Juni Adviesnr. Serie '99,
1999 228 nr. 14
OVER DE AMSTERDAMSE INBRENG IN DE VIJFDE NOTA R.O.
Aan: Het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ADVIES over de AMSTERDAMSE INBRENG in de VIJFDE NOTA RUIMTELIJKE ORDENING
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN I.
INLEIDING 1. Inzet van het Rijk 2. Algemene invalshoek: verbinding zoeken met voorafgaand beleid
5
II.
CULTUURKENMERKEN ALS UITGANGSPUNTEN VOOR RUIMTELIJK BELEID 1. Herstructurering van de materiële èn immateriële kanten van de stad 2. Stad en verscheidenheid 3. De cultuurhistorische kwaliteit in het stedelijk netwerk
6
III.
DE CORRIDOR-ONTWIKKELING 1. Goedkope grond 2. Weerstanden in het Corridor-debat 3. Opties voor bedrijfslocaties in stedelijke netwerken, bijv. in Amsterdam 4. Twee handvatten in het Amsterdamse a. Corridors die er al liggen, betere inpassen b. Op knooppunten van openbaar vervoer hoger inzetten c. Conclusie
7
IV.
DE OPGAVEN 1. Verheldering van de Delta-metropool 2. Coalities en het samengaan van doelstellingen 3. De verstedelijkingsinhoud 4. Amsterdamse opgaven, ofwel hoe kwaliteit met diversiteit samenhangt A. De kwaliteit van de woningvoorraad B. Bedrijfslocaties C. De luchthaven D. Bereikbaarheid en verstedelijkingsrichting E. De landelijke gebieden 5. De verstedelijkingsinstrumenten 6. Sturing door de overheid als uitgangspunt
9
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding
2
ADVIES over de AMSTERDAMSE INBRENG in de VIJFDE NOTA RUIMTELIJKE ORDENING SAMENVATTING De ARS ziet als een vruchtbare invalshoek voor de A’damse bijdrage om de opgave van nu te verbinden met de lacunes uit voorgaand beleid. Hij geeft aan dat de ‘Netwerkstad’ waarvan A’dam deel uitmaakt in de Noordvleugel als context op de eerste plaats moet staan. De vroegere overloopkernen maken daar deel van uit plus de werkgebieden die gegroeid zijn, zoals het N.Zeekanaalgebied en Schiphol.Vanuithet verleden is er een achterstand, vooral in de verbindingen. Die dient allereerst in de 5e Nota gesignaleerd te worden. Daarnaast is de regie nog niet op orde die ervoor moet zorgen dat de regio een compleet pakket biedt aan woon- en werkmilieu’s waarin de stad zijn specialisaties heeft. Die mogen overigens niet te smal zijn. Verder dient A’dam niet alleen erkend te worden in zijn materiële opgaven,maar ook in zijn immateriële (t.a.v. kennis, cultuur, kunst encreativiteit).Diemoetenoppeilblijven. Ook beveelt hij aan hoofdpunten van een sociale agenda in te brengen (niet alles hoeft ‘top’ te zijn). Tenslotte pleit hij voor een inzet op de cultuurhistorische kwaliteiten die in het A’dams stedelijk netwerk aanwezig zijn zowel in bebouwd als onbebouwd gebied. Deze onbebouwde scheggen kunnen door eencombinatievanagrarischgebruikennatuurwaarden eennieuwestimulans krijgen. De ARS ziethet thema ‘corridors’ niet als een grote bedreiging voor de stad, als het begrip nuchter ontleed wordt. Assen als Zuidas, Westas, N.Zeekanaalgebied,die er al in het Amsterdamse liggen, zijn in feite corridors. Daar is een grote kwaliteitssprong te behalen als ze aan de tijd aangepast en in het stadslichaam of regioconcept opgenomen worden. De vestigingskwaliteit maar ook de stedebouwkundige waarde ervan te verhogen is een opgave op het niveau van de 5e Nota. Als handvat daarvoor ziet de ARS het intensiveren van de knooppunten op die assen, m.n. stationslocaties, zowel in vervoerskundige als stedebouwkundige zin.Beleidstaak is te zorgen dat investeringen daar bij voorkeur terecht komen en er meerwaarde ontstaat, zodat deze knopen ook ruimtelijk voor de omgeving meer gaan betekenen. Zeker wordthierdoor de relatie met de Randstad als geheel - en verder- niet onbelangrijk, maar meer helderheid is nodig over wat relaties op afstand betekenen.De ARS bepleit vooral een economische benadering i.p.v. deze te verschralen tot wensenlijstjes voor verbindingen vanuithet idee van de Deltametropool.Hij waarschuwt voor een inbreng in de 5e Nota van lijsten met projecten.Hij pleit ervoor ze te plaatsen in de context van de stedelijke opgave zodat een completer stedelijk milieu aan de orde komt, zoals bij het