Állami Számvevıszék Fejlesztési és Módszertani Intézet

Állami Számvevıszék Fejlesztési és Módszertani Intézet

A FELSİOKTATÁS ÁTALAKULÁSA, A FINANSZÍROZÁS KORSZERŐSÍTÉSE

Tanulmány

2005.02.23. 11:53 C:\DOCUME~1\konyvtar\LOCALS~1\Temp\notes987610\~0128192.doc

Budapest 2004

Szerkesztette és a kutatást irányította:

Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, a Fejlesztési és Módszertani Intézet fıigazgatója

2

Szerzık:

Dr. Báger Gusztáv

Bán Tamásné okleveles könyvvizsgáló a Fejlesztési és Módszertani Intézet szakértıje

Bogyó Tibor a Fejlesztési és Módszertani Intézet szakértıje

Hegedős Ágnes a Fejlesztési és Módszertani Intézet kutatója

Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár a Fejlesztési és Módszertani Intézet kutatója

Dr. Mihály Sándor fıtanácsadó Állami Számvevıszék Államháztartás Központi Szintjét Ellenırzı Igazgatóság

Dr. Rák György a közgazdaságtudományok kandidátusa

3

a Fejlesztési és Módszertani Intézet szakértıje

Török Imre a Fejlesztési és Módszertani Intézet szakértıje

4

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETİ ÉS ÖSSZEFOGLALÓ GONDOLATOK

I. A FELSİOKTATÁS – FELSİOKTATÁSI RENDSZEREK

5 27

1.

Nem

zetközi modellek

27

2.

Az

amerikai modell

28

3.

A

brit modell (az Egyesült Királyság felsıoktatása)

29

4.

Eu-

rópai modellek

30

A hazai felsıoktatás rendszere

32

5.

A

hazai felsıoktatás fejlıdése az 1990-es évek elejéig 32 A felsıoktatási törvény

34

A felsıoktatás helyzete 1993 után

37

A felsıoktatási törvény módosításai

44

A Bologna folyamat és a hazai felsıoktatás

50

II. A FELSİOKTATÁS GAZDÁLKODÁSA

55

A felsıoktatási intézmények pénzügyei

5

55

A magyar felsıoktatás állami támogatása

56

A felsıoktatás finanszírozásának modelljei

60

Az állami felsıoktatási intézmények gazdálkodása

66

A felsıoktatási elıirányzatok

68

Kiegészítı és egyéb források

71

Az intézmények egyéb bevételei

75

A vagyongazdálkodás

76

Az állami felsıoktatási intézmények fizetésképtelensége

76

Az egyházi felsıoktatási intézmények gazdálkodása

78

Az alapítványi és a magán felsıoktatási intézmények gazdálkodása

81

III. A FELSİOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK FINANSZÍROZÁSI 85

GYAKORLATÁNAK ELEMZÉSE

A normatív finanszírozási rendszer elemei

85

A normatív finanszírozási rendszer változásai

88

A normatív finanszírozás mőködése és forrásai

90

A normatív támogatási rendszer értékelése

96

A normatív finanszírozás hatékonysága

103

A feladat-finanszírozás rendszere és szerepe a felsıoktatás állami támogatásában

105

A felsıoktatási intézmények gazdálkodásának, finanszírozásának fıbb jellemzıi

110

IV. A KUTATÁS-FEJLESZTÉS HELYZETE A FELSİOKTATÁSBAN

6

113

A K+F célok és prioritások meghatározása a felsıoktatásban

113

A felsıoktatás kutatás-fejlesztés feltételei és mőködése

114

A felsıoktatás K+F pályázati rendszere és megújítása

115

A pályázatok alakulása tudományterületenként

118

A kutatás-fejlesztési tevékenység eredményessége

119

A K+F tevékenység irányítása és koordinációja

120

A tudománytámogatás és finanszírozás a felsıoktatásban

122

A felsıoktatási K+F elıirányzat alakulása

124

A felsıoktatási intézmények K+F tevékenységének forrásai

124

V. A FELSİOKTATÁS FINANSZÍROZÁSÁNAK TOVÁBBFEJLESZTÉSI IRÁNYAI

127

Elgondolások a korszerősítésre

127

A Bologna folyamat hatása

127

Az új felsıoktatási törvény koncepciója

129

A változások irányai

131

Az állami szerepvállalásra épülı fıirányt erısítı szempontok

131

A finanszírozás fejlesztése

134

Az állami felsıoktatási intézmények fenntartása

142

Egy lehetséges piaci modell: tandíjon keresztüli finanszírozás

147

Adóskonszolidáció

151

A normatív finanszírozás problémái és jövıje

152

A foglalkoztatás reformja mint érzékeny pont

156

A felsıoktatási intézmények irányítása, vezetése

157

7

VI. A FINANSZÍROZÁS TOVÁBBFEJLESZTÉSÉNEK FELADATAI

161

A tudományos kutatás és fejlesztés, valamint a mővészeti munka pályázati támogatása

161

A felsıfokú képzés finanszírozásának fejlesztési feladatai

164

Megkerülhetetlen az intézményi gazdálkodás korszerősítése

166

A feladat-finanszírozás teendıi

168

A vagyongazdálkodás feladatai

169

A PPP projektek szerepe a felsıoktatás fejlesztésében

172

MELLÉKLETEK 1.

2.

183

A Világbank véleménye a felsıoktatás szerepérıl, jövıjérıl

185

A Bologna folyamat története

215

FELHASZNÁLT IRODALOM

223

8

BEVEZETİ ÉS ÖSSZEFOGLALÓ GONDOLATOK

1.

Egy ország oktatási rendszerének – a különféle szintő és profilú oktatási in-

tézményeinek rendszerbe szervezıdött, egymásra kölcsönösen ható hálózatának – az eltérı történelmi, kulturális, ideológiai háttér és a mőködés szervezeti elvei egyedi jelleget adnak. A képzettség szintjének és minıségének kiemelt szerepe van a felnövekvı generációk munkaerı-piaci esélyeinek növelésében, életmódjuk, életvitelük minıségének javításában, társadalmi, kulturális mentalitásuk alakulásában. A felsıoktatás az a társadalmi intézmény-szervezetrendszer, amely egyszerre képes a nemzeti és egyetemes mőveltség hagyományait, az ezeken a szinteken felhalmozott tudást, ismereteket megırizni, átörökíteni és gazdagítani, e tekintetben a legkorszerőbb nemzetközi követelményeknek megfelelni, s ugyanakkor azokat az egyén, a társadalom és a gazdaság számára közvetíteni. A felsıoktatás hagyományosan az egyik legfıbb letéteményese a tudomány mővelésének, a technológiai-technikai elırehaladásnak, a nemzeti, az általános emberi kultúra, az ismeretek gazdagításának. Ezért meghatározó az egyetemek és fıiskolák szerepe, szellemiségük kisugárzó hatása az ország, a regionális és a helyi társadalmak szervezıdésében, kulturális életében, értékvilágának alakulásában, valamint az ország nemzetközi tekintélyének formálásában, gazdasági, kulturális és diplomáciai kapcsolataiban.

2.

A magyar felsıoktatás kezdetei egy fél évezrednyi idınél régebbre nyúlnak

vissza, ám a folytonosságot az ismert történelmi körülmények hosszú évszázadokra megszakították. Az újraindulás a reformáció és az ellenreformáció korára esik, amikor rendre új intézmények alakultak. Újabb kiemelkedı korszak kezdıdött a kiegyezés után, amikor a felsıoktatási képzés jelentısen kibıvült. Az elsı világháború után Magyarország fenntartotta egyetemeit és fıiskoláit, otthont adott az elcsatolt területekrıl áttelepült intézményeknek, új egyetemet alapított. A hazai felsıoktatási rend9

szer a két világháború között is fejlıdött. A szakmai struktúrát, az intézményrendszert azonban lényeges aránytalanságok jellemezték, s az 1930-as években jelentısen romlott az anyagi ellátottság, csökkent a hallgatói létszám. Az állam-szocialista rendszer elsı két évtizedében a közoktatás rendszere általánosan megújult. A kötelezı elemi oktatás nyolcosztályossá vált, a felsıoktatásban pedig különösen nagyarányú mennyiségi fejlesztésre került sor. A nappali tagozatos hallgatók létszáma – igaz, ingadozásokkal – erıteljesen nıtt, amit kezdetben a szakérettségi intézménye1 is hivatott volt elısegíteni. Az 1960-es évek elejétıl jelentısen emelkedett az esti, levelezı hallgatók száma, ami a munka világába már bekerültek jelentıs arányú tovább- és átképzését jelzi (jelentette). Az 1945-1990 közötti idıszakban több új felsıoktatási – elsısorban fıiskolai – intézmény jött létre, olyanok, mint a miskolci, a veszprémi egyetem, a mőszaki és az agrárfıiskolák egész sora. A minıségi elırelépést több korábbi fıiskola egyetemmé „növelése” jelezte. A felsıfokú képzettséggel rendelkezı népesség száma 1949-1990 között a nyolcszorosára, a felsıfokú képzettségő aktív keresık száma több mint a hatszorosára emelkedett, amivel Magyarország a világ országai között – jelentısen meghaladva a gazdasági fejlettség tekintetében elfoglalt helyét – az élvonalba került. A szóban forgó 40 év alatt egy új, nagy létszámú értelmiségi réteg alakult ki, illetve termelıdött újjá, amely nagymértékben azokból a társadalmi osztályokból és csoportokból is táplálkozott, amelyeknek más viszonyok között nem lett volna módjuk, lehetıségük az értelmiségi létre, arra, hogy felsıfokú képzésben vegyenek részt. A képzési szintek szerinti struktúra lényegében az európai fejlett ipari országok felsıoktatásának trendjeit követte, vagyis duális rendszer alakult ki. Nem vált jelentıssé, nem teljesedett ki azonban a harmadik szint, az intézményes jellegő egyetemi tudományos képzés rendszere. Az infrastrukturális kapacitások a többszörösükre bıvültek, bár az eltérı koncepciók alapján megvalósult fejlesztések nem voltak mentesek aránytalanságoktól. A személyi feltételek kedvezıen alakultak, az 1970-es és 1990-es évek között az oktatói létszám nagyobb ütemben növekedett, mint a hallga-

1

A háború elıtt és alatt középiskolába nem bekerülı tehetséges, rátermett fiatalok kaptak lehetıséget ezzel arra, hogy egy év alatt a középiskolás ismeretek zömét elsajátítsák és sikeres vizsga esetén és alapján felvételizhessenek a felsıfokú oktatási intézményekben. Tíz- és tízezer jóképességő fiú és leány szerezhetett ezen keresztül felsıfokú képzettséget. Emlékeztetıül: a háború utáni nagy magyar színészgeneráció számos tagja így lett a magyar színházi kultúra kiemelkedı hordozója, gazdagítója és továbbadója.

10

tóké (a hallgatói létszám esetenként csökkent is.) Ezzel viszont romlott a képzés „gazdasági hatékonysága”, legalábbis mennyiségi alapon számolva. A hazai felsıoktatási intézmények rendszere eléggé elaprózódott: 1990-ben mintegy 60 állami felsıoktatási intézmény, köztük 25 egyetem mőködött. Az intézmények, különösen némely fıiskolák szők profilban és csak kevés hallgatót voltak képesek fogadni. Egy-egy fıiskolán a nappali hallgatók létszáma nem haladta meg a 400 fıt. Kizárólag a Budapesti Mőszaki Egyetem és az Eötvös Loránd Tudományegyetem méretei tettek lehetıvé tízezer fı körüli hallgató részére a képzést, mely létszám közelített az európai egyetemekéhez. Egy felsıoktatási intézmény minıségi teljesítményét természetesen nem dönti el önmagában az, hogy hány hallgatót képes befogadni, képezni. A nagylétszámú intézmény azonban nyilvánvalóan inkább képes az anyagi-technikai és a humánerıforrásokat koncentrálni, azokat minıségileg szelektálni stb. Ugyanakkor egy kisebb intézményben nagyobb a lehetısége a személyre szabott nevelésnek.

A középiskola elvégzése után az esedékes korosztályból a felsıoktatási intézményekbe felvettek aránya alacsonyabb volt, mint a gazdaságilag fejlettebb európai országokban. A nappali tagozaton tanuló hallgatók létszáma mintegy 80 000 fıt ért el. Ennek oka nemcsak a felsıoktatási intézmények befogadó képességének határaiban keresendı, hanem abban is, hogy a továbbtanulás lehetıségét nem kezelték alanyi jogként, hanem alapvetıen a rátermettségbıl, a minıségi követelményekbıl, s nagy súllyal a prognosztizált szakemberszükségletbıl indultak ki, ami alacsonyabb felvételi keretszámokat jelentett. Az viszont biztosított volt, hogy minden jó, megfelelı képességő fiatal egyetemre, fıiskolára kerüljön anyagi hátterének, lehetıségeitıl függetlenül. Meg kell jegyezni, hogy az érettségi utáni továbbtanulás nemcsak felsıoktatási intézményben folyhat és e tekintetben az országok között jelentısek lehetnek az eltérések, s az különbségeket okozhat a felsıoktatási intézményekben tanuló hallgatók arányát tekintve is. A felsıoktatás részesedése a GDP-bıl sok éven át 1% (körül mozgott, ami nemzetközi összehasonlításban ugyan nem alacsony arány, de a magyar GDP nagysága miatt nem tette lehetıvé a felsıoktatási intézmények átfogó korszerősítését, sıt a színvonal megırzése is rendkívüli erıfeszítéseket igényelt. Az egyetemeket hátrányosan

11

érintette a tudományos kutatómunka súlypontjának kutatóintézetekbe helyezése és az, hogy a tudományos fokozatok odaítélésének a jogával nem rendelkeztek. A rendszerváltás után az egész felsıoktatásban lényeges, alapvetı minıségi elmozdulás nem történt, pontosabban az egyoldalú mennyiségi fejlesztési kényszer inkább a minıség rovására, mint elınyére valósult meg. A felsıoktatás jelentıs mennyiségi expanzióját jól jelzi, hogy már 1989 és 1995 között 70%-kal nıtt a nappali képzésben résztvevık száma, s e folyamat – értelemszerően lassulva – azóta is tovább tart. Ugyanakkor reálértékben szinte tendenciaszerően csökkent a felsıoktatás állami támogatása, s a munkaerı-piaci igények is inkább csökkennek a felsıfokú képzettségő, fıleg gyakorlattal nem rendelkezı kezdı munkaerı iránt. A megnövekedett létszámú hallgatói képzésében jelentıs szerepet játszanak a létrejött egyházi, alapítványi, magánintézmények, a térítéses, a „saját-erıs” képzés térnyerése.

3.

Az oktatási rendszer a képzés, a nevelés minısége alapvetıen befolyásolja az

emberek tudatát, a társadalom szellemi felkészültségét és aktivitását, az életminıséget. Az oktatás kiterjedtsége, minısége szorosan összefügg az ország történelmi, társadalmi-kulturális hagyományaival és gazdasági helyzetével. A képzés meghatározott tárgyi, történelmi, gondolati ismereteket, tudást, probléma-megoldó képességet és készséget termel és örökít át. Mai világunkban ez a kevésbé fejlett országokban értelemszerően elsısorban az alapvetı, az alapfokú ismeretek megszerzését biztosító elemi iskolázást, a leánygyermekek iskoláztatásának kiemelt kezelését, a gyermekek elemi egészségügyi ellátásának iskolai segítését jelenti. A fejlettebb országokban – az oktatást, képzést illetıen ide tartoznak az átmeneti gazdaságú országok, így Magyarország is – az alapfokú képzésre alapozva a középfokú, sıt a felsıfokú képzés tekinthetı társadalmi követelménynek, azaz ennek általános hozzáférhetıségét kell megteremteni, illetve gazdaságilag, intézményileg garantálni, az alkotmány által biztosított joggal összhangba hozni. Minden régióban egyre inkább kiemelt fontosságú az egész életen át tartó tanulás, amely a technikai fejlettség mai szintjén és rohamos elırehaladása közepette, a felfokozódott társadalmi-gazdasági-térségi mobilitás körülményei között „alapvetı szükségletté” válik.

12

A több mint száz országban szerzett tapasztalatok szerint az államnak minden szinten jelentıs szerepe van (kell hogy legyen) az oktatásban. A nemzetközi tapasztalatok szerint a magasabb képzési szinteken a magánforrások is bevonhatók az oktatásba, s ezzel bıvülhet a középszintő és felsıfokú képzésben részt vevık létszáma, költségvetési források szabadulnak fel a hátrányos anyagi helyzető tehetséges diákok továbbtanulásának támogatására. A felsıoktatásban tehát – kulturális és gazdasági okokból – mindig és mindenütt fontos volt az állam szerepe, de különösen igaz ez a modern társadalmakra, a fejlett országokra a tudományok gyors fejlıdésének kibontakozása óta. Az államnak ez a szerepe részben független attól, hogy az oktatási intézmények állami vagy magán tulajdonban vannak, illetve részben magánforrásokból is finanszírozzák azokat. Ugyanakkor – már itt rá kell mutatni – napjainkban az államnak ezt a szerepét (de más közszolgálati funkcióját is) egyre inkább kikezdi, ellentmondásossá teszi a jóléti állam rendelkezésére álló anyagi lehetıségek korlátozott volt, az állami bevételek (lehetıségek) relatív (de például az átalakuló országokban abszolút) csökkenése. Mindennek számos származékos kedvezıtlen hatása is van.

4.

A XX. század utolsó negyedében, különösen az 1990-es évektıl a felsıoktatás-

ban hatalmas átalakulás ment és megy végbe szerte a világon. A reformok mindenütt hasonló irányba mutattak. A képzés egyre nyitottabbá válik, diverzifikálódik, jelentıs expanzió jellemzi. Egyre inkább elıtérbe kerültek a minıségi és hatékonysági követelmények. Az oktatás jobban igazodik a munkaerı-piaci igényekhez, fokozottan piaci orientációjú lesz. A kormányok – mindezt elısegítendı – nagyobb gondot fordítanak a költségvetési korlátok kezelésére, az elszámoltathatóság, a nyitottság biztosítására. Az expanzió és a diverzifikáció megnyilvánul mind a beiratkozó hallgatók létszámának emelkedésében, mind az intézmények számának növekedésében, az új típusú intézmények létrejöttében. A bıvülés fı mozgatórugói: a társadalmi igények növekedése és az egyre inkább versenyorientált, bonyolult technikára-

technológiára

épülı gazdaság tudásalapúvá válása, a fizikai munka arányának jelentıs mérséklıdése. Az alap- és középfokú oktatás általános elterjedésével egyre nagyobb a poten13

ciálisan továbbtanulásra jogosultak száma, egyre többféle felsıfokú képzési lehetıség jelenik meg. Az államok pedig világszerte támogatják az egyenlı hozzáférést az oktatáshoz. Mindezeknek a törekvéseknek az eredménye, hogy egyre többen és átlagosan egyre több idıt töltenek a képzésben. Mindez költségrobbanáshoz vezetett a felsıoktatásban, amit tovább erısített, hogy az egy hallgatóra jutó fajlagos költségek – a felhasznált technikák, a gépek, a mőszerek, a számítástechnika és az informatika gyors fejlıdése, tömegének rohamos gyarapodása, illetve árváltozása miatt – erıteljesen növekedtek és növekednek. A felsıoktatás pénzügyi helyzetét nehezíti továbbá, hogy az állami költségvetési források relatíve mindenütt szőkösek, illetve a költségek növekedésével nem arányosan bıvülnek. A felsıoktatásnak versenyeznie kell a költségvetési forrásokért, mégpedig nemcsak az alsóbb oktatási szintekkel, de az egészségüggyel, a közszolgáltatásokkal és más közkiadásokkal is. A demokratikus államokban a gazdasági növekedés lelassulásával, az úgynevezett jóléti állam leépülésével, a tıkeérdek abszolútizálódásával egyre inkább élızıdik az ellentmondás a képzéshez való alkotmányosan biztosított általános jog, az állam törvényileg elıírt ezirányú kötelezettsége, illetve a költségvetési-anyagi lehetıségek között.2 A fenti problémák kezelésére az 1990-es években indult felsıoktatási reformok nagy része a piaci orientációt helyezte elıtérbe, s ezen tendencia folytatódásával számolnak az új évszázad elején is. A piaci orientáció egyik fı eleme a képzési költségek részleges átterhelése az összes adófizetırıl a felsıoktatást végsı soron élvezı hallgatóra vagy szüleire (ami természetesen elıfeltételezi a képzési költségek beépülését a munkabérekbe – mégpedig történelmi mércével), de modellszerő a „munkabér” elırehozása is a munkaadók ösztöndíjai, támogatásai formájában, illetve a képzési költségek hitellel történı megfinanszírozása. Ennek része a tandíj, az intézmény által biztosított szállásnak és ellátásnak a tényleges költségekhez közelebb álló vagy azokkal azonos térítési díja, a diákhitelek piaci kamatokhoz közelebb álló kamat-

2

Az oktatási, különösen a felsıoktatási rendszer továbbfejlesztésének napjainkban kulcskérdése megtalálni ennek az ellentmondásnak a feloldhatóságát, illetve megoldását. Nem alaptalanul hozta fel Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke a tanulmány szakértıi vitáján – az eredetileg osztrák elgondolásra utalva –, hogy az általános jogokat és kötelezettségeket jogilag megfogalmazó alkotmány mellett egyre égetıbben jelentkezik a finanszírozható, az adott viszonyok közt gazdaságilag megalapozható alkotmány kidolgozásának szükségessége.

14

szintje stb. Ezek mind a valós értékekre vonatkozó piaci jelzéseket közvetítenek az oktatási szolgáltatás megrendelıje, fogyasztója felé. A piaci jelzések fokozott figyelembe vétele következtében azonban eltolódik a döntéshozatal is. Egyre inkább a fogyasztó – a hallgató, a gazdasági ágazat, a „társadalmi (piaci) igény” – választ, s egyre kevésbé diktálhatják az oktatási kínálatot a kormányzatok vagy az egyes képzési intézmények, nem is beszélve az egyes oktatókról. A szakértık véleménye szerint azzal, hogy az adófizetık összessége helyett a végsı kedvezményezettek és családjuk viseli a költségek egy részét, igazságosabb költségviselés és közteherviselés valósul meg. Mivel a felsıoktatási intézmények rákényszerülnek az ésszerő költséggazdálkodásra, az ezt alátámasztó személyzeti politikára, megfelelı piaci pozíció megszerzésére, „termékeik” diverzifikálására, inkább „privát” szervezetként viselkednek még akkor is, ha állami tulajdonban maradnak, alapvetıen állami költségvetésbıl finanszírozottak és hangsúlyozottan közérdekő funkciót töltenek be. A piaci orientációba beletartozik a tandíj, a kutatás és a tanácsadás, a különbözı szolgáltatások értékesítése díj ellenében. A piaci típusú modell feltételezi a privát szektor bevonását a felsıfokú képzésbe – beleértve a non-profit szervezeteket is –, nem kevésbé az intézményi autonómiát. Az állam mint fı finanszírozó és az akár csak részlegesen is fizetı hallgató egyaránt érdekelt abban, hogy a felsıoktatási intézmény „elszámoltatható legyen”, azaz áttekinthesse, „mit kap a pénzéért”. Bármilyen nehéz is konkrétan meghatározni, mennyiségileg, minıségileg mérni a felsıoktatási szolgáltatás eredményét, mégis egyre inkább jelentkezett és érzıdik az igény a világos kritériumok meghatározására, az eredmények, teljesítmények mérésére, arra, hogy az egyéni és intézményi juttatásokat az eredményekhez lehessen kapcsolni.3 Mindezzel összefüggésben különös jelentıségő az, hogy az oktatás tartalmi és módszertani minıségét ne csak

3

Az oktatási, ezen belül a felsıoktatási rendszer teljesítményének mérhetıségérıl, megfelelı, kellıen egzakt mutatószám-rendszer kidolgozhatóságáról sokféle, ezen belül végletes nézetek, álláspontok ismertek. Jelen tanulmányban azt az álláspontot érvényesítjük, miszerint valóban rendkívül sajátos területrıl van szó, a teljesítmények nehezen értelmezhetık és fejezhetık ki mennyiségileg (matematikai formulával), ennek ellenére – éppen a tudomány fejlıdésével – egyre jobban megközelíthetı a mérés megoldása. Egyfelıl a teljesítmények mennyiségi tartalma már ma is jól megfogható és mérhetı (tanulói létszám, oktatási idıtartam stb.), másfelıl a kétségkívül sok nehézséggel járó minıségi oldal is több irányból közelíthetı és kifejezhetı. (Mindezt egyébként a kialakult

15

fenntartsák, hanem a racionális költséggazdálkodás keretei között javítsák is. Ez tehát nem azt jelenti, hogy a felsıfokú képzésben a fajlagos (például az egy hallgatóra jutó) költséget mindenáron csökkentsék, hogy a tartalmilag nehezen értelmezhetı és kifejthetı költséghatékonyságot abszolutizálják, hanem azt, hogy a javakat ésszerően, hatékonyan használják fel. Számos ország gyakorlatának elemzésébıl a felsıoktatás finanszírozási és gazdálkodási reformjára vonatkozóan a következı három fı irányt lehet kiemelni: -

a felsıoktatási intézmények radikális átalakítása, a képzés tartalmi minıségi fejlesztése;

-

az állami források kiegészítése nem-állami forrásokkal;

-

az állami finanszírozás átalakítása, racionalizálása, az állami források felhasználásának ésszerőbbé tétele.

Ezek közül itt az állami források kiegészítésének lehetıségeivel, valamint az állami finanszírozás fejlesztésének feladataival foglalkozunk. A külsı források bevonásának fı lehetıségei: -

a tandíj, illetve a teljes vagy jelentıs költségtérítés bevezetése a ma elsıdlegesen vagy teljesen államilag finanszírozott felsıoktatási területeken is;

-

a fıleg tandíjból finanszírozott felsıszintő magánképzés ösztönzése;

-

a rászorultság alapján biztosított ösztöndíjak és hitelek bevezetése;

-

a felsıoktatási intézményeknek és oktatóknak az intézmények fenntartását, fejlesztését is szolgáló vállalkozási tevékenységének bátorítása;

-

a felhasználók ösztönzése a szponzorálásra, alapítványok, hallgatói, kutatói ösztöndíjak létrehozására stb.

A szakértık azonban világszerte egyetértenek abban, hogy a felsıoktatás nagyobb része továbbra is állami finanszírozásra fog támaszkodni. (Még az USA-ban is,

és egyre elterjedtebb normatív finanszírozás önmagában is bizonyítja – nem mintha az bárhol a világon már tökéletes „szintre” emelkedett volna.)

16

ahol a magán felsıoktatás igen elterjedt, de mind a magán, természetesen mind az állami egyetemek kapnak költségvetési támogatást is.) A reform lényeges része a közfinanszírozás hatékonyabbá tétele, a központi források racionális hasznosítása. Az átalakítási javaslatok egyik lényegi eleme, hogy a rendelkezésre álló források ésszerő, hatékony felhasználásáért ne egy „központi” minisztérium, hanem az adott ország sajátosságaitól függıen egy regionális hatóság vagy még inkább maga a felsıoktatási intézményrendszer legyen a felelıs. Másik lényegi elem, hogy az intézmény költségvetését (támogatását) egységesen meghatározott kritériumok és teljesítménymutatók alapján és garantált szinten kapja, s ne egyedi döntésektıl, a központi költségvetés mindenkori helyzetétıl függıen juthasson ahhoz. A tapasztalatok szerint az is nyilvánvaló, hogy a kormányzati kontroll gyengítése önmagában nem javítja az intézményi gazdálkodás hatékonyságát, de az intézményi autonómia, a dereguláció és a privatizáció sem biztosítja önmagában a megfelelı intézményi szerkezetet és oktatási kínálatot. Fennáll ugyanis a veszélye annak, hogy csak néhány pénzügyileg-gazdaságilag bármely okból jobb helyzetben lévı intézmény fejlıdik, a többi pedig alacsony költségő, de kétes minıségő oktatást nyújt, s továbbra is hiányozni fognak a piaci igényeket kielégítı, költséghatékony és jó minıségő képzést nyújtó intézmények. Az államnak tehát az intézményi autonómia, a dereguláció, a privatizáció körülményei között is fontos szerepe van (lesz) a minıségi oktatás biztosításában. Az intézmények feladatkörének meghatározása, a választott intézményi profilhoz illeszkedı új oktatási programok jóváhagyása, a programok és diplomák akkreditációja, az oktatási intézmények mőködési elveinek és felelısségi körének jóváhagyása, teljesítményük átfogó értékelése alapvetıen továbbra is központi funkció marad. Az intézményi kiadások ellenırzésének átalakítása elıször fıleg az OECDországokban nyert teret, de hamarosan több más ország is áttért az úgynevezett „normatív” költségvetésre. Ennek lényege, hogy az intézmény költségvetését valamilyen kritériumrendszer (normatíva) alapján határozzák meg, a jóváhagyott költségvetés belsı (kari, szervezeti) felosztása viszont a döntéseiért személyesen is felelıs intézményvezetés hatáskörébe tartozik.

