)amenva[lng en conclusles

Hoofdstuk10 a.t

)amenva[lng en conclusles I

10.1 Inleiding Voor zelfstandigeonderdelenvan het centraleoverheidsbestuur bestaatthans geeneigenrechtsregime. Als de wetgevereenzelfstandige bestuurlijkeorganisatie wil instellenis er geenrechtsvormbeschikbaar, waarin zo'n organisatiekan wordengegoten.De juridischestructuurmoet in iederafzonderlijkgevalvolledig wordengecreëerd en vormgegeven. Dit heefteenaantalbelangrijkenadelen. Dezestudiebeoogter toe bij te dragendat voor die zelfstandigeonderdelenvan hetbestuureenorganisatievorm beschikbaar komt met eeneigenset aanregels. Daartoeis eenvoorstelontwikkeldvoor een algemenewettelijkeregelingvoor zelfstandige bestuurslichamen. De algemeneregelingmoet een aantalvoordelenopleverenin vergelijkingmet de huidigesituatiewaarin ieder zelfstandigbestuurslichaam zijn eigenregeling kent.Die doelstellingen van de algemeneregelingzijn in paragraaf1.4. uiteengezet. In de eersteplaatsmoet de algemenewettelijkeregeling bevorderen,dat de organisatierechtelijke onderwerpen voor zelfstandige belangrrykste bestuurslichamenbij wet wordengeregeld.In de tweedeplaatsmoetde algemenewet bijdragen aaneen groteresystematiek in de vormgevingvan zelfstandigebestuurslichamen,zodat de doorzichtigheidwordt vergroot en leemtenin de regeling wordenvermeden.In de derdeplaatsdient de algemenewet te bevorderen,dat er duidelijkheidbestaatover de bevoegdheden van de ministerten opzichtevan een zelfstandigbestuurslichaam en dat die bevoegdheden bovendienzodanig zijn, dat eengoededemocratische controleop het functionerenvan zelfstandige mogelijk is. Tenslottedient algemenewettelijkeregeling te bestuurslichamen waarborgendat controleop zelfstandige bestuurslichamen kan wordenuitgeoefenden dat bestuurders van zelfstandige hun verplichtingom bestuurslichamen zich te verantwoordenkunnenwaarmaken. Het is nu tijd om de gepresenteerde voorstellenvoor algemeneregelingvan het voor zelfstandigebestuurslichamen tegen het licht van die organisatierecht

cloclstellingcntc houdeu. In hoevelrc,"vordendc beoogcicr.'oortlclenmet dcze a f z o u d c r l i j kb c s p r c k c n r e g c l i n gl c l u c z e n l i j k t ' l l k z a l n u d c v i c r d o e l s t e l l i n g c n b c v i n d i u g e nn o g c c n ss a n r e n D i t h i c d t t e v c u sd c g e l e g c r i l r e iodn r d c b c l a n g r i j k s t e t e v l r t t e n .I k s l u i t a f m e l e c n a a n t a lo p m c r k i n g e no v c r d c v r a a go 1 h c t z c l l ' s t a n d i cigcnbcstuurslichaanr.urel dc voorgesteldealgentene\\,et. ecti rol'nvaat'digc. s o o r f i g co r g a n i s a l i e v o r ni sr . , ' o o lc l eb c h a l t i g i r t gv a n b c s t u u l s l a k e vn a r td c c c n t r a lc o'u'crlteid.

10.2 Algcnrenewetgevinqen hc1primaatvartdc wctscver

Op grond vun hct uitgangspuntvau hct prinraat van dc \\'ctgever drcueu de b c l a n g r i . j k s t ck c u m e l k c n v a u d c o r g a n i s a t i c s t r u c t u u\ ,ra u c c n z c l l ' s t a n d i gb c door.dc rvctger,crle r.vordcngcregeld. I)c vclorgestclcle algcnrene stuurslichaarri r v e t t e l i j k cr c g c l i n gb i c d t c e n a a n l u lw a a r b o r g e nc l a tb c l r r n g r i j k cb c s l i s s r n u c,nr rc L c c s t u u r s l i c h a n r cbni j o l ' k r a c l r t c n sd c u ' c t u ' o r d c v o r : n r g e l ' i nvga n z e l f s t a n d i g b d c r rg e u o n c n . L t d c c c r s t cp l a a t su ' o r d l c c n a a n t a lk e n r n c r k e uv a u d c o r q a n i s a t i c s t r u c t u vuar n tioor cle algerrtertetet :el.f tustgclegtl. ecrr zell'standighestuulslichaan'r V a n g r o o t b c l a n g i s h i e r b i j u i t e r . a u r d a t d c a l g c n r e n c\ \ ' c t z c l f d c b c l a n g l i j k s t e b e v o c g c l h e d eana n d c n r i n i s t c ri t i l ' d c l e g e r i n g )t o e k c n t .D e a l g c n r e r t cr ' v c tg e e f t r , e l d c rc c n r c g c l i n gv o o l d c s a u r c n s t c l l i t tvga n h c t b c s t u u re r t d e b e r t o c r t t i nvga n t l e l e d c n ( u r - t i k c6l ) . D e w c t k c n t I c v c ] u se c n u i t g e w c t ' k t cl c g e l i n c v o o r z c l Í ' s l a n c l i g eb c s t u u r s l i c h i u n cnnr e te c u r a a d v a n t o c z i c l t t( p a r a g r a e l ' 2r ' a n h o o l i l s t u kJ ) . Daarin ziiu cnkclc ciscn opgeuomenwaar'lraudc lcdeu r''anclc raad van toczicltt n l o c t c u v o l d o c r . rc, n i s d c t a a k - c n b c v o c g d h e i d s v c r d e l i rltugs s e nd c r a a d v a u t o c z i c l i t .h e r tb c s t u u rc n d c n ' r i n i s t cvr a s t g c l c g d . c icdb b c nl c g t d c V o t t r c l ez c l l ' s t a n d i gbce s t r . r u r s l i c h a n cr el inc r c c h t s p c r . s ( ) o n l i j k h h \,oorgcstcldc uigeurcnc wct in hoofiistuk ,l een aantal structurcle uspcctcn rt'ct rcgclt de sauicnhangeudrnct dc lcclttspersooulijkltcid.\'ast. De al-gcntetrc i r e v o e g c l h e itdo t v c r t e g L ' n w o o l d i e i nvgl n d c r . c c h t s p c r s o o( na l t i k e l 1 - 1 )c n k c n t . aarbij u'ordt ecn aanta c n k c l c b c p a l i n g c no l ' c r h c t b c h c e r v u n d c r n i d c l c l e nD ( a r t i k c l h c t l i n a n c i c c lr ' c l s l a g( a r t r k c l e r p l i c h t i n g e no m t r c u td e b c g l o t i n g l5) cn l ó ) g c f r l r r n r . r l c c r d\ I.c r c l c r n ' o r d t d e r e c h t s p o s i t i ev a r r h c t p c r s o n c e lv a n h e t l i c h u a r ng c r c g e l d( a r t i k c l 1 7 ) e n k c n t d e w e t c e r l b c v o e g d h c i c l s v c r c l e l ivnogo r g e s t u u l s l i c h i l a ul ur c t c c r l r a u d v a u t o c z i c h b c h e e l s k r " ' e s t i cb si j e c n z e l l ' s t a u d i b t a r t i k c ll 8 ) .

Ilcn t'uvccdcnranicr wÍiirrop clc algcrticnewct ccn waalborg bicdt loor ltct pric r p l i c i c t e e r tr c g e l i n q r l r r a t v : u ) d c :u ' e t g e v e li s d l t v c l o rc c u u a n t a lb c s l i s s i n g c n \\'()rdtllc\\'crkstclirgci. hij ttl kruclttor.sbijztndare wet tvorrlÍ t'ereis!.Daar.nrcc dal c c u b c s t u u r s o r g i l abuc p a a l d cb c s l i s s i n g c n i e l n t a g n c r n c n .o l ' s l e c h t s .i n t l i c nh c t w c t Í l e v c ri s g , c u r r c l r t i g dA. l d u s r l i c n c L r i u u r t o en a d l u k k e l i j kd o o r .d e b r i z o r r d c r e

gevingvoor zelfstandigebestuurslichamen

10 Samenvatting en conclustes

en de beoogdevoordelenmet deze afzonderlijkbespreken. elstellingen gijkstebevindingennog eenssamen rgenoverde vraagof het zelfstandig nenewet, een volwaardige,eigenvan de centrains vanbestuurstaken

de instelling (artikel 2), de taken (artikel 3), de bekostiging(artikel 4), het bepalenvan het aantalleden van de belangrijksteorganenvan het zelfstandig en de bezoldigingen overigerechtenvan die leden(artikelen bestuurslichaam, 6 en l l) bij of krachtensde wet te geschieden. Niet op alle wezenlijkeonderdelenvan eenzelfstandigbestuurslichaambevathet voorsteleen bepalingdie wettelijkeregelingwaarborgt.Met nameop het punt van de ministeriële bevoegdhedenten aanzienvan het beheer van publieke middelendoor zelfstandigebestuurslichamenmet rechtspersoonlijkheidis het De redendaarvanis, dat moet wordenvermedendat er voorstelterughoudend. die de minister(bij bekostigingvan een overlapontstaatmet de bevoegdheden uit de ministeriëlebegroting)aan een anderealgezelfstandigbestuurslichaam menewettelijkeregelingzou kunnenontlenen,namelijkde regelingvan subsidie in titel 4.2 van de Awb. Die overlap kan leiden tot ondoorzichtigheidin de hetgeenmoet worden vermeden.Op dit punt zal ministeriëlebevoegdheden, dooreenbijzonderewet nog duidelijkheidmoetenwordengeboden.De bestaande Aanwijzingen inzake zelfstandigebestuursorganenverlangenook reeds dat de bijzonderewetgeverdat doet.

naat van de wetgever rimaat van de wetgever dienen de Lestructuur van een zelfstandig bealgemene ;eregeld.De voorgestelde over belangrijke beslissingen dat 1en hamenbij of krachtensde wet worvan ken van de organisatiestructuur wetzelf vastgelegd. ?emene : algemene wet zelf de belangrijkste ng) toekent.De algemenewet geeft an hetbestuuren de benoemingvan Luitgewerkteregelingvoor zelfstan2 vanhoofdstuk3). zicht(paragraaf rn de ledenvan de raad van toezicht tussende raad van dheidsverdeling egd. hebbenlegt de rechtspersoonlijkheid 4 een aantal structurele aspecten, d, vast.De algemenewet regelt de (artikel 14) en kent e rechtspersoon middelen.Daarbij wordt een aantal l5) en hetfinancieelverslag(artikel .spositievan het personeelvan het voor veteenbevoegdheidsverdeling :slichaammet een raad van toezicht

'et eenwaarborgbiedt voor het priexplicieteenregeling rl beslissingen :. Daarmee wordtbewerkstelligd,dat ietmagnemen,of slechts,indienhet 3tgever is gemachtigd.Aldus dienen

Ondanksde genoemdebeperkingleggende in het voorstelopgenomenbepalinkenmerkenvan de vormgevingvan zelfstandige genvastdat over veel essentiële bestuurslichamendoor de wetgever zelf of in ieder geval krachtens de wet wordenbeslist. Het bestuurzal op dezepunten niet (meer) zonder wettelijke grondslagkunnenbesluiten.De regelingbiedt alduseen belangrijkewaarborg voor het primaatvan de wetgever.

10.3 Algemene wetgeving en de systematiek van het organisatierecht van zelfstandige bestuurslichamen De tweededoelstellingvan de algemeneregelingis, dat zij moet leidentot een groteresystematiekin het organisatierecht voor zelfstandigoverheidsbestuur. doorzichtigermoetenworden. Door algemeneregelingzou het organisatierecht Een algemenewet zou met namemoetenbevorderendat onnodigeverschillen wordenvermedenen dat leemtenin de regelingwordenvoorkomen. wet verBij de beoordelingvan de vraagin hoeverrede door mij voorgestelde beteringenin de systematiekaanbrengtkunnen de door de AlgemeneRekenkamergetrokkenconclusiesover de huidigesituatieeengeschiktaanknopingspunt voor zelfstandige bieden.lUit het rapportblijkt dat het huidigeorganisatierecht concludeertzelfs dat de zeerondoorzichtigis. De Rekenkamer bestuursorganen zo uiteenlopend inrichtingen vormgevingvan de zelfstandigebestuursorganen

l.