hoofdcentrum Bijlmer, de Zuidas, maar ook bij de opgave in de Tuinsteden met hun speciale karakter, in Noord met zijn dorpenstructuur, Zaanstad met zijn herstructureringsopgave en IJburg. Een pleidooi voor de selectieve woonmilieu’s die hierbij horen dient door de 5e Nota gesteund te worden. Het pleidooi voor een parkeerbeleid, afgestemd op de soort bedrijfslocaties, hoort ook opgenomen te worden als erkenning van een sturend beleid. A’dam moet een evaluatie zien los te krijgen van het ABC-beleid als opstap naar een hernieuwd vestigingsen bereikbaarheidsbeleid in de regio. M.b.t. Schiphol adviseert de ARS een inbreng die onderscheid maakt naar de middenlange termijn waarbij Schiphol op de huidige plek zoveel mogelijk wordtgevrijwaard,en de lange termijn waarbijeenoptie‘Noordzee’aandeordekomtineeneventuele combi met een voorhaven. De verstedelijkingsrichting zou volgens de ARS in de 5e Nota de volgende accenten moeten krijgen: Kwaliteitsverbetering in noord-zuidrichting van de agglomeratie Amsterdam-Zaanstad en in de oost-westrichting een volwaardige verstedelijkingsinzet op de lijn Amsterdam - Almere. De verbetering van de zeetoegang aan de westkant dient als steunpilaar voor de economische ontwikkeling te worden ingezet.
AANBEVELINGEN 1. Formuleer de achterstand aan verbindingen in de regio die sinds de overloop zijn ontstaan. 2. Breng de speciale milieu’s in die Amsterdam wil realiseren. 3. Geef meer aandacht aan de immateriële opdracht van Amsterdam (kennis, cultuur, kunst, creativiteit). 4. Breng een sociale agenda in. 5. Geef de cultuurhistorische waarden in de regio een volwaardige plaats naast andere opgaven. 6. Gebruik de agrarische herstructureringsagenda om de natuurwaarden en in ruimtelijke zin de scheggen van Amsterdam een nieuwe kans te geven via erkenning in de 5e Nota. 7. Gebruik de bestaande assen als ontspannen interpretatievandecorridorgedachte.BetrekdaarookhetNoord-Zeekanaalgebied (NZKG) bij. 8. Verstevig de positie van de stations in het Amsterdamse, zowel vervoerskundig als stedebouwkundig.
3
9. Vraag om opheldering van de samenhangen uit de ‘Deltametropool’ en weeg de relaties die de schaal van de Noordvleugel te boven gaan om te zien waar de prioriteiten moeten liggen. 10. Plaats wensenlijstjes in een context en vertaal ze in stedebouwkundige opgaven. 11. Vraag om een parkeerbeleid in de Netwerkstad als onderdeel van sturend beleid en breng de wens in van een evaluatie van het ABC-beleid als bouwsteen naar een nieuw locatiebeleid. 12. Maak voor Schiphol een scheiding tussen middellange en lange termijn.Vrijwaardeluchthavenover demiddellangetermijn en zet in op een Noordzee-optie voor de lange termijn in een combinatie met een voorhaven. 13. Geef een prioriteit aan voor de relatie met Zaanstad en die met Almere, ook waar het de verstedelijkingsinzet betreft en zet in op een snelle verbetering van de zeetoegang bij IJmuiden
4
Advies over de Amsterdamse inbreng in de 5e Nota Ruimtelijke Ordening; Adviesnr.228 (serie’99,nr.14, juni)
ADVIES over de AMSTERDAMSE INBRENG in de 5e NOTA RUIMTELIJKE ORDENING
Juni 1999 Adviesnr. 228 Serie’99, nr.14
I. INLEIDING 1. Inzet van het Rijk De Startnota Ruimtelijke Ordening (R.O.)1999 van het Rijk is de opmaat voor de 5e Nota Ruimtelijke Ordening die een strategische beleidsnota moet worden. Dit strategisch karakter moet tot uiting komen in een driedeling: Trends - Visie - Beleidsuitgangspunten. De regering stelt zich bij de beleidsontwikkeling open voor bijdragen van relevante groeperingen in de samenleving. De streefdatum voor het gereedkomen van de 5e Nota is eind 1999. Deze bijdrage van de ARS past in de gekozen opzet en is primair bedoeld om de gemeente Amsterdam en de regio te ondersteunen in de te maken keuzen op hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid. Een aanzet daarvoor bevat het onlangs uitgebrachte Advies over de Toekomstverkenningen Amsterdam1). De daarin genoemde aanbevelingen voor toekomstig ruimtelijk beleid berusten op een gedachtegang over de waarschijnlijke en gewenste ontwikkelingen in de regio Amsterdam. Deze gedachtegang is hieronder nader uitgewerkt.