17

A normatív finanszírozás elınye, hogy lehetıvé teszi a források racionálisabb és a politikai befolyást elkerülı felosztását a felsıoktatási intézmények, illetve szakok között, korrigálja a rendszer nagyobb hatékonyságbeli hiányosságait, elısegíti az innovatív viselkedést, a racionálisabb gazdálkodást, ezáltal a költségek csökkentését. Ezért ez tőnik a legjobb megoldásnak, amennyiben a felhasználásra vonatkozó döntések többsége az intézményekhez kerül. Ezzel minimalizálni lehet a bizalmatlanságot és elı lehet segíteni az üzleti kockázatvállalást is. Ugyanakkor át kell alakítani az intézményvezetést, hogy az jobban képviselje a közérdeket is. Emellett egyes közérdekő tevékenységek és létesítmények fenntartását – akár az oktatók vagy a vezetés érdekei ellenére – külön költségvetési kerettel célszerő biztosítani, ragaszkodva az áttekinthetıséghez és az elszámoltathatósághoz. A szakértık hangsúlyozzák, hogy nincs egyetlen „jó” megoldás a felsıoktatás finanszírozási gondjaira. A legtöbb országban továbbra is vita folyik a centralizáció és decentralizáció, a köz- és magánfinanszírozás célszerő arányáról, a kormányzat szerepe és az intézményi autonómia, valamint a piaci befolyás egyensúlyáról. A fı cél a diverzifikálásból és a privatizációból adódó hatékonyság és rugalmasság kombinálása az állam iránymutató, szabályozó, finanszírozó szerepével.

5.

A magyar felsıoktatási rendszer már korábban széleskörő nemzetközi kapcso-

latrendszert épített ki és ápolt. Az 1990-es évtizedben – értelemszerően – ez méginkább kiterebélyesedett, s a Bologna folyamathoz való csatlakozással pedig új, magasabb minıségi fokra emelkedik, emelkedhet. A Bologna folyamat az európai felsıoktatási rendszerek integrációjának, az ezirányú törekvéseknek a keretbe foglalása, s végsı célja a minden tekintetben versenyképes Európai Felsıoktatási Térség (EFT) kialakítása, azaz az európai nemzeti felsıoktatási rendszerek egységbe foglalása, erıinek egyesítése, hogy azok hatásosabban mőködjenek. Ez természetesen nem eredményezheti a nemzeti sajátosságok, történelmi hagyományok, a kulturális szokások eliminálását, ellenkezıleg, az erık összefogásának ezek felvirágzásához kell vezetnie. A Bologna folyamathoz történı csatlakozás után, de attól függetlenül is, a hazai felsıoktatási rendszer továbbfejlesztésének szervesen kapcsolódnia kell az átfogó, 18

nemzetközi, ezen belül különösen az európai oktatási piacon érvényesülı követelményekhez, meg kell felelnie az EU elıírásaiból adódó kötelezettségeknek. Ezért értelemszerő, hogy a hazai felsıoktatási rendszer modernizációjáról, ennek irányairól eddig kialakított koncepcionális elgondolások, meghozott intézkedések, megtett konkrét lépések alapjában összhangban kell hogy legyenek a külsı követelményekkel, irányzatokkal is. A magyar felsıoktatás valós erısségekkel, alapvetıen fontos hagyományokkal, sajátosságokkal is rendelkezik, amelyeket az átalakulás, a korszerősítés során meg kell ırizni, sıt erısíteni szükséges. Ezek: -

a magyar tudomány sok területen, itthon és külföldön egyaránt nagy tekintélynek örvend, esetenként világszerte elismert, történelmi, nagyhagyományú tudományos iskolákkal rendelkezik, amelyekre szervesen és eredményesen épülhettek a doktori iskolák;

-

a hazai felsıoktatás számos területén még ma is igényes, magas színvonalú sokoldalú, eredményes képzés, kutatás folyik, amivel megbecsülést vívott ki magának úgy itthon, mint külföldön;

-

értékes a tudományos, szakmai képzésen túllépı nevelı és nemzetépítı szerepe, azok a hagyományai, amelyeket eddig ezen a területen elért;

-

felkészült oktatók és kutatók tekintélyes számban dolgoznak, oktatnak az intézményekben;

-

az intézmények és azok tanárainak, kutatóinak a nagy része bekapcsolódott a felsıoktatás és kutatás nemzetközi hálózatába.

6.

Az eredmények azonban nem feledtethetik, hogy felsıoktatásunk számos

gyengeséggel is küzd. Többek között az intézményrendszer az új viszonyok között még nem vált képessé a tömeges-képzés mellett megoldani a tehetségek kiemelt képzését, az elitképzést, sıt a tömeges képzés szempontjából is rugalmatlan, alacsony hatékonyságú. A felsıoktatás mai finanszírozása esetleges, az elvek és az alkalmazott gyakorlat között nincs maradéktalan összhang, a finanszírozás rendszere

19

nem alkalmazkodik a tömeg- és elitképzés egyidejőleg megjelenı követelményeihez. Hiányzik a kutatás korszerő szervezeti és infrastrukturális, valamint biztos gazdasági (megrendelıi-felvevıi) háttere, finanszírozása elmarad a kívánatostól. A kutatási feladatok jellege és a hivatali kötöttségő költségvetési finanszírozás nem minden esetben illeszkedik egymáshoz. Az intézmények képzési kínálata gyakran egyszerre elavult és túlzottan divatvezérelt. A képzési programok száma szükségtelenül nagy, miközben a megszerzett szakképzettségek egy része nem felel meg a munkaerı-piaci keresletnek. Rendkívül alacsony az idegen nyelven folyó képzés, a külföldi hallgatók aránya. A gyakorlati képzések gyakran alacsony színvonalúak, a kihelyezett képzések száma indokolatlanul magas. Az intézményi döntéshozatalban nem kellıen érvényesül a kompetencia-elv. Az intézményi vezetés nem egyértelmően érdekelt és nem feltétlenül felkészült az intézményeknek a társadalom, az adófizetık érdekeinek megfelelı mőködtetésére, fejlesztésére. A jelentısen megnövekedett felvételi létszám miatt a bekerülı hallgatók csökkenı tudásszintjének és a felsıoktatási intézmények létszámnövelési kényszerének sok esetben következménye: az értéktelen diploma, s ami fontosabb – a korszerőtlen tudás, kevés ismeretanyag, alacsony színvonalú szakképzettség. Az 1990-es évek derekán felsı (külsı) ráhatásra széleskörő integrációs folyamat indult be a felsıoktatás intézményi szférájában azzal a céllal és elvárással, hogy az erıforrások koncentrálásának hatására pozitív folyamatok bontakoznak ki mind a képzésben, mind a gazdálkodásban a felsıoktatás fejlıdésében. Az integrációhoz főzött remények azonban a legtöbb esetben nem váltak be, viszont újabb jelentıs területi, strukturális feszültségek keletkeztek. (A folyamat egyébként még nem zárult le, ami azt is mutatja, hogy ilyen nagy horderejő, mélyreható változáshoz „kihordási” idı kell, akkor lehet eredményes, ha a rendszer önfejlıdésének is következménye.) Gondolni kell arra is, hogy Magyarország demográfiai helyzete rendkívül kedvezıtlen (alacsony a népességszaporulat, így egyre kevesebb lesz az egyetemista korú fiatal). Komoly problémát okoz, hogy rövid idın – néhány éven – belül a költségtérítéses hallgatók gyakorlatilag „elfogynak” és ezzel a felsıoktatásban mintegy 21 milliárd Ft bevételkiesés következik be.

20

7.

A magyar felsıoktatás fejlesztésének legfontosabb célja a magyar nemzet

gazdasági, tudományos és kulturális versenyképességének fenntartása, javítása. Ebbıl következıen a felsıoktatás fejlesztése nem csupán oktatáspolitikai, közigazgatási és pénzügyi döntéseket kíván, nem pusztán a felsorolt hiányosságok megszüntetését igényli, hanem hosszútávú nemzeti, társadalomfejlesztési célok meghatározását is. A hazai felsıoktatás fejlesztésének, reformjának építenie kell mind a hazai eredményekre, a kibontakozott elırevívı lépésekre, folyamatokra, a nemzeti sajátosságokra, a nemzetközi tapasztalatokra, fejlıdési trendekre, fejlesztési irányokra és irányzatokra, mind az EU, a Bologna folyamatból adódó kötelezettségekre. A modernizáció nem egyszerő folyamat, kizárólag egy egészséges és racionális harmonizáció révén lehet eredményes. Dönteni kell arról, milyen eszközökkel érvényesítsük a nemzeti, közösségi érdekeket. Az állam nem vonulhat ki a felsıoktatásból, de jobban a munkaerıpiac igényeihez kell igazítania szerepvállalását. A megrendelı szerepét részben át kell engednie más szereplıknek (a hallgatóknak mint potenciális munkavállalóknak és a nem állami munkáltatóknak). Ugyanakkor gondosan meg kell terveznie az állam (és az önkormányzatok) feladatainak ellátásához szükséges szakemberek képzését. A Bologna folyamat, illetve Nyilatkozat elfogadása – mint már kifejtettük – nemzetközi kötelezettséggel jár. A Nyilatkozat az egyetemek 1988. évi Bolognai Magna Chartájában lefektetett alapelvek közül a legfontosabbnak az egyetemek önállóságát és autonómiáját tartja, kiemelve és megırzendı értéknek feltüntetve az európai kulturális és oktatási sokszínőséget. Ennek alapján az európai felsıoktatási intézmények világmérető versenyképességét és az európai polgárok lehetıségeit javítandó, kinyilvánítja, hogy az aláíró országok együtt törekszenek: -

áttekinthetı és összehasonlítható (összemérhetı) végzettségeket és szakképzettségeket jelentı diplomák kialakítására, beleérve a diplomák által elismert tanulmányok pontos felsorolását egy „diplomamelléklet”-ben;

-

egy többciklusú képzésen alapuló felsıoktatási rendszer kiépítésére, amelynek elsı ciklusa legalább három éves, s e ciklus sikeres befejezésekor kiadott

21

diploma munkavállalásra is felkészít, pontosabban azt a képzés oldaláról magas fokon megalapozza; -

olyan kreditrendszert bevezetni, amely segíti a diákok egyetemek (felsıoktatási intézmények) közötti szabad mozgását mind otthon, mind az EU-ban, valamint a felsıoktatáson kívül megszerzett tudás regisztrálását és beszámítását;

-

elısegíteni a diákok és oktatók intézmények közötti cseréjét;

-

együttmőködni a minıségi képzés és képzettség európai garantálásában;

-

az oktatásban az „európai dimenzió” minél teljesebb kibontakoztatására.

Prágában 2001. május 19-én mindezt megtetézték azzal, miszerint: „A miniszterek támogatják azt a gondolatot, hogy a felsıoktatást közjónak kell tekinteni, és az a jövıben is a köz felelıssége kell hogy maradjon, továbbá hogy a hallgatók az egyetemi közösség teljes jogú tagjai.” Késıbb a kommünikében hangsúlyozták: közös érdek, hogy az EFT kialakításához vezetı folyamatok a tagországokban csakúgy, mint európai szinten felgyorsuljanak, s egységes irányelvek szerint valósuljanak meg.

8.

A többciklusú képzés nem öncél, nem egyszerően módszertani kérdés, hanem

az európai felsıoktatási térséghez való csatlakozás eszköze, a felsıoktatás tartalmi továbbfejlesztésének fontos eleme. Az igényesebb és hatékonyabb felsıoktatás ugyanis növeli az ország gazdasági és kulturális versenyképességét, hozzájárul ahhoz is, hogy Magyarország – munkaerı-kínálata révén – vonzó legyen a hazai és a külföldi tıkebefektetık számára. Javítja az életminıséget és hozzájárul az egyéni jólét megteremtéséhez, a nemzeti kultúra fejlıdéséhez. Amennyiben a magyar felsıoktatás szerves részévé válik az EFT-nek, azzal több lehetıséget nyújt a hallgatóknak, az oktatóknak és kutatóknak a külföldi oktatásba, kutatásba bekapcsolódni, valamint az intézményeknek több külföldi hallgatót fogadni. Az európai hatások az állami irányításban és az intézményi mőködésben is kedvezı változásokat indíthatnak el. Az EU források a finanszírozásban többletforrásként jelennek meg, javítják a gazda-

22

sági lehetıségeket, a fejlıdés esélyét, különösen, ha a központi és intézményi gazdálkodás racionalizálódásával párosulnak. Amennyiben a magyar felsıoktatás gyengeségeinek kiküszöbölése késne, avagy a korszerősítésbıl következı feladatok végrehajtásának stratégiáját hibásan alakítanák ki, az európai nyitás komoly veszélyeket rejtene magában. Hibás stratégia esetén a képzés minısége nem javulna, a magyar felsıoktatási intézmények versenyképessége romlana, legjobb hallgatóink egy része külföldön keresne olyan oktatási intézményt, amely az európai munkaerıpiacon elismert diplomát bocsát ki. A folyamat kihatna a magyar munkavállalók EU-mobilitására és Magyarország szellemigazdasági versenyképességére.

9.

A fejlesztést átgondolt ütemezés szerint célszerő végrehajtani – amennyire le-

hetséges, összhangban a hasonló oktatási rendszerő európai országokban ténylegesen végrehajtott változtatásokkal, különösen a képzések átstrukturálása terén. Az irreális célokat kitőzı, meggondolatlan átalakítás káoszhoz, az indokolatlan halogatás a fejlesztés elmaradásához vezetne. El kell dönteni, hogy a felsıoktatás fejlesztésekor a rendszer mely elemei igényelnek azonnali változtatást, illetve a további elemek, lépések milyen ütemezésben valósítandók meg. A fentiekbıl következıen, de abból fakadóan is, hogy a felsıoktatás következetes és hatékony fejlesztése több kormányzati cikluson átívelı, valószínősíthetıen több szakaszban megvalósítható stratégia kidolgozását és konkrét feladat-csomag végrehajtását igényli – széleskörő szakmai és politikai egyetértés (konszenzus) szükséges a felsıoktatás fejlesztésének fıbb elveirıl, amelyeket az alábbiakban foglalunk össze: - a felsıoktatás közhasznúságának és nemzetépítı feladatának elve; - a nyitottság és az egyenlı esélyek biztosításának elve, miszerint mindenkinek joga van a képességeinek megfelelı oktatásban részt venni; - a magas minıség bátorításának, biztosításának elve; - az államnak a felsıoktatásért mint közjóért való nagyfokú felelısségvállalásának elve;

23

- a tudomány, az oktatás és a mővészetek szabadságának és felelısségének elve; - az önálló szellemi alkotáshoz való jog és a szellemi alkotásokhoz főzıdı jogok érvényesítésének elve; - a felsıoktatási intézmények önkormányzáshoz, tulajdonhoz, önálló gazdálkodáshoz való jogának elve; - az oktatók és a hallgatók joga, hogy kompetenciájuknak megfelelıen szólhassanak bele az ıket közvetlenül érintı döntésekbe; - a hallgatói és oktatói státusz-jogok érvényesíthetıségének és a kötelezettségek számonkérhetıségének elve; - a hallgatók és oktatók belföldi és nemzetközi mobilitásának elve; - a felsıoktatás stabil finanszírozásának és a hatékony, átlátható intézményi gazdálkodásnak az elve. A stratégia kialakításakor figyelembe kell venni azt is, hogy mindaddig, amíg a felsıoktatás állami finanszírozásra szorul (már pedig ez a belátható jövıben így lesz), nem valósítható meg valamiféle abszolutizált függetlensége. Nyilvánvaló, hogy ha az állam meghatározott pénzeszközöket nyújt, akkor igényt tart(hat) arra, hogy befolyásolja azt, amit támogat. Ennek legcélravezetıbb módja a szerzıdéses rendszer, amely megfelelı keretet nyújt mindkét (egyenlı) fél jogai és kötelezettségei rendezéséhez, a közszolgálat (-tatás) egyfajta adásvételéhez. Fel kell mérni azt is, hogy a felsıoktatás „mennyibe kerüljön (mennyibe kerülhet)” az államnak és a felsıoktatási szolgáltatást igénybevevınek. A lehetıségek túllépésére építı elgondolások ugyanis nemhogy segítenének a helyzeten, hanem kifejezetten károsan hathatnak.

10. A felsıoktatás fejlesztésének átfogó területei: a képzési és a kutatási tevékenység, az intézményi vezetés, az állami irányítás, a finanszírozás és az intézményi gazdálkodás. A képzési tevékenység fejlesztése során a magyar felsıoktatás hagyományaiból és jelenlegi állapotából kell kiindulni, figyelembe véve a nemzetkö-

24

zi, de különösen az európai tapasztalatokat, fejlesztési irányt is. A lineáris többciklusú képzésre történı áttérést felületesen megközelítve egy igen egyszerő megoldás adódik: az egyetemi képzést jelenlegi formájában bontsuk két ciklusra, a fıiskolai képzést pedig tekintsük alapképzésnek. A magyar felsıoktatás átalakításának egyik veszélye azonban éppen ennek a megoldásnak az egyszerőségében van. A magyar felsıoktatás duális rendszerének formális megszüntetése esetén a rendszer tehetetlensége, rugalmatlansága folytán ugyanis éppen az az elkerülendı állapot jöhetne létre, hogy az egyetemi alapképzés nem készítene fel munkába állásra, a fıiskolai pedig az MSc képzésben történı továbbhaladásra. A lineáris, a többciklusú képzésre átgondoltan, a feltételeket megteremtve és „kihordva”, célszerő áttérni, ahol ez szakmailag indokolt meg kell engedni e képzéstıl eltérı képzéseket. A képzési szerkezet változásával módosul a képzések tartalmi tagolódása is. A felsıfokú alapképzésben jelenlegi több mint 400 túlspecializált szak helyett majd mintegy 100 alapszakon szerezhetı képesítés. A mesterképzés szerteágazóbb, speciális mesterszakokon történik.

A jövıben változnia kell a felsıoktatási felvétel rendjének is. A felsıfokú szakképzésbe lényegében minden sikeresen érettségizı diák felvételt nyerhet, amennyiben oda jelentkezik, s nincs nyilvánvaló akadálya annak, hogy az adott képzést elvégezhesse. A felsıfokú alapképzésre a jelentkezık érettségi eredményük alapján nyerhetnek felvételt. Minden intézmény meghatározhatja, hogy mely általa biztosított képzésre, milyen érettségi eredménnyel lehet felvételt nyerni. A különleges képességeket igénylı (például mővészeti) és a különösen keresett szakok (ötszörös túljelentkezés) esetén azonban továbbra is meg kell engedni a felsıoktatási felvételit, mert az élet úgy is kikényszerít valamilyen szelekciót a jelentkezık között. A magiszteri képzésbe alapfokozattal lehet jelentkezni (alapvetıen az alapképzésben elért eredmények adják a felvétel kritériumait), de az intézmények felvételi vizsgát is tarthatnak a megfelelı felkészültségő hallgatók kiválasztása érdekében. A képzés szakokon kezdıdik és folyik. Az intézmény meghatározhatja, hogy az egyes magiszteri szakokra milyen bakkalaureátusi fokozatokkal lehet felvételt nyerni az eredmények vagy felvételi vizsga alapján. A doktori képzésre mesterfokozattal

25

lehet jelentkezni. Az intézmények, illetve maguk a doktori iskolák határozzák meg a felvétel kritériumait és a felveendık kiválasztásának módját is. A felsıoktatási intézményekben folyó kutatási, fejlesztési és szakmai (például mővészeti) alkotó munkát az intézmények alaptevékenységéhez tartozónak kell tekinteni. A felsıoktatás fejlesztésének kiemelt feladata a felsıoktatásban mőködı szellemi mőhelyek megerısítése, újak kialakítása. Ennek három fı eleme: –

a kutatás és fejlesztés, valamint a mővészeti alkotó tevékenység versenypályázati rendszerének gyors és jelentıs továbbfejlesztése;

–

a tudományos kutatás és fejlesztés, valamint a szakmai alkotó munka finanszírozásának a biztosítása;

–

új, hatékony és az európai szintéren versenyképes mőhelyeket támogató pályázati alap létrehozása.

A nagyhorderejő oktatásfejlesztési feladatok végrehajtása meglehetısen idıigényes. Figyelembe véve a hazai felsıoktatás reform-koncepció kidolgozottságát, a 2006. évi határidı nagyon szoros. Ezért mielıbb meg kell szervezni azokat a szakmai bizottságokat és döntési fórumokat, amelyek a jelenlegi elvi – talán kissé túl elméleti – megközelítés helyett a felsıoktatási reform konkrét lépéseivel, feladataival foglalkoznak. Az állami felsıoktatás finanszírozásának valós modernizálása ugyanis az egész rendszer reformjára vonatkozó, az intézmények bevonásával készült, határozott és világos kormányzati döntés ismeretében, az annak alapján kidolgozott konkrét lépések figyelembe vételével alakítható ki és valósítható meg.

11. A tanulmány összeállításához készített elemzések, a témakörben megjelent publikációk feldolgozása, a gondolatok ütköztetése, a szakmai viták, nem kevésbé az ÁSZ vonatkozó ellenırzései során szerzett tapasztalatok alapján egyes feladatokat, lépéseket konkrétabban is megfogalmazhattunk. Ennek keretében - értelemszerően – a hangsúlyt már a finanszírozás, az intézményi gazdálkodás korszerősítésére, az ezt elıre vivı tennivalókra tettük. Ezt a feladat-csomagot a minél hatásosabb tolmácsolás végett már itt, az anyag bevezetıjében közreadjuk.

26

-

A felsıoktatási intézményrendszer mőködéséhez, továbbfejlesztéséhez a szükséges forrásokat több csatornás finanszírozási rendszerrel kell és lehet biztosítani. Az intézmények kiegyensúlyozott mőködésének alapfeltétele a közép- és hosszútávú koncepció kialakítása, jóváhagyása a szükséges források hozzárendelésével.

-

A továbbfejlesztés megoldhatatlan forrásbıvítés nélkül és a magánforrások különféle formában történı bevonását is igényli, azaz a felsıoktatás bizonyos „piacosítása” elkerülhetetlen. Bár az intézmény fenntartását, fejlesztését is szolgáló saját bevételek növelése, az intézmények gazdálkodásának hatékonyabbá tétele elıtérbe kerül, emellett is az állam szerepvállalása meghatározó tényezı marad. Ennek keretében az állami szervek és a felsıoktatási intézmények kapcsolatrendszerét, a támogatások elszámolási rendjét új alapokra kell helyezni egy meghatározott szerzıdéses, megállapodásos rendszer kialakításával, a teljesítésekrıl való beszámoltatások következetes megvalósításával és értékelésével.

-

Az állami támogatásokat – fıként a fejlesztésekhez, beruházásokhoz – a versenyhelyzet, az esélyegyenlıség megteremtésével, minél szélesebb körő pályázati rendszer alkalmazásával, de a döntéshozó egyértelmő felelısségével indokolt és szükséges felosztani. Annak érdekében, hogy a támogatások felhasználása idıben megkezdıdjék és határidıre teljesüljön, felülvizsgálandó a pályáztatás rendszere. Ügymenetét úgy kell szabályozni, hogy az egyszerősödjön a pályázó szempontjából és anyagi ráfordítás-kímélı legyen, hogy a finanszírozás ütemesen történhessen.. A pályáztatási és a finanszírozási rendszer között jobb összhangot kell teremteni.

-

A finanszírozás rendszerét fejleszteni kell. A kialakított, illetve kialakítandó (EGR, ETR) információs rendszer mőködtetésével, az adatbázis felhasználásával a finanszírozási rendszer elemeit – a feltételek, a körülmények változásával összefüggésben – módosítani szükséges. Megoldást igényel a vezetıi információs rendszer mőködésének javítása is, a még hiányzó adatszolgáltatás kiépítésével.

27

-

A felsıoktatásban ki kell alakítani a teljesítménykövetelményeket. A teljesítmény méréséhez egységes mutatószámrendszer kidolgozására van szükség és ehhez meg kell teremteni a jogi és az informatikai feltételeket is. Minden felsıoktatási intézménynek rendelkeznie kell oktatói és kutatói követelményrendszerrel. A követelmények teljesítését a nyilvánosság számára hozzáférhetı módon kell értékelni. A teljesítménymutatók a mennyiségi tényezıkön kívül az oktatás, a kutatás, a szakmai és az alkotói munka minıségét kifejezı mérıszámokat is tartalmazzanak (az eredményesen végzett hallgatók aránya, a szakirányban elhelyezkedettek száma és aránya, a hallgatók véleménye érvényesülésükrıl, az oktatók tevékenységérıl, a munkaerı-piac visszajelzései az alkalmazás, alkalmazhatóság minıségi jegyeirıl stb.).

-

Az egyes tudományterületekhez kapcsolódva a felsıoktatási intézményekbe felvehetı létszám kielégítı megalapozását szolgáló munkaerı-prognózisokat szükséges kidolgozni. A valós képzési igények felmérése, az optimális oktatási struktúra kialakítása és megalapozása érdekében – monitoring rendszer kialakításával és mőködtetésével – szervezetten meg kell figyelni, nyomon kell követni a végzett hallgatók elhelyezkedését, beilleszkedését a társadalmi-gazdasági életbe. Az igényekhez igazodó képzést megalapozandó, az intézmények alakítsanak ki közvetlen munkakapcsolatot a régió munkaadói szervezeteivel is.

-

A képzés gyakorlati követelményeinek, szempontjainak érvényesítése, a potenciális finanszírozói kör bıvítése érdekében növelni kell a helyi vállalati szakemberek bevonását az oktatásba, az egyetemi, fıiskolai tanácsokba. Fórumot kell teremteni az intézmények vezetése és a munkaadói-munkavállalói szervezetek érdemi párbeszédének.

-

A felsıoktatási törvény módosításakor újra kell szabályozni az intézményi, a kari, a tanszéki irányítás-vezetés, a testületek, a hallgatói képviselet feladatát, jogosítványait, felelısségét. Rendezni kell a Kjt. és az Ftv. együttes alkalmazásából adódó foglalkoztatási problémákat, ellentmondásokat, feszültségeket.

28

-

Az integráció továbbfejlesztéséhez kapcsolódóan megoldandó a kari belsı szervezeti egységek átalakítása, a párhuzamosságok megszüntetése, az óraterhelés, a karok és intézmények közötti átoktatás, áthallgatás tartalmi és pénzügyi szabályozása. Az integrálódott intézményhálózatot mőködıképesebbé, stabilabbá, versenyképesebbé kell tenni.

-

Indokolt áttekinteni az állami felsıoktatási intézményhálózatot a feltárt problémák és az EFT követelményeinek függvényében, s a szükséges korrekciókat végre kell hajtani.

-

Programot kell kidolgozni a kollégiumi ellátottság feltételeinek bıvítésére, javítására. Új alapokra kell helyezni a kollégiumi ellátás rendszerét. A férıhelyfejlesztésekben, építésekben növekedjen a magántıke szerepvállalása. A térítési díjakat differenciáltan, a rászorultság és a kollégiumi ellátás színvonalához igazítva állapítsák meg.

-

Tekintsék át és szabályozzák az intézmények költségtérítéses oktatási tevékenységét, különös tekintettel a hozzájárulásra az intézmény fenntartásához és fejlesztéséhez, a tényleges költségek fedezetére, valamint a képzés és a regionális munkaerı-piaci igények összhangjának megteremtésére. Célszerő kidolgozni és mőködtetni a nem-állami ösztöndíjak egy olyan rendszerét, amelybıl a hallgatók fedezhetnék a költségtérítés vagy tandíj összegét, esetleg annak egy részét.

-

Különösen fontos a képzési szerkezet változásával összhangban a normatív finanszírozási rendszert felülvizsgálni és az új képzési szerkezethez igazítani, valamint a hatékonyságát növelni. A normatívák biztosítsák a tényleges költségek fedezetét, preferálják a minıséget. Az intézmények alkalmazzák az önköltségszámítás módszerét, különös tekintettel a diplomák „árának” megállapítására.

-

Át kell tekintetni a feladatfinanszírozási elıirányzatok tervezését: a részfeladatok elıirányzatait a teljesítmény-kritériumokon alapuló pályáztatással megalapozottabbá kell tenni, a felhasználást a kiemelt célok teljesítésére szükséges összpontosítani, biztosítva a források elaprózottságának megakadályozását, a megvalósítás átláthatóságát és ellenırizhetıségét. El kell érni, 29

hogy a felsıoktatás hosszabb távú céljai következetesebben valósuljanak meg. -

A Magyar Universitas Program törvényes alapját megteremtı új felsıoktatási törvény elıkészítése széles körő egyeztetést és konszenzust feltételezı közremőködést igényel mind a szakmai, de különösen a politikai résztvevıktıl. Nagy károkat okozna, ha a partikuláris, az önzı politikai-hatalmi érdekeken nem sikerülne felülemelkedni, veszélyeztetve ezáltal az átalakulás, egy érdemi modernizációs folyamat megvalósítását.

-

Az átalakítást fokozatosan célszerő véghezvinni – arra az Európai Felsıoktatási Térséghez való átfogó és teljes körő csatlakozással, a tapasztalatok rendszeres értékelésével és hasznosításával, az elkerülhetetlen korrekciók idıbeni meghozatalával, érvényesítésével kerüljön sor.