(Verslagover 1994,deel38). AlgemeneRekenkamer

lt36

A l g c r n e n e\ \ , e t g e v r n g v ( x ) r z c l l s t a n d r g eb c s t u u r - s l i c h a r n c n

g , c f e g c l di s , d a t c r s p r a k ei s v a n w i l d g r o e i . B o v c n d i c uh e c Í ' td c R e k c n k a n t evr c l c l c e u r t c ni u d e a l z o n d c r l i j k cr e g c l i n g , cvno o r z e l l s t a u d i s cb e s t u u r s o r g a n eana n Q C tloflcu. Op wclke purttcn schiet hct bcrstaaudcolganisatierecht(r,'ol{cnscle I l e k c u k a u r c r t' )c k o r t . e n i n h o c v e r l c k o l n t d e d o o r n r i . jv o o r q c s t e l d ea l g c n r c n c lcgcling. althans voor wul betrcÍt clc zcll'sl.anclige bestuurslichanrcn.tcg,en]oct a a n d c z c t c k o r t k o n r i n g e nt' k/ z a l h i c l d e b c r , i n c l i n g cvna l r d e R c k c n k a n l c ls \ , \ t c n r a t i s c hv ( ) l g e n . r 'l.rtl;err [ ) c t a k e n v a l ] c c l l z c l l s t a n d i g el r c s t u u r s i n s t a u tdi ci c n c n c c n u ' c t t e l i j k cq r . o n d s l a s tc hcbben. Dc clool de Ilckcrrkantcl onderzoclrtepublickrcchtelr.jkeir)stantics r o l d c c l e nv r i j u c l a l l c a a n d i t v c l c i s t c . O p d i t p u u t d o e u z r c h c l u st h a n sv r i i u c i uccn lcenrtcn voor. I)e llckenkamcr constatecrdecchtcl wcl clat in het rnercnr l e e l r a n d c z c l l ' s t a n c l i gbcc s t u u l s o r . g i l n cnni e t i s a a r r g e g c v e(r)l Í ' e n o n c l c r . u c l k c voor.u,aartlcn zi.j nict publicke u,erkzaanrhcderr n.roecnuitvt'rclcnnalst dc publick c t l u r k . r D i t v o r u r t c e n b e l a n g l i j k co u r i s s r e .I ) e z c l e e r n t cl v o r d t c l o o l d e h i c r l o o r q c s t c l c l ea l g e u r c n cr c g c l i n gg c v u l d . D e a l g c m c n c\ \ ' c t l e ! . t v a s rd a t z c i f s t l u r cligc bcstuurslichaurcugccu underc dau clc opgedlageuri'erkzaanrlrcdcu nrou.cn v e r r i c h t en . i n c l r c nh c n i l u a r t o cn r c t n a c l r u k k c l i i kd c b n o e q d h e i c il s r c r l c c n d , l J o v c n d i c uz i j n b e s l u i t e n ' n , alnr c t b c s t u u r{ o t h c t v c l r i c l r t c nv r u r u n d e r cd a n d e o p e c d r a g c nu ' c r k z l l r m h c t l c no n d c r r , r ' o r p cana l r e o c d k c L r r i n gv a u d e n t i n i s l c l ( a r t i k c l 3 . t r v c c d el i d ) 2. []tko:tiqírtq t 3 i j c c n g r ( ) o ti r i u r t abl e s t u e n d cz c l l s t a n c l i glc) c s t u u l s o r g l n e ub l i j k t d e u i . j z er u n b c k o s t i g i r r gl i c t b i . i o f k l u c h t c n sc c n s 1 ' r c c i { i c kwec t t c z i j n v a s t g c l e g d V . lek b l i j k c r r c l c z co l r l l n c r r r " r i th e g l o t i n r s g e l dt c u o r d c n g c i i n a n c i c r c. i l ) i l n r d c r . c u \ \ ' r ) r ( l ( t' il il l t ; t t i t ' r e iot i ' l t e l l i t t r : eI t te k r t s t i r It l . I : c n r r l g c n r c u cu . ' e t t e l i . j kre g c l i n g k u t . tu i t e n u u ' cdl c b e k o s t t g i r t g s l r i . j zr uc u u l l c . cl lcgt dc dclorrnij voorgcstclde z c l l s t l n d i g c l l c s l u u r . s l i c l l t t n errtti e l r ' e g e l c r tW r c g c l i n g v u s t . t l u i d c b e k o s t i g i u gb r . 1o f k f a c h t c n sb i . j z o n d c r c\ \ ' c l n r o c t n ' o r d c n g c r c g el d t u ' t i k eI : t ir.

I ) c F . r l . r - I l k l r r l l let te r ' 1 O . l I L r ) l t r i ! ' l l 1 ) f i tol f h i . l L i u i n s t , , l l i n r \t t L l t! ' r ' j rz e l l \ t i i n r l i r l r g 5 t L r L r r . r r r l l I i l c k e r r z e y o o r d c z c o r g l i i t i : ; r r t i e v ' o l t : r l t c i l o t i v r c t d i s . Z r l r l s g c z e g d ( i r t l ) l r r : t q r ; u r 1l l ) h c c t t d e L L r r c 1l 1 1 1 i \ { ) r ) r ! \ r \ i t i r i ! : , . i ! L ' r t t r r t ' r a r i l l l t ! { È r n l ) c i r ( ' l , k i r t r r r l ) L i r j \ l l l l : t \ \ , l n 1e trLr r1,-/ 'e1j l \ l i u r d i ! b r s i , . r r r i l l i " l r : r i rkr rni n w l r r i e t t i n g c s t c l L l . \l!!rltne

l i r ' 1 , : t t l , l i r t , ,i V 'iirrslrirotcr

,\lllÍlr!rrd

i i . , - l r , ' n l ' ; r n r i t' t\ ' , ' r ' s l : r l i ; r t t

l')9-i. titcl llli. ir. l(,) l ( ) 9 1 . t ] . ' , ; 1l i l ) . p . . l i ) .

bestuurslichamen r zelÍ'standige

10 Samenvattins en conclusies

heeftde Rekenkamervele gebestuursorganen aange(volgens de lanisatierecht algemene nij voorgestelde tegemoet :stuurslichamen, systevande Rekenkamer

verantwoording 3. Systematische

:n eenwettelijkegrondslag i nstanties ubliekrechtelijke roenzich dus thansvrijwel rhterwel dat in het merengegeven of en onder welke n uitvoerennaastde publieleemtewordt door de hier e wetlegtvastdat zelfstangenwerkzaamheden mogen is verleend. : bevoegdheid rrichtenvan anderedan de van de minister :dkeurine.

iorganen blijkt de wijze van et te zljn vastgelegd.Vaak r gefinancierd.De anderen , bekostigingswijze van alle gt de door mij voorgestelde wet moet worden rijzondere

informatievan zelfstandigebestuursorganen over de uitoefening Systematische van hun publieke taak en het financiëlebeheeris volgens de Rekenkamervaak gebrekkiggeregeld.In veel gevallenontbreekteenverplichtingtot het opstellen en een periovan eenjaarverslag,eenjaarrekening,een accountantsverklaring diek evaluatieverslag.5 De door mij voorgesteldealgemeneregeling bevat een verplichting tot het opstellenvan alle vier de door de AlgemeneRekenkamergenoemdesystematischeverslagen.Aldus biedt de algemenewet ook eenwaarborgdat dezeonderwerpengeregeldzijn (artikelen20, 16 en24). 4. Inrichting, samenstellingorganen en rechtspositiepersoneel De Rekenkamer concludeertdatde inrichtingen vormgevingvan de zelfstandige zo uiteenlopendis, dat gesprokenkan worden van een wildbestuursorganen groei.ÓWaar eenbestuursinstantie meerorganen("echelons")kent, blijft in een kwart van de gevallende verhoudingtussende organenongeregeld.De Rekenzelfs dat in eenaantalgevalleneenregelingvoor benoeming, kamerconstateert ontbreekt.Verder is slechtsbij de helft schorsingen ontslagvan bestuursleden van de instantiesmet eigenpersoneelin de regelingenvastgelegd,hoe de arvan het personeeltot standkomen. beidsvoorwaarden Ook op deze punten brengt de door mij voorgesteldealgemeneregeling een groteresystematiekaan. De wet legt vast dat ieder lichaameen bestuurheeft (artikel 5). De samenstelling van dit bestuur,de bevoegdheidtot benoeming, wordenalgemeengeregeld(artiontslagen schorsingen de benoemingstermijn kel 6). Voor de gevallenwaarin er behalveeen bestuurook een raad van toewordt ingesteld,geeftde wet eenuitgezichtbij het zelfstandigbestuurslichaam tussenbestuuren raad werkte regelingvan de taak- en bevoegdheidsverdeling de wijze van van toezicht.Ook van de raadvan toezichtwordt de samenstelling, benoeming,schorsingen ontslagvan de raadsledenen de benoemingstermijn geregeld(paragraaf3 .2). opgenomen De reedsin de Aanwijzingeninzakezelfstandigebestuursorganen van het personeelvan zelfstandigebemodelbepalingvoor de rechtstoestand is ook in de algemenewet opgenomen.Dezebepalinglegt vast, stuursorganen van het betreffendepersoneelgekoppeldzijn aande dat de arbeidsvoorwaarden bij ministeries(artikel 17). die zijn aangesteld voorwaardenvoor ambtenaren

bestuursorgaan raneenzelfstandig (in paragraaf 1.3)heeftde gezegd rpdevraagwanneereenzelfstandig 19. 20.

(Verslagover 1994,deel 38), p. 22 5. AlgemeneRekenkamer (Verslagover 1994,deel 3B), p. 22 Rekenkamer 6. Algernene

t88

\ l , r c n r en r \ \ e t g a \i n - g\ { l ( ) r, / c l l s l l i n ( l i l ch t s t r - r u l : l i c l L l ] | . ' n

L)e voorgesÍclclcicgclitrg nectttl dus cnkclc bcstaancicEctlckcn ll'cg. Zi.i bicdt r : e na r i l t a l \ l t s t c l l a l r o n e nv ( ) 0 rd c j u r i d i s c l t cs l m c t u u ! - r ' u nc l co l e u n i s l t r r ' .N : I i r i r r c l c b c l a n g l i . j k s t ic) r g a u e uz i l n g c r c g c l d , U r t e r a a l dl c s t d c a l g c n r c n cu c t c l c i o r . n r g c v i r r gn i c t g c h c c l ' ,l i s l . D c n r o u c l i j k h c i d b l r l l t h c s t l u r rdt a i n o - gu t c l c r c( ) r e a l r e nt d a - u c l i j k sb c s t L i u r l' r. r j z o n C c l cc o r n n r i s s i e s )d u n h c t l r c s t u u rí ] n c c n r l u d v i r n t o e z i c h tl l ' o l d c n i n g c s t c i , l .I u d i c n c i r r i r'cgciinÊnr()cIcrllloldcn getrollcn rlr,cr itet gci'al is zltl rtoll wel eett [ri.jzollrlci'i: r - l ev e r l l o u c l i u gn l c t i r c t b c s t u u r - c uc l c s r r n r c r r s t e l l i nv g l r r rr . l i cu n r . l c l co r g i u t c n . (Jp,.,t t lt,trt t'lt, i, I D c R c i i c r r l i l t l r t r r ( ) n s t l i e e í t d : l t s l r - ' c i r t -hrt . j 2 5 l . i r a l t d c o n r - l t r z o c h i e r r i l l l i l i i l t l r c p l . . i i i r u c i 't: i . j r ro g r r t c l t , - r t n ei lnv e l t t c r i p e n l . r i a r i t c i d ' , ' a ni c r ' . q l d c r i i r g e i . i .i ) c \ \ ' c t o l l c n " D a u f i l c i (il' l i l t i i c s t r - i u rr s . o r i r l l i i i L s ,l i c t a l n l t , i . i z i n l l s i r c s i i i i l "i l i . r l - í , : l r l r r i r . i ' , ' g c ï i r v c n i u r i s c c l r . i ci r r s t t l i f l e s l r o l l i i r c í \ 1 a r It o e p a s s r n g . ' l n d c c i r x r r n l i . i v ( x ) i g e s t e l d e a l p , t r t t r e n cl ' e g i : l i n g i s c e n . ; r l s l i i u ! n c t

ïrerfurclilc.

i r e p i i l i n g , r l l l C l ) t ) i l l f l l i r l l E e t t s r ' , ' , - : i ki tl :t : r ' c l ' g l t i i c l " i t l g i :{l )l p C i l i ) t i i t;f: r i i l . A l d i r s t s i i t i r d e t ' g c r ' ; r i ! . c u r r r l r o r g i Í r l a t t i , . - ' r , p ' : u í l l l r ' 1t d r eo i - ' i r e s i i r inei l ei d r l r i r d c i a i ' q u t l r : i ' i r r . t el g c t ' c i l c i r l i : . . i i r t l l c i l o i n t i . j i o o t ' r , c s l i : 1 d ,l.r:i j ; ' i g i r t . ! t\ r n i l c ' \ \ , ' t - , b! \ ' { ) i L l c i r i r - ' l , . i s i u u L s o i g i i l . r l i i l l t z c l l s i l l n d l g r ' i ) e s i L t u l ' s i i i - l i l i t r t , .i :it:tr a c n r i i g i l i t - , l i r t i r i l s ' , l t r - i l ii t i g o i i i j t ' i r i c *'r.:r'i.:rilg I lrri ,.lr','\!ii !.cbi'tcltl. r\itilt:r i'lr|r ccll helllrri'l;l-ri"3:Lilr! uitsli-ilrCr!tl:irrrt ', i;r r.ic ï!'11..,..,,'ontr,Jr: lrcprltrliLEl]i.lilcr) rit-'lvcr-kir:tlsiiÍi:)cr''r,r]i, i:cll tuell'l.lk[,,i..li.jl"c rr-' F i r i l t i r r l .l ) r . ' ; r t i l r : ; i i : t g . t x i - , r , 'l -i i l l i , l i t t t r - ' , t i , . i t l r . r 'L" ci i l l L - t ) l i t 1 i l lr. i.i n i i - r 1 . r : . . , j ' r - t l L l r Llti , , ' \ i o , r r lhl i l ' ' , : s l i . t i | i l t r ! I : t i i trtili l l . / r ) 1 1 \ t . l i r : i :i {' ,i -' . . i r r l i i : ; 1 , , . l i i l t iiltc- li r ' l,l i i t l t i i : '::is