2. Algemene invalshoek: verbinding zoeken met voorafgaand beleid In overeenstemming met de Startnota R.O. 1999 is behoud en ontwikkeling van de vitale stad (en stadsregio) het beleidsdoel voor de ARS. Dit houdt voor hem ook in dat niet alles ‘top’ hoeft te zijn. Ook de broedplaatsfunctie, ook de armere milieu’s naast de kansrijke, moeten in de stad een plaats hebben. Dat betekent een bezinning op de sociale agenda via de 5e Nota. De keuze voor kwaliteitsaspecten per regio is in het raam van het nationale ruimtelijk ordeningsbeleid te zien als een logische ontwikkeling sinds de 2e Nota R.O. De sterke economische groei van de jaren zestig leidde toen tot het beleid van regionale deconcentratie ten opzichte van de grote stad. In ontwikkeling kwam wat thans de netwerkstad wordt genoemd, zij het dat de meest fundamentele voorziening, een samenhangend netwerk van stedelijk-regionaal railvervoer, flink achterbleef. Daarop volgde begin jaren tachtig het compacte stadsbeleid dat is te typeren als een stedelijke reparatieperiode. De ARS ziet als taak voor de 5e Nota om de opgave van nu met het voorafgaande beleid te verbinden, d.w.z. te kiezen voor het verbeteren van het gegroeid stedelijk netwerk van Amsterdam met de regio en de hierin gelegen kernen (zie ook in IV.4.D, p.11). Versterk daarin de kwaliteit van kernen, landschap en verbindingen, formuleer een sociale agenda; beschouw stad en regio echter niet als gesloten systeem en vergeet de veelsoortige relaties met andere regio’s in het land niet.
1
Adviesnr.221: Over de Toekomstverkenningen Amsterdam (serie‘99,nr.4, jan.’99)
5
II. CULTUURKENMERKEN als UITGANGSPUNTEN voor RUIMTELIJK BELEID.
1. Herstructurering van de materiële èn immateriële kanten van de stad De stad bezit onvergankelijke kwaliteiten welke ook in de toekomstige stedelijke levensfase een bepalende rol zullen hebben. Een compacte-stad-filosofie zou daarom niet alleen op zorgvuldig ruimtebeheer en -beslag mogen berusten. Het in stand houden van de uiterlijke kwaliteiten van de stad ziet de ARS daarbij als opgave. De afleesbaarheid van zijn onderdelen vindt de ARS een kwaliteit die de moeite waard is. Dat houdt in dat diversiteit van atmosfeer te vinden moet zijn, die terug gaat op allerlei variabelen in functie, ruimte, gebruik en kwaliteit. Aan de immateriële kant is het de kunst om de inventiviteit van de stedelijke samenleving gaande te houden (kunst, cultuur, kennis), mede als bijdrage voor de totale (inter)nationale ontwikkeling. Dan zal de stad worden gezocht door vele doelgroepen, nu en in de toekomst.
2. Stad en verscheidenheid De intensieve ontwikkeling en verandering van de stad is tegelijk sterkte en zwakte omdat vernieuwing van functies steeds gepaard gaat met relatieve veroudering van behuizing en locaties. Met een omvangrijk oud stadsgebied maakt de keuze voor de stadscultuur Amsterdam bijzonder kwetsbaar,omdat ‘nieuw’ ook in termen van bereikbaarheid (uitbreidingswijken elders) een makkelijker optie lijkt dan modernisering van bestaand stedelijk gebied. Maar hoe het ook zij, met alle mogelijke opties van de ‘Compacte Stad’ kan de oorspronkelijke diversiteit toch niet meer gehaald worden binnen de klassieke stadsgrenzen. Daarom moeten de stedelijke veranderingen ook een permanente oriëntatie op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden inhouden, ook in de regio. Met die optie is een grote verscheidenheid aan woonwensen en wensen uit het bedrijfsleven te bedienen. Intussen is er een groeiende groep ’nieuwe’ stedelingen die bij de keuze voor hun woonplek kiezen voor het voorzieningenniveau van de stad en de kwaliteit ervan, zowel naar uiterlijk als inhoud. Met zo’n marktsegment moet terdege rekening worden gehouden in de woningplanning. Dat segment raakt naar het idee van de ARS niet uitgeput nu nieuwe woonlocaties met een hoge graad van stedelijkheid, zoals het Oostelijk Havengebied, worden opgeleverd. Alleen aan de randen van de stad, zoals De Aker en IJburg, zijn nog eensgezinswoningen aan te bieden, maar onvoldoende om het landelijk percentage te halen. Een evenwichtige bewonersopbouw volgens de kenmerken van de landelijke woonvoorkeuren is geen realistisch uitgangspunt. In het spanningsveld van bestaand en nieuw is een bovenstedelijke regie nodig, die als uitgangspunt kiest een samenhang van de ontwikkelingen binnen èn buiten de stad, d.w.z. regionaal.
