Risicomanagement
Almere, Alkmaar en Haarlem gaan risico Gemeenten willen toezicht op subsi Inzicht in de risico’s van gemeentelijke subsidies aan organisaties is complex. Waar een grote instelling met een miljoenensubsidie nooit problemen heeft, kan een kleine organisatie uit het zicht van gemeentelijk toezicht voor een strop van tonnen zorgen. Alkmaar, Almere en Haarlem besloten eind 2008 een voortrekkersrol op zich te nemen om het toezicht op verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen te professionaliseren. Het eindresultaat is een risicoscan, bedoeld om op basis van risico-indicatoren vroegtijdig problemen bij gesubsidieerde instellingen of verbonden partijen te herkennen.
Martijn Kregting Publicist
24
‘G
emeente Amstelveen pompt dik half miljoen euro in Cobra Museum; Opnieuw wethouder weg om Adje-theater; ‘Subsidie aan club met één bestuurder is riskant’; Vijf miljoen extra nodig voor verbouwing Paulusschool; ‘Sonsbeek’ nekt wethouder Arnhem.’ Het zijn slechts enkele koppen van krantenartikelen uit de afgelopen paar jaar. Het hele artikel had gevuld kunnen worden met dergelijke krantenkoppen. Ook politici en ambtenaren die de verhalen achter de koppen niet direct herkennen, kennen wel de achterliggende problematiek: die van het toezicht op verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen. De subsidiëring van voor gemeenten belangrijke organisaties – van gezondheidsinstellingen tot culturele podia, van bibliotheken tot zwembaden – is nodig om gemeenten beter leefbaar te maken. Subsidiëring kan echter verworden tot een financieel en politiek mijnenveld. Zeker wanneer een gemeente onverwachts wordt geconfronteerd met een organisatie die omvalt of een project waarbij de financiering opeens niet op orde blijkt.
Vergaand Wat de oorzaak ook is – falend toezicht, gebrek aan menskracht – de gevolgen zijn vaak vergaand. Dat weet René Janssen uit ervaring (zie ook kader: Problematiek). Voordat hij begin 2009 naar Almere vertrok, was hij als concerncontroller in een 100.000 plusgemeente betrokken bij de effecten die het dergelijke ontwikkelingen kunnen hebben. Toen er in deze gemeente in drie maanden tijd vijf gesubsidieerde instellingen omvielen – met een miljoenenstrop als gevolg - vond Janssen het tijd te zoeken naar een methode om
dergelijke verrassingen te voorkomen. Uit contacten bleek dat meer gemeenten worstelen met deze problematiek, en dat de gemeente Alkmaar een concept plan van aanpak had laten ontwikkelen. Leo van Meene, hoofd financieel economische zaken van de sector Maatschappelijke Ontwikkeling bij Alkmaar: “We hebben destijds eerst samen met het ingeschakelde bedrijf bekeken of ze een dergelijke oplossing ook specifiek voor gesubsidieerde instellingen konden ontwikkelen. We hebben eerst bij wijze van proef met vijf instellingen bekeken hoe zij daar tegenaan kijken. De instellingen zelf waren positief over de mogelijkheid van een beter inzicht in hun risico’s. Zelf wilden we ook een beter beeld krijgen van hun weerstandsvermogen.”