I:, lliilI lli.

i i , ; i r i t r l i , '; l : l i l 1 ! I l . ' 1, g I ' i : 1 , ' , 1 1 " r .

r.-iIi llí.i! ::i:llir,"! \iiir '1:ltl iir,l ,r''.rvll. :tilt.ril

Iti

r l l r ' , ' i : li i i i t : : i i i , I i i l i - l

r,.' rlir-:l,i-'rtiirriiti--1'. i.li)l

i .( , j . r r ( i i l j ' _ i1 -,trri i i . , . - l , r

j l 1l i i i i l r i r r , ! I i i l : i

"

lrf, Il'll.

i i , , t . t i ':ii 1 ' . r : r: i t r t l t l ,t , " ' ' ' - - . t - ' ' ;i- !;rr't: ;r;; ,!,'lii:ri:ti r ' " ' : i : l i : t ! t , t i: ir,.t t i ' , ', : ', :rr.i: i: i lr'l ] ) i-i', : i - : l l ' , 1 . 11, l r i l : r l l i l r i i i i l i r , , r I

\ : , i , , _ ' i í 1 - : . 1 1 . 1 :, 1 1

, . i , : 1 . . 1 - l t i ii.' ' li :' l i ) l i 'i , ' l r , 1 g] i r r ' ; ; l ; , . i r i , l i ! l r ' l i r t , i i l l t i i t : : i . i l 1 . l l i t l l ' " . ' ,.i' l r t : i r i r l r i r ,i r r . l . j ' . ' l ' , i ! . , i l t i , i : i t r . r . ' r l i . , ! i ! [ i . ] ! . 1 ! 1' Li i ' f , - t i - i i l i i : ,

iir-

. ' .l r ' i . , - ! i ] . . - :rl' ' : r r r "

itti

i,t

iri"ll'

i rt,.l'.i

r , , i , J t , l i . i i 1 lI l

iili;iiii{

t r ' r : i ' i " : Ii

i ; rI

1ii'r .',.,' ilr't,l],iÍi:lt ,/i.,i

l : r , : t i :li, i t ; t . ' '

\ ,reittt.l,

li: i..r'lll,lriltcti

i r \ r . t l r J ( )i .

!,1iaiilcIr

li( L: Ii.:tllt!t i

, r i r , r r i ) L ) i . q 1 1 , , -t,1i _ 1 yn.

ri,,'tl l1j i. l;

r_'

' .i l .

l - i , ' , . 1 : i ; l . i, ' l i . i , l

j

:.

r,.;: ':r,'

I l t L , . . ' ,l "l l: l : , . , ' . " 1 1 , ,l'l l i - '

g voorzelfslandige bestuurslichamen

l0 Samenvattinsen conclusies

mndegebrekenweg. Zlj biedt fuurvande organisatie, waarin

van wijziging van de WNo brengtde besfuursorganen De door mij voorgestelde via een algemeneomschrijving onder de werking zelfstandigebestuurslichamen van die wet. Die methodewaarborgtbeter dan de huidige systematiekvan dat de WNo van toepassingis. aanwijzingvan afzonderlijkebestuursorganen Inmiddels is een voorontwerpvan wet gepubliceerd,waarin een algemeneregebij bestuursling in de Awb wordt voorgesteldvoor interneklachtenbehandeling van is op regeling is zodanig, dat zij ook toepassing organen.Het bereikvan de van zelfstandigebestuurslichamen. bestuursorganen

nietgeheelvast. De mogelijk:lijksbestuur,bijzonderecomLtwordeningesteld.Indien dat moetenwordengetroffen over ng van die andereorganen.

289

7. Toezichtdoor de minister 6 van de onderzochteorganen id van vergaderingen. De Wet ijzingsbesluit, bli 25% van de iog.t is een,als vangnetbedoelde, ngenopenbaar zijn. Aldus is in rcslotenheid van de vergaderinob wordende bestuursorganen emeneomschrijving onder de tuursorgaan uitsluitend nog via sfeervan de Wob worden gesystematiek om te waarborgen : bestuurslichamen van toepas-

:ich,sindsde inwerkingtreding l AlgemeneRekenkamer.Ook : eigencontrolemogelijkheden. rk 9. wel sprakevan leemten in de uitheeft42vande 162door de niet onderde werking van de der dat slechtsblj 7 % van de :n voor eeninterne klachtenbe-

p,22. p.23.

De Rekenkamerheeft geconcludeerddat de ministers over het algemeenover te weinig bevoegdhedenvoor toezicht beschikkenom "hun algemeneverantwoordelijkheidvoor de publieketaakuitoefeningen voor het daarmeegemoeide begrotingsgeld",waar te kunnenmaken.Hieronderzal ik uitgebreidop de in voor de ministeringaan. bevoegdheden mijn voorstelneergelegde De Rekenkamerheeft nog in het bijzondergekekennaarzelfstandigebestuursorganendie EG-regelgevinguitvoeren.Ten opzichtevan die organendient de te hebben.eIn de minister volgens de Rekenkamerspecifiekebevoegdheden niet opgenomen.De door mij voorgestelderegelingzijn zulke bevoegdheden biedenook mogelijkreedsaan de minister toegekendealgemenebevoegdheden betreffende lichamen zich aan het Europese te waarborgen dat de heden om gevallen wel naderebevoegdhedennodig recht houden. Mochten in specifieke zijn. dan dient de bijzonderewetgeverdaar naar mijn meningin te voorzien. Ik rond dezeparagraafaf. Mijn conclusieis dat de door mij voorgesteldealgemeneregeling op veel belangrijkepuntenhet organisatierechtvoor zelfstandige stroomlijnt.De verschillentussenzelfstandigebestuurslichabestuurslichamen menzullen op die puntenafnemen.Bovendiengarandeertdezealgemenewet dat over essentiëleonderwerpenin ieder geval eenregelingis getroffen. De regeling draagtdan ook iin belangrijke mate bij aan het vergroten van de systematiekin het organisatierechtvoor zelfstandigebestuursonderdelen.

10.4 Algemene wetgeving en de positie van de minister vormt de Van groot belang in de regelingvan zelfstandigebestuurslichamen positie van de minister. Een algemenewet dient er toe bij te dragen,dat de positievan de ministerten opzichtevan een zelfstandigbestuurslichaam duidelijk is. Verderdient de algemenewet te bevorderen,dat de ministerover zoda-

(Verslagover 1994,deel3B), pp.26-35. 9. AlgemeneRekenkamer

290

Algemenewetgevingvoor zelfstandigebestuurslichamen

nige bevoegdhedenbeschikt, dat een goede democratischecontrole op het bestuurmogelijk is. In hoeverreworden dezedoelstellingennu met het door mij gedanevoorstel bereikt? van de ministerkan worden onderscheiden tussenbevoegdBij de bevoegdheden heden om informatie over een zelfstandig bestuurslichaamte verkrijgen, en bevoegdhedenom invloed op een zelfstandigbestuurslichaamuit te oefenen. voorstel op dezepunten? Wat bepaalthet hier gepresenteerde 1. Bevoegdhedentot het krijgen van inlichtingen algemeneregelingligt de gedachteten grondslag, Aan de door mij voorgestelde dat in het algemeende minister zo ruim mogelijke toegangmoet hebben tot informatie over een zelfstandigbestuurslichaamen zijn functioneren. Daartoe is een aantalbepalingengeformuleerd.Het algemenerecht op inlichtingen over takenis neergelegdin artikel 19. De minister de behartigingvan de opgedragen kan bovendienirzage vorderenvan zakelijke gegevensindien dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijsnodig is. Verder is voorzienin de verplichting voor het bestuurvan het zelfstandigbestuurslichaam om eenjaarverslagop te stellen(artikel 20). Van betekenisis voorts dat een algemeneevaluatie-verplichting in het voorstel is opgenomen.De minister dient de uitkomstenvan het te sturen (artikel 24). Indien een evaluatieonderzoekaan de Staten-Generaal heeft, maakthet lichaam zelfstandigbestuurslichaamgeenrechtspersoonlijkheid in comptabelopzichtdeeluit van het ministerie.De ministerheeftdan uiteraard onbeperkttoegangtot informatie over het middelenbeheer.Voor het geval het heeft bevat de algemeneregeling enkele lichaam wel rechtspersoonlijkheid bepalingenomtrent informatieverschaffingaande minister over het middelenbeheer. De begrotingen het financieelverslagvan het lichaamdienenjaarlijks te worden toegezonden aande minister(artikelen15 en l6). Een algemeneregeling die waarborgtdat de minister onbeperktetoegangheeft tot informatie over het middelenbeheer ontbreektevenwelin mijn voorstel.De redendaarvooris, dat eengrote overlap zou kunnenontstaanmet anderebevoegdheden.Indien het lichaamnamelijkwordt bekostigduit de begrotingvan het ministeriekan, zoals gezegd, titel 4.2 Awb op de bekostigingsrelatievan toepassingworden verklaard. Uit die titel vloeien dan reedsvergaandebevoegdhedenvoor de minister voort. De vraaghoe de afstemmingmoetwordengemaakttussende ministeriële via títel 4.2 Awb en eventuele"institutionele"bevoegdheden ten bevoegdheden aanzienvan het middelenbeheeris buiten dit onderzoekgelaten. Afgezienvan de genoemdebeperkingmet betrekkingtot het middelenbeheerkan dat de voorgestelde algemeneregelingbelangrijkewaarwordengeconcludeerd gewenste informatieover een zelfstandig biedt, dat de minister over de borgen bestuurslichaam kan beschikken.

rg voor zelfstandige bestuurslichamen

10 Samenvattingen conclusies

lemocratischecontrole op het :lstellingennu met het door mij

2. Bevoegdhedentot invloedsuitoefening

onderscheiden tussenbevoegdruurslichaam te verkrijgen. en rcstuurslichaam uit te oefenen. dezepunten? n ligt degedachte ten grondslag, lijke toegangmoet hebben tor r en zijn functioneren.Daartoe menerechtop inlichtingen over elegdin artikel19. De minisrer )gevensindien dat voor de verrder is voorzienin de verplich'slichaam om eenjaarverslagop lat eenalgemeneevaluatie-versterdientde uitkomstenvan het sturen(artikel 24). Indien een ijkheidheeft,maakther lichaam De ministerheeft dan uiteraard lelenbeheer. Voor het geval het : de algemeneregeling enkele le ministerover het middelenben het lichaamdienenjaarlijks te 15 en 16). Een algemenerege)egangheefttot inlormatieover voorstel.De redendaarvooris. nderebevoegdheden. Indien het ng vanhetministeriekan, zoals :ie van toepassing worden verbevoegdheden voor de minister n gemaakt tussende ministeriële nstitutionele" bevoegdheden ten derzoekgelaten. king tot hetmiddelenbeheer kan neneregelingbelangrijkewaarinformatieover eenzelfstandis

291

De democratischecontrole op een zelfstandigbestuurslichaamkan alleen maar effectief zijn, als de minister over adequatebevoegdhedenbeschikt om het te beïnvloeden.In de door mij voorgestelderegeling zelfstandigbestuurslichaam voor de ministerof de Kroon opgenomen. zijn enkelebevoegdheden dat anderedan de opgeZo moeteneventuelebesluitenvan het lichaamsbestuur heffingen worden vastgeverricht of waarbij tarieven of dragen taken worden (artikel door de minister 3, tweedelid, en artikel 4, steld,wordengoedgekeurd tweedelid). De ledenvan de belangrijksteorganenwordenbij koninklijk besluit van orde benoemden ontslagen(artikelen6 en 11, derdelid). De reglementen van het bestuuren de raadvan toezichtbehoevende goedkeuringvan de minister (artikelen7 en 12, vijfde lid). Aan de orde kwam reedsdat in verbandmet de mogelijkheid van grote overlap die de minister zou kunnenontlenenaan titel 4.2 Awb de met bevoegdheden door mij voorgestelderegeling terughoudendis met betrekking tot de bevoegdhedenvan de minister om invloed uit te oefenenop het beheervan de middelen met rechtspersoonlijkheid. door een zelfstandigbestuurslichaam Centraalin de regelingvan de positie van de minister staanuiteraardde bevoegdhedenvan de minister om invloed uit te oefenenop de taakbehartiging door een zelfstandigbestuurslichaam. de ministerten aanzienvan de taakbeharBij de vraag over welke bevoegdheden tiging dient te beschikkenzijn echter ook anderebelangen,dan het belang van controle,van betekenis.In de eersteplaatszijn de verschillende democratische motievenvoor het instellenvan een zelfstandigbestuurslichaamrelevant. Zelfwordenvaak ingesteldmet de nadrukkelijkebedoeling standigebestuurslichamen van de minister van de ministerte beperken.De bevoegdheden de bevoegdheden dienenuiteraard niet in strijd te komen met de door de wetgever nagestreefde bedoelingenmet het toekennenvan zelfstandigheidaan een bestuurslichaam. als eigensoortigeorganisatieBovendiendient het zelfstandigbestuurslichaam vorm herkenbaarte zijn. Indien de minister over vergaandebevoegdheden te beïnvloedenonderscheidteen beschiktom een zelfstandigbestuurslichaam dienst.Tenslotteis bij de dergelijklichaamzich weinig van eendepartementale vraag over welke bevoegdhedende minister dient te beschikkenvan belangdat de bestuurdersvan een zelfstandig bestuurslichaamin staat moeten zijn de van een zelfstandigbesnrurslichaam voor hun rekeningte netaakbehartiging men. gezichtspuntenheb ik voorgeOp basis van een afweging van bovengenoemde aande ministertoe te steldom in een algemenewet de volgendebevoegdheden vast beleidsregels kennen.Volgensartikel 2l heeftde ministerde bevoegdheid te stellenover de uitoefeningvan de aan een zelfstandigbestuurslichaamopgedie de ministerheeft om alle dragentaken.In vergelijkingmet de bevoegdheid