3. De cultuurhistorische kwaliteit in het stedelijk netwerk Wensen t.a.v. de ruimtelijke ordening in het genoemde gebied hebben steeds een aantal zich verbredende kwaliteiten als achtergrond (soepeler bereikbaarheid, geavanceerder vestigingsklimaat, beter bij de wensen aansluitend woonbestand). Met dit soort ‘markt’eisen kun je de stad echter niet ongelimiteerd uitrollen, er bestaat geen tabula rasa; de vernieuwing zal zich ook moeten baseren op ruimtelijke kwaliteit die een cultuurhistorische diepte heeft, zowel in de stad Amsterdam als in andere gemeenten en in de buitengebieden die in het stedelijk netwerk verbonden zijn. Zo’n benadering leidt tot maximale inzet voor dit soort verscheidenheid. Behoud van leefbaarheid in dit deel van de Noordvleugel is de contramal van de overige wensen aan ruimtebeslag. Het heeft consequenties voor de stadsuitleg, het situeren van centra, doortrekken van wegen, aanleggen van recreatielijnen. Nu ‘de markt’ vraagt om woningen waar ruimte is en bedrijven goedkope grond bij verkeersassen zoeken, dient dit kwaliteitsaspect van het (stedelijk) landschap rechtstreeks mee te spelen en een integraal deel te zijn van het verstedelijkingsconcept. Dit houdt mede verantwoordelijkheid in van het bebouwde of meest verstedelijkte deel van de regio voor het onbebouwde deel.
6
III. DE CORRIDOR-ONTWIKKELING Over de corridors bestaat een hinderlijke begripsverwarring die zeker voor de regio Amsterdam niet heilzaam werkt. Voor een heldere discussie is zuivering van het begrip ‘corridor’ nodig. 1. Goedkope grond Soms gaan ‘corridors’ terug op de behoefte van sommige bedrijven aan goedkope grond nabij een autosnelweg. Dat in bestaande steden veelal niet aan deze vestigingseisen tegemoet kan worden gekomen, speelt een rol. Het gaat dan om corridors op afstand waar grond aanwezig èn goedkoop is. Daarmee is de schaal van de regio Amsterdam al snel overschreden, zeker als Brabant of de nabijheid van Duitsland worden genoemd. Het aantrekken van dat soort bedrijven gebeurt soms uit concurrentiemotieven door de regio’s, terwijl het effect is dat er zo lintbebouwing ontstaat en er congestie op de achterlandverbindingen wordt uitgelokt . Het is van belang te onderscheiden of extensief grondgebruik de drijfveer is en op welke afstand van de agglomeraties sprake is van corridors. Dit om de positieve of negatieve (functionele) betekenis van zo’n term voor bijv. Amsterdam te kunnen bepalen.
2. Weerstanden in het Corridor-debat Behoefte aan goedkope grond of extensief grondgebruik is kenmerkend voor bepaalde typen bedrijven die minder op het publiek van de grote stedelijke concentraties zijn gericht. Toegevoegde waarde, winstmarges en omloopsnelheid van goederen verschillen dan nogal van meer stadzoekende of publieksgerichte bedrijven. Bij concentratie van zulk soort bedrijven ontstaan omvangrijke rijen loodsen met risico’s van congestie op de vitale verbindingswegen van en naar de steden. Een ander punt van weerstand in het ‘corridor-debat’ richt zich op vermenging van de verbindende functie van de weg met de ontsluitende, waardoor een veel breder economisch-sociaal belang gevaar loopt. Tenslotte vormen de landschappelijke nadelen een ander algemeen bezwaar. In de discussie wordt dit soms als overdreven behandeld. Zolang echter de feitelijke uitwerkingen niet op tafel liggen, is er geen mogelijkheid het effect op het landschap op zijn merites te beoordelen en blijven veel mensen het extra ruimtebeslag van een corridor als een bedreiging ervaren.