Samenwerking Na de eerste stappen van Alkmaar begon los daarvan ook Haarlem de zoektocht naar betere risico-indicatoren. Die tocht begon nadat het College van B&W een van haar - in het kader van de artikel 213 a van de gemeentewet verplichte - studies naar efficiency en effectiviteit in 2008 wijdde aan verbonden partijen. Op die studie volgde een nota waarin gehamerd werd op het beter in kaart brengen van subsidierisico’s bij verbonden partijen. “We werden beperkt door een gebrek aan inzicht in de risico’s die we als gemeente lopen bij subsidieverstrekking”, vertelt Cindy Lensen van de afdeling concerncontrol. “Veel kennis op het gebied van risicoanalyse zit in de hoofden van mensen, maar ligt niet vast in processen. Onze definities waren beperkt van aard en hadden vooral te maken met de hoogte van de subsidie. Daarom was het zeer moeilijk om vooraf de risico’s van een subsidie
scan invoeren diëring professionaliseren voldoende in te schatten.” Almere, Alkmaar en Haarlem besloten na een eerste kennismaking in november 2008, samen met het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) de krachten te bundelen. Hoewel het probleem van risicobeheersing bij verbonden partijen voor alle gemeenten speelt – verbonden partijen staan hoog in de top10 van risicovolle organisaties voor gemeenten - was het dus uiteindelijk een klein groepje gemeenten dat een voortrekkersrol nam. “Dat heeft ook voordelen”stelt Cindy Lensen. “Je kunt veel voortvarender te werk gaan dan wanneer je met een grote groep moet overleggen.”
Proces Uit de soms pittige discussies tussen de gemeenten ontstond in de loop van zes maanden een standaard vragenlijst en een reeks wegingsfactoren, die de basis van de risicoscan zouden vormen. Om de aanwezige kennis en toezichtactiviteiten vast te leggen, besloten de betrokken partijen om gelijk een softwareoplossing aan het model te koppelen. Behalve over de inhoudelijke risico-
indicatoren werd daarom ook gebrainstormd over aan welke eisen de nieuw te bouwen software applicatie moest voldoen. Een basisvoorwaarde was in alle gevallen: eenvoud. Van Meene: “Je kunt tot in detail gaan, maar dat is noch voor beleidsmedewerkers noch voor de instellingen werkbaar. Bij bedrijfsvoering bijvoorbeeld, kun je behalve naar solvabiliteit en liquiditeit nog een reeks andere factoren meenemen. Maar we hebben er voor gekozen voor een beperkt aantal factoren om het model simpel te houden. Het moet straks ook mogelijk zijn om het systeem in lagen te gebruiken. Als duidelijk is in het begin dat de risico’s gering zijn, hoef je niet met een instelling door alle lagen van het systeem heen. Als blijkt dat er grotere risico’s zijn, ga je een niveau verder. Dat scheelt ook tijd voor alle partijen.”
Vroegtijdig herkennen De drie gemeenten willen vanaf dit najaar met behulp van de risicoscan vroegtijdig problemen herkennen bij gesubsidieerde organisaties, door los van financiële zaken (vaak een gevolg)
Problematiek Haarlem ziet als belangrijkste probleem dat er geen vaste structuur is voor toezicht en onvoldoende inzicht in de mate van risico’s. Het gebrek aan structuur en inzicht maakte effectiever toezicht moeilijk te realiseren. Alkmaar struikelde de afgelopen jaren vaak over hetzelfde probleem: het zicht op het weerstandsvermogen ontbrak. Zo was het moeilijk om te zien of en wanneer een organisatie in de problemen kon komen. Ook was niet te beoordelen of een instelling terecht subsidierestanten aan de eigen buffer toevoegde in plaats van terugbetaalde. Almere werd regelmatig verrast als een instelling omviel. Maar er gebeurde niets om de diepere problematiek aan te pakken. Oorzaak: geen duidelijk raamwerk of kader voor gemeenteambtenaren om vooraf goed risico’s of weerstandsvermogen in te schatten van gesubsidieerde of te subsidiëren instellingen.
B &G SEPTEMBER 2009
25
Risicomanagement
Directie en management 5c Hoe veel functies zijn de laatste vijf jaar voortijdig gewisseld?
Aantal
Aantal leden
3+
2
1
5b Hoe vaak hebben de laatste vijf jaar voortijdige wisselingen in directie/bestuur plaatsgevonden? Aantal voortijdige wisselingen
0
Aantal
1
2
3
3+
5c Hoe veel functies zijn de laatste vijf jaar voortijdig gewisseld?
Aantal functies
Aantal functies gewisseld
1
alle
5d Hoe lang is de huidige directeur in functie?
Aantal jaar
Hoe lang is de directeur in functie?
2-
2-4
4-6
6-8
8+
6a Uit hoeveel leden bestaat het management?
Aantal
Aantal leden management
3+
2
1
6b Hoe vaak is de laatste vijf jaar de financieel verantwoordelijke gewisseld? Aantal wisselingen financieel verantwoordelijke
Aantal 1
2
3
4
5
6c Hoe lang bekleedt de financieel verantwoordelijke zijn huidige functie? Hoe lang is financieel verantwoordelijke in functie
Aantal jaar 2-
2-4
4-6
6-8
8+
Verbonden partij
Rol gemeente
Financieel bedrag
Bibliotheek
Bestuur + subsidie
€ 655.00 per jaar
6.2
N.v. Schouwburg
100% aandelen
€ 3.200.000+ exploitatie tekort
8.9
Bureau Halt
Subsidie
€ 253.000 per jaar
7.3
Technofonds
Bestuur + subsidie
€ 512.000 per jaar
3.2
Stichting werkparticipatie
Bestuur + 75% aandelen
€ 1.871.000
8.2
Regionale hulpverleningsdienst
23% via regio
€ 1.176000 per jaar
2.8
Huisvuilcentrale
23% via regio
€ 250.000 per jaar dividend
1.6
Een totaal overzicht van verbonden partijen binnen een gemeente met een risicogetal per instelling. Met de kleur kun je zien waar je actie op moet ondernemen. Het risicogetal is een gewogen gemiddelde van de onderdelen uit het spinnenweb.
Organisatievorm Planning en control
Directie en management
Vermogenspositie
Personeel
Lasten
Concurrentiepositie
Baten
Bedrijfsvoering Fusie/verhuizing/ reorganisatie
26
Risico
Instelling Gemiddeld
te kijken naar de oorzaken (organisatorische factoren) en daarbij rekening te houden aanwezige beheersing (het gemeentebeleid). De risico-indicatoren zijn zo geformuleerd, dat de gemeente eenvoudig zelf de verschillende instellingen kan scoren. Voor een goed overzicht zijn de indicatoren gesplitst in drie categorieën: • De organisatie van de instelling: De wijze waarop een instelling georganiseerd is en functioneert, bepaalt in grote mate het risicoprofiel. Medewerkers en bestuur maken de instelling tot wat zij is, bepalen in hoeverre een instelling risico’s neemt en hoe een instelling omgaat met risico’s.
Dit is één van de belangrijkste factoren die bepaalt hoe groot de kans is dat de gemeente geconfronteerd wordt met extra subsidieaanvragen. Risico-indicatoren zijn bijv. in het functioneren van een instelling, zowel intern (zoals wisselingen in dagelijkse leiding) als extern (concurrentiepositie van de instelling), • De financiële situatie van de instelling: De financiële positie van een instelling geeft aan in hoeverre zij op basis van haar financiële positie tegenvallers op kan vangen. Wanneer een instelling hier niet goed toe in staat is, zal zij sneller bij de gemeente aankloppen voor een extra bijdrage. Een slechte financiële positie verhoogt het risico dat de gemeente loopt op een extra subsidieaanvraag. De indicatoren die de financiële positie inzichtelijk maken zijn onder meer. de verhouding subsidie / totale inkomsten. • Het gemeentelijke beleid inzake subsidieverstrekking: een relatie die voor langere termijn duidelijkheid geeft over te ontvangen subsidies en uit te voeren taken, geeft instellingen de vrijheid de taakuitvoering zelf zo efficiënt mogelijk in te richten. Dit geeft instellingen de mogelijkheid zelf te bepalen waar zij risico’s willen lopen en hoe deze te beheersen. Het meegeven van zeer strakke inhoudelijke richtlijnen geeft instellingen wellicht de mogelijkheid tegenvallers af te schuiven op de gemeente. Deze aandachtgebieden bepalen de structuur van de risicoscan. Deze bestaat uit een online in te vullen digitale vragenlijst om een inschatting van het risicoprofiel per instelling te maken. Deze drie aandachtgebieden kunnen door de instelling zelf, de accountant van de instelling of door de gemeente online geactualiseerd worden, maar het is ook mogelijk dat de gemeente zelf alle informatie digitaliseert. De inschatting loopt van groen (goed) tot rood (zwak). Het is voor individuele gemeenten mogelijk om zelf extra indicatoren toe te voegen of zelfstandig de zwaarte per indicator aan te geven. Alle gegevens komen in een database terecht. Dat biedt de mogelijkheid tot benchmarken en het automatisch genereren van de paragraaf verbonden partijen.
Door het vastleggen van de risicoprofielen van de verschillende instellingen kunnen betere prioriteiten qua toezicht worden gesteld. De instellingen met hoogste profiel kunnen bijvoorbeeld zesmaal maal per jaar iemand van de gemeente verwachten die gerichte vragen stelt. En wellicht dient die instelling verplicht een accountant te kiezen uit een door de gemeente samengestelde lijst met aanbieders. Los van de bepaling van aanvullend toezicht nodig is het mogelijk te bepalen wat het aan te houden weerstandsvermogen voor de gemeente is.
De gemeente Alkmaar verstrekt jaarlijks tussen de 300 en 600 subsidies. De subsidie bedragen verschillen behoorlijk. Het gaat om zowel kleine subsidies vanaf 100 euro (jubileum) tot subsidiebedragen van meer dan 2,5 miljoen euro ( bibliotheek). De gemeente Almere verstrekt aan 560 tot 580 instellingen jaarlijks subsidies. Het totale budget hiervoor ligt dit jaar (2009) op circa 65 miljoen euro.
Verbonden partijen zijn gesubsidieerde instellingen die grotendeels of geheel gefinancierd worden door de gemeente en die een bestuurlijke relatie met de gemeente hebben: een theatergezelschap, een zwembad, een opvang voor daklozen, een thuiszorginstelling. Wanneer er iets mis gaat – als gevolg van bijvoorbeeld wanbeleid, lager dan geraamde inkomsten of onverwachtse tegenvallers – is het de gemeente die de problemen moet aanpakken en opdraait voor de financiële strop. Daarnaast kan er sprake zijn van politieke gevolgen, afhankelijk van het publieke belang dat aan een instelling gehecht wordt.
B &G SEPTEMBER 2009
27
Risicomanagement
Bruikbaar Van Meene verwacht dat de risicoscan voor veel gemeenten bruikbaar is. “De problemen die wij hebben, zijn voor veel van mijn collega’s herkenbaar. Alleen wordt er nog niet naar een simpele oplossing gezocht. Het zou nu ook zonde zijn om daar nog mee te beginnen, want dan ga je het wiel opnieuw uitvinden. Wat er in het najaar ligt, is een heel werkbaar model waarbij drie
gemeenten vanaf het begin bij betrokken zijn geweest.” René Jansen, Almere, noemt ook de standaardaanpak die de scan biedt een must. “We hebben de capaciteit niet om permanent twintig mensen in te zetten voor toezicht op alle gesubsidieerde instellingen. De standaardisatie moet ons ook helpen om tussen gemeenten de risicoprofielen van instellingen te benchmarken.” Overigens gelooft Janssen niet dat alle problemen vanaf september, oktober
opgelost zullen zijn. “Wat we nu hebben is een beter instrument. Uiteindelijk zijn het toch de mensen die het goed moeten gaan uitvoeren. En het is aan de politiek om er gebruik van te maken, door zich niet achteraf te laten verrassen. Als je kunt voorkomen dat de gemeente een financiële strop krijgt, imagoschade lijdt of een wethouder ziet vertrekken, dan hebben we al veel gewonnen.”
Financiële tegenvallers, gebrekkig toezicht, opstappende wethouders 16 februari 2009: het ‘Adje-theater’ nekt cultuurwethouder Hugo Backx (PvdA). Hij maakt bekend bekend op te stappen vanwege ‘aanzienlijke kostenoverschrijdingen’. Vorig jaar april diende CDA-wethouder Hans Janssen al zijn ontslag in, nadat de eigen CDA-fractie geen vertrouwen bleek te hebben in het omstreden theater. De gemeente Tilburg had 5 miljoen euro uitgetrokken voor de verbouwing van de oude bioscoop tot theatergebouw, dat geëxploiteerd gaat worden door het productiehuis van acteur en ondernemer Arjan van Bavel, beter bekend als Adje uit de tv-show van Paul de Leeuw. Volgens Backx waren de kosten nu al opgelopen tot 6,9 miljoen euro. Hij nam de verantwoordelijkheid voor de budgetoverschrijding van 1,9 miljoen, die voor hem als een zeer onaangename verrassing kwam. 14 mei 2009: plaatsvervangend directeur van de Rotterdamse Rekenkamer Elferink waarschuwt de gemeente dat het risico’s neemt bij subsidieverstrekking aan stichtingen met slechts één bestuurder. Uit gegevens van de Kamer van Koophandel zou volgens de lokale partij Leefbaar Rotterdam blijken dat een aantal subsidieontvangende stichtingen wordt bestuurd door een bestuur dat slechts uit één persoon bestaat. ‘En deze stichtingen krijgen toch een substantieel bedrag van ons,’ schrijft raadslid Victor Reijkersz van Leefbaar Rotterdam. Reijkersz verwijst naar het ‘havenschandaal’ waarbij een aantal jaar geleden de toenmalige directeur van het havenbedrijf in zijn eentje z’n gang kon gaan en veel te hoge verplichtingen aan ging en de gemeente benadeelde. 30 juni 2009: PvdA-wethouder Rita Weeda (cultuur) treedt af naar aanleiding van de financiële afwikkeling van de internationale beeldententoonstelling Sonsbeek 2008. Het budget voor de tentoonstelling, 3,5 miljoen, werd later verhoogd tot 4,6 miljoen, onder meer door een garantiesubsidie van de gemeente Arnhem. Er kwam felle kritiek vanuit de gemeenteraad, die niet over de garantiesubsidie was geïnformeerd. Weeda trok daaruit haar conclusies. Het college van B&W inArnhem verloor in 2008 ookal een wethouder, die aftrad na een budgetoverschrijding met 4,2 miljoen van de verbouwing van het Museum voor Moderne Kunsten. 30 juni 2009: De Nijmeegse politiek is geschrokken van de conclusies van het onderzoek naar oudschouwburgdirecteur Albert Krielen. Bureau PricewaterhouseCoopers (PwC) deed in opdracht van B&W onderzoek naar de in april opgestapte schouwburgbaas. Voornaamste conclusies van het rapport: Krielen wist zichzelf hoge vergoedingen toe te bedelen en werd nauwelijks gecontroleerd, terwijl zijn vermeend goede prestaties ‘niet uit de cijfers blijken’. Op drie punten zou Krielen zwaar in de fout zijn gegaan: hij liet zich 1.000 euro per maand betalen door de cateraar die hij voor de schouwburg inhuurde; hij ontving verder 3.000 euro per maand van innovatiecentrum Fiftytwo Degrees (om samenwerking met de schouwburg te onderzoeken), terwijl hij zich óók door de schouwburg extra liet betalen. Tot slot bevatte Krielens curriculum vitae ‘aantoonbare onjuistheden’ (zo had hij gelogen over zijn baan als KLM-piloot en een hoge functie bij Philips). De gemeente heeft inmiddels aangifte gedaan. SP en Nijmegen Nu wijzen erop dat de toezichthoudende rol van de inmiddels opgestapte Raad van Commissarissen goed onderzocht moet worden. In september volgen openbare verhoren. 28
