,14%.
2) Temuan Berulang BPK pernah melakukan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT) atas pengelolaan Dana Otonomi Khusus pada Semester II TA 2008 dengan mengambil 6 sample kabupaten, yaitu Kabupaten Fakfak, Kabupaten Sorong, Kabupaten Kaimana, Kabupaten Raja Ampat, Kabupaten Sorong Selatan, dan Kabupaten Teluk Wondama. Pada Semester II tahun 2009, BPK kembali melakukan pemeriksaan atas pengelolaan
dana otsus yang dilaksanakan pada sembilan entitas, meliputi Provinsi Papua, Kabupaten Yapen Waropen, Yahukimo, Waropen, Tolikara, Sarmi, Puncak Jaya, Keerom, dan Biak Numfor, dengan cakupan pemeriksaan senilai Rp1,98 triliun. Entitas/daerah pemeriksaan BPK yang sama antara Semester I TA. 2009 dan Semester I TA. 2010 dan temuan yang sama, terjadi di pemerintah daerah sebagai berikut: a. Pemerintah Provinsi Papua - Dana respek belum dimanfaatkan dengan maksimal - Pemberian beasiswa tidak sesuai dengan ketentuan berpotensi merugikan daerah - Pertanggungjawaban tidak diyakini kebenarannya - Pembayaran honorarium melebihi ketentuan. - Pelaksanaan fisik tidak sesuai dengan kontrak. b. Kabupaten Keerom - Kekurangan penerimaan daerah atas keterlambatan penyelesaian pekerjaan. Hal ini terjadi dikarenakan Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) lalai dalam melakukan pengendalian atas pelaksanaan kegiatan khususnya dalam memacu percepatan pekerjaan dan dalam membuat berita acara kemajuan tidak sesuai dengan keadaan yang sebenarnya. - Kekurangan volume pekerjaan. Terjadi karena PPTK, Panitia Pengadaan Barang dan Panitia Pemeriksa Barang kurang maksimal dalam melakukan pengendalian pekerjaan sesuai kontrak, sehingga nerindikasi merugikan keuangan daerah. - Pertanggungjawaban yang tidak dapat diyakini kebenaran penggunaannya. c. Kabupaten Puncak Jaya - Penggunaan bantuan beasiswa tidak sesuai dengan peruntukannya/tidak tepat sasaran. - Pelaksanaan fisik kegiatan tidak sesuai kontrak, sehingga berindikasi merugikan keuangan daerah. - Pertanggungjawaban tidak sesuai dengan ketentuan, sehingga nilai tidak dapat ditelusuri/diyakini kebenarannya. 9 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
d. Kabupaten Yahukimo - Harga kontrak lebih mahal dari harga pasar, sehingga dapat menyebabkan pemborosan keuangan daerah. - Kekurangan volume pekerjaan yang disebabkan karena pelaksanaan pekerjaan tidak sesuai dengan kontrak sehingga berpotensi merugikan keuangan daerah. e. Kabupaten Yapen - Kekurangan volume pekerjaan yang disebabkan pelaksanaan fisik pekerjaan tidak sesuai dengan kontrak yang berpotensi merugikan keuangan daerah. - Pertanggungjawaban tidak sesuai dengan ketentuan, sehingga nilainya tidak dapat diyakini kebenaran penggunaannya. 3) Dampak Otsus terhadap tingkat kemiskinan Persentase Penduduk Miskin berdasarkan Propinsi No Daerah 2003 32 Provinsi Papua 39.03 33 Provinsi Papua Barat Sumber : BPS diolah
No
Alokasi otsus papua dan papua barat (triliun Rp) Daerah 2002 2003 1 Provinsi Papua 1.4 1.6 2 Provinsi Papua Barat Total 1.4 1.6
2004 38.69
2005 40.83 -
2006 41.52 41.34
2007 40.78 39.31
2008 37.08 35.12
2004 1.6
2005 1.8
2006 3.5
2007 4.0
2008 3.9
1.6
1.8
3.5
4.0
3.9
2009 37.53 35.71
2009 4.1 1.7 5.8
Dari table diatas terlihat bahwa terjadi kenaikan anggaran otonomi khusus dari Rp1,4 triliun (tahun 2002) menjadi Rp5,2 triliun (tahun 2010) atau mengalami kenaikan sebesar 371%. Namun demikian hal ini tidak diiringi dengan penurunan secara signifikan terhadap persentase penduduk miskin di Papua yaitu dari sebesar 39,03% (tahun 2003) menjadi sebesar 36,8% (tahun 2010) atau menurun sebesar 2,23%. Pembangunan Papua mendapat sorotan tajam menyusul terus bergolaknya situasi di pulau besar tersebut. Warga Papua juga masih jauh tertinggal dari propinsi lainnya.