3. Opties voor bedrijfslocaties in stedelijke netwerken, bijv. in Amsterdam. De beste optie om planologische grip op de vestigingsdrang te houden is om in de onderscheiden stedelijke netwerken bedrijfslocaties op te nemen die tegemoet komen aan de logistieke behoeften van sommige bedrijfstypen. De netwerkstad moet de corridor als het ware met zijn eigen wapens kunnen verslaan. Hierdoor wordt ook het deconcentrerend effect van corridors vermeden. Bedrijfslocaties in de Amsterdamse regio spelen daarin een rol op grond van kwaliteitskenmerken. Er is een concentratie op stedelijke assen en knooppunten als trefpunten van economische kennis en cultuur. In Amsterdam en de regio liggen een groot aantal ervan al aan langslopende snelwegen of spoorwegen, zonder dat van een speciaal corridorconcept sprake was. Zuidas en Westas kennen dit al avant-la-lettre. Ook tussen Schiphol en Hoofddorp is een zo’n concentratie ontstaan, overigens zonder veel menging of een anderszins stedelijke context. Van wat andere orde, maar ook goed herkenbaar, is de zone langs het N.Zeekanaal van Amsterdam tot IJmuiden. De drang van Amsterdam om haventerreinen westwaarts uit te breiden nadert de bedrijfsconcentratie in IJmond en heeft eveneens een sterke (bedrijfs-)economische drijfveer. Er hoeft geen krachttoer te worden uitgehaald om zulke bandstructuren te herkennen. Het kan leiden tot een meer ontspannen interpretatie van het corridor-idee, althans in deze regio.
7
4. Twee handvatten in het Amsterdamse a. Corridors die er al liggen, beter inpassen in bestaand verstedelijkt gebied. Dit zal een hoog kwaliteitspunt kunnen opleveren, zowel in vormgeving, nabijheid, bereikbaarheid, nieuwe bruikbaarheid/zonering, vermijden van overlast etc. Het is een soort duurzame stedebouw om de assen die er al zijn via een extra toegevoegde waarde een nieuwe betekenis te geven. Door herbezinning op deze structuren dienen niet alleen beeld van en opgave voor de stad, maar ook voor de regio opnieuw te worden gedefinieerd. b. Op Knooppunten van openbaar vervoer hoger inzetten Dat is nog nauwelijks begonnen. De toename van het aantal stations in Amsterdam en de regio in het laatste decennium laat zien dat ‘bereikbaarheid’ een toenemend cultuurkenmerk is. Vervoerskundige analyse van wat ermee bediend wordt en waar lacunes liggen (herkomst/bestemming, korte/lange afstand, overstaprelaties) is nog maar mondjesmaat gebeurd. In zo’n analyse komt het netwerk van de Amsterdamse regio in zijn sterke en zwakkere kanten naar boven. Schaalbereik is belangrijk, onderscheiding naar schaal kan een groot deel van de verwarring over stedelijk netwerk, netwerkstad en Deltametropool wegnemen. Stedebouwkundig zijn de posities van de knooppunten eveneens nog veel te weinig uitgewerkt (b.v.: zwaarte, spreiding, aansluiting bij bestaand gebied, compleetheid, menging, specialisatie). De knooppunten zijn op 2 manieren van belang: voor de investeringen en ruimtelijk. 1. Het zijn intensiveringspunten voor investeringen, Dat wil zeggen, er worden investeringsgelden naar toe geleid die niet elders in de stad en regio terecht komen. Ze moeten daarom een cumulatief effect hebben, zodat je op die plekken meer waar voor je geld krijgt. Er kan zo meer tot stand komen op één plek dan elders verspreid zou gebeuren. De opgave voor de overheid ziet de ARS liggen in het sturing geven aan die geldstromen en te zorgen voor meerwaarde van de gekozen plekken. 2. Het zijn ook in ruimtelijk/stedebouwkundige zin intensieve plekken, De grote reizigersstromen die hun invloed op het omliggende (stads)gebied laten gelden, dienen ook in stedebouwkundige zin een omgeving te krijgen. Een nieuwe inzet op deze knooppunten dient gekoppeld te worden aan een hernieuwde visie op het verstedelijkt gebied, de stadsvorm en de zwaartepunten erin.
c. Conclusie: Operaties aan assen en knooppunten concretiseren de stelling dat de stad als cultuurgoed en moderne ontmoetingsplaats uitgangspunt moet zijn voor een stedelijk-regionaal ruimtelijk beleid
IV. DE OPGAVEN: Gezien het voorgaande kiest de ARS volgende opgaven voor de 5e Nota: 1. Verheldering van de Delta-metropool Het netwerkstad-concept legt de ontwikkelingsprioriteiten bij de onderscheiden regio’s. Dit wil niet zeggen dat de verbindingen tussen regio’s onderling geen aandacht behoeven. Met name tussen de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad is een versnelling van het railvervoer noodzakelijk. Tot nog toe is het begrip ‘Deltametropool’ hiervoor ingezet, maar het is niet geheel helder en daardoor onvoldoende bruikbaar. De inhoud ervan hangt samen met de richting die je met de Randstad als geheel in wil slaan. Bovendien is er te vaak een interpretatie in alleen maar vervoerskundige wensenlijstjes (van Arguslijnen, zweefrail tot snelle trein hart op hart) die eigenlijk iedereen wel wil. De ARS daarentegen pleit voor een vooral economische invulling van de toekomst, dan volgt de rest daaruit wel.
8
Noodzaak is een betere omschrijving van de schaal en de maatregelen die nodig zijn om dit begrip goed uit de verf te laten komen. Dit om een hanteerbaar onderscheid te krijgen tussen de schaal van de Randstad als geheel en de meer grijpbare Noordvleugel waarvan het daily urban system voor het gros van de mensen een aanwijsbare actieradius betekent op een beperkte economische schaal van woon/werkrelaties, shoppinggedrag en kennissenkring. . 2. Coalities en het samengaan van doelstellingen De Rijksoverheid kent door diverse R.O.-nota’s heen wisselende accenten al naar gelang de tijdgeest. Zo hebben Volkshuisvesting en R. O. met elkaar om het primaat gestreden, heeft de milieupoot van VROM op zeker moment de overhand gekregen, is daarna Verkeer&Waterstaat de partij geworden die het R.O.-programma het sterkst beïnvloedde, terwijl nu Landbouw naar voren komt met een sterke R.O.-agenda, omdat het agrarisch (bedrijfs)gebied geherstructureerd moet worden.De ARS adviseert om bij deze laatste structurele beweging aan te sluiten. De A’damse regio kent veel randproblematiek rond bebouwde kernen, kent ten noorden (Waterland) en zuiden (Amstelland) waardevolle gebieden die ieder op hun manier op verstedelijkt gebied aansluiten. Overgangen en beleving, randproblematiek, betekenis voor de stad, cultuurhistorische waarden zijn thema’s die bij de inrichting van dit deel van de regio een rol spelen. De financiering van opgaven die ministerie van LNV zich stelt, kan parallel lopen met wat A’dam wil. Er is zo een coalitie mogelijk van een Rijksdoelstelling en de cultuurhistorische doelstelling van Amsterdam, los van wat er via de reguliere agenda aan natuurbehoud wordt gedaan. De ARS doet de aanbeveling om een natuur-kwaliteitskaart te maken voor de A’damse regio om zo beter in te kunnen spelen op de herstructureringsplannen in de landbouwsector. Tegelijk speelt de waterproblematiek zowel bij Amsterdam als in de Rijksscenario’s. Berging, kwaliteit, bodemdaling zullen in dit verband aan de orde moeten komen.
3. De verstedelijkingsinhoud De ARS ziet de opgaven in de ruimtelijke ordening zich versmallen tot een optelsom van, overigens interessante, projecten. Dat komt deels doordat de financiering vaak per project geregeld wordt, temeer als er private partijen aangetrokken worden. Maar ook begrippen als Deltametropool dreigen te verschralen tot wensenlijstjes van begeerde verbindingen. Ook de politieke agenda engageert zich vaak aan individuele projecten en wordt daar dan op afgerekend al dan niet met een positieve score. De ARS bepleit hiertegenover dat de overheid naar een completer stedelijk beeld toewerkt dan het project zelf kan bevatten en goed aangeeft waar projecten de structuur van de regio in het geding brengen en er dus een breder programma aan de orde behoort te komen. Er is overigens een langzame kentering te zien bij een aantal projecten om een completer stedelijk milieu te benaderen. Zo krijgt het Hoofdcentrum Bijlmer extra accenten rond het station en zijn er woningen aan het plan toegevoegd. Ook het project Zuidas heeft de neiging om het woningaantal op te voeren, waardoor de menging een substantiële betekenis krijgt. De uitbouw van beide centra laat bovendien zien dat de traditionele centrumgerichte stad tot het verleden behoort en naar een multicentrisch geheel is gegroeid. Een 5e Nota kan daar consequenties aan verbinden zowel wat betreft het (op)waarderen van vestigingsmilieu’s als op het gebied van bereikbaarheid en aantakking op verbindingen. Ook het stedebouwkundig plan voor de 1e fase van IJburg is enkele malen herzien om te komen tot een meer complete stedelijke opzet met meer menging en diversiteit. Ook daar voortschrijdende inzichten over stedelijkheid. De ARS bepleit een sterke inzet op zo’n completere inbedding van de projecten in een stedelijke context, d.w.z. een structuurplanning op een hoger schaalniveau.
9
4. Amsterdamse opgaven, ofwel hoe kwaliteit met diversiteit samenhangt De Amsterdamse ontwikkeling loopt al lang parallel met die van een omvangrijke regio. Schiphol, de zeehaven, de overloop naar Purmerend, Hoorn Almere en nieuwe functies in stedelijke gebieden hebben ertoe geleid dat de regio Amsterdam geworden is tot een stedelijk netwerk. Dat hangt onderling samen en bevestigt tegelijk differentiaties als die in ‘t Gooi (media), IJmond (zware industrie en haven) en Zaanstreek (haven, verwerkende industrie), Almere (extensieve functies, woningmarkt). Deze kenmerken van een stedelijk netwerk (samenhang en verscheidenheid) moeten uitgangspunt zijn voor de ontwikkeling van de Amsterdamse stadsregio. Een sterke drager hierin dient het regionale openbaar vervoer te zijn, waarbij op geëigende plekken in het lijnennet overstappunten komen tussen auto en openbaar vervoer. Hierbij hoort een toegespitst parkeerbeleid. Zowel het openbaar vervoer als het parkeerbeleid dient de gewenste diversiteit in de regio te ondersteunen en moet dus niet zonder meer aan de locale beslissers worden overgelaten. Voor de stadsregio Amsterdam zijn voor de toekomstige ontwikkeling de kwaliteit van de woningvoorraad in bestaand stedelijk gebied, bedrijfslocaties en Schiphol naast de bereikbaarheid en landelijke gebieden de belangrijkste aandachtsvelden:
A. De kwaliteit van de woningvoorraad De nieuwe stedeling kiest bewust voor de stad en de daarbij behorende woonmilieus. Dit legt een druk op de stad in meerdere opzichten: Is de voorraad groot genoeg en goed genoeg om aan te sluiten bij de vraag? Het bouwprogramma in de stad geeft een bepaald soort woningen en een bepaald stedebouwkundig milieu te zien. Dat selecteert dus bepaalde groepen uit. Het is de kunst dit niet te eenzijdig te laten zijn en in evenwicht met het programma in de regio te brengen. Het maken van expliciete stedelijkheid bv. door verdichting in o.a. de Tuinsteden, A’dam-Noord Amstelveen en de Zaanstreek staat in dit licht. Het gevaar dreigt dat makkelijk verkoopbare typen worden gebouwd terwijl het eigene van de wijken verloren gaat. Aanpassing van stad en regio gebeurt dan te rechtlijnig en te snel. Het gaat om een beleid over een groter gebied en om meer dan een capaciteitsberekening; er zijn nieuwe interpretaties nodig voor ‘oude’ gebieden: * Is de dorpenstructuur in Noord te handhaven bij een uitbouw van het Centrumgebied aldaar en het up-to-date brengen van andere delen? * Is het ‘Tuinstad-karakter’ door te zetten bij een verdichting in West met aantallen woningen tussen 15.000 en 25.000 en hoe worden de tuinsteden aangesloten op de intensivering van de Ring-West tot een groot-stedelijke zone? * Wat stellen we ons van de stedelijkheid in de Bijlmer voor, nu de flats worden gesloopt en eensgezinswoningen ervoor in de plaats komen? * Hoe zijn de oude industriegebieden in de Zaanstreek om te vormen in een verantwoord evenwicht tussen wonen en werken? B. Bedrijfslocaties Op grond van andere voorwaarden (o.a. parkeernormen) verlaten sommige bedrijven de stad dan wel kiezen voor perifere of landelijke locaties. Het gemeentebestuur dient zo’n proces te beïnvloeden anders werkt het negatief op het totale netwerkconcept en leidt uiteindelijk tot economische en sociale scheefgroei en onnodige verkeerscongesties. Aanbeveling voor de 5e Nota is daarom een regionaal bedrijfslocatiebeleid te ontwikkelen dat uitgaat van de regionale differentiaties. C. De luchthaven Het standpunt van de ARS is dat Schiphol op de middellange termijn (min. 15 jr.) op de bestaande locatie moet kunnen groeien, omdat voor die tijd een andere oplossing niet is te forceren. Dit houdt in dat de luchthavenfunctie armslag moet hebben. Het houdt tevens een slechts zeer selectieve toevoeging van kantoren in en
10
het vrijhouden van de omgeving van Schiphol van woningbouw. Op die termijn dient d.m.v. strategische zones de luchthavenfunctie te worden veiliggesteld. Dat wil ook zeggen dat een Bollenstad-ontwikkeling niet gewenst is2). Na die periode zou een luchthaven in zee een functie kunnen krijgen, zo mogelijk in combinatie met een voorhaven, die overigens al jaren op het wensenlijstje van Amsterdam staat. Tegen die tijd zal het ANZKG zijn volgelopen en de trek van (haven)functies naar het westen voltooid. De (rail)verbindingen ernaartoe zouden langs weerszijden van het N-Zeekanaal moeten lopen.De ARS adviseert het (studie)traject voor zo’n combivariant nu al in te zetten oa. via de 5e Nota. D. Bereikbaarheid en verstedelijkingsrichting De netwerkstad is in termen van bereikbaarheid ook wel beschreven als knooppunten-stad. In de stadsregio Amsterdam zijn de concentratiegebieden Amsterdam - Hoofddorp - Haarlem - IJmond - Zaanstad - Purmerend - Almere/Lelystad en ‘t Gooi. Voor het ondersteunen van dit raster van knooppunten is het openbaar railvervoer aangewezen voor de dichte concentratiegebieden. Er is achterstand in dit opzicht. Metro en regionet komen in aanmerking hier soelaas te bieden. Voorts moet gedacht worden aan een verdere differentiatie van het wegenstelsel, waardoor niet alle verkeer op één type weg is aangewezen (A.10-problematiek). Gekoppeld aan de planmatige ontwikkeling van een regionaal netwerk van openbaar vervoer moeten op strategische plekken nabij de stad en de regio knopen tot stand komen: transferia tussen openbaar vervoer en weg. Vervoer te water dient als een reële mogelijkheid te worden opgenomen in de 5e Nota. Een integraal regionaal parkeerbeleid met effectieve instrumenten is evenzeer een essentieel element in het bereikbaarheidsbeleid. Voor de onderscheidene knopen in de stedelijke gebieden wordt een differentiatie aanbevolen van de parkeermogelijkheden, rekening houdend met het stedelijk milieu en het nodige draagvlak voor het openbaar vervoer. De verstedelijkingsrichting in de regio A’dam moet volgens de ARS volgende accenten krijgen: S Kwaliteitsverbetering van de agglomeratie A’dam - Zaanstad (Noord-Zuidlijn-ontwikkeling) S De lijn Amsterdam - Almere als een volwaardige verstedelijking in het netwerk concept. Voor deze laatste ontwikkelingsmogelijkheid is een nieuwe raillijn door het Y-meer nodig. S De verbetering van de zeetoegang van het Noordzeekanaalgebied behoort eveneens tot de bereikbaarheidsverbetering van de regio. E. De landelijke gebieden De keuze voor de stadsregio moet een pendant hebben in de kwaliteiten van het omliggende landschap. Nodig is het actief beschermen en verhogen van de kwaliteit van de open landschappen in de regio. Aandacht is nodig voor behoud van de dragers van dit cultuurlandschap: land- en tuinbouw, natuurwaarden en recreatie. Dit in samenhang met zorg voor lucht, bodem en waterkwaliteit en de waterberging in het bijzonder. Aanbeveling is een kwaliteitskaart op te stellen van de landschappen in de regio Amsterdam.
5. De verstedelijkingsinstrumenten De ARS ziet voor het realiseren van het verstedelijkingsbeleid de volgende middelen: * In de eerste plaats de planontwikkeling zelf. De 5e Nota moet daarin het voortouw nemen als een richtinggevende en inspirerende beleidsnota. Het concept van de Netwerkstad moet daarin bepalend zijn voor inhoud en richting van de verstedelijking. * Wat is het bestaand beleid waard geweest? Een evaluatie ervan dient opgenomen te worden, in ieder geval van de effecten van het A.B.C.-locatiebeleid en wat daaraan mankeert en dus verbeterd kan worden. De conclusie kan wel eens zijn dat het onvoldoende consistent is geweest en niet goed heeft gewerkt en dat we naar een nieuwe regioplan met afspraken moeten.
2
Zie hiervoor adviesnr. 198: Over de Pespectievennota ‘Hoeveel ruimte geeft Nederland de luchtvaart’ (serie’97,nr.15, juni’97)
11
* Een ander belangrijk instrument waarvoor de ARS aandacht vraagt is overleg. Vereist is een stedelijk-regionale regie bij het tempo van woningverbetering en nieuwbouw. Het plaatsen in een regionale samenhang is nodig opdat de moeizame en vaak achterlopende programma’s in bestaand stedelijk gebied in logisch verband kunnen staan met opvangmogelijkheden elders. Hiervoor moeten overlegsituaties komen waarbij provincies en gemeenten een plan maken en tot uitvoeringsafspraken komen. De uiteindelijke aanbeveling is een richtinggevend concept te maken voor de regio Amsterdam. Op basis hiervan moeten er in regionaal verband afspraken komen over o.a. bedrijfsvestigingsbeleid en woningbouw. In het landschapsbeleid dienen landbouw, natuurbouw en recreatie een geïntegreerd deel te zijn.
6. Sturing door de overheid als uitgangspunt Gegeven de uitgangspunten van stedelijke kwaliteit, samenhangend regionaal beleid, noodzaak van openbaar vervoer en de cultuurhistorische betekenis van het landschap is overheidssturing een noodzaak voor een regionale netwerkontwikkeling. Een richtinggevend ruimtelijk concept moet hiervoor de basis zijn. Private initiatieven zouden op grond hiervan tot stand moeten komen. Voor de overheidssturing moeten de verantwoordelijkheden op verschillend niveau worden gelegd. Te beginnen bij het verstedelijkingsconcept met vervolgens de verschillende uitwerkingen naar schaal en doel.
Drs. F.M.C. van de Ven (voorzitter a.i.)
Drs. B.B.J.Huls (secretaris)
12