t9l

1 \ l g c n l c n e \ \ e t g e v i n g \ ( x ) f z e l l s t i i n d i r e i l o s t L l u f silc l l i u l ) c l t

gewer)steittstructtcstc gcven aan dc departernen{alc dicnst. kent dczc ltcv0eqclI t c i d c c u u a n t u l b c p c r - k i n g e nO . p g r o n d v u n c l c z eb e v o e g d h c i dk u n u c n g e c r r b i j z o n c l c r ca a n r v i j z i t t g cun, o r d e ng e e c v c n .O n r d u tb c l e i d s r c g c l tsr l t i j db c t r c k k i n u h e b b e nc l p l t e t v e r k e e rt u s s e nb c s t u u rc n b u r g e r . k u n n e no o k g c c n b c l c i d s l c g c l s worder) gcgevon ovcr dc uitocÍ'cuiugvan takcn. dic nict in hct kader van ltct dircctc r''erkeertussenzcll'standigbestuurslichaanlcrl burgcr wordcn vcrricht. T o c h b i e d t d e b e v o e g , d h e ibdc l e i d s r c g c l sr , a s tt c s t c l l e nd e n r o g e l i j k l . r c irdt r r io p c e n - g r ( ) oat a n t u lz r t k e t ti n v l o c d u i t t c o c l c n e n .B c l e i d s l c c c l sk u n n e nz o r . r ' eol v c r v a n p u b l i e k r e c h t e l i j kcen p r i v a a t r c c h t c l i j krcc c h t s l t a n d e l i n s c n dc uitocÍ'cning a .l s over ltitelijke haudeliugeuin het verkccl tussenzell'standigbestur.rrslichaatn crr b u r g e r s ' u v o r d cuni t e c v a a r d i g d . B c h a l v cd c n t i n i s t c r i ë l cb c v o c - g d h c iodm b c l c i d s r c g c l vs a s t t e s t c l l e ni s l i i c r o o k voorgcsteldout iu ceu algcmcnewct vast te lcggcn dat clc bcsluiteuvalt ()ruiutcrr v a n z c l l s t a n d r g ch c s t u u r s l i c h a r u ebni i k o n i n k l r l kL r e s l u ikt u n n c u r v o r d e uv c r n i c t i g d ( a r t i k c l 2 3 ) . c n d a t c l c n r i u i s t e rv o o r z i c n i t u c nk a n t r e l ' l ' e ui n d i c n c e n z e l Í ' s t a n d i gb e s t u u r s l i c l t a a rzui j u t a k c n v c r $ ' a a r l o o s(ta r t i k c l 2 2 ) . H c t s a a t i u b e i d c g e v u l l c uo t n b c v o c g d h c d c d n i c v o o r o n v o o r z i c n cc n c r n s t i g es i t u u t i e sd c n r i n i s t c r d c r n o g c l i j k h c i cgl c v c n . ( d r c p ) i n t e g l i j p c n i u d c t a a k b c h a r t i g i n vg a n c c u z e l l s t a n d i gb c s t u u l s l i c h a a r n . I ) o o r b o v c r t s t a a u dbcc r . ' o c g d h c d evna n d c m i n i s t c r i n e c n a l e c n r c n c\ \ ' c l v l l s t t e lcggen wordt Itaar nri.jn ttteuing bevordcrd" dat ciurdelr.jkhcid bcstaatovcr clc p o s i t r ev a n d e n r i n i s t e rt e u o p z i c h t ev a u c e n z c l f s t a n c l i bg c s l L r u r s l i c h u a uMt .o c h l h c t b i j c c n r r f z o n d c l h j kz c l f s t a n d i gb c s t u u r s l i c h a a m r v e n s c l i j kz i l n d a t c l c n t i u t s t c l o v c r r n i n d c r v c r g a a u d eb e v o c g d h e d c nb c s c h i k t . d a u z u l l c n d c a l g e n t e n c bepulirtgeu I t a d r u k k e l i j kb i . jo Í ' k r a c h t c n sb i i z o u d c r ew e t l r u i t c nt o c p u s s i n gn i o c , ten vn'orden verklaard. Zou dc ministcr ovcr vcrdcrgaandcbcvctcgclhcden m()ctcn bescltikkett(bilt,oorbecldde iro'ocgclhciclonr bepaaldespecil'ickcbcsluiten r,an c e r t z e l l ' s t a l t d ibgc s t u u l - s l i c h a agmo c d t c k c u r c n ) . d a n z u l l c n d i c b c r o c g d h c d c n n a d l u k k c l i j k b i . jo l ' k r a c h t c n sb i j z o n d c r ew c t n l o c t e nw o r d c n t o c g e k c n d . L)evoolgesteldcalgentcncbepalingcndie aau de rninistcr-bct,oegdhcdentockcn r t e n b i c d e r t u a a r t t t t j u u r c n i r t gh o r , c n d i c r e r e n a d e q u a a te l c n u ' i c l i t t u s s e n h c t b e l a n gc l a tc e n z e l l ' s t a n d i bg e s t u u r s l i c h a a rzriic h d u i d e l i i k o n c l c r s c h c i dvta l t c c u depurtettreutsottclet'cleel encrzi.jcls. cn hct bclung vau dernocr-rrtische controlc op z . e l I s t a n c l i gbc s t u u r - s l i c h a n rtcr n d c r zj d i s.

t0.-5 Algcmcne wetsevingen de eigen verant\\'ool'dingsplie hr valt hcstuurclers van zeIf.standise bestuursIichar-nen I n c c n d c n r o c r a t i s c hrec c h t s s t a adti c n c nb c s t u u r d c l sv c r a u t w ( ) o r c l i uugf t c l e g q e n o t ' e t ' d c u i t o e l c n i n gv a n b e s t u u r s t a k e r D t . a t g c l d t o o k v o o r b c s t u u r d c r sr , a n

ving voor zelfstandige bestuurslichamen

l0 Samenvatting en conclusies

entaledienst,kent dezebevoegddezebevoegdheidkunnen geen datbeleidsregels altijd betrekking :r, kunnenook geenbeleidsregels ln, die niet in het kader van het aamen burger worden verricht. te stellende mogelijkheidom op Beleidsregels kunnenzowel over trechtelijkerechtshandelingen, als :n zelfstandigbestuurslichaamen

zelfstandigebestuurslichamen.Dit impliceertenerzijdsdat er controleursdienen zijn, aan wie verantwoordingmoet worden afgelegd. Algemeneregeling moet vantoepassing zijn. De eigenveranter toebijdragen,datcontrolevoorzieningen impliceen anderzijds, dat de bestuurders van een zelfstandig woordingsplicht van een zelfstanbestuurslichaamin staatmoetenzijn, om het bestuurshandelen dig bestuurslichaam(gegevende beschikbaremiddelen) voor hun rekening te nemen. Algemeneregeling zal ook daaraanmoetenbijdragen. Ik zal dezetwee aspectenvan de eigen verantwoordingsplichtafzonderlijk bespreken.

lsregelsvastte stellenis hier ook lgendatde besluitenvan organen jk besluitkunnenwordenverniengenkan treffen indien een zelfrst(artikel 22). Het gaat in beide reenernstigesituatiesde minister de taakbehartiging van een zelf-

ister in eenalgemenewet vast te lat duidelijkheidbestaatover de lfstandigbestuurslichaam. Mocht raamwenselijkzijn dat de minis:schikt,dan zullen de algemene rderewet buitentoepassing moedergaande bevoegdheden moeten bepaalde specifiekebesluitenvan n), dan zullen die bevoegdheden roetenwordentoegekend. le ministerbevoegdheden toekenr adequaatevenwicht tussen het h duidelijk onderscheidtvan een g van democratische controle op

r verantwoordingsplichtvan trslichamen dersverantwoording af te leggen seldtook voor bestuurders van

L

293

Controlevoorzieningen

ln deze studie is een aantal voorzieningenvoor controle op zelfstandigebestuurslichamen onderde loep genomen,en is ook eenaantalvoorstellengedaan om via algemeneregeling controle beter te waarborgen. lk zal hier kort de betreffendevoorzieninsenbehandelen. - Controle door de minister De belangrijkstevorm van controleis uiteraardde controledoor de minister. Hierbovenzijn reedsde algemenebepalingenmet bevoegdheden van de minister geweest. De minister kan alle inlichtingen over de behaniging van aan de orde de opgedragentaken krijgen en het voorstel voorziet bovendienin belangrijke bevoegdhedentot invloedsuitoefening.In het licht van de eigen verantwoordingsplicht van de organen van het zelfstandig bestuurslichaamverdient de regelingvan de benoemingvan de bestuursleden nog in het bijzonderde aandacht(artikel 6). De ledenvan het bestuuren de eventueleraad van toezicht wordenbij koninklijk besluitbenoemd,geschorst en ontslagen.De vergoedingen voor de ledendienenbd of krachtensde wet te worden bepaald.Een belangrijk aspectin de regeling is dat de leden van de organenvoor een periode van ten hoogstevier jaar wordenbenoemd.Benoemingvoor eenbepaaldetijd bevordert eenperiodiekebeoordelingvan de geschiktheidvan bestuursleden en biedt een gelegenheidom met verhoudingsgewijs lage drempelstot vervangingover te gaan. - Een raad van toezicht In het rapport Steekhoudendministerschapis voorgesteldom in het algemeen een raad van toezicht aan een zelfstandigbestuursorgaan te koppelen,ten einde aldus een vorm van interneverdeling van macht te creërenwaarvanzowel een preventieveals corrigerendewerking :uit zal gaan.10Bij een aantalbelangrijke dienstendie in de jaren negentigzijn verzelfstandigd is, met het vennootschaps-

10. Steekhoudendministerschap,betekenisentoepassingvandeministeriëleverantwoordelijkhe (commissie-Scheltema), rapportvan de externecommissieMinisteriëleVerantwoordelijkheid TK 1992-1993,21 42'7, nrs. 40 en 4 1, p. 5 1.

294


model als richtsnoer, inderdaadeen raad van toezicht ingesteld. Naar mijn mening dient echterniet in eenalgemeneregelingte worden vastgelegd,dat een eenraadvan toezichtheeft. Bij veel kleine lichamen zelfstandigbestuurslichaam zou een raad van toezicht een te zware voorzieningbetekenen.Bovendiencrein de verhoueert de instelling van een raadvan toezichtafbakeningsproblemen ding tussende raad van toezichten de ministerten opzichtevan het bestuurvan het zelfstandigbestuurslichaam.De wenselijkheidvan een raad van toezicht zal naar mijn mening daaromper zelfstandigbestuurslichaamafzonderlijk moeten worden onderbouwd. De door mij voorgesteldealgemenewet kent wel een regeling voor de gevallen waarin een raad van toezichtwordt ingesteld.Deze regeling voorziet in een tussenbestuuren raad van toezicht binnen het taak- en bevoegdheidsverdeling geeft lichaam en bepalingenover de samenstellingvan de raad van toezicht. De tussen betreffendebepalingenregelen bovendiende bevoegdheidsverdeling ministeren raadvan toezicht. - Openbaarheidvan vergaderingen In hoofdstuk6 heb ik geconcludeerddat besturenvan zelfstandigebestuurslichakunnenvergaderen,terwijl in andergevallenbeslomen somsin openbaarheid tenheid gebodenzal zljn. Dit kan overigensook nog per onderwerp, waarover wordt vergaderd,verschillen.Doorgaanszal dus eenbijzondereregelinggeboden zijn. Omdathet van belangis, dat er in iedergevaleenregelingbestaat,is wettelijkeregelingeenbepaling(artikel7 eerstelid) in de door mij voorgestelde bedoeldis. De bepaling opgenomendie nadrukkelijkals een vangnetbepaling gaater van uit dat bij of krachtenseenbijzonderewet eenregeling wordt getroffen omtrent de openbaarheidvan de vergaderingen.Waar de bijzondere wet regeling achterwegelaat, zal evenwel de algemenebepaling gelden. Omdat openbaarheidbij het overheidsbestuuruitgangspuntdient te zljn schrijft deze voor. Aldus waarborgtde algemenewet dat er algemenebepalingopenbaarheid in ieder gevaleen regelingis. Bovendiengarandeertzij dat, indien in beslotenheid moet wordenvergaderd,dit nadrukkelijkdient te wordengeregeld. - Periodiekeevaluaíie Niet zeldenontwikkelen organisatieszich in een andererichting, dan de instellers van de organisatievoor ogenstond.Dat behoeftniet slechtte zijn. maar in ieder geval is het wel van belangdat een tijdige signaleringplaatsvindt,zodat eventueelcorrigerendkan worden opgetreden.Het instrumentvan de periodieke te vervullen.In de evaluatieis bij uitstekgeschiktom zo'n signaleringsfunctie door mij voorgesteldealgemeneregeling is een bepalingopgenomendie tot periodiekeevaluatieverplicht(artikel 24).

or zelfstandige bestuurslichamen

10 Samenvattinsen conclusies

zicht ingesteld.Naar mijn wordenvastgelegd, dat een ft. Bij veelkleine lichamen betekenen. Bovendiencregsproblemen in de verhourzichtevan het bestuurvan .neenraadvan toezichtzal :haamafzonderlijkmoeten

- Rechtstreekse controle door het parlement? In de literatuur is wel de gedachtegeopperdom bestuurdersvan zelfstandige bestuurslichamen te verplichtenrechtstreeksverantwoordingaf te leggenaanhet parlement. Naar mijn mening zijn dergelijke suggestiesechter onvoldoende doordachtop de consequentiesvoor de verhouding tussenparlementen regering. Zij raken het parlementairstelselin de kern. Parlementairecontrole op zelfstandigebestuurslichamenloopt thans hoofdzakelijk via de band van de ministeriële verantwoordingsplicht.Door een rechtstreekseverantwoordingsplicht van bestuurdersvan zelfstandigebestuurslichamenaan het parlement zoudenregeringen parlementmeer naastelkaarkomen te staanbij de beïnvloeding van het bestuursapparaat. Het gaathet bereik van dezestudie te buiten om op de wenselijkheidvan die ontwikkeling in te gaan. Een verantwoordingsplicht jegenshet parlementstel ik voor bestuurders van zelfstandige bestuurslichamen hier dan ook niet voor. Overigensbestaater voor het parlementin dit verbandwel een belangrijk verenerzijdsen aande ministerondergeschil tussenzelfstandige bestuurslichamen schiktedienstenanderzijds.Dit vloeit niet voort uit de algemeneregeling,maar uit de zelfstandigheidals zodanig.Bij ambtenarendie ondergeschiktzijn aaneen minister beslist (in laatsteinstantie)de minister of zij in rechtstreekscontact mogen treden met het parlement. De door deze ambtenarente verstrekken inlichtingen worden toegerekendaan de minister. De ambtenarendienen hun minister dan ook niet "af te vallen". Inlichtingendie worden verstrektdoor zelfstandige bestuurslichamen wordenniettoegerekend aande minister.Bestuurders van zelfstandigebestuurslichamenhebbenook geen toestemmingvan de minister nodig voor het verschaffenvan inlichtingen aan het parlementof het gebruik maken van een eventueeldoor het parlementgebodengelegenheidom hun beleid toe te lichten. De bestuurderszijn echterniet verplicht om zich in het parlementte verantwoorden.

t regelingvoor de gevallen e regelingvoorziet in een ad van toezichtbinnen het Lnde raadvan toezicht. De oegdheidsverdeling tussen

zelfstandige bestuurslichaijl in andergevallenbeslo; per onderwerp,waarover r bijzondereregelinggeboval eenregelingbestaat,is :paling(artikel7 eerstelid) g bedoeldis. De bepaling eenregelingwordt getrof. Waar de bijzonderewet : bepalinggelden. Omdat dient te zijn schrijft deze rgt de algemenewet dat er zlj dat,indien in beslotente wordengeregeld.

;re richting,dan de instelnietslechtte zijn. maar in naleringplaatsvindt,zodat Jtrumentvande periodieke functiete vervullen. In de palingopgenomendie tot

295

- Openbaarheid Een belangrijkevorm van verantwoordingdie bestuurdersafleggenis de verantwoording aan "het publiek". Overheidsbestuur dient zoveel mogelijk in de openbaarheidte worden uitgeoefend.Dat geldt ook als het wordt uitgeoefend door zelfstandigebestuurslichamen. De Wet openbaarheidvan bestuurbiedt een algemeneregelingdie dezeopenbaarheid beoogtte waarborgen.Thanszijn vele via een nadrukkelijkeaanwijzing,bij organenvan zelfstandigebestuurslichamen algemenemaatregelvan bestuurop grond van artikel 1aWob, onder de werking van de Wob gebracht.Die systematiek waarborgtnaarmijn meningonvoldoende, dat de organenvan zelfstandige bestuurslichamen aandezeopenbaarheidsregeling zijn onderworpen.In dezesfudieheb ik eenvoorstel gedaanom de organen van zelfstandigebestuurslichamen via een algemeneomschrijving in artikel la van de Wob zelf onderde werking van dezewet te brengen.Een dergelijke algemeneomschrijving biedt een beteregarantievoor openbaarheid.

196

/\llrnitnc

\\clgc\ ln-r \()()f zellslllndilc llosiLtufrltcllllndn

Ret:ltt.s best:lterrrtirtg, F,cn bclangrijke volrn van controlc op hcl overhciclshauclclen rl,ordt gcbctden i l c r c c h t s b c s c h c r m i n v c a n c l c o n a l ' h e n k c l i j k r c e c h t c r ' . clror D e A u , h b i c c l te e n a l g c r n c n el c g e l i n g v ' o o r c l c r c c i t l s b c s c h e r n r i nt e g c u b e p l u l d e h a n d c i i n g c nI ' a n h c s t u i r r s o l q u n e nD. c o r q a r ) c uv l n z e l f s t u n c l i ghec s t u u r s l i c h a u r czni j n o o k a l l c bcstLtrrsorgae r nn c l c z i r t v a n ( a r l i k c l 1 : 1 . c c r s t el i d . s u b i r . \ ' A n )c l eA r v b . D c regcling waarborgt op aclccluate wijze, dat de rcchtsbcschcmringclie clc Ali"o b i c r l t . o o k g c l d t i n c l i c nd e h c t r e t i e n d cb e s t u L r r s h a n c l c l i n u g 'conr c l c rvr er r i c l i t c l o o l b c s t r . r u r s o r u u r lvcl n z c l f s t l r i d i g eb c s t u u r s l i c h a n r c r r . -

Klucltïartbeltntrdalinq I n h c t a i g c r r i c e nd i c u e n k l a c h t e nv l r n b u r g c r s o v c r . h e t o p t r e d e ul ' a n l r c t o ' u ' e r hc:iclsbcstr-rur'op con set'icuzc\\,ijrc tc rvrl'dcn behrrncleld.Ecu alecnrcnccxtcrne k l i l c l r t ( - ' l r \ ' o ( ) l ' z i c nui 'nogr c l tr c b o d c n c l o o rd c W e t N l r t i o n u l co n r b u d s n r a uI.) e z c v o o l z i c n i n gd i c n t o t l k o p c n t c s t a a ul l s b u l g c r s k l a c h t e uh c b b c no v c r h e t l i r n c t i o l ) e l ' c nv a u c c n z e l l s t a n d i gb c s t u u l s l i c h a a nlrr.v e n u l sd e W o b i s d c \ \ ' c t N u l i o n a L eo n r b u d s n l r nt h a n sv a n t o c p a s s i n o u p d c o r g a n e l r) ' l n d i c z c i f s t a n c l i gbcc s r u u r s i i c h r r r n c nd. i c n a d l u k k c l i i kb i i a l g c r n c u ct n u l t r c g e lv u n b e s t u u rz i i n u a n e c u , c z e n . I I r l t o o Í t l s t u k8 h e b i k e e n v r t o r s t egl c d a a t t ( ) te e n z o d a n i g cu ' r j z i u i n ur.' a n l r r t i k c l 1 l r . c c l s t e l i c l . W N o . d a t c l c o r g a l t o nv a n z c l l ' s t a n c l i gbcc s t u u r s l i c l i u n r erui l l c c n a l q c r u c n eo n r s c h l i j v i n uo n d c r d e c o n l r o l ev r r nd c o n r b u d s r n u kno r r r c nt e v a l i e n . E l r s i n n r i c k l c l sc c n v o o r s t c l g e p L r b l i c e e rvdo o r c e n . i n i l c A l g c n r c n c u , c t h e s f u u r s r c c i rot p [ e u c n l L : nr.' c g c l i n gv o o r i l r t c n r ck l a c l r l c n b c h u r r d c i i [nrgi j b c s t u u r s o r g i u r c n .H c t v o o i . s t cvl o o r . z i citn c c n l e g c l i u gv o ( ) r ' a l l eb c s t u u r s o r . ! a n c nz .o c i a t h c l o o k g c l i l t ' , ' o o rb c s t u u l s u r g l l n cvl la n z c l l ' s t a n c l i gbcc s t u L r l s l i c h l r r t r e n . ('ottlrola tloor tla Al,qurtctreRekertkuttrt't' O p d c a a r t r l ' e n d i n vg a n t l e Í i n a n c i c l en r i c l d c l c nw a i l r o v c l ' c e n z c l l ' s t a n c l i be e - s t u u l s l i c h a ubr rcrs c h i L td i c n t o n a l h a n k e l i j k c o n t r o l ct e r . , ' o r . c l uc irt.gr c o e Í t n d .D c R c k en k a n r c l i s b c v o c g r lc ( ) n t r o i eu i t t e o r , ' 1 c ' n eonp z e l l ' s t u n d i g bc c s f u u r s l i c h a n r c n Z e l Í ' s ( l n c l i g cb c s t u u r s l i c h a n r czno n d c l r e c l r l s p c r s o o n l i . j k h cbi d ehorcnin r r o n r p t r i b eolp z i c h t t ( ) i e e n r r r r r r i s t c l ivca n l r c t R r j k . r l l t b l i j k c n s h o o i c l s t u kj . d c p u l r r g l a i ' e In c n 3 . v u n i i e C o n r p t a b i l i t c i t s r , a ' uacntr c c h t -c n c l o c h u a t i g i r e i d s o n d e r z o c l .r. ' u t tr - i cA l g e t r r c n eR e k c r t k a n r ci st .o u t l c r r v o r p c nZ. e l l ' s t u n d i qhcc s t u u r s l i c h a r n c n n r L -rt . c c h t s p c f s ( ) o n l i j k h cv radl l c n o p s r ' ( ) n dv i l r )u r t i k c l 5 9 . c c r . s t ci i c l . s u b d C o r n p t a b i i i t c i t s w cotn d c r d c c o n t r o l c v a u d c . A . l g e r r r e n [ {ec k c n k u n t c r .A l r l u s r s c o n t l o l c d o o r c i c R c k c u k a n r cor p h c l f i n a n c i c , :bl c h c c rb i . jz c l l ' s t a n d i gbcc s t u u r s l i c l r l r n r c nr c c c l sg e u ' a u r b o r . t r i . -

( ) r'eri g e L'rt nÍrtt I a t'tt o t':i erti t t.oett'.' I r t l r o o Í d s t u k8 i s r t a n d i t c hbl c s t e e cr lu t nd c v r . u a qo l n o g a n r l c l cc o i l t r o l e - \ ' ( ) ( ) r . r i e n i r r q c ni n c c n l r l g c r n c n c\ \ , c Iz o u d c nk u r r i r c nr v o r d c r ro p g c l l ( ) i n e nI.n d a i I r o o l ' C , q i u ki s c c s i c n a l c c lddu t c l a i l c i ' l coi n n i ' i k k c l i n u esnu u r d ez i l n o n r t i c " k l u i t " r ' a u

oor zelfstandige bestuurslichamen

:idshandelen wordt geboden rechter.De Awb biedt een rnbepaaldehandelingenvan ;tuurslichamen zijn ook alle d, suba, van) de Awb. De htsbescherming die de Awb :linsenwordenverricht door

'het optredenvan het overtdeld.Eenalgemeneexterne {ationaleombudsman.Deze :htenhebbenover het functis deWob is de Wet Nationa'andie zelfstandigebestuurs,anbestuurzijn aangewezen. danigewijziging van artikel ge bestuurslichamen via een mbudsman komen te vallen. :n, in de Algemenewet bertenbehandeling bij bestuurs' allebestuursorganen, zodat Jebestuurslichamen. 'aarovereen zelfstandigbee te wordenuitgeoefend.De r zelfstandigebestuurslichaspersoonlijkheid behorenin datblijkenshoofdstuk3, de :ht- endoelmatigheidsonder. Zelfstandige bestuurslichar artikel59, eerstelid, sub d meneRekenkamer. Aldus is :er bij zelfstandigebestuurs-

rog anderecontrole-voorzren opgenomen. In dat hoofdnndezijn om de "klant" van


297

zelfstandige bestuursinstantieseen sterke positie te geven, bijvoorbeeld via cliëntenradenen systemenvan kwaliteitsborging. Brj sommige zelfstandige zijn dergelijkevoorzieningenin de wet geregeld.Het is nog bestuurslichamen niet erg duidelijk of deze voorzieningenbij alle zelfstandigebestuurslichamen een positievebijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van de taakbehartiging. Zlj lenen zich naar mijn mening (nog) niet voor algemeneregeling. Ik rond de besprekingover de controleop zelfstandigebestuurslichamenaf. Het geheelaan reedsbestaandedan wel hier door mij voorgesteldealgemenevoorzieningenbiedt naar mijn mening een aantalbelangrijkevoorwaardenvoor een goedecontrole op zelfstandigebestuurslichamen.Bestuurdersvan zelfstandige bestuurslichamen kunnenop diversemanierenter verantwoordingworden geroepen. 2. Eigen ruimte voor het afleggenvan verantwoording De keerzijdevan de eigenverantwoordingsplichtvan bestuurdersvan zelfstandige bestuurslichamen is, dat zij ook in staatdienente zijn om de beslissingen die bij de taakuitoefeningworden genomen,te verdedigenbij de controleurs. Zij moeten er zelf voor kunnen instaan, dat de uitoefening van de bestuurstaken (gegevende beschikbaargesteldemiddelen)voldoet aande criteria, waarmeede controleurshen de maatnemen.Dit dient naarmijn meningconsequenties te hebbenvoor de gebondenheidvan de bestuurdersvan zelfstandigebestuurslichamen aanbeslissingen van anderen. Met nameuit de verplichting om te waarborgendat het bestuurshandelen rechtmatig is (het criterium waaraande rechter het functionerenvan een zelfstandig bestuurslichaam toetst)dienteenbeperkingvoort te vloeienvoor de bevoegdheden die aan een minister toekomen. De rechter kan rechtsgevolgenverbinden aan zljn oordeel, dat het bestuursoptreden onrechtmatigis. Uit de verplichtingvoor het zelfstandigbestuurslichaam om rechtmatigte handelen vloeit naarmijn meningvoort, dat de ministerniet bevoegddient te zijn een concreteaanwijzingte gevenover eenjegenseenconcretepersoonte verrichten jegensconcretepersonendient het bestuur bestuurshandeling. Bij handelingen rekeningte houdenmet de persoonlijkefeiten en omstandigheden van die personen. Op grond van het gelijkheidsbeginsel zal bij gelijke feiten en omstandigheden gelijk moetenwordenbeslist.Een incidenteleaanwijzingvoor éénconcreet gevalpastdaarbijniet. Bovendienmoeteenindividueelpersoonin zijn verhouding met hetbestuurde volle gelegenheid hebbenzijn persoonlijkeomstandigheden aan het bevoegdebestuursorgaan voor te leggen. Hij moet ook kunnen reagerenop argumentenvan het bestuursorgaan die steunenop feiten en belangen die hem betreffen. De zienswijzevan de burger moet ten volle kunnen doorwerkenin de beslissingvan het bevoegdebestuursorgaan die tot hem is

leE

g c r i c h t . E c n a a n w i j z i n gv a n e e n h u g c r h e s t u u l ' s o r q u asltra a to o k d a u l r u r ni n d e ri,cg,.L)e door nri.jvorlr-tcsteldculgcrncnclcgcling rcspcotccrtclczczcllslandigc r .a n d c n r i n i s t e r l u i r n t cv o o r d c b c s t u u r d e r vs a l . cl c l rz c l l s t a n d i gb c s t u u l s l i c h a a nA - r r . chra n c l c l i n l c u . j e u e n s i s n i c t d e b e v o c g i l h c i ct ol c g c k c n dc ( ) u c l c l ca a n u ' i . j z i n g cr n r n d i v i c l u e ipee r s o n c nt c g c v c n . gchecl aan rcgclingen[rii:cltclc algcnienewcttcli.ikefeEcMct het boveuslaunclc l i r r g r u L a l ' m i j nr n c n i n gc c n a a n t a lb c l r r n g l i i k ew a a r l r o r g c r td. a l a l r i rd c v e l a n i u o o r u l i r u s p i i c h tv u n b c s t n u l d c r sv u r r z e l f s ï a r d i q ci r c s l u u r s l i c h a n r ccnc n r c ë l e Cn lun c()ntr(rle i s q c u u u r . b o l ge i n r u l l i n s k a n u o r . d c nq c g e v e n .l ) e n r o g c i r j k l t e i d c c r r r n i n i m u r . n u ' a l l i r o lcgl a tc 1 cl , . r " r s t u u r . dl rccr t. sl i r n c i i o n c i ' c lvr a n h c t z c l l ' s t l n d i g h es t L r u r s l i c h a l nvr( ) ( ) re i g , e nr c k c n r n t k t r r r n e nr l c n i c r r ,u ' o r . c lnt i c t a l r l g c t i l s t .

i 0 . 6 S l o t : h c t r . c l i s t u n d ibge s l u u l s l i c h a i i netc: n r r i l r \ a a r d i g c ( ) r g a n i s ai et\ ' ( ) l ' il l h4r:trcu aigenrcnclcgcling als hicl r,oortcstcJcl worrjl clc liguur van lrct zcll'stani r n r L i tc c l r c i r , . c tsi l e i s e Ir l r r t t ' c g e i s .D c r i i g i r i ; s l u u t ' s l i c l l i l t rctct l \ ) l I l ! l i \ i r t r u \ ( ] u r l r ' t b r . c n g i , J L r i d c l r l k l roc\ rcdr l l c l u n ! ! . r j k ec o n s c r ; L r c n tci ci isc u i i t l c k c L r z c , , o o L r l c z eo r g a n i s a l l e \ . ( )rl 'ouoi r t i l o c i c r r t. r ) r , ' t ' tbt i , : c lItr c l l r r r g r . i .l rj kacl i r o r . l c u t l l t h c i i : l; i r r l r . : p u s L t .] e r l c c : r .l l l r t i n : . l c l z r , l l s t l r r t r .b l i cg: . l i r r r l s l r c h u l ri rl t o n s s t l u t s [ r r : s t e i i n g v l r nz c l í ' s t l u r r i i gbces t u u r s l i c l l i n r c zr rl l l c i d c nt o t c c n ( ) \ ' r lifr c i d s i i l l r r r r r s l i ldi ci e k r t i rr l c r : tA o n v o l c i r l r : n dwco r r l ( ! c c o t t ( l o l c c t " d t r'!:t!nl(,n ' nr{t " r , ' r ' r i .fitr:rc i : l tc l c i t t s t e l i l c s l u u r s I i c l r i l n r { ' n . Irnrlr';rrr,:rc]i-cilrrtdilc i ) L ' \ \ ' r t g ev B i ' k l n r o o r r i c z c o i ' q l i n i s l r i i L ' \ ' ( ) ik' inLt . : z t rl r l " h i i l r c s t i r t r r ' : i l k c n i l i rrl : : . i c h i ki st . z l r l i o L r 11 g i i 1 ' 1h"c9s l u u l s l l l k l l i t r , ' rrir i i r r e l e l r c -O ! rl. r l c z c r c c h l s i ' i r : L r g l t i i r r r i L i , ' , r llinj kí ) c t c lui ' o l d c i ib c s l i s i .I k l r l a l s l r r i t r l l]r r f t i r c t i t i l r r ! r , ' r r \-i'ul lr r e i l rijrr : r ; i r r l rii:lr r : l o l l i (l l i . l r i i r l l r .b: e s l i s s i r ri t; 1 1 [; 1 g i 2 i 1. g l 1 r , ' zt r . : l i s l a r r c lbi rc:s. l r i u r s l i c l r a u .nrro r r l si r i r : r r' ' o o l r l l r { c 1.r -r1s c r , ' i r . i , ' c h 1 s 1 . i g u u r , i i ' : i : rt r r i ! , . r : r r t c i l o c li r. .d e 1 - . t : h l t i t i , : irn' r i:l b e : ; l t u t i " . s l t t lr,ttDi rl r r - 'li i i ' i t i t - , i t i rd € r ' t , i i il ' t i i t a t : , ,t , i ! l : . i t i .

1r1 :ri:iI rr 6 irtlt r.til.i:l-: ftrjq_-11 1;.i r-rl kulutclr r{c!lllct} r-lafïthr,il rlit: rvrlreiet.l j ur i r t o r r r i i c r c d e u I r c s lL r u l t l l l k c l l ; , ' c l l s t ; r i i d i hg L : s i r L l r . s l i r ' l l l r n o r i ' r ' 1 1 , - r;1; j1j r r i l r t l i r . l t l i r . ' il t e t l l j c i r c , l i i r : 1 : t t : l t ; i i r ( l ) i : t l S c . : e i il ' r r - ' r t t t t t i - s l l l ,i i. l: .i :l l i , l l 1 ' l l l i .

l I r : i r , c i l ' s t l r r r i i sh r i I u r . l ls i i i : l u u r n ll r i i r r t i t e l ' n r : . , , l l l..t-'lr!irli.lt"r.t' lllr,' rri i-,r'!iilscl j r . l r r ' " . , r 1 1 , l t ! t i i r ' l ' , ' , r'!t r l , ' i - , i ) t ' 1 , . 1iil1i c, -l r l i r : i t , " ' b i - . i t i t i iir ti,l:cjittïit r.:ii: ! tir't,i cait t':i'i',rt| | i ií'aI | ! t'I i j At, t t r qi t it I St t i t t:.

ichamen bestuursl or zelfstandige

l0 Samenvattingen conclusies

nn staatook daaraanin de dezezelfstandige especteert Aande minister ;rslichaam. jegens genoverhandelingen

Op het niveau van de centraleoverheid zijn in de loop der tijd in toenemende mateprivaatrechtelijkeorganisatiesingeschakeldbij de behartigingvan bestuurstaken. Somsis dit vooral te verklarenuit het feit dat de takenoorspronkelijkeen zuiver privaat karakter hadden, maar door regulering in de publiekrechtelijke sfeerzijn gekomen.In andergevallenwerdentakenopgedragenaanprivaatrechbinnende gewonepubliekrechtelijk telijke organisaties, omdatde doelstellingen organisatieniet of onvoldoendekondenworden verwezenlijkt. Het gebruik van de privaatrechtelijkevorm heeft echtereen aantalbelangrijke nadelen. De privaatrechtelijkevorm van een organisatiedie bestuurstakenbehartigtmag er uiteraard niet toe leiden dat eisen, die in een democratischerechtsstaataan moeten worden gesteld,buiten toepassing de uitoefeningvan besfuurstaken blijven.lr Het is dan ook begrijpelijk, dat het gebruik van privaatrechtelijke tot reactiesleidt, die er op organisatiesvoor de uitoefeningvan bestuurstaken gericht zijn te bewerkstelligendat de betreffendeeisenook dan gelden. Zo zljn op de uitoefening van openbaargezag door privaatrechtelijkeorganisatiesde normen van de Algemene wet bestuursrechtvan toepassing.Ook wordt dan geboden.Op eengroot aantalprivaatrechtelijadministratieverechtsbescherming ke rechtspersonenmet openbaargezag is de Wob en de WNo van toepassing verklaard. De Rekenkamerheeft de bevoegdheidgekregencontrole uit te oefenen op privaatrechtelijkerechtspersonen die wettelijke takenuitoefenendie met publiekemiddelenwordenbekostigd.Bij privaatrechtelijke rechtspersonen met vaak vergaande bestuurstaken zijn bovendien bevoegdheden tot beïnvloedingvan de rechtspersoon aan de ministertoegekend.l2 Dezegangvan zakenleidt evenweltot eencomplex,ondoorzichtigen onduidelijk recht voor de betreffenderechtspersonen. Enerzijdsgeldenvoor dezeprivaatrechtelijkerechtspersonen normenop grond van het privaatrecht.Het recht rechtspersonen veronderstelt voor privaatrechtelijke uiteraarddat dezerechtspersonenprivate activiteitenontplooien,en dat alle participantenin het rechtsverkeer een gelijke positieinnemen.Het "eigen" belangvan de privaterechtspersoon is eencentraalaspectin de juridischenormeringvan die organisatie.Anderzijdszijn bij dezerechtspersonen de genoemde voorzieningen van toepassing, die specifiekvoor de overheidin een democratische rechtsstaatgelden. Die voorzieningengaanuit van eenbijzonderepositievan de overheidin het rechtsverkeer. De voorzieningendie beogente waarborgendat de publieke taakbehartiging voldoet aan eisendie in de democratische rechtsstaat aan het overheidsbestuur

wettelijke regele algemene rborgen,dat aan de veranteen reële bestuurslichamen en gewaarborgd r controleis :tionerenvan het zelfstandig n, wordt niet aangetast.

een volwaardige

rdt de figuur van het zelfstaneigenstelselvan regels.De rentiesdie uit de keuze voor elangrijkewaarborgendat het De vrees,dat instelngepast. die rt eenoverheidsorganisatie rentmeerzijn tegende instel:zenals hij bestuurstakenwil . zal voor iederebestuurstaak ten met het aangevenvan een djn. nrgesteld,is een rechtsfiguur urstakenoPhet niveau van de

n die wordenverricht door een van de centrale bestuurstaken eenactiviteitals een bestuurs,rheidwordtbeschouwd,dient fstandigbestuurslichaam. evaleenfiguur die in beginsel r.ieke taakbehartigingdoor een

299

11. Waarhetdebedoelingisomaandergelijkeeisenteontsnappen(watlangnietaltijdhetgeval hoeft te zijn), is het gebruik van privaatrechtin iedergeval oneigenlijk. 12. Indienhetdoormijvoorgesteldevoorstelvooreenalgemenewettelijkeregelingvanzelfstandige bestuurslichamen in werkingis getreden,zoude wetgeverkunnenbeslissen organisatierechtelijkebepalingenuit die wet ook van toepassing te verklarenop privaatrechtelijke rechtspersonen met bestuurstaken.

l(x)

i\ I !l(

r l l e r ] { " r\ \ , c l g e \ i n g \ { ) o t z L r il s l l l l t t l i g e b e s i u u r s l i c l t a i t r c n

l u l o c t e lw ) o r c l e rg l , e s t c l dz. i j r r l u n g n i c t a l t i . j dt e v c l c n i g c n n l c t d e u o n n c l t d i e o p g r o n d v l n l i c t p r i v a l r t r c c h tv o o r p l i r i a a t r e c h t c l i j k cr c c l r t s p e r s o u c ug c l d c n . S c l i r e u c l chr c c l f l a t c n z i c r t d a l d c c o n r b i n a t i er , a n c c n p r - i v l t ur c c h t s p c r - s o ocnn c c n p u b l i c k r e c l i l c l i l k et a l k l o t s l l a n n i n . g clnc i c l t '.' Z o v c r d r . a l g td c a u r d v l r n d c p r . i ru a t t ' e c h t cj kl te r c c l t t s pres o o n z i c l t . r ' o o l a l b i j d c v c n n o o t s c h a p s. i c c h t t l e t v c r g a a n a l rcc g g c r ) s c h l pv o o r c l er n i n i s t e r .W a a t ' i u d c p u b i i e k es f c e I o f r e n l . r l l L r h c i d a l s u i t g a n g s p u ngt e l d t . k u n r n c n v e l d e c l i g . cdnu t i n d e p r i r a t c s l c e r r e r - t r o u r v c l i j k h c i t lu i t g a n ! I S p u nctl i c u tt e z i i n . D c e i s e nd i c d c a l g e m c n eb c g i n s c l e uv a n b c l t o o l l t j k b e s t u u t " s t c l l e ri lil l l t d c u i t o c l c n i u cv a n t l e p L l b l i e k ct a a k k u n n c n o p e o s p a n n e nV o c I s t a l n m c t I l c t c i r c r t b c l u n g v u n d c r c c h t s p c r s o o l ]H. c t g c l t r u i k \ l r n p r i v u a l r e c l t t c l i j koer . g r n i s a t i ci,'co i t r d c u i t o c f ' e n i n gv a n b e s { u u r s t a k c lnc i d t l u il r c t l l l t o t i i r g l v i k k c l d c o f o n d u i d c l i j k cs i t u u l i c s .D i t c l i c n tz o l e c l r r r o g e l i . jtkc r i o i - d i : rr r : r - r n c c i i n . ' t I ) e k c L r z cv o t t t ' h e l b c l l s t e r tv i u l c c n p i . i ' u ' a a l r ' e c l i t e l rl cj kceh t s p e r s ( l r )nl lt c t c e l l i r c s t r - l u t s l i t ai sk l v e l b c p l c i t o r t t d l r t\ { l ( ) r h c t l r c l r . : i k c i r . , ' udne o p z i c h l c c i t i c r u c L l o e l - c t c l i i t i p cvlu] n d c t a a k t c c n l c s eh r k t c p u b l l ek r c c h t c l i j k cr l r g u t r i s u t i uorl l l v o o r - l i l r t c l czno u z i j r t "' ' Z , - tr u , r l r - 1 ,l r- i' r. irr ' , r r . l h s c1l d' 1 1 rpkl . i v i r e t l e c h t c l i j koct g l r r l r : i l l t i c \ ' o n l r eg n e k ( ) z c uo n r b u r q c r sb i j d r ' :p u b l i c k ct l r k t e l r e t r c k k c n .O o k e c n i r e l l r n g r i j i ir n o t i c Í . r ' o orrl c k c u z cv u r tc c n p r i v a u t r c c i r t c l i j vk o c r m i s c i a ta l d u sl u n r-'crb t c s l r r u r s o t t c i c t d el c cl l t i s p e i . s o o n l i . j k i r cI iiudr r u ' o r i Í c l t o c l c k c i r c.l D i t k a n b i . j v o o l l , . c c ki nl r c l h a i r e n l l et l i l l i d s \ ' o r . i i t i nug' c n s ei i j k z i l r i t r l r ' i; t tq u r n t t t tr l ; r li n i t c t p u b l i i : k i ' c r : h t , - ' loi jrk' g l l i n i s i i t i e l c cgler tc n u l t c n l r t i c f v r r o r l l u l c l c r rr s . i s l i i t r j d a l a l i i t \ { - r ' - r l r l l l a l r - r l c \ \ L}r,cl rsai .s ii i c g i w ( ) l i c d c p l u ' t e r n c n t l i c i l r i t k t r c i l r r . t i u t ni rge c ' 1rt. i cn r r i t c l r j l . i i c i col r u c c n 1 - r L l [ r l i l ' l l i e c l i t czl rclikl s t l n d i q l t c s t u u l s r l i c l r l u i lnn [ c s Í c i l c n u u 1 1 r . ' rl :l li r l t i i r c s t a u n .D o r ] r . i l c t r r u l [ r r c k c nv l i r i c e l l ,rlscrticiit-'r'cgclin l gh c l z c i l ' s l l r r r i ihgr ' s l t r u l . s i i c h l acncrl r t c l l r l t i i d c c n i ' i g u u l ' i r i e i i : t t d i L :u e c t .tii t i i d c l i j k c t q en i l , . ' r i r : l -hrrt : c i 1 [ ) e i ' e g c ] sv o o l c i c o r - r t n i s r r t i i ' le 1 l r . ) c s l ( .i ,rt-rl rn ' , o c i e n r) n i , - - r l e r " a l , r o i i c i c rgl rcjr! l.i i i l r i i c c l i { r i ' o l d c i ' ir c c f c a c l ' d .I I t i i i i l l i ' 1 1 . 1 ! . r irr-:i l l i i r . l l i jitt r : ! ; t r c riti c t r ï t , , ' l l r t t t ' i c l t t e i i tii'.cce i i l : . D c r s o o n s r r , . r i li t c rl t r r i i r l d i : l i . r l r t l t r i - t i s a t i l | L ' c i l l \ f c g l i l t ; b i : s t r : i l . l r c i 0 e r 1r r l s l r - 5 3 1r i l r i i I c g c i s . i i i l r l l ^ , , c l i . i i r t l r t i ' t : d n'i,lí,i_r 1r l d r l o o r .n r i l r , r r ; r ' ! c s i c l , . i a i i g c i r r r : n i *- -c t t , . , ' i i j k el e q e i r n s . r . i t ) , ) l - / r - ' i t i l i i r l { t rnr !i t l; i L n r r ' } i r c i t ; t i n , i ;l i u 1i t c t l l r u . t . r r t t . : n i g c i : r i r i L t ; l - i c i r jpk L r l - . i i c k "ilri ' r ' i i i r r i t i l . . i l i r , ' / r , r ' il r r , , , " r ' 1 , , , t ' , , ,, t ' q t -1 ; 1r ,- l i ;h l i i r . ' l i t . r i i i il .l ti r , - 1 1 i , . : i i u t i l ,i l tir- e l l i i . r r .

i.i i r

(

, \ I i e l r t u t i t i r r .i l l r l r i t t r i i ' i l l i i i l i l , r .l r i . ! i r l r i l \ i i 1 i ' f t , ' r t i r i i l - r t , l \ r ) l t1t t) !f 1\ '.f l l t f i l { ) ( 1 t r \ i L i i l . r r i r l . r l r l , . \ - : r i l r . , . r j , r i r ri tl i, z' lltt l ' . :, ' C i i r r ; r : 1 { - l iil"r ^r r 1 1t \ r t l ! . i r l r , r r | ' , | l ' i - t z i p l i ] . : ! i , i i r

r - i r , { l l i r ' ! t f , r i t r l { r / i i l r r i r ' t : i r ' : ' : L ' : t i ; r t r , . t i , ' i t r ! i I l , i : t e i i e l l li i )i li , :t rl ri c j I l i i t i i | : : r t I r ( r ! l t l a i l e l i l d , t l ( - ' jr ' f i l ! l r l i r ! r i i l l r . i i ' , - l i il \ . z i r i . , i i r t i r l e r Y r ) o i r ' r . ' ipr r - i r r t : i j r i r r tcr l $ i l z i r r g r , l r i ir l . : 1 r i i r ' ; r a l t e c i t t c l r i L r 'lIlti:Ffr.Irnlteir,Lrillcrrii:tr.r\..\

r'lirilirir,-;irili.ii(ri11!'llr'r.til,\'.ritl)ti\lllilrrLrllt;:iiilieiccittrIcr

s o n c i l l i r r . o i b . t ' ) r 0 l l e t k l i t j r . : t' '" ; t i i ; ; i r r . i l l : i r r i i r ! . r r : I i . l ' f i ' t r er i r i s l r ) ! ) 1 ,- i . I p . f i - i t ) 9 . lj..-ovlirarl r : l c l i r i b c g t i P r r t l r i i t | 1 i ] { . r b r l l i l ' \ i i l l i l c P ir , ,l t ; r i r ' , . ' t i r l a l i . j \ r \ r ) 1 l ] t . z i ) l ; r i ) ] ! l o \ \ c t g . \ i l i r i t l t ' t i i r r r e ( i l i l l e r t . l l i c ï l r c , - : 1gi e u r c ê r r r l . i l . l l i c l ? - u .l ' r i r l r ; r i r i : ' l , t r l i i ! . . - ' r c e i r t . i - . r r T s 1 ) nl )cl l tl t u l

301

ichamen bestuursl )or zelfstandige

10 Samenvattinsen conclusres

fgen met de normendie oP ke rechtspersonengelden' en en privaterechtsPersoon 1overdraagtde aard van de slecht met e vennootschaP, de publiekesfeeroPenbaarI in de privatesfeervertroubeginselenvan de algemene de publieketaak kunnen oP Het gebruik rechtspersoon. ning van bestuurstakenleidt Dit dientzoveelmogelijk te

ren, in ieder geval niet meer worden gebruikt voor de keuze van een privaatrechtelijke rechtspersoon.Met de voorgesteldealgemeneregeling wordt het zelfstandig bestuurslichaameen herkenbare organisatievorm met een eigen rechtsregime.Deze organisatievorm is toegesneden op de behartigingvan bestuurstakenvan de centraleoverheid.

met een :lijke rechtspersoon en van de op zich legitieme kechtelijke organisatievorm organirakprivaatrechtelijke ak te betrekken.Ook eenbetelijke vorm is dat aldus aan worden toegekend.Dit kan ijk zijn. .ierechtgeenalternatiefvoorst de gewonedePartementale rliekechtelijk zelfstandigbeDoor het ontbrekenvan een aam echteraltijd een figuur )e regelsvoor de organisatie olledigwordengecreëerd.In het ie rechtspersoonsvormen eenvastesetaanregels' wettelijkeregeling : algemene :nt datgeenduidelijk Publiekte realiseendedoelstellingen

Deventer1994 spersonen, in Aanwijzing 124b. In rrsorganen Rossumonderkentdat van Hoewel ). le afwijzingvande privaatrechtelijke rechtsperrruikvanprivaatrechtelijke RM Themis199113, PP. 83-99 'echtelijke vorm, zolangde wetgever tot nut rechtspersonen vaatrechtelijke 4 ( 1 9 9 7 )n, r . 4 , P . 1 .

De hierbovengenoemdemotievenom burgerste betrekkenbij de uitoefeningvan de overheidstaaken om rechtspersoonlijkheid aan eenbestuursonderdeel toe te kennen,kunnenook worden gerealiseerddoor instellingvan een zelfstandigbestuurslichaam. Het zijn dan ook geen geldige motievenmeer voor het belastenvan privaatrechtelijkeorganisatiesmet bestuurstaken. Daarmeeis niet gezegddat het gebruikvan privaatrechtelijke organisaties ooit volledig zou zijn uit te sluiten.Met namebij bestuurstaken met een kleine omvang,die nauw aansluiten bij de gewoneprivate activiteitenvan een privaatrechtelijke rechtspersoon, zal het voor de hand blijven liggen dat zij worden verrichtdoor zo'n privaatrechtelijkerechtspersoon,

3. De belangrijkstevraag in dit verband is uiteraard, wanneereen zelfstandig bestuurslichaamde voorkeur verdient boven een onderdeelvan het centrale openbaarbestuur, dat onder leiding van eenminister staat. Beide organisatievormenzijn bedoeldvoor de uitoefeningvan bestuurstaken van de centrale overheid. Allereerst is voor het maken van een keuzevan belang dat duidelijk is, wat de overeenkomsten en verschillenzijn tussenbeidevormen. De vergelijkinglevert het volgendeop. In een aantalopzichtenbestaantussenzelfstandigebestuurslichamenen aan de ministerondergeschikte instanties,althansindiende hier ontwikkeldevoorstellen worden overgenomen,overeenkomsten. Beidezijn immers onderworpenaan de Wob, de klachtenregelingvan de WNo, aan administratieverechtsbescherming en aancontroledoor de AlgemeneRekenkamer.De regelingvan de rechtspositie van het personeelis ook gelijk. Hier zij ook opgemerktdat het oneigenlijk is om het agentschap en het zelfstandigbestuurslichaam als alternatieveorganisatievormenvoor te stellen. Een agentschapis een figuur van comptabeleaard die kan samengaanmet een zelfstandigbestuurslichaam.Een zelfstandig bestuurslichaam(althansde aaneenzelfstandigbestuurslichaam verbondenambtelijke dienst)kan de statusvan een agentschap hebben. Daarnaastzljn er verschillen.In de eersteplaats zijn er verschillen in die zin, dat sommigekenmerkenvan de organisatiebij een zelfstandigbestuurslichaam regel zijn, terwijl zij bij een aan de minister ondergeschiktedepartementale dienstniet gebruikelijkzijn, en, gezíende leidinggevende positievan de minister, ook niet altijd gewenstzijn. Het gaatom de volgendekenmerken. - De wetgeverregeltde belangrijkstekenmerkenvan de vormgevingvan het zelfstandigbestuurslichaam.

302

-

-

-

Algemenewetgevingvoor zelf'standige bestuurslichamen

Een zelfstandigbestuurslichaam heeft een (meestalmeerhoofdig)bestuurdat voor een beperktetermijn wordt benoemd. Een zelfstandigbestuurslichaamkan, behalveeen bestuur, nog andereorganen hebbenwaaraanbevoegdhedentoekomen, zoals bijvoorbeeld een raad van toezicht. Burgers kunnen rechtstreeksbij de taakbehartigingvan een zelfstandigbestuurslichaamwordenbetrokken.Zij kunnenimmers wordenbenoemdin het bestuur of de raad van toezicht. Steedszal zijn geregeldof de vergaderingenvan het bestuurof de raad van toezichtopenbaarzijn. Aan eenzelfstandigbestuurslichaam kan rechtspersoonlijkheid worden toegekend.

Het cruciale punt van verschil tusseneen zelfstandigbestuurslichaamen een departementsonderdeel is uiteraard de positie van de minister. Anders dan bij een aan de minister ondergeschiktonderdeelvan het centraleoverheidsbestuur geldt bij een zelfstandigbestuurslichaamhet volgende. - De minister is bij een zelfstandigbestuurslichaamin ieder geval niet bevoegd alle gewensteaanwijzingente geven. De minister heeft slechtsde bevoegdhedendie bij of krachtensde wet zijn toegekend.Volgens de door mij voorgesteldealgemenewet heeft de minister wel onbeperktebevoegdheden om informatie over de taakbehartigingdoor een zelfstandigbestuurslichaamte verwerven,en is de ministerbevoegdbeleidsregels vast te stellen over de uitoefening van de bestuurstaak.Daarnaastbestaatde bevoegdheid besluitenvan een orgaanvan een zelfstandigbesfuurslichaambij koninklijk besluit te vernietigen, en kan de minister in geval van taakverwaarlozing voorzieningentreffen. - Anders dan bij de interne instructiesdie de minister aan een ondergeschikte dienst kan geven impliceert de uitoefening van ministeriële bevoegdheden jegenseenzelfstandigbestuurslichaamaltijd dat de minister besluitenneemt. Dezebesluitendienenin ieder geval te voldoenaan de eisendie hoofdstuk 3 Awb stelt. Afhankelijk van de aardvan het besluit zijn ook anderebepalingen van de Awb van toepassing.Evenfueelzijn ook de rechtsbeschermingsmogelijkhedenvan afdeling8.1.1 Awb van toepassingop dezebesluiten.16 - Bestuurdersvan een zelfstandigbesnrurslichaam hebbengeentoestemming nodig van de ministerom in het parlementte verschijnenof om publiekelijk op te treden.

(artikel8:2, 16. In aÍdeling8.1.1 Awb wordenoverigens besluiteninhoudende eenbeleidsregel van eenbeleidsregel suba), de goedkeuring ofalgemeenverbindend voorschriÍt(artikel8:2, (artikel8:4 sub c) en schorsing ofvernietigingvan eenbesluitvan eenanderbestuursorgaan sub a), van de mogelijkheidvan beroepuitgezonderd.

,oorzelfstandise bestuurslichamen


italmeerhoofdig)bestuurdat

Uit het bovenstaandevloeien ook consequentiesvoort voor de parlementaire controle. Wat zijn die consequenties? Uit de zelfstandigheidvloeit niet voort, dat het parlementde minister niet mag aansprekenop (of beter: naar aanleidingvan) het functionerenvan eenzelfstandig bestuurslichaam.Een voorval bij een zelfstandigbestuurslichaamkan een reden zijn de minister naar de kamer te roepen. Een minister zal immers altijd moetenverdedigen.En hij heeft altijd het gebruik van zijn eigenbevoegdheden bevoegdheden:in ieder geval kan hij wetswijziging entameren.

)n bestuur,nog andereorgazoalsbijvoorbeeldeen raad Iing van een zelfstandigbemerswordenbenoemdin het n het bestuurof de raad van :rsoonlijkheidwordentoege-

Ldigbestuurslichaam en een de minister.Anders dan bij et centraleoverheidsbestuur nde. aamin ieder geval niet be)e ministerheeft slechts de toegekend. Volgensde door ' wel onbeperktebevoegdher eenzelfstandigbesruurslibeleidsregels vast te stellen aastbestaatde bevoegdheid rstuurslichaam bij koninklijk ;evalvan taakverwaarlozing isteraaneenondergeschikte r ministeriëlebevoegdheden deministerbesluitenneemt. r aande eisendie hoofdstuk iluit zijn ook anderebepalinookde rechtsbeschermingspassing op dezebesluiten.l6 n hebbengeentoestemming rrschijnen of om publiekelijk

(artikel 8:2, endeeenbeleidsregel ,erbindend voorschrift(artikel8:2, (artikel8:4 t anderbestuursoreaan

303

wordt nogal eensingebracht,dat de staatsbestuursorganen Als argumenttegenzelfstandige dat rechtelijkewerkelijkheidniet met dergelijkeinstantieste verenigenis. Uit de constatering roeptover zelfstandige bestuursorganen wordt dan het parlementministerster verantwoording praktijk zich niet laat dwingenin eentheoretische construcafgeleid,dat "de staatsrechtelijke impliceert.Aldus van AngerenlT tie die beperkingvan de ministeriëleverantwoordelijkheid" en in dezelfdezin al eerderKan.l8 Dit argumentberustop een misverstand.Als bijvoorfailliet gaat kan het parlementde minister uiteraard beeld een verzekeringsmaatschappij problemenontstaanbij het Ctsv kan het parlement aanspreken.Als er organisatorische De mogelijkheidministersaan te sprekenis iibernatuurlijkde ministerdaaropaanspreken. gebeurteniskan Iederemaatschappelijke haupt niet afhankelijkvan een bestuurshandeling. aanleidingzijn voor het parlementom ministersaan te spreken.leDe vraag is niet of het parlementde ministerkan aanspreken,maar hoe de ministervervolgensmoet reageren.

Indien de door mij voorgesteldealgemeneregelingwordt ingevoerd, impliceert de zelfstandigheidook niet, dat de minister geen inlichtingen over zelfstandige behoeftte verstrekken.De minister heeft immers verregaande bestuurslichamen te verkrijgen, om informatieover eenzelfstandigbestuurslichaam bevoegdheden

voor het bestuurworden 17. J.A.M. van Angeren, Mag de ministeriëleverantwoordelijkheid beperkt?,in: RM Themis,december1996,pp. 367-375. H.G. Lubberdink,Debetekenisvandeministeriëleverantwoorde18. J.M. Kan,Boekbespreking: jaargang lijkheid voor de organisatievan het openbaarbestuur,in: NederlandsJuristenblad, 1983,pp. 997-999, 58, nr. 30, l0 september [9. Van Gunsterenheeftlatenzien dat ministersvanwegehun initiërenderol in het overheidsbeZíj zijn daaromin het staatsrechtestuurbij uitstekdegenenzijn die ietskunnenondernemen. als er ergensietsniet goedloopt. lijk verkeerjuistdegenendie moetenwordenaangesproken is dáárvoorniet van belekenis.H.R. van Gunsteren, De omvang van hun bevoegdheden in: Zelfstandigebestuursorganen, verslagvan Politiekeen bestuurlijkeverantwoordelijkheid, V54 1986,pp. de studiedagop 12 november1985,wRRserievoorstudiesen achtergronden, 37 t38.

304


en zal op grond van artikel 68 GW die inlichtingen aan het parlementmoeten verstrekken.20 De zelfstandigepositie heeft wel betekenisvoor wat de minister voor zijn rekening moet nemen.Hij hoeft niet de taakbehartigingvan het zelfstandigbestuurslichaam te verdedigen,maar hij dient wel zijn eigen optreden(en het optreden van zijn ambtenaren),daaronderbegrepenhet nalatenom op te treden, jegens een zelfstandigbestuurslichaamvoor zijn rekeningte nemen. Uit de zelfstandigheidvloeit tenslotteniet voort, dat het parlementgeen sanctie mag opleggenaan een minister als takenworden behartigddoor een zelfstandig bestuurslichaam.De mogelijkheid voor het parlementeen sanctieop te leggen wordt immers vooral bepaalddoor politieke overwegingen.2lIndien het parlement bijvoorbeeld vreest dat een minister, om welke reden ook, niet de meest geschiktepersoon is om zodanigemaatregelente treffen dat het centrale bestuursapparaat, waaronderzelfstandigebestuurslichamen, goedfunctioneert,kan het zijn vertrouwen in de minister opzeggen.z2 Bij de beoordeling van de wenselijkheidvan beide organisatievormenzal dit geheelaan overeenkomstenen verschilleneen rol moetenspelen.Zoals gezegd zal de beslissingper taak door de wetgevermoetenwordengenomen. Naar mijn mening kan de figuur van het zelfstandigbestuurslichaammet de hier bepleitekenmerkeneengeschikterechtsvormzijn voor veel centralebestuurstaken. Uit de situatie in Zweden blijkt, dat zelfstandigebestuurslichamengoed kunnen samengaanmet een parlementairedemocratie.In vergelijking met een aan de minister ondergeschiktedienstbiedt een zelfstandigbestuurslichaameen aantal belangrijke voordelen. De fixatie op de verantwoordelijkheidvan de minister, die met de gebruikelijke opbouw van het centrale bestuursapparaat gepaardgaat,leidt gemakkelijktot overbelasting in het bestuurlijkcentrum.De combinatievan de via de algemenewet aande ministertoesekende bevoesdhe-

20. G. Visscher,Ministeriëleverantwoordelijkheid en parlementairinlichtingenrecht,in: D.J. Elzinga(red.),Ministeriëleverantwoordelijkheid in Nederland,Zwolle 1994,pp.237-256.Zie ook: C.R. Niessen,Het individuelevragenrechtvan de ledenvan de Staten-Generaal, in: De Grondwetals voorwerpvan aanhoudende zorg (Burkens-bundel), Zwolle 1995,pp. 269-278. VolgensBeerszijn ministersop grondvanartikel68 GW gehoudenom zonodigeenonderzoek in te stellenom een gesteldevraag te kunnenbeantwoorden. A.A.L. Beers,Grondwettelijk inlichtingenrecht van kamerledenafdwingbaarbij Arob-rechter?,in: Rechtdoendoor wetgeving (HirschBallinbundel), Zwolle 1990,p. 381. Ministerszullendan ook gehouden zijn om naar aanleidingvan een kamervraaggebruik te makenvan hun bevoegdheidinlichtingenbij een zelfstandigbestuurslichaam op te vragen. 21. Aldus het rapportSteekhoudend (1992), pp. 12 e.v. ministerschap 22. De minister kan ook zelf opstappenals hij vindt dat hij onvoldoendevertrouwenvan het parlementkrijgt. Dat is wat Staatssecretaris Linschotenin 1996deednaar aanleidingvan de parlementairebehandelingvan het rapport van de commissie-VanZijl over het Ctsv, een zelfstandigbestuurslichaam.

bestuursl ichamen oor zelfstandise

10 Samenvatting en conclusres

n aanhet parlementmoeten

den en een eigen verantwoordingsplichtvan zelfstandigebestuurderscreëert geen onwerkbare scheidingen,maar biedt ministers, in vergelijking met een meerhiërarchischeopbouwvan het bestuursapparaat, beteremogelijkhedenvoor het bepalenvan eigenprioriteiten.En die mogelijkhedenhebbenze nodig om "goed loopt".23De in deze er voor te zorgendat het centralebestuursapparaat studie voorgesteldealgemeneregelingengeven verder een aantal belangrijke voorzieningendie het mogelijk makendat ook aan de eigenverantwoordingsplicht van zelfstandigebestuurderseen reële inhoud wordt gegeven. Aldus kan de rechtsfiguurvan het zelfstandigbestuurslichaameen evenwichtig kaderbiedenvoor eenverantwoorde behartieinevan veelcentralebestuurstaken.

,t de ministervoor zijn rekevanhetzelfstandigbestuurs:n optreden(en het optreden rtenom op te treden,jegens Jte nemen. at het parlementgeen sanctie ehartigddoor eenzelfstandig nenteensanctieop te leggen Indien het parlewegingen.2l :lkeredenook, niet de meest : treffen dat het centrale beumen,goedfunctioneert,kan

305

zal dit ide organisatievormen moetenspelen.Zoals gezegd en wordengenomen. met de hier ig bestuurslichaam voor veelcentralebestuurstagoed mdige bestuurslichamen :ratie.In vergelijking met een een elfstandigbestuurslichaam verantwoordelijkheidvan de het centralebestuursapparaat in hetbestuurlijkcentrum. De bevoegdhe.inistertoegekende

in: D.J. lementairinlichtingenrecht, erland,Zwolle1994,pp. 237-256. Zie in: De ledenvande Staten-Generaal, Zwolle 1995,pp. 269-278. ;-bundel), 'gehouden om zonodigeenonderzoek orden.A.A.L. Beers,Grondwettelijk -rechter?, in: Rechtdoendoor wetgezijn om terszullendanook gehouden inlichtingenbij vanhunbevoegdheid p p . 1 2e . v . hij onvoldoende vertrouwenvan het in 1996deednaaraanleidingvan de nmissie-Van Zijl over het Ctsv, een

23. J.L. Boxum, Ministeriëleverantwoordelijkheid en zelfstandige bestuursorganen, in: D.J. Elzinga (red.), Ministeriëleverantwoordelijkheid in Nederland,Zwolle 1994, p. 276.

)amenva[lng en conclusles

Recommend Documents