10 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
2010 36.8 34.88
2010 3.5 1.7 5.2
Tingkat kemiskinan per provinsi, tahun 2008-2009
Setiap tahun pemerintah mengganggarkan dana Otsus yang nilainya terus meningkat dan salah satu target utama pengalokasian Dana Otonomi Khusus tsb adalah menurunkan angka kemiskinan melalui percepatan pembangunan daerah tsb, dengan begitu hal tsb dapat menimbulkan dampak pada indicator tingkat kemiskinan. Pada tahun 2006, persentase penduduk miskin mencapai 17,75 persen dan turun menjadi 14,15 persen pada tahun 2009. Sebagaimana terlihat pada Grafik , daerah yang tingkat kemiskinannya tertinggi adalah Papua dan Papua Barat yang mencapai lebih dari 35 persen di tahun 2008 maupun 2009, diikuti dengan Provinsi Maluku dan NTT.
VI.
Rekomendasi
a. Dengan memakai skema DAK, pengalokasian dana otsus perlu didampingi dengan proposal program dan dilakukan secara bertahap sesuai dengan laporan kemajuan yang dicapai serta pengawasan yang ketat terhadap pengalokasiannya pada bidang-bidang yang telah ditentukan berdasarkan UU. b. Perlu ditetapkan kriteria-kriteria yang jelas untuk proporsi pembagiannya kepada Pemerintah Daerah di Tingkat Propinsi dan Tingkat Kabupaten/kota serta penerapan sanksi atas dana yang tidak terserap untuk tahun-tahun berikutnya. Jika perlu, kriteria pendistribusian dana otsus kepada tingkat propinsi dan kabupaten/kota ini dituangkan peraturan daerah khusus (perdasus). Rancangan Peraturan Daerah Khusus Propinsi Papua tentang Pembagian dan Pengelolaan Penerimaan dalam rangka Otsus Papua ini telah dirumuskan pada tahun 2007, namun sampai saat ini belum ditetapkan. c. Disamping dana otsus, Pemerintah Propinsi Papua juga mengalokasikan dana Respek (Rencana Strategi Pembangunan Kampung) yang besarnya Rp100 juta untuk bagi setiap kampung. Program respek merupakan salah satu solusi dan program unggulan yang dilakukan Pemerintah Provinsi Papua untuk menanggulangi kemiskinan dan 11 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
meningkatkan kesejahteraan rakyat asli Papua yang berada di kampung-kampung. Pendekatan program ini adalah program pembangunan dari masyarakat untuk masyarakat yang telah berjalan sejak tahun 2007 dan 2008 dimana dalam pelaksanaannya cukup membawa perkembangan bagi masyarakat dimulai dari proses perencanaan sampai pada pelaksanaannya dilakukan oleh masyarakat sendiri. Pada tahun 2008, dana itu dikucurkan kepada lebih dari 4.000 kampung. Selain ada kucuran dana Rp 100 juta dari Pemerintah Provinsi Papua itu, setiap kampung juga mendapat kucuran dana blockgrant dari pemerintah kabupaten/kota masing-masing dengan nilai bervariasi. Meskipun dana ini hanya bisa dicairkan jika seluruh warga di kampung melakukan rapat yang memutuskan penggunaan dana pada tahun yang bersangkutan, perlu diterapkan mekanisme pengawasan yang ketat terhadap penggunaan dana ini. Temuan BLM Respek tahun 2009 yang belum disalurkan oleh Kasda 8 Kabupaten senilai Rp28.665.000.000,- juga perlu ditindaklanjuti. d. Perlu dilakukan audit khusus (PDTT) terhadap seluruh daerah penerima dana otonomi khusus.
12 | Bagian Analisa Pendapatan Negara dan Belanja Negara - Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI
