UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2008 – 2009
Alternatieve financiering van grote infrastructuurwerken
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Toegepaste Economische Wetenschappen
Liselot Pausenberger onder leiding van Prof. Dr. Van de Voorde en Prof. Dr. Naert
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2008 – 2009
Alternatieve financiering van grote infrastructuurwerken
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Toegepaste Economische Wetenschappen
Liselot Pausenberger onder leiding van Prof. Dr. Van de Voorde en Prof. Dr. Naert
PERMISSION Ondertekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Liselot Pausenberger
Woord vooraf Voor het schrijven van dit werkstuk wil ik graag enkele mensen bedanken. Eerst en vooral Mr. Roelants, afdelingshoofd Agentschap Wegen en Verkeer, Mr. Cattrysse, afdelingshoofd Luchthavenbeleid, Mr. Van Olmen, Financial Controller – Rapportering & Beheerscontrole Infrabel, Mr. Hendrix, Adviseur – Expert Infrabel en Mevr. De Schutter, medewerkster afdeling Haven- en Waterbeleid. De gesprekken met elk van hen gaven een grote meerwaarde aan dit werk. Graag wil ik ook Prof. Dr. Van de Voorde bedanken om mij de mogelijkheid te geven me te verdiepen in de transportmaterie en voor de nauwe betrokkenheid tijdens het schrijven van dit werkstuk. Ook Prof. Dr. Naert wil ik bedanken voor zijn geregelde feedback. Kathleen en Philippe wil ik bedanken voor het nalezen van mijn thesis en ook mijn ouders, zussen en vriend voor de steun tijdens de gehele thesisperiode.
I
Inhoudsopgave Afkortingen ................................................................................................................................................... V Lijst van tabellen......................................................................................................................................... VII Lijst van figuren ......................................................................................................................................... VIII Inleiding ........................................................................................................................................................ 1 1.
2.
3.
Wat wordt begrepen onder ‘grote infrastructuurwerken’? ................................................................ 3 1.1.
Infrastructuur ............................................................................................................................... 3
1.2.
Transportinfrastructuur................................................................................................................ 5
1.3.
Grote infrastructuurwerken ......................................................................................................... 6
Typologie .............................................................................................................................................. 9 2.1.
Spoorwegen.................................................................................................................................. 9
2.2.
Autowegen en wegen................................................................................................................. 12
2.3.
Luchthavens................................................................................................................................ 14
2.4.
Zeehavens................................................................................................................................... 18
2.5.
Binnenvaart ................................................................................................................................ 22
2.6.
Conclusie .................................................................................................................................... 25
Financiering van grote infrastructuurwerken .................................................................................... 26 3.1.
Federaal ...................................................................................................................................... 27
3.1.1. 3.2.
Spoorwegen........................................................................................................................ 27
Vlaamse overheid ....................................................................................................................... 34
II
3.2.1.
Wegen ................................................................................................................................ 36
3.2.2.
Luchthavens........................................................................................................................ 40
3.2.3.
Zeehavens........................................................................................................................... 44
3.2.4.
Binnenvaart ........................................................................................................................ 45
3.3. 4.
Conclusie .................................................................................................................................... 47
Alternatieve financiering .................................................................................................................... 48 4.1.
Inleiding ...................................................................................................................................... 48
4.2.
Alternatieve vormen .................................................................................................................. 49
4.2.1.
Financiële operaties ........................................................................................................... 49
4.2.2.
Publiek-private samenwerking (PPS).................................................................................. 52
A: Niet-financiële publiek-private samenwerking .......................................................................... 63 B: Financiële publiek-private samenwerking ................................................................................. 65 4.2.3. 4.3.
Voorbeelden van alternatieve financiering in Vlaanderen ........................................................ 78
4.3.1.
Spoorwegen........................................................................................................................ 78
4.3.2.
Wegen ................................................................................................................................ 85
4.3.3.
Luchthavens........................................................................................................................ 88
4.3.4.
Zeehavens........................................................................................................................... 91
4.3.5.
Binnenvaart ........................................................................................................................ 94
4.4. 5.
Volledige privatisering ........................................................................................................ 77
Conclusie .................................................................................................................................... 95
Evaluatie ............................................................................................................................................. 97 III
5.1.
100% traditionele financiering ................................................................................................... 97
5.2.
Gedeeltelijke publieke en private financiering .......................................................................... 98
5.3.
100% private financiering......................................................................................................... 101
5.4.
Conclusie .................................................................................................................................. 101
Algemeen besluit ...................................................................................................................................... 102 Lijst van geraadpleegde werken .................................................................................................................. IX 1.
Wetenschappelijke bronnen ........................................................................................................... IX
2.
Internetbronnen .............................................................................................................................. XI
3.
Andere geraadpleegde bronnen .................................................................................................. XVII
IV
Afkortingen AWV
Agentschap Wegen en Verkeer
BAC
nv Belgium Airport Company
BBO
Buy-Build-Operate
BDO
Buy-Develop-Operate
BEF
Belgische Frank
BLO
Build-Lease-Own
BLT
Build-Lease-Transfer
BOM
Build-Own-Maintain
BOO
Build-Own-Operate
BOOT
Build-Own-Operate-Transfer
BOR
Build-Operate-Renewal
BOT
Build-Operate-Transfer
BTO
Build-Transfer-Operate
BBP
Bruto Binnenlands Product
DAB
Dienst met Afzonderlijk Beheer binnen de Vlaamse overheid
DB
Design-Build
DBFO
Design-Build-Finance-(Maintain-) Operate
DBO(M)
Design-Build-Operate(-Maintain)
EVA
Extern Verzelfstandigd Agentschap
EMU
Europese Monetaire Unie
ESR-neutraliteit
Europees Stelsel der Rekeningenneutraliteit
FFEU
Financieringsfonds voor schuldafbouw en Eenmalige Investeringsuitgaven
FOD
Federale Overheidsdienst V
FSI
Fonds voor Spoorweginfrastructuur
GEN
Gewestelijk Express Net
HST
Hogesnelheidstrein
LDO
Lease-Develop-Operate
LEM
Luchthavenexploitatiemaatschappij
LOM
Luchthavenontwikkelingsmaatschappij
Map
Macquarie Airports
MDK
Agentschap Maritieme Dienstverlening en Kust
MOW
Mobiliteit en Openbare Werken
NMBS
Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen
PFI
Private Finance Initiative
PMV
ParticipatieMaatschappij Vlaanderen
PPS
Publiek-Private Samenwerking
SERV
Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen
SPV
Special Purpose Vehicle
START
Strategisch Actieplan voor de Reconversie en Tewerkstelling
TEW
Toegepaste Economische Wetenschappen
TEN-T
Trans-European Transport Network
VIF
Vlaams Infrastructuurfonds
W&Z NV
Waterwegen en Zeekanaal NV
VI
Lijst van tabellen Tabel 2.1.: Typologie (2007) ......................................................................................................................... 8 Tabel 2.2.: Investeringen Infrabel (2007) ................................................................................................... 12 Tabel 2.3.: Verdeling verantwoordelijkheden van de wegen in Vlaanderen (2008).................................. 13 Tabel 2.4.: Cijfers en groei van personen- en vrachtvervoer van de regionale luchthavens (2007).......... 16 Tabel 2.5.: Dotaties van de Vlaamse overheid aan de regionale luchthavens (2007) ............................... 17 Tabel 2.6.: Investeringbudget van het Vlaamse Gewest voor de Vlaamse zeehavens .............................. 21 Tabel 2.7.: Totale investeringen in de havens (2005) ................................................................................ 21 Tabel 2.8.: Investeringsbudget voor de binnenvaart voorzien in 2009 ..................................................... 24 Tabel 3.1.: Totale budget ter beschikking van het AWV (2008) ................................................................. 39 Tabel 4.1.: Investering Diabolo................................................................................................................... 80 Tabel 4.2.: Investering Liefkenshoekspoorverbinding ............................................................................... 84 Tabel 4.3.: Projecten Via-Invest ................................................................................................................. 86
VII
Lijst van figuren Figuur 2.1.: Schematisch overzicht structuur NMBS-holding..................................................................... 10 Figuur 2.2.: Vlaamse waterwegen, volgens de beheerders van de vaarweg ............................................. 25 Figuur 3.1.: Financiering van de Investeringen (2007) ............................................................................... 32 Figuur 4.1.: Schematisch overzicht van de financieringsopties voor publieke infrastructuur ................... 49 Figuur 4.2.: Types van publiek-private samenwerking in infrastructuur ................................................... 62 Figuur 4.3.: Overzicht DBO(M)-structuur vanuit het standpunt van de private partner ........................... 64 Figuur 4.4.: DBFO-structuur ....................................................................................................................... 67 Figuur 4.5.: Overzicht BOT-structuur vanuit het standpunt van de private partner.................................. 69 Figuur 4.6.: Overzicht BOOT-structuur vanuit het standpunt van de private partner ............................... 70 Figuur 4.7.: Overzicht BOO-structuur vanuit het standpunt van de private partner ................................. 77 Figuur 5.1.: Verschillende scenario’s .......................................................................................................... 97
VIII
Inleiding In dit werkstuk worden alternatieve financieringsmogelijkheden bekeken voor het realiseren van grote investeringen. Omdat er veel grote infrastructuurprojecten worden opgesteld, is er hoge nood aan voldoende financiering. Deze budgetten zijn echter niet altijd ter beschikking bij de bevoegde overheidsinstanties. Om deze tekorten op te vangen worden er verschillende alternatieve financieringsmethoden onderzocht voor het realiseren van een infrastructuurwerk. De titel ‘Alternatieve financiering van grote infrastructuurwerken’ omvat vele aspecten. Daarom wordt in dit werk de nadruk gelegd op de alternatieve financiering van grote transportinfrastructuurwerken in Vlaanderen. Vlaanderen heeft een relatief kleine oppervlakte en is, voor een deel van haar budget en wetgeving, afhankelijk van de federale Belgische overheid. Doordat in dit werk alle verschillende transportmodi, zoals de sporen, de wegen, de luchthavens, de zeehavens en de binnenvaart, aan bod komen, geeft dit werk een algemeen overzicht van de Vlaamse transportinfrastructuur. In Vlaanderen is het aanwenden van alternatieve financiering in een opmars, daardoor zijn er nu nog mar weinig succesvol alternatief gefinancierde transportinfrastructuurwerken gerealiseerd. Er bestaat reeds veel informatie over alternatieve financiering. Een nadeel is dat al deze informatie erg verspreid zit over verschillende academische literatuur. Dit werk brengt al deze informatie samen in een beschrijvend literatuuroverzicht. De academische literatuur wordt ook aangevuld met de informatie verkregen uit interviews met mensen uit het Vlaamse vakgebied, dit om een situatieschets van Vlaanderen te maken en de alternatieve financieringsvormen toe te passen op transportinfrastructuur in Vlaanderen. Dit literatuuroverzicht geeft een duidelijk beeld van de verschillende alternatieve financieringsvormen waarop een overheidsinstantie beroep kan doen om haar transportinfrastructuur uit te breiden en te onderhouden. Ook worden enkele tekortkomingen opgemerkt waar in de toekomst meer aandacht aan moet gegeven worden bij het kiezen van een alternatieve financieringsvorm voor het realiseren van een infrastructuur. Door het samenbrengen van al deze informatie en het opmerken van tekortkomingen wijst dit werk de Vlaamse overheid op mogelijke oplossingen om deze tekortkomingen weg te werken en stelt ze de bevoegde overheidsinstantie in staat de juiste alternatieve financieringsvorm te kiezen en de daarbij horende voorbereidingsperiode te verkorten. 1
Eerst wordt de term transportinfrastructuur beschreven. Gevolgd door de verschillende kenmerken voor elke transportmodi in Vlaanderen. Nadien wordt de historische en huidige financiering in Vlaanderen van elke transportmodus van dichterbij bekeken. Tevens worden de verschillende alternatieve financieringsmogelijkheden theoretisch belicht en worden deze verduidelijkt met voorbeelden uit Vlaanderen. Tenslotte wordt een overzicht gegeven van de mogelijke toekomstige scenario’s omtrent de financiering van transportinfrastructuur en wordt een algemeen besluit gegeven.
2
1. Wat wordt begrepen onder ‘grote infrastructuurwerken’? Om een goed inzicht te krijgen in het onderwerp van dit werk, wordt in dit deel de term ‘grote infrastructuurwerken’ van naderbij bekeken. Nadien wordt de klemtoon verlegd naar grote infrastructuurwerken in de transportsector, waar de verdere thesis over zal handelen.
1.1.
Infrastructuur
Infrastructuur wordt op vele manieren gedefinieerd. Fourie (Fourie, 2006, p. 553) definieert infrastructuur als volgt: “Infrastructure provides the wheels that keep the economic motor rolling. These wheels should be maintained regularly and expanded as the economy grows”. The Economist (The Economist, 2009) omschrijft infrastructuur als “De aders en slagaders van de economie”. De Van Dale (Prof. Dr. Geerts & Drs. Den Boon, 1999, p. 1430) definieert infrastructuur als: “Het onderbouwen van het economische leven, het totaal van onroerende voorzieningen als wegen, bruggen, opslagplaatsen, vliegvelden, oefenterreinen, pijpleidingen, enz.”. Een eenduidig en duidelijk beeld voor de term ‘infrastructuur’ wordt geschetst door Shen, Lee en Zhang (Shen, Lee, Zhang, 1996): “Infrastructure includes highways, railways, ports, tunnels, bridges, power plants, hydraulic structures, mass transit, municipal facilities, and similar public facilities with the primary function of serving public needs, providing social services and promoting private economic activities.” Vertrekkend van deze definities kan men een onderscheid maken tussen de economische en sociale infrastructuur. Onder economische infrastructuur verstaat men infrastructuur die de economische activiteit stimuleert, zoals wegen, snelwegen, spoorwegen, luchthavens, zeehavens, elektriciteit, telecommunicatie, watervoorziening en sanitaire voorzieningen. Sociale infrastructuur omvat de infrastructuur die de activiteiten met een directe of indirecte impact op de kwaliteit van het leven aanmoedigt. Hieronder verstaat men o.a. gezondheid- en opleidingsactiviteiten. Wanneer men de elementen van de economische infrastructuur indeelt volgens doel, bekomt men volgende soorten infrastructuur: transportinfrastructuur, communicatie-infrastructuur, energieinfrastructuur, waterinfrastructuur, omgevingsinfrastructuur, opleidingsinfrastructuur, etc.
3
Vervolgens kan gesteld worden dat infrastructuur een publiek goed is (Fourie, 2006). De markt produceert niet genoeg van het betrokken goed om de sociale welvaart te maximaliseren. Dit omdat de voordelen van publieke goederen niet beperkt zijn tot één enkele gebruiker, wat wel aan de orde is bij private goederen. Publieke goederen zijn beschikbaar voor alle leden van de samenleving en de consumptie van publieke goederen gebeurt in een niet-competitieve omgeving. Nochtans zijn infrastructuurgoederen geen pure publieke goederen. Pure publieke goederen worden gekenmerkt door twee karakteristieken. Ten eerste situeert een puur publiek goed zich in een nietcompetitieve omgeving. Een competitieve omgeving betekent dat wanneer een goed geconsumeerd wordt, het niet meer kan geconsumeerd worden door iemand anders. Ten tweede is een puur publiek goed niet uitsluitbaar. Onder het begrip uitsluitbaar wordt verstaan dat het goed kan geweigerd worden voor een consument wanneer deze de prijs niet kan/wil betalen. Infrastructuurgoederen zijn vaak gemengde goederen, met één van de twee kenmerken van pure publieke goederen. Ook bestaan er natuurlijke monopolies. Bepaalde producties worden gekenmerkt door sterke positieve schaaleffecten: hoe hoger de gerealiseerde productie, hoe lager de gemiddelde kosten van deze productie (De Clercq, 2005, p. 251). Wanneer een dergelijke situatie zich voordoet, zou bij een vrije marktconcurrentie de grootste onderneming alle kleinere ondernemingen uit de markt verdringen. Deze grote onderneming zou hierdoor over een monopoliemacht beschikken. Wanneer een onderneming een monopolie bezit over een bepaald goed of over een bepaalde dienst, vreest de overheid dat de machtige onderneming misbruik zal maken van zijn positie. Dit kan hij onder andere doen door het product aan te bieden aan de consumenten aan veel te hoge prijzen of door een slechte dienstverlening te voorzien. Om zulke monopoliesituatie te vermijden neemt de overheid soms de productie van dergelijke goederen en diensten op zich. Deze monopoliesituatie doet zich vaak voor bij het realiseren van een infrastructuurwerk. De kosten voor het aanleggen en onderhouden van een infrastructuur zijn soms zodanig hoog, dat zonder de tussenkomst van de overheid deze infrastructuur door niemand anders zou worden aangeboden. Anderzijds is ook mogelijk dat deze infrastructuur slechts door één aanbieder zou worden aangeboden tegen een zeer hoge prijs. Het is dan ook in ieders voordeel dat bij deze publieke goederen de overheid tussenkomt en deze activiteiten reguleert. Hierdoor maximaliseert men de sociale welvaart.
4
1.2.
Transportinfrastructuur
Dit werk zal zich in het verdere verloop concentreren op de transportinfrastructuur in Vlaanderen. Om een duidelijk overzicht van de transportinfrastructuur in Vlaanderen te krijgen, wordt deze transportinfrastructuur opgesplitst in de infrastructuur van de spoorwegen, de wegen, de luchthavens, de zeehavens en de binnenvaart in Vlaanderen. Verschillende instanties zijn bevoegd voor deze materie. In België situeren de openbare werken zich op de gewestniveaus. Het Vlaamse Gewest is verantwoordelijk voor de infrastructuur van transport op Vlaams grondgebied. Een uitzondering hierop is de spoorinfrastructuur. In België is Infrabel verantwoordelijk voor de aanleg en het onderhoud van de spoorinfrastructuur. Dit wordt vanuit de federale overheid geregeld, aangezien Infrabel een filiaal is van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen-holding (NMBS-holding) en van de federale overheid. In 2005 bedroeg de directe en indirecte impact van de transport en logistiek 5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) (BITO, 2005). Doordat Vlaanderen een goed ontwikkelde infrastructuur heeft, waaronder een sterk ontwikkelde transportinfrastructuur, gaande van een goede bereikbaarheid over zee en lucht, tot een uitgebreide connectie per spoor, weg en binnenvaart, draagt deze ontwikkeling bij tot het BBP. De transportinfrastructuur is dan ook een belangrijke factor van de economische groei in België. De haven van Antwerpen was in 2008 de tweede grootste haven in het Hamburg- Le Havre gebied, na de haven van Rotterdam (Flanders Investment & Trade, 2008), en de 13e grootste containerhaven van de wereld (Haven van Antwerpen, 2008). Tevens is ze de Europese leider in de chemie. Ook de andere havens van België: Gent, Oostende en Zeebrugge spelen een belangrijke rol. Ze zorgen voor intensieve binnenvaart en staan in verbinding met een uitgebreid wegen-, binnenvaart- en spoornetwerk. Het Belgische spoornetwerk heeft een dichtheid die tot de wereldtop hoort (Flanders Investment & Trade, 2008). De maatschappij breidde de afgelopen jaren haar toegankelijkheid naar het buitenland nog beter uit en zorgde ervoor dat de stations voor iedereen gemakkelijk bereikbaar werden. Ook op luchtvaartniveau speelt België en Vlaanderen een belangrijke rol. De nationale luchthaven van België in Zaventem staat in 2008 vijfde in de Europese rangschikking voor vrachtvervoer, terwijl de luchthavens van Oostende, Antwerpen-Deurne en Kortrijk-Wevelgem op Vlaams niveau een sterke groei kennen (Flanders Investment & Trade, 2008).
5
Zowel de luchthavens, havens en spoorwegen staan direct in verbinding met een uitgebreid wegennet van snel-, provincie-, gewest- en gemeentewegen, die gemakkelijk toegang verlenen tot de buurlanden Frankrijk, Duitsland, Nederland en over het kanaal, Groot-Brittannië. Men kan hier spreken over een uitgebreid transportnetwerk. Onder een transportnetwerk wordt een verbinding van de verschillende transportmodi verstaan. Het opbouwen van een transportnetwerk heeft als doel de goederen en mensen zo snel en gemakkelijk mogelijk een binnenlandse en internationale verbinding te garanderen. Dit gebeurt door het combineren van alle mogelijke transportmiddelen. Gezien de hedendaagse maatschappij veel mobieler is, zullen steeds meer verbindingen tussen steden en dorpen noodzakelijk zijn om een vlotter verkeer te garanderen. Gezien de mogelijkheid om zich gemakkelijk te verplaatsen, zullen de burgers meer gebruik maken van de verschillende transportmogelijkheden. Wanneer verschillende transportmodi niet goed op elkaar zijn afgestemd en het gebruik van transportmogelijkheden stijgt, kan congestie ontstaan. Het is hierbij noodzakelijk dat men de knooppunten in het transportnetwerk wegwerkt en dat men de duurzaamheid van de transportnetwerken vooropstelt (European Commission, 2009).
1.3.
Grote infrastructuurwerken
Bij de infrastructuurwerken kan een onderscheid gemaakt worden tussen nieuwe infrastructuurwerken, moderniseringswerken en grote onderhoudswerken. Wanneer men van nieuwe infrastructuurwerken spreekt, gaat het over een capaciteitsuitbreiding van de bestaande infrastructuur, om zo de capaciteitstekorten die zich stellen door het groeiende belang van de transportsector, tegen te gaan. De laatste jaren wordt er dan ook veel geïnvesteerd door de Vlaamse overheid. Nieuwe projecten worden opgestart om de mobiliteit in Vlaanderen nog te verbeteren, zoals de uitbreiding van de regionale luchthavens, het aanleggen van spoorwegen voor hogesnelheidstreinen, de voorbereidingen voor de verlenging van de R4 in Gent, de voorbereidingen voor Seine-Schelde-West, de Liefkenshoekspoorverbinding, … Om de kwaliteit van de Vlaamse transportinfrastructuur te blijven garanderen, is het noodzakelijk om preventief
continue
onderhoudswerken
en
structurele
herstelinvesteringen
aan
de 6
transportinfrastructuur door te voeren. In 2008 is de Vlaamse overheid gestart met de moderniseringswerken aan het Albertkanaal en aan de heraanleg van de asfaltlaag van de E17 Antwerpen-Gent. Ook werden op verschillende plaatsen oevers vernieuwd. De laatste jaren is het milieubelang ook sterk toegenomen. Infrastructuur en onderhoudswerken worden afgewogen tegen de impact die deze werken hebben op het milieu en de omgeving. Zo zullen er in 2009 langs het kanaal Dessel-Turnhout-Schoten bijkomende fauna- uitstapplaatsen1 worden aangelegd.
1
Fauna- uitstapplaatsen zijn constructies van enkele meters die voor of in de steile oever geplaatst worden en bestaan uit een flauwe helling, waardoor dieren gemakkelijk aan land kunnen komen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat Nederland, 1995). Plantengroei op deze helling zorgt voor dekking, zodat de dieren zich een stuk veiliger voelen.
7
Bron: zie voetnoot ², p.9.
Directie Spoorvervoer
1.765 km
Ondersteunende dienst
Aantal in Vlaanderen
8
€1 miljoen
Orde van grootte/project
4 - 9 jaar
€52 miljoen
Totaal bedrag onderhoud/jaar
Constructieperiode
€525 miljoen
Sporen: 30 jaar
Materiaal: 1 - 35 jaar
Niet-commerciële investeringen/jaar
Levensduur
Kunstwerk: 50 - 120 jaar
Infrabel
Uitvoerende organisaties
Infrastructuur
Vlaams Gewest
Spoorwegen
Overheidsinstelling
Algemeen
Alle cijfers van 2007, tenzij anders vermeld
Vlaams Gewest Gemeenten
Wegen
5.764 km
0 - 2 jaar
€20 miljoen
€240 miljoen
€500 miljoen
Asfaltweg: 25 - 30 jaar
Betonweg: 40 jaar
916 km
Agentschap Wegen en Verkeer
Vlaams Gewest
Autowegen
1 jaar
€300.000
€6 miljoen
4
Vlaamse Luchthavencommissie
Luchthavenbesturen
Afdeling Luchthavenbeleid
€200 miljoen
€215,02 miljoen
€350 miljoen
4
Vlaamse Havencommissie
Havenbesturen
0 - 9 jaar
€1 miljoen
€65 miljoen ('09)
€162 miljoen ('09)
1.335 km
'Flanders Inland Shipping Netwerk'
Departement nv De scheepvaart Maritieme Toegang
Waterwegen en Zeekanaal NV
Agentschap Departement Maritieme Mobiliteit & Openbare Dienstverlening en Werken Kust
Binnenvaart
Vlaams Gewest
Zeehavens
Vlaamse Gewest
Vlaams Gewest
Luchthavens
Tabel 2.1.: Typologie (2007)
2. Typologie2 Het organiseren van transportinfrastructuur hangt sterk af van het soort transportmodus. Elke transportmodus heeft specifieke kenmerken. In wat volgt wordt er dieper ingegaan op deze specifieke kenmerken. Aan de hand van tabel 2.1. wordt per transportmodus de structuur van de verantwoordelijke uitbater belicht en worden enkele cijfers met elkaar vergeleken. Zo wordt een dieper inzicht per transportmodus verkregen. Dit zal ons ondersteunen in het uitdiepen van de financieringsmogelijkheden in de volgende hoofdstukken.
2.1.
Spoorwegen
Structuur Het spoorvervoer is de enige vervoersmodus die vanuit de federale overheid wordt gereguleerd. De NMBS-holding is het moederbedrijf van de gehele Belgische spoorwegen, en is bijna voor 100% afhankelijk van de dotaties door de Belgische overheid. Men spreekt hier van een overheidsbedrijf. De NMBS-holding is ontstaan bij de hervorming van de NMBS in 2005. Deze hervorming is doorgevoerd zodat de Belgische spoorwegen zouden voldoen aan de richtlijnen van de Europese Unie, meer bepaald aan de richtlijn van het ‘eerste spoorwegpakket’ (Infrabel, 2007 en Essenscia, 2009). De
NMBS-holding
bestaat
uit
2
filialen:
de
infrastructuurbeheerder
Infrabel
en
de
spoorwegonderneming NMBS. De NMBS-holding heeft een coördinerende rol tussen haar filialen.
2
Bronnen: NMBS (2008) Jaarverslag NMBS 2007, Infrabel (2009) URL: <www.infrabel.be>, Agentschap Wegen en Verkeer (2008) URL: <wegen.vlaanderen.be>, Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer (2009) URL: <www.mobilit.fgov.be>, European Commission Transport (2009) URL:
, NMBS (2009) URL: <www.brail.be/main/N>, Havenbesturen, Binnenvaartpromotie (2008) URL: <www.binnenvaart.be>, nv De Scheepvaart (2008) Jaarverslag 2007, W&Z NV (2009) URL: <www.wenz.be>, Luchthavenautoriteiten, Jaaroverzicht Vlaamse Havens 2007 (2008) URL: , Vlaanderen (2009) URL: <www.vlaanderen.be>.
9
Infrabel is eigenaar van alle sporen gelegen in België. Ze is verantwoordelijk voor het ontwikkelen, het aanleggen en het onderhouden van de infrastructuur voor het spoorvervoer, zodat de veiligheid vooropstaat. Ook is het haar taak om de beschikbare capaciteit van de spoorweginfrastructuur te verdelen over de verschillende spoorwegoperatoren. Voor het gebruik van haar sporen moet Infrabel een eerlijk tarief vastleggen. Infrabel vordert het eerlijke tarief van de spoorwegoperatoren voor het gebruik van haar infrastructuur. De NMBS is anderzijds verantwoordelijk voor de exploitatie en de commercialisatie van het spoorwegennet bij nationale en internationale reizigers en goederen over het spoor. Ook beheert ze het rollend materieel. Figuur 2.1.: Schematisch overzicht structuur NMBS-holding
Bron:
Infrabel (2008) Infrabel Jaarverslag 2007, p.13.
Goederen- en personenvervoer Binnen het spoorvervoer is het belangrijk de opsplitsing te maken tussen goederen- en personenvervoer. Om te voldoen aan de bijkomende regels opgelegd door de Europese Unie, is het goederenvervoer sinds 2007 volledig geliberaliseerd. Dit betekent dat meerdere bedrijven mogen instaan voor het goederentransport. De grootste operator in België is B-Cargo (het goederenvervoer van
10
de NMBS). Deze domineerde het goederenvervoer over het spoor in 2008 nog steeds met 94%. Andere concurrenten zoals Dillen & Lejeune Cargo en Rail ‘Chem Benelux BV winnen elk jaar aan marktaandeel. Op dit ogenblik heeft de NMBS een monopolie over het personenvervoer binnen België. Maar ook het personenvervoer zal op termijn geliberaliseerd moeten worden. De vooropgestelde datum voor de liberalisatie van internationaal personenvervoer is 2010, terwijl België voor het hervormen van het nationaal personenvervoer nog wat ruimte heeft. Het nationale personenspoorvervoer moet hervormd worden tegen 2017.
Infrabel Zoals eerder vermeld heeft België één van de dichtste spoornetwerken van Europa. In België was er in 2008 een totale capaciteit van 3.374 km sporen, waarvan op Vlaams grondgebied 1.765 km (Infrabel, 2007). Infrabel is de enige operator die in België mag instaan voor de spoorinfrastructuur. Ze is verantwoordelijk voor de sporen, de onbewaakte stopplaatsen, de seinhuizen, kunstwerken (tunnels en bruggen), spoorwissels en overwegen. Al deze zaken moet ze onderhouden, vernieuwen en optimaliseren, zodat een continue veiligheid en een hoge kwaliteit gegarandeerd wordt. De stationsgebouwen vallen niet onder hun bevoegdheid, maar behoren toe aan de NMBS-holding. De belangrijkste infrastructuur van de spoorwegen zijn de sporen. Deze hebben over het algemeen een levensduur van 30 jaar, mits ze goed onderhouden worden. De aangelegde kunstwerken hebben een levensduur van 50 à 120 jaar. De effectieve levensduur van het kunstwerk hangt af van verschillende factoren zoals de grootte van het kunstwerk, de materie waaruit het kunstwerk vervaardigd wordt en de weersomstandigheden. Er mag dus zeker gesteld worden dat alle infrastructuur regelmatig moet onderhouden worden om grote kosten van vernieuwing te vermijden. In 2007 spendeerde Infrabel ruim €52 miljoen aan het onderhoud van haar infrastructuur in België. Dit is 3.6% van de totale bedrijfskost van Infrabel. Wanneer men uitbreiding- of capaciteitsbehoudende infrastructuurwerken uitvoert, gaat het meestal over grote investeringen. In 2007 is er €719,03 miljoen uitgegeven aan deze investeringen in België. Men kan deze investeringen opdelen in 3 categorieën: klassieke investeringen, HST- en GENinvesteringen (zie tabel 2.2.). De klassieke investeringen zijn allerhande uitbreidings- en
11
capaciteitsbehoudende investeringen. Vaak gaat het over werken die elk €100 miljoen kosten. Natuurlijk is dit slechts een gemiddelde en zijn er ook goedkopere en duurdere projecten. De investering die nodig is voor het realiseren voor het GEN-plan voorziet een vernieuwing en verbetering van het Brusselse spoorwegvervoer. Terwijl de investering voor het HST-project instaat voor de uitbreiding van het hogesneltreinen-netwerk. Deze investeringscijfers zijn moeilijk te vergelijken met de cijfers van de andere verkeersmodi, aangezien de bedragen steeds over investeringen en onderhoud over geheel België gaan. De bedragen van de andere transportmodi zijn bedragen die geïnvesteerd zijn door het Vlaamse Gewest. Tabel 2.2.: Investeringen Infrabel (2007)
In € miljoen
Klassieke investeringen
HSTinvesteringen
GENinvesteringen
Totaal
Totaal
€524,71
€120,38
€73,94
€719,03
Bron:
Infrabel (2007) Jaarverslag Infrabel 2007, p.84.
De constructieperiode van de infrastructuurwerken schommelt voor grote werken tussen de 4-9 jaar. Men moet natuurlijk ook rekening houden met de voorbereidende periode die hieraan vooraf gaat. Deze voorbereidingsperiode bedraagt op zich ook nog enkele jaren.
2.2.
Autowegen en wegen
Structuur Het Vlaamse Gewest is verantwoordelijk voor het Vlaamse wegennet. Het ‘Agentschap Wegen en Verkeer’(AWV), een onderdeel van het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse overheid, is verantwoordelijk voor de volledige Vlaamse weginfrastructuur. Het Agentschap Wegen en Verkeer bezit en beheert voor 100% alle Vlaamse autosnelwegen, maar schuift de verantwoordelijkheid van een aantal wegen door naar de gemeentes en provincies. Uiteraard blijft ze wel verantwoordelijk voor de gewestwegen in Vlaanderen (tabel 2.3.). Tussen december 2001 en april 2003 hebben de Vlaamse regering, de provincies en de gemeentes een kerntakendebat gevoerd. Dit kerntakendebat kwam er omdat er nood was aan een duidelijke verdeling
12
van de bevoegdheden en taken tussen de drie Vlaamse overheidsniveaus. Dit debat verliep via overleg en samenspraak tussen de partijen (Bestuursakkoord tussen het Vlaamse, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen, 2003). Eén van de beslissingen die tijdens het kerntakendebat werden genomen, was het akkoord om de Vlaamse provincies te ontlasten met de verantwoordelijkheid van de aanleg en het onderhoud van de provinciewegen. Hier werd enerzijds beslist de provinciewegen met een gewestelijk belang over te dragen naar het Vlaamse Gewest en anderzijds de provinciewegen met een lokale functie over te dragen naar de gemeenten. Sinds begin 2009 werd reeds 400 km provinciewegen met gewestelijk belang overgedragen naar het Vlaamse Gewest. Theoretisch bezitten de Vlaamse provincies nog 200 km provinciewegen. In praktijk ligt de verantwoordelijkheid van de 600 km provinciewegen met gewestelijk belang reeds volledig bij het Vlaamse Gewest. De overdracht van de provinciewegen met lokale belangen is voorzien ten laatste op 1 januari 2012 (Vlaamse Overheid, 2008). Bij het bepalen van welke wegen tot de verantwoordelijkheden van het Vlaamse Gewest behoren, stoot men op een discussiepunt waar nog steeds onduidelijkheid rond bestaat. Tot wiens bevoegdheid behoren de op- en afritten van autosnelwegen in Vlaanderen? Het gebeurt meermaals dat deze aan de gemeenten worden toegeschreven, maar eigenlijk betreft het de verantwoordelijkheid van het Vlaamse Gewest (Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel). Tabel 2.3.: Verdeling verantwoordelijkheden van de wegen in Vlaanderen (2008) Verantwoordelijkheid
Vlaamse Gewest
Gemeente
Weg type
Autowegen
Gewestwegen
Provinciewegen
Op- en afritten
Gemeentewegen
Km
916
4.952
400 + 200
420
57.000
Bron:
Agentschap wegen en verkeer (2008) Het wegen patrimonium in cijfers, URL: (28/01/2009). Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel.
Kenmerken De duurzaamheid van een (auto-)weg hangt af van het materiaal waaruit deze bestaat. Een betonweg gaat onder normale omstandigheden 40 jaar mee. Dit in tegenstelling tot een asfaltweg, die minder duurzaam is. Deze moet om de 25 à 30 jaar worden vervangen. Hier moet wel opgemerkt worden dat 13
een asfaltweg een groot onderhoud nodig heeft om de 10 jaar. Wanneer dit niet (tijdig) gebeurt, vermindert de levensduur sterk. Onder groot onderhoud verstaat men het vervangen van de volledige toplaag die door verkeer en weersomstandigheden wegslijt. Men spreekt hier ook over een structureel onderhoud. Onder gewoon onderhoud rekent men onder andere kleine werken, zoals het herstellen van kleine beschadigingen aan het wegdek, het maaien van de bermen, vegen en reinigen van de wegen, het proper houden van de rioleringen, het hermarkeren van de lijnen en zwerfvuil ruimen. Het bedrag van onderhoud is een vrij constant bedrag. In 2008 is er €112 miljoen uitgegeven aan het gewone onderhoud, waarvan €46 miljoen aan onderhoud van elektromechanisch materiaal (o.a. lantaarnpalen, verlichtingspanelen op autosnelwegen en een elektriciteitsrekening voor het gebruik van deze materialen, welke €20 miljoen bedroeg). Het structureel onderhoud schommelt elk jaar tussen de €80 - 90 miljoen. Bij de aanleg van nieuwe wegen, of bij het vervangen van bestaande infrastructuur, moet men rekenen op een constructieperiode van 0 - 2 jaar. De precieze periode hangt af van de grootte van het project. De gemiddelde grootte van het aanleggen van nieuwe wegen, is €20 miljoen. Vaak worden projecten in verschillende stadia uitgevoerd, zoals de herinrichting van de Antwerpse ring. Hieraan heeft men twee maal een half jaar, van eind november 2004 tot eind februari 2005 en van half april 2005 tot eind oktober 2005, gewerkt met een rustpauze in de winter (Vlaamse overheid, 2004). Net zoals bij de spoorwegen, moet men rekening houden dat vóór de constructieperiode reeds een lange periode vooraf kan gaan. In die voorafgaande periode wordt een plan uitgewerkt waarin alle partijen zich kunnen vinden. Voor de constructieperiode van het masterplan in Antwerpen, dat startte in 2006 (Mobiel Vlaanderen, 2005), is er een periode van 5 jaar voorafgegaan waarin het plan nauwkeurig werd uitgewerkt.
2.3.
Luchthavens
Structuur Het Vlaamse Gewest is bevoegd voor het beheer en de exploitatie van de regionale luchthavens Antwerpen en Oostende en voor bepaalde aspecten van de regelgeving inzake luchtvaart en luchthavens voor de luchthavens op zijn grondgebied. Deze aspecten houden verband met de
14
gewestbevoegdheid inzake leefmilieu, ruimtelijke ordening en mobiliteit. Op het Vlaamse grondgebied zijn er 4 luchthavens: de luchthavens van Antwerpen-Deurne, Kortrijk-Wevelgem, Oostende en Zaventem. Binnen het departement van Mobiliteit en Openbare Werken werd een afdeling Luchthavenbeleid, dat verantwoordelijk is voor de luchthaven van Antwerpen, en een aparte entiteit voor de luchthaven van Oostende opgericht. Het departement staat in voor de exploitatie van de luchthavens van Oostende en Antwerpen en ondersteunt ook de luchthaven van Kortrijk-Wevelgem. De luchthavens van Oostende en Antwerpen krijgen van het Vlaamse Gewest een investerings- en exploitatiedotatie. Ook de luchthaven van Kortrijk-Wevelgem wordt door het Vlaamse Gewest gesubsidieerd voor haar taken op het vlak van luchtvaartveiligheid en -beveiliging. Naast deze financierings- en adviserende functie, is het departement verantwoordelijk voor en betrokken bij de cyclus van strategische visievorming voor de vier luchthavens. Om dit luchthavenbeleid te ondersteunen werd op 25 november 2005 binnen de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) de Vlaamse Luchthavencommissie opgericht. Deze commissie kadert binnen het START-programma (Strategisch Actieplan voor de Reconversie en Tewerkstelling) voor de luchthaven van Zaventem, waar de nood voor overleg over het Vlaamse luchthavenbeleid werd vastgesteld. De commissie geeft advies en aanbevelingen op vraag van de Vlaamse Regering, of op eigen initiatief. Een gegeven advies door de luchthavencommissie wordt normalerwijze opgevolgd door de bevoegde minister. Ook is de Vlaamse luchthavencommissie een platform voor structureel overleg tussen alle stakeholders van de Vlaamse luchthavens. In tegenstelling tot de drie regionale luchthavens op Vlaams grondgebied, is de luchthaven van Zaventem in handen van ‘The Brussels Airport Company’. Dit is een naamloze vennootschap waaraan de Belgische federale staat de exploitatie van de luchthaven van Zaventem heeft toegekend. De Belgische staat bezit 30% van de aandelen. Deze luchthaven wordt dan ook niet financieel ondersteund door de Vlaamse overheid. De luchthaven van Zaventem wordt vanaf hier buiten beschouwing gelaten, aangezien het moeilijk is cijfers van de nationale luchthaven van Zaventem te vergelijken met de kleinere regionale luchthavens.
De drie regionale luchthavens De luchthaven van Oostende is de belangrijkste Vlaamse regionale vrachtluchthaven. Zowel bij het goederen- als het passagiersvervoer was een groei merkbaar in 2007. Deze stijging was vooral op het 15
vlak van het toeristisch chartervervoer dankzij de nieuwe bestemmingen die werden aangeboden door touroperator Jetair. De luchthaven van Antwerpen kende in 2007 een stijging van 18% bij het passagiersvervoer. Dit is te danken aan de stijging van het aantal passagiers op lijn- en zakenvluchten. Het aantal vlieglijnen op de luchthaven van Antwerpen is echter beperkt. De lijnen Antwerpen – Londen City Airport en Antwerpen – Manchester zijn de twee vluchtlijnen die de luchthaven aanbiedt. Sinds 4 mei 2009 introduceerde de luchthaven van Antwerpen nog een derde vluchtlijn Antwerpen – Frankfurt (Luchthaven Antwerpen, 2007). De kleinste luchthaven van Vlaanderen, Kortrijk-Wevelgem is de laatste jaren zeer sterk gegroeid. De luchthaven profileert zich al enkele jaren als luchthaven met vooral zakenvluchten. Deze vluchten stegen met 27% in 2007 tot 18.300 personen. Naast de zakenvluchten, zijn er ook niet-zakenvluchten (school, vrije tijd vluchten). Voor deze niet-zakenvluchten kenden ze een daling van 4% in 2007. Men vervoerde hierbij wel nog 48.708 personen. In totaal komt dit neer op een stijging van 3% aan personenvervoer in 2007 ten opzichte van 2006. Daarbij heeft de luchthaven van Kortrijk een beperkt en gespecialiseerd vrachtvervoer. In 2007 haalde ze voor het eerst de kaap van 1.000 ton (Verslag van de raad van bestuur en van de commissaris aan de algemene vergadering van deelnemers, 2008). Het gaat dan vooral over kleine goederen en onderdelen die in express moeten verzonden worden. Tabel 2.4.: Cijfers en groei van personen- en vrachtvervoer van de regionale luchthavens (2007) Pax: Ton:
Passagiers Goederen
Cijfers 2007 Luchthaven Oostende Luchthaven Antwerpen Luchthaven Kortrijk-Wevelgem Totaal Bron:
2007 180.063 pax 108.953 ton 174.858 pax 5.321 ton 67.051 pax 1.000 ton
T.o.v. 2006 + 23% + 10,6% + 18% - 22% + 27%
421.972 pax 115.265 ton Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (2007) Groeicijfers Vlaamse regionale luchthavens, URL: (22/01/09). Brussels Airport (2007) Brutrends 2007, URL: <www.brusselairport.be> (22/01/09). Van Halen W., Departement Mobiliteit en Openbare Werken, departement Luchthavenbeleid, mail 29/01/2009.
16
Kenmerken De luchthavenbesturen van Oostende, Antwerpen en Kortrijk financieren hun exploitatie met de eigen inkomsten en met de dotaties van het Vlaamse Gewest. Voor de luchthavens Oostende en Antwerpen stelt het Vlaamse Gewest ook een investeringsdotatie ter beschikking voor de aanleg, inrichting en uitrusting van verharde oppervlaktes, voor de wegen en gebouwen voor de exploitatie van de luchthaven, inclusief het buitengewoon onderhoud en de aankoop van specifiek rollend materieel. De dotaties van de Vlaamse overheid per vlieghaven, terug te vinden in tabel 2.5., blijven doorheen de tijd ongeveer stabiel. In 2007 kreeg de luchthaven van Oostende een investeringsdotatie van €3.046.000 kreeg en een exploitatiedotatie van €4.451.591. De luchthaven van Antwerpen kon in 2007 beschikken over een investeringsdotatie van €2.457.620 en over een exploitatiedotatie van €1.880.000. De luchthaven Kortrijk-Wevelgem kreeg in 2005 een eenmalige investeringssubsidie van €1,5 miljoen voor de vernieuwing van de start- en de landingsbaan, gelijklopend met een subsidie vanwege de provincie West-Vlaanderen. In de toekomst worden in de luchthaven van Kortrijk-Wevelgem grote investeringen gepland. Hierbij kan de luchthaven beschikken over subsidie van de Vlaamse Gemeenschap van €5,5 miljoen. Tabel 2.5.: Dotaties van de Vlaamse overheid aan de regionale luchthavens (2007) Dotaties van de Vlaamse overheid
Investeringsdotatie 2007
Exploitatiedotatie 2007
Oostende
€2.658.805
€4.451.591
Antwerpen
€2.457.620
€1.880.000
Kortrijk
/
€767.000
Bron:
Luchthaven Antwerpen (2008) Jaarverslag luchthaven Antwerpen 2007. Internationale luchthaven Oostende-Brugge (2008) Jaarrekening 2007. Internationale luchthaven Kortrijk-Wevelgem (2008) Verslag van de raad van bestuur en van de commissaris aan de algemene vergadering van deelnemers in Kortrijk op dinsdag 20 mei 2008. Van Halen W., Departement Mobiliteit en Openbare Werken, departement Luchthavenbeleid, mail 29/01/2009.
Infrastructuurwerken van de luchthavens zijn vaak van een kleinere orde. De kosten per project bedragen gemiddeld €300.000. Een voorbeeld hiervan zijn de herstellingen aan de betonplaten van de landingsbaan van Oostende in 2007. Deze kost bedroeg €341.000. Deze kost valt onder het structurele
17
onderhoud. In 2007 heeft de luchthaven van Antwerpen €200.000 onderhoudskosten gemaakt. In Oostende bedroeg het onderhoud van gebouwen, installaties en machines €468.000. De constructieperiode van een infrastructuurwerk is meestal één jaar. Hierbij is het steeds zo dat een jaar voordien de infrastructuurwerken worden voorbereid.
2.4.
Zeehavens
Structuur Op het Vlaamse grondgebied zijn er vier zeehavens: Antwerpen, Gent, Oostende en Zeebrugge. De federale overheid heeft de gewesten sinds de federale hervorming in 1989 belast met het beleid van de Vlaamse zeehavens en met de maritieme toegankelijkheid ervan. Het Vlaamse Gewest is verantwoordelijk voor de aanleg en de instandhouding van de maritieme toegang en de aanleg en instandhouding van de basisinfrastructuur, uitgezonderd de haven interne basisinfrastructuur3. Binnen het departement Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse overheid is de afdeling Maritieme Toegang uitgebouwd. Deze staat in voor het onderhoud en het beheer van alle maritieme toegangswegen die leiden naar de Vlaamse zeehavens. Ook onderhoudt ze de vaarweg naar de kusthavens, de Scheldemonding en de vaarweg in de Westerschelde, in samenwerking met de Nederlandse overheid. Tenslotte beheert en onderhoudt de afdeling Maritieme Toegang het onderwaterbed van de Zeeschelde tussen de Belgische en Nederlandse grens en Rupelmonde. Tevens financieren en onderhouden ze de niet-commerciële infrastructuur van de Vlaamse havens, zoals de zeesluizen (Vlaanderen, 2009). Daarnaast bestaat het ‘Agentschap Maritieme Dienstverlening en Kust’(MDK). Deze bestaat uit vier afdelingen: Vloot, Loodswezen, Scheepvaartbegeleiding en Kust. Ze waarborgt een vlot en veilig scheepvaartverkeer, beheert de infrastructuur van de kustjachthavens en vissershavens, staat in voor de
3
Haveninterne basisinfrastructuur: “De dokken, zijnde, wateroppervlakten, taluds en aanleg baggerwerken, inbegrepen het ophogen van terreinen” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1999).
18
zeewering en verzorgt de hydrografische4 en hydrometeorologische5 dienstverlening voor de kustzone (Maritieme
Dienstverlening
en
Kust,
2009).
Daar
deze
laatste
instantie
eigenlijk
geen
verantwoordelijkheid draagt omtrent het aanleggen en onderhouden van basistransportinfrastructuur, ziet men dit als een ondersteunende organisatie. De zeehavens zelf spelen ook een belangrijke rol bij het aanleggen van infrastructuur. De autonome gemeentelijke havenbedrijven zijn elk verantwoordelijk voor de uitbouw van hun haven. Ze zijn verantwoordelijk
voor
het
uitbouwen
van
de
haveninterne
basisinfrastructuur
en
uitrustingsinfrastructuur6. Ze ontvangen hiervoor subsidies van het Vlaamse Gewest (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1999).
De 4 havens De haven van Antwerpen is de meest landinwaarts gelegen haven van Noordwest-Europa en is de tweede grootste haven van Europa. Ruim 70% van de goederenoverslag, die wordt uitgedrukt in tonnage, van de Vlaamse havens wordt gerealiseerd door de haven van Antwerpen. De haven van Gent is een moderne, polyvalente en industriële haven. De haven beschikt over gespecialiseerde terminals voor de opslag en distributie van goederen. Industriële bedrijven gebruiken de haven voor aan- en afvoer van hun producten.
4
Hydrologisch: “Kennis van het vloeibare water in de aarde, m.n. van de stand en de stroming van het grondwater, en van de samenstelling van het water der minerale bronnen” (Van Daele, 1999, p.1386). 5
Hydrometeorologisch: Kennis van de verschijnselen in de dampkring, van het weer en van de weersverschijnselen die gepaard gaan met afkoeling en condensatie van de waterdamp in de lucht: mist, regen, hagel, sneeuw, enz. (Van Dale, 1999). 6
Uitrustingsinfrastructuur : “Aanmeerinfrastructuur voor zee- en binnenschepen met het oog op de overslag van goederen of het vervoer van personen zoals kaaimuren, steigers, landingsbruggen, roll-on/roll-off-hellingen, evenals de lichte infrastructuur zoals kaaiverhardingen, interne ontsluitingswegen binnen het havengebied telkens met hun aanhorigheden” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1999).
19
De haven van Zeebrugge is gelegen aan de Belgische kust, en is de snelst groeiende haven van Europa. Aan de basis van deze groei liggen de grote infrastructuurinvesteringen van de zeehaven van Zeebrugge tussen 1970 - 1980. Sindsdien kent de haven van Zeebrugge een constante groei. Aangezien de haven van Zeebrugge gelegen is aan de kust, is deze haven uitermate geschikt voor roll-on/roll-off vervoer van en naar Groot-Brittannië en van/naar andere short-sea bestemmingen. Als laatste is er de haven van Oostende. Deze ligt ook aan de Belgische kust, maar is kleiner dan de haven van Zeebrugge. De haven van Oostende was vroeger de grootste Vlaamse haven op gebied van personenvervoer. Deze activiteit is de laatste jaren echter sterk verminderd.
Kenmerken De Vlaamse overheid voorziet elk jaar, net zoals in 2007, ongeveer €350 miljoen om te investeren in de haveninfrastructuur (zie tabel 2.6.). Het merendeel (in 2007: 59%) van dit budget gaat naar de maritieme toegankelijkheid van de havens. Dit houdt in dat het grootste deel van het budget gebruikt wordt voor onderhoudsbaggerwerken en de daaraan verbonden specieverwerking. Wanneer men kijkt naar de begroting 2009 van het beleidsdomein van Openbare Werken, ziet men dat ook daar een budget van €216 miljoen euro voorzien wordt voor de maritieme toegang en dus voor onderhoud van de basisinfrastructuur. Voor het onderhouden en voor de exploitatie van o.a. de zeesluizen en de aanmeerinfrastructuur ontvangen de havenbedrijven een exploitatiesubsidie. Hierdoor stijgt het budget voor onderhoud. Ook voor het verwerken van baggerspecie komt de Vlaamse overheid tussen (Mail Mevr. De Schutter, 28/04/2009). In het havendecreet van het Vlaamse Gewest werd geen bedrag vastgelegd dat de subsidies van het Vlaamse Gewest aan de zeehavens limiteert, maar in het havendecreet opgesteld in 1999 wordt vermeld dat het Vlaamse Gewest gemachtigd wordt, binnen de perken van de begroting, subsidies toe te wijzen aan de havenbedrijven voor het investeren van haveninterne basisinfrastructuur en de uitrustingsinfrastructuur (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1999). Slechts bij de uitvoeringsbesluiten komt de effectieve limitering tot uiting. Het Vlaamse Gewest staat maximaal in voor 50% voor haveninterne basisinfrastructuur en 20% van de investering van uitrustingsinfrastructuur (Mail Mevr. De Schutter, 28/04/2009). Ook werd bepaald dat het financieringsregime objectief moet zijn, en dat alle Vlaamse havens op gelijke wijze moeten behandeld worden.
20
Tabel 2.6.: Investeringbudget van het Vlaamse Gewest voor de Vlaamse zeehavens € miljoen
2007
2006
2005
Maritieme toegang
215,02
178,76
178,52
Verdieping Westerschelde
48,20
0
5,49
Subsidie Antwerpen
68,28
77,60
107,88
Subsidie Gent
35,30
42,16
35,40
Subsidie Zeebrugge
35,04
19,36
21,10
Subsidie Oostende
10,45
13,37
7,04
Totaal
364,09
331,25
349,93
Bron:
Vlaamse Zeehavens (2008) Basisgegevens uitrusting zeehavens, URL: (22/01/2009).
Zoals eerder vermeld zijn het niet alleen de gewesten die investeren in de infrastructuur, maar ook de havens zelf. In tabel 2.7. wordt aangetoond dat de gewestelijke investeringen in de havens vrij miniem zijn wanneer men dit vergelijkt met de totale investeringsbedragen van de havens. De overige gelden, naast de gewestelijke subsidies, worden voorzien door de havenbesturen. Tabel 2.7.: Totale investeringen in de havens (2005) Totale investering (2005): % Gewestinvesteringen:
Investeringen van het Vlaamse Gewest en investeringen van de autonome havenbesturen Budget van het Vlaamse Gewest per haven/totale investeringen
€ miljoen
2005
% Gewest investering
Antwerpen
3.808
2,83%
Gent
366
9,67%
Zeebrugge
357
5,91%
Oostende
102
6,90%
Totaal
4.663
7,50%
Bron:
Vlaamse Zeehavens (2008) Investeringen in de Zeehavens, URL: (22/01/2009).
De werken die uitgevoerd worden door de Vlaamse overheid omhelzen vaak grote bedragen. Voor de uitbouw en het behoud van het petroleumdok in de haven van Gent, werd sinds 1989 reeds €57,51
21
miljoen geïnvesteerd door de Vlaamse overheid. Dit geïnvesteerde bedrag werd gespreid over de jaren heen. Maar er zijn ook vele kleine infrastructuurwerken gebeurd in de loop der jaren. De renovatie van de Port Arthurkaai in de haven van Gent kostte de Vlaamse overheid €2 miljoen sinds 1996 (Vlaamse Zeehavens, 2007). Besluitend kan gesteld worden dat de kost van de infrastructuurwerken en de constructieperiode afhangen van de grootte van het project, zoals eerder bleek bij de constructieperiode van de andere transportmodi.
2.5.
Binnenvaart
Structuur De binnenvaart valt onder de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest. Twee EVA’s7 van publiek recht, namelijk nv De Scheepvaart en Waterwegen en Zeekanaal NV of kortweg W&Z NV die deel uitmaken van het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse overheid, werden opgericht. Ze zijn onder andere verantwoordelijk voor het onderhouden en beheren van de kanalen en de bevaarbare rivieren, en ze zijn verantwoordelijk voor het bouwen van infrastructuur op en rond de kanalen en de bevaarbare rivieren, maar elk voor een ander stuk grondgebied. Dit met het oog op waterbeheersing, veiligheid, toegankelijkheid en natuurlijkheid van de Vlaamse waterwegen (Mail Mevr. De Schutter, 28/04/2009). Nv De Scheepvaart is ontstaan uit de ’Dienst voor de Scheepvaart’. Concreet betekent dit dat men de Dienst voor de Scheepvaart een nieuwe structuur en een nieuwe naam gegeven heeft. De hoofdactiviteit is het onderhouden, het exploiteren, het beheren en het commercialiseren van het Albertkanaal
in
Antwerpen,
de
Kempense
kanalen,
de
Schelde-Rijn
verbinding
en
de
gemeenschappelijke Maas (nv De Scheepvaart, 2009).
7
EVA: Een publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschap (Vlaamse regering, 2002).
22
W&Z NV is daarentegen bevoegd voor het onderhouden, het exploiteren, het beheren en het commercialiseren van de waterwegen en de omliggende gronden in het westen en het centrum van Vlaanderen (W&Z NV, 2009). Deze organisaties worden ondersteund door het 'Flanders Inland Shipping Network'. Dit heeft als doel om Vlaanderen logistiek beter voor te stellen en de logistieke opportuniteiten van Vlaanderen optimaal te benutten. Dit kadert in het project ‘Logistiek Vlaanderen/Flanders Logistics’8 van minister-president Peeters.
Kenmerken Vlaanderen heeft een zeer goed uitgebouwde binnenvaartinfrastructuur, met 1.375 km kanalen en rivieren (Binnenvaart, 2008). In 2007 waren er 1.076 km bevaarbare beroepskanalen in gebruik, en er zijn nog eens 332 km kanalen voor niet-handelsvaart. In tegenstelling tot de spoorweg en de wegen, die elk hun maximale capaciteit bereiken, heeft de binnenvaart nog aanzienlijke reservecapaciteit. Van de 1.375 km waterwegen worden er slechts 1.076 km gebruikt, wat wil zeggen dat van de 1.375 km nog 299 km reservecapaciteit aanwezig is in Vlaanderen (Binnenvaart, 2008). De laatste jaren is er door de Vlaamse overheid een beleid gevoerd om het goederenvervoer van de weg naar de waterwegen te verschuiven. Daarvoor werd intensief promotie gevoerd, georganiseerd door de zelfstandige non-profit organisatie ‘Promotie Binnenvaart Vlaanderen’. Deze vereniging werd opgericht in 1992 en wordt gesubsidieerd door de Vlaamse overheid. Dit beleid veroorzaakte door de jaren heen een toename van de binnenvaart van goederenvervoer. De binnenvaart neemt nu ruim 20% van het binnenlandse goederenvervoer voor zijn rekening.
8
Logistiek Vlaanderen is een strategisch project met de Vlaamse overheid en de logistieke sector. Hun doelstelling is het veiligstellen van de logistieke infrastructuur in Vlaanderen. Logistiek Vlaanderen maakt deel uit van Vlaanderen in Actie, het sociaal-economisch impulsprogramma van de Vlaamse Regering. Eén van de projecten die Logistiek Vlaanderen realiseert om zich te versterken is ‘Infrastructuur op alternatieve wijze financieren’ (Flanders Logistics, 2009).
23
Belangrijk op te merken is het feit dat sinds 1 december 1998 het goederenvervoer van de binnenvaart volledig geliberaliseerd is. Er bestaan talrijke binnenvaartorganisaties die beroep doen op de infrastructuur van Vlaanderen, beheerd door nv De Scheepvaart en W&Z NV. Aangezien de binnenvaart steeds aantrekkelijker wordt, met een verdubbeling van het goederenverkeer in de voorbije 10 jaar, is er nood aan continue investeringen in de infrastructuur. Tabel 2.8. toont de investeringen die voorzien zijn in 2009. Het totaal bedrag dat voorzien wordt voor deze infrastructuurwerken bedraagt €160 miljoen. Nv De Scheepvaart voorziet hiervan €67.749.000, inclusief de aankoop van nodige gronden, en W&Z NV voorziet de resterende €94.530.000 voor de investeringen in 2009, inclusief de aankoop van gronden. Tabel 2.8.: Investeringsbudget voor de binnenvaart voorzien in 2009 In €1.000
Nv De Scheepvaart
W&Z NV
Aankoop van gronden en gebouwen
€9.684
€24.745
€56.872
€67.422
Overige
€1.193
€2.363
Totaal
€67.749
€94.530
Aanleg van grondwerken en water- en bouwkundige werken
Bron:
nv De Scheepvaart (2009) Begroting 2009 nv De Scheepvaart. W&Z NV (2009) Begroting 2009 W&Z NV.
De waterwegen vragen relatief minder onderhoud ten opzichte van de weginfrastructuur. De begroting van 2009 van nv De Scheepvaart en W&Z NV bedraagt respectievelijk €2.695.000 en €62.512.000. In 2008 werd er voor beide bedrijven samen €36 miljoen uitgegeven aan structureel onderhoud, inclusief vervangingen. De orde van grootte is enorm afhankelijk van de soort investering die men wil doorvoeren. Projecten van het Albertkanaal gaan steeds over grote bedragen. Men wil hierbij het volledige kanaal opwaarderen, door o.a. het kanaal te verbreden en te verdiepen en door bruggen aan te passen. Men spreekt hier over het aanleggen van bruggen en het inbetonneren van staalwerken. Bij het bouwen van een kaaimuur en het droogleggen van gronden wordt er over het algemeen gesproken over kosten die onder €1 miljoen blijven.
24
Ook de constructieperiode hangt af van het soort werk dat wordt uitgevoerd. De tweede Scheldebrug in Temse/Bornem heeft een constructieperiode van 9 jaar. De werken zijn daar begonnen in 2007 en zullen beëindigd worden in 2016. Het bouwen van de kaaimuur in Heusden-Zolder werd daarentegen afgewerkt binnen het jaar. Figuur 2.2.: Vlaamse waterwegen, volgens de beheerders van de vaarweg
Bron:
Promotie Binnenvaart Vlaanderen (2008) Waterwegenkaarten, URL: (22/01/2009).
2.6.
Conclusie
De verschillende transportmodi hebben overlappende kenmerken, maar ook vele verschilpunten. De Vlaamse overheid investeert het grootste bedrag in de aanleg en het onderhouden van de wegen. De (auto)wegen in Vlaanderen heeft het Vlaamse Gewest volledig in handen. Het moet deze onderhouden en aanleggen. Dit in tegenstelling tot de binnenvaart, luchthavens en de zeehavens, die ook vrij grote eigen inkomsten genereren en een deel van de investeringen kunnen financieren. Het blijkt dat de wegen hun maximale capaciteit benutten. Daarom wordt in Vlaanderen een promotiecampagne gevoerd om de reservecapaciteit van de binnenvaart te benutten en de wegen te ontlasten.
25
3. Financiering van grote infrastructuurwerken Zoals eerder vermeld in dit werk, kan men voor de aanleg en onderhoud van de transportinfrastructuur gedeeltelijk of volledig rekenen op de budgetten die de bevoegde instanties ontvangen van de overheid. In België is de federale overheid verantwoordelijk voor het spoorvervoer, terwijl de gewesten verantwoordelijk zijn voor alle andere transportmodi. In 1989 werd een Bijzondere Financieringswet voor Gewesten en Gemeenschappen opgesteld. Hierin werd bepaald op welke wijze Gewesten en Gemeenschappen hun ontvangsten verkrijgen. De ontvangsten van het Vlaamse Gewest verkregen door de federale overheid zijn tweeledig. Enerzijds worden sommige belastingsbevoegdheden van de federale overheid overgedragen aan het Vlaamse Gewest. Anderzijds wordt een deel van de belastingsopbrengst van de federale overheid toegewezen aan het Vlaamse Gewest (Peeters, 2001). Met het verkregen bedrag van de federale belastingen en rekening houdend met de eigen inkomsten uit belastingen en schenkingen, stelt elk gewest een begroting op voor een jaar. Hierbij wordt aan elk departement van het Gewest een bedrag toegekend dat binnen dat begrotingsjaar mag uitgegeven worden. Reeds enkele jaren wordt er van een constant begrotingsbeleid uitgegaan. Onder een constant begrotingsbeleid wordt verstaan dat elk gewest en departement van het gewest jaarlijks opnieuw kan rekenen op een quasi constant bedrag verkregen onder andere door de ontvangsten van respectievelijk de federale overheid en van de gewestelijke belastingen of uit de begroting van het Vlaams gewest. Vanzelfsprekend kan hiervan afgeweken worden wanneer een gewest of een departement hiervoor een verzoek indient bij de bevoegde instantie. Met dit verkregen budget moet elk departement de eigen uitgaven weten te financieren. Binnen elk departement zal men een uitgavenplan opstellen om zo het budget optimaal te benutten. Zoals hierboven vermeld is Vlaanderen grotendeels afhankelijk van de ontvangsten uit belastingen die het krijgt toegewezen door de federale overheid. Wanneer Vlaanderen bijkomende budgetten nodig heeft, zal dit ten koste gaan van andere uitgaven van de federale overheid. Men kan dus niet de uitgavenbegroting van Vlaanderen laten stijgen. Wel zijn er de voorbije jaren structurele stijgingen vastgesteld in de federale inkomsten. Door deze structurele inkomstenstijging konden er meer uitgaven gefinancierd worden, en konden er dus grotere budgetten aan o.a. het Vlaams Gewest worden toegewezen. De periode van structurele inkomstenstijging is ondertussen afgevlakt, maar de begunstigden van de federale overheid zullen deze stagnatie pas met vertraging voelen.
26
Hoe de ontvangen budgetten binnen elk transportdepartement benut worden is sterk veranderd door de jaren heen. Ook de toewijzing van de budgetten aan de verschillende projecten verschilt wanneer gekeken wordt bij de verschillende transportmodi.
3.1.
Federaal
De federale overheid is verantwoordelijk voor het verdelen van zijn budgetten over de gewesten, gemeenschappen, overheidsbedrijven, … Deze laatste, de overheidsbedrijven, zijn vrijwel volledig afhankelijk van de dotaties die ze van de federale overheid ontvangen.
3.1.1. Spoorwegen In Deel 2 werd reeds vermeld dat de spoorweginfrastructuur de verantwoordelijkheid is van de federale overheid. De Belgische spoorinfrastructuur is volledig in handen van het overheidsbedrijf Infrabel. De financiering die Infrabel van de federale overheid heeft ontvangen, is sterk veranderd doorheen de geschiedenis. In volgende paragrafen wordt deze uitgebreid beschreven.
Situering historische financiering: Het overheidsbedrijf, dat toen nog NMBS heette, bezat voor de jaren ’90 een monopoliepositie van de spoorinfrastructuur in België. De jaarlijkse dotatie die ze ontving van de federale overheid, bleef eerder beperkt. Nochtans was de nood aan financiering erg hoog, aangezien de NMBS bleef investeren in het uitbouwen van een spoorwegennet om zo een spoorwegennet te creëren dat kon bijdragen tot de Belgische welvaart. De NMBS werd door deze lage financiering van de federale overheid, die de enige aandeelhouder was, genoodzaakt om andere financieringsbronnen aan te spreken. Voor de jaren ’90 ging ze dan ook talloze leningen aan. De belangrijkste instantie waar de NMBS zijn gelden bij ontleende, was Eurofima. Eurofima Eurofima is een non-profit organisatie, die als missie heeft de ontwikkeling van het spoorvervoer in Europa te ondersteunen en aan te moedigen. Ze voorziet leningen aan Europese landen die nood hebben aan extra financiering voor de ontwikkeling en uitbreiding van hun spoorwegennet. Volgens Standard and Poor’s (Standard and Poor’s, 2009) en Moody’s (Moody’s, 2009) heeft Eurofima voor zijn lange termijn leningen in 2009 een AAA-rating.
27
Een AAA-rating is de beste rating die een bedrijf of land kan krijgen. De rating duidt de kredietwaardigheid van een bedrijf of een land aan. Dit wil zeggen dat, in dit geval, een bedrijf stabiele inkomsten heeft, de structuur van de bedrijfstak waarin het bedrijf actief is, sterk is en dat de vooruitzichten voor de toekomstige winstgevendheid erg gunstig zijn. Er zijn bij bedrijven en landen met een AAA-rating maar weinig factoren aanwezig die afbreuk kunnen doen aan hun goede prestaties, de liquiditeit en de dekkingsratio. Door al deze positieve aspecten beschikt een bedrijf met een AAA-rating over een sterke terugbetalingspositie voor aangegane en toekomstige leningen en de daarbij horende intrest. Door deze positieve terugbetalingspositie van Eurofima, is Eurofima in staat om zelf leningen te verkrijgen aan zeer goede voordelen (lagere rentevoet, langere terugbetalingsperiode, …). Op zijn buurt ontleent Eurofima geld aan bijvoorbeeld de NMBS, die instaat voor de uitbouw van het Belgische spoorwegnetwerk. De NMBS heeft namelijk dezelfde rating als de Belgische overheid. In 2009 bedraagt de creditrating van België AA+ bij Standard and Poor’s (Standards & Poor’s, 2009) en AA1 bij Moody’s (Moody’s, 2009). Deze rating is minder goed dan de AAArating van Eurofima. Wanneer op heden de NMBS, en dus de Belgische overheid, zelf zou lenen, zou er een hogere intrest aangerekend worden voor het grotere risico dat de ontlener aangaat, aangezien de NMBS en België een minder kredietwaardige positie innemen. Door te lenen bij Eurofima heeft de NMBS dus een voordeel, want de bijgaande kosten voor een lening via Eurofima, zullen de intresten die men zou moeten betalen wanneer men zelf zou lenen niet overschrijden. Doordat de NMBS verschillende leningen aanging, en vóór 1990 een slechtere rating haalde dan op heden en Eurofima steeds een stabiele AAA-rating behield, liepen de kosten voor intrest steeds op. Deze hoge intrestkosten konden in de jaren ‘90 niet terugbetaald worden. Om toch aan haar terugbetalingsverplichting te voldoen, moest de NMBS opnieuw lenen. Hierdoor ontstond een sneeuwbaleffect. De schulden van de NMBS bleven hierdoor aan een snel tempo groeien. Op 7 februari 1992 werd het ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’, ook bekend als het Verdrag van Maastricht, ondertekend door 12 landen van de Europese Gemeenschap. Deze ondertekening lag o.a. aan de basis van de Europese Unie, maar bracht ook een uitbreiding van de toenmalige EG-verdragen mee. Verdragen op economisch-, monetair-, binnenlands-, buitenlands-, justitie-, veiligheids- en sociaal vlak werden aangepast. Deze nieuwe samenwerking tussen deze EG-landen bracht hierdoor ook een nieuw juridisch kader mee. Hierbij werd besloten om met de landen die voldeden aan de
28
Maastrichtnorm, in 1999 een Economische en Monetaire Unie (EMU) op te richten met de euro als munteenheid. Het Europese begrotingsdiscipline, beter gekend als de Maastrichtnorm, is tweeledig. Ten eerste moeten de Europese lidstaten de 3%-norm naleven. Hierbij mag het begrotingstekort van een EMUstaat niet, of slechts incidenteel, meer zijn dan 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP), en dit op straffe van boete. Ten tweede mag de staatsschuld ten hoogste 60% van het BBP bedragen. Tussen de verschillende Belgische overheidsinstanties, de federale overheid en de deelstaten, werden afspraken gemaakt over wie welke inspanningen zal leveren om aan deze normen te voldoen. Hier werd afgesproken dat de Vlaamse begroting minstens in evenwicht moet zijn. Hierdoor mag Vlaanderen geen leningen afsluiten (Sannen, 2008). In eerste instantie moest de Belgische overheid zijn totale staatschuld, als percentage van het BBP, laten dalen om aan deze Maastrichtnorm te voldoen. Doordat de NMBS een overheidsbedrijf is, en ze mee moesten streven naar de realisatie van de Maastrichtnorm. De NMBS moest daardoor in de toekomst voldoende hebben aan de dotaties die ze kreeg van de federale overheid om de nieuwe investeringen te financieren. Ook moest ze de verplichtingen omtrent de terugbetaling van de lening en de intrestbetaling strikt nakomen. Om toch verder de geplande investeringen uit te voeren, en zo het sporennetwerk verder uit te breiden, probeerde de NMBS de Maastrichtnorm en dus een aangroei van de overheidsschuld te ontwijken. Er werden inventieve financieringsmogelijkheden ontworpen. Deze ad hoc oplossingen, zoals de ‘sale and lease back’ en de ‘sale and rent back’ methode, lieten toe om verder investeringen uit te voeren die binnen de opgelegde maatregels mogelijk waren. Sale and lease back Sale and lease back is een variant van leasing, waarbij de lessee – de gebruiker – ook de leverancier van het goed is. Dit wil zeggen dat het goed dat eerder werd aangeschaft als bedrijfsmiddel, wordt verkocht aan een leasingbedrijf en nadien wordt gehuurd door verkoper via leasing, mits betaling van een periodieke betaling. Bij de lease-overeenkomst kan afgesproken worden dat wanneer de lessee het goed huurt voor een aantal aaneensluitende jaren, het goed op het einde van de leaseperiode overgedragen wordt aan de lessee.
29
Door deze sale and lease back methode komen er liquide middelen vrij die men kan gebruiken om de balans te versterken en schulden af te bouwen of te investeren in de verdere ontwikkeling van zijn activiteiten. Zo tracht men de balansstructuur van het bedrijf te optimaliseren en toch de geleasede goederen verder te gebruiken. Voor de koper levert een sale and lease back transactie een fiscaal voordeel op, terwijl deze voor de NMBS extra cash en uitzonderlijke winsten oplevert. Sale and rent back Dit principe gaat uit van hetzelfde beginpunt als bij sale and lease back, waar het goed verkocht wordt. Sale and rent back verschilt van sale and lease back, omdat in plaats van het goed terug te leasen, de verkoper het goed terug huurt. Het bedrijf dat het goed terug huurt, betaalt aan de aankoper een huurbedrag in ruil voor het gebruik. Hier is dus geen optie tot overdracht van het goed mogelijk. De staats- en NMBS-schuld bleven door deze ad hoc operaties vrijwel constant, maar deze inventieve technieken kwamen uiteindelijk neer op een gewone lening. De investeringen moesten na verloop van tijd, vaak in schijven, terugbetaald worden. Om te kunnen voldoen aan de Europese richtlijnen van het ‘eerste spoorwegpakket’ (supra, p.9), besloot de Belgische overheid in 2005 om de NMBS te hervormen. De Belgische overheid splitste de NMBS in een operator (NMBS) en een infrastructuurbeheerder (Infrabel), met een overkoepelende holding (NMBS-holding). Tegen eind 2004, en dus wanneer de NMBS werd hervormd, bedroeg de totale schuldenlast van de NMBS €10 miljard. Bij de hervorming nam de Belgische federale overheid in januari 2005 €7,4 miljard schulden van de NMBS-holding over. Daar de NMBS-holding een overheidsbedrijf is, veranderde dit niets aan de toestand van de staatsschuld, maar nam de Belgische federale overheid zijn verantwoordelijkheid op voor de gebeurtenissen van vroeger. Door deze schuldoverdracht kon de NMBS-holding uitkijken naar een positieve toekomst. Deze €7,4 miljard zijn alle niet-commerciële schulden die de NMBS in het verleden aanging, onder andere voor het aanleggen van nieuwe sporen om zo het spoorwegennet verder uit te bouwen. De commerciële schuld blijft ten laste van de NMBS-holding, welke in 2007 €2,8 miljard euro bedroeg.
30
Bij de overdracht van de niet-commerciële schuld, richtte de federale overheid een fonds op, het Fonds van Spoorweginfrastructuur (FSI). Dit fonds bestaat geheel onafhankelijk van de NMBS-holding en draagt volledig de overgedragen niet-commerciële schuld van de hervormde NMBS. Het FSI kreeg bij de overname van deze schuld ter compensatie een deel van de infrastructuur van de spoorwegen in handen. Deze infrastructuur wordt op zijn beurt opnieuw verhuurd, tegen toen afgesproken bedragen aan Infrabel. Het FSI ontvangt voor het dekken van de aangegane lasten, die voortvloeien uit de opdracht van openbare dienst en die niet kunnen worden gedekt door de inkomsten uit de verhuring van de spoorweginfrastructuur en door de netto-opbrengsten van de verkoop van terreinen, een budgettaire dotatie.
Huidige financiering Sinds 2005, wanneer de hervorming van de Belgische spoorwegen plaatsvond, kan men rekenen op meer dan voldoende financiering van de federale overheid. De financiering van de federale overheid bestaat uit een algemene staatsdotatie en project gerelateerde financieringsdotaties. De project gerelateerde dotaties zijn specifieke dotaties voor het realiseren van een groot project, in tegenstelling tot de algemene staatsdotatie van de federale overheid, dewelke Infrabel zelf mag opdelen en toewijzen aan verschillende projecten. Figuur 3.1. toont de financieringsbronnen van Infrabel (2007). In 2007 was de algemene staatsdotatie €558 miljoen. Dit bedrag werd in schijven ter beschikking gesteld aan Infrabel. Elke maand kreeg ze 1/12 van het totale bedrag dat voorzien is vanuit de federale overheid. Het in schijven toewijzen van de algemene staatsdotatie is een gebruikelijke manier om de algemene staatsdotaties aan Infrabel toe te wijzen. In 2007 waren er ook twee projectspecifieke fondsen waarvan Infrabel dotaties ontving. Het gaat hierbij over het HST-fonds en het GEN-fonds.
31
Figuur 3.1.: Financiering van de Investeringen (2007)
Bron:
Infrabel (2008) Jaarverslag Infrabel 2007.
HST-fonds: Bij het uitbouwen van de infrastructuur van de hogesnelheidstreinen van België, stootte men in 2005 op een financieringstekort. Er werd voor dit specifieke project een lening afgesloten door de NMBS-holding. De NMBS-holding is in staat deze lening terug te betalen omdat er jaarlijks een bedrag in de begroting van de federale overheid is voorzien om deze schuld af te betalen. Aangezien de federale overheid dit onder de vorm van staatsdotaties regelt, stijgt haar schuldgraad niet. Het geleende bedrag van de NMBS-holding werd in de vorm van een kapitaalsverhoging in het HST-fonds gestort. Infrabel krijgt jaarlijks een bedrag vanuit dit fonds, om zijn uitgaven voor de aanleg van het hogesnelheidsnetwerk te financieren. In 2007 ontving Infrabel €65,6 miljoen van het HST-fonds voor het verder uitbreiden van het hogesnelheidsnetwerk in België. GEN-fonds: Dit is een federale dotatie specifiek voor het uitbouwen van het spoorwegennet rond Brussel. Infrabel ontvangt de bijkomende financiering van de federale overheid naarmate de werken vorderen. In 2007 werd vanuit het GEN-fonds een totaalbedrag van €73,9 miljoen ter beschikking gesteld aan Infrabel voor het uitvoeren van de plannen in Brussel.
32
Als laatste heeft Infrabel nog ‘Overige financieringsbronnen’. Deze categorie is eerder miniem. In 2007 bedroegen de overige financieringsbronnen €10,7 miljoen, wat 1.51% van het totale financieringsbedrag was. De belangrijkste financieringsbron van de ‘Overige financieringsbronnen’ is een toelage van de Europese Commissie. Ze financiert een percentage van de investeringsuitgaven. Het percentage verkregen van de Europese Commissie voor investering gaat van 10% tot 30% van het budget dat nodig is voor het realiseren van projecten die meewerken aan de uitbouw van het spoorwegennet. De projecten moeten hierbij voldoen aan vooropgestelde criteria van de Europese Commissie. In 2008 ontving Infrabel subsidies van de Europese Commissie voor het financieren van de volgende werken: Brussel-Luxemburg, Diabolo, Ijzeren Rijn, Corridor C en het hogesnelheidsnet. Om de financiering en de uitvoer van enkele (middel-) grote projecten te versnellen, kan beroep gedaan worden op een SPV (Special Purpose Vehicle). Dit is een speciale vennootschap opgericht om investeringen door te voeren. Het project Diabolo met de vennootschap Northern Diabolo NV is hiervan een voorbeeld. De SPV wordt gezien als de eigenaar van het project en moet dus de financiering voorzien. De vennootschap leent hiervoor geld bij de NMBS-holding, aangezien deze een betere rating heeft dan de SPV, die nog maar nieuw is en dus geen rating heeft. De NMBS-holding leent nadien bij de bank. De SPV stelt Infrabel verantwoordelijk voor het realiseren van de projecten, en wordt wanneer de infrastructuur afgewerkt is, de uiteindelijke eigenaar van de infrastructuur. Dit is zo bij wet bepaald, aangezien Infrabel de enige spoorbeheerder in België mag zijn (supra, p.10). De waarde van de eigendom van de SPV zal dalen, aangezien er jaarlijks afschrijvingen moeten plaatsvinden in de boekhouding, niettegenstaande de schuld aan de NMBS-holding blijft bestaan. Als oplossing worden stukjes van de gerealiseerde infrastructuur, bijvoorbeeld één spoor per keer, verkocht aan de holding. Infrabel ontvangt hiervoor een nettobedrag van de NMBS-holding en kan op haar beurt de lening die ze is aangegaan bij de holding afbetalen. Op hetzelfde moment brengt de holding kapitaal in natura in bij Infrabel (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Dit is een prefinanciering van de NMBS-holding, maar uiteindelijk komt de kost van de lening bij de federale staat terecht. Prefinanciering gewesten: Wanneer de gewesten een SPV-spoorproject sneller willen realiseren, kunnen ook zij aan prefinanciering doen. Ze betalen dan de intrest van de lening die de NMBS-holding is aangegaan voor het realiseren van een project. 33
Sinds 2001 is er namelijk een federaal akkoord ondertekend die het de gewesten mogelijk maakt tussen te komen bij de financiering van spoorprojecten wanneer zij er belang bij hebben. Maar tot 2003 was deze mogelijkheid nog steeds niet gebruikt, terwijl in 2001 deze materie juist op vraag van de gewesten werd besproken. Men bracht dit probleem terug naar de federale overheid, en vroeg het Vlaamse Gewest om een opsomming te maken in welke spoorprojecten ze geïnteresseerd waren. In 2005 viel dan uiteindelijk het akkoord. Er werden een zestal projecten geselecteerd zoals het project rond de haven van Zeebrugge, de Liefkenshoektunnel en een project in Brussel. Eerst was het de bedoeling om voor elk project een publiek-private samenwerking (PPS) (infra, p.52) te realiseren, wat alleen voor de Liefkenshoektunnel leek te werken. Bij de andere 5 projecten stootte men op problemen bij het verdelen van de risico’s. Ook gingen de vijf projecten over relatief kleine bedragen, en daardoor zouden de tijdskosten van de onderhandelingen meer bedragen dan de meerwaarde die de PPS-structuur oplevert. De vijf andere projecten, waaronder de haven van Zeebrugge, werden gerealiseerd aan de hand van een SPV, met de prefinanciering van het Vlaamse Gewest. Uiteindelijk kan gesteld worden dat Infrabel volledig afhankelijk is van dotaties en subsidies van de federale overheid voor het structureel onderhoud van infrastructuuruitrusting en voor het realiseren van de verdere uitbouw van het spoorwegennet. Juist wanneer het Vlaamse Gewest wenst te participeren draagt ook zij een deel van de financieringslast, onder de vorm van de terugbetaling van de intresten aan de NMBS-holding.
3.2.
Vlaamse overheid
Zoals in het begin van dit hoofdstuk vermeld, krijgt de Vlaamse overheid van de federale overheid een deel van de federale belastingen. Deze kan men op haar beurt, samen met eigen inkomsten, verdelen over de departementen van de Vlaamse overheid. De bevoegde instanties van het Vlaamse Gewest inzake transport binnen het departement Mobiliteit en Openbare Werken zijn: voor de wegen het Agentschap Wegen en Verkeer, voor de luchthavens de afdeling Luchthavenbeleid en de entiteit luchthaven Oostende, voor de binnenvaart nv De Scheepvaart en W&Z NV en voor de zeehavens het Agentschap Maritieme Dienstverlening en Kust en het departement Maritieme Toegang (supra, p.9).
34
Met het jaarlijkse budget dat de departementen van de Vlaamse overheid ontvangen, kunnen deze de geplande infrastructuurwerken uitvoeren, rekening houdend met andere uitgaven zoals lonen, subsidiëring van instanties,… Om de geplande investeringen te spreiden over de tijd, wordt stelselmatig een meerjarenplan opgesteld. Een meerjarenplan duidt de volgorde aan van de prioriteit van geplande investeringen. Elk jaar zal men die projecten opstarten en verder uitwerken die zich bovenaan in het meerjarenplan situeren en die de hoogste prioriteit hebben meegekregen. Dit meerjarenplan is geen statisch gegeven. Het meerjarenplan wordt vrijwel continu aangepast, naarmate een project hogere prioriteit verkrijgt. Voor eenmalige, omvangrijke projecten kan extra financiering aangevraagd worden bij het Vlaamse Gewest. Het Gewest houdt met deze projecten rekening bij het opstellen van de volgende jaarlijkse begroting. Een voorbeeld hiervan is het project ‘Deurganckdok’, dat na aanvraag 2 maal extra financiering heeft verkregen van het Vlaamse Gewest (Gesprek met mevrouw De Schutter, 27/01/2009, Brussel). Wanneer een departement het verkregen budget van het voorbije jaar niet volledig benut heeft, door bijvoorbeeld een overschatting van de kosten van bepaalde projecten in de begroting of doordat een project niet kan gestart worden door allerhande problemen, heeft het in het volgende begrotingsjaar geen recht op dat resterende bedrag. Budgetten kunnen dus niet door de jaren heen opgespaard worden, om zo op langere termijn een groot project op 1 jaar af te werken. Deze regeling brengt ongewild mee dat er binnen een departement projecten naar voren geschoven worden in het meerjarenplan om zo het volledige budget toch te benutten. Zo werkt men op het Agentschap Wegen en Verkeer elk jaar aan 120% van hun meerjarenplan om zo eventuele overschotten van hun begroting weg te werken, en hun budget optimaal te gebruiken (Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel). Men ziet hierbij vaak dat projecten die naar voren geschoven werden om het resterende bedrag op te gebruiken, slecht bestede uitgaven zijn. Dit komt doordat het bevoegde departement pas laat beslist heeft het project uit te voeren, en daardoor zijn de nodige voorbereidingen voor het realiseren van het project zelden rond. Deze begrotingsregeling vanuit het Vlaamse Gewest is standaard voor elk departement. Per departement kan men nog steunen op twee fondsen, die helpen de benodigde financiering ter beschikking te stellen. Het gaat hierbij over het Financieringsfonds voor schuldafbouw en Eenmalige Investeringsuitgaven (FFEU) en het Vlaams Infrastructuurfonds (VIF) (infra, p.38). 35
3.2.1. Wegen Situering historische financiering: De vroegere financiering van de wegen verschilt niet veel van de huidige. De bevoegdheid van aanleg en onderhoud lag voor 1989 nog bij de federale overheid. Reeds voor de jaren 50 pleitte Hondermarcq, de directeur-generaal van het departement Openbare Werken en Wederopbouw (Hubert, 2008), voor een regeling die de nodige kredieten kon voorzien voor werken en uitbreidingen aan het wegennet (Wegen-Routes, 2008). Bijgevolg ontwierp minister Behogne bij wet van 11 juli 1952 een speciaal en tijdelijk wegenfonds. Dit wegenfonds had als taak het autosnelwegenprogramma van 1949 te verwezenlijken. Het fonds, was net zoals de voorgaande opgerichte fondsen, een budgettaire kunstgreep om aan het eenjarigheidsprincipe (supra, p.35) van de begroting te ontsnappen. Elk jaar zou de regering geld in een fonds brengen. Het geld dat zich in het fonds bevond mocht het eenjarigheidsprincipe overschrijden. Dit wil zeggen dat het geld niet in één jaar moet opgebruikt worden, maar langere tijd mag blijven staan. Het gaat dus niet verloren aan projecten die niet de hoogste prioriteit hebben, maar kunnen opgespaard worden voor belangrijke, kapitaalintensieve projecten. Dit gaf de mogelijkheid voor een flexibelere aanwending van budgetten voor de aanleg van de autosnelwegen (Wegen-Routes, 2008). Daar het principe van het creëren van een wegenfonds in het verleden meermaals werd toegepast en afgeschaft, richtte men op 9 augustus 1955 het Autonoom Wegenfonds 1955 - 1969 op. Als onafhankelijk bedrijf met een eigen rechtspersoonlijkheid had dit fonds een grotere financiële slaagkracht dan zijn afhankelijke voorgangers. Het Autonoom Wegenfonds had door zijn onafhankelijke status de mogelijkheid om leningen uit te schrijven tot 30 miljard BEF over zijn gehele bestaansperiode. Deze leningen moesten gebruikt worden voor het aanleggen en uitbreiden van de Belgische wegen. Daarnaast beschikte het fonds ook over de overschotten van het tijdelijke fonds dat werd opgericht in 1952, en over een jaarlijkse staatsdotatie van de Belgische Staat. De volledige autonomie bleek later maar een beperkte autonomie te zijn. De minister van Financiën behield het recht om controle uit te oefenen op het Autonoom Wegenfonds, onder andere wanneer het fonds leningen wou uitschrijven. De bepalingen van 1955, zoals de limiet van het totale uitleenbedrag (van 30 miljard BEF), werden door de jaren heen meermaals aangepast. Het maximale bedrag van 30 miljard BEF werd reeds in 1966 overschreden. Deze limitering werd dan ook in 1967 afgeschaft.
36
De oprichting van het Autonoom Wegenfonds in 1955 had de uitbouw van het wegennet, en dan vooral het autowegennet, enorm gestimuleerd. Door deze expansieve uitbouw in de vroege jaren ‘70 overstegen de kosten de inbreng van de staat en de aangegane leningen, en kon er onmogelijk een snelle en gelijktijdige uitvoering van verschillende projecten gewaarborgd worden. Er moesten toen keuzes gemaakt worden aan welke projecten men prioriteit ging geven. Door het verplichte kiezen welke belangrijke projecten eerst mochten uitgevoerd worden ontstonden er intercommunales om zo toch de minder dringende projecten sneller door te voeren. Een intercommunale is een samenwerkingsverband tussen steden en gemeenten om het op financieel vlak meer haalbaar te maken om grote investeringen door te voeren. Verschillende intercommunales zorgden destijds voor het verder financieren van de uitbouw van het autowegennet. De Belgische staat beloofde aan de intercommunales een terugbetaling van de kosten op lange termijn. Rond de jaren ’80 beschikte België over een goed uitgebouwd autosnelwegennet, en werd de focus verschoven naar het uitbouwen van de binnenwegen. Ook hier werd weer een budgettair tekort voor investeringen en structureel onderhoud van deze wegen vastgesteld. Deze tekorten ontstonden doordat er besparingen werden ingevoerd ter compensatie van de grote olieschokken die België teisterden. Bij de wet van 22 januari 1977 kreeg het Autonoom Wegenfonds er enkele taken bij. Ten eerste kreeg ze nu ook de verantwoordelijkheid voor het gewone onderhoud van de wegen en autosnelwegen, wat vroeger via de reguliere begroting werd gefinancierd. Ten tweede nam het Autonoom Wegenfonds de verantwoordelijkheid over van de Belgische staat om de intercommunales de kosten terug te betalen die ze waren aangegaan in tijden van budgettaire tekorten, en dit voor het verder ontwikkelen van het Belgische wegennet. Om deze nieuwe taken te kunnen uitvoeren ontving dit wegenfonds de opbrengsten van vervoers- en verkeersgerelateerde taksen en belastingen. In 1989 werden de bevoegdheden inzake openbare werken naar de gewesten overgeheveld. Het departement Agentschap Infrastructuur nam de meeste taken over. Pas op 28 november 1991 werd het Autonoom Wegenfonds officieel ontbonden.
Huidige financiering Het Autonoom Wegenfonds werd ten tijde opgericht om geplande projecten sneller te realiseren. Door een autonoom bedrijf op te richten, obligaties uit te geven en leningen aan te gaan kwam het fonds aan
37
geld dat men kon gebruiken als financieringsmiddel in wegenwerken. Door deze obligaties uit te geven of leningen aan te gaan, steeg de schuld van de Belgische overheid. In naleving van de Maastrichtnorm die inging in 1992 (supra, p.28), mochten nauwelijks bijkomende federale schulden aangegaan worden. Door de overeenkomst tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest, mocht het Vlaamse Gewest geen nieuwe schulden aangaan om met geheel België te kunnen voldoen aan de Maastrichtnorm. Door het wegvallen van het wegenfonds werd de Vlaamse overheid terug geconfronteerd met te kleine budgetten voor o.a. de wegen. Door deze beperkingen in de budgetten, werd de nood aan andere manieren van financiering groter. Het huidige AWV werkt naast zijn eigen begroting ook met financiering voor wegeninfrastructuur via speciaal opgestelde fondsen, het VIF en het FFEU. Vlaams Infrastructuurfonds (VIF): Het eerste beschikbare fonds is het Vlaams Infrastructuurfonds (VIF). De Vlaamse overheid stort elk jaar een bedrag in dat fonds. Het bedrag bestaat o.a. uit een dotatie van de Vlaamse Gemeenschap en heffingen, waaronder milieuheffingen inzake watervergunningen (Vlaamse Begroting, 2000). Het VIF heeft een eigen begroting en verdeelt zijn budgetten over verschillende infrastructuurwerken die transportgerelateerd zijn. Wanneer bijvoorbeeld het AWV een budget toegewezen kreeg, maar het bedrag binnen het jaar niet geïnvesteerd werd, heeft het AWV geen recht meer op het niet gebruikte deel in het volgende begrotingsjaar. Toch is het geld niet helemaal verloren. Het niet opgebruikte bedrag blijft in het VIF zitten. Dit komt dan bij het jaarlijkse bedrag dat het VIF ontvangt van de Vlaamse overheid, en wordt opnieuw verdeeld in het volgende begrotingsjaar over de verschillende transportinstanties van het Vlaamse Gewest. Het voordeel van deze beperkte recuperatie is dat de begroting soepeler kan worden aangewend, en dat men zo het eenjarige begrotingssysteem een deel kan omzeilen. Financieringsfonds voor schuldafbouw en Eenmalige Investeringsuitgaven (FFEU): Voor 2000 werden overschotten van departementsbegrotingen gerecupereerd om de schulden van de Vlaamse overheid terug te betalen. Maar in 2000 werd het Vlaamse Gewest schuldenvrij. De budgetrestanten die vanaf toen niet gebruikt werden binnen een departement konden
38
gebruikt worden voor andere doeleinden. Om deze overschotten op te vangen werd er in 2001 een tweede fonds opgericht: Het Financieringsfonds voor schuldafbouw en Eenmalige Investeringsuitgaven (FFEU). Sinds zijn ontstaan heeft het FFEU al meer dan een 1 miljard euro aan diverse kleine restanten van niet gebruikte kredieten uit de Vlaamse begroting gerecycleerd. Al deze kleine restanten maken het mogelijk opnieuw te investeren in zinvolle, grote en eenmalige investeringsprojecten met een socio-economische en maatschappelijke meerwaarde. Het FFEU wijst zijn budgetten toe aan specifieke projecten die deze meerwaarde realiseren. Niet opgebruikte gelden blijven in het fonds zitten en zijn beschikbaar voor andere projecten, in latere begrotingsjaren. Het FFEU helpt zo tot het creëren van extra investeringsimpulsen in Vlaanderen. Doordat het Agentschap Wegen en Verkeer kan rekenen op bijdragen van het VIF en het FFEU, heeft het een groter budget, waardoor het ook meerdere en/of grotere investeringen kan uitvoeren. Het AWV had in 2008 €750 miljoen ter beschikking om al zijn uitgaven te financieren. Deze uitgaven zijn inclusief personeelskosten, gewoon en structureel onderhoud, infrastructuurwerken, … Van die €750 miljoen kwam er €250 miljoen uit de begroting van het AWV zelf, dat werd toegewezen door het Vlaamse Gewest. Anderzijds kwam er €400 miljoen uit het VIF en €100 miljoen van het FFEU (zie tabel 3.1.). Tabel 3.1.: Totale budget ter beschikking van het AWV (2008) Budget AWV (2008)
In €miljoen
Begroting AWV
250
Ontvangsten uit VIF
400
Ontvangsten uit FFEU
100
Totaal ter beschikking van het AWV
750
Bron:
Gesprek met de heer Roelants, Afdelingshoofd Planning en Coördinatie (AWV), Ministerie Mobiliteit en Openbare Werken, Brussel, 27/01/2009.
Wanneer blijkt dat er toch nog een tekort aan financieringsmiddelen optreedt, is het niet ongewoon dat projecten gespreid worden over 10 tot 20 jaar. Zo heeft het project elk jaar recht op een klein deel van het budget van het AWV van dat jaar, en spreidt men grote kosten over een langere periode.
39
Een andere oplossing die het AWV reeds gebruikte, is het geven van subsidies aan de gemeenten. Wanneer de gemeenten van het Vlaamse Gewest een project willen doorvoeren dat de verantwoordelijkheid is van het Vlaamse Gewest, maar waar het Vlaamse Gewest geen prioriteit aan geeft, en dus geen financiering voor voorziet, zal het Vlaamse Gewest de gemeentes de keuze geven om zelf de werken te financieren. Het Vlaamse Gewest betaalt de aangegane kosten van de gemeenten terug in de periode waar de realisatie van het project eerst voorzien werd. Wanneer een project, op het moment van een projectaanvraag van de gemeenten bij het Vlaamse Gewest, in de nabije toekomst zou worden opgestart door het Vlaamse Gewest, zal het Vlaamse Gewest op termijn de aangegane kosten van de gemeenten volledig terugbetalen. Wanneer het project op moment van aanvraag gepland staat in de verdere toekomst, zal het Vlaamse Gewest 80% van de gemaakte kosten terugbetalen aan de gemeenten. Een realiteitsvoorbeeld hierbij is de aanleg van de fietspaden op gewest- en provinciewegen in de Vlaamse Gewesten. Normaal is dit een verantwoordelijkheid van het Vlaamse Gewest, maar de voorbije jaren besteedden de gemeenten van Vlaanderen alsmaar meer aandacht aan de veiligheid van de fietser, en wilden ze een betere fietsinfrastructuur om dit te garanderen. Daar dit geen prioriteit was voor de Vlaamse overheid, moesten de gemeentes eerst zelf instaan voor de gedane investeringskosten, en zal het AWV nadien dit project volledig of gedeeltelijk terugbetalen.
3.2.2. Luchthavens Situering historische en huidige financiering De historische financiering van de luchthavens loopt vrij parallel met de huidige financiering. Vóór 1989, wanneer de staatshervorming in België plaatsvond, waren de luchthavens de verantwoordelijkheid van de federale overheid. De luchthavens in België die onder de federale bevoegdheid vielen waren Zaventem, Luik, Charleroi, Antwerpen en Oostende. De Regie der Luchtwegen, een afdeling van de federale overheid, was verantwoordelijk voor de exploitatie van de luchthavens, met uitzondering van de exploitatie van de luchthaven van KortrijkWevelgem, en de verkeersleiding hiervan. Opmerkelijk was dat de luchthaven van Kortrijk-Wevelgem niet tot het federaal luchthaven patrimonium behoorde. De luchthaven van Kortrijk-Wevelgem wordt beheerd door een intercommunale met de provincie West-Vlaanderen als voornaamste aandeelhouder. Door de hervorming van de Belgische staat in 1989, werden de verantwoordelijkheden omtrent de luchthavens in 1992 verdeeld over verschillende instanties. Ten eerste werden de Gewesten belast met 40
het beleid en de financiering van de regionale luchthavens. Zo werd het Vlaamse Gewest verantwoordelijk voor de luchthavens Oostende en Antwerpen. Ten tweede werd Belgocontrol verantwoordelijk voor de verkeersleiding over geheel België. Deze volgt het luchtverkeer op van zodra een vliegtuig een Belgische luchthaven verlaat. De luchthaven Zaventem werd, in verschillende stappen, over een periode van meer dan 15 jaar, geprivatiseerd. De exploitant van de luchthaven van Zaventem is nu de Brussels Airport Company (BAC) en is voor 75% in het bezit van Macquarie Airports (Map). De overige 25% van de aandelen zijn in handen van de federale regering. Hieruit volgt dat de luchthaven van Zaventem geen financiële bijstand krijgt van het Vlaamse Gewest. Met het oog op het beheer van de Vlaamse luchthavens van Oostende en Antwerpen werden voor deze luchthavens een DAB - Dienst met Afzonderlijk Beheer binnen de Vlaamse overheid - opgericht. Deze DAB’s situeren zich binnen de rechtspersoon van het Vlaamse Gewest, en binnen de Vlaamse administratie, maar vertonen in hun werking ook kenmerken van een privaat bedrijf. De luchthavens overleven gedeeltelijk van de dotaties die aan hen worden toegewezen door het Departement Mobiliteit en Openbare Werken, via de afdeling Luchtvaartbeleid, een gespecialiseerde beleidsafdeling binnen dit departement. Anderzijds genereren ze eigen inkomsten die ze kunnen aanwenden binnen de luchthaven. De luchthavendirecties dienen hun beslissingen te rapporteren aan het hoofd van het departement. De DAB’s van de luchthaven van Antwerpen en Oostende en hun personeel maken volledig deel uit het Departement Mobiliteit en Openbare Werken. De DAB’s van Antwerpen en Oostende zijn belast met de uitbating en het uitrusten van de regionale luchthaven van Antwerpen respectievelijk Oostende. De regionale luchthaven Kortrijk-Wevelgem wordt beheerd door de West-Vlaamse Intercommunale Vliegveld Wevelgem-Bissegem met de provincie West- Vlaanderen, de stad Kortrijk en de Intercommunale Leiedal als voornaamste aandeelhouders. Deze Intercommunale krijgt sinds 2007 een subsidie van het Vlaamse Gewest. Deze dient voornamelijk om de kosten van de luchthavenbrandweer,welke sedert 2006 verplicht werd, te dekken. Deze luchthaven is dus geen verantwoording verschuldigd aan het Vlaamse Gewest, behalve voor de aanwending van de verkregen subsidies. De financiering van de luchthavens in het verleden loopt gelijk met de financiering in het heden, met als enige verschil dat vroeger de federale regering verantwoordelijk was en dit sinds 1992 terugvalt op het 41
Vlaamse Gewest. Sinds het Vlaamse Gewest verantwoordelijk is voor het luchtvaartbeleid, is er nog geen beroep gedaan op externe financieringsmogelijkheden. De Vlaamse regionale luchthavens krijgen steeds een voldoende groot budget (dotaties of subsidies) om hun noodzakelijke uitgaven te financieren en de vereiste infrastructuurwerken uit te voeren. De luchthaven van Oostende benutte in de voorbije jaren slechts 85-90% van de verkregen dotaties van het Vlaamse Gewest (Gesprek met de heer Cattrysse, 25/02/2009, Brussel). Een belangrijk kenmerk van de luchthavens is het feit dat een luchthaven vaak de mogelijkheid niet heeft om zich uit te breiden. Daardoor blijven de heel erg grote infrastructuurinvesteringen uit. Wel is er een continu onderhoud nodig om een goede kwaliteit te verzekeren. Wanneer er toch een uitzonderlijk grote investering moet worden gedaan, bijvoorbeeld voor het aanleggen van een veiligheidsstrook in Antwerpen, kan bij een tekort aan financiën een aanvraag tot extra financiering ingediend worden bij het Vlaamse Gewest. Het Vlaamse Gewest houdt hier dan rekening mee bij het verdelen van de budgetten in het volgende begrotingsjaar. De veiligheidsstrook van Antwerpen moet aangelegd worden in navolging van het Verdrag van Chicago, Annex 14. In dit verdrag wordt beschreven aan welke veiligheidsverplichtingen een burgerluchthaven moet voldoen. Er moet aan beide uiteinden van de landingsbaan een uitloopstrook van 150m aanwezig zijn (Jaarverslag Luchthaven Antwerpen, 2007). In de luchthaven van Antwerpen is slechts aan 1 zijde van de landingsbaan zo een strook aanwezig. Voor het aanleggen van deze andere uitloopstrook wordt in 2010 gerekend op een kost van €25,3 miljoen (Persmededeling Crevits, 2009). Doordat dit gaat over een relatief grote investering van de vlieghaveninfrastructuur kan een bijkomend budget gevraagd worden aan het Vlaamse Gewest. De laatste jaren gaat het Vlaamse Gewest uit van een ongewijzigd beleid qua toewijzen van budgetten, en krijgt het Departement Mobiliteit en Openbare Werken reeds enkele jaren hetzelfde bedrag, met indexatie. De luchthavens kunnen zo ook op een constant bedrag rekenen in de vorm van dotaties (Oostende 60%, Antwerpen 40%) of subsidies. Deze exploitatiedotaties zijn vooral afgestemd op de vereisten inzake luchtvaartveiligheid en -beveiliging die steeds strenger worden en meer middelen (voornamelijk personeel) vergen.
42
Nieuwe ontwikkeling Op 10 juli 2008 werd het decreet betreffende het beheer en de exploitatie van de regionale luchthavens Oostende-Brugge en Kortrijk-Wevelgem goedgekeurd in het Vlaamse Parlement (Commissie voor Openbare Werken, Mobiliteit en Energie Vergadering, 2009). Het LEM – LOM decreet beschrijft een nieuwe, dubbele beheersstructuur voor de regionale luchthavens Kortrijk-Wevelgem en OostendeBrugge. Deze dubbele beheersstructuur bestaat uit een Luchthavenontwikkelingsmaatschappij (LOM) en een Luchthavenexploitatiemaatschappij (LEM). Een LOM is een naamloze vennootschap van publiek recht en staat in voor de investeringen, het beheer en het structurele onderhoud van de basisinfrastructuur van de regionale luchthaven. LEM is een naamloze vennootschap van privaat recht en staat in voor de commerciële exploitatie van de regionale luchthavens en voor het uitvoeren van de taken inzake luchtvaartveiligheid en -beveiliging (Vlaams Instituut voor Logistiek, 2007 en SERV Vlaamse Luchthavencommissie, 2007). De splitsing kadert binnen de principes van de Vlaamse Regering naar voren geschoven in de Visienota. In deze Visienota, die werd goedgekeurd in juni 2006, besliste de Vlaamse regering om de huidige beheersstructuur te herzien. Dit is nodig gezien er gewenst wordt dat regionale luchthavens bedrijfseconomisch functioneren. Dit betekent dat ze met meer autonomie, in een aangepaste beheerstructuur en los van de vroegere groeistructuren moeten functioneren (SERV Vlaamse Luchthavencommissie, 2007). Zoals eerder vermeld behoort de eigendom van de regionale luchthaven Kortrijk-Wevelgem niet toe aan het Vlaamse Gewest, maar is momenteel verspreid over verschillende eigenaars. Bij deze nieuwe beheersstructuur krijgt het Vlaamse Gewest 50%-1 van de LOM. Dit kan gebeuren door het inbrengen van basisinfrastructuur of geld. Het Vlaamse Gewest is wel eigenaar van de luchthaven van Oostende, en zal dan ook de enige aandeelhouder zijn in de LOM van de luchthaven van Oostende. Door deze nieuwe structuur is het Vlaamse Gewest noch bij de luchthaven van Kortrijk-Wevelgem noch bij de luchthaven van Oostende verantwoordelijk voor het uitbaten van de luchthavens. Hiervoor wordt naar private partners gezocht (LEM). Deze private partners, betalen een concessievergoeding aan de LOM voor het ter beschikkingstellen van de basisinfrastructuur en voor het realiseren van belangrijke investeringswerken. Voor het uitvoeren van de taken inzake luchthavenbeveiliging en luchtvaartveiligheid, krijgt de LEM een vergoeding van de Vlaamse overheid (Persmededeling van het Kabinet van Minister Hilde Crevits, 2008). 43
Reeds in 2003 werd voor de luchthaven van Antwerpen beslist om een publiek-private samenwerking (PPS) te hanteren. In deze PPS-vennootschap zou het Vlaamse Gewest samenwerken met een private partner. Beide partijen zouden in gelijke verhouding werken (50% - 50%). Door allerhande problemen kwamen beide partijen niet tot een overeenkomst en werden de onderhandelingen stopgezet (infra, p.88). Ter vervanging van deze PPS-structuur, zal de LEM-LOM structuur ook voor de regionale luchthaven van Antwerpen toegepast worden. Hiertoe heeft het Vlaamse Parlement op 29 april 2009 een wijziging van het decreet 10 juli 2008 goedgekeurd.
3.2.3. Zeehavens Situering historische en huidige financiering: Sinds 1989, toen de federale hervorming plaatsvond, werd het Vlaamse Gewest belast met het beleid van de Vlaamse zeehavens en met de maritieme toegankelijkheid. Subsidiebedragen afkomstig van het Vlaamse Gewest worden rechtstreeks aan de vier Vlaamse zeehavens van Antwerpen, Oostende, Gent en Zeebrugge, toegewezen voor o.a. het verbeteren en het onderhouden van basisinfrastructuur en het verbeteren en onderhouden van de uitrustingsinfrastructuur. De grote verantwoordelijkheid voor het uitbouwen van de zeehavens ligt sinds jaar en dag bij de gemeentes waarbinnen de zeehavens zich situeren. Voor het beheren van en het investeren in de havens werd een autonoom gemeentelijk havenbedrijf opgericht. Het Vlaamse Gewest voorziet deze havenbedrijven van subsidies voor het onderhouden en aanleggen van haveninfrastructuur. Deze zijn, vergeleken met de dotaties die de andere transportmodi krijgen voor het onderhouden en aanleggen van hun infrastructuur, eerder klein. De zeehavens zijn zich volop aan het uitbreiden, en hebben hierdoor een constante nood aan financieringsgelden. Om deze uitgaven volledig te kunnen financieren, moeten de havens zelf, zoals eerder vermeld, ook grote investeringen uitvoeren. Ze kunnen hiervoor de subsidies, eigen inkomsten uit concessies en havengelden benutten. Deze gelden zijn vaak niet voldoende om hun investeringen te financieren. Aangezien de zeehavens autonome bedrijven zijn, die vooral door de gemeentes begeleid worden, kunnen ze zelf voor extra financiering zorgen o.a. door zelf leningen aan te gaan. De aanleg van de tweede sluis van de Waaslandhaven die volgens minister-president Peeters tegen 2012 zal gerealiseerd zijn, wordt geschat op een investering van €625 miljoen. Met betrekking tot de financiering wordt in 2009 verder onderhandeld tussen het Vlaamse Gewest en het havenbedrijf in
44
Antwerpen. De kans dat de haven van Antwerpen een deel van de investering zal prefinancieren en/of dragen is reëel (Gesprek met mevrouw De Schutter, 27/01/2009, Brussel). Een fenomeen dat men ook vaak ziet binnen de zeehavensector, is dat de Vlaamse overheid onderhoudswerken uitbesteedt aan de havenbesturen. Het gaat over onderhoudswerken die vóór het invoeren van het havendecreet werden uitgevoerd door de havenbedrijven, en die sinds het invoeren van het havendecreet de verantwoordelijkheid zijn van het Vlaamse Gewest. Het Vlaamse Gewest vergoedt nadien de zeehavens voor de gerealiseerde werken.
3.2.4. Binnenvaart Net zoals het AWV en de DAB’s van de luchthavens Antwerpen en Oostende hebben nv De Scheepvaart en W&Z NV ook recht op een deel van de begroting van het Vlaamse Gewest. Ook het MDK kan beroep doen op een deel van de budgetten.
Situering historische financiering Bij de binnenvaart werd sinds 1989 de verantwoordelijkheid van de federale overheid doorgeschoven naar de gewesten. Het Vlaamse Gewest reguleert sindsdien de binnenvaart in Vlaanderen. Vóór 2004 kon men de verantwoordelijkheid binnen het Vlaamse Gewest opsplitsen in drie delen: de Dienst voor de Scheepvaart, W&Z NV en de administratie Waterwegen en Zeewezen. De Dienst voor de Scheepvaart was een onderdeel van het Vlaamse Gewest, dat nu bekend is als nv De Scheepvaart. De naamsverandering kwam er omwille van de herstructureringsoperatie die de Vlaamse overheid doorvoerde in 2004. Budgetten voor het uitvoeren van investeringen werden aan elke dienst toegewezen via begrotingskredieten. De financiering gebeurde over het algemeen gelijklopend met de huidige financiering, rekening houdend met de nieuwe structuur sinds 2004.
Huidige financiering Nv De Scheepvaart en W&Z NV krijgen elk jaar een dotatie toegewezen door de Vlaamse overheid, zoals al meermaals besproken o.a. bij de financiering van de wegen. Opmerkelijk is dat deze instanties vaak werken met deelcontracten. Deze deelcontracten geven de instanties de mogelijkheid de investering te beëindigen. Zoals eerder vermeld is de begroting éénjarig. Kredieten worden jaarlijks gestemd en zijn
45
niet overdraagbaar naar de volgende jaren. Men kan op voorhand niet exact bepalen wat het beschikbare budget zal zijn voor het volgend begrotingsjaar. Voor de grote investeringsprojecten is het jaarlijks beschikbare krediet onvoldoende. Bij het vastleggen van een groot project kunnen datzelfde jaar bijna geen andere projecten worden uitgevoerd. Via deelcontracten krijgen de bevoegde instanties de mogelijkheid om elk project afzonderlijk te bekijken. Naarmate het geld ter beschikking wordt gesteld zal men verder werken aan het uitbouwen van het project. Een voorbeeld van een project dat via deelcontracten werd gerealiseerd is de tweede sluis van de Leie die zich bevindt in Evergem. Het vervangen van de oude sluis was nodig omdat deze zijn volledige capaciteitsmogelijkheid had bereikt. Om een vlotte doorgang te garanderen moest een grotere sluis gebouwd worden. Het Vlaamse Gewest heeft tussen 2001 en 2009 een totaal bedrag van ongeveer €25 miljoen geïnvesteerd in het aanleggen van deze sluis. Het bedrag van €25 miljoen werd in schijven van €4 miljoen per jaar aan het project toegewezen gedurende de periode 2001 - 2009 (Gesprek met mevrouw De Schutter, 27/01/2009, Brussel). Verder beschikken nv De Scheepvaart en W&Z NV over eigen inkomsten die ze o.a. genereren uit concessies van bedrijven die zich op hun gronden gevestigd hebben. Ook hebben ze nog beperkte inkomsten uit scheepvaartrechten en subsidies van Europa voor de projecten die kaderen binnen de TEN-T doelstellingen9 van Europa en het Interreg-programma10 (Mail Mevr. De Schutter, 28/04/2009). Wanneer er extra nood is aan financiering kunnen W&Z NV en nv De Scheepvaart dit aan het Vlaamse Gewest vragen of kunnen ze dit via nieuwe onderhandelingen van de beheersovereenkomst bekomen. W&Z NV heeft reeds een extra financiering verkregen van het Vlaamse Gewest voor de aanlegging van
9
TEN-T doelstellingen: Het bereiken van een efficiënt Europees transport netwerk (European Commission, 2009).
10
Interreg-programma: “De onderlinge vervlechting van de regionale verkeersinfrastructuur in de Euregio en de verbetering van de aansluiting aan de bovenregionale hoofdontwikkelingsassen en warenstromen op transportgebied” (Euregio, 2009).
46
het geactualiseerd Sigmaplan11 (Mail Mevr. De Schutter, 28/04/2009). De instanties, nv De Scheepvaart en W&Z NV, mogen zelf normaal gezien niet lenen, daar het overheidsbedrijven zijn. Een lening van nv De Scheepvaart of W&Z NV zou bijdragen tot een stijging van de overheidsschuld van het Vlaamse Gewest, wat in contrast staat met de Maastrichtnorm en de overeenkomst tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest. De binnenvaartinstanties hebben ook recht op een bedrag uit het VIF en van het FFEU. Bij de wegen werd beschreven hoe deze twee fondsen te werk gaan. In 2008 kreeg de binnenvaartsector €3,5 miljoen uit het FFEU.
3.3.
Conclusie
In het verleden heeft de NMBS het meest geëxperimenteerd met financieringsmogelijkheden. Dit om de begrotingsschuld van de federale overheid niet te vergroten en tegelijkertijd toch haar capaciteit te kunnen uitbreiden. Bij de andere transportmodi ziet men in het verleden een veranderende structuur door de hervorming van de Belgische overheid. De financiering van de Vlaamse overheidsdiensten gebeurt vrijwel identiek in deze transportinstanties. Het oprichten van het VIF en het FFEU geeft de Vlaamse departementen de mogelijkheid flexibeler de begroting aan te wenden, en geeft zo een vrijere bewegingsruimte om te blijven investeren. Opmerkelijk is dat tot nu toe de regionale luchthavens van Vlaanderen nog nooit een bijdrage uit het VIF en het FFEU hebben ontvangen. De regionale luchthavens hebben steeds voldoende aan de eigen inkomsten en de ontvangen dotaties en subsidies van het Vlaamse Gewest om de vlieginfrastructuur te onderhouden, te vernieuwen en uit te baten. Dit in tegenstelling tot de zeehavens, binnenvaart en de wegen, waar steeds een hoge nood aan financiering is, en de extra bijdragen van het VIF en het FFEU steeds gebruikt zullen worden.
11
Het Sigmaplan heeft als ambitie de laaggelegen gebieden in de valleien van de Zeeschelde en van haar getijgebonden zijrivieren (de Durme, de Rupel en delen van de Netes, de Dijle en de Zenne) te beschermen tegen overstromingen (W&Z, 2009).
47
4. Alternatieve financiering 4.1.
Inleiding
In de vorige delen werd de infrastructuur en de financiering van de verschillende transportmodi besproken. In wat volgt wordt dieper ingegaan op de mogelijke alternatieve financiering van transportinfrastructuur. De grootte en het bereik van sommige infrastructuurwerken maken het moeilijk om traditionele pay-asyou-go financieringsmethoden van de overheid te hanteren. Het bedrag dat in een fiscaal jaar beschikbaar is binnen een departement, is vaak niet genoeg om de kosten van grote projecten te dekken. Het uitstellen van projecten en het wachten tot wanneer de nodige financieringsmiddelen beschikbaar zijn, kan onder andere leiden tot een stijging in congestie en onaanvaardbare wachttijden en vertragingen voor het publiek. (Capka, 2006). Traditioneel ontwerpt de overheid de karakteristieken en de kwaliteiten van een project. Ook kiest zij een private partij uit om de activa op te bouwen, terwijl de overheid het eigendom over het project behoudt. Deze private partij kan bestaan uit één enkele private partner, maar deze kan tevens een consortium van verschillende private partners of een joint-venture zijn. Nadien kiest de overheid een exploitant, dewelke publiek of privaat kan zijn. Deze krijgt de verantwoordelijkheid voor het beheren en het aanbieden van de dienst. (Martimort, Pouyet, 2008). Deze financieringsmethode waarbij de overheid de gehele keten stuurt, brengt enkele nadelen mee. Er is weinig transparantie en de overheid heeft weinig externe verantwoordingsplicht. Om de nadelen van de traditionele financiering van infrastructuurwerken weg te werken en vooral om het tekort aan financieringsmiddelen op te vangen, ziet men de afgelopen jaren over heel de wereld nieuwe financieringsvormen ontstaan voor het financieren van infrastructuur. Deze nieuwe vormen, die niet louter afhankelijk zijn van financieringsgelden van de overheid, worden alternatieve financieringsmogelijkheden genoemd. Deze vormen en hun gevolgen worden in wat volgt uitgebreid besproken en worden ook geïllustreerd met concrete voorbeelden uit Vlaanderen.
48
Figuur 4.1.: Schematisch overzicht van de financieringsopties voor publieke infrastructuur
Bron:
Op basis van: Ahadzi M, Bowles G. (2004) Public-private partnership and contract negotiations: an empirical study, Construction Management and Economics, November 2004, vol. 22, 967-978.
4.2.
Alternatieve vormen
Zoals in de inleiding vermeld, zijn er de laatste jaren creatieve wegen ontworpen om financieringstekorten op te vangen. Deze alternatieve vormen stellen de overheid in staat om de geplande investeringen uit te voeren bij een budgettair tekort, in plaats van investeringen uit te stellen naar de toekomst. De alternatieve financieringsvormen kunnen worden opgesplitst in drie hoofdvormen (zie figuur 4.1.): alternatieve financiering die voor de overheid louter wordt gezien als een financiële operatie, een publiek-private samenwerking (PPS) en de privatisering van infrastructuurwerken. In wat volgt worden deze 3 verschillende financieringsvormen besproken.
4.2.1. Financiële operaties De financieringsvormen die in dit onderdeel van dichterbij bekeken worden, zijn vormen die door de Vlaamse overheid gezien worden als financiële operaties. De overheid, en dus de bevoegde instantie, voorziet zelf de financiële middelen voor het bouwen van de geplande infrastructuurwerken. Hiervoor put men niet alleen uit de jaarlijkse begrotingsbudgetten, maar gaat de overheid op zoek naar extra
49
middelen. Het gaat dus over aanvullende financieringsmogelijkheden op de begrotingsbudgetten om zo de tekorten in de budgetten op te vangen. Aangezien de Belgische overheid nog steeds een hoge staatschuld heeft, mag de federale staat beperkt en de Vlaamse overheid geen nieuwe leningen aangaan, conform de Maastrichtnorm en de afspraken tussen de federale en de Vlaamse overheid (supra, p.28-29). Toch wenst de Vlaamse overheid verder te investeren in transportinfrastructuur, en wil ze de enige eigenaar zijn en blijven van de infrastructuurprojecten. De belangrijkste financiële operaties zijn het uitgeven van obligaties en het heffen van gebruikerslasten.
Obligaties Een van de mogelijke manieren voor de overheidsinstanties om extra financiën te vergaren, is het uitgeven van obligaties. Dit is een financieringsvorm waarbij de overheid geld ontvangt van vele private partners. Deze gelden mag de overheid voor een bepaalde periode benutten. In ruil voor het ter beschikking stellen van deze private financiering betaalt de overheid maandelijks of jaarlijks een intrest aan de private partners. De overheid gaat hier een overeenkomst aan waarbij zij zich verplicht het ontleende bedrag, na afgesproken periode, volledig terug te betalen aan de private partner. Wat de overheid met de ontvangen bedragen van de private partners aanvangt, is niet op voorhand gespecifieerd. Deze vorm van financiering kan uiteindelijk worden gezien als een lening die de overheid aangaat met verschillende private partners. Om echter te voldoen aan de overeenkomst gesloten tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest, conform de Maastrichtnorm, mag de Vlaamse overheid geen leningen aangaan. Het uitgeven van obligaties door de Vlaamse overheid is dus geen goede oplossing om bijkomende financiering te genereren. Een variant op deze algemene obligaties, zijn de infrastructuurobligaties. Deze zijn in het buitenland zeer aantrekkelijk bij de private sector. De obligaties worden uitgegeven voor het financieren van infrastructuurprojecten. De grotere verantwoordingsplicht van de overheid ten opzichte van de private ontleners en de dwingende aard voor het realiseren van het beloofde infrastructuurwerk, maken deze obligaties zeer aantrekkelijk bij de bevolking.
50
Niettegenstaande deze infrastructuurobligaties zeer aantrekkelijk zijn voor de private sector, mag de Vlaamse overheid geen infrastructuurobligaties uitgeven, daar de terugbetalings- en intrestverplichting ook hier aanwezig is, wat gezien wordt als een lening aangegaan door de Vlaamse overheid. Een tweede variant op de gewone obligatie, is de Monoline Wrap Bond, of in het Nederlands een verzekerde obligatie. Het doel van een verzekerde obligatie is het bereiken van een hogere credit-rating voor de transactie, welke resulteert in een lagere intrest en betere leningsvoorwaarden. De transactieaanvrager betaalt een vergoeding aan de verzekeraar met een AAA-rating, die zich borg stelt voor de transactie. ‘Zich borg stellen’ betekent dat de borgsteller de obligatie terugbetaalt aan de partij die een obligatie gekocht heeft, wanneer de uitgever van de obligatie niet in staat is de obligaties terug te betalen. De houder van een verzekerde obligatie kan net zoals een gewone obligatie rekenen op een volledige terugbetaling na de afgesproken tijdsspanne en een vergoeding van de intrest gespreid over de tijd. Doordat men met een derde partij werkt, is er dus een bijkomende kost (de vergoeding aan de verzekeraar), die men, wanneer men rechtstreeks zou lenen, niet hoefde te betalen. Deze bijkomende kost wordt ruimschoots gecompenseerd door de verminderde intrest die men nu moet betalen, omdat de verzekeraar een betere rating bezit dan de oorspronkelijke ontlener (Specht, Kleinwort, 2001). Deze financiële structuur zorgt voor een dubbel voordeel voor de houder van de obligatie. Enerzijds heeft de borgsteller een betere kredietwaardigheid wat de ontlener een financieel voordeel oplevert. Anderzijds verzekert de houder van de obligatie zich tegen wanbetaling van de uitgever van de obligatie door de structuur van de financieringsvorm. Wanneer deze structuur wordt gekoppeld aan de overheid, zal de overheid obligaties uitgeven maar zich tegen wanbetaling waarborgen. De overheid verzekert zich voor de uitgave van een obligatie bij de burgers of andere partijen. Ook hier geldt het feit dat de verzekerde obligatie de staatschuld verhoogt. Ze kan dus niet gebruikt worden om transportinfrastructuur in Vlaanderen te financieren. Toch is deze variant zeer populair in de Verenigde Staten en wint ze ook aan populariteit in Europa.
Gebruikersheffingen Na de realisatie van een transportinfrastructuur heeft de overheid de mogelijkheid om met een tolsysteem te werken. Hierbij rekent de overheid de gebruiker van de infrastructuur een vergoeding 51
aan. Op deze manier kan de overheid haar gedane investering, gefinancierd op de traditionele publieke manier of door obligaties, terugverdienen. Ook krijgt de overheid hierdoor extra inkomsten die men nadien kan hergebruiken voor het aanleggen en onderhouden van transportinfrastructuur. Op die manier creëert de overheid een groter overheidsbudget, en dus grotere budgetten voor nieuwe infrastructuurprojecten. Vanuit de Europese Unie en haar lidstaten is er een grote belangstelling voor het invoeren van gebruikerstol. Zo hebben enkele buurlanden plannen om een kilometerheffing in te voeren voor vrachtwagens (MKBA - Seine Schelde west, 2008). In Vlaanderen daarentegen, is er een trend om de gebruikersheffingen te verminderen. Het nadeel is dat men de invoer van een gebruikersheffing moet kunnen verantwoorden aan de gebruikers. Vaak zullen de gebruikers van een bepaalde transportinfrastructuur niet akkoord gaan met de invoer hiervan, en zullen ze de transportinfrastructuur proberen te ontwijken. Het is dan ook belangrijk om de gebruikers op de hoogte te stellen van de toekomstige plannen, of er voor te zorgen dat de tol geheven wordt bij een transportinfrastructuur die vele gebruikers nodig hebben en waarvoor geen alternatieve routes bestaan.
4.2.2. Publiek-private samenwerking (PPS) Wat is publiek-private samenwerking? Doordat grote infrastructuurwerken enorm grote kosten meebrengen, zijn vaak deze financiële ingrepen niet voldoende om de benodigde bedragen te verzamelen. Reeds tijdens de industriële revolutie in de 18e eeuw had men drastische begrotingstekorten door de verstedelijking en de hierbij horende bijkomende infrastructuurnoden. Destijds had de overheid enkel het basistaxatiesysteem om de monarchie en de oorlogen te ondersteunen. Geld voor infrastructuur, zoals autowegen, kanalen en spoorwegen, was er niet voorhanden. Daardoor werden deze infrastructuurwerken volledig gefinancierd en gebouwd door private investeerders. Deze private investeerders inden gebruikerslasten om zo hun investering terug te winnen en winst te maken. Deze historische private investering van infrastructuurwerken is de basis voor de publiek-private samenwerking van nu.
52
Publiek-private samenwerking wordt gedefinieerd door The Canadian Council for Public-Private Partnerships als: “A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards.” (CCCP, 2001). Deze definitie toont aan dat een publiek-private samenwerking aangewend wordt voor het voorzien van een publieke dienst of voor het aanleggen, het uitbaten en het onderhouden van publieke infrastructuur voor een lange termijn. De samenwerking kan zich voordoen op zowel federaal, Vlaamse of lokaal overheidsniveau met elke geïnteresseerde private partner. Belangrijk is dat deze samenwerking een vrijwillige samenwerking is tussen beide partijen. Wanneer wordt gekeken naar de private partner, kan het gaan over een individuele private partner maar het kan ook gaan over een consortium of een jointventure van ingenieurs-, bouw- en venture capital bedrijven. Verder duidt de definitie van The Canadian Council for Public-Private Partnerships de noodzakelijke voorwaarde voor het verdelen van het risico en de opbrengst tussen de publieke en de private partners. Er bestaan tientallen verschillende soorten van PPS-structuren, naargelang de private partner meer of minder verantwoordelijkheid draagt. Deze verantwoordelijkheid kan gaan van het dragen van het financieel risico, het bouwen, het ontwerpen, het beheren en het al dan niet eigenaar zijn van de infrastructuur. De private partner voorziet een deel van deze diensten, wat een belangrijk verschilpunt is met de traditionele uitbestedingen van de overheid voor het aanleggen van infrastructuur. Bij de traditionele uitbestedingen worden telkens aparte contracten opgesteld voor elke afzonderlijke taak (supra, p.48). Een PPS voor een nieuw infrastructuurproject verschilt uiteraard ook van een PPS opgesteld voor het moderniseren van een bestaande infrastructuur. Wel moet hierbij duidelijk vermeld worden dat bij elke PPS de publieke actor de controle en het eigendom van de infrastructuur blijft bezitten, weliswaar in verschillende mate. De publieke en private sector kunnen samenwerken op twee vlakken. Ofwel op financieel vlak, waarbij de private partner volledig of een deel van de financiering voorziet voor het aanleggen of onderhouden van infrastructuur. Ofwel stelt de private partner zich beschikbaar voor het uitbaten van de infrastructuur, en is hij niet verantwoordelijk voor het financieren van de infrastructuur. Deze vorm
53
wordt franchise genoemd. Natuurlijk kunnen deze taken in elkaar overlopen. Zo komt men tot verschillende PPS mogelijkheden, die verder in dit werk worden besproken (infra, p.62).
Waarom een publiek-private samenwerking overwegen? De onderliggende drijfveer voor het opstellen van een samenwerking tussen de publieke en de private sector is het feit dat beide sectoren unieke eigenschappen bezitten die de andere partij niet bezit, en die een meerwaarde kunnen opleveren aan een dienst of een project. Door samen te werken kan elke partij zijn bijdrage inbrengen en zo een grotere meerwaarde creëren dan wanneer elke partij afzonderlijk zou handelen. Men kan hier spreken van een synergie. Een grote meerwaarde kan pas gecreëerd worden wanneer men de meest effectieve oplossing gevonden heeft. Hierbij moet men rekening houden met de betaalde prijs en de economische en sociale doelstellingen die de overheid wil bereiken. De grootste drijfveren vanuit het standpunt van de overheid voor het overwegen van een PPS, zijn de budgettaire tekorten, de veroudering en de verslechtering van de bestaande infrastructuur en de groeiende vraag naar publieke diensten. Ook de vraag naar grotere en betere efficiëntie en naar creativiteit in het aanbieden van publieke diensten spelen een belangrijke rol. Voor het bereiken van een grotere efficiëntie kan de overheid beroep doen op de private sector. De private sector heeft namelijk een grotere ervaring op het vlak van management, commercialisatie en technologie. Historisch gezien had de publieke sector grotere technologische kennis omtrent o.a. het aanleggen van transportinfrastructuur, maar doordat de voorbije jaren de trend van outsourcing heerste binnen de publieke sector, is de technologische kennis van de publieke sector sterk gedaald. Door het aanwenden van de private partij kan de overheid zijn diensten en projecten efficiënter aanbieden. Een belangrijk positief gevolg hiervan is het vroeger afwerken van een infrastructuurwerk, het beter en eerlijker beheren van infrastructuur, het voordeel halen uit de innovatietechnieken van de private sector en de toegang tot verbeterde diensten. Vanzelfsprekend is de aanwending van de private sector ook gewenst om de budgettaire beperkingen op te vangen. Door de aanwending van privaat kapitaal kunnen voorziene infrastructuurwerken tijdig uitgevoerd worden wanneer de overheid hier niet voldoende budget voor heeft of kunnen de beschikbare budgetten elders worden ingezet. Ook kunnen er bij een publiek-private samenwerking projecten naar voren geschoven worden op het meerjarenplan van de overheid. De overheid heeft zo vrijgekomen financiën ter beschikking om andere taken uit te voeren.
54
Een ander voordeel die de overheid uit de samenwerking met de private sector kan halen, is dat de private sector over meer flexibiliteit beschikt om te innoveren en oplossingen voor te stellen voor problemen die zich voordoen bij de overheid. Dit op vlak van het ontwerpen van projecten, het ontwikkelen van systemen en processen, het gebruik van materialen en de toewijzing van werkkrachten en andere middelen, om zo aan de noden van de bevolking zo goed mogelijk te voldoen (Ministry of Finance Singapore, 2004). De succesvolste samenwerkingen tussen de private en de publieke sector zijn gebaseerd op de sterktes van beide partijen. Hierbij zijn de eigenschappen van beide sectoren aan elkaar complementair (Ministry of Municipal Affairs Britisch Colombia, 1999). Door een PPS-overeenkomst op te stellen, streeft de overheid naar een grotere kostenefficiëntie bij de aankoop en aanleg van infrastructuur en diensten, en niet naar de directe eigendom en het beheren van deze activa. Bij een geslaagde PPS zal de publieke partij een daling van de financieringskosten waarnemen en door de samenwerking met de private sector zal de publieke partij nieuwe kennis opdoen. De private onderneming zal voor de samenwerking een vergoeding ontvangen. Tevens is er voor de private sector een gewaarborgde werkgelegenheid wanneer ze aangesteld wordt voor het bouwen en/of uitbaten van een infrastructuurproject.
Voorwaarden voor PPS Zoals in de definitie van The Canadian Council for Public-Private Partnerships (supra, p.53) moeten zowel de middelen, als de risico’s en de opbrengsten verdeeld worden over de private en de publieke sector. Middelen Elke partij moet middelen inbrengen om meerwaarde te creëren binnen de samenwerking. Deze middelen kunnen financiële middelen, expertise of middelen in natura, zoals gronden, materiaal, … zijn. Vaak is het zo dat de overheid de gronden ter beschikking stelt voor het uitbouwen van een infrastructuurproject, maar dat de private partner tussenkomt met de noodzakelijke financiën. De inbreng van de beide partijen verschilt naargelang de gekozen publiek-private samenwerkingsvorm. Risico’s Een van de grote redenen om, vanuit het standpunt van de overheid, een publiek-private samenwerking te overwegen, is de mogelijkheid op die manier hun risico’s, inherent verbonden aan het bouwen van een nieuw infrastructuurproject, te verkleinen. De private sector is door zijn grotere ervaring en zijn uitgebreide managementskills beter in staat sommige risico’s te minimaliseren dan de publieke sector. 55
Hoe hoger het gepercipieerde risico dat wordt overgedragen naar de private partner, hoe hoger de vereiste risicopremie zal zijn die de private partner zal verwachten van de overheid (Ministry of Municipal Affairs Britisch Colombia, 1999). Het is zo in ieders belang om tijdens de onderhandelingen en voorbereidingen de risico’s zo laag mogelijk te houden. De risico’s waarmee de publieke en private partijen mee in aanraking kunnen komen, kunnen verdeeld worden in twee groepen. De algemene risico’s en de projectspecifieke risico’s. Algemene risico’s zijn risico’s die niet projectspecifiek zijn. Andere projecten die op hetzelfde tijdstip uitgewerkt en gerealiseerd zijn, zijn aan identiek dezelfde risico’s onderworpen. Het gaat hier over politieke en marktrisico’s. Politieke risico’s Politieke risico’s komen voort uit mogelijke politieke gebeurtenissen, zoals oorlogsacties (o.a. oorlog, revolutie en nucleaire gebeurtenissen), burgerlijke acties (o.a. terrorisme, sabotage en staking), politieke acties (o.a. exportbeperkingen en veranderingen in de wet) en natuurrampen (o.a. overstroming, aardbeving en epidemieën). Politieke risico’s zijn sterk aanwezig wanneer een project uitgevoerd wordt in een ontwikkelend land met een onstabiele politieke situatie (Tam, 1999). Een verandering in de overheidsstructuur of – beleid kan het project beïnvloeden. Deze politieke risico’s kunnen verminderd worden door het uitgeven van overheidsgaranties, het beschikbaar stellen van duidelijke contractvoorzieningen, het aanbieden van overheidssteun of door de verzekering van een bevoegde instantie te garanderen. Deze overheidsacties kunnen mogelijke investeerders overtuigen om deel te nemen aan een PPS-contract. Goed ontwikkelde gebieden, zoals de Verenigde Staten en Europa hebben een goed legaal kader, hebben gedetailleerde contracten en een sterke overheidsondersteuning (Schaufelberger, Asce, Wipadapisut, 2003). Marktrisico’s Het marktrisico bestaat uit het vraagrisico en het prijsrisico (Schaufelberger, Asce, Wipadapisut, 2003). Het marktrisico ontstaat doordat er veranderingen optreden in o.a. de marktpreferenties van de consumenten, de markttrends en de technologieën. Het vraagrisico is de vraagonzekerheid waarmee de partijen geconfronteerd worden wanneer het infrastructuurproject afgerond is. Men kan op voorhand niet inschatten hoeveel de
56
infrastructuur zal gebruikt worden door de bevolking. Op het moment dat een PPS-contract ondertekend wordt, schat men de vraag naar het infrastructuurproject. De vraag kan in realiteit echter hoger of lager zijn dan het geschatte vraagniveau. Het prijsrisico is de onzekerheid over de prijs die kan aangerekend worden aan de consumenten voor het gebruik van het infrastructuurwerk. Men kan niet op voorhand bepalen hoeveel de consumenten bereid zijn te betalen voor het gebruik van de faciliteit. De transportinfrastructuur heeft over het algemeen een hoog marktrisico aangezien de vraag en de prijs bij het ondertekenen van het PPS-contract bepaald worden op basis van historische gegevens en schattingen. Het marktrisico kan niet vermeden worden, maar kan wel gereduceerd worden door het creëren van een goed inzicht van de huidige marktcondities. Ook het opstellen van marktstrategieën en goed onderhandelen over eventuele opbrengstgaranties kunnen helpen het marktrisico te verkleinen (Schaufelberger, Asce, Wipadapisut, 2003). De specifieke projectrisico’s zijn risico’s die kunnen worden toegeschreven aan een bepaald infrastructuurproject. Deze specifieke projectrisico’s zijn het financiële risico, het bouwrisico en het bedrijfsrisico. Financiële risico’s De private sector heeft een grotere financiële draagkracht dan de Vlaamse overheid, aangezien deze laatste door de Maastrichtnorm en de afspraken tussen de federale en de Vlaamse overheid niet mag lenen (supra, p.28-29). De private sector is daardoor beter in staat dit risico te dragen. Dit financiële risico kan nog eens opgesplitst worden in 2 risico’s: het verkooprisico en de externe financiële risico’s (Allen, 2001). Het verkooprisico is het risico dat het infrastructuurwerk op het einde van de concessieperiode minder waard is dan verwacht. Dit risico kan verminderd worden door de overdracht van de infrastructuurwerken naar de andere partner reeds in het PPS-contract te vermelden. Het externe financiële risico is het risico dat de private partner niet voldoende financiën kan voorzien voor de realisatie van het publieke infrastructuurwerk. Dit is een risico dat altijd gedragen wordt door de private partner. Financiële risico’s kunnen zich ook voordoen wanneer de financiële omgeving verandert. Dit kan gebeuren door schommelingen in de wisselkoers, het optreden van inflatie en veranderingen in de intrestvoeten (Schaufelberger, Asce, Wipadapisut,
57
2003). Buitenlandse wisselkoersen zijn heel erg wisselend voor ontwikkelende landen, en zeker bij de landen die ervaring hebben met inflatie. Internationale investeerders zijn meestal ook niet geneigd om het wisselkoersrisico op zich te nemen, tenzij ze hiervoor een grote compensatie ontvangen. De intrestvoet, die kan wijzigen tussen de periode van de bieding en wanneer het contract getekend is, is niet noodzakelijk gerelateerd aan het land waar het infrastructuurwerk gecreëerd wordt, maar het is een belangrijke factor in het land waar de projectfinanciering gehaald wordt. Een tegengestelde verandering van de intrestvoet tijdens de periode van de bieding en het tekenen van het contract betekent dat de private partner meer moet betalen voor de aangegane leningen, zodat een PPS-structuur erg ontmoedigd wordt bij de private partij (Allen, 2001). Men zoekt dus best investeerders uit eigen land om de externe financiële risico’s te beperken. Bouwrisico’s Het bouwrisico is het risico op het te laat opleveren van de infrastructuur, het niet respecteren van vooraf bepaalde standaarden, het opmerken van technische gebreken aan de infrastructuur, de externe negatieve effecten veroorzaakt door de bouw van de infrastructuur, alle kosten voortvloeiend uit slecht management en het risico dat de kosten voor de realisatie van de infrastructuur hoger oplopen dan de geschatte kosten in het PPS-contract. Het laattijdig opleveren kan veroorzaakt worden door slecht management of door technische problemen. Al deze risico’s zorgen er voor dat het project niet gerealiseerd kan worden binnen de afgesproken termijn of in de vooraf bepaalde kwaliteit. Wat resulteert in een financieel verlies. In PPS-gevallen waar de private partner bereid is de bouwrisico’s te dragen, zal de overheid slechts overgaan tot betalen van de infrastructuur wanneer een duidelijke link bestaat tussen de staat van de infrastructuur en de betaling. De overheid mag zich tijdens de bouwperiode niet als eigenaar of eindgebruiker gedragen. Wanneer de private partij het bouwrisico draagt, kan de overheid toch nog verantwoordelijk geacht worden voor bijkomende bouwkosten. Dit is het geval wanneer er meer uitgaven nodig zijn door wijzigingen uit te voeren aan de vooraf bepaalde specificaties of wanneer de overheid ongebruikelijke wensen heeft die een impact hebben op de commerciële haalbaarheid van de infrastructuur. Ook kan de overheid verantwoordelijk geacht worden voor onverwachte en
58
buitengewone
gebeurtenissen
die
buiten
de
normale
dekking
van
de
verzekeringsmaatschappijen vallen (De Brackeleer, 2006). Bedrijfsrisico’s Bedrijfsrisico wordt ook wel beschikbaarheidsrisico genoemd. Dit risico is gerelateerd aan de kosten van het uitbaten van een afgewerkt infrastructuurproject. Grote kosten zijn vaak het resultaat van slecht management of van het niet voldoen aan de contractuele eisen, zoals gebrekkige kwaliteit, ondertekend in het PPS-contract. De gebrekkige kwaliteit kan tot uiting komen door een lage gebruiksvriendelijkheid, een lage vraag of door de onmogelijkheid tot het voorzien van de gevraagde dienst. Wanneer de uitbater niet in staat is deze gevraagde kwaliteit te garanderen, kan, wanneer in het PPS-contract werd afgesproken dat de private partner het beschikbaarheidsrisico overnam, de overheid een vergoeding eisen van de private partner (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Ook kunnen de voorspelde toekomstige beheers- en onderhoudskosten op het moment van uitbating ver overstegen worden. Deze onvoorziene kosten hebben een impact op de winstgevendheid en moeten dan ook door de private partner vergoed worden. Wanneer de private partner zich verantwoordelijk acht voor de beschikbaarheid van het infrastructuurproject, moet hij dit risico tijdens de uitbatingsfase proberen te minimaliseren (De Brackeleer, 2006). Men stelt dat de partij die het beste in staat is bepaalde risico’s te dragen, deze op zich moet nemen. Voor de private sector gaat dit o.a. over het bouwrisico en/of het beschikbaarheidsrisico. De private sector is minder goed in staat projectrisico’s zoals het vraagrisico te minimaliseren. Het is dan de taak van de overheid om dit risico te dragen. Om na te gaan welke risico’s aanwezig zijn bij een project en voor welk risico elke partij verantwoordelijk is, kan beroep gedaan worden op de bestaande risicomanagementtechnieken. Hier worden o.a. de vraag-, bouw- en beschikbaarheidsrisico’s in het globaal risicomanagement van het project bekeken. Het is belangrijk dit globale risicomanagement meermaals na te gaan tijdens de verschillende fases van de PPS-structuur, aangezien het mogelijk is dat de risico’s uiteindelijk terugkeren naar de overheid (De Brackeleer, 2006).
59
Op 11 februari 2004 werd beslist dat voor een geldige publiek-private samenwerking, minstens twee risico’s overgedragen moesten worden van de publieke partij naar de private partner. De infrastructuur kan gezien worden als eigendom van de private partij wanneer het bouwrisico naar hen werd overgedragen en minstens ook het vraag- of het beschikbaarheidsrisico12. Deze beslissing werd genomen omdat er onduidelijkheden bestonden over lange termijn contracten tussen de overheid en de private sector, en omdat PPS vóór 11 februari 2004 nog niet gereguleerd was. Opbrengsten Wanneer de overheid beslist samen te werken met de private sector voor het realiseren van een infrastructuurproject, zal de private partner minstens twee risico’s, waarmee men geconfronteerd kan worden tijdens de periode van de samenwerking, op zich nemen. Ter compensatie van de overdracht van de risico’s zal de private partner een vergoeding verwachten. Deze vergoeding zal groter zijn naarmate de private investeerder meer risico’s op zich neemt. Bij de onderhandelingen zal een geschikte vergoeding afgesproken worden. De grootte van de vergoeding moet redelijk zijn, maar niet overdreven vergeleken met de kwaliteit van het infrastructuurwerk en de aangeboden dienst (Zhang, Kumaraswamy, Member, ASCE, 2001). Om tot een verantwoord tarief te komen, waar beide partijen zich in kunnen vinden, moet rekening gehouden worden met risicofactoren zoals nadelige toekomstige politieke veranderingen, bijkomende kosten, moeilijkheden bij het verkrijgen van financiering en de onzekerheid van inkomstenstromen. Ook zal er rekening moeten gehouden worden met het feit dat bij de aanleg van het infrastructuurwerk er eerst een periode is waar geen inkomsten gegenereerd kunnen worden, en dat wanneer de infrastructuur gebruiksklaar is, er een lange periode nodig is om de kosten te recupereren. De overheid kan de private onderneming op verschillende manieren zoveel mogelijk zekerheid verlenen inzake de toekomstige inkomsten.
12
De Brackeleer (2006) en gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel.
60
Een eerste mogelijkheid om een inkomen te garanderen is wanneer de private onderneming de publieke infrastructuur mag uitbaten, en hierbij de toestemming van de overheid krijgt om tolgelden te heffen op de gebruikers (supra, p.51). Het gaat hierbij om een gebruikersheffing die de private uitbater mag heffen op iedere gebruiker van de transportinfrastructuur. Hoe hoog de heffing mag zijn, wordt afgesproken in het PPS-contract ondertekend door beide partijen. Een variante op het heffen van een tol door de private partner, is de schaduwtol. Een schaduwtol kan gebruikt worden wanneer de private partij de uitbating en de financiering voorziet van een publieke infrastructuur en hiervoor een vergoeding ontvangt van de overheid. Deze vergoeding is gebaseerd op basis van het aantal gebruikers van de infrastructuur. Elk voertuig wordt geregistreerd en vervolgens betaalt de overheid het verschuldigde toltarief aan de exploitant. Dit in tegenstelling tot bij de gewone tol waar de gebruiker de tol betaalt. Het is hier in het belang van de overheid dat er in de voorbereidende PPS-fase juiste schattingen gemaakt worden omtrent de toekomstige vraag naar de infrastructuur. Bij onderschatting van de vraag zullen de kosten van de overheid inzake het uitbetalen van de schaduwtol, hoog oplopen. Men kan dit proberen vermijden door in het PPS-contract een clausule op te nemen waarin men de jaarlijkse schaduwtol plafonneert (W&Z, 2008). Bij de schaduwtol hebben de gebruikers het voordeel dat ze gratis gebruik mogen maken van de transportinfrastructuur. Het nadeel volgens critici ligt bij de publieke overheid. Deze beweren dat de private uitbater meer zal ontvangen van de overheid dan wanneer de gebruikers een gewone tol wordt aangerekend. Ze stellen dat burgers meer gebruik zullen maken van wegen die voor hen gratis zijn dan van betalende wegen (Zhang, Kumaraswamy, Member, ASCE, 2001). Een andere mogelijkheid is de beschikbaarheidsvergoeding. Hierbij stelt de private partner zich verantwoordelijk voor het ontwerp, de bouw, de financiering en eventueel het onderhoud van een bepaald infrastructuurwerk dat aan de kwaliteitsvoorwaarde van de overheid moet voldoen. Deze samenwerking wordt duidelijk beschreven in een PPS-contract tussen de private partner en de overheid. De overheid betaalt de exploitant periodiek (meestal jaarlijks) een bedrag van zodra het infrastructuurwerk voldoet aan de gestelde kwaliteitsnormen en het infrastructuurwerk gebruiksklaar is. Op die manier betaalt de overheid uiteindelijk het infrastructuurwerk via een jaarlijkse uitkering van de beschikbaarheidsvergoeding aan de private partner (W&Z, 2008). Deze beschikbaarheidsvergoeding biedt de overheid enkele voordelen, zoals de zekerheid dat de infrastructuur zal voldoen aan kwaliteitseisen. De risico’s op vertragingen en grote onverwachte kosten zullen gedragen worden door de private partij. Ook de gespreide betaling van de vergoeding is boekhoudkundig veel aantrekkelijker
61
voor de overheid dan wanneer ze zelf het infrastructuurwerk zou financieren. Hierbij zou de overheid een eenmalig groot financieringsbedrag moeten betalen.
Verschillende soorten PPS-constructies Zoals eerder kort vermeld bestaan er verschillende soorten publiek-private samenwerkingen. Elke PPS verschilt o.a. naargelang de risicoverdeling tussen de partners en de hoeveelheid relevante expertise die door elke partner wordt ingebracht (Ministry of Finance Singapore, 2004). Aan de hand van figuur 4.2. worden de verschillende mogelijkheden van PPS besproken. De nadruk wordt gelegd op de alternatieve financiering van infrastructuurwerken. Kort worden andere samenwerkingsvormen aangehaald waarbij de financiering door de overheid gebeurt. De twee extremen van de financieringsstructuren zijn traditionele publieke financiering en privatisering. Samengevat
kan
gesteld
worden
dat
bij
traditionele
financiering
de
overheid
alle
transportinfrastructuurwerken volledig financiert. Bij privatisering is, in tegenstelling tot bij traditionele financiering, de infrastructuur volledig in handen van de private sector. De overheid heeft geen invloed meer op de werking hiervan. De infrastructuur en de private partner moeten uiteraard wel voldoen aan de wetgeving van het land. De traditionele publieke financiering werd eerder in dit werk uitgebreid besproken (supra, p.48), op privatisering wordt hierna teruggekomen (infra, p.77). Figuur 4.2.: Types van publiek-private samenwerking in infrastructuur
A: Niet-financiële publiekprivate samenwerking
B: Financiële publiekprivate samenwerking
Bron:
Guasch G.L. (2004) Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions, The World Bank Washington D.C., p.24.
62
A: Niet-financiële publiek-private samenwerking Onder niet-financiële publiek-private samenwerking worden alle samenwerkingsvormen tussen beide partijen verstaan waarbij de private partner geen financiële ondersteuning biedt aan de publieke sector voor het realiseren van infrastructuur. De private partner geeft een bijdrage aan de realisatie van de infrastructuur op verschillende manieren. Kort wordt in dit onderdeel uitbesteding, ondernemings- en prestatieafspraken, en managementcontracten besproken. Uitbesteding Onder uitbesteding, ook outsourcing genaamd, splitst de overheid de diverse taken die zich voordoen bij het uitbouwen van een nieuw infrastructuurwerk of bij het moderniseren van een bestaand infrastructuurwerk, op in verschillende taken. Nadien wordt elke taak (ontwerpen, bouwen, onderhouden,…) afzonderlijk aanbesteed bij verschillende private partijen. De controle van de uitvoering en de vergoeding van de aannemers, wanneer een deelcontract wordt opgeleverd, is de verantwoordelijkheid van de overheid. Deze vorm werd reeds vaak in het verleden toegepast bij het realiseren van infrastructuurprojecten. Een variant op deze uitbestedingsvorm is de Design-Build-vorm (DB). Het is een methode die twee gescheiden diensten samenbrengt in één contract. Hierbij stelt de overheid één contract op met een private partner om zowel de infrastructuur te ontwerpen en te bouwen, in overeenkomst met de standaard- en prestatievereisten van de overheid. De private partner kan zowel een zelfstandig bedrijf zijn, als een consortium van bedrijven of een joint venture. Voor deze uitbesteding zal de overheid de aannemer een vooraf bepaalde vergoeding uitbetalen. Nadat de faciliteit werd gebouwd, zal de overheid de eigendom en de verantwoordelijkheid voor het uitbaten op zich nemen, of uitbesteden aan een aparte private partner. Bij een DB-vorm neemt de private partner, samen met de ontwerp- en de bouwrisico’s, ook de risico’s op die zijn beschreven in het DB-contract, bijvoorbeeld de kwaliteitsvoorwaarden bij het opleveren. De overheid behoudt de verantwoordelijkheid voor de financiering, voor het uitbaten en voor het onderhouden van het project. Een groot voordeel bij het opstellen van een DB-structuur voor het realiseren van een infrastructuurproject is het feit dat deze structuur de constructieperiode zal verkorten. Doordat het ontwerpen en het bouwen van de infrastructuur de verantwoordelijkheid van éénzelfde partij is , zal er
63
tussen die periodes geen informatieoverdracht naar een andere partij nodig zijn, wat de constructieperiode zal verkorten. Een mogelijke variante van de voorgaande DB-structuur, is het Design-Build-Operate(-maintain) model of kort DBO(M). Hierbij voorziet de publieke sector, net zoals bij de DB-structuur, het benodigde kapitaal voor het ontwerpen en het bouwen van de faciliteit, en worden ook de ontwerp- en bouwverantwoordelijkheid aan één en dezelfde private partner uitbesteed. Bovendien wordt ook de taak voor het uitbaten en onderhouden van de infrastructuur overgedragen aan dezelfde private partner. De private partner engageert zich zo voor vier taken: het ontwerpen, het bouwen, het exploiteren en het onderhouden van de infrastructuur. Voor de uitbesteding van het ontwerpen, het bouwen en het onderhouden van de infrastructuur, ontvangt de private partner een vooraf bepaalde vergoeding. Ook voor het uitbaten van de infrastructuur ontvangt de private partij een vergoeding. Deze is meestal gebaseerd op het aantal gebruikers van de infrastructuur. Deze structuur is gepast wanneer men grote infrastructuurprojecten wil realiseren waarvan de publieke sector in staat is de bouw te financieren, maar gelden tekort heeft voor het dekken van de kosten ontstaan door het uitbaten van de infrastructuur. Figuur 4.3.: Overzicht DBO(M)-structuur vanuit het standpunt van de private partner
Bron:
Pescod D. (2005) Private Sector Provision: What Are the Options? , Hong Kong SAR Government, 27 October 2005.
Daar de overheid hier de verantwoordelijkheid draagt voor de financiering van het infrastructuurwerk, maar waarbij zij taken uitbesteedt aan de private partner, kan men hier spreken over een publiekprivate samenwerking, maar niet op financieel vlak. De overheid zal zelf gelden moeten aanbrengen, en zal hiervoor eventueel moeten lenen, waardoor de schuldenlast zal stijgen. Deze PPS-vorm biedt dus geen oplossing wanneer er op zoek gegaan wordt naar alternatieve financiering.
64
Onderneming- en prestatieafspraken Bij de ondernemings- en prestatieafspraken worden er afspraken gemaakt tussen de overheid en bedrijven over de verantwoordelijkheid en het gedrag van ondernemingen gedurende een bepaalde periode (Encarta). Zo kunnen de ondernemingen hun beleid afstemmen op de eisen en de vragen van de overheid, en dit in wederzijds overleg. Dit overleg kan gaan over het geven van subsidies aan bedrijven voor de realisatie van een infrastructuurwerk. Wanneer men die subsidies wil verkrijgen van de overheid zal men moeten voldoen aan eisen door de overheid gesteld. Deze prestatieafspraken kunnen gemeten worden door prestatie-indicatoren. Zo kan men tijdens of na de realisatie meten of de behaalde prestaties en de gegeven subsidies overeenkomen met wat in het contract werd afgesproken. Een goede samenwerking met de onderneming die de subsidie wil ontvangen is dan ook van groot belang voor het uiteindelijk realiseren van de afspraken. Managementcontracten Een managementcontract is een overeenkomst waarbij de operationele controle van een onderneming ligt bij een aparte onderneming, die de nodige leidinggevende functies levert in ruil voor een vergoeding. Wanneer dit gekoppeld wordt aan de aanleg van infrastructuur door de overheid, kan gesteld worden dat de leidinggevende functies van de infrastructuurprojecten in handen zijn van een private onderneming. Een managementcontract kan bestaan voor verschillende soorten taken binnen een bedrijf: boekhouding, marketingdienst, training, beheer van het personeel,… Deze managementcontracten worden vaak ondertekend wanneer er een tekort aan vaardigheden aanwezig is binnen de overheid. Door deze taken over te laten aan bedrijven die hierin gespecialiseerd zijn, zal de efficiëntie en effectiviteit van de werking van de overheid snel stijgen.
B: Financiële publiek-private samenwerking Een financiële publiek-private samenwerking of Private Finance Initiative (PFI) is een vorm van een publiek-private samenwerking, waarbij de publieke sector het kapitaal nodig voor een aankoop of aanleg van infrastructuur, haalt bij de private sector. Deze PFI-vormen verschillen van vorige PPS structuren omdat bij PFI-structuren de private contractor naast het ontwerp, de bouw en het beheer van de infrastructuur ook financieel het project draagt. De PFI stelt de overheid in staat om de
65
infrastructuur up to date te houden, zonder bijkomende leningen af te sluiten. Deze PFIovereenkomsten hebben dezelfde gelijkaardige lange termijn als een lening. PFI is een beleid, ingevoerd door de overheid van Groot-Brittannië in 1992, dat gericht was op het verlichten van de voorzienende rol van de overheid inzake publieke diensten. De Britse overheid liet sindsdien private financiering voor publieke projecten toe. De publieke sector draagt het financiële risico over naar de private sector maar behoudt de politieke invloed. Deze innovatieve aanbestedingsmethode waar de overheid toezicht houdt op de private partner, kan vele vormen aannemen. Binnen PFI kan men twee belangrijke groepen onderscheiden: de concessie en de gedeeltelijke privatisering. Deze beide vormen worden in wat volgt uitvoerig besproken. Concessie en Privatisering: Een concessie geeft een privaat bedrijf het recht om een bepaalde infrastructuur uit te baten. Hiervoor krijgt het private bedrijf een vergoeding, die ofwel uit de activiteit van de infrastructuur voortvloeit, of betaald wordt door de overheid. Een concessie wordt afgesloten voor een bepaalde periode, waarbinnen de private partner moet voldoen aan kwaliteits- en investeringsvoorwaarden opgelegd door de overheid (Guasch, 2004). Een privatisering houdt dezelfde doelen voor ogen als een concessie, met name het optimaal benutten van private management-, uitbatings- en investeringservaring. Ze voorziet tevens in de financiering voor de aanleg van het infrastructuurwerk en is hierdoor de (tijdelijke) eigenaar van de infrastructuur. Buiten de verschillende financiering zijn er nog enkele verschillen tussen een concessie en (gedeeltelijke) privatisering. Een concessie houdt geen verkoop of overdracht van het infrastructuurwerk in, het infrastructuurwerk blijft steeds in handen van de overheid, terwijl bij een gedeeltelijke privatisering na een afgesproken periode de eigendom van het infrastructuurwerk wordt overgedragen van de private partij aan de publieke partij. Een concessie voorziet alleen in het recht voor het gebruiken en uitbaten van de infrastructuur. Deze gebruikstermijn is gelimiteerd, meestal tussen de 15 – 30 jaar. Een laatste verschilpunt tussen een concessie en een privatisering is dat de overheid een belangrijke rol heeft bij een concessie. Ofwel bezit de overheid de eigendom over het infrastructuurwerk, ofwel fungeert ze als voogd voor de gebruikers, zodat er gehandeld wordt in
66
het belang van de gebruikers. De overheid heeft bij een privatisering geen grote controle over het infrastructuurwerk, ze beslist slechts over de wetgevende controle. Verder wordt dieper ingegaan op een volledige privatisering (infra, p.77). De overheid heeft hierbij alleen de wetgeving als inbreng. Bij PPS worden verschillende concessies en gedeeltelijke privatiseringen, waarbij de overheid ook andere voorwaarden dan de wettelijke verplichtingen kan opleggen aan de private partij, uitvoerig besproken. De meest volledige PFI-vorm, waarbij de private sector alle taken overneemt van de overheid, is de Design-Build-Finance-Operate-structuur (DBFO). Deze structuur doorloopt alle stappen die voortkomen uit de beslissing om een infrastructuurproject uit te bouwen. Deze stappen zijn: ontwerpen (to design), bouwen (to build), financieren (to finance) en beheren (to operate). Op deze structuur zijn de meeste PFI-modellen gebaseerd (Ministry of Finance Singapore, 2004). Figuur 4.4.: DBFO-structuur
Publieke partner
Private partner
Bron:
U.S. Department of transportation: Federal Highway Administration (2009) PPS Defined, URL: (25/03/2009).
Design (D):
De
private
partner
ontwerpt
de
infrastructuur
gebaseerd
op
de
kwaliteitsvoorwaarden die de overheid vooropstelt. Build (B):
De private partner bouwt de infrastructuur.
Finance (F):
De private partner stelt geld ter beschikking voor het bouwen van een infrastructuurwerk. Deze gelden kunnen eigen middelen zijn, maar ook leningen 67
die de private bedrijven hebben aangegaan of obligaties die werden uitgegeven voor het financieren van de ontwerp- en bouwkosten voor het realiseren van het project. Operate (O):
De private partner kan hoofd- en ondersteunende diensten uitvoeren. De hoofddienst is het aanbieden van het infrastructuurwerk, waarvoor men in eerste instantie het infrastructuurwerk heeft ontworpen. De bijkomende ondersteunende diensten zijn de diensten die de infrastructuurwerken met zich brengen. Voorbeelden hiervan zijn het garanderen van de veiligheid, de opkuis,...
De private partner zal bij een DBFO-project alleen de diensten aanbieden die een waardevermeerdering betekenen voor de overheid. Dit wil zeggen dat de private sector de taken overneemt van de overheid die ze meer efficiënt en meer bekwaam kan uitvoeren. Een ander belangrijk kenmerk van DBFO is dat de publieke infrastructuur geen eigendom is van de overheid. De overheid betaalt de aannemer gedurende een periode voor het gebruik van de faciliteit. Het ontvangen bedrag door de private ondernemer hangt af van de geleverde diensten, die moeten voldoen aan vooraf gespecificeerde kwalitatieve eisen en andere voorwaarden, gedurende de volledige duurtijd van het contract. Wanneer het contract is verstreken, zal ofwel de eigendom van de infrastructuur bij de private sector blijven, of overgedragen worden naar de publieke sector, afhankelijk van wat in het contract werd afgesproken. Het gebruik van een DBFO-structuur geeft de private investeerders de flexibiliteit om de kapitaalinvesteringen zodanig te plannen dat er een maximale return kan worden uitgehaald. Dit verzekert het optimaal gebruik van kapitaalbronnen in overheidsinvesteringen. Een variant op deze DBFO-structuur is de DBFMO-structuur (Design-Build-Finance-Maintian-Operate). De private partner staat naast het ontwerpen van de infrastructuur, de bouw, de financiering, en de exploitatie van het infrastructuurwerk ook in voor het onderhoud van het infrastructuurwerk (Rekenhof, 2009). De DBF(M)O-structuur is de meest uitgebreide structuur van PFI. Vele varianten op deze structuur werden over de jaren heen ontwikkeld. De belangrijkste worden hierna besproken.
68
Build-Operate-Transfer (BOT)
De eenvoudigste PPS is een BOT-constructie. Deze structuur staat ook bekend onder de naam DBOM: Design-Build-Operate-Maintain. Figuur 4.5.: Overzicht BOT-structuur vanuit het standpunt van de private partner
Bron:
Pescod D. (2005) Private Sector Provision: What Are the Options? , Hong Kong SAR Government, 27 October 2005.
Wanneer de overheid een infrastructuur wil uitbouwen en zij kiest voor een BOT-structuur, zal de overheid een aannemer aanspreken om dit infrastructuurwerk te bouwen. Deze aannemer stelt zich verantwoordelijk voor de financiering, de bouw, het uitbaten en het onderhouden van dit infrastructuurwerk. Na een bepaalde vooraf besproken periode, meestal rond de 25 jaar, zal de aannemer het infrastructuurwerk overdragen aan de overheid, voor een vooraf bepaald bedrag (Transfer). Dit bedrag is vaak een symbolische euro of zelfs €0. Belangrijk op te merken is dat de private partner wettelijk niet de eigenaar is van het infrastructuurwerk. Tegen deze transferdatum moet de private investeerder genoeg inkomsten hebben geïnd om de kosten van de investering ruimschoots te kunnen compenseren. De private sponsor mag de gebruikers van de faciliteit een gepaste bijdrage vragen. Deze bijdrage mag het bedrag dat in het contract bepaald werd na onderhandeling tussen beide partijen, niet overschrijden.
Buy-Build-Operate (BBO)
Een BBO-structuur is een vorm waarbij een infrastructuurwerk verkocht wordt door de overheid. Het gaat hierbij over een infrastructuurwerk dat een herstelling of een uitbreiding nodig heeft om te blijven functioneren zoals vooropgesteld. De overheid verkoopt de infrastructuur aan een private partner. Deze brengt dan verbeteringen aan die nodig zijn om het infrastructuurwerk uit te baten op een aanvaardbare manier.
Build-Own-Operate-Transfer (BOOT)
Een BOOT-structuur is een publiek-private samenwerking waarbij de private partner de eigenaar is van de infrastructuur, maar waarbij de private investeerder op het einde van de vooraf bepaalde termijn, de faciliteit overdraagt aan de overheid. 69
Figuur 4.6.: Overzicht BOOT-structuur vanuit het standpunt van de private partner
Bron:
Pescod D. (2005) Private Sector Provision: What Are the Options? , Hong Kong SAR Government, 27 October 2005.
De private partner krijgt het exclusieve recht om een infrastructuur te financieren, te bouwen, te gebruiken, te onderhouden en te beheren. Ook krijgt de private investeerder de mogelijkheid om gebruikersvergoedingen te verzamelen voor een vaste periode, die hij kan gebruiken voor het aflossen van de investeringen. Op het einde van de concessieperiode wordt de overheid de eigenaar van de infrastructuur.
Build-Transfer-Operate (BTO)
Een BTO-structuur, is een variant van de BOT-structuur. Hierbij wordt het infrastructuurwerk eerst gebouwd en gefinancierd door de private sector (Build). Nadien wordt het infrastructuurwerk overgedragen aan de publieke sector (Transfer). De verantwoordelijkheid voor het uitbaten van het infrastructuurwerk blijft na de overdracht bij de private sector. Deze private partner baat het infrastructuurwerk uit voor een lange termijn, tegen een vooraf besproken vergoeding (Operate), zodat het geïnvesteerde bedrag terugverdiend kan worden. Het is ook mogelijk dat in het contract wordt overeengekomen dat de private partner het recht heeft om gebruikerslasten te innen terwijl de eigendom van het infrastructuurwerk reeds in overheidshanden is. Het verschil met een BOT-structuur is dat de overdracht naar de publieke sector onmiddellijk na het bouwen van het infrastructuurwerk gebeurt en vóór het feitelijk beheren van de infrastructuur. Dit in tegenstelling tot de BOT-structuur, waar na de bouw van een infrastructuurwerk de private sector de infrastructuur mag beheren voor een vooraf bepaalde periode.
Build-Operate-Renewal (BOR)
Een BOR-structuur is een contractuele overeenkomst, gelijkaardig aan de standaard BOT-structuur. Bij de BOR-structuur heeft de private sponsor het recht om een verlenging van de concessie aan te vragen bij de overheid, na afloop van de normaal vooropgestelde concessieduur.
70
Wrap around Addition
Deze Wrap around Addition is aangewezen bij reeds bestaande infrastructuurwerken die moeten onderhouden worden, of waar grondige moderniseringswerken moeten plaatsvinden wanneer de overheid onvoldoende financieringsmiddelen bezit. Een private partner financiert en realiseert de infrastructuuraanpassingen van een reeds bestaande publieke faciliteit die federaal of lokaal beheerd wordt. De private partner heeft vervolgens de keuze om ook de uitbating van de gemoderniseerde infrastructuur voor een specifieke periode op zich te nemen of om de infrastructuur uit te baten tot wanneer hij het volledige geïnvesteerde bedrag plus een redelijke opbrengstmarge terugverdiend heeft. Hoe langer de contracttermijn, hoe beter de opportuniteiten zijn om het geïnvesteerde bedrag terug te verdienen. Bij deze Wrap around Addition blijft de overheid de eigenaar van de reeds bestaande infrastructuur en zal de overheid een private aanbesteder zoeken die zich voor langere tijd wil engageren voor de infrastructuur. Ook heeft de overheid blijvende management verantwoordelijkheid over de publieke faciliteit. De private investeerder zal hierdoor moeten zorgen dat de infrastructuur blijft voldoen aan de kwaliteits- en eventuele kwantiteitseisen. Een variant op deze Wrap around Addition-structuur is de structuur waarbij het management van het infrastructuurwerk overgedragen wordt naar de private partner. De private partner is dan verantwoordelijk voor de financiering, het uitbaten, het onderhouden en het managen van de reeds bestaande infrastructuur. Ook hierbij behoudt de overheid de eigendom van de infrastructuur.
Lease-Purchase en Sale-Lease Back
Van een Lease-Purchase of een Build-Lease-Own- (BLO) contract kan men spreken wanneer de overheid een contract sluit met een private partner om een publieke infrastructuurfaciliteit te ontwerpen, te financieren en te bouwen. De private partner, die de eigenaar van het infrastructuurwerk is, zal de infrastructuur leasen aan de overheid voor een specifieke langdurige periode. De overheid staat tijdens de leaseperiode in voor de werking, onderhoud, aanpassingen en vervanging van het infrastructuurwerk. Na die leaseperiode heeft de overheid de mogelijkheid om de geleasete infrastructuur over te nemen. Men spreekt hierbij over een Build-Lease-Transfercontract (BLT). Een andere variant op de BLO-structuur is de Build-Own-Maintain-structuur (BOM). Hierbij bouwt en financiert de private partner, op vraag van de overheid, een infrastructuurwerk. Verschillend van 71
de BLO-structuur is dat hier bij de BOM-structuur de private partner ook verantwoordelijk is voor het onderhoud van het infrastructuurwerk. De overheid leaset de infrastructuur en stelt zich alleen verantwoordelijk voor de uitbating en het beheer hiervan. Een andere structuur met een leasetransactie is de sale-lease back methode. Het is een financiële regeling waarbij de overheid een infrastructuurwerk verkoopt aan een andere publieke of private entiteit, waarna de overheid de betrokken infrastructuur terugleaset van de nieuwe eigenaar. De overheid baat dan verder de infrastructuur uit. De nieuwe private eigenaar moet zich in staat stellen om over de duurtijd van het contract het geïnvesteerde bedrag, verhoogd met een intrestvergoeding, terug te verdienen. Op het einde van de leaseperiode wordt de overheid terug eigenaar van het infrastructuurwerk, maar enkel wanneer dit zo werd afgesproken in het contract. Binnen deze sale-lease back transactie kan men twee alternatieven onderscheiden. De LeaseDevelop-Operate (LDO) en de Buy-Develop-Operate (BDO). Bij deze vormen heeft de overheid een overeenkomst met een private partner die een infrastructuurwerk leaset of koopt van de overheid voor een bepaalde langere periode. De private sector geeft de belofte om de infrastructuur te verbeteren en uit te baten gedurende de leaseperiode. Voor het recupereren van de kosten ontvangt de private partner een vergoeding over de looptijd van de leaseperiode. Deze leasestructuren werden in het verleden vaak gebruikt door de NMBS (supra, p.29). Ook W&Z NV heeft deze vorm reeds overwogen. Al deze leaseoperaties zijn ad hoc operaties die uiteindelijk ook de schuldgraad van de overheid zullen verhogen. Een groot voordeel voor de overheid is wel dat de schulden gespreid worden over de leaseperiode, dus over verschillende begrotingsjaren.
Temporary privatization
Het eigendom van een infrastructuurwerk wordt van de overheid overgedragen naar een publieke partner, die het overgedragen infrastructuurwerk verbetert en/of uitbreidt. De faciliteit is dan de eigendom van de private partner. De private partner baat de faciliteit uit voor een periode die in het contract werd overeengekomen. Deze periode is lang genoeg zodat de gedane investering plus een behoorlijke opbrengst kan terugverdiend worden. Nadien wordt de overheid terug de eigenaar. Het model kan worden gebruikt voor het verbeteren en uitbreiden van wegen, watersystemen, parkeerfaciliteiten, vlieghavens, en recreatiefaciliteiten zoals zwembaden en sportvelden.
72
Developer financing
Onder ‘developer financing’ verstaat men een private partij, vaak een vastgoedontwikkelaar, die de bouw of de uitbreiding van een publieke infrastructuur financiert. In ruil hiervoor vraagt hij het recht voor het bouwen van woningen of winkels in de omgeving, of vraagt hij het recht voor het uitbouwen van een industriële faciliteit op het grondgebied waarop de publieke infrastructuur zich bevindt. De private investeerder krijgt hierbij ook het recht voor het uitbaten van de publieke infrastructuur onder toezicht van de overheid. Voor zijn gedane investering en de overgenomen verantwoordelijkheid voor het uitbaten, ontvangt de private partner toekomstige gebruikerslasten. Deze ontvangen gelden worden nadien herbruikt voor het uitbouwen of moderniseren van de faciliteit.
Belastingsvrije lease
Een belastingsvrije lease is een overeenkomst waarbij de publieke partner voor de financiering zorgt voor de infrastructuur, door de benodigde gelden te lenen van een private partner of van een financiële instantie. De private partner wordt door deze overeenkomst de eigenaar van het infrastructuurwerk, en leaset dan het infrastructuurwerk voor een bepaalde periode aan de overheid. De infrastructuur wordt definitief overgedragen aan de overheid aan het begin of aan het einde van de leasetermijn. Het bedrag dat de overheid aan de private partner moet betalen voor de leasing, en waarmee de private partner de intresten van de aangegane lening betaalt, is belastingsvrij voor de private partner.
Stappen voor het opstellen van een PPS Het PPS-proces wordt opgesplitst in vier verschillende stappen. Elke stap heeft een specifiek doel en vergt een specifieke aanpak. Een PPS-project is een project dat doorheen de verschillende stappen evolueert. Men moet namelijk rekening houden met verschillende partijen, en het is belangrijk dat de juiste private partner wordt geselecteerd voor de optimale realisatie van het project. Stap 1: Planning, haalbaarheid en goedkeuring Vóór de overheid beslist om een PPS-constructie op te stellen, zullen grondige onderzoeken gedaan worden naar o.a. de haalbaarheid van een PPS. Hiervoor wordt een werk- en/of stuurgroep opgesteld. 73
Slechts wanneer er voldoende informatie beschikbaar is over de inhoud van het project en van de vooropgestelde doelstellingen, kan een PPS-scenario worden opgesteld. Niet alle projecten zijn aantrekkelijk genoeg voor private partners om zo financiering aan te trekken. Dit o.a. doordat de private investeerders langetermijncontracten willen opstellen en niet alle publieke entiteiten bereid zijn of in staat zijn om zulke langetermijncontracten op te stellen (Cole, 2005). Het is dus belangrijk op voorhand de mogelijkheid tot falen te onderzoeken. Het is noodzakelijk om per project een nieuw vooronderzoek te houden. De stuur-/werkgroep moet een businessplan opstellen waarin de kosten van de infrastructuur worden geraamd. Deze kosten zijn niet alleen de kapitaalkosten voor het bouwen van de infrastructuur, maar ook de kosten voor beheer, klein/groot onderhoud en de kosten voor het verwijderen of het verkopen van de infrastructuur op het einde van zijn levensduur. Bij grote ingewikkelde projecten is het aangewezen om een Masterplan of ontwerpend onderzoek op te maken. Zo worden complexe projecten verduidelijkt en geconcretiseerd (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2009). Belangrijk is wel om voldoende ruimte te laten voor aanpassingen van niet-essentiële aspecten in de volgende fases. Het gebeurt wel vaker dat de bevoegde overheidsinstantie zich hier laat bijstaan door externe, soms buitenlandse expertise (cf. het BAM project in Antwerpen). Pas wanneer de werk-/stuurgroep voldoende informatie verzameld heeft, kan een officiële beslissing genomen worden binnen de bevoegde overheidsinstantie over het al dan niet aangaan van een PPS voor het specifiek project. Wanneer de beslissing positief is, zal er een projectleider aangesteld worden. Vaak is het zo dat verschillende publieke partijen betrokken zijn bij de onderhandelingen. Enkele mogelijke publieke partijen zijn de ruimtelijke ordening en subsidiërende overheden. Ook worden andere partijen, zoals adviesraden en bewoners, reeds betrokken bij deze onderhandelingen. Ze sluiten onderling een PPS-intentieverklaring af en eventueel een publieke samenwerkingsovereenkomst bij ingewikkelde projecten (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2009). Vóór de projecten verder worden uitgewerkt en gestructureerd, wordt er een leiding aangesteld en wordt de nodige externe expertise geraadpleegd. Deze noodzakelijke expertise verschilt van project tot project, maar kan opgesplitst worden tussen procesmatige en technische expertise. Met de hulp van deze externe expertise, stelt men een concreet projectdossier of lastenboek op dat als basisdocument gebruikt wordt om in de volgende fase een private partner te selecteren (Vlaams Kenniscentrum PPS,
74
2009). Wel moet eerst dit volledige document goedgekeurd worden door de bevoegde instanties. Dit kan het Vlaamse Gewest zijn, maar ook de provincieraad of de gemeenteraad. Stap 2: Biedings- en onderhandelingsfase In deze tweede stap van het PPS-proces, wordt een procedure opgesteld om private partijen te zoeken die zich willen engageren in het project. Het gaat meestal over een biedingsprocedure, waarbij de private partners de gewenste vergoeding gebruiken om elkaar te beconcurreren. De bevoegde overheidsinstantie stelt een PPS-contracteringsstrategie op. Hier wordt bepaald hoe men de private partners zal benaderen, en hoe ze de uiteindelijke beslissing zullen nemen (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2009). Ook zal men in de PPS-contracteringsstrategie bepalen of er onderhandeling mogelijk is over het te realiseren infrastructuurproject, of dat het voorgestelde plan van de overheid ongewijzigd moet blijven. In de realiteit wordt er vaak met een onderhandelingsprocedure gewerkt, om zo een optimale PPS-structuur te kunnen bereiken. Nadien vindt een lancering plaats van een openbare offerteaanvraag. Hierbij maakt de overheid bekend op zoek te zijn naar enerzijds een investeerder en/of anderzijds een aannemer. Geïnteresseerde kandidaten kunnen een offerte indienen. Uit de geïnteresseerde private partijen, zullen de meest geschikte PPS-partners geselecteerd worden. Meestal gaat het over 3 à 4 partners. Nadien volgen intensieve onderhandelingen met deze geselecteerde private partners. Deze onderhandelingen en discussies handelen over technische specificaties, toltarieven, … Zo wordt het project steeds verfijnd. Nadien wordt op basis van deze gedetailleerde plannen de enige private partner uitgekozen waarmee de overheid een PPS wil opstarten. De samenwerking met de definitief uitgekozen private partner moet een grotere meerwaarde opleveren dan wanneer de publieke sector alleen zou handelen. Tevens moet de meerwaarde ook groter zijn dan wanneer de publieke sector een andere private partij had gekozen. Een private partner kan op verschillende manieren uitgekozen worden. Men kan ofwel op zoek gaan naar een private investeerder, die bereid is het project te financieren en een aparte private partner die zich verantwoordelijk stelt voor de bouw van het infrastructuurwerk. Ofwel kan men op zoek gaan naar een private investeerder die zich enerzijds engageert voor de constructie van het project en anderzijds voor de financiering voor de aanleg van de transportinfrastructuur (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel).
75
Bij de eerste manier, waar de overheid op zoek gaat naar twee verschillende private partners, een investeerder en een aannemer, kan men nog eens op twee verschillende manieren te werk gaan. Men kan de verschillende private partijen aan elkaar bekend maken, of men doet dat niet. Het niet kenbaar maken van de verschillende mogelijke private investeerders en de mogelijke private aannemers brengt een mogelijk neveneffect mee. Bij onderhandeling over de eventuele tolprijs kan de private investeerder deze tolprijs hoger stellen omdat hij de aannemers niet kent, in vergelijking met wanneer de aannemers wel kenbaar zouden worden gemaakt. Om die reden heeft Infrabel bij de onderhandeling van een PPSconstructie voor het Diabolo-project besloten om alle partijen kenbaar te maken (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Bij de tweede manier, waar de investeerder en de aannemer in één consortium samenwerken, zoals het geval is bij de PPS van de Liefkenshoektunnel van Infrabel, zullen de verschillende consortia een volledig plan indienen voor zowel het financieren als het realiseren van het infrastructuurwerk. Tussen de lancering tot openbare offerteaanvraag en de uiteindelijke beslissing met welke private partner(s) de bevoegde instantie een akkoord afsluit, kunnen enkele jaren verstrijken. Bij het Diaboloen bij het Liefkenshoekproject liep dit op tot respectievelijk 3 en 2 jaar. Deze onderhandelingen kosten voor elke partij veel geld. Het is dus belangrijk om deze onderhandelingstijd zo kort mogelijk te houden en om niet rendabele partners zo snel mogelijk uit te sluiten uit de onderhandelingen. Het is niet ongebruikelijk dat in deze fase geen overeenkomst wordt gevonden tussen een private partij en de publieke partij. Wanneer er een verschil in de minimumverwachtingen van de onderhandelende partijen aanwezig is, zal het moeilijk zijn om een aanvaardbare overeenkomst te sluiten en zullen de onderhandelingstijden erg oplopen (Adhadzi & Bowles, 2004). Dit gebeurde bij de laatste onderhandelingsfase voor de aanleg van de veiligheidsstrook van de luchthaven van Antwerpen. Het uitgekozen consortium en de overheid kwamen niet tot een financieringsakkoord en de PPS-constructie werd na 5 jaar onderhandelen gestopt (infra, p.88). Stap 3: Constructiefase Na de jaren van onderhandelen, de uiteindelijke beslissing over de private partner en over de projectspecificaties, kan overgegaan worden tot het daadwerkelijk in de praktijk omzetten van de gekozen PPS-structuur.
76
Stap 4: Uitbatingsfase en eventueel de overdrachtsfase Wanneer het infrastructuurproject afgewerkt is, volgt de uitbating van de infrastructuur. Wie de verantwoordelijkheid hiervoor draagt, werd bepaald in het initiële PPS-contract. In het PPS-contract staat ook de eventuele overdracht van de infrastructuur op het einde van de exploitatieperiode gespecificeerd.
4.2.3. Volledige privatisering Bij privatisering wordt de volledige verantwoordelijkheid voor een bepaald infrastructuurwerk overgedragen naar de private sector. Privatisering staat bekend als Build-Own-Operate (BOO). De private entiteit bouwt, al dan niet op aanvraag van de overheid, en heeft het infrastructuurwerk in eigendom. De private partner heeft geen verplichting om de infrastructuur over te dragen naar de overheid en de overheid heeft geen verplichting om op termijn de infrastructuur over te kopen. Figuur 4.7.: Overzicht BOO-structuur vanuit het standpunt van de private partner
Bron:
Pescod D. (2005) Private Sector Provision: What Are the Options? , Hong Kong SAR Government, 27 October 2005.
De private ondernemer staat zelf in voor het ontwerp, de bouw, de financiering, het uitbaten, het beheren en het onderhouden van de transportinfrastructuur. De overheid heeft als enige verantwoordelijkheid de wettelijke controle over het infrastructuurwerk na te leven. Ze heeft geen zeggenschap in de andere taken, ze controleert alleen of alles volgens de wetgeving verloopt. De private partner mag binnen de wetgeving transportinfrastructuur bouwen. Voor het recupereren van de aangegane kosten is de private sector vrij voor het heffen van gebruikerslasten. De belangrijkste reden voor de private sector voor het opzetten van een BOO-structuur is de mogelijkheid om het geïnvesteerde bedrag snel terug te verdienen en grote winsten te boeken. Het nadeel voor de private partner is de mogelijkheid dat de private entiteit onderworpen kan zijn aan wettelijke transactie- en/of prijsstellingsbeperkingen. Het grootste nadeel voor de overheid van het opstellen van een BOO-structuur is dat de private partner de eigendom van de publieke faciliteit bezit. Hierbij zal de overheid het moeilijk hebben om administratieve macht uit te oefenen op de private entiteit, om zo de private entiteit bij te staan in het
77
uitoefenen van de infrastructuur, ook al heeft de overheid de intentie de publieke welvaart te verbeteren. De privatisering moedigt de competitie tussen verschillende bedrijven aan. Wanneer de competitieve marktstrategie wordt toegepast op de transportinfrastructuur, staat de overheid verschillende private partijen toe elk een eigen tolweg te bouwen. Nadien laat de overheid hen dan in een competitieve manier gebruikersheffingen collecteren (Szeto & Lo, 2007).
4.3.
Voorbeelden van alternatieve financiering in Vlaanderen
De Vlaamse overheid heeft de voorbije jaren al enkele keren op een alternatieve wijze een transportinfrastructuur gefinancierd, waaronder enkele publiek-private samenwerkingen. Niet elke poging tot deze samenwerkingsvorm is uiteindelijk ook goed afgelopen. Toch beschikt Vlaanderen over enkele geslaagde PPS-projecten. Bij een geslaagde publiek-private samenwerking wordt een consensus bereikt tussen de private en de publieke partner omtrent onder andere de PPS-wijze en de risico- en taakverdeling. Tevens moeten de bouwwerken van de transportinfrastructuur reeds gestart of afgerond zijn. De uitbating van sommige transportinfrastructuren is nog niet gestart omdat de bouwwerken nog niet voltooid zijn. Het al dan niet slagen van de PPS zal dus ook afhankelijk zijn van de samenwerking tijdens de uitbating en de eventuele overdracht. In dit onderdeel worden per transportmodus één of meerdere PPS-realiteitsvoorbeelden, van geslaagde en niet-geslaagde PPS-constructies, besproken.
4.3.1. Spoorwegen Infrabel heeft twee succesvol gerealiseerde PPS-projecten. Beide projecten zijn nog in de bouwfase, maar de PPS-constructies zelf werden succesvol opgesteld. Wat het verdere verloop van beide PPS’en tijdens de uitbating mee zal brengen, zal de toekomst uitwijzen. De PPS-projecten die hieronder worden besproken, zijn de Diabolo en de Liefkenshoekspoorverbinding. Het Diabolo-project was, binnen Infrabel, het eerst PPS-project dat werd opgestart.
78
PPS Diabolo Dit Diabolo- project13 kadert in de strategie die Infrabel de voorbije jaren heeft gevolgd. Infrabel wil diverse Europese steden via het spoor met de luchthaven van Zaventem verbinden. Zo bouwt ze stapsgewijs een betere verbinding uit naar de nationale luchthaven van België en breidt ze de totale spoorwegencapaciteit uit. Dit kadert ook goed in het mobiliteitsbeleid van België. De verbeterde bereikbaarheid zal uiteindelijk positief bijdragen tot de Belgische economie. De totale investering voor het verbeteren van de bereikbaarheid van Brussels Airport bedraagt €1,3 miljard, verspreid over projecten realiseerbaar tussen 2005 – 2012. Om de uitgaven van Infrabel te drukken en om een versnelde realisatie van het totale project te garanderen, ging Infrabel op zoek naar andere financieringsmogelijkheden. Het totale Zaventem-project werd opgesplitst in verschillende projecten om de financiering optimaal te benutten. Eén van de deelprojecten is het Diabolo-project. Voor het Diabolo-project, een investering van €540 miljoen, vaardigde men op 01/04/2005 een openbare offerteaanvraag uit bij de private sector voor de realisatie ervan. Infrabel ging hierbij op zoek naar een investeerder enerzijds en een aannemer anderzijds. Hierbij werd voor de kandidaatinvesteerders de beperking opgelegd dat elke kandidaat maar met één bank mocht samenwerken. In 2006 – 2007 werd er intensief onderhandeld met de verschillende geïnteresseerde bouwconsortia en de investeerders. Hierbij werden zowel de mogelijke bouwconsortia als de mogelijke investeerders strikt van elkaar gescheiden. De uiteindelijke keuze werd gemaakt op basis van de technische specificaties en op basis van de ingediende dossiers en offertes. Voor deze PPS-onderhandelingen nam Infrabel een juridisch adviseur onder de arm, Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP, en ook een financieel adviseur La Compagnie Benjamin de Rotschild. Tijdens de onderhandelingen werden alle belangrijke partijen betrokken. Ondermeer het Vlaamse gewest die de eigenaar is van de gronden waarop de werken uitgevoerd worden en die verantwoordelijk is voor de
13
Het Diabolo-project voorziet een ondergrondse spoorverbinding tussen het station Brussel-Nationaal-Luchthaven en de nieuwe spoorlijn Schaarbeek – Mechelen op de middenberm van de autosnelweg E19 (Petit, 2008).
79
wegenbouw. Verder werd ook Brussels Airport Company, de eigenaar van de luchthaven van Zaventem en de federale overheid, waar deze werken in het kader van hun mobiliteitsplan aansluiten, betrokken bij de onderhandelingen. De investeerdersgroep, samengesteld uit HSN Nordbank AG en Babcock & Brown, werd uiteindelijk gekozen als private partner. Deze zou €290 miljoen van de €540 miljoen inbrengen voor het uitbouwen van het project. Het bouwconsortium THV DIALINK, bestaande uit CEI-De Meyer, MBG, Wayss & Freytag, VINCI Construction Grands Projets en Smet Tunnelling, werd gekozen om het project uit te bouwen. Tabel 4.1.: Investering Diabolo PPS Bedrag
€290 miljoen
Wat?
Aanleg ondergrondse spoorlijn
Bron:
Infrabel €250 miljoen (via investeringsdotatie) Aanleg nieuwe bovengrondse spoorlijn Schaarbeek – Mechelen
Petit F. - Infrabel (2008) Diabolo: Noordelijke spoorontsluiting van Brussels Airport.
Eind september 2007 werd voor de realisatie van het Diabolo-project een speciale project vennootschap opgericht: Northern Diabolo NV waarbinnen de investeerdersgroep en het bouwconsortium zetelden. De uiteindelijke PPS-overeenkomst werd getekend onder een DBFT – structuur (Design, Build, Finance, Transfer). In 2007 zijn de voorbereidende werken gestart voor de bouw van de nieuwe infrastructuur, het einde van de bouwperiode is voorzien in 2012. In navolging van de nieuwe wetgeving van 2004 (supra, p.60) werden er twee risico’s overgedragen naar de private entiteit. Daar deze private entiteit instaat voor het ontwerp, de bouw en de financiering van Diabolo, draagt zij het vraagrisico en het bouwrisico. Het afschuiven van het bouwrisico geeft Infrabel de zekerheid dat de vennootschap zich houdt aan de afgesproken bouwkost en aan de opgelegde bouwtermijn. Het overdragen van het vraagrisico beschermt Infrabel tegen een onderschatte vraag naar de nieuwe spoorlijnen van het Diabolo-project. In het contract werden de taken die Infrabel en Northern Diabolo NV op zich gingen nemen, goed gespecificeerd. Northern Diabolo NV staat zoals eerder vermeld in voor de financiering en de bouw van de infrastructuur, maar ook voor het onderhoud van de infrastructuur gedurende de eerste 35 jaar. Ook
80
zal, wanneer in 2012 de bouwwerken zijn afgerond, Northern Diabolo NV de infrastructuur 35 jaar verhuren aan Infrabel. In 2047 zal de infrastructuur overgedragen worden aan Infrabel, die uiteindelijk de eigenaar wordt. Infrabel zal als onderaannemer werken voor Northern Diabolo NV. Ze bouwt de nodige spoorweginfrastructuur en zorgt voor het onderhoud van deze sporen. Hiervoor ontvangt Infrabel een vergoeding van Northern Diabolo NV. Tijdens de eerste 35 jaar zal Infrabel, voor de huur van de infrastructuur, een vergoeding moeten betalen. In het PPS-contract werd overeengekomen dat Infrabel jaarlijks €9 miljoen (geïndexeerd) zal betalen aan Northern Diabolo NV voor het gebruik van de infrastructuur. Deze €9 miljoen komt van de dotatie die Infrabel jaarlijks ontvangt van de federale overheid, en bedraagt 30% van de jaarlijkse inkomsten van Northern Diabolo NV. Er werd ook afgesproken om twee jaar voor de oplevering reeds te starten met de jaarlijkse betaling van €9 miljoen aan Northern Diabolo NV. Hierdoor moet Northern Diabolo NV €18 miljoen minder lenen en zullen ze minder intresten moeten betalen (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Northern Diabolo NV heeft nog andere inkomsten naast de €9 miljoen jaarlijks verkregen van Infrabel. De vennootschap mag tolgelden aanrekenen aan de reizigers met bestemming of vertrek van/naar het station Brussel-Nationaal-Luchthaven (excl. het woon- werk verkeer). Het supplement bedraagt tussen €3 à €4 (geïndexeerd). Een treinbiljet naar of van het station Brussel-Nationaal-Luchthaven zal dan in totaal €7 à €8 bedragen. Dit supplement is, in vergelijking met een taxi of de benzinekost en het parkeergeld van een auto, veel goedkoper. Voor dit supplement krijgt de reiziger comfort en tijdswinst. Dit comfort en die tijdwinst moeten volgens Infrabel en Northern Diabolo NV de reizigers stimuleren om deze nieuwe spoorlijn te gebruiken (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Deze extra gebruikerslasten worden geschat op 60% van de jaarlijkse totale inkomsten die Northern Diabolo NV zal ontvangen. Als laatste heeft Northern Diabolo NV nog recht op een jaarlijkse bijdrage van de spooroperatoren. Het gaat hierbij om 0,5% van de tariefontvangsten van “Reizigers Binnenlands Verkeer” (Petit, 2008). De drie verschillende inkomsten van Northern Diabolo NV werden vastgelegd bij wet op 30/04/2007. Doordat een uitgebreid transportnetwerk (supra, p.6) bijdraagt aan een maatschappelijke meerwaarde, is het belangrijk om deze missing link weg te werken. Infrabel realiseert het Diabolo-project om onder
81
andere de wegdrukte rondom Zaventem te verminderen. Om deze missing link weg te werken, is er een grote investering nodig. Dit grote bedrag heeft Infrabel niet ter beschikking, tenzij het andere projecten uitstelt. Een PPS is een oplossing voor het kapitaalprobleem, aangezien de private partner een grotere financiële draagkracht heeft. Door de keuze voor een PPS zal Infrabel minder beslissingsmacht hebben omtrent alle aspecten van de infrastructuur. Zowel de private partner als Infrabel zullen zich moeten vinden in de uitkomst. Door het overdragen van het vraagrisico doet Infrabel afstand van het misschatten van de toekomstige vraag naar de nieuwe spoorlijn en de daarbij horende inkomsten. Dit wordt gecompenseerd doordat Infrabel huur betaalt voor het gebruik van de infrastructuur en door het percentage op de inkomsten van “Reizigers Binnenlands Verkeer “. Door het overdragen van het bouwrisico zal de overheid zich indekken tegen het eventueel laattijdig opleveren, en zal Infrabel slechts een vergoeding betalen wanneer het project is opgeleverd. Doordat de private partner het grootste deel van dit project financiert, is Infrabel voorlopig geen eigenaar van het volledige Diabolo-project. Dit wordt ze pas na 35 jaar. Moest men het project toch met eigen financieringsmiddelen willen financieren, zou het gaan om een project over meerdere jaren. Infrabel zou jaarlijks maar een beperkt bedrag kunnen investeren in het project en dit zou erg lang aanslepen. Deze PPS-uitwerking is een primeur in België, en past zeer goed in de Infrabel-strategie. Het project wordt gevolgd doorheen heel Europa, en won in 2008 de prestigieuze prijs “Infrastructure Deal of the Year”, uitgereikt door het Britse blad PFI. Deze award bekroont de vernieuwende manier waarop één van de grootste mobiliteitsprojecten in België wordt gefinancierd (Petit, 2009).
PPS Liefkenshoekspoorverbinding Infrabel maakt geregeld voorspellingen van het toekomstige spoorverkeer. Eén van die voorspellingen is dat tegen 2020 er een verzadiging van de Kennedyspoortunnel en de as Antwerpen- Berchem – Antwerpen-Schijnpoort zal optreden. Aangezien er in Vlaanderen een beleid gevoerd wordt om het vervoer over de binnenvaart en de zeehavens te stimuleren, zal het spoorvervoer richting zeehaven van Antwerpen vergroten. De Kennedyspoortunnel en de as Antwerpen-Berchem – Antwerpen-Schijnpoort zullen niet in staat zijn dit groeiende spoorvervoer op te vangen. Daarom wil Infrabel een nieuwe spoorverbinding aanleggen, namelijk de Liefkenshoekspoorverbinding (Lallemand, 2008).
82
De Liefkenshoekspoorverbinding zal een sneller en efficiënter treinverkeer tussen Deurganckdok en Antwerpen-Noord garanderen door het vermijden van de twee drukke knooppunten: de Kennedyspoortunnel en de as Antwerpen-Berchem – Antwerpen-Schijnpoort. De nieuwe aanleg van deze spoorverbinding is een zeer grote investering. Voor de realisatie van het project deed Infrabel beroep op de private sector om de kosten te delen. Op 18/04/2006 lanceerde Infrabel
een
openbare
offerteaanvraag
voor
de
financiering
en
de
bouw
van
de
Liefkenshoekspoorverbinding. Men ging hierbij op zoek naar een private partij die zich wou engageren voor beide activiteiten, zowel de financiering als de bouw. De aannemers moesten dus zelf hun investeerders zien te vinden. Hierbij werd de beperking gesteld dat een bank zich maar met één consortium mocht inlaten (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Vanaf mei 2006 startten intensieve onderhandelingen met drie verschillende kandidaat-consortia, waar bij elk van de drie kandidaat-consortia het project werd verfijnd. Deze drie kandidaat-consortia werden geselecteerd op basis van hun technische specificaties en hun ingediende dossier en beginofferte. Tegen eind mei 2008 werd aan de drie kandidaten gevraagd hun “Best and Final Offer”, voor zowel het technische als het financiële gedeelte, in te dienen. De gesprekken werden nadien hervat tussen Infrabel en het consortium met de meest economisch gunstige bieding (Petit, 2008). Bij deze bespreking werd onder andere rekening gehouden met de milieueffecten. Voor het realiseren van dit project, ondertekenden het Vlaamse Gewest en de haveninstanties van de Antwerpse haven op 6/10/2008 een contract waarin de overdracht van de nodige gronden vermeld stond. Drie dagen later werd de speciale vennootschap Locorail NV opgericht voor de realisatie van de aanleg van de Liefkenshoekspoorverbinding. Locorail NV bestaat uit de bouwbedrijven CFE NV, VINCI Concessions SA en BAM PPP Investments België. Eind november werd het uiteindelijke PPS-contract ondertekend, onder de vorm van een DBFM-contract (supra, p.68). Locorail NV stelde het bouwconsortium THV Locobouw verantwoordelijk voor de bouw van de Liefkenshoekspoorverbinding. In dit consortium zitten MBG, VINCI Construction Grands Projets, CEI-De Meyer, en Wayss & Freytag (Petit, 2008). In het PPS-contract werd overeengekomen dat Locorail NV instaat voor het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud van de infrastructuur. Locorail NV brengt hiervoor €690 miljoen in voor de burgerlijke bouwwerken, terwijl Infrabel zelf nog €75 miljoen inbrengt voor het aanleggen van de spoorinfrastructuur (die niet tot de DBFM-structuur behoort). Van de €690 miljoen die Locorail NV voorziet voor de investering, is er €107 miljoen afkomstig van het Vlaamse Gewest. Het Vlaamse Gewest 83
is namelijk verantwoordelijk voor het aanleggen van nieuwe wegen. Doordat de werken aan de Liefkenshoekspoorverbinding ook wegenwerken inhouden, wenst het Vlaamse Gewest zijn bijdrage te leveren. Tabel 4.2.: Investering Liefkenshoekspoorverbinding PPS
Infrabel
Bedrag
€690 miljoen
€75 miljoen
Wat?
Burgerlijke bouwwerken
Aanleg spoorinfrastructuur
Bron:
Lallemand L. - Infrabel (2008) Liefkenshoekspoorverbinding: Financiële closing van de publiek-private samenwerking.
Locorail NV is in oktober 2008 gestart met de voorbereidende werken, en plant de indienstneming van het werk tegen midden 2014 (Lallemand, 2008). Locorail NV is eigenaar van de infrastructuur van de Liefkenshoekspoorverbinding, maar stelt gedurende 38 jaar zijn infrastructuur ter beschikking van Infrabel. Ook voorziet Locorail NV 38 jaar het onderhoud van deze infrastructuur. Nadien, in 2051, wordt de infrastructuur van de Liefkenshoekspoorverbinding overgedragen aan Infrabel, zonder verdere verplichtingen. Bij de overdracht krijgt Locorail NV een symbolische euro van Infrabel (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Voor het gebruik van de infrastructuur van Locorail NV, betaalt Infrabel jaarlijks een beschikbaarheidsvergoeding van €50 miljoen (niet geïndexeerd) gedurende de eerste 38 jaar van de indienstname. Dit bedrag wordt trimestrieel uitbetaald aan Locorail NV en werd bepaald in het PPScontract. Tijdens de onderhandelingen werd er ook nog overwogen om een tol te heffen op de gebruikers van de infrastructuur. Daar dit contraproductief zou werken op het aantal gebruikers en het juist de bedoeling is om het vervoer over zee- en binnenvaart te stimuleren, werd dit idee niet doorgevoerd (Gesprek met de heer Hendrix en de heer Van Olmen, 26/01/2009, Brussel). Bij het sluiten van het PPS-contract werden twee risico’s overgedragen van Infrabel naar de private partner. Het gaat hierbij over het bouwrisico en het beschikbaarheidsrisico. Beide risico’s werden nog eens binnen Locorail NV verdeeld onder de verschillende partners. Door het beschikbaarheidsrisico over te dragen naar Locorail NV zal Infrabel bij onbeschikbaarheid van de infrastructuur, door bijvoorbeeld onderhoudswerken, geen vergoeding moeten betalen voor de onbeschikbaarheidsduur. De €50 miljoen per jaar is dus een variabel bedrag.
84
Bij de realisatie van de Liefkenshoektunnel werd een knelpunt weggewerkt. Ze biedt een oplossing voor de verzadiging van de Kennedytunnel en het station van Antwerpen-Berchem. Deze investering zal leiden tot een verhoging van de competitiviteit en het marktaandeel van het spoorvervoer van en naar de Antwerpse haven. Door het kiezen voor een PPS-structuur voorziet Infrabel een snellere oplossing voor het wegwerken van dit knelpunt. Wanneer men volledig met eigen middelen deze investering moest financieren, zouden ze deze kosten moeten spreiden over verscheidene jaren omdat Infrabel niet in staat is in 1 jaar zoveel te investeren in éénzelfde project. Door samen te werken met de private sector, stelt ze een snelle realisatie voorop. Aangezien het beschikbaarheidsrisico en het bouwrisico overgedragen worden, blijft Infrabel verantwoordelijk voor het vraagrisico. Door de verzading van de Kennedytunnel en het station van Antwerpen-Berchem, is Infrabel zo goed als zeker dat, wanneer de Liefkenshoektunnel operationeel is, er voldoende vraag zal zijn naar de nieuwe tunnel. Door het bouwen beschikbaarheidsrisico over te dragen stelt Infrabel zich volledig veilig voor eventuele bouwvertragingen en onbeschikbaarheid van de tunnel. Deze PPS is het tweede succesvolle PPS-project dat Infrabel heeft opgestart. In 2009 werd het project van de Liefkenshoekspoorverbinding bekroond door het Britse magazine PFI met de prijs “Infrastructure Deal of the Year” voor de sector Europa. Hierdoor valt Infrabel voor de tweede maal op rij in de prijzen.
4.3.2. Wegen De Vlaamse regering richtte in 2006 een speciale projectvennootschap “Via-Invest” op. Deze projectvennootschap zal bijdragen tot een versnelde realisatie van een aantal missing links bij de openbare werken. De versnelde realisatie wordt beoogd door de hulp in te roepen van private financiering voor de wegenwerken. Via-Invest is een samenwerkingsverband tussen het Vlaamse Gewest, dat wordt vertegenwoordigd door het departement Mobiliteit & Openbare Werken, het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) en de ParticipatieMaatschappij Vlaanderen (PMV). Het doel van Via-Invest is het versneld uitvoeren van een aantal wegeninfrastructuurwerken zonder de begroting van dat moment hiermee te belasten. Via-Invest fungeert als holdingmaatschappij van verschillende kleinere vennootschappen (SPV’s) speciaal opgericht voor het realiseren van een infrastructuurwerk. Ze voorziet de financiering samen met banken en private investeerders. De Via-Invest vennootschap heeft een beginkapitaal van €5 miljoen, waarbinnen de PMV 51% en het Vlaamse Gewest 49% participeren (Bouwunie, 2007).
85
Het Via-Invest heeft zes projecten geselecteerd die in aanmerking komen voor het versneld realiseren. Het gaat over middelgrote (+ €20 miljoen) en grote (+ €100 miljoen) projecten. Kleine projecten blijven op de traditionele manier aanbesteed. Voor elk middelgroot project wordt binnen Via-Invest een aparte vennootschap, een SPV, opgericht. Voor grote projecten richten de private partners samen een aparte vennootschap op (PMV, 2009). Tabel 4.3.: Projecten Via-Invest Project
Investering
Noordelijke wegontsluiting van de luchthaven van Zaventem (in kader van Diabolo) Noord-Zuid verbinding te Helchteren/Houthalen De N60-rondweg in Ronse Noord-Zuid verbinding Kempen Omvormen van de AX havenrandweg Zuid naar Zeebrugge Vervolledigen van de zuidelijke tak van de R4 te Merelbeke. Bron:
Financiering Middelgroot
Groot
€50 miljoen x €250 miljoen €70 miljoen €75 miljoen €130 miljoen €50 miljoen
x x x x x
Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel.
De projectvennootschap wordt verschillend ingericht naargelang het gaat om een middelgroot of een groot project. Middelgroot project Via-Invest staat in voor het ontwerp, het bouwen en het onderhouden van de weginfrastructuur. De Vlaamse overheid verkiest om de Vlaamse bouwondernemingen de kans te geven deel te nemen aan deze samenwerking. Daarom wordt de financiering voor het project apart aangetrokken van het uitgekozen bouwconsortium. De Vlaamse bouwondernemingen beschikken namelijk niet over het nodige kapitaal voor het financieren van een middelgroot project en zo geeft de Vlaamse overheid ook de Vlaamse bouwondernemingen de kans om te participeren. Voor het realiseren van het project, zal Via-Invest een bouwconsortium aanstellen voor het ontwerpen, het bouwen en het onderhouden van het project. Het gaat hier om een DBMcontract (Design-Build-Maintain) tussen Via-Invest en de private Vlaamse bouwconstructeur. 86
Nadien, worden volledig afhankelijk van het DBM-contract, mogelijke investeerders aangetrokken. Groot project Een privaat consortium staat in voor het ontwerp, het bouwen, het financieren en het onderhouden van de weginfrastructuur. Het is een DBFM-contract tussen Via-Invest en het bouwconsortium
dat
tevens
instaat
voor
de
financiering
van
het
project.
De
projectvennootschap zal zelf op zoek gaan naar extra externe investeerders. Via-Invest neemt in beide gevallen een minderheidsparticipatie in de projectvennootschappen. Het gaat hierbij om een financiële participatie, met als doel om een deel van het rendement te laten terugvloeien naar Via-Invest (PMV, 2009) Omdat het opzetten van een PPS-constructie grote voorbereidende kosten met zich meedraagt, is het de bedoeling om de financiering van de vier middelgrote projecten samen aan te wenden, zodat er maar één zoektocht moet gehouden worden naar mogelijke investeerders. Doordat het zowel bij middelgrote als grote projecten gaat over een DB(F)M-contract, worden het bouw- en beschikbaarheidsrisico overgedragen van Via-Invest naar de projectvennootschap en van de projectvennootschap naar het bouwconsortium. Door het beschikbaarheidsrisico over te dragen naar het bouwconsortium, zal het Vlaamse Gewest pas een beschikbaarheidsvergoeding moeten betalen aan de projectvennootschap vanaf de dag dat de infrastructuur ter beschikking wordt gesteld door de projectvennootschap, en dit over een periode van 30 jaar. Ook zal het Vlaamse Gewest slechts moeten betalen wanneer de infrastructuur voldoet aan de vooraf bepaalde kwaliteitseisen en voor de periode dat het infrastructuurwerk effectief beschikbaar is (Bouwunie, 2007). De projectvennootschap zal op haar beurt bij tekortkomingen de verloren opbrengsten doorrekenen aan het bouwconsortium. Naast de variabele beschikbaarheidsvergoeding kunnen de projectvennootschappen ook rekenen op een variabele schaduwtol en eventueel op een vast bedrag betaald door het Vlaamse Gewest. Hoeveel de schaduwtol, de beschikbaarheidsvergoeding en het bijkomende vaste bedrag bedragen, moet bepaald worden in het DB(F)M-contract (Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel). Bij een middelgroot project zullen de investeerders in ruil voor hun inbreng kunnen rekenen op een periodieke vergoeding, die slechts betaald wordt vanaf de beschikbaarheid van het project. Na 30 jaar het project te huren, wordt het in goede staat overgedragen aan het Vlaamse Gewest.
87
Door deze PPS-regeling gebeurt de financiering van de weginfrastructuur buiten de overheid en alleen de periodieke betalingen van het Vlaamse Gewest hebben een impact op de begroting van de overheid (Vlaanderen, 2006). De keuze voor een PPS bij deze wegenprojecten is net zoals bij Infrabel om budgettaire beperkingen van de Vlaamse overheid te overbruggen. Door bij de middelgrote projecten de voorkeur te geven aan Vlaamse kleinere bouwondernemingen, zal dit bijdragen tot de welvaart van Vlaanderen. Het samenbrengen van de vier middelgrote projecten zorgt voor een eenmalige aanwending van het nodige kapitaal en verlaagt de onderhandelingskost met de mogelijke investeerders, aangezien er maar één gezamenlijke onderhandelingsperiode vooraf gaat aan de vier werken. Het moeilijkere aspect hierbij is het vinden van deze mogelijke investeerders, aangezien men in het totaal spreekt over een groot bedrag. Bij de grotere wegenprojecten wil men eerst het private bouwconsortium selecteren en die moet op zijn beurt zelf een investeerder vinden. Hier wordt de zoektocht naar en onderhandeling met de mogelijk investeerders overgedragen aan het mogelijke bouwconsortium. De moeilijkheid hierbij is dat het totaalpakket moet voldoen aan de eisen van het Vlaamse Gewest. Men kan dus niet de uitverkozen investeerder koppelen aan het uitgekozen consortium. Men zal moeten hopen dat een private partij zich aanmeldt die aan alle financiële- en bouweisen voldoet. Tot op heden werden door het AWV en Via-Invest nog geen PPS-contracten afgesloten. Het gaat hierbij nog steeds over onderhandelingen en vooronderzoek (Gesprek met de heer Roelants, 27/01/2009, Brussel).
4.3.3. Luchthavens Om te voldoen aan de wetgeving van de Internationale Burgerluchtvaart moest de Internationale luchthaven van Antwerpen een tweede veiligheidstrook aanleggen aan de start- en landingsbaan (supra, p.42). Deze aanleg vereist een aantal belangrijke ingrepen binnen en buiten de luchthaven. Aangezien deze luchthaven een regionale luchthaven is, valt het beheer en de financiering van de infrastructuur onder de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest. Deze investering voor het realiseren van de veiligheidsstrook en de bouw van de tunnel onder de Krijgsbaan, bedroeg een geschatte kost van €40,5 miljoen, die volledig gedragen moest worden door de Vlaamse overheid. Om een duurzame exploitatie te voorzien, en om dit relatief grote investeringsbedrag te kunnen voorzien, werd een publiek-private samenwerking uitgewerkt.
88
Aangezien de veiligheidsstrook een strook is die de luchthaven van Antwerpen eigenlijk niet zal moeten gebruiken, omdat deze alleen gebruikt zou worden bij technische defecten aan de opstijgende en landende vliegtuigen, levert deze strook geen meerwaarde op voor eventuele private partijen. Wanneer men alleen voor het aanleggen van de veiligheidsstrook private partners zou zoeken, zouden er zich geen bereidwillige partijen aanmelden. Men moest dus de private sector een meerwaarde aanbieden, om hen zo aan te trekken voor medefinanciering van de veiligheidsstrook (Gesprek met de heer Cattrysse, 25/02/2009, Brussel). De Vlaamse overheid stelde voor het creëren van deze meerwaarden, naburige gronden ter beschikking voor 20 à 30 jaar (PMV, 2009). Hier mochten de private partners van de PPS een bedrijventerrein uitbouwen. Door de private sector de mogelijkheid te geven om een bedrijventerrein uit te bouwen, die hen een meerwaarde en dus een opbrengst zal opleveren, zouden meerdere partijen bereid zijn zich aan te bieden voor de PPS. In 2003 stelde de Vlaamse overheid een PPS-constructie op en ontwierp een bestek met de nodige specificaties en eisen waaraan het geheel moest voldoen. Om de onderhandelingen sneller te laten verlopen, besloot de Vlaamse overheid te onderhandelen met maximaal vijf private kandidaten. Na de lancering van de offerteaanvraag, meldden zes geïnteresseerde kandidaten zich bij het Vlaamse Gewest met een offerte. Na een selectie op basis van de eerste offertes, bleven vijf kandidaten over. Hiermee werden verdere intensievere onderhandelingen gehouden (Gesprek met de heer Cattrysse, 25/02/2009, Brussel). Uiteindelijk werd midden 2004 alleen het Britse consortium AIM, met o.a. VLM en Flying Partners, de twee grootste bedrijven die op de Antwerpse luchthaven actief zijn (De Tijd, 2008), overgehouden. Hun businessplan sloot het best aan bij de vooropgestelde voorwaarden in het bestek van de Vlaamse overheid. Samen met het consortium AIM werden de onderhandelingen met de Vlaamse overheid en regionale partners verder gezet met het oog op een “Best and Final Offer”. Voor het realiseren van de vooropgestelde werken, zou men nadien een vennootschap oprichten, die verantwoordelijk werd voor de luchthavenexploitatie, de aanleg van de veiligheidsstrook, de ondertunneling van de Krijgslaan en de ontwikkeling van het aangrenzende bedrijventerrein (Gesprek met de heer Cattrysse, 25/02/2009, Brussel). De vennootschap zou bestaan uit het Vlaamse Gewest, regionale publieke partners en het consortium AIM. De verhouding van de totale inbreng van de publieke en private partij zou 50/50 bedragen (PMV, 2009).
89
De gemaakte investering zou de private partner kunnen terugverdienen door het exploiteren van de luchthaven. De vennootschap zou de tunnel voor maximaal 25 jaar bezitten. Na deze periode zou de tunnel toekomen aan de Vlaamse overheid. Ook werd bepaald dat de Vlaamse overheid het bedrijventerreinenoppervlak zou inbrengen. De opbrengsten voor de private partners uit de exploitatie van de bedrijventerreinen zouden ook bijdragen tot een snelle terugbetaling van de gemaakte investeringen. Daarnaast werden ook regelingen getroffen voor het onderhoud van de tunnel. De vennootschap zou verantwoordelijk gesteld worden voor het onderhoud van de eerste drie jaar van de exploitatie. Nadien zou het Vlaamse Gewest verantwoordelijk worden, mits de tunnel op het tijdstip van de overdracht volledig aan de kwaliteitseisen voldoet. In de PPS-overeenkomst werd nog niets besproken over de verdeling van de risico’s omdat de partijen het niet eens geraakten over de financiering van het project. In de voorbije jaren zijn de plannen binnen de PPS-overeenkomst namelijk een aantal keren veranderd.
De tunnel werd vervangen door een goedkoper alternatief, van €25 miljoen, met de omlegging van de R11 en een kortere tunnel.
In het begin ging de Antwerpse diamantsector €6,25 miljoen investeren, maar dit werd uiteindelijk teruggebracht tot €250.000.
Ook werd het voorziene bedrijventerrein in oppervlakte verkleind, aangezien er anders een te grote verkeersimpact zou zijn op de wegen rond de luchthaven.
Hierbij komt nog de financiële crisis die wereldwijd heerst. Deze heeft een zware impact op de luchtvaart in het algemeen en de voorspelling in het businessplan is niet meer realistisch (PMV, 2009).
Eind februari 2009 besliste de Vlaamse overheid de kleine tunnelvariant 100% zelf te financieren. De onderhandelingen voor het opzetten van een PPS-constructie werd stopgezet, omdat door de financiële crisis de financiering van het project niet meer kon verzekerd worden. Ook dient aangestipt dat de kosten van de voorbereiding en onderhandelingen zeer hoog opliepen. De onderhandelingen waren eind februari 2009 reeds zes jaar bezig. De aanbesteding door het Vlaamse Gewest wordt nu voorzien in 2010, en de investering wordt geschat op €25,3 miljoen. Door zelf het project volledig te financieren garandeert het Vlaamse Gewest het voortbestaan van de luchthaven van Antwerpen (Vlaanderen, 2009).
90
De initiële keuze om een PPS-structuur op te stellen voor de aanleg van de veiligheidstrook, was ook om het budget van de Vlaamse overheid te ontlasten. Deze relatief grote investering voor de luchtvaart is een te klein bedrag om een PPS voor op te stellen. Om de private geïnteresseerden meerwaarde en inkomsten te garanderen is de Vlaamse overheid naar mogelijke oplossingen op zoek gegaan. Het bedrijventerrein was een optie, maar de gemaakte plannen voor het bedrijventerrein en de beslissing welke variant er ging uitgevoerd worden, werden steeds aangepast. Daarbij haakte een grote medeinvesteerder af, waardoor de PPS steeds opnieuw moest aangepast worden. Door de steeds veranderende plannen, is nooit een consensus bereikt, en werd uiteindelijk deze PSS ontbonden. Hierdoor kan besloten worden dat wanneer men een PPS-project wil opstellen dit niet lukt wanneer het gaat over een relatief kleine investering. Ook een PPS opstellen voor een project dat geen of weinig meerwaarde met zich meebrengt voor de investeerders, is af te raden.
4.3.4. Zeehavens In o.a. de haven van Antwerpen moet men jaarlijks vele onderhoudsbaggerwerken uitvoeren voor het verder garanderen van voldoende dieptegang van de dokken. Bij deze werken wordt de baggerspecie verwijderd. Het Vlaamse Gewest en het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen zijn hier beiden verantwoordelijk voor, maar elk voor een apart grondgebied. De onderhoudsbaggerspecie werd vroeger geborgen in verschillende bergingssites, zoals de stortterreinen ten noorden van de Zandvlietsluis en de onderwatercellen in het Delwaidedok (Mobiel Vlaanderen, 2006). Deze bergingen bereikten hun verzadigingspunt eind 2007. Omdat de baggerwerken elk jaar opnieuw moeten worden uitgevoerd, moest het Vlaamse Gewest op zoek naar een nieuwe en duurzame oplossing voor het verwerken van de baggerspecie, aangezien het geen grote opslagruimten meer ter beschikking had. Op 20 juli 2006 heeft de Vlaamse Regering het project Amoras14 in de haven van Antwerpen goedgekeurd. Dit project omvat de bouw en de exploitatie van een mechanische ontwateringsinstallatie
14
Amoras staat voor Antwerpse Mechanische Ontwatering, Recyclage en Applicaties van Slib.
91
voor de onderhoudsbaggerspecie uit de havendokken van de Rechterscheldeoever (Mobiliteit Vlaanderen, 2006). Het project zal een permanente oplossing bieden voor het bewerken en bergen van baggerspecie van de haven van Antwerpen en werd gestart eind 2008. Deze installatie zal tegen eind 2009 of begin 2010 operationeel zijn. Dit project werd goedgekeurd door de Vlaamse overheid, mits er ook een tussenoplossing kon voorzien worden om de periode van 2007 - 2010 te overbruggen. Er werd hiervoor een nieuwe onderwatercel gebouwd in het Churchilldok, die een bergingscapaciteit tot eind 2009 garandeert. Hiervoor voorzag het Vlaamse Gewest €20 miljoen. De bouw van de nieuwe verwerkingsinstallatie vindt plaats op de gronden van het Autonoom Havenbedrijf van Antwerpen en deze verleende een concessie van 30 jaar aan het Vlaamse Gewest (De Tijd, 2009). De onderhandelingen en de voorbereidingen tussen het Autonoom Havenbedrijf van Antwerpen en het Vlaamse Gewest duurden vijf jaar. De totale bouwkost van Amoras wordt geraamd op €60 miljoen. Eerder in dit werk werd vermeld dat het Vlaamse Gewest budgettaire beperkingen heeft en geen gelden mag gaan lenen. Minister-president Peeters stelde daarom voor om een budgettaire spreiding van de bouwkosten over de exploitatieperiode door te voeren. Om dit te kunnen realiseren werd voor de bouw en het onderhoud van dit Amoras-project de medewerking van de private sector ingeroepen. Er werd een beperkt aantal offerteaanvragen uitgevaardigd. Nadien werd de aannemer gekozen met de beste offerte, dus met de laagste bouwkost en goedkoopste exploitatievergoeding. Er waren vier kandidaat-aannemers voor dit project. SeReAnt, de tijdelijke handelsvereniging bestaande uit Dredging International (DEME) en Jan De Nul, haalde uiteindelijk dit contract binnen. Het consortium staat in voor de gedeeltelijke financiering, de bouw en het onderhoud van de infrastructuur. In het contract werd overeengekomen dat SeReAnt de verwerkingsinstallatie zou ontwerpen en bouwen over een periode van 30 maanden. Nadien zal de vereniging gedurende 15 jaar de verwerkingsinstallatie uitbaten. Na het verlopen van de exploitatieperiode van het consortium wordt de verwerkingsinstallatie overgedragen aan het Vlaamse Gewest, en wordt een nieuwe uitbater gekozen door de Vlaamse overheid. De bouwkost wordt gedeeltelijk gedragen door de private partner en gedeeltelijk door de afdeling Maritieme Toegang, onderdeel van het Vlaamse Gewest. De private partner zal deze investering terugverdienen gedurende de exploitatie van de infrastructuur, door middel van een toeslag op de verwerkte slibhoeveelheid (Jan De Nul, 2009).
92
Een ander project dat wordt gerealiseerd in samenwerking met de private sector, is het project Callemansputte in de haven van Gent. Het gaat hierbij eveneens om een oplossing voor baggerspecieverwerking. Op 4 juli 2008 werd door de Vlaamse Regering beslist een contractuele PPS op te zetten onder de vorm van een DBFM(O). Er werd reeds een oproep gelanceerd naar potentiële kandidaten voor deze PPS. In 2009 hoopt de Vlaamse Regering deze onderhandelingen te finaliseren. Drie van de vier Vlaamse havens, Antwerpen, Gent en Zeebrugge, zijn vragende partij voor het aanleggen van een tweede maritieme toegang, wat de bouw van een tweede sluis inhoudt. De aanleg van zeesluizen valt onder de verantwoordelijkheid van het Vlaamse Gewest, aangezien het hier gaat om de nodige basisinfrastructuur. De aanleg van deze drie nieuwe sluizen is een totale investering van €2 miljard. Het Vlaamse Gewest heeft slechts een jaarlijks budget van €70 miljoen ter beschikking voor de investeringen nodig voor het waarborgen van de maritieme toegang tot de havens en het aanleggen en het onderhouden van basisinfrastructuur in de havens. Daarom wordt er gezocht naar een alternatieve manier om deze €2 miljard te financieren. Op dit moment is in het Vlaamse Parlement een voorstel voor een decreet in behandeling waarbij de bevoegdheid voor de aanleg van een tweede toegang tot de zeehavens bij een privaatrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap komt te liggen, namelijk NV Vlaamse Havens (Vlaams Parlement, 2009). Door het oprichten van deze vennootschap kan men financiering zoeken buiten de budgetten van de Vlaamse overheid en voldoen aan de Maastrichtnorm (supra, p.28-29). Het Vlaamse Gewest zou van deze nieuwe vennootschap de hoofdaandeelhouder zijn en zou hierdoor de controle behouden over NV Vlaamse Havens. Het decreet laat wel toe dat derden minderaandeelhouders worden en zo kunnen mee participeren. Per sluis moet dan binnen de NV Vlaamse Havens een nieuwe vennootschap worden opgericht, een ‘Special Purpose Vehicle’ (SPV). Hierbij zal één aannemer het project bouwen en ter beschikking stellen aan het havenbedrijf. Het decreet staat toe dat de private sector deelneemt in de SPV. Voor het ter beschikking stellen van de sluis aan de havenbedrijven, zal de SPV een vergoeding moeten ontvangen van het havenbedrijf in kwestie. Deze laat toe dat de SPV, die instaat voor de financiering van de sluis, zijn investering op termijn kan terugverdienen. Het Vlaamse Gewest zal op zijn beurt een subsidie toekennen aan de havenbedrijven. Met deze subsidie kunnen de havenbedrijven de vergoeding aan de SPV betalen (Vlaams Parlement, 2009).
93
Het decreet, waarvoor op 29/04/2009 in het Vlaamse Parlement een stemmig werd gehouden, schetst een algemeen kader voor de realisatie van het verbeteren van de maritieme toegang tot de Vlaamse zeehavens. Hierdoor zal het mogelijk zijn externe financiering aan te trekken. Ook deze PPS mogelijkheden werden telkens opgestart met het oog het budget van de Vlaamse overheid te ontlasten. Door een overkoepelende vennootschap op te richten voor het aanleggen van de sluizen, wil de Vlaamse overheid toch de controle behouden over deze infrastructuurwerken. Door systematisch subsidies toe te kennen aan de havenbedrijven spreidt de Vlaamse overheid de kosten van de infrastructuurwerken, die initieel door de private investeerder gedragen worden. Omdat het over vier gelijkaardige projecten gaat, zullen de projecten zich aan elkaar spiegelen. Dit is niet altijd goed. Omdat de sluizen elk in een ander zeehaven gebouwd moeten worden, zal elke sluis een afzonderlijke aanpak nodig hebben. Men heeft namelijk te maken met andere betrokken partijen. Men zal elke sluis dan ook voldoende afzonderlijk moeten behandelen om voor elke sluis een optimale PPS op te stellen.
4.3.5. Binnenvaart In de binnenvaart zijn er reeds vele publiek-private samenwerkingen gerealiseerd. Dit komt doordat sinds 1998 het Vlaamse Gewest de mogelijkheid biedt om een PPS af te sluiten met zowel Waterwegen en Zeekanaal NV als met nv De Scheepvaart, voor het aanleggen van laad- en losinstallaties langs de bevaarbare waterwegen die niet gelegen zijn in havengebieden. Hierbij gaat het over PPS-structuren waarbij de overheid 80% van de bouwkosten voor het aanleggen van de infrastructuur voor laad- of losinstallaties, op zich neemt. Deze 80% is beperkt tot 50% van de totale projectkost (PMV, 2008). De private partner zorgt voor alle andere nodige investeringen die bijkomende tonnage aantrekken voor de binnenvaart. Vele bedrijven worden aangetrokken door deze PPS, aangezien de PPS de mogelijkheid geeft aan de bedrijven om hun goederen via de binnenvaart te transporteren en te behandelen. Ook kaderen deze PPS-contracten in het beleid dat de Vlaamse overheid voert om de binnenvaart te promoten, en de weg te ontlasten van het goederenverkeer (PMV, 2006). Deze samenwerking heeft tot doel, door gedeeltelijke financiering en het delen van kennis, de laad- en losinstallaties binnen een redelijke termijn en op maat van elke private partner te realiseren. Voor zo een PPS-regeling komt elke private partner of publieke onderneming in aanmerking. Als algemene regel wordt wel gesteld dat een PPS een rendement van minstens 6% moet garanderen. Dit rendement toont de verhouding van de laad- en losinstallaties tot het aandeel van de overheid in de
94
PPS. Tussen 1998 en 2008 werden bij W&Z NV en nv De Scheepvaart meer dan 140 aanvragen ingediend vanuit de private sector, voor het aanleggen van een laad- of losinstallatie. Tegen eind 2007 waren reeds 60 kaaimuren onder een PPS-vorm gerealiseerd (PMV, 2008). De geïnteresseerde partijen moeten een aanvraag indienen bij de bevoegde instantie, en na goedkeuring wordt een overeenkomst afgesloten tussen beide partijen. Nadien wordt een uitvoeringsdossier opgesteld en kan de aangevraagde infrastructuur opgestart worden (PMV, 2008). Een voorbeeld van een publiek-private samenwerking is de kaaimuur ter hoogte van de firma Stortbeton De Meester NV – Group De Cloedt te Wielsbeke. Sinds de jaren ’80 laadt Stortbeton De Meester NV – Group De Cloedt verschillende soorten zand op de rechteroever van de Leie te Wielsbeke. De bestaande infrastructuur was in 2006 aan vernieuwing toe. Het management van de onderneming diende een aanvraag in op 26/01/2006 bij W&Z NV voor de aanleg van een nieuwe kaaimuur met de mogelijkheid op een publiek-private samenwerking. Na onderzoek en goedkeuring financierde de Vlaamse overheid, en dus W&Z NV, 80% ter waarde van €768.000, van de nodige basisinfrastructuur. De overige 20% (€192.000) werd gefinancierd door Stortbeton De Meester NV – Group De Cloedt zelf. De aanleg ging van start op 07/08/2006 en duurde 250 werkdagen (W&Z NV, 2008). De PPS-mogelijkheid voor het aanleggen van de kaaimuren zijn niet opgesteld om budgettaire beperkingen te omzeilen, maar om onder andere het goederenvervoer langs de binnenvaart te stimuleren. Omdat er al veel publiek-private samenwerkingen van kaaimuren gerealiseerd zijn, heeft men hiervoor al enkele wettelijke bepalingen en gestandaardiseerde documenten voorzien. Daardoor wordt een PPS-vorm nog aantrekkelijker, aangezien er een kortere onderhandelingsperiode en bouwperiode is. Tevens wordt de binnenvaart steeds belangrijker voor het transporteren van goederen. Bij deze PPS zal de relatief kleine investeringskost van de private partner dan ook snel opwegen t.o.v. de realiseerbare meerwaarde die men zal ervaren door de bouw van de kaaimuren.
4.4.
Conclusie
Vlaanderen heeft al enkele malen geëxperimenteerd met de alternatieve financiering voor het realiseren van infrastructuurwerken. De Vlaamse overheid ziet een publiek-private samenwerking als een mogelijkheid om sneller en goedkoper een infrastructuurwerk te realiseren door o.a. minimum twee risico’s naar de private partner over te dragen. 95
Meestal gaat het hier om PPS met een DBF(M)O-vorm. Zeer belangrijk is hierbij dat er voldoende meerwaarde gecreëerd wordt voor de private partner. Zonder deze meerwaarde zullen er zich geen private partners aanmelden. Ook is het belangrijk dat men slechts een PPS overweegt voor grote projecten. Zo niet kunnen de kosten van een lange onderhandelingsperiode tussen de publieke en de private partijen te groot worden in vergelijking met de investeringskost. De verantwoordelijkheid die de private en de publieke partners bij alternatieve financiering op zich nemen, verschilt binnen elke financieringsvorm. Het is dan ook uitermate belangrijk elk project volledig apart te bekijken. Een uitzondering hierop is de aanleg van de kaaimuren bij de binnenvaart, aangezien dit allen gelijkaardige infrastructuurwerken zijn. Hiervoor bestaat een uitgebreid algemeen dossier, en er zijn duidelijke regels vanuit de Vlaamse overheid uitgevaardigd. De onderhandelingsperiode is hierdoor veel korter, en de aangenomen PPS-projecten worden allemaal succesvol uitgevoerd. Naarmate men meer projecten met de private sector opstart, zal de verantwoordelijkheid van de overheid over de transportinfrastructuur veranderen. De overheid wisselt de verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid voor het leveren van de infrastructuur en de daarbij horende diensten in voor een controlerende en toezichthoudende rol.
96
5. Evaluatie In dit laatste onderdeel worden verschillende toekomstige scenario’s bekeken. Later zullen nog vele transportinfrastructuurrealisaties, -vervangingen, -moderniseringen en -onderhoudswerken moeten uitgevoerd worden. Voor deze realisaties worden de mogelijke financieringsvormen van dichterbij bekeken. Figuur 5.1.: Verschillende scenario’s
100% traditionele financiering
Gedeeltelijke publieke en private financiering
100% private financiering
5.1.
100% traditionele financiering
Het Vlaamse Gewest zal in de toekomst nog steeds kunnen rekenen op een deel van de opbrengsten uit belastingen van de federale overheid en op eigen inkomsten. Voorlopig wijst niets er op dat de manier van de toewijzing van budgetten aan de departementen, afdelingen en ondersteunende organisaties van het Vlaamse Gewest zal veranderen. Ook heeft de federale overheid nog steeds een staatsschuld. Eind 2008 was de Belgische staatschuld €295,7 miljard. Doordat België in 1992 het Verdrag van Maastricht (supra, p.28-29) ondertekende, en de federale overheid en het Vlaamse Gewest de afspraak maakten dat het Vlaamse Gewest geen schulden mocht aangaan, legt dit ook op het schuldenvrije Vlaamse Gewest de komende jaren een beperking op om gelden te ontlenen bij banken, andere landen en burgers. De departementen, zoals het Agentschap Wegen en Verkeer, zullen al hun gewenste investeringen moeten financieren met overheidsbudgetten. Wanneer men sneller wil handelen, zal men andere manieren moeten vinden, zoals de hulp van de private sector. Wanneer men hier niet de voorkeur aan geeft, zal de financiering gelijk lopen met het heden, wat uitvoerig in deel 3 werd besproken. 97
Ook kan men tol heffen op de gebruikers van de transportinfrastructuur. Zo heeft de Vlaamse overheid grotere inkomsten en zal men een groter budget ter beschikking hebben voor investeringen. In Vlaanderen is men echter niet gewoon om bijvoorbeeld tol te betalen voor het gebruik van wegen. Dit zal bij invoer dan ook niet gemakkelijk geaccepteerd worden door de burgers. De Vlaamse overheid zal duidelijk moeten vermelden waarom men tol invoert en men zal er moeten voor zorgen dat de tolinfrastructuur geen evenwaardige goedkopere alternatieven heeft om zich te verplaatsen om aldus inkomsten te kunnen genereren. Een andere mogelijkheid bestaat er in, de overeenkomst tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest opgesteld voor het voldoen aan de Maastrichtnorm, te beëindigen. Een evenwicht creëren tussen beide overheidsniveaus is dan noodzakelijk. Zo zal het Vlaamse Gewest meer bewegingsvrijheid gegund worden op vlak van de financieringswijze van infrastructuur. Het aangaan van een lening is namelijk transparanter en sneller gerealiseerd dan PPS-onderhandelingen, en uiteindelijk komen de kosten ontstaan in de PPS, ook ten laste van de overheid, net zoals dit bij een lening het geval is. Een verandering in de wetgeving, inzake het lenen voor duurzame infrastructuur door het Vlaamse Gewest, zou dan aangewezen zijn. Natuurlijk moet deze werkwijze dan doorgetrokken worden naar de andere Gewesten en eventueel ook naar de Gemeenschappen om zo de gelijkheid tussen de verschillende instanties te behouden.
5.2.
Gedeeltelijke publieke en private financiering
De publiek-private samenwerking zit in het buitenland in een opmars. Ook in België en in Vlaanderen werden reeds enkele PPS-contracten ondertekend en uitgevoerd. In tijden van crisis, die zich nu voordoet, is het zeer moeilijk om de private sector te overtuigen om deel te nemen aan een PPS. Ze vragen inkomstenzekerheid, zijn voorzichtiger en zijn daarom minder snel bereid risico’s over te nemen van de publieke sector. Bij het analyseren van verschillende PPS-constructies in Vlaanderen, werden in 2009 door het Rekenhof van Vlaanderen een aantal tekortkomingen duidelijk.
Budgettaire impact Het Rekenhof stelde vast dat bij de opstart van een PPS-project er te veel aandacht gaat naar de budgettaire impact van de samenwerking. In plaats van aandacht te besteden aan andere mogelijke alternatieven, de bijhorende risico’s en de meerwaarde die de samenwerking
98
meebrengt. Door niet alle alternatieven te onderzoeken, gaat er mogelijke meerwaarde verloren. Tevens ontbreekt vaak een objectieve afweging van de verschillende alternatieven. Er wordt niet altijd voor elk alternatief een grondige marktverkenning uitgevoerd. Zo gebeurt het dat na een intensieve voorbereiding, sommige PPS-projecten worden afgelast, of dat er overgegaan wordt op een andere vorm van alternatieve financiering. Ook door te weinig onderzoek uit te voeren naar de risico’s van een project, gaat er vaak meerwaarde verloren. Onduidelijke risico’s laten immers de offerteprijzen van private partners stijgen, wat nadelig is voor de overheid. Grondiger onderzoek naar de mogelijke financiering en naar de private partners is duidelijk aangewezen. Belangrijk is dat de risico’s geplaatst moeten worden bij de partij die ze het best kan beheren. Dit is in de realiteit vaak niet het geval. De overheden wijzen soms risico’s toe aan de private partner om de ESR-neutraliteit15, die de Vlaamse overheid opgelegd is sinds 1992, te waarborgen.
Wetgeving Vlaanderen heeft geen volledig wettelijk en reglementair kader voor publiek-private samenwerkingsverbanden. De Vlaamse overheid kan deze beperking niet zomaar wegwerken, aangezien de Vlaamse overheid niet in alle gevallen bevoegd is om het wettelijk kader aan te passen. Deze beperking situeert zich daardoor ook op federaal of Europees niveau. Gedurende vorige legislatuur werden wel reeds enkele versoepelingen doorgevoerd in de wetgeving om een PPS-structuur toe te laten in Vlaanderen. Het PPS-decreet werd uitgevaardigd, en heeft een grote meerwaarde bij het creëren van een algemeen kader voor PPS in Vlaanderen. Dit decreet lag aan de basis van het Vlaams kenniscentrum PPS, dat informatie en advies geeft bij het opstarten van een PPS.
15
ESR (Europees Stelsel der Rekeningen)-Neutraliteit: “Investeringen die ESR-neutraal zijn, zijn overheidsinvesteringen zonder impact op het begrotingsresultaat en de overheidsschuld van de betrokken overheid” (De Seranno, 2005).
99
Standaardisatie Doordat elk PPS-project afzonderlijk moet bekeken worden, loopt de voorbereidingstijd vaak op. Deze voorbereidingstijd zou kunnen verminderd worden door standaardisatie van de nodige hulpmiddelen, zoals (onderdelen van) contracten of aanbestedingsdocumenten. Gestandaardiseerde hulpmiddelen kunnen de efficiëntie, transparantie en de mededinging verbeteren. Deze efficiëntie, transparantie en mededinging zijn noodzakelijk zodat de overheid verantwoorde
beslissingen
kan
nemen.
Ook
de
private
partner
heeft
baat
bij
gestandaardiseerde hulpmiddelen. Door de standaardisatie is de private partner in staat de transactiekosten, die verbonden zijn aan een overeenkomst, te verlagen. Een voorbeeld van transactiekosten is het juridisch advies. Door de groeiende ervaring inzake PPS-contracten zijn het Vlaams Kenniscentrum PPS en het ParticipatieMaatschappij Vlaanderen initiatieven aan het ontwikkelen voor de standaardisatie van deze hulpmiddelen.
Overleg Bij de voorbereidingen van een PPS-constructie moet er een gemeenschappelijke visie tussen de publieke partners bestaan, en moet er een duidelijke projectafbakening zijn. Vaak wordt er te weinig overleg gepleegd met de indirecte betrokken overheidsdiensten. Hierdoor kunnen sommige gevolgen niet goed worden ingeschat. Het gebrek aan overleg tussen de publieke partijen kan leiden tot een verhoogd risico voor de realisatie van de infrastructuur. Door het gebrek aan communicatie, worden de kostenramingen van een project vanuit de overheid niet grondig genoeg uitgevoerd. Niet alle kosten worden in de berekening opgenomen en dit leidt tot onverwachte hogere kosten tijdens de realisatie. De vooraf bepaalde vergoeding zal deze bijkomende kost niet tijdig kunnen compenseren.
Aangezien in de toekomst nog beroep zal gedaan worden op alternatieve financiering en PPS, is het belangrijk dat Vlaanderen en België in de wetgeving hier ruimte toelaten om zo eenvoudig mogelijk de samenwerking te realiseren. Het is dus aangeraden om in de toekomst nog grondiger onderzoek te voeren naar welke projecten haalbaar zijn voor een PPS en welke niet. Hierbij is het belangrijk verschillende alternatieve vormen na te gaan, en hierbij telkens rekening te houden met de verdeling van de risico’s en de waardecreatie. Ook een betere communicatie tussen alle partijen om de transactie-
100
en tijdskosten te drukken, is aan te raden. Het verder ontwikkelen van verschillende gestandaardiseerde contracten zal hiertoe bijdragen.
5.3.
100% private financiering
Door transportinfrastructuur te privatiseren, krijgt het Vlaamse Gewest meer ruimte voor andere investeringen in andere sectoren dan de transportsector. De gelden zouden onder andere naar de gezondheidszorg kunnen gaan, waar een groeiende nood is aan extra financiering door de vergrijzing van de bevolking. Ook komen zo extra budgetten voor transport zelf vrij, waarmee men dan belangrijke, kapitaalintensieve projecten kan financieren. Door het privatiseren van bijvoorbeeld wegen, kunnen deze functioneren binnen de vrije markt economie en zo de concurrentiestrijd aanwakkeren. De overheid is dan verlost van alle financiering, beheer, onderhoud, … en behoudt alleen de wettelijke controlerende functie over elk bedrijf.
5.4.
Conclusie
Naar welke financieringsvorm voor de transportinfrastructuur in de toekomst de voorkeur van het Vlaamse Gewest gaat, is niet eenduidig. Wel zijn er geen voorbeelden van privatiseringen van transportinfrastructuur in Vlaanderen. Hoewel de havens autonome bedrijven zijn waarbij de havenbesturen verantwoordelijk zijn voor de haveninterne- en uitrustingsinfrastructuur, blijven de gewesten verantwoordelijk voor de baggerwerken. Aangezien de departementen van het Vlaamse Gewest grote investeringsbudgetten hebben, gaat de voorkeur voor de financiering van de transportinfrastructuur nog steeds naar de traditionele financiering door het Vlaamse Gewest. Zo behoudt het Vlaamse Gewest de volledige controle over de infrastructuur. Het Vlaamse Gewest heeft de voorbije jaren wel geëxperimenteerd met PPS, maar zoveel successen zijn er nog niet behaald. Toch zijn er in de toekomst vooruitzichten waarbij het gebruik van PPS ter sprake komt, zoals de toekomstplannen van de werken in de haven van Gent, waar extra financiering nodig is. Voor het realiseren van deze samenwerkingen zijn er wel dringend aanpassingen en voorzorgen nodig om private partners aan te trekken, en zo de samenwerking te vergemakkelijken en te optimaliseren.
101
Algemeen besluit Vlaanderen heeft een zeer uitgebreid en steeds groeiend transportnetwerk met verschillende transportmodi. Verschillende instanties zijn bevoegd voor deze verschillende transportmodi. De federale overheid is verantwoordelijk voor het spoorvervoer, terwijl het Vlaamse Gewest belast wordt met de wegen, de luchthavens, de binnenvaart en de zeehavens. Elke instantie staat in voor de aanleg, het onderhoud en het financieren van de nodige infrastructuur. Het Vlaamse Gewest is grotendeels afhankelijk van de federale overheid, doordat ze jaarlijks een deel van de opbrengsten van de federale belastingen ontvangt. Samen met eigen inkomsten zoals gewestelijke belastingen en schenkingen kan het Vlaamse Gewest zijn uitgaven financieren. Het Vlaamse Gewest stelt een begroting op en wijst jaarlijks een budget toe aan alle departementen, die nadien budgetten toewijzen aan elk onderdeel van hun departement. Het realiseren van een nieuwe transportinfrastructuur is een grote investering, en vaak is het budget van het departement, agentschap of vennootschap niet voldoende om al deze geplande investeringen te financieren. Doordat België het Verdrag van Maastricht in 1992 ondertekend heeft, en daarbij de afspraak tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest werd gemaakt dat het Vlaamse Gewest geen bijkomende leningen mag aangaan, moeten de instanties op een andere manier hun projecten weten te financieren. Het uitgeven van obligaties is ook hierdoor uitgesloten. Vooral door de hulp van de private sector in te schakelen, kan de overheid voorziene projecten uitvoeren met een beperkt overheidsbudget. Verschillende vormen van publiek-private samenwerking zijn ontwikkeld. Belangrijk is dat deze samenwerking vrijwillig is en dat beide partijen voordeel halen uit de samenwerking. De meest uitgebreide vorm is de Design-Build-Finance-(Maintain-)Operate (DBF(M)O). Hierbij neemt de private sector alle taken over van de overheid voor het realiseren van een transportinfrastructuur. Wel moeten alle taken voldoen aan de voorwaarden en eisen opgelegd door de overheid. Voor het realiseren en uitbaten van het infrastructuurwerk krijgt de private partner een vergoeding op basis van de gebruikers of ontvangt de private partner een periodiek forfaitair bedrag. Door samen te werken met de private sector kan de overheid een aantal risico’s overdragen. Mogelijk over te dragen risico’s zijn de financiële, politieke, markt- en bedrijfsrisico’s. Hoe meer risico’s er worden overgedragen, des te groter de gevraagde vergoeding van de publieke sector zal zijn.
102
In Vlaanderen werden al enkele succesvolle publiek-private samenwerkingen gerealiseerd zoals het Diabolo-project en de vele kaaimuren. Nochtans zijn ook vele PPS-onderhandelingen stopgezet, zoals bij de luchthaven van Antwerpen. Om een duurzame PPS-constructie op te stellen is er nood aan een betere wetgeving door de Vlaamse en federale overheid omtrent deze PPS materie. Ook de standaardisatie van documenten en een grondigere voorbereidingsperiode zullen een positieve bijdrage leveren bij het aantrekken van private partners voor PPS-projecten en het succesvol realiseren van PPSconstructie voor het bouwen van transportinfrastructuur. Dit werk geeft eerst een algemeen overzicht van de transportmodi in Vlaanderen. Aangezien Vlaanderen verbonden is met en deels onderhevig is aan de Belgische federale overheid, kunnen de kenmerken van het Vlaams transport niet vanzelfsprekend uitgebreid worden naar het transport in andere landen. Door elke transportmodus in dit werk te bespreken, is van elk onderdeel een algemene samenvatting gebracht. Volgend onderzoek zou zich kunnen toespitsen op 1 transportmodus in Vlaanderen. Dit zou een meer diepgaande uitkomst bieden. Vele alternatieve vormen worden aangehaald en beschreven. Over heel de wereld zijn er veel succesvolle publiek-private samenwerkingen gerealiseerd. Het meer uitdiepen van 1 onderdeel van alternatieve financiering en de daarbij horende risico’s is aan te raden. Aangezien publiek-private samenwerking zeer populair is, en er steeds nieuwe projecten worden opgesteld onder deze vorm, kan het nabij opvolgen van zo een afzonderlijk project in de toekomst ook een meerwaarde bieden.
103
Lijst van geraadpleegde werken 1. Wetenschappelijke bronnen Adbel-Aziz A.M. & Russel A.D. (2001) A structure for government requirements in public-private partnership, Can. J. Cev. Eng., 2001, Nr. 28, 891-909. Ahadzi M. & Bowles G. (2004) Public-private partnerships and contract negotiations: an empirical study, Construction Management and Economics, Nr. 22, November 2004, 967-978. Akintoye A., Bing L., Edwards P.J. & Hardcastle C. (2004) Risk allocation preferences in PPP/PFI construction projects in the UK, Metropolitan University. Algarni A.M., Arditi D. & Polat G. (2007) Build-Operate-Transfer in Infrastructure Projects in the United States, Journal of Construction Engineering and Management, October 2007, 728-735. Angelides D. & Xenidis Y. (2004) The Financial risks in build-operate-transfer projects, Construction Management and Economics, Nr. 23, May 2005, 431-441. Bennett J. & Iossa E. (2006) Delegation of Contracting in the Private Provision of Public Services, Review of Industrial Organization, 2006 No 29, 75-92. Button K.J. & Henser D.A. (2005) Handbook of transport strategy, policy and institutions, Elsevier. Capka J.R. (2006) Financing Megaprojects, Public Roads, Jan/Feb 2006, Vol. 69 Issue 4, p 2-2, 1p. Chen A. & Subprasom K. (2006) Analysis of regulation and policy of private toll roads in a build-operatetransfer scheme under demand uncertainty, Transport Research, 2007 Part A 41, 537-558. Cheng A.W.L., Chiang A.H. & Tang B.S. (2007) Alternative approach to credit scoring by DEA: Evaluating borrowers with respect to PFI projects, Building and Environment, 2007 No. 42, 1752-1760. Cole S., Applied Transport Economics: Policy, Management & decision Making, Great Britain, Kogan Page, third edition. De Clercq M. (2005) Economie Toegelicht, Garant, Antwerpen – Appeldoorn, p 251, 343. Engel A., Fisher R. & Galetovic A. (2006) Privatization Highways in the United States, Review of Industrial Organization, Nr. 29, 27-53. European Commission (2007) European Economy, Luxembourg, 10/12/2007, Nr. 1. Farrell S. (1992) Financing European Transport Infrastructure, United States of America, Van Nostrand Reinhold. Farrell S. (1994) Financing Transport Infrastructure, London, PTRC Education and Research Services. Fourie J. (2006) Economic Infrastructure: A Review of Definitions, Theory and Empirics, South African Journal of Economics, vol. 74:3, September 2006, 530-556.
IX
Froud J. (2003) The Private Finance Initiative: risk, uncertainty and the state, Accounting Organization and Society, Nr. 28, 567-589. Geerts G. & Den Boon T. (1999) Van Dale, Utrecht Antwerpen, Van Dale Lexicografie, 13e uitgave. Goodliffe M. (2002) The new UK model for air traffic services- a public private partnership under economic regulation, Journal of Air Transport Management, 2002 Nr. 8, 13-18. Grout P.A. & Stevens M. (2003) The Assessment: Financing and Managing Public Services, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 19, No. 2, 215-234. Guasch G.L. (2004) Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing it Right, Washington D.C., The International Bank for Reconstruction and Development /The World Bank Washington D.C. Haynes L. & Roden N. (1999) Commercializing the management and maintenance of trunk roads in the United Kingdom, Transportation, 1999 Nr. 26, 31-54. Helm D. & Holt D. (2003) Air Transport and Infrastructure: The Challenges Ahead, Oxera. Krochalis R. (2007) Federal Transit Administration: Public Private Partnerships. Kumaraswamy M.M. & Zhang X.Q. (1999) Governmental role in BOT-led infrastructure development, International Journal of Project Management, 2001, Nr. 19, 195-205. Kumaraswamy M.M. & Zhang X.Q. (2001) Procurement protocols for public-private partnered Projects, Journal of construction engineering and management, September/October 2001. Lo H.K. & SzetoW.Y. (2008) Time-dependant transport network improvement and tolling strategies, Transportation Research, 2008 Part A, Nr. 42, 376-391. London R. (2002) Tools for Governing: Privatization, Public-Private Partnership, and Entrepreneurial Management, Public Administration Review, January/February 2002, Vol. 62, No. 1, 118-123. Martimort D. & Pouyet J. (2008) To build or not to build: Normative and positive theories of publicprivate partnership, International Journal of Industrial Organization, 2008 Nr. 26, 393-411. Massachusetts Institute of Technology, Innovative Infrastructure Financing, International Mobility Observatory: Innovation Fact Sheet, No. 6.1.1.-6.3.1. Matsunaka R. & Nakagawa D. (1998) Funding Transport Systems: A Comparison among Developed Countries, Pergamon, Elsevier. Powel T. (2001) The Transport System: Markets, Modes and Policies, Londen, PTRC Education and Research Services Ltd. Ranasinghe M. & Seneviratne P.N. (1997) Transportation Infrastructure Financing: Evaluation of Alternatives, Journal of Infrastructure Systems, September 1997, 111-118. Schaufelberger J.E. & Wipadapisut I. (2003) Alternate Financing Strategies for Build-Operate-Transfer Projects, Journal of Construction Engineering and Management, March/April 2003, 205-213.
X
Shen L.Y., Lee R.K.H., Zhang Z. (1996) Application of BOT system for infrastructure projects in China, J. Construction Engineering Management, 112 (4), 319-323. Zhang X. (2004) Concessionaire Selection: Methods and Criteria, Journal of Construction Engineering and Management, March/April 2004, 235-244. Zhang X. (2006) Factor Analysis of Public Clients’ Best-Value Objective in Public-Privately Partnered Infrastructure Projects, Journal of Construction Engineering and Management, September 2006, 956965.
2. Internetbronnen 100 jaar zeehaven van Zeebrugge (2007) Geschiedenis: Tijdslijn, URL: (7/03/2009). Agentschap Wegen en Verkeer (2008) Wegen en verkeer in Vlaanderen, URL: (28/01/2009). Beheermaatschappij Antwerpen Mobiel (2009) Organisatie, URL: (20/03/2009). Beheermaatschappij Antwerpen Mobiel (2009) Projecten: Waterwegen, URL: (20/03/2009). Beheermaatschappij Antwerpen Mobiel (2009) Projecten: Wegen, URL: (20/03/2009). Belgisch Instituut der TransportOrganisatoren (2005) Boordtabel, URL: (25/02/2009). Belgisch Instituut der TransportOrganisatoren (2005) Logistiek, URL: (25/02/2009). Binnenvaart (2008) URL: (20/02/2009). Binnenvaart (2008) Feiten en cijfers, URL: (20/02/2009). Binnenvaart (2008) Waterwegen: Kaaimuren, URL: (20/04/2009). Binnenvaart (2008) Feiten en cijfers, URL: (20/02/2009). Buyck C.R. (2008) Toekomst voor de drie regionale luchthavens, Persmededeling van het Kabinet van Minister Hilde Crevits, Vlaams Minister van Openbare Werken, Energie,Leefmilieu en natuur, URL: (20/02/2009).
XI
BVDA (2008) Amoras, Nieuwsbrief, URL: (20/04/2009). CD&V (2008) Toekomst voor de drie regionale luchthavens, Persbericht, URL: (22/04/2009). Corporate Credit & Risk Management Solutions (2009) AAA-rating scale: Bond and Long Term Debt Rating Scale, URL: (25/03/2009). Crevits H. (2008) Luchthaven Deurne neemt nieuwe start, Artikel uit Gazet Van Antwerpen, URL: (22/04/2009). Crevits H. (2009) Kandidaatstellingen exploitatie regionale luchthavens, Persmededeling Hilde Crevits Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, URL: (24/03/2009). De Bato (2006) Characteristics of Transport Services, URL: (20/01/2009). De Seranno (2005) Alternatieve financiering moet missing links versneld helpen realiseren, Persmededeling van de Kabinetten van de Vlaamse ministers Kris Peeters en Dirk Van Mechelen, URL: (11/05/2009). De Tijd (2008) DEME en De Nul winnen superproject Amoras, De Tijd, URL: (20/04/2009). De Tijd (2008) PPS-constructie luchthaven Deurne rond, De Tijd, URL: (22/04/2009). Essenscia (2009) Transport en Logistiek: Spoorvervoer en transport door middel van pijpleidingen bevorderen, URL: (21/01/2009). Euregio (2008) Ruimtelijke structuur, URL: (28/04/2009). European Commission Transport (2009) Transport infrastructure, URL: (15/04/2009). European Urban Knowledge Network (2009) Transport and Infrastructure, URL: (30/01/2009). EVD Internationaal ondernemen en samenwerken (2008) België: bouw en infrastructuur, URL: (25/03/2009).
XII
Febiac (2007) Algemene gegevens, URL: (10/03/2009). Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer (2009) Wegen, URL: (20/01/2009). Federaal Planbureau: Economische analyses en vooruitzichten (2008): Regionale economische vooruitzichten 2007-2013, Perscommuniqué, URL: (20/02/2009). Federaal Planbureau: Economische analyses en vooruitzichten (2009) URL: (20/02/2009). Flanders Investment & Trade (2009) Flanders receives European public-private partnership award, URL: (23/03/2009). Flanders Investment & Trade (2009) Infrastructure, URL: (22/01/2009). Flanders Investment & Trade (2009) Location, URL: (22/01/2009). Flanders Logistics (2007) Minister Kris Peeters investeert 11 miljoen euro in 2007 in haveninfrastructuur in de haven van Oostende, URL: (20/01/2009). FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (2009) België – Belgische economie, URL: (25/03/2009). Forbes (2008) Kingdom of Belgium's 'AA+/A-1+' ratings affirmed, outlook stable - S&P, Thomson Financial News, URL: (24/02/2009). Fortis Bank (2009) Sale and lease back, een flexibele financiering met als basis active, URL: (22/03/2009). Gazet Van Antwerpen, Verlengde tramlijnen en Oosterweelverbinding, Gazet Van Antwerpen, URL: (22/04/2009). Het Nieuwsblad (2004) Etienne Schouppe ex-topman NMBS definitief vrijgepleit, Het Nieuwsblad, URL: (20/01/2009). Informatie Binnenvaart (2009) Algemeen, URL: (25/03/2009). Infrabel (2009) URL: < http://www.infrabel.be/portal/page/portal/pgr_inf2_e_internet> (20/01/2009). XIII
Infrabel (2009) De NMBS- groep, URL: (20/01/2009). Infrabel (2009) Geschiedenis, URL: (20/01/2009). Infrastructure Ontario (2009) Alternative Financing and Procurement: Frequently asked questions, URL: (23/03/2009). Instituut wegTransport & Logistiek België (2009) URL: (22/01/2009). Internationale Luchthaven Kortrijk- Wevelgem (2009), URL: (28/02/2009). Kleinwordt D. & Specht B. (2001) What Is a Wrap? - Introducing Monoline Bond Insurance, Gt.News, URL: (01/04/2009). Luchtvaartnieuws (2008) Publiek- private samenwerking luchthaven Antwerpen gaat door, URL: (22/04/2009). Ministerie van Verkeer en Waterstaat Nederland (1995) Fauna-uitstapplaatsen, URL: (20/02/2009). Ministry of Finance Singapore (2004) Public Private Partnership Handbook, Executive Summary, URL: (25/03/2009). Mobiel Vlaanderen (2006) Oprichting Via-Invest concretiseert alternatieve financiering openbare, Persmededeling Kabinetten van Kris Peeters, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, en van Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën & Begroting en Ruimtelijke Ordening werken, URL: (29/03/2009). Mobiel Vlaanderen (2006) Project Amoras: garantie voor toekomstige onderhoudsbaggerwerken in de maritieme toegang van de Antwerpse haven, Persmededeling Kabinet van Kris Peeters, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, URL: (20/04/2009). Mobiel Vlaanderen (2007) Kleine tunnel moet toekomst luchthaven Deurne veilig stellen, Persmededeling Kabinet van Kris Peeters, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, URL: < http://www.mobielvlaanderen.be/persberichten/artikel.php?id=255> (22/04/2009). Mobiel Vlaanderen (2009) Mobiliteitsbeleid - overheden en administraties, URL: (20/02/2009).
XIV
Moody’s Investors Service (2009) Ratings, URL: (25/03/2009). National Association of Home Builders (2009) Alternative Infrastructure Financing Tools, URL: (25/03/2009). Navingo BV (2008) Belangrijk Milieucontract ‘AMORAS’ voor de Antwerpse Haven gegund aan tijdelijke handelsvereniging SeReAnt, Navingo BV, URL: (20/04/2009). NMBS-Groep (2005) Voorstelling van de nieuwe NMBS-Groep, Persmededeling, URL: (19/01/2009). Nv De Scheepvaart (2009) URL: (20/01/2009). ParticipatieMaatschappij Vlaanderen (2009) PPS, URL: (20/04/2009). ParticipatieMaatschappij Vlaanderen (2009) Via- Invest, URL: (20/04/2009). Portaal Belgium (2009) De bevoegdheden van de Gewesten, URL: (10/02/2009). Port of Antwerp (2008) URL: (20/01/2009). Port of Antwerp (2008) Toekomstgericht: Amoras, URL: (20/04/2009). Project Finance (2009) Taking the wrap, URL: (26/03/2009). Rapco intelpro (2000) Performance Agreements, URL: (23/03/2009). SeReAnt (2008) Belangrijk Milieucontract ‘Amoras’ voor de Antwerpse Haven Gegund aan de Tijdelijke Handelsvereniging SeReAnt (Dredging International, DEC, Jan De Nel, Envisan), Persbericht, URL: (20/04/2009). SERV (2009) Groeicijfers Vlaamse regionale luchthavens, URL: (22/02/2009). Sigmaplan, Situering, URL: (28/04/2009). Stad Antwerpen (2009) Haven van Antwerpen, URL: (20/02/2009).
XV
Standard &Poor’s (2009) URL: (20/02/2009). Standard &Poor’s (2009) Find a rating, URL: (20/02/2009). The Canadian Council for Public-Private Partnerships (2009) About PPP, URL: (23/03/2009). The Economist (2009) Economics A-Z: Infrastructure, URL: (12/01/2009). Trends (2008) Belgische staatsschuld stijgt tot 305,95 miljard euro, Trends, URL: (22/04/2009). United States Department of Transportation - Federal Highway Administration (2009) Public Private Partnership, URL: (24/03/2009). Vaartportaal (2006) Binnenvaart stijgt met 40% in Zeebrugge, Vaarportaal, URL: (22/01/2009). Vlaams Kenniscentrum PPS (2009) PPS, URL: (23/03/2009). Vlaams Ministerie van Financiën en Begroting (2008) Financieringsfonds voor schuldafbouw en eenmalige investeringsuitgaven (FFEU), URL: (15/03/2009). Vlaamse overheid (2005) Masterplan Antwerpen op de rails, Persmededeling Vlaamse overheid, URL: (15/04/2009). Vlaamse overheid: Maritieme Toegang (2009) URL: (22/01/2009). Vlaamse Regering (2000) De Vlaamse begroting: een klare kijk op de cijfers, URL: (14/02/2009). Vlaamse Zeehavens (2008), URL: ( 15/03/2009). Vlaanderen (2007) Nieuwe beheersvorm voor de luchthavens Oostende-Brugge en Kortrijk-Wevelgem, Persmededeling Hilde Crevits Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, URL: (19/03/2009).
XVI
Vlaanderen (2009) Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken (MOW), URL: (22/01/2009). Vlaanderen (2009) Luchthavenbeleid, URL: (20/02/2009). Vzw Vereniging Vlaamse Provincies (2008) Achteruit of vooruit met de provinciewegen, Nieuwsbrief, jg.9, nr. 6, juni 2008, URL: (29/01/2009). Wegen- routes (2008) Geschiedenis, URL: (28/01/2009). Wikipedia (2009) Verkeersinfrastructuur, URL: (23/01/2009). W&Z (2009) URL: (23/11/2008). W&Z (2009) Seine- Schelde West, URL: (23/11/2008).
3. Andere geraadpleegde bronnen Allen G. (2001) The Private Finance Initiative (PFI), Economic Policy and Statistics Section: House of Commons Library, URL: (21/03/2009). Ardeel G. (2008) Diabolo- project wint transport deal of the year, Persbericht Infrabel 25/01/2008, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (2008) Begroting van Ontvangsten en Uitgaven voor het Begrotingsjaar 2008 – Algemene Toelichting. Belgisch Staatsblad (1999) Gemeenschaps- en gewestregeringen: Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens, p 11442-11449, URL: (25/04/2009). Binnenvaart (2007) Totaal vervoerde tonnage op de Vlaamse waterwegen per waterwegbeheerder, URL: (20/02/2009). Boelaert F., Kabinet Crevits, Mail op 14/04/2009: Vraag omtrent overdracht provinciewegen. British Columbia Ministry of Municipal Affairs (1999) Public Private Partnership A Guide for Local Government, URL: (02/04/2009).
XVII
Brussels Airport (2007) Brutrends 2007, URL: (29/01/2009). Buffel L. (2007) Schuld van het Fonds voor Spoorweginfrastructuur, Service Public Fédéral FINANCES – BELGIQUE, URL: (16/02/2009). Commissie Kaaimuren (2006) Publiek- Private Samenwerking voorde bouw van laad- en losinstallaties, URL: (19/03/2009). Crals E. en Matthijs H. (2009) Geldstromen en Verkeersstromen in het Privaat- en Openbaar Vervoer in opdracht van Febiac / Touring, URL: (25/02/2009). Crevits H. (2008) Openbare Werken: Beleidsprioriteiten 2008-2009, Beleidsbrief, URL: (22/01/2009). De Breakeleer F. (2006) Publiek- private samenwerking en ESR95– neutraliteit, jg. 66, nr. 4, 4e trimester 2006, URL: (20/03/2009). De Mets J. (2007-2008) Samenvatting Gemeenschappen en Gewesten, Academiejaar 2007-2008. URL: <studwww.ugent.be/~jdmets/gem%20&%20gew.pdf> (03/05/2009). Deurne Airport (2008) De Luchthaven van Deurne: Een vergeten Pionier, URL: (26/02/2009). Dupont R., Vlaamse Overheid - Departement Mobiliteit en Openbare Werken - Maritieme Toegang, Mail op 05/02/2009: Vragen over thesis. Federaal Planbureau: Economische analyses en vooruitzichten (2008): Transportvooruitzichten voor België tegen 2030 en enkele beleidsvarianten, Perscommuniqué, URL: (21/01/2009). Federaal Planbureau: Economische analyses en vooruitzichten (2009) Transportdatabanken, URL: (20/02/2009). Federale Overheidsdienst Budget en Beheer (2007) Algemene Gegevensbank – Jaarverslag 2006, URL: (20/01/2009). Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer (2006) Onze Passie? Dienstverlening, Michel Damar, URL: (20/01/2009).
XVIII
Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer (2008) Beheerscontract NMBS- Holding 2008-2012, URL: (16/02/2009). FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie (2009) Digitale bibliotheek van studies, rapporten, artikelen, eindverhandelingen en doctoraatsverhandelingen, URL: (22/01/2009). Gesprek met de heer Cattrysse P., MOW - afd. Luchthavenbeleid, 25/02/2009, Brussel. Gesprek met mevrouw De Schutter I., MOW - afd. Haven- en Waterbeleid , 27/01/2009, Brussel. Gesprek met de heer Hendrix G. en de heer Van Olmen G., Infrabel, 26/01/2009, Brussel. Gesprek met de heer Roelants T., MOW – afd. Agentschap Wegen en Verkeer, 27/01/2009, Brussel. Goldsmith H. (2006) European Investment Bank: Public-Private Partnerships in the EU Water Sector, Powerpoint presentatie, URL: (25/02/2009). Higher Education Funding Council for Wales (2004) Contract Management, 29/09/2004. Hubert M. (2008) Expo ’58 en “Koning Auto” Welke toekomst voor de grote wegeninfrastructuur in Brussel ?, Het elektronisch wetenschappelijk tijdschrift voor onderzoek over Brussel, Nr. 22, URL: (15/04/2009). Infrabel (2008) Jaarverslag 2007, URL: (20/01/2009). Infrabel (2008) Facts and Figures 2008-2009, URL: (22/01/2009). Internationaal Ondernemen, België: Kansrijke sector vervoer en logistiek, URL: (21/01/2009). Internationale Luchthaven Kortrijk- Wevelgem (2008) Verslag van de raad van bestuur en van de commissaris aan de algemene vergadering van deelnemers in Kortrijk op dinsdag 20 mei 2008, dienstjaar 2007, URL: (30/01/2009). Internationale Luchthaven Kortrijk- Wevelgem (2009) Privatisering Uitbating: Aankondiging van de opdracht, Belgisch Staatsblad, URL: (25/03/2009). Internationale Luchthaven Kortrijk- Wevelgem (2008) Jaarverslag 2007 Internationale Luchthaven Oostende-Brugge, Digitale Drukkerij: Nadia De Braekeler.
XIX
Kuehn A. (2008) Alternative Funding/Financing for Light Rail Projects, Powerpoint presentation for TOEF conference, URL: (25/03/2009). Lallemand L. (2008) Liefkenshoekspoorverbinding: Financiële closing van de publiek private samenwerking, Powerpoint presentatie, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Lallemand L. (2008) Liefkenshoekspoorverbinding: Financiële closing van de publiek private samenwerking: Bijlage, Powerpoint presentatie, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Leenaars H. & RvB Bank Nederlandse Gemeenten (2007) Nieuwe financieringsconstructies en PPS-transacties, Powerpoint presentatie, URL: (25/03/2009). Luchthaven Antwerpen (2008) Jaarverslag 2007 Luchthaven Antwerpen, URL: (28/01/2009). Luchthaven Antwerpen (2009) Statistisch jaarboek 2008 Luchthaven Antwerpen, URL: (22/02/2009). Ministry of Finance Singapore (2004) Public Private Partnership Handbook Version 1, URL: (02/04/2009). National Council for Public- Private partnerships, Public-Private Partnership Terms and Definitions, URL: (02/01/2009). NMBS (2007) Jaarverslag NMBS 2006, URL: (22/01/2009). Nv De Scheepvaart (2007) Publicaties: Jaarverslag 2007, URL: (20/01/2009). Nv De Scheepvaart (2006) Publicaties: Statistiek 2006, URL: (25/01/2009). Office of Government Commerce (2002) Principles for service contracts: Contract management guidelines, HMSO, URL: (25/03/2009). Peeters P. (2001) De fiscale autonomie van de gemeenschappen en gewesten in het Lambermontakkoord, Jura Falconis, jg 37, 2000-2001, nr 1, p. 3-10.
XX
Penris J. (2009) Vlaams Parlement: Voorstel decreet houdende machtiging tot oprichting van het privaatrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap nv Vlaamse Havens en houdende wijziging van het decreet van 2 maart 1999 houdende het beleid en het beheer van de zeehavens, Stuk 2197 (2008-2009) – Nr. 2, URL: (25/04/2009). Pescod D. (2005) Private Sector Provision: What Are the Options?, Hong Kong SAR Government, Powerpoint presentation, URL: (08/03/2009). Petit F. (2007) Infrabel rondt financiële closing en ondertekening Diabolo af (PPS), Persbericht Infrabel 28/09/2007, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Petit F. (2008) Infrabel rondt de financiële en contractuele closing van de Liefkenshoekspoorverbinding af (PPS), Persbericht Infrabel 05/11/2008, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Petit F. (2008) Infrabel investeert dubbel in het spoorknooppunt Mechelen via de bypass en de moderne onthaalinfrastructuur , Persbericht Infrabel 09/05/2008, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Petit F. (2008) Diabolo Noordelijke Spoorontsluiting van Brussels Airport, Powerpoint presentatie, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Petit F. (2008) Diabolo-boorschild bereikt vertrekpunt in Machelen- Eerste stap in boorproces van tunnelkokers onder luchthavendomein, Persbericht Infrabel 14/01/2008, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Petit F. (2009) Het project Liefkenshoekspoorverbinding van Infrabel werd in Londen Bekroond met een award als “Infrastructure deal of the year”, Persbericht Infrabel 22/01/2009, Mail Petit F.: Persverantwoordelijke Infrabel, 27/01/2009. Piarc T.C. (2005) U.K. DBFO Roads Experience: A personal view, Powerpoint presentation, URL: (05/04/2009). Promotie Binnenvaart Vlaanderen, Publiek- Private Samenwerking voor de Bouw van de Laad- en Losinstallaties, URL: < http://www.wenz.be/downloads/PPSbrochure2008.pdf> (19/03/2009). Promotie Binnenvaart Vlaanderen, Aantal meter waterwegen gebruikt voor handelsvaart, URL: (25/01/2009). Promotie Binnenvaart Vlaanderen (2009) Bestek PPS- project Deurne Airport OK, Mail Cattrysse P. 25/02/2009. Rekenhof (2008) Federale financiering van de opdrachten van openbare dienst van de NMBS, Infrabel en de NMBS-Holding, Verslag Audit, URL: (22/01/2009). XXI
Rekenhof (2009) PPS-projecten volgens Rekenhof onvoldoende onderbouwd, Persbericht Rekenhof, URL: (30/03/2009). SERV – Vlaamse Luchthavencommissie (2006) Advies Ontwerp ‘Ontwikkelingsperspectief Zaventem 2025’, URL: (14/04/2009). SERV – Vlaamse Luchthavencommissie (2007) Advies Voorontwerp van decreet betreffende het beheer en de uitbating van de regionale luchthavens Oostende-Brugge en Kortrijk-Wevelgem, URL: (25/02/2009). SERV – Vlaamse Luchthavencommissie (2008) Jaaroverzicht Vlaamse Havens 2007, URL: (29/01/2009). Stad Antwerpen: Werk en Economie (2009) Monitor Economie september 2007, URL: (28/02/2009). Studiedienst van de Vlaamse overheid (2008) Kenniscentrum Statistiek: Mobiliteit & Cijfers, URL: (23/01/2009). Studiedienst van de Vlaamse Regering, Cijfers: Excell- tabellen: Mobiliteit, URL: (30/12/2008). TFL, Tfl's alternative to the PPP, Powerpoint presentatie, URL: (25/03/2009). The University of Melbourne (2008) National PPP Forum: Benchmarking Study, Phase II, Report on the performance of PPP projects in Australia when compared with a representative sample of traditionally procured infrastructure projects, URL: (30/03/2009). Thomas G., B-rail, Mail op 28/01/2009: Vragen voor thesis. United States General Accounting Office (1999) Public-Private Partnerships Terms Related to Building and Facility Partnerships, URL: (28/02/2009). Van Garsse S. & Verhoest K. (2008) Succes- en faalfactoren voor PPS-projecten: Rapport, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen, URL: (04/04/2009). Van Gastel G, Micro-economische analyse van de Nationale Bank van België, Mail op 15/04/2009: Vraag over impact transport en logistiek op BBP. Van Halen W., Vlaamse Overheid - Departement Mobiliteit en Openbare Werken - afdeling Luchthavenbeleid, Mail op 30/01/2009: Vragen voor thesis. Van Mechelen D. (2008) De Vlaamse Begroting 2008.
XXII
Verbiest J.P. (2007) Infrastructure PPP Projects: Financing & Risk Mitigation Instruments of the Asian Development Bank, Powerpoint presentation, URL: (02/04/2009). Vlaams Instituut voor de Logistiek (2007) Businessplan Luchthaven Kortrijk- Wevelgem, URL: (20/01/2009). Vlaamse overheid (2003) PPS- decreet, URL: (20/03/2009). Vlaamse overheid (2004) Minder Hinder: Heraanleg Antwerpse Ring: Tussenperiode, URL: (14/03/2009). Vlaamse overheid Agentschap voor Maritieme Dienstverlening en Kust (2008) MDK Jaarboek 2007, URL: (25/01/2009). Vlaams Parlement (2002) Verslag – van het Rekenhof - over de financiële stromen van het Vlaams Gewest naar de NV Zeekanaal en Watergebonden Grondbeheer Vlaanderen, Verslag van Rekenhof Vlaanderen, Stuk 37-B (2001-2002) – Nr. 1, URL: (22/01/2009). Vlaams Parlement (2006) Verslag – van het Rekenhof - over de verrekeningen bij de aannemingen van wegenwerken, Verslag van Rekenhof Vlaanderen, Stuk 37-F (2005-2006) – Nr. 1, URL: (22/01/2009). Vlaams Parlement (2007) Havens Beleidsprioriteiten 2007-2008, Beleidsbrief, URL: (20/04/2009). Vlaams Parlement (2008) Ontwerp van decreet: Houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2009: Bijlagen, Stuk 15 (2008-2009) – Nr. 1 – Bijlagen, URL: (01/03/2009). Vlaams Parlement (2009) Alternatieve financiering van Vlaamse overheidsinvesteringen, Verslag Vlaamse Regering, Stuk 52 (2008-2009) – Nr. 1, URL: (25/02/2009). Vlaams Parlement (2009) Verslag – van het Rekenhof- over publiek- private samenwerking met de Vlaamse overheid, Verslag Vlaams Rekenhof, URL: (30/03/2009). Vlaams Parlement (2009) Handelingen: Commissievergadering: Commissie voor Openbare Werken, Mobiliteit en Energie, Voorlopige niet gecorrigeerde versie, URL: (02/04/2009).
XXIII
Vlaamse Regering (2002) Beter Bestuurlijk Beleid: Leidraad en toelichting bij de voorbereiding van oprichtingsdecreten van publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen, URL: (28/02/2009). Vlaamse Regering (2003) Bestuursakkoord tussen het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen: Protocol, URL: (25/02/2009). Vlaamse Regering (2008) Beheersovereenkomst 2008-2010 W&Z, URL: (20/01/2009. Weatherall M. (2004) Simpson Grierson: Public Private Partnerships: A New Zealand Overview: PECC Workshop on PPPs, URL: (24/02/2009). W&Z (2009) Publicaties, URL: (24/01/2009). W&Z (2009) Jaarboek 2007, URL: (25/01/2009). W&Z (2009) Statistiek van het vervoer op de waterweg 2007, URL: (25/01/2009). W&Z (2007) Statistiek van het goederenvervoer op de waterweg 2007. W&Z (2008) Haalbaarheidsstudie Seine- Schelde West, Deel VI: Maatschappelijke Kosten-batenanalyse, Financiering en Macro- Economische Impact.
XXIV