-

A támogatások tervezésekor, elosztásakor az eddigi gyakorlattól eltérıen több forrást szükséges biztosítani és fordítani az intézmények anyagi, mőszaki, technikai feltételeinek, ellátottságának, az épületek, az infrastruktúra állagának a javítására.

-

Az intézmények irányításában egyértelmően kell szabályozni a vezetési szintekhez tartozó hatásköröket, jogosultságokat és a felelısséget a szakmai és gazdasági tevékenységben egyaránt.

-

A felsıoktatásban a kutatások szerepe felértékelıdött. Ez megköveteli a megfelelı szervezeti keretek kialakítását, a kutatásokat eredményesebbé tevı nagyobb források elıteremtését. A költségvetési ráfordítások mellett el kell érni, hogy a hazai vállalatok megbízásai és a külföldi pályázatok révén elnyert támogatások növekvı lehetıségeket nyújtsanak a kutatások finanszírozásához, a konkrét kutatási eredmények hasznosításához. Ez mindenekelıtt a kutatási eredmények piacképességének lényeges javítását igényli.

-

Átgondoltan, a nemzetközi tapasztalatokra alapozva hozzá kell fogni és felkészülten, célszerően szükséges alkalmazni az úgynevezett PPP-projekteket (állami és magán partnerségben megvalósuló programokat) a felsıoktatás-

30

ban, ami az állami és magánerıforrások kombinált, együttes, hatásosabb hasznosítását eredményezheti. Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy lényegi változás csak akkor következhet be, ha a felsıoktatás mőködésében és mőködtetésében résztvevık a változás szükségességét felelısségük egyértelmő rögzítése és folyamatos számonkérése mellett belsı kényszerként is megélik. Minden, a felsıoktatás mőködését, illetve finanszírozását érintı ötlet, javaslat, intézkedés eredménytelen marad, ha maguk a felsıoktatási az intézmények nem ismerik fel, az intézményekkel nem ismertetik fel, hogy más gazdasági-társadalmi közegbe kerültek, s ha az állam nem veszi tudomásul, hogy meghatározott felelıssége és jelentıs feladatai a gazdasági-társadalmi változások ellenére, illetve éppen azért fennmaradtak ezen a területen (is).

12. A bevezetı átfogó gondolatai, az abban érintett témák, a már korábban elindult nemzetközi és hazai modernizációs folyamatok, ezek konkrét lépései, irányai – együttesen kellıen érzékeltetik, hogy mennyire idıszerő a felsıoktatás egész rendszerének továbbfejlesztése hazánkban és Európában egyaránt. Ez egyben indokolja is az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének 2004. évi vállalását, hogy összegzı tanulmányt készítsen a témában, segítve mindazok munkáját, akik a döntéseket elıkészítik, meghozzák, illetve végrehajtják. A vállalkozást másfelıl az támasztotta alá, hogy a közremőködık építhettek arra a sokrétő, gazdag tény- és tapasztalati anyagra, amelyet az ÁSZ számvevıi az elmúlt években végzett ellenırzéseik során szereztek és felhalmoztak, amint arról az elkészült jelentések híven tanúskodnak. (Felsorolásukat lásd alább, s az irodalomjegyzékben.)4

4

A feldolgozott, hasznosított fıbb számvevıszéki jelentések: Jelentés a magyar egyetemi felsıoktatás ellenırzésérıl. (1994); Jelentés a fıiskolák és az egyetemek fıiskolai karai állami támogatásának ellenırzésérıl. (1996); Jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, valamint a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképzı Fıiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen fıiskolák gazdálkodásának ellenırzésérıl. (1998); Jelentés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Károly Gáspár Református Egyetem és a Budapesti Evangélikus Gimnázium (FASOR) ellenırzésérıl. (2000); Jelentés az OM mőködésének pénzügyi-gazdasági ellenırzésérıl. (2000); Jelentés a felsıoktatási intézményhálózat integrációjának ellenırzésérıl. (2003); Jelentés a központi költségvetésbıl kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenırzésérıl. (2004); Jelentés a felsıoktatás normatív finanszírozási rend-

31

Végül az is ösztönözte az Intézet szakértıit, hogy erıfeszítéseikkel a kérdés megoldásához talán most járulhatnak hozzá a legeredményesebben, hiszen a reformmunkálatok már elindultak, az elırelépés fıbb irányai kirajzolódtak, de a konkrét tennivalók zöme még megoldásra vár. Abban bízva, hogy mindebbıl sikerül valamit is elérni – ajánljuk munkánkat az olvasók szíves figyelmébe.

13. Szólnunk kell arról a látszólagos ellentmondásról, amely összefoglaló tanulmányunk címe és tartalma között áll fenn, s minden olvasónak „szemet szúrhat”. Úgy ítéltük meg, hogy az ÁSZ, illetve annak intézete érdeklıdési körébe mindenekelıtt és elsıdlegesen a felsıoktatási rendszer pénzügyei, finanszírozása, az ehhez kapcsolódó költségvetési és intézményi gazdálkodás áll, ezért e nagy témakörön belül alapvetıen az érintett területekkel, ezek továbbfejlesztésével kell foglalkoznunk. Úgy véljük azonban hogy ha nem tekintjük át az egész felsıoktatás rendszerét, beleértve annak tartalmi, szervezeti, sıt társadalmi összefüggéseit is – úgy járunk, mint az az „egyszerő szabó”, aki méretvétel nélkül készített ruhát a megrendelınek, s az, amikor felpróbálta össze-vissza lötyögött, hol szők, hol bı volt a „pórul járt” vevın. Vagyis biztosak vagyunk abban, hogy a felsıoktatási rendszer „rendbetétele” kizárólag komplex módon, annak kapcsolati és összefüggés-rendszerét figyelembe véve lehetséges. Természetesen nem kívántunk a felsıoktatás érdemi-tartalmi kérdéseiben irányt kijelölni, még kevésbé ezekben konkrét döntést ajánlani, de az eddig elvégzett ilyen jellegő munka eredményeire támaszkodnunk kellett, hiszen a pénzügyigazdálkodási-finanszírozási kérdések ezekhez igazítva oldhatók meg eredményesen, a finanszírozás annak tárgya nélkül nem elemezhetı, érdemileg önmagában nem változtatható.

14. Drámai kinyilatkoztatásnak tőnhet, de bizonyos, hogy a felsıoktatás rendbetétele nélkül nem lehet megoldani az államháztartás egyensúlyi problémáit sem, mint ahogy hosszútávon ez utóbbi is feltétele a felsıoktatás konszolidációjának, modernizációjának. A felsıoktatás mőködésének, eredményeinek, illetve eredménytelensé-

szere mőködésének ellenırzésérıl. (2004); Jelentés a felsıoktatás feladatfinanszírozási rendszere mőködésének ellenırzésérıl. (2004).

32

geinek számos, jelentıs hatása van a társadalom, a gazdaság egészére, ezért gondjait, problémáit mielıbb orvosolni kell.

15. Végül szeretnénk köszönetet mondani mindazoknak, akik konkrét kutatói publikációs munkájukkal, résztanulmányok kidolgozásával, kritikai észrevételeikkel, a tanulmány szakértıi vitáján való aktív részvételükkel, gazdagító kiegészítéseikkel munkánk eredményességéhez hozzájárultak.

I.

A FELSİOKTATÁS − FELSİOKTATÁSI RENDSZEREK

A felsıoktatás az a társadalmi szervezetrendszer, amely egyszerre képes a nemzeti és egyetemes mőveltség hagyományait megırizni, átörökíteni és gazdagítani, a legkorszerőbb nemzetközi követelményeknek megfelelni, s egyidejőleg azokat az egyén, a társadalom és a gazdaság számára közvetíteni. A képzettség szintjének és minıségének kiemelt a szerepe a felnövekvı generációk munkaerı-piaci esélyeinek növelésében, életmódjuk, életvitelük minıségének javításában. Ugyancsak meghatározó az egyetemek és fıiskolák szerepe, szellemiségük kisugárzó hatása az ország, a regionális és a helyi társadalmak szervezıdésében, kulturális életében, értékvilágának alakulásában és alakításában, valamint az ország nemzetközi tekintélyének formálásában, gazdasági, kulturális és diplomáciai kapcsolataiban. A felsıoktatás hagyományosan az egyik legfıbb letéteményese a tudomány mővelésének. Az oktatási rendszer valójában egy ország oktatási intézményeinek rendszerbe szervezıdött, egymásra kölcsönösen ható hálózata. Egyedi jellegét az országonként eltérı történelmi, kulturális, ideológiai háttér és a mőködés szervezeti elvei adják.

33

Nemzetközi modellek

5

Mielıtt témánk kifejtéséhez nekifognánk, röviden áttekintünk néhány, a világban történelmileg kifejlıdött oktatási rendszer-típust. Az oktatási rendszerek összehasonlításakor célszerő figyelembe venni a vertikális szerkezetet (képzési szintek, iskolafokozatok); a horizontális szerkezetet (eltérı képzési célú iskolatípusok); az oktatás fıbb feladatait, célkitőzéseit, az intézményi fenntartókat; a pénzügyi mechanizmusok, finanszírozás hatásosságát, illetve annak rendszeres „karbantartását”.

Az amerikai modell Az Amerikai Egyesült Államok felsıoktatása eredetileg mélyen gyökerezett a történelmi hagyományokban. Az elsı egyetemeket még az angol college-rendszer mintájára hozták létre. A történelmi múlt ellenére ma már alapvetı különbségek vannak az amerikai és a világ más oktatási rendszerei között. A rendszer, bár vannak hibái, diadalmenetet járt be a XX. század második felében. Képes volt válaszolni a tömegessé váló oktatás problémáira, a finanszírozási gondokra és olyan új elemeket termelt ki és indított útjára, mint a kreditrendszer, a virtuális oktatás és a „life long learning” eszméje. Az amerikai felsıoktatás a tagállami kormányzat hatáskörébe tartozik, az azonban közvetlenül nem avatkozhat be az intézmények belsı életébe. Az amerikai egyetem elsısorban gazdálkodó intézmény, amely piaci keretek között, egy vezetı testület irányításával mőködik. A finanszírozásban nagy szerepet játszanak az üzleti és a kormányzati megrendelések. Mind az állami, mind a magánintézményekben történı képzések tandíjkötelesek a diákok számára.

Dr.h. Gidai Erzsébet DSC: Új utakon a magyar felsıoktatás − kihívások és válaszok c. és Polgári Tibor: A felsıoktatás változása az Európai Unió országaiban − hazai tanulságokkal c. tanulmánya, valamint az alábbi írások felhasználásával: Struktúraváltás az európai felsıoktatásban 1999-2010. http://www.mutf.hu/index.php?page=2&idx=63&rv=110 (2004. június 2.); Ladányi Andor: A kétciklusú képzés kérdéséhez. www.ktk.pte.hu (2004. június 2.). 5

34

Emiatt a hallgatók támogatási rendszere nagyon változatos. A tanulmányi hiteleket az állami intézmények és a bankok (állami garanciavállalás nélkül) folyósítják, s ezeket néhány tagállamban rászorultság alapján lehet elnyerni. A magánalapítványok által finanszírozott tandíjkedvezmények sem ritkák. Napjainkra kialakult az USA-beli egyetemeknek egy duális rendszere. A magánintézmények aránya már meghaladja a 40%-ot, a legtekintélyesebb egyetemek ide tartoznak. Nagyon értékes ez utóbbiakban megszerzett diploma, biztos belépést jelent a munkaerıpiacra és magas jövedelmet „garantál” az elnyert munkahelyen. Másrészrıl a diplomák nagy részét az olcsóbb állami egyetemeken szerzik meg a hallgatók. Az ezek mögött rejlı tudás sok esetben igencsak megkérdıjelezhetı. Az egyetemek és a fıiskolák között nagyon erıs verseny folyik a jó diákokért és a képzett oktatókért. Az intézmények teljesen szabadon határoznak a felvételi követelményekrıl, így a jóhírő magánegyetemekre csakis a legjobb tanulók juthatnak be. A kevésbé jóképességő diákok általában állami egyetemeket választanak, ahol a középiskolai rendszer hiányosságai miatt a „hozott anyag” nem ritkán igen gyenge. Annak ellenére hígult fel az oktatási intézmények piaca, hogy a minıségi szint garantálására a világon elsıként itt jöttek létre akkreditációs szervezetek. Ezek a tagsági alapon mőködı szervezetek minimum-követelményeket fogalmaztak meg az intézményekkel szemben. A ma is mőködı North Central Association felvette ezek közé az egyetem céljait is, így mára egy önértékelésen alapuló, külsı minıségvizsgálati módszer terjedt el. Az amerikai oktatás legfıbb célkitőzése: „felkészíteni a tanulókat az életre”. A képességek fejlesztésére és a szaktudásra nagy hangsúlyt fektetnek, kevesebb szerep jut az általános és szakmai ismereteknek. A sajátos nevelési módszer olyan alapelveket hirdet, mint: a sikerek ünneplése, a jutalmazás mint motiváció, a tanár-diák viszony újraértelmezése, a tesztalapú vizsgarendszer. Ennek eredményeképpen az amerikai diákok kreativitása és önbizalma igen fejlett, de lexikális tudásuk sokszor elmarad európai társaikétól.

A brit modell (az Egyesült Királyság felsıoktatása) Nagy-Britanniában a felsıoktatás több mint 900 éves múltra tekint vissza. Az elsı egyetemek az Oxford-i és Cambridge-i intézmények voltak, amelyeket a XI. században alapítottak. Ezeknek a szellemi alapját a középkori egyetem eszméje adta. A modell a XVIII. században

35

élte fénykorát, ám hatása máig érvényes. A XIX. században lezajlott változások, a modern kapitalizmus kibontakozása nagyrészt felszámolták a történelmi hagyományokat. A nagyipari központokban számos egyetemet és más felsıoktatási intézményt (college) alapítottak elsısorban egyházi és világi magánszemélyek, illetve közösségek. A XX. században több jelentıs intézményi reform is lezajlott. Az egyetemek (Universities) mellett kialakult és létezett egy másik felsıoktatási intézményhálózat, amely a college-okat, s a gyakorlatiasabb képzést nyújtó politechnikumokat tömörítette. Az 1992-ben elfogadott Brit Felsıoktatási Törvényben foglaltaknak megfelelıen minden Politechnikum és néhány College is egyetemi rangot kapott. Így ma 74 egyetem és 69 fıiskola alkotja az Egyesült Királyság felsıoktatási intézményrendszerét. Az intézmények nagyfokú autonómiát élveznek, a közvetlen állami beavatkozás idegen a mőködésüktıl. Ugyanakkor a piac szerepe is másodlagos, nincs piaci verseny. Az intézmény tulajdonosa hosszabb, stratégiai távú idıre nevezi ki a kvalifikált menedzser- képzettségő vezetıt, aki nem függ az intézményen belüli érdek- és hatalmi viszonyoktól. A tanulmányok során választható szakok száma és szerkezete egyre inkább igazodik a munkaerı-piac igényeihez. A kialakított modul- és kreditrendszer segítségével a diákok rugalmasan választhatják meg tanulmányaikat. Ezáltal lehetıvé vált a tanulmányokat átmenetileg szüneteltetni vagy más intézményben folytatni. A képzési rendszer diverzifikált, könnyő átjárást biztosít a munka és tanulás világa között, valamint a tanulmányokon belül. Három éves képzés után a hallgatók fıiskolai (Bachelor’s) oklevelet kapnak. Ezzel elkezdhetnek dolgozni vagy tovább folytathatják tanulmányaikat a 2-3-éves egyetemi (Master’s) képzésben. Ezután újra választhatnak a munka, illetve egy újabb hároméves doktori képzés között.

Európai modellek A kontinentális iskolarendszerek alapvetı struktúráit, jellemzıit azok a nagy monarchiák határozták meg, amelyek az európai modernizálódás kereteit alkották a XVII-XIX. századokban. Ennek következtében a kontinentális iskolarendszerek alapjaikban hasonlítanak egymáshoz.

36

Azokban a régiókban, ahol a modernizáció a napóleoni Franciaország mintájára zajlott le, máig felfedezhetı a francia modell (minta) hatása. Más régiókban ennek ellenhatásaként a porosz, Habsburg modell lett a mérvadó. Bár ezek egymás ellenhatásaként jelentek meg, atlanti szempontból hasonlítanak egymásra. A két modell hasonlóságai az alábbi jellemzıkben foglalhatók össze: -

A kontinentális oktatási rendszerek központosítottak, ezeket a centrális hatalom hozta létre. Történelmi kifejlıdésük, reformjaik is meglehetısen hasonlítanak egymásra. Ezek az úgynevezett „stop-go-modellek”. Ebben a rendszerben a reformokat hivatalnokok készítik elı és lökésszerően valósítják meg.

-

Hasonló az oktatási rendszerek szerkezete is, amelyben a szelektív és klasszikus mőveltséget adó középiskola készít fel a felsıfokú továbbtanulásra.

-

Az iskola nem autonóm és a tantervek nem keretjellegőek. Ezek angol hatásra jelentek meg a kontinentális iskolarendszerekben az I. világháború után.

-

A kontinentális felsıoktatás reprezentatív intézménye mindenütt az egyetem.

A kontinentális európai modellt két jelentısen eltérı struktúrájú és szembenálló rendszer határozza meg: a humboldti és a napóleoni modell. A humboldti modell a XIX. század elsı harmadában épült ki egy radikálisan megújult porosz egyetemi rendszerként. Az egyetem kisszámú diákság számára nyújtott tudományos képzést, viszont az ilyen szintő szakképzés háttérbe szorult. A hiányzó társadalmi-gazdasági ösztönzık helyét a végzettek titulussal történı felruházása foglalta el. Mivel az átalakuláshoz jelentıs anyagi erıforrás kellett, s ezt a gyerekcipıben járó polgári társadalom nem tudta biztosítani, így az állam befolyása erıs, anyagi támogatása nélkülözhetetlen maradt. A napóleoni modell szintén mélyen gyökerezik a középkori hagyományokban. Itt is érvényesül az állami kontroll minden lényeges képzési, intézményi kérdésben és a finanszírozásban egyaránt. Ez kiterjed az oktatók és a hallgatók számonkérésének formájára, tartalmára, az intézmények szervezeti felépítésére és a vezetıség kinevezésére is. A privát szféra növekvı és differenciálódó szakember-szükségletét szem elıtt tartva, az oktatás erısen gyakorlatorientált, a hangsúly a szakemberképzésen van.

37

Mindkét modellben a XX. század második felére kialakult a „tudományos nagyüzem”, létrejöttek az oktatás és a kutatómunka mamutintézményei. Ez az 1960-as évek tudományos, technikai és információs forradalmának köszönhetı, amelynek során az állami felsıoktatás tömegessé vált, illetve ezt biztosító kapacitásúvá fejlesztették. A technokrata reformok hatására diákmozgalmak alakultak ki, amelyek elutasították a tradicionális merev oktatást, számonkérést és tanár–diák viszonyt. A mai német felsıoktatást az 1998-ban elfogadott felsıoktatási kerettörvény (HRG) szerint a következı intézmények alkotják: egyetem (Universitäten), pedagógiai fıiskolák (Pädagogische Hochschulen), mővészeti fıiskolák (Kunsthochschulen), szakfıiskolák (Fachhochhschulen), valamint a tartományi törvénykezés alapján államilag elismert felsıoktatási intézmények (Staatlich Anerkannte Hochschulen). Nem beszélhetünk a szövetségi kormány egységes oktatáspolitikájáról, hiszen a 16 tartománynak ebben önállósága van. A finanszírozás terhei 50-50%-ban oszlanak meg a központi kormányzat és a tartományok között. Az intézmények még ma is alapvetıen duális rendszerben mőködnek, a fıiskolák és egyetemek átjárhatósága nem valósult meg. Németországban kísérleti jelleggel bevezették már néhány intézményben a Bachelor/Master fokozatok szerinti oktatást. Tandíj ebben az országban is van, s szerepe nı, mivel évrıl-évre nagy összegekkel csökken az egyetemek állami támogatása. Franciaországban az egyetemi szektor ma két intézménycsoportból áll, az egyetemekbıl és a grade école-okból. Az egyetemek szervezetében is adnak ki 2-3 éves képzésre épülı oklevelet. Az 1970-es években az intézmények széttagolása révén megháromszorozódott a felsıoktatási intézmények száma. Megvalósult az állami fıiskolák szervezeti dezintegrációja. A vidéki fıiskolai campusok önálló intézményekké váltak, s a szakegyetemeket is többkarú, önálló intézményekké fejlesztették. Az állami bürokratikus irányítás máig domináns mind az intézményi irányításban, mind a személyzeti politika és a finanszírozás területén. Ugyanakkor a szakmai racionalitás is egyre inkább tért hódít, amit a döntések elıkészítésébe bevont intézményi képviselık révén törekszenek elérni. A diákok tanulmányaik során három év után szerezhetnek licence-diplomát, majd tovább tanulhatnak, hogy maitrise vagy tanári diplomát kapjanak. A holland finanszírozási modell az angolszász finanszírozással szemben – amelynek két támogatási eleme van (a hallgatói létszám és a kutatási terület) – több tényezıt finanszíroz. Számol az állami támogatás jelentıs szerepvállalásával, nem engedi korlátlanul érvényesülni 38

a piaci hatásokat, ezáltal biztonságosabb mőködési feltételeket teremt a felsıoktatási intézményeknek.

5.1.1.1.1.1.1.1. A hazai felsıoktatás rendszere

A hazai felsıoktatás fejlıdése az 1990-es évek elejéig A magyar felsıoktatás kezdetei egy fél évezrednyi idınél régebbre nyúlnak vissza, ám a folytonosságot a történelmi körülmények hosszú évszázadokra megszakították. Az újraindulás a reformáció és az ellenreformáció korára esik, amikor rendre új intézmények alakultak. Újabb kiemelkedı korszak kezdıdött a kiegyezés után, amikor is a felsıoktatási képzés lényegesen bıvült. Az elsı világháború után Magyarország fenntartotta egyetemeit és fıiskoláit, otthont adott az elcsatolt területekrıl áttelepült intézményeknek, egyetemet alapított Szegeden. A hazai felsıoktatási rendszer fejlıdését a két világháború között, elsısorban az 1920-as évek folyamán – Klebelsberg Kunó minisztersége idején – számos intézkedés, például a költségvetési támogatás növelése segítette. A szakmai struktúrát, az intézményrendszert azonban lényeges aránytalanságok jellemezték, s az 1930-as években jelentısen romlott az anyagi ellátottság, csökkent a hallgatói létszám. Az államszocialista rendszer elsı két évtizedében nagyarányú mennyiségi fejlesztésre került sor, idıszakonként hullámzóan. A nappali tagozatos hallgatók létszáma eleinte erıteljesen nıtt, 1954 után csökkent, majd a hatvanas évek elejei ismételt számottevı emelkedés után az 1970-es évek elején a nappalis létszám újra visszaesett, az esti, levelezı hallgatók száma viszont emelkedett. Több új felsıoktatási – elsısorban fıiskolai – intézmény jött létre. A felsıfokú képzettséggel rendelkezı népesség száma 1949-1990 között a nyolcszorosára, a felsıfokú képzettségő aktív keresık száma több mint a hatszorosára emelkedett. Ez utóbbiak arányát tekintve – a közhiedelemtıl eltérıen – gazdasági fejlettségünkhöz képest elıkelı helyet foglalunk el az országok között. A szóban forgó 40 év alatt egy teljesen új, jelentıs számú értelmiségi réteg alakult ki, illetve termelıdött újjá, amely nagymértékben

39

azokból a társadalmi csoportokból indult és táplálkozott, amelyeknek más viszonyok között nem lett volna módjuk, lehetıségük idáig eljuttatni gyermekeiket. A képzési szintek szerinti struktúra lényegében a fejlett ipari országok felsıoktatásának trendjeit követte, duális rendszer alakult ki, a harmadik szint, az intézményes, iskolarendszerő egyetemi tudományos képzés azonban rendszerszerően nem épült ki.6 Az infrastruktúra, az épületállomány a többszörösére bıvült, a változó koncepciók alapján kialakult fejlesztéseket azonban aránytalanságok jellemezték. A személyi feltételek kedvezıen alakultak, ez egyben kedvezıtlenül hatott a gazdasági hatékonyságra. (Az 1960-as és az 1990-es évek között az oktatói létszám növekedési üteme meghaladta a hallgatókét.) A hazai felsıoktatási intézmények rendszere a korábbi évtizedek politikájának következtében elaprózódott. 1990-ben mintegy 60 állami felsıoktatási intézmény, köztük 25 egyetem mőködött. Az intézmények, különösen némely fıiskolák csak kevés hallgatót voltak képesek fogadni, több fıiskolán a nappali hallgatók létszáma nem haladta meg a 400 fıt. Pusztán a Budapesti Mőszaki Egyetem és az Eötvös Loránd Tudományegyetem méretei tették lehetıvé tízezer fınyi hallgató képzését, amely létszám közelített az európai egyetemek hallgatói befogadóképességéhez. A középiskola elvégzése után az esedékes korosztályból a felsıoktatási intézményekbe felvettek aránya alacsonyabb volt, mint a fejlett európai országokban. A nappali tagozaton tanuló hallgatók létszáma mintegy 80 000 fıt ért el. Ennek oka nemcsak a felsıoktatási intézmények befogadó képességének határaiban keresendı, hanem abban is, hogy a továbbtanulás lehetıségét nem kezelték alanyi jogként, hanem alapvetıen a prognosztizált szakemberszükségletbıl indultak ki, ami alacsonyabb felvételi keretszámokban nyert kifejezést. Az viszont biztosított volt, hogy minden jó, megfelelı képességő fiatal egyetemre, fıiskolára kerüljön anyagi hátterétıl, lehetıségeitıl függetlenül. (Megjegyzendı, hogy az érettségi utáni továbbtanulás nemcsak felsıoktatási intézményekben folyhat és e tekintetben az országok között jelentısek lehetnek az eltérések, ami eltérést okozhat a felsıoktatási intézményekben tanuló hallgatók arányát tekintve is.) A felsıoktatás részesedése az állami költségvetésbıl sok éven át általában 1% körüli, ami nemzetközi összehasonlításban ugyan nem alacsony arány, de az alacsony magyar GDP

6

Aradi Zsolt: Ágazati gazdaságtanok. 1. kötet. Debreceni Egyetem. 2004. 145-146. old.

40

miatt nem tette lehetıvé sem a hallgatói létszám emelését, sem a felsıoktatási intézmények korszerősítését, a színvonal megırzése is rendkívüli erıfeszítéseket igényel. Az egyetemeket hátrányosan érintette, hogy a tudományos kutatómunka háttérbe szorult, s nem rendelkeztek a tudományos fokozatok odaítélésének jogával. Az 1989-1995 között bekövetkezett jelentıs felsıoktatási expanziót jelzi, hogy a nappali képzésben részt vevı hallgatók száma 70%-kal növekedett. A folyamat ma is tart, ám emellett reálértékben rendszeresen csökkent az állami támogatás összege. A tanulmányok finanszírozását állami és intézményi ösztöndíjak segítik. A korábban elfogadott, a hallgatói hitelekrıl szóló törvény azt célozza, hogy az ösztöndíjak aránya rendszeresen csökkenjen.

5.2. A felsıoktatási törvény A felsıoktatási törvény (Ftv.) megalkotásakor (1993) és módosításakor irányadók voltak az alkotmányos keretek7: a tanítás, a tanulás, a tudományos, a mővészeti élet szabadsága, a Kormány felelıssége az oktatás fejlesztéséért és feltételeinek biztosításáért, az állam kötelezettségvállalása, hogy képességei alapján mindenki számára hozzáférhetıvé teszi a felsıfokú képzést8, s ehhez anyagi támogatást nyújt. Az Ftv. ezen alkotmányos tételek kifejtésére vál-

7 A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a mővelıdéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közmővelıdés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelezı általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhetı közép- és felsıfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülık anyagi támogatásával valósítja meg (Alkotmány 70/F. §).

A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és mővészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát [Alkotmány 70/G. § (1) bek.]. Az Országgyőlés az 1993. évi XXXI. törvényben hirdette ki az Emberi Jogok és az Alapvetı Szabadságok Védelmérıl szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítı jegyzıkönyvet. Az elsı Kiegészítı Jegyzıkönyv 2. cikkének elsı mondata szerint „senkitıl sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot”. Az oktatásnak az emberi személyiségre gyakorolt sokoldalú hatásával szemben támasztott követelményeket hangsúlyozza az 1976. évi 9. törvényerejő rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 13. cikk 1. pontja is, amikor kimondja „az iskolai nevelésnek minden személyt képessé kell tennie arra, hogy hasznos szerepet töltsön be a szabad társadalomban, elımozdítsa a megértést, türelmet és barátságot valamennyi nemzet, valamint minden faji, népi és vallási csoport között”. A 13. cikk 2. c) pontja pedig arra utal, hogy „a felsıoktatást teljesen egyenlı feltételekkel a képesség alapján mindenki számára hozzáférhetıvé kell tenni, minden megfelelı eszközzel, különösen az ingyenes oktatás fokozatos bevezetése útján”. A Strasbourgi Bíróság döntéseiben (nevezetesen a Case of Belgian Linguistic, Judgement of 23 July 1968, Series A, 6. ügyben) az oktatáshoz való jogot az oktatási intézményi rendszerhez való hozzájutás jogának tekintette, s nem zárta ki azt, hogy az Egyezményben részes államok állíthatnának bizonyos feltételeket, követelményeket az oktatási létesítményekbe bejutni készülık számára, különösen a magasabb szintő oktatás tekintetében. 8 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az oktatáshoz való jognak az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében található megfogalmazása a felsıoktatás tekintetében a megfelelı képességgel rendelkezık számára biztosítja a felsıoktatási intézményben felsıfokú tanulmányok folytatásához való jogot. Ennek alapján az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási

41

lalkozik és javaslatokat ad a megvalósításukhoz szükséges szervezetek, intézmények létesítésére, a jogi biztosítékok kiépítésére. Ennek érdekében az Ftv. meghatározza a tanítás, a tanulás, a tudományos kutatás szabadságának elemeit, azokat a jogosultságokat, amelyek a felsıoktatásban résztvevıket megilletik, továbbá az ágazati miniszternek a felsıoktatásra kiterjedı jogait, azokat a testületeket, amelyek a Kormányt és tagjait kötelezettségeik teljesítésében hivatottak segíteni. A tanulás, a tanítás és a tudományos kutatás szabadságából következik a felsıoktatási intézmények autonómiája (önigazgatása, önkormányzata). Az Ftv. a felsıoktatási intézményeknek két típusát különbözteti meg, az egyetemet és a fıiskolát, amelyeknek eltérı vonásait fıként a képzés jellege és a képzés idıtartama adja. A felsıoktatási intézmény állami vagy az állam által elismert egyetem és fıiskola. A nem állami egyetemek és fıiskolák közül − a lelkiismereti és vallásszabadság alkotmányos és törvényi rendelkezéseire tekintettel − a hittudományi egyetemek és fıiskolák elismerésére az Ftv. külön szabályokat fogalmaz meg. A felsıoktatás önigazgatásának terjedelmét behatárolják az állami szervek, az Országgyőlés, a Köztársaság elnöke, a Kormány jogosultságai. Az Ftv. az állami szervek jogosultságait az Alkotmányból kiindulva állapítja meg, különös súlyt helyezve a fejlesztésre, valamint a minıség biztosításának garanciáira. A fejlesztés fontos eleme – többek között – a felsıoktatási intézmények létesítése, összevonása, megszüntetése, amit a Ftv. szerint a Kormány kezdeményezésére az Országgyőlés határoz el. A magyar hagyományok szerint csak az egyetem létesítése tartozik az Országgyőlés jogkörébe, az Ftv. azonban a fıiskolákat illetı döntést is az Országgyőlés jogkörébe utalja. Ennek magyarázata abban van, hogy a felsıoktatási intézményeket az Ftv. összefüggı rendszerként szemléli, aminek átalakítása, korszerősítése nem járhat külön utakon az egyetemeket és a fıiskolákat illetıen. Ennek is a következménye az, hogy

feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsıoktatási intézmények mőködési feltételeinek kialakításában. E jog ilyen tartalmából, tehát a megfelelı képességhez kötöttségbıl természetszerően következik a megfelelı képesség ismérveinek általános törvényi, illetve törvényi felhatalmazás alapján az illetékes felsıoktatási intézmények szabályzatai által történı, a szakágazati követelményeket érvényesítı, differenciált normatív meghatározásának lehetısége. A megfelelı képesség kritériumának nem alkotmányellenes törvényi, illetve a törvényi keretek között alkalmazható szabályzati meghatározottsága magában foglalja a felsıoktatási intézmények illetékes szerveinek e normák tiszteletben tartásával gyakorolható egyedi elbírálási és döntési jogosítványait [35/1995. (VI. 2.) AB határozat, 12/1996. (III. 22.) AB határozat ]. Az oktatáshoz való alapjog és azon belül a megfelelı képességő magyar állampolgároknak a hazai felsıoktatási intézményekben érvényesíthetı felsıfokú tanulmányok folytatásához biztosított alanyi joga közvetlenül kapcsolódik az emberi méltóság általános személyiségi jogának ahhoz az ugyancsak általános összetevıjéhez, amely az ember önrendelkezési jogával és magánszférájának érvényesülésével együtt a személyiség kibontakozását, a személyi adottságok és törekvések nem alkotmányellenes kifejleszthetıségét, illetve érvényesíthetıségét garantálja. Az emberi méltósághoz való jog abszolút jellegő lényeges tartalmát minden ember egyenlı méltósága testesíti meg. Az emberi méltóság általános személyiségi jogának a személyiség szabad kibontakozását lehetıvé tevı második összetevıcsoportjába tartozik az a nevesített jog is, amely a megfelelı képességő magyar állampolgárokat felsıoktatási intézményben felsıfokú tanulmányok folytatására jogosítja.

42

az Ftv. a nem állami felsıoktatási intézmények elismerésére nem állapít meg e tekintetben külön hatásköri szabályokat. Az Ftv. a Kormány hatáskörébe adja a képesítési követelmények meghatározását, valamint az alapképzésben a szakok indításának, megszüntetésének engedélyezését is. Ennek indoka az elemi egység biztosítása az azonos képzést nyújtó felsıoktatási intézmények között, az oklevelek értékének tanúsítása és garantálása az állampolgárok elıtt, az oklevelek nemzetközi egyenértékőségének (ekvivalenciájának) elısegítése és biztosítása. A központi állami szervek és az autonóm felsıoktatási intézmények együttmőködése keretében fogalmazódhatnak meg és valósulhatnak meg a felsıoktatáshoz főzıdı egyetemes érdekek. Az együttmőködés színterei között kiemelkedıen fontos hely illeti meg a Felsıoktatási Tanácsot a felsıoktatás fejlesztési programjainak kidolgozásában, a felsıoktatási kutatási tevékenység, a felsıoktatási intézményi rendszer, a hallgatói létszám meghatározásában, s nem utolsó sorban a felsıoktatási költségvetés kialakításában. A Tanácsban kellı súllyal kapnak képviseletet az egyetemek és fıiskolák, s ugyancsak ebben a testületben foglalnak helyet a szakmailag érintett miniszterek, a külsı szakemberek, a társadalom, a kultúra, a gazdaság küldöttei, akik kívülrıl nézve a felsıoktatási, az eltartó és befogadó közeg igényeit fogalmazzák meg. Mind a társadalomnak, mind a felsıoktatásnak elemi érdeke, hogy a minıségi követelmények a felsıoktatási intézmények minden feladata tekintetében érvényesüljenek, a megfogalmazott követelmények teljesítésének szintje, minısége legyen az adott felsıoktatási intézmény értékmérıje. A minıség garanciája maga a felsıoktatási rendszer, ezért olyan eljárásokat kell kidolgozni, olyan mechanizmust kiépíteni, amely lehetıvé és egyben kötelezıvé teszi az egyes felsıoktatási intézmények, ezek közösségei önértékelését, ez utóbbiak segítı közremőködését a kormányzati feladatkörbe tartozó döntések elıkészítésében, illetve a felsıoktatás számára fontos területeken a felsıoktatási intézményeket kötı vagy orientáló, közösségi geneziső döntések meghozatalát. Az Ftv. – a külföldi tapasztalatokra is tekintettel – elıírta az Akkreditációs Bizottság felállítását, amelyben hazai és külföldi szakemberek, a Magyar Tudományos Akadémia itthoni és kültagjai, szakértıi testületek képviselıi együttesen alakíthatják ki értéket meghatározó és adó, minısítı állásfoglalásaikat. Az együttmőködés mint igény és mint elv megjelenik az egyes felsıoktatási intézmények egymás közötti kapcsolataiban, a felsıoktatási intézmények és a tudományos kutató intézetek, illetve a Magyar Tudományos Akadémia közötti kapcsolatban.

43

Az egyetemek visszakapták a kandidátusi fokozatot felváltó tudományos fokozat odaítélésének jogát. Az ahhoz vezetı út a szervezett tudományos továbbképzés (posztgraduális képzés keretében) vagy az egyéni képzés. A képzésbe, a tudományos munka elbírálásába az egyetem más felsıoktatási intézmény, tudományos kutatóintézet kvalifikált tagjait is bevonja. A felsıoktatási intézmények javaslatára, a Magyar Tudományos Akadémia elnökének a véleménye alapján létrejövı Akkreditációs Bizottság feladata azt megállapítani, hogy az adott intézmény mely tudományágakban alkalmas és képes tudományos továbbképzésre, illetıleg tudományos fokozat odaítélésére. Az Ftv. az egyetemi tanári kinevezés feltételévé tette a habilitációt, ami az oktatói, a kutatói és egyáltalán az alkotói teljesítmények, illetve alkalmasság (habilitás) megmérésének a módszere és eszköze. Ugyanakkor a habilitáció bárki elıtt nyitva áll. A habilitációs eljárást általában az az egyetem jogosult lefolytatni, amelynek joga van doktori képzésre és tudományos fokozat odaítélésére. Az Ftv. a felsıoktatási rendszer fejlesztésének és átalakításának jogi lehetıségeit, illetıleg ennek megteremtését biztosítja egyebek között azzal, hogy a Kormány kezébe helyezi a képesítési követelmények meghatározásának jogát, illetve az Országgyőlés jogává teszi felsıoktatási intézményt létesíteni, átalakítani, megszüntetni, valamint a nem állami felsıoktatási intézményeket elismerni. Az Ftv. ugyancsak az Országgyőlés kezébe teszi azt a jogot, hogy a felsıoktatás alapvetı, fejlesztési és strukturális kérdéseiben törvény megalkotásával döntsön.9 A felsıoktatási intézmények önálló felelıssége és joga az oktatás, a tudományos munka alakítása és meghatározása, de a képzés színvonalának ellenırzése (vizsgálata) − szakértık bevonásával − ugyancsak a fejlesztés, az átalakulás biztosítéka. Az átalakulást szolgálja a felsıok-

9

Az Alkotmánybíróság a 1310/D/1990. sz. ügyben hozott határozatában megállapította, hogy az egyre bonyolultabbá váló társadalmi munkamegosztás a munka és a foglalkozás végzésének elıfeltételéül egyre gyakrabban szab meghatározott képzettséget, így a munka és foglalkozás szabad megválasztásának joga összefüggésbe hozható az oktatáshoz és mővelıdéshez való joggal. A felsıoktatásban az állam jelentıs túlsúllyal rendelkezik, ebbıl adódóan a mővelıdéshez való jogot közvetlenül, a felsıoktatás területén az egyes általa fenntartott intézményekbe való bejutás lehetıségének biztosításával, pozitív módon valósíthatja meg. Az államnak a felsıoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi elıfeltételeit megteremtse, és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsıfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelı képességekkel rendelkezı állampolgár számára biztosítsa. A 12/1996. (III. 22.) AB határozat azt vizsgálta, hogy a felvételi rendjét szabályozó rendelet szabályai megfelelnek-e az alkotmányos követelményeknek. Az Alkotmánybíróság ebben a körben kifejtett álláspontja az volt, hogy az Ftv. 83. § (2) bekezdése lehetıséget teremt arra, hogy a felsıoktatási intézmény a felvételt „további követelményhez, különösen az érettségi minısítéséhez, munkaviszonyhoz, meghatározott munkakör betöltéséhez, meghatározott idıtartamú szakmai gyakorlathoz, végzettséghez kötheti”. Mindezek alapján nem zárható ki, hogy a felsıoktatási intézmény elıre meghatározott szempontok szerint határozza meg, ki jelentkezhet felvételre, és ebben a körben akár a büntetett elıélet tényére is tekintettel legyen, ha a felvételre jelentkezı személy az ilyen adatáról önkéntesen számot ad, és az adat kezeléséhez írásban hozzájárul. Alkotmányellenesnek bizonyult azonban az a rendelkezés, amely a közügyektıl eltiltás büntetésének hatálya alatt álló személyt vala-

44

tatási intézmények társulási jogának törvényi megfogalmazása, amely akár az önfejlıdésen alapuló integrációs törekvések csírájává is válhat.

A felsıoktatás helyzete 1993 után10 Az Ftv. hatálybalépése nem oldott fel több, a korábbi kedvezıtlen folyamatok továbbélésébıl származó ellentmondást. Viszonylag alacsony maradt a hallgatói létszám: a megfelelı korosztálynak mindössze 17%-a vett részt felsıoktatási képzésben, szemben az európai 30%-os átlaggal. Például 1994-ben 50 873 jelentkezı nem jutott be a felsıoktatásba. A piaci szférájú felsıfokú szakképzésben továbbtanulók száma folyamatosan emelkedett. E képzések − jogi és tartalmi szempontból − azonban esetlegesen kapcsolódtak a felsıoktatási intézményekhez, s a hallgatók jogállása is sok esetben rendezetlen volt. Továbbra is megmaradt az intézményrendszer széttagoltsága, ami alacsony hatékonyságú mőködéssel, felesleges, párhuzamos kapacitásokkal, túlszakosodással járt és szőkítette az átjárhatóságot. Az oktatók és az egyéb dolgozók aránya a hallgatólétszámhoz képest több területen magas maradt (erre utaltak az Állami Számvevıszék, az OECD, a Világbank és más intézmények, testületek jelentései). Érintetlen maradt a bázisfinanszírozás, a merev központi pénzügyi szabályozás. Nem alakult ki széles körben hatékony intézményi menedzsment. Az 1995-ig érvényben lévı finanszírozási rendszer alkumechanizmusra épült, a kialakult arányok nem módosultak, nem teljesítményszempontoktól függött a támogatás.11 Az új finanszírozási rendszer lényeges eleme a norma, amely a szakirányú ráfordítás igénye alapján a feladatokhoz rendel erıforrásokat. A kidolgozás alapfeltétele a megfelelı adatbázis, amely akkor erre nem volt alkalmas. A Felsıoktatás-fejlesztési Tárcaközi Vegyes Bizottság 1992-ben összeállította a felsıoktatás fejlesztési törvényre és programjára vonatkozó tartalmi és pénzügyi javaslatait. A törvényi szabályozás célja a felsıoktatás átalakítása, a fıbb kritériumok meghatározása, az ez-

mennyi felsıoktatási intézménytípusból, szakágazatból, képzési szintbıl és képzési formából általános érvénnyel kizárta [Ftv. 82. § (2) bek. második fordulata, megsemmisítve a 35/1995. VI. 2. AB határozattal]. 10 A felsıoktatás fejlesztésének irányelveirıl szóló 107/1995. (XI. 4.) Ogy. határozat, a felsıoktatás fejlesztésének kiemelt céljairól szóló 101/2001. (XII. 21.) Ogy. határozat, valamint a Magyar Universitas Programról szóló kormány-elıterjesztés alapján. ÁSZ jelentés a magyar egyetemi felsıoktatás ellenırzésérıl – 1994. ÁSZ jelentés a fıiskolák és az egyetemek fıiskolai karai állami támogatásának ellenırzésérıl. ÁSZ jelentés a felsıoktatási intézményhálózat integrációjának ellenırzésérıl – 2003. 11

Lásd: ÁSZ jelentés a magyar felsıoktatás ellenırzésérıl (1994).

45

redfordulóig elérendı fejlesztési célok, az európai felsıoktatási rendszerekhez való csatlakozás cél- és feltételrendszerének a meghatározása, a célok elérésének szervezési és pénzügyi megalapozása. Ugyanakkor ehhez nem szabályozták a képzési struktúrát, nem mérték fel a kapacitásokat, s nem határozták meg az intézményhálózat fejlesztési és mőködési forrását. A Világbank 1990-ben készített elemzésében rámutatott arra – amit az ÁSZ is ellenırzései során megállapított –, hogy a magyar felsıoktatási intézmények alacsony hatékonysággal mőködnek, kisméretőek, túlzottan speciáltak, ami nehezíti a költséges berendezések és létesítmények gazdaságos üzemeltetését, illetve optimális kihasználását. Az egyetemek mőködésére kedvezıtlenül hatott, hogy a költségvetés 1990 óta alig tartalmazott fejlesztési és felújítási elıirányzatot. Ilyen célra átcsoportosítani általában azoknál az intézményeknél volt lehetıség, amelyeknél saját bevételek képzıdtek. A szabadon felhasználható bevételek mindenütt csökkentek. A bevételek fı forrása az állami támogatás volt, aránya elérte a 80%-ot. A kiadások meghaladták az állami támogatások mértékét, emiatt több egyetem pénzügyi egyensúlyi zavarral küzdött. Hiányzott az egyetemeken a menedzsertípusú vezetés a gazdasági és a szakmai célok összehangolására, a hatékonyabb mőködésre. Az egy oktatóra jutó összes hallgatói létszám az 1993/1994-es tanévben 6,16 fı volt, amely lényegesen alatta volt a nemzetközi átlagnak (13 fı). A végrehajtott központi bérintézkedések nem kapcsolódtak az oktatás színvonalának emeléséhez; ehhez ugyanis sem az oktatói, sem az oktatási követelményrendszert nem dolgozták ki. A tradicionális nagy egyetemek többsége 60-100 éves épületekben mőködik, ahol a felújítások elmaradása súlyos gondot okoz, de az 1960-as években „korszerő technológiával” létesült objektumok is megértek a felújításra. A világbanki (66 millió USD) és a FEFA forrás (5,5-6,0 milliárd Ft) enyhített a gondokon, beindította a felsıoktatási reformfolyamatot, új szakok indításával a képzés korszerősítését, a gép, mőszer, infrastruktúra-hálózat megújítását. A felsıoktatás szociális ellátó rendszerének egyik központi problémája volt, hogy hely hiányában mintegy 10 ezer hallgatót nem lehetett kollégiumban elhelyezni 1994-ben. Ez a szám – a felvett hallgatók számának radikális növekedésével – a késıbbi években tovább emelkedett. (Az ÁSZ jelentése az egyetemi felsıoktatás helyzetérıl széles körő szakmai érdeklıdést váltott ki.12)

12

A magyar egyetemi felsıoktatás helyzetérıl végzett ellenırzést az angol számvevıszékkel (NAO) párhuzamosan folytattuk le. A tapasztalatokat az ÁSZ Velencei Továbbképzı Intézetében 1994. december 14-16-án megtartott közös szimpóziumon értékeltük, mintegy 80 résztvevı közremőködésével. A meghívottak a NAO, az angol felsıoktatás finanszírozási szervezete,

46

Az 1990-es években elindított fejlesztés egyik fı célja a hallgatói létszám jelentıs, de szakterületenként és képzési szintenként eltérı mértékő növelése lett. Nagyobb létszámnövelést elsısorban a rövidebb idejő képzési formákban és részben az általános alapozást nyújtó egyetemi képzésekben kívántak elérni. A közoktatásból a felsıoktatásba való átkerülés egyszerősítésével biztosítani igyekeztek a felsıoktatás és a közoktatás harmóniáját, a felvételi vizsgák szerepének visszaszorítását, figyelemmel a szakterületi sajátosságokra. A fejlesztés másik célja az átjárható, rugalmas képzési szintek kialakítása volt. A reformelképzelések szerint a felsıoktatás befogadóképességének növelését szolgálná a többszintő képzési szerkezet kialakítása, amely lehetıvé tenné, hogy az alsóbb képzési szinteken jelentkezı magas hallgatói létszám minıségi szelekciója révén csak a legrátermettebbek jussanak a magasabb képzési szintekre. Ezért az Országgyőlés elıírta, hogy az Ftv. módosításával meg kell határozni az egymáshoz illesztett képzési szintek rendszerét, amely a fıiskolai és az egyetemi képzés eltérı jellegének megtartásával tartalmazza az egyszintő fıiskolai és a többszintő egyetemi alapképzést, az egyetemi és fıiskolai posztgraduális továbbképzéseket, valamint a doktori (PhD) képzést. A felsıoktatás továbbfejlesztését, átalakítását akadályozta a jogszabály-alkotói munka lelassulása (fejlesztési törvény, FTT, OAB, SZMSZ szabályozása, normatív finanszírozási rendszer, hallgatói hitel, a teljesítményarányos, a hallgatói létszámhoz kötött képzési elıirányzat kidolgozása). Az elképzelések az igények növekedésével számoltak és nem vették figyelembe a fejlıdési trendek alakulását (a nyugat-európai felsıoktatási képzés átalakulása, a felhasználói terület igényeinek módosulása), a meglévı intézményrendszer adottságait, kapacitásbıvítési lehetıségeit.

a magyar felsıoktatás irányítása (MKM, FM, NM, HM, PM), az MTA, a Magyar Rektori Konferencia, a Felsıoktatási Tudományos Tanács, az Országos Akkreditációs Bizottság, a Fıigazgatói konferencia, az állami egyetemek vezetése, az ÁSZ vezetıi és munkatársai voltak. A felszólalók véleménye szerint az ÁSZ jelentése alapvetıen jól és sokoldalúan mutatta be a felsıoktatás valódi helyzetét, a tett javaslatok megvalósítása komoly hozzájárulás lehet e helyzet megjavításához. A jelentés nagy értékének minısítették a gazdag adatállományt, amely, ha az adatszolgáltatók miatt nem is hibátlan, de jó kiinduló alapja lehet egy felsıoktatási információs rendszer kialakításának. A felszólalások többsége visszaigazolta az ÁSZ jelentésben foglaltakat, illetve gazdagították annak megállapításait. A felszólaló rektorok közül többen úgy vélekedtek, hogy a kormány által hangoztatott preferenciát a felsıoktatás anyagi, technikai ellátottsági színvonala nem tükrözi vissza, reálértékben a központi támogatások csökkenı tendenciájúak. Többen vitatták a bemutatott oktatói óraterhelések összehasonlíthatóságát, egyben elismerve azt, hogy jelenleg sincs elfogadott módszere a teljesítmények mérésének. A viták tanúsága is megerısítette, hogy a felsıoktatási törvény (Ftv.) eredményes végrehajtása még számos állami intézkedést igényel. A szabályozások közül a felsıoktatás finanszírozási rendszerének korszerősítése és az Ftv. Megjelentése a legfontosabb. Az angliai tapasztalatok kiemelték annak fontosságát, hogy az állami támogatások mértékét mutatószámokon alapuló, objektív mérce alapján célszerő megállapítani és folyósítani. Az egyetemi teljesítményeknek nem csak mennyiségi, hanem minıségi összetevıi is vannak, amelyek mérhetısége bizonyos nehézségekkel jár, de megfelelı mutatószámrendszer alkalmazásával viszonylag azok is objektív értékek lehetnek. A tapasztalatok hasznosítását az MKM felsıoktatási helyettes államtitkára kilátásba helyezte.

47

Az állami költségvetés pozíciója 1995-ben tovább romlott, a fejlesztési elképzelések, célok ismételten átgondolásra kerültek.13 A fejlesztési törvény erın felüli költségvetési megterhelést okozott volna, ezért e helyett országgyőlési határozat született – egy év késéssel, 1995. október 24-én – a felsıoktatás fejlesztési irányelveirıl. Fıbb fejlesztési célok az alábbiak voltak: hallgatói létszám jelentıs növelése, többszintő képzési rendszer, kreditrendszer kidolgozása, akkreditáció érvényesítése a minıség fejlesztésében, a tudományos kutatómunka feltételeinek javítása, a finanszírozás rendszerének átalakítása, a fejlesztési források felosztásánál az integrációs törekvések érvényesítése. A célok teljesítéséhez szükséges feltételekrıl, eszközökrıl, forrásokról azonban nem született döntés. Az elérendı célokat pénzügyi, gazdasági számításokkal nem alapozták meg, koncepcionális szakmai kérdések nem kerültek rendezésre (egységes tanárképzés, képzési szintek meghatározása). Az intézményi fejlesztési elképzelések sem voltak összhangban a központi fejlesztési elgondolásokkal. Az intézményeknél ugyanis a költségvetésben kialakult egyenlıtlenségek, a bázisszemlélető tervezés, a megszorító intézkedések, elvonások hatására a feladatellátás és a finanszírozás között nem jött létre közvetlen kapcsolat, a nagyfokú és indokolatlan különbségek a költségvetési támogatásban továbbra is fennálltak. Az egy oktatóra jutó hallgatók száma három év alatt közel 50%-kal emelkedett. Ez jelzi a fıiskolai oktatók teljesítményének növekedését. Különösen rossz állapotú volt az eszközigényes gyakorlati oktatást végzı mőszaki, mezıgazdasági, katonai fıiskolák laboratóriumi, tanszéki, technikai eszközállománya. A mőködés legneuralgikusabb területe a felújítási, nagyjavítási és karbantartási tevékenység, amely jelentısen elmaradt a tényleges szükségletektıl (felújításra az intézmények költségvetésük 1,8%-át fordították). 14 A nappali képzési formák mellett, azokat kiegészítve folyamatosan növekedett az esti, a levelezı (a továbbiakban: részidıs) és a távoktatási formák szerepe, növelve a hallgatólétszámot és szabadabbá téve a tanulás és továbbképzés folyamatát. A felsıoktatás fejlesztésének egyik célja e folyamat erısítése volt. A délutáni, a vakációs és a hétvégi idı kitöltésével taka-

13

Lásd: ÁSZ jelentés a fıiskolák és az egyetemek fıiskolai karai állami támogatásának ellenırzésérıl (1996).

14

Az ÁSZ-nak a magyar egyetemi felsıoktatás ellenırzésérıl készült jelentésében foglaltak megvalósítására a tárca minisztere intézkedési tervet készített. Kormányzati hatáskört érintı 15 feladat közül három teljesült határidıre, a többi nyolcnál nem történt intézkedés, vagy folyamatban volt (egészségügyi felsıoktatási intézmények egészségügy körébe, az agrárfelsıoktatási intézmények agrárgazdaság körébe tartozó feladatai, ezzel kapcsolatban a tárcák együttmőködése; FTT, OAB, SZMSZ mőködésének jogi szabályozása; alapkutatások összehangolásának, a párhuzamosságok kiküszöbölésének szabályozása; az Ftv-hez kapcsolódó pénzügyi, munkaügyi és egyéb jogszabályok összehangolása). A tárca hatáskörébe utalt hat feladat többsége nem teljesült (Ftv. végrehajtását szolgáló kormány és miniszteri rendeletek; az egyes intézmények feladatrendszerét tartalmazó dokumentumok; pályázatok értékelése, nyilvántartási rendszere; a kollégiumi hálózat építési terve; a felújítás, beruházás támogatásának pályázati rendszere).

48

rékosabbá téve a képzést, a részidıs és a távoktatási formák lehetıséget nyújthatnának a személyi és tárgyi feltételek gazdaságosabb kihasználására. Az új képzési formák keretében kialakulhat a programkihelyezés rendszere, amely lehetıvé teszi a kisebb intézmények számára is a gyors és olcsó kínálatnövelést. A demográfiai felfutás, a továbbtanulás felértékelıdése extenzív fejlesztést, a tömegoktatás és vele együtt új igények megjelenését eredményezte. A képzési kínálat szerkezeti, tartalmi és formai, módszertani megújulása − az egész életen át tartó tanulás követelményére is figyelemmel − új oktatásszervezési elvek alapján mőködı, teljesítmény-követelményeken alapuló, a mennyiségi szempontok helyett a minıséget biztosító, a gazdaság igényeivel számoló oktatási, kutatási, felsıoktatás fejlesztési stratégia kialakítását igényli. A társadalmi szükségletek változása új szakok és képzési helyek létrehozását motiválta, de az egyes képzési területeken jelentkezı igénycsökkenések mellett változatlanul megmaradtak a korábbi szakok és képzési helyek a felsıoktatás gazdaságosságát és hatékonyságát mérséklı tényezıként. A gazdasági területen mőködı szervezeti egységek átalakítása minden intézményben megtörtént. Az egységes központi gazdasági szervezetet kialakították, azonban indokolatlan párhuzamosságok, mellérendelt szervezetek is fennmaradtak. A teljes körő kontrolling rendszert az intézmények 40%-a nem vezette be. Elkezdıdött az oktatási rend átalakítása, az oktatási programok összehangolása. Tanulmányi és oktatásszervezési területen az intézmények többsége az egységesülés irányába ható szervezeti változásokat valósított meg. Az egységes tanulmányi nyilvántartási rendszert az intézmények 2/3-a alakította ki. Általános bevezetését akadályozta az eltérı számítógépes adatbázis és a pénzügyi forráshiány. A hallgatói létszám 2000-2001 között 12%kal emelkedett. A bıvülés 90%-a a költségtérítéses hallgatók számának emelkedésébıl adódott. A képzési szerkezet – a Bolognai Nyilatkozatban elfogadott egymásra épülı képzéssel szemben – továbbra is duális szerkezető. A felvételi létszámok meghatározását nem támasztották alá munkaerı piaci prognózisok. Az oktatói létszám és összetétel indokoltsága, az intézményi feladatokkal való összhangja nem állapítható meg egyértelmően. A fıfoglalkozású oktatók más felsıoktatási intézményekben történı foglalkoztatásáról nem voltak adatok, a részfoglalkozású oktatók száma viszont nagy szórással, de jelentısen emelkedett (11-153%-kal). Az egy oktatóra jutó hallgatók száma 1992-2003 között fokozatosan nıtt és elérte a nyugat-európai országok átlagát.

49

A hallgatói mobilitásban az integráció15 – a kreditrendszer bevezetésének elmulasztása és a szinte kizárólag csak a hallgatói létszámra épített normatív finanszírozás miatt – nem hozott változást. A diplomások elhelyezkedésérıl nem vezetnek nyilvántartást, nincs megbízható kép a piaci igényeknek való megfelelésrıl. A hallgatói juttatások belsı szerkezete, a hallgatói normatíva elosztási gyakorlata nem változott, a kollégiumi ellátottság romlott (50%-ról 47%-ra), a lakhatási támogatásban részesülık száma 43%-kal, a kifizetett összeg 28%-kal emelkedett, így az egy fıre jutó támogatás 40 ezer Ft-ról 36 ezer Ft-ra csökkent. A tudományos fokozattal rendelkezık száma 2000-2002 között az egyetemi oktatóknál átlagosan 3,4%-kal, a fıiskolai oktatóknál 13,6%-kal emelkedett. Az oktatók heti tantervi óraterhelése az egyetemi karokon 8%-kal, a fıiskolai karokon 2%-kal nıtt. A növekedést a fıiskolai oktatók 2,6%-os létszámemelését jelentısen meghaladó 12%-os hallgatói létszámnövekedés eredményezte. Így gyorsan javult a „hatékonyság”, amit a költségtérítéses hallgatók létszámnövekedése is eredményezett. Jogszabály ugyan nem teszi lehetıvé, mégis jellemzı volt, hogy a számosan és szinte minden intézményben többszörös oktatói jogviszonyt, illetve intézményen belül más jellegő közalkalmazotti jogviszonyt is létesítettek. Az oktatási és kutatási célú tárgyi eszközök karok közötti összevont kezelésében és gazdaságos hasznosításában sem léptek hatékonyan elıre, sıt az intézmények többségében az elıadó- és a tantermek közös használata sem jellemzı. A tárgyi eszközök mőködtetésében nem következett be racionalizálás. Az egységes gazdasági apparátus kialakítása, a gazdasági integráció csak részlegesen valósult meg. A jogelıd-intézmények adósságállománya az integrált új intézmények gazdálkodásában nehézséget jelentett. Az egyetemi klinikák esetében a bevételek és ráfordítások nyilvántartásában az oktatási és gyógyító célok elkülönítése még nem megoldott, ami akadályozza a veszteséges tevékenységek területén a tisztánlátást. A költségtérítéses képzések éves térítési díjai 20 ezer Ft – 2,2 millió Ft között mozogtak, s a bevételek összességükben csak egy részét, mintegy 30%-át fedezték a kiadásoknak, holott az Ftv. 9/G. §-a szerint a bevételeknek a felmerülı összes kiadást fedezniük kell. A bekövet-

15

Lásd: ÁSZ jelentés a felsıoktatási intézményhálózat integrációjának ellenırzésérıl (2003).

50

kezett egyesített mőködés nem járt költségcsökkenéssel, a fajlagos költségek, az egy hallgatóra jutó költségvetési kiadások 2000-2002 között 25%-kal nıttek. Az integráció elısegítésére a Világbankkal kötött szerzıdés alapján felhasználható hitel (30,5 milliárd Ft) igénybevételét nehezítette a beruházások elıkészítetlensége, a hitel és a hazai források összhangjának a hiánya. Az 1999. évi költségvetés végrehajtásáról készített ÁSZ-jelentés már elızıleg hasonló következtetésre jutott.16 A felsıoktatási intézmények mőködési és irányítási formái ellentmondásba kerültek az intézmények feladataival, méretével, a társadalmi elvárásokkal, a bıvülı együttmőködési kapcsolatok révén a nemzetközi felsıoktatási hálózatok, elsısorban az EFT részeként mőködı hazai felsıoktatás új igényeivel. A változások − az egyetemek személy- és hallgatóközpontúságának megırzése mellett − az irányításban és mőködésben az új értékeket képviselı feladat- és hatáskörök, valamint felelısségek pontos körülhatárolását, az akadémiai és menedzsment feladatokban a szakmaiságot, valamint az ágazati, fenntartói és hatósági feladatkörök szétválasztását és intézményesülését igénylik. A társadalmi-gazdasági környezet átalakulása, a piaci viszonyok térhódítása szükségessé teszi a képzésben, a kutatásban és a gazdálkodásban is, hogy a változásokra, a piaci szereplık igényeire gyorsan és rugalmasan reagáló, nyitott, versenyképes felsıoktatás mőködjön. A gazdálkodásban a megrendelıi szándékok érvényesülését, a piacérzékenységet, az eredményorientáltságot biztosító szabályozás és mőködés feltételeit kell megteremteni. A költségvetési támogatás rendszerében a biztonságot teremtı átláthatóság és kiszámíthatóság mellett a teljesítményeket értékelı és elismerı szempontokat kell érvényesíteni. A tulajdonosi felelısség garanciáinak megerısítése mellett folyamatosan értékelni kell az erıforrás-felhasználás, az egész gazdálkodás hatékonyságát. Emellett a bevételszerzés új formáinak elterjesztését is támogatni kell úgy, hogy az intézmények élhessenek piackonform eszközökkel, kihasználhassák az oktatási piac életen át tartó tanulási programjából származó elınyöket, vállalkozásaikban az intézmény infrastrukturális és szellemi kapaci-

16

A világbanki hitelbıl megvalósult felsıoktatási program több éves program, amelyrıl szóló megállapodást 1998 év márciusában kötötték meg a Világbankkal. A támogatás 1998. évben 1,8 milliárd Ft, majd 1999-ben 1,3 milliárd Ft összegben jelent meg a költségvetési törvényben. A felhasználás rendkívül alacsony volt a két év alatt. A tényleges felhasználás a két évi 2,8 milliárd Ft elıirányzattal szemben mindössze az 1998 évi keret terhére 36,7 millió Ft, az 1990 évi keret terhére 12,0 millió Ft, összesen 48,7 millió Ft volt. Az alacsony felhasználás oka, hogy az intézményi reformok szükséges kikényszerítése, ezek elfogadásának üteme nem haladt kellı mértékben, ezért a hozzájuk kapcsolódó beruházás elıkészítése nem történhetett meg. A források rendelkezésre állása és felhasználása között nem valósult meg a kellı összhang. Az 1999 évi elıirány-

51

tásait. Ki kell terjeszteni az önálló tulajdonszerzés lehetıségeit, a campuson alapuló „tudásipari” koncentráció kedvezı (ösztönzı) feltételeit. A hallgatói életformát alakító-segítı szolgáltatásokat, a rászorultsági alapon mőködı szociális támogatásokat, valamint a teljesítményt elismerı ösztönzı kezdeményezéseket, különbözı elvek alapján és szervezeti keretek között esetenként már mőködı struktúrákat egységes elvek, követelmények alapján valamennyi intézményben ki kell alakítani, összehangoltan mőködı, egységes rendszerré kell szervezni, teret biztosítva az önkormányzatiságnak, a jogokat és kötelezettségeket érvényesítı szabályozásnak, a mobilitás kiteljesedésének, a határokon túli, külföldi hallgatók fogadásának. Az elsı önálló felsıoktatási törvény mőködésének, hatályának elsı évtizedében megvalósult törvénymódosítások számossága17 jelzi a felsıoktatás átalakulásának dinamikáját, a változások iránti érzékenységet, de természetesen az eredeti szabályozás, illetve koncepció hiányosságait, nem kellı átgondoltságát, megalapozottságát is.

5.2.1.1.1.1.1.1. A felsıoktatási törvény módosításai

Az 1993-as Ftv. 1996-os módosítása18 új állomást jelentett a rugalmasabb, hatékonyabb mőködés és fejlıdés jogszabályi feltételeinek megteremtésében. Ezzel például létrejöttek az intézményi integráció törvényi alapjai, illetve támogatásának lehetıségei. Az integráció átmeneti formája a felsıoktatási szövetség, amely az intézmények akarat-elhatározásából, tehát autonómiájuk sérelme nélkül szervezıdik. E mellett a teljes integráció (egységes önálló felsıoktatási intézmény) lehetséges, sıt kívánatos integrálódási forma maradt. A felsıoktatási szövetség létrehozásának fı kritériumai szakmai, gazdálkodási célokhoz kötıdnek. E célokhoz pusztán eszköz az eddigieknél szorosabb integrációs forma, a felsıoktatási szövetség megteremtése, amely elsısorban a hatékonyabb intézményi mőködést, szakmailag megalapozottabb képzési és kutatási méreteket hivatott biztosítani. A törvénymódosítással kialakított új finanszírozási elvek és szabályok − egyebek mellett − azt tőzték ki célul, hogy a felsıoktatási

zat világbanki összege 600,0 millió Ft volt, amelybıl a felhasználás összege fejezeti szinten mindössze 97,0 millió Ft volt. A hazai hozzájárulás 400,0 millió Ft-os elıirányzatával szemben a felhasználás 177,3 millió Ft-ot tett ki. 17 Lásd a felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1993. évi LXXXV., az 1994. évi LVIII., az 1995. évi LIX., az 1996. évi LXI., az 1997. évi CXXVI., az 1997. évi CXXVII., az 1998. évi XXXVIII., az 1999. évi LII., a 2000. évi XCVII., a 2000. évi CVII., a 2001. évi XCI., és a 2003. évi XXXVIII. törvényt. 18 Lásd a felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1996. évi LXI. törvényt.

52

intézmények és képzési programok innovatív módon szolgálják az újonnan felmerülı társadalmi és munkaerı-piaci igényeket. A képzés normatív finanszírozási elveinek kialakításakor és a finanszírozás gyakorlatában a törvénymódosítás figyelembe kívánta venni a felsıoktatási tevékenységekhez kötıdı teljesítménymutatók széles körét. A módosítás lehetıvé tette, hogy külön pénzeszközöket irányozzanak elı a felsıoktatási intézményekben folyó tudományos munka és több más felsıoktatással kapcsolatos tevékenység támogatására. A finanszírozási koncepció nem titkolt célja az volt, hogy többletforrásokhoz juttassa a felsıoktatást azokon a területeken (kutatás, eddig nem finanszírozott gyakorlati képzéssel kapcsolatos tevékenységek, reálérték-megırzés), amelyek egyáltalán nem, illetıleg alulfinanszírozottak voltak. A versenysemlegesség elvét érvényesítve, a törvénymódosítás a képzés állami támogatását a fenntartótól függetlenül minden állami és államilag elismert felsıoktatási intézmény számára biztosítja, ám csak azon hallgatólétszám arányában, amelyet a munkaerı-piaci prognózisok indokolnak. A törvénymódosítás keretében az intézményi válságkezelés alapvetı szabályait is kodifikálni kívánták, amelyre rendezési eljárás lefolytatását irányozták elı. A törvénymódosítás újradefiniálta a felsıoktatás országos szakmai szervei (Magyar Akkreditációs Bizottság, Felsıoktatási és Tudományos Tanács) jogállását és kompetenciáját. A fı cél egy olyan szakmai koordinációs rendszer jogi megalapozása volt, amely képes kiváltani a központosított kormányzati rendszer szükségtelen adminisztratív beavatkozásait, ám ugyanakkor megfelelı alapot ad a felsıoktatás stratégiai fejlesztésére és a felsıoktatás minıségének garantálására. 1998-ban a felsıoktatás fejlesztését célzó világbanki kölcsön kapcsán elinduló reformprogram átfogó változtatást ígért. A Világbanki Program öt fejlesztési irányt határozott meg: a) az intézmények integrációs és fejlesztési céljait szolgáló beruházások támogatása a középtávú intézményfejlesztési stratégiai elgondolások és az ezeken alapuló beruházási tervek alapján, b) felsıoktatási reformok, c) vezetési információs rendszer kiépítése, fejlesztése, d) a felsıoktatási menedzsment fejlesztése és képzése, e) a hallgatói hitel elıkészítése és bevezetése.

53

A reform egyes elemei megvalósultak (hallgatói létszámnövekedés, diákhitel-rendszer, kredit-rendszer), mások részben gyakorlattá váltak (intézményi integrációk), ismét mások elmaradtak, lényegében nem teljesültek. Az Országgyőlés 1999. nyarán a felsıoktatási intézményhálózat átalakításáról, továbbá a felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1999. évi LII. törvénnyel kialakította az új magyar állami felsıoktatási intézményhálózatot, amelynek nyomán 2000. január 1-jével intézményeket összevontak, mintegy felére csökkentve az állami intézmények számát. A felsıoktatási intézmények integrációjával több szakirányban képzést folytató, nagyobb hallgatói létszámú, több karral rendelkezı fıiskolák jöttek létre. A megnövekedett irányítási feladatok indokolták, hogy az intézmény vezetıinek társadalmi elismertsége és megnevezése azonos legyen az egyetemi vezetık elismertségével és megnevezésével. A több karral mőködı fıiskolák vezetıi fıiskolai rektori megbízást, a karonként integrálódó önálló fıiskolák vezetıi kari fıigazgatói megbízást kaptak, s a szóban forgó fıiskolai rektorok megbízása a miniszterelnök hatáskörébe került. A felsıoktatási intézmények gazdasági fıigazgatói feletti munkáltatói jogokat osztott jogkörben gyakorolják: a megbízás és a felmentés az oktatási miniszter hatásköre, az ezen felüli munkáltatói jogokat az intézmény vezetıje látja el. Az 1990-es évek elejétıl a felsıoktatási intézmények fenntartóinak köre kibıvült, az önálló szervezeti egységek létrehozása pedig az intézmények hatáskörébe került. A jogi szabályozás az egyetemek, fıiskolák és karok létrehozásának feltételeire korlátozódott. A felsıoktatás szolgáltatói feladatának sajátos értelmezése következtében olyan szervezeti egységek jöttek létre − például tagozatok, intézetek, konzultációs központok, kihelyezett képzési helyek, akadémiák, konzervatóriumok −, amelyek a képzés intézményi vagy kari szintő feladatait látják el anélkül, hogy a feladatnak megfelelı akkreditációjuk, alapításuk megtörtént volna. Ezek a szervezeti egységek az esetek többségében az intézmények székhelyétıl távol, a legtöbb esetben az akkreditált felsıoktatási intézménnyel azonos képzést folytatnak. E sajátos képzési struktúrák a felsıfokon tanulni szándékozók számára biztosították az egyetemi, illetve fıiskolai oklevél megszerzésének lehetıségét, intézményi, képzési feltételét és hozzájárultak a tanulási igények, a regionális vagy helyi munkaerı-piaci feszültségek enyhítéséhez. A törvénymódosítást követıen a felsıoktatási intézmények − a felsıoktatási törvényben meghatározott keretek között − szervezetüket maguk alakítják ki. Az oktatási, kutatási szervezeti egységek létesítése − kar kivételével − az egyetemek, fıiskolák hatásköre lett, ezért a 54

zenemővészeti tanárképzı intézetek és konzervatóriumok, valamint más intézetek mőködését az új felsıoktatási intézménynek a szervezeti és mőködési szabályzatában kell meghatároznia. Karrá fejlesztésükrıl a Magyar Akkreditációs Bizottság és a Felsıoktatási és Tudományos Tanács véleménye alapján kizárólag a Kormány dönthet. Az integrált felsıoktatási intézmények regionális munkaerı-piaci képzési, továbbképzési feladatai várhatóan növekednek, ezért indokolttá vált a továbbképzés keretei között folyó, alapképzésre épülı képzések összhangját megteremteni. A felsıoktatási intézményeknek az Ftv. megjelenését követıen is joguk volt a törvényben szabályozott szakirányú továbbképzések mellett újabb szakosító továbbképzést meghirdetni. Ezek szakirányú továbbképzési szakká történı átalakítása elkezdıdött, de nem kötötték e munkálatok lezárását határidıhöz, s a szakosító, illetve a szakirányú továbbképzésben szerezhetı szakképzettség viszonyát sem rendezték, amely végül az Ftv. 1999. évi módosításával oldódott meg. A Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék közötti 1997. évi megállapodás, valamint a Kormány és a magyarországi egyházak közötti, 1999-ben aláírt megállapodások, a 2000. január 1-jével létrejött új felsıoktatási intézményhálózat kialakításának tapasztalatai, az egyetemek és fıiskolák intézményfejlesztési tervekben megfogalmazott feladatok, valamint a minıségbiztosítás rendszerének bevezetése indokolták az Ftv. 2000. évi módosítását.19 Ennek keretében pontosították az egyházi felsıoktatási intézmények anyagi támogatásáról szóló szabályt, miszerint költségvetési támogatásban csak az állam által elismert egyházi felsıoktatási intézmények részesülhetnek. A törvénymódosítás a különféle normatív támogatások mellett − a kialakult gyakorlatnak megfelelıen − biztosítja a felsıoktatási pályázatokon való részvételt és rögzíti – a hittudományi és hitéleti képzést a megfelelı világi szakokkal azonos csoportba sorolva – a finanszírozási egyenértékőséget. A törvénymódosítás a fenntartási (központi felújítási), valamint a fejlesztési (beruházási) feladatok költségvetési támogatási kötelezettségével bıvítette a finanszírozandó feladatokat, mégpedig az Oktatási Minisztérium költségvetésébe építve az ehhez szükséges központi forrásokat. A törvénymódosítás kimondta, hogy hatálya alá a fenntartási és fejlesztési célú támogatások tekintetében kizárólag azok az egyházak tartoznak, amelyek a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésérıl szóló 1991. évi XXXII. törvény szerint a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az 1948 utáni államosítás idején sérelmeket szenvedtek, azaz a támogatások az ingatlankárpótlásra jogosult egyházak számára nyújtott vagyoni kárpótlás egyik formáját jelentik.

55

Az Ftv. 2001. évi módosításának (XCI. törvény) leglényegesebb elemei a hallgatói jogviszony szabályozása, valamint a fogyatékos személyek esélyegyenlıségét biztosító szabályok megalkotása. Az Ftv. 2003. évi módosításával20 az volt a cél, hogy elindítson egy reformértékő intézkedéssorozatot. A módosítás az intézmény minısítése szempontjából a teljes munkaidıben foglalkoztatottakkal azonos módon veszi figyelembe a mővészeti intézményeknél alkalmazásban lévı és a mővészeti képzésben részmunkaidıben oktatói munkakörben foglalkoztatottakat, továbbá valamennyi felsıoktatási intézményben azokat a külsı szakembereket, akik fıiskolai vagy egyetemi magántanári címmel rendelkeznek. Az oktatók munkaidejüknek egy részében végeznek oktatási tevékenységet. Az oktatói-kutatói követelményrendszer alapján az egyetemre vagy fıiskolára kinevezett oktató esetében a munkáltatói jogkör gyakorlójának a kinevezési okmányban, munkaszerzıdésben és munkaköri leírásban kell meghatároznia az ellátandó képzési feladatokat (szakterület, kar, szak), ennek alapján a munkavégzés helyét, s az ellátandó oktatói munkakört, valamint a napi nyolcórás munkaidıt figyelembe véve – az intézményben tartózkodás idıtartamát. E pontosított dokumentumokkal biztonságossá, szabályozottá válhatott az alkalmazási gyakorlat. Az Ftv-módosítás felsıoktatás-specifikus rendelkezése a határozott idejő alkalmazás a tanársegédi és az adjunktusi munkakörökben. A módosítás értelmében a határozott idejő alkalmazás végsı idıpontja a törvényben meghatározott okok miatt (például gyermekgondozási segély) megváltoztatható. Az Ftv-ben az egyetemi és a fıiskolai tanárok kinevezését és felmentését, illetve a munkáltatói jogkört gyakorló személye elvált egymástól. Az egyetemi tanár kinevezése az Alkotmányból következıen a köztársasági elnök hatásköre. A fıiskolai tanár kinevezése az állami felsıoktatási intézményekben a miniszterelnök, a nem állami intézményekben a fenntartó hatásköre. Az Ftv. értelmében a kinevezés munkakörre szól, ezért a kinevezést jelenleg mindannyiszor meg kell ismételni, ahányszor a munkahely változására sor kerül. Az Ftv. módosításával az egyetemi, illetve a fıiskolai tanári kinevezés és a munkaviszony, a közalkalmazotti jogviszony létesítése külön vált. Azzal az oktatóval, akit a köztársasági elnök vagy a miniszterelnök egyetemi, illetve fıiskolai tanárrá kinevezett, adott munka-

19 20

A felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 2000. évi XCVII. törvény. A felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 2003. évi XXXVIII. törvény.

56

kör betöltésére irányuló jogviszonyt bármely intézményben az intézményvezetı létesíthet (nem állami intézményben ez a fenntartó hatásköre). A módosítással a magántanári cím adományozásának lehetısége kiterjedt a fıiskolai tanári körre, s egységesen biztosított mind az egyetemi, mind a fıiskolai területen a címzetes tanári cím intézményi szabályozása, illetve adományozása. Továbbá ez tette lehetıvé a habilitált fıiskolai tanárok számára is a Professzor Emeritus cím adását. A felsıoktatásban a több éves gyakorlati jellegő oktatás elismeréseként lehetıvé vált mestertanári címet adományozni. A nyugdíjjogosultság elérését követıen a munkáltatói jogkör gyakorlója hatályos jogszabály szerint kezdeményezheti az érintett egyetemi, fıiskolai tanár felmentését, illetve megszüntetheti az oktató, kutató jogviszonyát. Az egyetemi, a fıiskolai tanár munkaviszonya a hetvenedik életév elérésekor a törvény erejénél fogva megszőnik. A nem állami intézmények fenntartói dönthetnek arról, hogy a fıiskolai tanárt saját hatáskörben nevezik ki vagy a kinevezési javaslatot – a törvényben meghatározott feltételek mellett – az oktatási miniszter közvetítésével a miniszterelnökhöz elıterjesztik. A fenntartó által történı fıiskolai tanári kinevezés csak az adott intézménybe történı alkalmazásra szól. Munkavégzésre irányuló további jogviszony vagy új munkaviszony csak a fenntartó intézményében létesíthetı. Az elmúlt évtizedben megháromszorozódott a felsıoktatásban tanulmányokat folytató hallgatók száma. Ezzel a felsıfokú képzés tömegoktatássá vált, azaz olyan szolgáltatássá, amelynek kihívásaihoz igazodóan meg kell teremteni a hallgatói munka feltételeit, a felsıoktatási törvénynek pedig garanciát kell biztosítania a hallgatói jogok érvényesüléséhez. A hallgatói jogviszonyhoz kapcsolódóan a törvény meghatározza a végbizonyítvány (abszolutórium) fogalmát, biztosítja, hogy a végbizonyítvány megszerzését követıen a hallgató idıbeli korlátozás nélkül leteheti záróvizsgáját az akkor hatályos képesítési követelményeknek a záróvizsgára vonatkozó rendelkezései alapján. A módosítás révén lehetıvé vált, hogy a hallgatók a felsıoktatási intézmény döntése, intézkedése vagy mulasztása ellen – hivatkozva a hallgatói jogviszony, az érvényes rendelkezések megsértésére – az intézményen belül panasszal, majd felülbírálati kérelemmel éljenek, ezt követıen – szükség esetén – az intézmény döntése ellen bírósági eljárást kezdeményezzenek. További garanciális elem, hogy az intézményeknek a jogorvoslati eljárásban alkalmazniuk kell az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) egyes rendelkezéseit.

57

Az Országgyőlés 2004. június 14-én elfogadta az oktatási jogok érvényesítését, valamint a felsıoktatási intézmény- és képzési rendszer fejlesztését szolgáló törvények módosításáról szóló 2004. évi LX. törvényt. Eszerint a felsıoktatási intézmények alapképzésben a 20032005 közötti idıszakban az Ftv. 84-86. §-aiban foglaltaktól eltérı szerkezető, tartalmú és idıtartamú képzést az oktatási miniszter külön engedélyével indíthatnak. Ezzel lehetıvé vált, hogy a felsıoktatás képzési szerkezetét megváltoztató törvényi szabályozást megelızı idıszakban, 2006. szeptember 1-jéig a felsıoktatási intézmények külön engedéllyel áttérjenek a többciklusú képzésre. A törvénymódosítás következtében a Kormány feladatává válik az új képzési szerkezet bevezetése, az új típusú képzés indítási feltételeinek meghatározása.

A Bologna folyamat és a hazai felsıoktatás A „Bologna folyamat” célja a versenyképes Európai Felsıoktatási Térség kialakítása21, amely meg tud felelni az amerikai, ázsiai és ausztrál felsıoktatással folyó versenyben, s eleget tud tenni az élethosszig tartó tanulás elve világtendenciaszerő megjelenése által támasztott kihívásoknak. Magyarországon 2000. április 1. napján lépett hatályba a felsıoktatási képesítéseknek az európai régióban történı elismerésérıl szóló, 1997. április 11-én, Lisszabonban aláírt Egyezmény, amelyet a 2001. évi XCIX. törvény hirdetett ki. 2003-ban kormány-elıterjesztés készült a felsıoktatás modernizációjáról és az Európai Felsıoktatási Térséghez való csatlakozás folyamatát jogilag rendezı törvény elıkészítésérıl, amely részletesen tartalmazza az új felsıoktatási törvény koncepcióját.22 Eszerint Magyarországon négy területen szükséges (célszerő) a felsıoktatást átalakítani. Ezek: a) az akadémiai (képzési és kutatási tevékenység modernizálása), b) az intézményi reform (intézményi irányítás modernizálása), c) a finanszírozási,

21

A „Bologna folyamat” eseményeinek áttekintése. http://www.mutf.hu/index.php?page=2&idx=61 (2004. május 28.) Kormány elıterjesztés a felsıoktatás modernizációjáról és az Európai Felsıoktatási Térhez történı csatlakozás folyamatáról szóló törvény elıkészületeirıl. www.om.hu (2004. június 2.)

22

58

d) az irányítási (állami irányítás hozzáigazítása az akadémiai, intézményi és finanszírozási reform által támasztott követelményekhez) funkciók területei. Az Oktatási Minisztérium 2004 februárjában megjelentette az ún. Magyar Universitas Programot23, amely a következı elemekbıl áll: a) új felsıoktatási törvény megalkotása; b) a hallgatók támogatása a diplomaszerzésben; c) az oktatói bérek rendezése; d) kutatásfejlesztési expanzió; e) az Infrastruktúra Program megalkotása magántıke bevonásával, illetve erre alapozva; f) a Nemzeti Fejlesztési Terv szerepe a kitőzött célok elérésében. A Magyar Akkreditációs Bizottság 2004 márciusában tervezetet jelentetett meg „A kétciklusú képzés 2005. évi kísérleti bevezetésénél érvényesített MAB követelményrendszer”24 címmel. A Bologna folyamat által támasztott elvárásoknak megfelelıen a lineáris képzés a következı ciklusokra bomlik: a) felsıfokú alapképzésre (bachelor, három év), b) mesterképzésre (master, két év), c) doktori képzésre (PhD, DLA, három év) d) akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzésre (AIFSZ, két év). Az elképzelések szerint mind a négy szint önmagában elismert végzettséget és szakképzettséget biztosít a hazai és európai munkaerıpiacon. A szintek lineárisan egymásra épülnek, mindegyik továbblépést biztosít a következı fokozatba, de annak nem minden szakjára, intézményébe. A rendszer piramis jellegő, mert a hallgatói összlétszám a bachelor, master, PhD

23 A Magyar Universitas Program és az új felsıoktatási program koncepciója. Budapest, 2004. február. www.om.hu/cikk (2004. június 3.)

59

sorban fokozatosan csökken, a képzés tartalma az általános alapozástól a speciális ismeretek felé szőkül. A felsıfokú alapképzésbe az érettségi vizsgát követıen lép be a diák. A képzés idıtartama várhatóan három év lesz az ISCED 6. szintjén (hat szemeszter, 180 kredit), alapfokú diplomát ad, s legfıbb célja, hogy általános diszciplináris készségeket fejlesszen ki és egy, a munkaerıpiacon hasznosítható szakképzettséget nyújtson. Nem szakokon, hanem képzési területeken zajlik majd az oktatás. Elıreláthatólag 12-15 ilyen képzési terület lesz. A képzés végén a hallgatónak diplomamunkát kell készítenie és záróvizsgát tennie, amely nyomán „bakkalaureátus”25 (bachelor) fokozatú szakképzettséget igazoló oklevelet kap. A bachelor fokozat megszerzése jogosít majd fel a mesterképzésben való részvételre. A mesterképzés általában két év (négy szemeszter, 120 kredit, kivételesen indokolt esetben az alapképzés 7 féléves, vagyis 210 kredites is lehet, de csak akkor, ha 30 plusz kreditmennyiség a második ciklusban betudható) az ISCED 6. szintjén és a mostani egyetemi diplomának megfelelı végzettséget ad. A mesterképzés célja speciális diszciplináris tudást adni, a magasabb szintő diszciplináris ismeretek elsajátításához szükséges készségeket kifejleszteni, tökéletesíteni, valamint egy, a munkaerıpiacon hasznosítható szakképzettséget nyújtani. E célok elérése a képzés belsı struktúrájának átalakítását igényli, amelynek révén széleskörő alapra helyezhetık a szakmai elemet adó modulok vagy tantárgyak. A képzés végén, a diplomamunka megírását és a záróvizsga letételét követıen magiszteri (master) oklevelet és fokozatot szerez a hallgató. A doktori képzés a magiszteri fokozatra épül, 3 éves (hat szemeszter, 180 kredit), az ISCED 7. szintjén helyezkedik el. A képzés elvégzésével lehetıvé válik doktori fokozatot (PhD, DLA) szerezni. Ennek feltétele: tudományos disszertációt írni és megvédeni valamely tudományágban. A felsıoktatásban az ISCED 5. szintjén mőködik a felsıfokú szakképzés (FSZ26, korábban „Akkreditált Iskolarendszerő Felsıoktatási Szakképzés”), ami azt jelenti, hogy ez a képzés elsısorban speciális szakképzettség megszerzésére készít fel, s amelynek az alapképzéssel azonosak a bemeneti feltételei. A felsıfokú szakképzés két éves (négy szemeszter, 120 kredit) és elsısorban az adott szakképzettséghez kötıdı általános ismereteket tartalmazó tár-

24 25

2004/3/II/2. számú MAB határozat. www.mab.hu (2004. június 3.) Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június 2.)

60

gyakat sajátítják el a hallgatók. A képzés végén szakmai vizsgát kell tenni, amely azonban nem felsıfokú végzettséget, hanem felsıfokú szakvégzettséget ad. A felsıfokú szakképzésnek olyannak kell lennie, hogy a szerzett kreditek fele betudható legyen valamely alapképzés kreditjeibe (vagyis a hallgatónak nem kell ezeket újra megszerezni, ha a felsıfokú szakképzést követıen átlép az alapképzésbe, hogy felsıfokú végzettséget is szerezzen). Ezzel az alapképzési idı lerövidülhet. A felsıfokú szakképzés a világ számos országában, fıként azokban az országokban elterjedt, ahol nincs vagy nem jelentıs a középfokú szakképzés, így a szakképzésre mindenképpen az érettségi vizsga letételét követıen kerül sor. Magyarországon a kialakult elgondolások szerint nem a középfokú szakképzés leépítése a cél, hanem a középfokú és a felsıfokú szakképzés megfelelı összehangolása.27 A kutatási, fejlesztési és szakmai (például mővészeti) alkotó munka a felsıoktatási intézményekben az intézmények alaptevékenységéhez tartozik. A felsıoktatás fejlesztésének kiemelt feladata a mőködı szellemi mőhelyek megerısítése. Ennek fontos eleme a tudományos kutatás és fejlesztés, valamint a szakmai alkotó munka tekintetében az alapellátás finanszírozásának a beépítése az intézményfinanszírozásba. Emellett új, hatékony és az európai szintéren versenyképes mőhelyeket szolgáló pályázati alapot célszerő létrehozni, valamint olyan versenypályázati rendszert mőködtetni, amely elısegíti a mővészeti alkotó tevékenység gyors és jelentıs fejlesztését. Sokan hangoztatják, hogy a magyar felsıoktatás számára a kétciklusú képzésre történı áttérés veszélyekkel is terhes. Ma ugyanis Magyarországon a felsıoktatás intézményrendszere duális: az egyetemeken és a fıiskolákon eltérıek a követelmények is. Így kézenfekvı lenne, hogy a duális intézményrendszerhez egyszerően hozzárendeljék az újonnan kialakítandó két ciklust, a bachelor- és a masterképzést. Eszerint tehát a fıiskolai képzésnek felelne meg a bachelor fokozat, az egyeteminek a master. Ha azonban az alapképzés a fıiskolák képzésének szintjéhez fog igazodni, akkor – sokak megítélése szerint – a master fokozat színvonala a jelenlegi egyetemi képzés színvonala alá fog esni.28 Mások úgy vélik, hogy az adott célrendszerben a jelenlegi képzés tartalmával, struktúrájával szemben ez is elırelépés lenne. Ugyanakkor a valós minıségromlás elkerülése végett és az egyéb hazai sajátosságok figyelembe vétele, s érvényesítése érdekében az új struktúra kialakításakor néhány lényeges

26

Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június 2.) A témáról lásd bıvebben: Hrubos Ildikó – Polónyi Iván: Az akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzés helye és szerepe az oktatási rendszerben. (Kutatási zárójelentés.) www.om.hu/cikk (2004. június 2.) 27

61

eltérést is meg kell engedni a lineáris képzési modelltıl. Alapképzésre nem épülı magiszteri fokozattal végzıdı képzések akkor indulhatnak, ha a képzés jellege és hazai hagyományai miatt a lineáris ciklusokba nem lehet beilleszteni ezeket. Tipikusan ilyen jellegő a jogászképzés, az orvosképzés és egyes mővészeti ágakat átfogó képzések. A pedagógusképzés keretében az óvópedagógusi, tanítói és szakoktatói oklevél a bachelor szinten is megszerezhetı négy év alatt (240 kredittel), de az ezt igénylı hallgatók a harmadik év végén alapfokozattal elhagyhatják a képzést. A tanári és a szakmai tanári oklevelet azonban csak alapképzés utáni mesterképzésben lehet megszerezni. A tanárképzés minimum „másfél” szakon (egy fıszakon és egy ún. kisszakon) folyik majd, s a hallgatóknak mindenképpen fel kell venniük szaktudományos képzést nyújtó szakot (az intézmény valamelyik alapszakját) és a NAT mőveltségterület interdiszciplináris szemléletmódjára felkészítı szakot is, amit az intézmény sajátosan a tanárképzés céljaira alakít ki. A közismereti és készségtárgyak tanára-képzés legalább egy fıszakon és egy mellékszakon folyik majd. A tervek szerint a bachelor szintet elvégzı tanárok taníthatnak a közoktatásban az 1–8. osztályokban, a master szintet elvégzık pedig a 9–12. osztályokban. A jelenleginél nagyobb mértékő lesz az intézményi szakmai gyakorlat szerepe a pedagógusképzésben, a „pedagógikum” pedig a mesterképzés keretei között jelenik meg, de a képzı intézményeknek biztosítaniuk kell, hogy már az alapciklusban „elırehozottan” felvehetıek legyenek a pedagógikumhoz tartozó tárgyak, amennyiben a hallgatónak erre igénye van. A szaktanárképzés oly módon illeszkedik be a rendszerbe, hogy a mesterképzésbe belépve tanári képesítést szerezhetnek más képzési területeken (például mőszaki, gazdasági, mővészeti, mőszaki) alapfokozatot szerzett hallgatók is. A magyar felsıoktatás több területen (egyelıre) híresen magas színvonalának megırzése érdekében a felsıoktatási reform koncepciója lehetıvé kívánja tenni, hogy a felsıfokú alapképzésben (bachelor) emelt szintő tárgyak és kiemelt kurzusok (honorary courses) is jelen legyenek, s ezek a mesterképzésre történı felvételnél esetleges elınyt jelenthetnek.

28

Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június 2.)

62

II.

A FELSİOKTATÁS GAZDÁLKODÁSA

A felsıoktatási intézmények pénzügyei A felsıoktatás szőkebb értelemben vett pénzügyei az intézmények és hallgatóik államháztartási forrásokból való támogatását, az intézmények által elérhetı egyéb források megszerzését, illetve lehetıvé tételét és mindezek felhasználását jelentik.29 A felsıoktatás feladat- és intézményrendszere mind mőködésének gazdasági, társadalmi hatásai, jelentısége, mind költségigénye miatt a központi költségvetés egyik fontos területe. A felsıoktatás költségvetési támogatása 2002-ben mintegy 170 milliárd forintot tett ki. A központi költségvetési intézmények körében ez a támogatási fıösszeg 10 %-át, a központi költségvetés összes kiadásának 3 %-át jelentette. A felsıoktatás összes kiadásai egyébként meghaladták a 310 milliárd forintot. A rendszert 31 állami és 37 nem állami felsıoktatási intézmény (egyetem, fıiskola)30 alkotja. Az állami intézményekben mintegy 54 ezren dolgoznak,

29

Aradi Zsolt: Ágazati gazdaságtanok. 1. kötet. Debreceni Egyetem. 2004. 126. old.

30

A Magyar Köztársaság felsıoktatási intézményei: I. Egyetemek 1. Állami egyetemek: Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, Budapest; Budapesti Mőszaki és Gazdaságtudományi Egyetem, Budapest; Debreceni Egyetem, Debrecen; Eötvös Loránd Tudományegyetem, Budapest; Szent István Egyetem, Gödöllı; Kaposvári Egyetem, Kaposvár; Liszt Ferenc Zenemővészeti Egyetem, Budapest; Magyar Iparmővészeti Egyetem, Budapest; Magyar Képzımővészeti Egyetem, Budapest; Miskolci Egyetem, Miskolc; Nyugat-Magyarországi Egyetem, Sopron; Pécsi Tudományegyetem, Pécs; 2. Egyházi egyetemek: Evangélikus Hittudományi Egyetem, Budapest; Károli Gáspár Református Egyetem, Budapest; Országos Rabbiképzı-Zsidó Egyetem, Budapest; Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Budapest; 3. Magán, illetve alapítványi egyetemek: Andrássy Gyula Budapesti Német Nyelvő Egyetem, Budapest. II. Fıiskolák: 1. Állami fıiskolák: Berzsenyi Dániel Fıiskola, Szombathely; Budapesti Gazdasági Fıiskola, Budapest; Budapesti Mőszaki Fıiskola, Budapest; Dunaújvárosi Fıiskola, Dunaújváros; Eötvös József Fıiskola, Baja; Eszterházy Károly Fıiskola, Eger; Károly Róbert Fıiskola, Gyöngyös; Kecskeméti Fıiskola, Kecskemét; Magyar Táncmővészeti Fıiskola, Budapest; Nyíregyházi Fıiskola, Nyíregyháza; Rendırtiszti Fıiskola, Budapest; Szolnoki Fıiskola, Szolnok; Tessedik Sámuel Fıiskola, Szarvas. 2. Egyházi fıiskolák: Adventista Teológiai Fıiskola, Budapest; Apor Vilmos Katolikus Fıiskola, Zsámbék; A Tan Kapuja Buddhista Fıiskola, Budapest; Baptista Teológiai Akadémia, Budapest; Egri Hittudományi Fıiskola, Eger; Esztergomi Hittudományi Fıiskola, Esztergom; Gyıri Hittudományi Fıiskola, Gyır; Kölcsey Ferenc Református Tanítóképzı Fıiskola, Debrecen; Pápai Református Teológiai Akadémia, Pápa; Pécsi Püspöki Hittudományi Fıiskola, Pécs; Pünkösdi Teológiai Fıiskola, Budapest; Sapientia Szerzetesi Hittudományi Fıiskola, Budapest, Sárospataki Református Teológiai Akadémia, Sárospatak; Sola Scriptura Teológiai Fıiskola, Budapest; Szegedi Hittudományi Fıiskola, Szeged; Szent Atanáz Görög Katolikus Hittudományi Fıiskola, Nyíregyháza; Szent Bernát Hittudományi Fıiskola, Zirc; Szent Pál Akadémia, Budapest; Veszprémi Érseki Hittudományi Fıisko-

63

közülük kb. 23 ezer az oktatók száma. A hallgatók száma közel 400 ezer, aminek valamivel több mint fele nappali tagozatos, s ugyancsak kb. azonos az ún. állami finanszírozású és a többi hallgatók száma.31 A felsıoktatás általános pénzügyi követelmény- és feltételrendszerét elsısorban az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) és a végrehajtási rendelete fogalmazza meg. A felsıoktatási intézmények ugyanis meghatározóan az államháztartás forrásaiból: központi költségvetési támogatásból, az egészségbiztosítás alapjából finanszírozva látják el feladataikat. E források tervezési, felhasználási szabályait a költségvetési szervekre vonatkozó elıírások tartalmazzák. A nem állami felsıoktatási intézmények esetében az állami pénzügyi szabályozás szükségszerően más természető: az alapvetı gazdálkodási szabályok a tulajdonosra vonatkozó rendhez igazodnak. Állami támogatásukról az éves költségvetési törvények rendelkeznek abból az általános, ún. szervezet-semleges finanszírozási elvbıl kiindulva, hogy a nem állami intézmények az állami feladatellátás után az állami intézményekével azonos normatív támogatást kapnak (az egyházi intézmények e mellett kutatási és beruházási juttatást is). Az állami intézmények számára további meghatározó szabályrendszert tartalmaz a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, valamint a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény. Funkcionálisan számos egyéb törvény elıírásai is érintik ezen intézményeket, például a társadalombiztosítási ellátásokra, az egészségügyi hozzájárulásokra, a személyi jövedelemadóra és az általános forgalmi adóra vonatkozó szabályok, amelyek a közteherviselés általános rendszerét, a kötelezettségeket szabályozzák, de ugyanígy a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény, amely erre a szférára is rögzíti az adatszolgáltatási kötelezettséget, valamint a számvitelrıl szól 2000. évi C. törvény, amelynek alapján kell a szervezeteknek a gazdasági eseményeket rögzíteniük.32 5.2.1.1.1.1.1.2.

la, Veszprém; Vitéz János Római Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, Esztergom; Wesley János Lelkészképzı Fıiskola, Budapest. 3. Magán, illetve alapítványi fıiskolák: Általános Vállalkozási Fıiskola, Budapest; Budapesti Kommunikációs Fıiskola, Budapest; Gábor Dénes Fıiskola, Budapest; Harsányi János Fıiskola, Budapest; Heller Farkas Gazdasági és Turisztikai Szolgáltatások Fıiskolája, Budapest; Kodolányi János Fıiskola, Székesfehérvár; Modern Üzleti Tudományok Fıiskolája, Tatabánya; Mozgássérültek Petı András Nevelıképzı és Nevelıintézete, Budapest; Nemzetközi Üzleti Fıiskola (International Business School), Budapest; Zsigmond Király Fıiskola, Budapest. 31

32

2003. évi adatok Aradi Zsolt: Ágazati gazdaságtanok. 1. kötet. Debreceni Egyetem. 2004. 134. old.

64

5.2.1.1.1.1.1.3. A magyar felsıoktatás állami támogatása

A felsıoktatásra fordított költségvetési kiadások nominális összege 1992-2004 között mintegy hatszorosára növekedett, a GDP-bıl azonban rendszeresen mintegy 1%-kal részesedett. Az összes oktatási kiadásból a felsıoktatás aránya 2000-ig folyamatosan nıtt, attól kezdve csökkent. (A felsıoktatásra fordított kiadások %-os arányát a GDP-bıl az 1. sz. ábra mutatja 1992-2002. között.) A felsıoktatás mőködéséhez nyújtott állami támogatás összege nıtt, de az intézmények bevételei – a korábbi évek csökkenése után – 1999-tıl ennél nagyobb mértékben növekedtek és fontos tényezıjévé váltak a kiadások finanszírozásának

(2. sz. ábra).

Az is jól érzékelhetı, hogy ez utóbbiak növekvı tendenciájúak, az állami támogatások nagysága pedig szinte évrıl évre ingadozik az államháztartási lehetıségektıl függıen. (Ezzel késıbb még részletesebben foglalkozunk.)

1. sz. ábra A költségvetés felsıoktatásra fordított kiadásai a GDP %-ában, Magyarországon, 1992-2002 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2. sz. ábra

65

Kiadás (M Ft)

A felsıoktatásra fordított kiadások megoszlása a források alapján (1999-2002) 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0

Támogatás Bevétel

1999

2000

2001

2002

Négy év rendelkezésre álló nemzetközi adatainak összehasonlítása alapján hazánk a középmezınyben helyezkedik el a ráfordítások GDP %-os mértékével. (A GDP-ben való százalékos részesedést 3. sz. ábra, illetve az 1. táblázat szemlélteti.)

1. táblázat A felsıoktatás ráfordításai a GDP %-ában az OECD országaiban Megnevezés

1994.

1995.

1999.

2000.

Kanada

2,5

2,2

2,5

2,6

Mexikó

1,1

1,1

1,1

1,1

USA

2,4

–

2,3

2,7

Ausztrália

1,8

1,7

1,5

1,6

Japán

1,1

1,0

1,0

1,1

Dél-Korea

1,8

m

2,4

2,5

Új Zéland

–

1,1

–

0,9

66

Ausztria

1,0

1,5

1,5

1,2

Belgium

–

–

–

1,3

Dánia

1,4

1,6

1,6

1,6

Finnország

1,5

1,9

1,8

1,7

Franciaország

1,1

1,1

1,1

1,1

Németország

1,1

1,1

1,1

1,0

Görögörszág

0,7

0,7

1,0

0,9

Írország

1,4

1,3

1,4

1,5

Olaszország

0,8

0,8

1,0

0,9

Hollandia

1,3

1,2

1,3

1,2

Portugália

–

0,9

1,1

1,1

Spanyolország

1,0

1,0

1,1

1,2

Svédország

1,6

1,6

1,7

1,7

Anglia

0,9

1,2

1,1

1,0

Csehország

–

1,0

0,9

0,9

Magyarország

1,1

1,0

1,1

1,1

Izland

0,7

–

–

0,9

Norvégia

–

1,7

1,5

1,3

Lengyelország

–

–

1,0

0,8

Svájc

–

–

1,2

1,2

Törökország

1,3

0,7

1,0

1,0

Forrás: OECD statisztika.

67

3. sz. ábra A felsıoktatásra fordított kiadások a GDP %-ában az OECD országokban 3

1994 2000

GDP %-a

2,5 2 1,5 1 0,5 0

ia nd

tria

lla Ho

sz Au

A US

2. táblázat A költségvetés felsıoktatásra fordított kiadásai Összesen folyó áron Év 1992

milliói Ft 33 003

Az 1992. év

Az összes oktatási kiadás %-ában

A GDP

100,0

16,9

1,12

1993

39 103

118,4

16,9

1,10

1994

49 115

148,8

17,6

1,13

1995

56 650

171,7

18,5

1,01

1996

61 664

186,8

18,1

0,89

1997

84 648

256,5

19,9

0,99

68

1998

98 017

297,0

19,9

0,97

1999

117 110

354,8

19,8

1,03

2000

150 592

456,3

22,4

1,15

2001

161 871

490,5

21,0

1,09

2002

183 934

557,3

19,7

1,08

580,6

–

–

577,9

–

–

2003 2004

mód.ei.

191 608

mód.ei.

190 714

Forrás: KSH Társadalomstatisztika és OM statisztika.

A felsıoktatás finanszírozásának modelljei33 A felsıoktatás finanszírozásának többféle modelljét ismerjük: az intézmény-, a normatív-, a piaci alapú finanszírozást, valamint ezek kombinált modelljeit. Az intézményfinanszírozás esetében az állam határozza meg, hogy mely intézményt kívánja fenntartani. Ezekben nincs tandíj és az oktatás valamennyi költségét, az intézmény minden kiadását az állam finanszírozza. Ez a forma elsısorban az esélyegyenlıséget biztosítja, hiszen mindenki számára ingyenes a képzés. Ugyanakkor kevésbé (vagy egyáltalán nem) ösztönöz az erıforrások hatékony felhasználásra, a minıségfejlesztésre, az intézmények közötti versenyre. Valójában az állammal rendszeresen alkut kell kötni, s ennek megfelelıen lesz a finanszírozás színvonala kedvezıbb vagy kedvezıtlenebb. Magyarországon a rendszerváltás elıtt a felsıoktatást alapvetıen ebben a formában finanszírozták. Az így mőködı rendszerben egy jól felkészült tanári kar magasan képzett hallgatókat képes kibocsátani annak ellenére, hogy a finanszírozási rendszer nem kellıen ösztönzı, azaz fennáll a veszélye annak, hogy az oktatás gazdaságilag nem kellıen „hatékony”. A normatív finanszírozás rendszerében az állam „fejpénzt” ad az intézménybe bekerült és államilag jóváhagyott hallgatói létszám után. Valójában ez a rendszer is elsısorban az esélyegyenlıség elvét szolgálja, mivel itt is ingyenes a juttatás, az oktatás valamennyi költsé-

69

gét az állam finanszírozza. Ez a típusú finanszírozás is erıteljes alkura épül, elsısorban a felvehetı hallgatói létszámot, illetve a fejkvótát illetıen. Sok vonatkozásban hasonlít az intézményi finanszírozásra. A „fejpénz” azonban már egyfajta normát is jelent, amivel az intézmények nem pusztán számolhatnak, hanem számolniuk is kell. A piaci alapú oktatásfinanszírozási rendszer keretében valamennyi költséget a hallgató (tágabban: a képzési szolgáltatást megrendelı) fizeti meg, az állam semmiféle hozzájárulást nem vállal. A felsıoktatási szolgáltatásban árat képeznek, ami tandíj formájában jelenik meg, és teljesen mindegy ki fizeti meg (a hallgató, a munkáltató, támogató stb.) vagy hitelbıl finanszírozzák. A piaci alapú finanszírozás esetében maga az oktatás is piaci tevékenységgé válik, s a fennálló esélyegyenlıtlenségek folytán megjelenik a kizárás, azaz nem érvényesülhet az esélyegyenlıség. A társadalom szegényebb rétegeibıl még a tehetséges fiatalok sem tudnak vagy nagyon kis eséllyel, illetve nagy családi áldozattal kerülhetnek be a rendszerbe. A pozitív externhatás ebben az esetben szinte alig érvényesül. A piaci alapon szervezıdött képzés keretei között az intézmények hatékonyan gazdálkodnak és jó minıséget is tudnak biztosítani, hiszen a tandíjjal megteremthetı az infrastruktúra fejlesztésére, kiváló tanárok megfizetésére a pénzügyi fedezet. Ezek a magánegyetemek, fıiskolák elsısorban a tehetıs, gazdagabb társadalmi réteg gyermekeit veszik fel, akik nem mindig a legtehetségesebbek. Így gyakran tesznek engedményeket, ami a minıség rovására megy. (Jó példái ennek a magán üzleti fıiskolák.) A kvázi piaci alapú oktatásfinanszírozás esetében a magánszféra üzleti alapon üzemelteti a felsıoktatási intézményeket, a hallgató fizeti a költségeket, de a felhasználó kiadásainak fedezetét, jelentıs részét (akár teljes egészét) az állam biztosítja számára. A tandíj mértékét az intézmény állapítja meg. Ebben az esetben tehát a hallgató szempontjából a rendszer ingyenes, teljesülnek a minıségi követelmények, de nem érvényesül a költségvetési korlát, így a hatékonyság elve sérül. A kombinált finanszírozási modellekben az intézményfinanszírozást tandíjfizetéssel kombinálják, azaz a kiadások egy részét az állam, másik részét a hallgató fizeti meg, így nem ingyen jut a szolgáltatásokhoz. A tandíj mértékétıl függ az esélyegyenlıség érvényesülése, s különféleképpen biztosítható a hatékonyság és a minıség követelménye is. A finanszírozás e rendszerének keretei között az állam által biztosított normatíva nem fedezi a költségeket, ezt tandíjjal egészíti ki az intézmény, aminek mértékét a piaci verseny jellege és körülményei

Lásd: Dr.h. Gidai Erzsébet DSC: Új utakon a magyar felsıoktatás − kihívások és válaszok. Tanulmány. Budapest, 2004.; Bán Tamásné – Dr. Rák György: Az állami felsıoktatás finanszírozásának modernizálása. Tanul-

33

70

alakítják ki, de nyilván hatással van rá a társadalom többségét alkotó szegényebb rétegek anyagi-gazdasági helyzete, a jövedelem-egyenlıtlenség mértéke is. Ez esetben gyakran sérül az esélyegyenlıség és nem egyszer a minıségi követelmény is. Magyarországon ma ez a vegyes forma a jellemzı. Az állam által biztosított normatíva ugyanis 60-70%-ban (vagy nem egyszer ez alatt) fedezi a költségeket, amit tandíjas (térítéses) képzéssel szükséges kiegészíteni. A jelenlegi integrált-rendszerő felsıoktatásban, a több és vegyesen finanszírozott karok esetében ez nem egyszer konfliktust okoz. A jobban „keresı” karok tandíjbevételeit ugyanis felszívja a közös finanszírozási rendszer, így ezen bevételek egy része (gyakran 25-40%) fedezi a gyengébben „keresı” vagy veszteséges karok költségvetését. A piaci rendszer és a részleges állami tandíjátvállalás kombinációjában a piaci modell „keveredik” kvázi piaci alapú rendszerré. Itt az állam a tandíj egy részét vállalja át, de a hallgató fizeti (viseli) ennek a nagyobbik hányadát. E rendszerben erıs a rivalizálás az intézmények között, ami elsısorban a hallgatókért folyik. Ez azonban javíthatja a minıséget és a hatékonyságot. A felsıoktatási intézmények mőködési elıirányzatának tervezése 1997-ig ún. bázisszemléletben történt. Eszerint az elızı évi eredeti elıirányzatra ráépültek a szerkezeti változások, a takarékossági intézkedésekkel, feladatelmaradással összefüggı elvonások, a központi bérpolitikai intézkedések, mennyiségi fejlesztések, az új feladatok elıirányzati többletei.34 Az Ftv. 1996-ban mintegy két és féléves elıkészítése után a finanszírozás átalakítása is napirendre került, amely keretében az érdekeltek egy teljesítményelvő normatív finanszírozási rendszert vázoltak fel. Az Ftv. rendelkezései nyomán az intézmények mőködésére és fejlesztésére szánt állami forrásokat a központi költségvetés elıirányzataiként kellett megtervezni. A törvény 1996-os módosításakor a legfıbb célkitőzés egy racionálisabb intézményhálózat és intézményi mőködés kialakítása volt – összhangban az államháztartási reform céljával. Ennek megvalósítását az Ftv. az intézményhálózat széttagoltságának csökkentésével (integráció), a gazdaságilag és szakmailag hatékony intézményirányítás és mőködés kialakításával, a rugalmas képzési rendet szolgáló egységes kreditrendszer bevezetésével és a többcsatornás támogatásra épülı hatékony intézményi gazdálkodással irányozta elı. Ebben az idıben

mány. ForDam. Budapest, 2004. 34

Aradi Zsolt: Ágazati gazdaságtanok. 1. kötet. Debreceni Egyetem. 2004. 158. old.

71

zajlott a Felsıoktatás-fejlesztési Reformprogram kimunkálása és világbanki kölcsönbıl történı finanszírozásának elıkészítése. A Világbanki Program − felmondásáig − részeredményeket hozott, de teljes körő megoldást nem, mivel a felsıoktatás átfogó, koherens reformjára ennek keretében és hatására végül is nem került sor. A finanszírozás terén az ún. Bokros-csomag jelentıs irányváltást hozott, az állami felsıoktatási intézmények valamennyi hallgatója számára bevezette a jelképes összegő kötelezı alaptandíjat, amelyhez kiegészítı tandíjak is kapcsolódhattak. Az így beszedett tandíjak a felsıoktatás összes költségének csak egy igen kis hányadát fedezték, de ezzel irányában és tendenciájában a korábbitól alapvetıen eltérı finanszírozási rendszer elemei körvonalazódtak. A képzési normatívák bevezetésérıl a felsıoktatásban a 154/1996. (X. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: FinR.1.) rendelkezett. A FinR.1. szerint az állami felsıoktatási intézmények és a külön megbízás alapján államilag finanszírozott felsıfokú szakemberképzést folytató nem állami felsıoktatási intézmények az államilag finanszírozott felsıfokú szakemberképzésben, nappali elsı kiegészítı alapképzésben, nappali elsı szakirányú továbbképzésben részt vevı hallgatóik után a képesítési követelmények szerinti tanulmányi idıszakra részesülnek normatív képzési támogatásban.35 A képzési normatívák a különféle finanszírozási szakcsoportok oktatási, oktatássegítési és az oktatási tevékenység ellátásához közvetlenül kapcsolódó feladatok, valamint az attól el nem különíthetı kutatási feladatok elismert személyi és dologi terheit tartalmazták. A képzési normatívák meghatározása az oktatói és az oktatást segítı személyi juttatások átlagának és a dologi támogatásoknak az összegszerő megállapításával történt. A normatívák kiszámításakor a felsıoktatás elıször szembesült azzal, hogy mekkora összegbe is kerül egy-egy szakcsoportba tartozó hallgató képzésének és az egy hallgató képzéséhez szükséges mőködésnek a támogatása, mekkorák az egyes szakcsoportok és intézmények ráfordításainak különbségei.36

35

FinR.1. 3. §

36

Az új finanszírozási rendszer bevezetésekor a normák megalapozása széles körő elemzésen alapult, ennek megfelelıen hét szakcsoportot alakítottak ki és ebbe sorolták be – a szakcsoporti jellemzık alapján – az egyes szakokat. A rendszer megfelelı modellezésének hiányában túlpreferálások, illetve alulfinanszírozások – így aránytalanságok – keletkeztek a rendszerben. Az elızı képzési normákhoz képest, az agrár fıiskolai képzés, a mővészeti képzés, az egészségügyi fıiskolai képzés és a jogászképzés normatívái az új besorolás alapján több mint kétszeresre növekedtek. Érzékelhetıen romlott a támogatása a természettudományi, a mérnöki, a közgazdász hallgatói, a tanító- és az óvóképzésnek, s ezért e képzések alulfinanszírozottá váltak.

72

1998. elején az illetékes minisztérium új finanszírozási rendelet elıkészítésén dolgozott, amelynek eredményeként megjelent a felsıoktatás képzési és fenntartási normatívák alapján történı finanszírozásáról szóló 72/1998. (IV. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: FinR.2.), s ez 2000. július 15-ig volt hatályban. A FinR.2. szerint a felsıoktatási intézmények a képzési és fenntartási normatív támogatást e rendelet keretében meghatározott mutatók alapján kapták meg. A képzési és fenntartási normatív támogatás mutatói a következık voltak: az egyenértékő finanszírozott hallgatói létszám, a minısített (doktori, illetve mesterfokozattal rendelkezı) oktatók és az államilag finanszírozott képzésben részt vevı doktoranduszok száma.37 Közben kialakították a normatív kutatás csekély összegő ( a költségvetési támogatás 12%-a) támogatás elosztásának mechanizmusát, amelyet − 2004. április 27-ig − külön rendelet, a felsıoktatási normatív kutatástámogatás felosztásáról és felhasználásáról szóló 6/1997. (II. 12.) MKM rendelet38 szabályozott. A rendelet szerint az intézmények tudományos, illetve mővészeti tevékenységének támogatására szolgáló, az Ftv. 9/E. § (1) bekezdése alapján az éves központi költségvetésben meghatározott kutatási elıirányzat legalább felét (a továbbiakban: normatív kutatástámogatás) az intézmények kutatási és fejlesztési tevékenységére vonatkozó teljesítményi mutatók arányában kell felosztani. A normatív kutatástámogatás intézményi elosztása és felhasználása ez ideig az intézmény által, az Ftv. figyelembevételével kidolgozott elvek, célkitőzések, kutatási és fejlesztési stratégia megvalósítását elısegítı, a szervezeti és mőködési szabályzat mellékletét képezı intézményi szabályzat szerint történt. A képzési és fenntartási normatív támogatás az Ftv. szerinti oktatási tevékenység; az oktatástól el nem különíthetı kutatási tevékenység; a doktori képzés kutatási elıirányzatból nem finanszírozott feladatai, a képzés és a kutatás alapfeltételét biztosító könyvtári (dokumentumés szakirodalmi információ) szolgáltatás; a felsıoktatási intézmények egyéb központi, illetve karhoz tartozó általános oktatási, illetve nem oktatási egységeinek feladatai, az intézmények mőködtetési és fenntartási feladatai ellátásának költségvetési támogatására szolgál. A felsıoktatási intézmények gazdálkodási szabályzatukban rögzítették a normatívan megkapott támo-

37

A változás lényeges eleme volt, hogy a hét szakcsoportot ötre csökkentették, valamint a mőszaki és természettudományi ágaknak nagyobb anyagi megbecsülést szántak (Pénz hiányában ez a javaslat nem volt megvalósítható.) Az új besorolás most más szakoknál okozott rendkívül komoly feszültséget. Így az orvos, állatorvos, mővész szakok támogatása 805 ezer Ft-ról 951 ezer Ft-ra emelkedett, míg a gyógyszerész szak besorolása 805 ezer Ft-ról 648 ezer Ft-ra csökkent. A különbözı mérnöki szakok is megalapozatlanul eltérı kategóriába kerültek. Például a mérnökök döntı része a harmadik kategóriában 481 ezer Ft támogatottságú, míg az MG gépészmérnök 648 ezer Ft-os támogatottságú lett a korábbi 385 ezer Ft-tal szemben. További komoly problémát okozott, hogy a természettudományi szakok támogatottsága is kettévált. (Megalapozatlanul különbözı kategóriákba sorolták be a szakokat más-más támogatottsággal.) Ez jellemezte a fıiskolai üzemmérnöki képzést is. Átláthatatlanná kezdett válni a rendszer. A fenti aránytalanságok kiküszöbölésére 2000. évtıl újabb normatív támogatási rendszer bevezetése vált szükségessé.

73

gatás belsı elosztási rendjét. A felosztásról évente tervet készítettek, majd a terv teljesülésérıl a zárszámadás keretében beszámoltak. Ezzel megtörtént az áttérés az intézményfinanszírozásról a hallgatók számával arányos normatív finanszírozásra. Ugyanakkor az Ftv. 1998. évi módosítása alapvetı változást hozott: visszaállította az elsı diploma megszerzésének ingyenességét. Az 1990-es években tehát a magyar felsıoktatás finanszírozási rendszerében három alapvetı modell is megjelent. Ez már önmagában is elég annak megértéséhez, hogy miért tőnnek olykor olyan kaotikusnak a hazai felsıoktatás pénzügyi, finanszírozási viszonyai. Ehhez járultak még egyéb, nem kevésbé fontos problémák, amelyekre nem vagy csak felemás megoldás született (például intézményi integráció, a minıségi és a tömegoktatás, a fıiskola és az egyetem, a kutatás és az oktatás viszonya, akadémiai vezetés és menedzsment-szemlélet problémája stb.). Idıközben a FinR. 2. helyébe a felsıoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történı finanszírozásáról szóló 120/2000. (VII. 7.) Korm. rendelet (a továbbiakban: FinR.3.) lépett, amely 2003. december 31-ig volt hatályban. A FinR.3. szerint a felsıoktatási intézmények a képzési és fenntartási normatív támogatást meghatározott mutatók alapján kapták meg. A rendelet szerint a felsıoktatási intézményeknek − az államilag finanszírozott és meghirdetett szakok, az intézményi szintő szervezeti egységek mőködıképességének fenntartása érdekében (mint már szó volt róla) − gazdálkodási szabályzatukban rögzíteniük kellett a normatívan megkapott támogatás belsı elosztási rendjét. A FinR. 3.-t módosító 67/2003. (V. 15.) Korm. rendelet az államilag finanszírozott hallgatók körét kiegészítette a második vagy további szakképzettség megszerzésére irányuló képzésben résztvevı, államilag finanszírozott helyre felvett magyar állampolgárságú hallgatókkal. Elıírta, hogy a nem állami felsıoktatási intézményekben a számított létszámot az adott költségvetési év októberi statisztikai létszáma alapján kell megállapítani, e számítást pontosítani kell a szak-, szakpár-, illetve intézményváltás, valamint a második tanári szak felvétele esetén.39

38

Módosítva a 36/1997. (XII. 20.) MKM, 14/1999. (III. 18.) OM, 13/2000. (VI. 16.) OM, 62/2002. (XII. 20.) OM rendelettel.

39

A 2003-as módosításkor négy szakcsoport helyett ötöt vezettek be. Ezért újra átrendezték a szakokat, a gyakorlati normák számát kiterjesztették huszonhétre. A gyakorlati norma sokszínőségének nincs objektív magyarázata, csak a támogatási rendszert még inkább átláthatatlanná és bonyolulttá teszi.

74

2004. évre a felsıoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történı finanszírozásáról a 80/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: FinR.4.) rendelkezett. A finanszírozási rendszert, valamint a felsıoktatás irányításának más elemeit is több kritika érte. A minisztérium ezért új finanszírozási koncepciót alakított ki, amelyben a képzés normatív finanszírozása három csatornássá válik, s amelyeket a speciális tevékenységekhez kapcsolódó programfinanszírozás egészít ki. Az ezen a jogcímeken kiszámolt képzési támogatás összegével az intézmény önállóan rendelkezik, vezetı testülete dönti el, hogy a támogatást hogyan osztja fel központosított és decentralizált részre, ez utóbbit milyen algoritmusok alapján juttatja el a karokhoz, más, részben önállóan gazdálkodó egységekhez. E szerint a Kormány az oktatási miniszter elıterjesztése alapján a megelızı költségvetési év májusában − a munkaerı-piaci igények és a felsıoktatás fejlesztési stratégiájának figyelembevételével − meghatározza a következı tanévben finanszírozható maximális hallgatói összlétszámot, azon belül dönt az újonnan felvehetı, államilag finanszírozott hallgatói összlétszámról. Az oktatási miniszter szakok, szakcsoportok és intézmények szerint − a Felsıoktatási és Tudományos Tanács véleményének figyelembevételével − a felvételt megelızı költségvetési évben dönt képzési szintenként (egyetemi, fıiskolai, felsıfokú szakképzés) az elsı évre felvehetı, államilag finanszírozott hallgatói létszámról, a felsıoktatási intézmények vonatkozásában az államilag finanszírozott, intézményenkénti hallgatói összlétszámról, meghatározott esetekben a szakcsoportonkénti, illetve szakonkénti hallgatói létszámról. A felsıoktatási intézmények a képzési és fenntartási normatív támogatásban meghatározott módon részesülnek utólagos finanszírozás keretében. A képzési és fenntartási normatív támogatás oktatási, tudományos és fenntartási támogatásból áll. A képzési és fenntartási normatív támogatás felhasználásáról az intézmények önállóan rendelkeznek. A törvénymódosítás 2004-tıl tehát ismét jelentıs, az intézmények finanszírozását érintı strukturális változásokat idézett elı. Ez ráadásul együtt járt olyan költségvetési szigorításokkal, amelyek a támogatások reálértékét és a felújítási támogatásokat abszolúte is csökkentették (csökkentik). Az éves költségvetési terv és a felsıoktatás normatív finanszírozása között a sorozatos módosítások ellenére ma sincs maradéktalan összhang. A költségvetési törvényjavaslat összeállításakor a normatív finanszírozás nem minden eleme ismert, a hallgatói létszámra

75

vonatkozóan például csak a felvételi keretszámok és nem a tényadatok állnak rendelkezésre40, a tervezést pedig ugyanaz év szeptemberében már be kell fejezni. Az éves költségvetési törvények nem veszik figyelembe az Ftv., illetve a hatályos kormányrendelet elıírásait. Gyakorlatilag ugyanis a költségvetési törvényben jóváhagyott támogatási összegeket osztják el – a bázisfinanszírozást lényegében megtartó kompenzálásokkal (például gyakorlati képzési támogatás egyes szakokon) – a normatív szabályozás rendje szerint. Elıtérbe kerülnek a normatív finanszírozás azon elemei (hallgatói normatíva, Széchenyi Békessy ösztöndíj, normatív kutatási támogatás stb.), amelyek közvetlenül konkrét személyhez, illetve feladathoz kapcsolódnak és kifizetésüket a törvény írja elı. E meghatározott feladatokhoz és az egyértelmően számítható normatívákhoz rendelt támogatási összeg levonása után fennmaradó elıirányzat szolgál csak a normatív képzési és fenntartási támogatás további céljainak fedezetére.

5.2.1.1.1.1.1.4. Az állami felsıoktatási intézmények gazdálkodása

Az állami felsıoktatási intézmény költségvetési szerv41, ezért mőködése, gazdálkodása az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), az államháztartás mőködési rendjérıl szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Áhr.), valamint a felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény és saját szabályzatai alapján folyik.42 Az állami felsıoktatási intézmény a központi költségvetés meghatározott elıirányzataival, más kiegészítı forrásokkal és − vagyonkezelıként − kincstári vagyonnal gazdálkodik.43 A költségvetési szervként mőködı felsıoktatási intézmény a jóváhagyott elıirányzatokon belül − beleértve a létszámkeretet is − köteles gazdálkodni.44 Alapítványt nem alapíthat, ahhoz nem csatlakozhat, de összesen évi 5,0 millió forint értékhatárig alapítványok által ellátott feladattal összefüggı kifizetésre − ha az feladatai ellátásával és tevékenységi körével

40

A felvételi eljárás sajátosságait figyelembe véve (felvételik júniusban, pótfelvételik augusztusban, fellebbezések elbírálása szeptemberben, adatok ellenırzése, véglegesítése, egyeztetése az intézményekkel októberben fejezıdik be) az Országos Felsıoktatási Felvételi Iroda október végén, november elején tudott megbízható adatokat szolgáltatni az OM felé. 41 42 43 44

Ft. 2. § (4) bek. Ft. 8. § Bán Tamásné – Rák György: Az állami felsıoktatás finanszírozásának modernizálása. ForDam, Budapest, 2003. 8. old. Áht. 93. § (1) bek.

76

összhangban áll − kötelezettséget vállalhat, illetve kapacitásának rendelkezésre bocsátásával elért bevételét − a kiadások megtérítése mellett − átengedheti.45 Az állami felsıoktatási intézmény csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt vagy olyan szervezetet alapíthat, amelyben felelıssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét, s legalább többségi irányítást biztosító befolyással rendelkezik − kivéve, ha a törvény más feltételeket határoz meg. Többségi irányítást biztosító befolyása annak van, aki tagsági (részvényes) jogai révén vagy a gazdálkodó szervezet más tagjával (részvényesével) kötött megállapodás alapján a szavazatok több mint ötven százalékával rendelkezik. Több költségvetési szerv közös vállalkozása esetében elegendı, ha a költségvetési szervek befolyása együttesen éri el legalább a többségi befolyást. A gazdálkodó szervezet alapításához, abban tagsági (részvényesi) jogviszony létesítéséhez, illetve részesedés szerzéséhez a Kormány jóváhagyása szükséges.46 A költségvetési szerv eszközeinek, szabad kapacitásainak hasznosítása érdekében – az alapító okiratnak megfelelıen – vállalkozhat, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az alapító okiratban meghatározott alaptevékenységét és az ebbıl fakadó kötelezettségeinek teljesítését. A vállalkozásokból származó bevételeket és a vállalkozási tevékenységek kiadásait az alaptevékenységektıl elkülönítetten kell megtervezni és elszámolni. Vállalkozásnak minısül az alapító okiratban rögzített vállalkozási tevékenységi körbıl bevétel és ennek révén eredmény (nyereség) elérése, illetıleg haszonszerzés céljából üzletszerően, piaci alapon végzett termelés, szolgáltatás, értékesítés. A költségvetési szerv a vállalkozási tevékenységébıl származó eredményének a társasági adó általános mértékével megegyezı %-át köteles a tárgyévi eredmény-elszámolás során a központi költségvetésbe befizetni. Nem kell ezt teljesíteni a vállalkozási tevékenységbıl származó eredmény azon része után, amelyet a költségvetési szerv a tárgyévben vagy az azt követı évben jogszabályban, illetıleg az alapító okiratban meghatározott alaptevékenysége ellátásához használ fel.47 Az állami felsıoktatási intézmény (mint költségvetési szerv) pénzeszközökkel az idıszakonként, elszámolási kötelezettséggel kiutalt készpénzelılegeken, a házipénztárba bevételezhetı és ott tartható összegeken, hitelintézetnél vezetett devizaszámlán, a lakásépítés mun-

45

Áht. 93. § (3) bek. Áht. 95. § 47 Áht. 96. § 46

77

káltatói támogatása számlán kívül nem rendelkezhet48, pénzkölcsönt (hitelt) − kivéve a megelılegezési, likviditási hitelt − nem vehet fel, kezességet nem vállalhat, értékpapírt nem vásárolhat, váltót nem bocsáthat ki és nem fogadhat el, kötvényt sem bocsáthat ki.49 Nincs bankszámlája, mivel az elıirányzat-felhasználási keretszámlát a Magyar Államkincstár vezeti. E számlájára – tényleges kiadásaitól függetlenül – havonta utalják át az ellátmányt.

A felsıoktatási elıirányzatok Az állami felsıoktatási intézmények esetében a mőködés és a fejlesztés pénzügyi forrásait központi költségvetési elıirányzatként kell megtervezni. E forrásokból történı finanszírozásra, a velük való gazdálkodásra, a felhasználásukat bemutató beszámolásra a költségvetési szerveket érintı elıírásokat kell alkalmazni. Az elıirányzatok50 a következık: -

a hallgatói elıirányzat (normatív-módszer);

-

a képzési elıirányzat (normatív módszer)51;

-

a létesítmény-fenntartási elıirányzat ( normatív módszer);

-

a programfinanszírozási elıirányzat (feladatfinanszírozás);

-

a kutatási elıirányzat (részben normatív, részben feladatfinanszírozási módszer);

-

a fejlesztési elıirányzat (feladatfinanszírozás);

-

az agrár- és orvostudományi karok, centrumok támogatása a szaktárca költségvetésébıl (feladatfinanszírozással) az Ftv-ben meghatározott feladatokra;

48

Áht. 99. § (1) bek. Áht. 100. § (1) bek. 50 A költségvetés legnagyobb szerkezeti egysége a fejezet. A költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt, irányított szervek és elıirányzatok összessége [Áht. 19. § (1) bek.]. A fejezetek tovább bomlanak címekre, majd azok alcímekre. A költségvetési cím (alcím) szervezeti és szabályozási szempontból összetartozó, tovább részletezett elıirányzatok összessége [Áht. 20. § (1) bek.]. Elıirányzat-csoportként szerepel a költségvetési szervek mőködési költségvetése, amely tovább bomlik személyi juttatások, munkaadókat terhelıjárulékok és dologi kiadások elıirányzat-csoportokra. Ugyancsak elıirányzat-csoportként szerepelnek a fejezeti felhalmozási kiadások, ami alatt beruházásokat és felújításokat kell érteni. (Pénzügyi Jog. Szerk.: Földes Gábor. KJK Budapest, 2000. 177. old.). 51 A jelenlegi finanszírozási rendszerben összevont képzési-fenntartási elıirányzat mőködik. 49

78

-

a gyógyítás finanszírozása (OEP alapjából, normatív finanszírozás, HBCS).

A hallgatói elıirányzat52 az államilag finanszírozott felsıfokú szakemberképzés területén, a felsıoktatási intézményekben magyar állampolgárságú és (nemzetközi megállapodás vagy jogszabály alapján azzal azonos elbírálás alá esı) külföldi állampolgárságú, elsı felsıfokú szakképzésben, elsı alapképzésben, illetıleg elsı kiegészítı alapképzésben, valamint elsı szakirányú továbbképzésben résztvevı nappali tagozatos hallgatók, továbbá az elsı doktori képzésben nappali tagozaton résztvevık képesítési követelmények szerinti tanulmányi idıszakára nyújtott támogatás. A hallgatók állami támogatásának elıirányzatát az állami finanszírozású hallgatói létszám és a költségvetési törvényben53 az egy fıre megállapított hallgatói normatíva54, valamint a doktori képzésben résztvevık támogatási normatívája55 határozza meg. A hallgatói elıirányzat másik része a hallgatók pénzbeli és természetbeni juttatásaira fordítandó egyéb állami támogatás: a köztársasági ösztöndíj56, a tankönyv- és jegyzettámogatás57, a diákotthoni (kollégiumi) elhelyezés vagy az ezt kiváltó lakhatási támogatás58. A pénzbeli támogatások körét és mértékét, valamint az elbírálás módját az egyetemi, fıiskolai hallgatók által fizetendı díjakról és térítésekrıl, valamint a részükre nyújtható egyes támogatásokról szóló 51/2002. (III. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: TámR.), valamint az intézményi szabályzatok59 határozzák meg.

52

Ftv. 9/A. § (1) bek. Lásd pl. a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi évi költségvetésérıl szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 14. §, a 2003. évi költségvetésrıl szóló 2002. évi LXII. törvény 11. §, és a 2004. évi költségvetésrıl szóló 2003. évi CXVI. törvény 16. §. 54 A hallgatói normatíva 2001-ben 70000 Ft/év, 2002-ben 78400 Ft/év, 2003-ban és 2004-ben 91000 Ft/év. 55 A doktori képzési támogatás normatívája 2001-ben 612000 Ft/év, 2002-ben 660000 Ft/év, 2003-ban és 2004-ben 950400 Ft/év. 56 A köztársasági ösztöndíjban részesülık normatívája 2001-ben 255000 Ft/év, 2002-ben 275000 Ft/év, 2003-ban és 2004ben 302500 Ft/év. 57 A tankönyv és jegyzettámogatás normatívája 2001-2004-ig 7000 Ft/év. 58 Ez a normatíva 2001-2003-ig 33000 Ft/év, 2004-ben 50000 Ft/év. 53

59

A Szabályzatban rendelkezni kell különösen

a) a hallgatói támogatások megállapításának elveirıl, az odaítélés módjáról és eljárási szabályairól, továbbá a támogatások idıtartamáról, jogcímérıl, valamint a pénzügyi források és más támogatások felhasználásának ellenırzési rendszerérıl, a jogorvoslat lehetıségérıl; b) a hallgatók által fizetendı díjakról és térítésekrıl, mentességekrıl és kedvezményekrıl, a díjak befizetésének, kezelésének szabályairól, a díjakból és térítésekbıl származó bevételek felhasználásának elveirıl, valamint a pénzügyi források felhasználásának ellenırzési rendszerérıl, a jogorvoslat lehetıségérıl; c) a képesítési követelmények szerinti tanulmányi idıszakot meghaladó idıtartamú felsıfokú képzésben részt vevı hallgatói jogviszonnyal rendelkezı személyek támogatásairól, továbbá a szünetelı, illetve megszőnt hallgatói jogviszonyú személyek által fizetendı díjakról és térítésekrıl az a), b) pontban részletezett módon; d) a szakmai gyakorlat alatt járó támogatásról;

79

A képzési és fenntartási elıirányzat a felsıoktatási intézmény kiadásainak az a része, amely az államilag finanszírozott, valamint költségtérítéses, illetve vállalkozási tevékenység keretében folytatott oktatási tevékenység ellátásához közvetlenül kapcsolódó feltételekrıl, továbbá az ettıl el nem különíthetı kutatási feltételekrıl való gondoskodást szolgálja. Ennek az elıirányzatnak része továbbá a felsıoktatási tevékenység infrastrukturális hátterének üzemeltetési feltételeit biztosító elıirányzat is. (A kiadási elıirányzat tartalmazza a saját bevételt is.60) A képzési és fenntartási elıirányzatnak része az az elkülönítetten megtervezett elıirányzat is, amely a képzéshez szükséges gyakorlóiskola, klinika, tangazdaság, mővészeti gyakorlóhely, valamint gyakorló óvoda mőködési költségeihez járul hozzá. A képzési és fenntartási normatíva (ezen belül a személyi juttatások) megállapítása az egyes képzési szakterületek fajlagos ráfordításának értékelésével, a teljesítménymutatók megállapításával és az államilag finanszírozott hallgatólétszám alapulvételével történik. A képzési és fenntartási normatíva alapján történı finanszírozás részletes szabályait kormányrendeletben határozták meg úgy, hogy az megteremtse a költségvetési támogatás és a hallgatói létszámnövekedés összhangját, s a képzési és fenntartási elıirányzat, illetve a kiemelt elıirányzatok tervezésekor érvényesüljenek a hallgatói létszám változásával, az egyes költségelemek eltérı alakulásával és a költségvetési támogatás meghatározásával összefüggı követelmények. A képzési elıirányzat a normatív képzési támogatásból és az intézményi saját forrásból alakul ki. A létesítmény-fenntartási elıirányzat tartalmazza az intézmény üzemeltetésével és fenntartásával, valamint irányításával kapcsolatos személyi és dologi elıirányzatokat. A jelenlegi összevont képzési-fenntartási elıirányzat a gyakorlatban lineáris kapcsolatot teremt a hallgatói létszám alakulásával.

e) a valótlan adatot szolgáltató hallgatókkal kapcsolatos eljárásról az intézmény fegyelmi szabályzatának keretei között; f) az e rendelet mellékletében felsorolt kollégiumi (diákotthoni) alapszolgáltatások részletes meghatározásáról, figyelemmel a baleset-, tőzvédelmi és egyéb elıírásokra; g) a tandíj és költségtérítés fizetésének módjáról és részletes szabályairól; h) a költségtérítés fizetése alóli mentesülés részletes szabályairól; i) a Szabályzatban foglaltakra, valamint a tantervre és a vizsgakövetelmény szabályaira vonatkozó intézményi tájékoztatási kötelezettség teljesítésének módjáról. 60

Ftv. 9/B. § (1) bek.

80

A programfinanszírozási elıirányzat61 az állami támogatásnak az a része, amely a felsıoktatási intézmény célprogramjaihoz, oktatáshoz kapcsolódó vagy azt kiegészítı tevékenységeihez való hozzájárulás. Ez az új vagy egyedi sajátosságokkal rendelkezı szakok és programok indításának, a tankönyvkiadásnak és a taneszköz-fejlesztésnek, a sport- és kulturális tevékenységnek, valamint a nemzetközi kapcsolatoknak és egyéb intézményi és központi célfeladatoknak a támogatására szolgál. A programfinanszírozási elıirányzat nem lehet kevesebb, mint a felsıoktatási intézmények éves képzési és fenntartási elıirányzatának az öt százaléka. A programfinanszírozási elıirányzat elıre le nem kötött részébıl támogatások csak pályázat útján nyerhetık. A kutatási elıirányzat a felsıoktatási intézményekben folyó, a képzést tematikusan elkülönülten megalapozó kutatások, mőszaki fejlesztések, valamint tudományos mőhelyek támogatására, továbbá a doktori képzés keretében a doktori fokozat megszerzésére felkészítı programok feltételeinek biztosítására az éves központi költségvetési törvényben rendelkezésre álló támogatás. A kutatási elıirányzat összegét a felsıoktatási intézményekben teljes munkaidıben foglalkoztatott tudományos és mővészeti fokozattal rendelkezı oktatók és kutatók, továbbá az államilag finanszírozott nappali doktori képzésben résztvevık együttes létszáma, valamint a kutatási normatíva alapján kell meghatározni. A kutatási normatíva nem lehet kisebb, mint a legalacsonyabb képzési és fenntartási normatíva kétszerese.62 A felsıoktatási intézmények tudományos (mővészeti) tevékenységének támogatását szolgáló összeg legkevesebb 50%-át az intézmények kutatási és fejlesztési tevékenységére vonatkozó teljesítményi mutatók arányában kell a felsıoktatási intézmények között felosztani. A fennmaradó rész pályázat útján nyerhetı el kiemelkedı tudományos eredményeket ígérı kutatások és fejlesztések, illetve mielıbbi gyakorlati bevezethetıségük támogatására az FTT által meghatározott stratégiai szempontok szerint. A fejlesztési és a „Felsıoktatás Fejlesztési Alapprogramok”63 elıirányzat a felsıoktatási intézmények beruházási, felújítási, infrastruktúra-fejlesztési kiadásaihoz, új felsıoktatá-

61 62

A fejezeti kezeléső elıirányzat sajátos válfaját adja az ún. program- vagy másképpen feladat-finanszírozás. Ftv. 9/E. § (1) bek.

63

Ezen elıirányzatot 2000-ben már nem tartalmazta a költségvetés, egyéb jogszabályi, infrastrukturális háttere is megszőnt. Helyét − rövid idıre − a Világbanki Program vette át.

81

si intézmények, karok létesítésére biztosított támogatást, valamint e célra átvett pénzeszközöket, saját bevételeket tartalmazza.64

Kiegészítı és egyéb források A Kormány a felsıoktatásban való részvételt, a képzéshez történı hozzáférést, a szociális különbségek mérséklését más támogatásokkal is elısegíti. Ezek a támogatások: a) hallgatói hitel folyósítása, b) a Bursa Hungarica Felsıoktatási Önkormányzati Ösztöndíj rendszere, c) a diákigazolvánnyal igénybe vehetı kedvezmények, d) természetbeni juttatások, e) a programtámogatások keretében központi pályaorientációs, mentálhigiénés, nemzetközi ösztöndíj-tanácsadási és informatikai programok kezelése, f) az „Esélyt a tanulásra” és egyéb közalapítványok mőködtetése. Mindezek hozzájárulnak az értelmiségi létre való felkészülés feltételeinek megteremtéséhez.65A finanszírozási rendszer ezen elemei az intézményektıl függetlenül mőködnek. A forrás egy része azonban nyilvánvalóan visszaáramlik, valamilyen módon visszakapcsolódik az intézmények mőködéséhez. A hallgatói hitelrendszer célja, hogy minden fiatal számára esélyt teremtsen a felsıoktatásban való részvételre, függetlenül az egyén, illetve családja anyagi teherviselı képességétıl. A Kormány ezzel is biztosítani kívánja az általánosan hozzáférhetı, tömeges és minıségi felsıoktatás fenntarthatóságának feltételeit a magyar gazdaság fejlesztése érdekében. A hallgatói hitel az e célból létrehozott Diákhitel Központ Részvénytársaság (a továbbiakban: DHK) és a hitelfelvevı közötti kölcsön-, illetve hitelszerzıdés alapján nyújtott pénzkölcsön. A hallgatói hitelrendszerrıl és a Diákhitel Központról szóló 119/2001. (VI. 30.)

64 65

Ftv. 9/F. § TámR. 25. §

82

Korm. rendelet66 (a továbbiakban: Dhr.) meghatározza a diákhitel-konstrukció tartalmát, a hitelezési tevékenység fı kérdéseit, a DHK státusát és feladatait, valamint több ponton nevesíti az állami szerepvállalást, annak mikéntjét. A DHK részvénytársasági formában, de nem profitszerzés érdekében mőködı szervezet, amely a hallgatói hitelrendszer mőködtetésére és a hallgatói hitelek folyósítására jött létre. Más üzletszerő gazdasági tevékenységet nem folytathat. Tevékenységére a hitelintézetekrıl és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény hatálya nem terjed ki. A hitel törlesztésének mértékét a Dhr. határozza meg, de azt a DHK évenként – a Kormány jóváhagyásával – megváltoztathatja a jogszabályi keretek között. A törlesztési kötelezettség ellenırzésére, a hátralék megfizetésére és behajtására az adózás rendjérıl szóló törvény megfelelı rendelkezései az irányadók. A DHK által állami kezességvállalás mellett kibocsátásra kerülı hitelviszonyt megtestesítı értékpapírokkal kapcsolatos tevékenységeket az Államadósság Kezelı Központ Rt. végzi. Az állami diákhitel kamata nem piaci alapú, alapvetı feltételei sorában is a nem piaci jellegő kondíciók vannak jelen.67 A Bursa Hungarica Felsıoktatási Önkormányzati Ösztöndíj (a továbbiakban: ösztöndíj) olyan pénzbeli szociális támogatás, amely a Bursa Hungarica Felsıoktatási Önkormányzati Ösztöndíjrendszerhez (a továbbiakban: Ösztöndíjrendszer) csatlakozott települési és megyei önkormányzatok (a továbbiakban: helyi önkormányzat) által a hallgatónak adományozott szociális ösztöndíjból (a továbbiakban: önkormányzati ösztöndíjrész) és a hallgató felsıoktatási intézményében e rendelet alapján megállapított szociális ösztöndíjból (a továbbiakban: intézményi ösztöndíjrész) áll. Az ösztöndíj szabályait a Bursa Hungarica Felsıoktatási Önkormányzati Ösztöndíjról szóló 12/2001. (IV. 28.) OM rendelet68 (a továbbiakban Ör.) tartalmazza. Eszerint az intézményi ösztöndíjrész forrása:

66 Módosította a Dhr. módosításáról szóló 145/2001. (VIII. 13.), 11/2002. (I. 30.), 89/2003. (VI. 25.), 127/2003. (VIII. 15.) és 258/2002. (XII. 27.) Korm. rendelet. 67 A Gazdasági Versenyhivatal Vj. 190/2001. sz. határozata szerint a DHK által ajánlott diákhitel feltételeit összevetve azzal a hallgatói hitellel, amit egy kereskedelmi bank piaci alapon kínál, megállapítható, hogy a piacon lévı, piaci alapú, „rendes” kereskedelmi banki mőködés mellett nyújtott kölcsön odaítélése egyedi hitelbírálat alapján történik, hitelképességi bírálat és esetlegesen fedezet igénylése mellett. A bank indokolás nélkül jogosult elutasítani a hitelkérelmet. Szükséges, hogy a hitelfelvevı a bank által meghatározott ideig már rendelkezzen lakossági folyószámlával (illetıleg egy adott kártyafajtával). A kamat piaci alapú, kezelési díj és hitelbírálati díj is terheli a kölcsönfelvevıt. A kölcsönösszeghez szemeszterenként lehet hozzájutni, a törlesztésnek szemeszterenkénti idıszakokban kell megtörténnie. A kölcsönhöz haláleseti kockázati biztosítás tartozik. A bank a megítélt kölcsönt a banknál vezetett lakossági folyószámlára utalja. A bank fıszabályként munkaviszonynyal és jövedelemmel rendelkezı adóstársat bevon a jogviszonyba, csak abban az esetben tekint el ettıl, ha a kölcsönfelvevı munkaviszonnyal rendelkezik és a bank által megfelelı nagyságúnak ítélt jövedelmét a banknál vezetett számlára utaltatja. 68 Módosította az Ör. módosításáról szóló 16/2003. (VI. 7.) OM rendelet.

83

a) állami intézmények esetén a hallgatói juttatás jogcímen biztosított költségvetési támogatás, b) nem állami intézmények esetén a költségvetési törvény XX. Oktatási Minisztérium fejezet, 11. Fejezeti kezeléső elıirányzatok cím, 2. Normatív finanszírozás alcím, 1. Felsıoktatási intézmények hallgatóinak juttatásai központi elıirányzata jogcímcsoport.69 Az Ösztöndíjrendszer keretében kapott ösztöndíjat kizárólag a pályázó szociális helyzete határozza meg, azaz az ösztöndíj odaítélésekor a pályázó tanulmányi eredménye nem vehetı figyelembe. Az ösztöndíjat az oktatási miniszter adományozza. A felsıoktatási intézmény kötelessége a kifizetés megkezdése elıtt megvizsgálni a jogosultságot és azt, hogy a hallgatói jogviszony fennáll-e.70 A diákigazolvány alapján igénybe vehetık -

a jogszabályban71 meghatározott utazási kedvezmények;

-

a jogszabályban72 meghatározott kulturális és egyéb kedvezmények;

-

a hallgatói jogviszony alapján jogszabály szerint járó térítések és juttatások;

-

a diákigazolványhoz kapcsolt, de az állam által nem garantált kedvezmények73.

Az államilag finanszírozott képzésben résztvevı hallgatók tandíj és egyéb díjak fizetésére kötelezhetık. Az államilag nem finanszírozott képzésben részt vevı hallgatók költségtérítést és egyéb díjakat fizetnek. Ezzel szemben az államilag finanszírozott hallgató ez utóbbiakra nem kötelezhetı. A kollégiumi térítési díj, a költségtérítés összege, valamint az egyéb díjak és térítések a felsıoktatási intézmény mőködési bevételét képezik. A hallgatók által befizetett tandíjból és egyéb díjakból befolyt összeget a Szabályzat által megállapított keretek között a felsıoktatási

69

Ör. 2. § (1) bek. Ör. 5. § (1) bek. 71 Például a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekrıl szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet. 72 Például a muzeális intézmények látogatóit megilletı kedvezményekrıl szóló 194/2000. (XI. 24.) Korm. rendelet, a könyvtárhasználókat megilletı egyes kedvezményekrıl szóló 6/2001. (I. 17.) Komr. rendelet. 73 A diákigazolványról szóló 30/1999. (II. 15.) Korm. rendelet. [elıtte: 36/1998. (II. 25.) Korm. rendelet.]. 70

84

intézmény mőködési kiadásaira, fejlesztésekre, továbbá az ösztöndíjkeret növelésére, valamint az intézmény kulturális, mővészeti, sport- és diákjóléti tevékenységének támogatására, fejlesztésére, a hallgatói önkormányzat feladatainak ellátására lehet fordítani. Tandíj fizetésére kötelezhetı az az államilag finanszírozott elsı alapképzésben, elsı kiegészítı alapképzésben, elsı szakirányú továbbképzésben és elsı akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzésben nappali tagozaton, továbbá az elsı alapképzésben és akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzésben esti, levelezı tagozaton tanulmányokat folytató hallgató, aki nem kreditrendszerő képzésben oktatási idıszakot ismétel, illetve kreditrendszerő képzésben a megkezdett elızı félévben nem teljesített 15 kreditpontot.74 A tandíj mértéke az oktatási idıszak egy hónapjára a költségvetési törvényben meghatározott éves hallgatói normatíva összegének legfeljebb 10%-a. A tandíjbevétel felhasználásával kapcsolatban a hallgatói képviseletnek – nehezen indokolható – egyetértési joga van.

74

Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány rendelkezéseibıl nem származik az államnak alkotmányos kötelessége a felsıoktatási intézményekben az ingyenes oktatás biztosítására, tehát nem áll fenn alapvetı alanyi jogosultság a tandíjmentességre sem. Így a hallgatói hitellel és a tandíjjal kapcsolatos döntéseiben rögzítette, hogy az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése állami kötelezettségként az „oktatásban részesülık anyagi támogatásának” követelményét fogalmazza meg, ami nem azonosítható a támogatás valamely konkrét rendszerével. Az Alkotmány itt még annyira sem konkretizálja a mővelıdéshez való jog megvalósításának ezt az eszközét, mint amennyire például a szociális biztonsághoz való jog esetében, ahol „társadalombiztosítás” és „szociális intézmények rendszere” felállítását írja elı. Az állam tehát a támogatási formákat szabadon választhatja meg. A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) az Ftv-nek az esélyegyenlıséget célzó egyik elıírását szüntette meg, amely ebben a körben az esélyegyenlıség korlátozását eredményezheti. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt esélyegyenlıség elve nem minısül alapjognak, hanem általános állami célkitőzést jelent az esélyegyenlıtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. Az e célkitőzés megvalósítását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban − alkotmányos keretek között − a hatáskörrel rendelkezı állami szervek mérlegelésétıl függ. Az Ftv. 31. § (6) bekezdése a felsıoktatási tandíj kompenzálásának négy különbözı alakzatát jelölte meg, amelyek közül a Gst. kifogásolt 125. §-a csak az egyiket szüntette meg anélkül, hogy a többit (a tandíjmentességet, illetve tandíjkedvezményt, a hallgatói elıirányzatból a kormányrendelet szabályai szerint nyújtott hallgatói támogatást, továbbá a tandíjfizetések meghatározott összege után személyi jövedelemadó-kedvezmény nyújtására kötelezést) érintette volna. Az Alkotmánybíróság szerint nem minısíthetı alkotmányellenesnek a támogatási formák, illetve az esélyegyenlıséget célzó kompenzációs eszközök egyikének megszüntetése mindaddig, amíg a tandíj mértéke és a kompenzációs eszközök elégtelensége nem teszi lehetetlenné a megfelelı képességgel rendelkezı, rászorult helyzetben lévık felsıoktatáshoz való alapjogának érvényesíthetıségét. Ugyanakkor a Gst. még hatályba nem lépett támogatási formát szüntetett meg, így szerzett jogokat nem vonhatott el, ezért ez nem eredményezte a jogállamiság szerves részét képezı jogbiztonság sérelmét sem. A Gst. és a Ktv. rendelkezései azonban − ebben az idıben − lényegesen megváltoztatták az állami felsıoktatási intézményeknek az Ftv-ben eredetileg kilátásba helyezett és a 9. § (1) bekezdésében meghatározott bevételi rendszerét. A Gst. ugyanis általános felhatalmazást adott arra, hogy a költségvetési törvény évenként határozhassa meg a tandíjak intézményeknél maradó és az állami költségvetés által elvont arányát. Ez a változtatás jelezte a felsıoktatási intézmények fejlesztési és ellátottsági, a hallgatók díj- és térítésfizetési, valamint támogatási rendszerének kiforratlanságát és lezáratlanságát, de kiállta az alkotmányossági vizsgálat próbáját. A felsıoktatáshoz való alapvetı jog sérelme abban az esetben állhat fenn, ha a tandíjra, különösen annak mértékére vonatkozó szabályozás − az állami támogatás formáira is figyelemmel − szükségtelenül és aránytalanul korlátozza e jog érvényesülését, vagyis megakadályozza, ellehetetleníti a megfelelı képességgel rendelkezık oktatásban való részvételét. E szempont figyelembe vételével az Alkotmánybíróság nem minısítette alkotmányellenesnek sem az alaptandíj, sem a kiegészítı tandíj mértékének meghatározását. Ezzel összefüggésben figyelembe vette azt is, hogy a kiegészítı tandíj bevezetése, mértékének megállapítása, valamint a mentességek és a kedvezmények biztosítása a felsıoktatási intézmények mérlegelési jogkörébe tartozik. A tanulmányi eredmény és a szociális helyzet alapján nyújtható tandíjmentességet és tandíjkedvezményt az Ftv. 31. § (6) bekezdésének a) pontja mint az esélyegyenlıséget szolgáló kompenzációs eszközök elsı csoportját határozza meg. Mindemellett nem állítható, hogy az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésébıl és 16. §-ából alanyi jogosultság, valamint igénybe vett szerzett jog fakad a tandíjmentességre [79/1995. (XII. 21.) AB határozat].

85

Az államilag nem finanszírozott képzésben részt vevı hallgatók költségtérítést fizetnek. A költségtérítés mértékét a felsıoktatási intézmény a Szabályzatában állapítja meg, rendelkezik az e képzés során biztosított esetleges intézményi támogatásokról, a költségtérítés fizetése alóli mentességrıl. A hallgatók az intézmény tanulmányi és vizsgaszabályzatában, illetve más szabályzatában rögzített kötelezettségek elmulasztása vagy késedelmes teljesítése esetén díjakat fizetnek. Összegük esetenként nem lehet magasabb a költségvetési törvényben meghatározott hallgatói normatíva 3 %-ánál.75 Ezek felhasználásában is egyetértési joggal rendelkezik a hallgatói képviselet. A hallgatók a kollégiumi férıhely igénybevétele esetén térítési díjat fizetnek. A díj kollégiumonként eltérı lehet, de havi összege nem haladhatja meg a tárgyévre vonatkozó költségvetési törvényben meghatározott éves hallgatói normatíva 5 %-át. Az állami felsıoktatási intézmények egyéb olyan igénybe vett szolgáltatásokért, amelyek nem kapcsolódnak a képesítési követelményben, illetve a tantervben foglalt tanulmányi kötelezettségek teljesítéséhez, más díjakat is megállapíthatnak, illetve szedhetnek, s azt a már említett kiadások finanszírozására fordíthatják.

Az intézmények egyéb bevételei Az állami felsıoktatási intézmény az államilag finanszírozott alapfeladatán túl oktatási, kutatási, fejlesztési, szakértıi szolgáltatást végezhet.76 Az állami felsıoktatási intézmény az államilag nem finanszírozott feladat ellátásával kapcsolatos „saját” bevételének felhasználásáról az Áht. keretei között saját maga dönt azzal, hogy a) a költségtérítéses alap-, valamint vállalkozói tevékenységébıl, illetıleg szolgáltatásaiból származó bevételnek fedeznie kell az e tevékenységet terhelı összes kiadást, be-

75

Az Alkotmánybíróság szerint az állam a hallgatói szolgáltatások, támogatások és mentességek összetevıinek és összefüggı egységes rendszerének alakításában széles körő jogosítványokkal rendelkezik. Az államnak jogában áll − a gazdasági helyzet függvényében − e rendszernek és összetevıinek, valamint az összetevık mértékének változtatására. Az összetevık változtatásával azonban az állam nem mellızheti, nem szüntetheti meg a felsıoktatásban részesülık anyagi támogatásának rendszerét oly módon, hogy esélyegyenlıtlenség fenntartásával vagy fokozásával lehetetlenné teszi a megfelelı képességgel rendelkezık azon alapvetı jogának érvényesülését, hogy a felsıoktatásban résztvehessenek. 76 Ftv. 7. § (6) bek.

86

leértve a kincstári vagyon használatáért járó térítést is (ez 2004-tıl felújításra fordítandó); b) a fennmaradó rész az intézmény gazdálkodási rendjében kizárólag az intézmény mőködésének és fejlesztésének, illetve képzési és kutatási tevékenységének céljaira fordítható.77 A saját bevételek részét képezik a felsıoktatás finanszírozásának (például elismerés, a teljesítménybe történı beszámítás), költségvetésének. Ezek ellenére számos elvi, illetve gyakorlati (például elszámolható költségek, rezsitérítés, a térítés felhasználása) kérdés tisztázatlan, illetve tisztázandó jogilag és ezeket szabályozni szükséges. A felsıoktatás területén egyre jelentısebb szerepet játszanak az alapítványi hozzájárulások, adományok és esetenként egy-egy felsıoktatási intézményre hagyományozott ingó és ingatlan vagyon. Ennek gyakoribbá és nagyobb méretővé válása biztosíthatja hosszabb távon a felsıoktatási intézmények több forrású finanszírozási rendszerének a kiteljesedését. Erre tekintettel az Ftv. lehetıvé teszi, hogy az állami felsıoktatási intézmény a javára tett alapítványi hozzájárulással, adománnyal, ajándékozás jogcímén kapott vagy örökölt ingó és ingatlan vagyonnal szabadon rendelkezzen.

A vagyongazdálkodás Az állami intézményeknél a tulajdonosi jogokat − kivéve a speciális vagyont − a kincstári vagyonért felelıs miniszter gyakorolja a Kincstári Vagyoni Igazgatóságon (KVI) keresztül. A felsıoktatási intézmények a kincstári vagyon kezelıi. A KVI a kincstári vagyon kezelésére a vagyonkezelıkkel − a felügyeleti szerv egyetértése mellett − megállapodást köt. A vagyonkezelıt megilletik a tulajdonosi jogok és terhelik annak kötelezettségei azzal, hogy például a vagyont értékesíteni csak korlátozottan tudja. A kincstári vagyonnal vállalkozási tevékenységet is lehet folytatni, de ez nem veszélyeztetheti az alaptevékenység ellátását. Az állami intézmények tehát gyakorlatilag nem rendelkeznek saját vagyonnal, a kezelésükben lévı vagyon ideiglenes hasznosításában viszont – a tartós hasznosítás, értékesítés kivételével – önállóan rendelkeznek. A hasznosításra kerülı vagyon értékesítési bevétele fel-

87

használásáról a felügyeleti szerv a pénzügyminiszterrel együtt dönt, a bevételek csak egy meghatározott része kerülhet vissza a vagyonkezelıhöz.78 A tulajdonos (állam) nem kér a vagyon használatáért díjat, de nem is fizet díjat a vagyonkezelıi tevékenység végzéséért, sıt, a létesítmények fenntartására, karbantartására, felújítására adott támogatás nem követi a kezelt vagyon állapotát, az abból származó igényeket.

5.2.1.1.1.1.1.5. Az állami felsıoktatási intézmények fizetésképtelensége

A költségvetés az elmúlt években rendszeresen apasztotta a felsıoktatás pénzügyi bázisát, így az intézmények többsége alulfinanszírozott. Az állami költségvetésnek a felsıoktatás fejlesztését célzó invesztíciós képessége, illetve hajlandósága az 1960-as évek végétıl lefékezıdött. Kezdetben a fejlesztési ütemet, majd a felújítási, karbantartási elıirányzatokat fogták vissza, késıbb csökkent, illetve elmaradt még az inflációs hatások ellentételezése is, az utóbbi idıszakban pedig az elıirányzatok csökkennek évközi elvonások formájában. Az 1989. évi szintet lassan meghaladó GDP-n belül az államháztartás konszolidált funkcionális kiadásai 1991-rıl 2002-re évi 56,4 %-ról 41,2 %-ra, ezen belül az oktatás 6,1-rıl 4,1-re, a felsıoktatás pedig 1,7 %-ról 1,3 %-ra csökkent. Figyelembe véve a jelentıs mértékő hallgatói expanziót, az egy hallgatóra jutó támogatás reálértéke 2000-ben alig volt több mint az 1990. évi 1/3-a. A felsıoktatási intézmények zöme nem teszi meg (nem képes megtenni) a szükséges intézkedéseket a források kiegészítésére, illetve a költségek csökkentésére, a mőködés hatékonyságának javítására. Ezért az állami felsıoktatási intézmények egy része az utóbbi években elsısorban belsı adósság formájában eladósodott. Annál az állami felsıoktatási intézménynél, amelynek a gazdálkodása az alapfeladatok ellátását veszélyezteti, a gazdaságos mőködés feltételeinek megteremtésére rendezési eljárást kell lefolytatni (lásd Ftv.). Az intézmény kérheti, hogy a rendezési eljárás lefolytatásában részt vegyen. Ha a rendezési eljárás során elfogadott intézkedési terv lépései sem vezetnek eredményre, kezdeményezni lehet az intézmény átalakítását, illetve megszüntetését.79 A törvény elıírása szerint a rendezési eljárást részletesen kormányrendelet szabályozza. Ilyen kor-

77 78

Ftv. 9/G. § (1) bek. Áht. 18., 109/A. §

88

mányrendelet azonban azóta nem született80, hogy a rendezési eljárást az Ftv-be beépítették, ezért nem kizárt, hogy a gazdaságos mőködés helyreállítása érdekében az állami felsıoktatási intézmény saját hatáskörében tegyen intézkedéseket. Amennyiben a kincstári körhöz tartozó költségvetési szerv – alap által elismert, az esedékességet követı hatvan napon túli – tartozásállománya eléri a Kormány rendeletében meghatározott mértéket, az e rendeletben meghatározott módon és feltételekkel a pénzügyminiszter kincstári biztost jelöl ki a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetıjének egyetértésével. A tartozásállomány fennállásáig az ellenjegyzés általános szabályain túlmenıen csak a kincstári biztos ellenjegyzésével együtt vállalható további kötelezettség, illetve teljesíthetı kifizetés.81 A kincstári biztos tevékenységét a kijelölı szerv nevében egy, a Pénzügyminisztérium, a felügyeleti szerv és a Kincstár megbízott vezetıibıl álló ad hoc bizottság irányítja és ellenırzi. A kincstári biztos megbízatásának megszőnésekor záró értékelést köteles készíteni, amelyet − az intézkedési tervvel együtt − az ad hoc bizottság egyeztetı tárgyalásán kell elfogadni (elfogadtatni) a kijelölı, a Kincstár, a felügyeletet ellátó szerv és az érintett intézmény képviselıinek részvételével. A fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetıje az ad hoc bizottság által elfogadott, az adósság újraképzıdését megakadályozó záró intézkedési tervben foglaltak végrehajtására az elfogadást követı tizenöt napon belül köteles írásban megtenni a szükséges intézkedéseket, illetve kezdeményezni az illetékes szervnél azok megtételét. A felügyeletet ellátó szerv a vizsgálatot követı két évig köteles a megtett intézkedések hatásáról negyedévente a Pénzügyminisztériumot és a Kincstárt tájékoztatni. A kincstári biztos kirendelése kötelezıen vonja magával a költségvetési szerv vezetıje és gazdasági vezetıje személyi felelısségének megállapítására irányuló eljárás kezdeményezését.82

79

Ftv. 10/C. § A kincstári biztos eljárásának meghatározott része értelmezhetı akként, hogy az egyben rendezési eljárás is, de ezt a jogszabály nem mondja ki. 81 Áht. 98. § (3) és (5) bek. 82 Áhr. 151. § (7) bek. 80

89

5.2.1.1.1.1.1.6. Az egyházi felsıoktatási intézmények gazdálkodása

Az egyházi jogi személyek által létesített, államilag elismert felsıoktatási intézmények (a továbbiakban: egyházi felsıoktatási intézmények)83 az Ftv. szerinti feladatok ellátásának feltételeit a fenntartó, illetve saját bevételeibıl az intézmény köteles biztosítani. A fejlesztés feltételeit biztosítani a fenntartó feladata, amelyhez az állam hozzájárulhat.84 Az egyházi felsıoktatási intézmények nem hitéleti képzésben és a tandíjmentességben részesülı, államilag finanszírozott hallgatólétszámáról (az egyházak javaslatainak figyelembevételével) az oktatási miniszter évente dönt annak az elvnek a figyelembevételével, hogy a fenntartó egyházanként évente felvehetı államilag finanszírozott hallgatói helyek aránya nem lehet kisebb, mint az 1997/1998-as tanévre az adott egyház összes intézményébe felvett hallgatóknak az összes államilag finanszírozott hallgatókhoz viszonyított aránya. Finanszírozás az állami intézményekkel azonos rend szerint a felvett hallgatók után jár.85 Az egyház a tulajdonában lévı, a felsıoktatási tevékenységet szolgáló ingatlanjainak megırzéséhez, felújításához, gyarapításához az éves költségvetési törvényben meghatározott összegő, az államiakhoz hasonló támogatásban részesül.86 Az egyházi intézményfenntartók által ellátott nevelési-oktatási, felsıoktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetıleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységek központi költségvetési finanszírozása az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó általános szabályok alapján, azokkal azonos mértékben történik.87 Az állami költségvetés fedezetet nyújt az egyházi hitoktatás támogatására a mindenkori átlagos pedagógus óradíj figyelembevételével.88 Az egyházakat közcélú tevékenységük után megilletı állami hozzájárulásokat a szakmai felügyeletet ellátó fejezetek költségvetésében kell megtervezni és az éves költségvetési tör-

83

Az egyházi felsıoktatási intézmények hittudományi, illetve hitélettel összefüggı képzést folytatnak. Egyházi egyetemek, illetve fıiskolák nem hittudományi kart, illetve szakot is létesíthetnek. Ez utóbbiak állami elismerésére, és hallgatóinak állami finanszírozására abban az esetben kerülhet sor, ha az állami elismerés feltételéül szabott valamennyi törvényi követelménynek megfelelnek. Az egyházi egyetemek, fıiskolák, teológiai karok, illetıleg szakok állami elismerésekor a hitélettel összefüggı tárgyak, ismeretek tartalma nem vizsgálható. A hitéleti képzés tekintetében a képesítési követelményeket az egyházi egyetemek és fıiskolák a rájuk vonatkozó egyházi szabályok alapján határozzák meg. [Ftv. 9/H. § (1) bek.] 84

Ftv. 9/H. § (1) bek. Ftv. 114/A. § (1) bek. 86 Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeirıl szóló 1997. évi CXXIV. törvény 7. § (1) bek. 87 Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeirıl szóló 1997. évi CXXIV. törvény 5. § (1) bek., a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 19. § (1) bek. 88 Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeirıl szóló 1997. évi CXXIV. törvény 7. § (3) bek. 85

90

vény elıírásai szerint a területi államháztartási hivatalok útján folyósítani. Az egyéb támogatásokat a Miniszterelnökség fejezetben kell megtervezni.89 Az egyházi jogi személy vagyona elsısorban természetes személyek, jogi személyek, jogi személyiség nélküli szervezetek adományaiból és egyéb hozzájárulásaiból, illetıleg az egyházi szolgáltatásokért fizetett díjakból képzıdik. Az egyházi jogi személy − az egyház belsı törvényeiben és szabályaiban meghatározott módon, külön engedély nélkül − adományokat győjthet. Céljai megvalósításához szükséges gazdasági feltételek megteremtésére gazdasági-vállalkozási tevékenységet folytathat, a társadalmi szervezetekre vonatkozó szabályok szerint90 vállalatot alapíthat, továbbá gazdasági társaságot hozhat létre, illetve abban részt vehet. Mindezekbıl nyilvánvaló, hogy az egyházi felsıoktatási intézmények anyagi helyzete kedvezıbb lehet, mint az állami intézményeké, hiszen nem köti ıket az állami vagyonnal való gazdálkodás szigorú szabályrendszere, ugyanakkor a normatív támogatást az állami felsıoktatási intézményekkel egyezı feltételekkel és mértékben kapják meg. Az egyházi felsıoktatási intézmények állami intézményekkel mindenben azonos normatív támogatásának indoka mint a kárpótlás ellentételezése jelent meg, ami összefügg a versenysemlegesség alkotmányos elvének érvényesítésével. Az elıterjesztıi indokolás szerint egy ettıl eltérı rend bevezetése bonyolult finanszírozási rendhez vezetne, amely ellentétben állna a normatív finanszírozással.

Az egyházi felsıoktatási intézmények finanszírozási rendszerében alapvetı változást hozott a képzési normatívákról szóló 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet, amely 1997. szeptember 1-jétıl a bázisalapú finanszírozási rendszerrıl normatív alapokra helyezett finanszírozásra való áttérést rendelte el, ami pályázati úton megszerezhetı, feladathoz kötött egyszeri támogatásokkal egészíthetı ki. Az új finanszírozási szabályok objektívebb, mérhetı teljesítményhez kötik a költségvetési támogatás mértékét, de a változás a korábbiakhoz képest csökkentett összeget eredményezett a vizsgálatban érintett fıiskolák számára. Ezért a tárca más fejezeti elıirányzatból és egyéb forrásból a költségvetési támogatást kiegészítette.

89 90

Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeirıl szóló 1997. évi CXXIV. törvény 8. § (1) bek. Ptk. 70-73. §

91

Feszültséget okozott a katolikus fıiskolák finanszírozásában a közalkalmazotti bérfejlesztéssel azonos kötelezettség pénzügyi fedezetének megteremtése is. A keresetnövelés forrásait az intézmények csak részben tudták saját maguk elıteremteni. A feszültségek kialakulásához hozzájárult az is, hogy a finanszírozó tárca és az egyházak képviselıi, illetve a fıiskolák vezetıi között a kommunikációs zavarok keletkeztek, félreértések halmozódtak fel. A véleménykülönbségek tárgyi alapja részben az a körülmény, hogy a fıiskolák átadásakor kötött megállapodások nem voltak teljesen összhangban egymással. A konfliktusos helyzet kialakulásában szerepe volt továbbá annak is, hogy a tárca a három egyházi fıiskola 1997. évi finanszírozását intézményenként nem munkálta ki, amint azt a finanszírozási rendszer megváltozása indokolta volna. Az ellenırzés tapasztalatai szerint a fejezet az 1993-1996-os évek között eleget tett az egyházakkal – 1993-ban a fıiskolák átadásakor – megkötött megállapodásokban foglaltaknak. A fejezet a három egyházi tanítóképzı fıiskolát 1997-ben – a felsıoktatási törvény és az 1997. évi költségvetési törvény elıírásai szerint – szabályszerően finanszírozta, azaz a fıiskolák megkapták az e törvények szerinti járandóságaikat. A három egyházi tanítóképzı fıiskola 1998. évi finanszírozásában a tárca érvényesítette mindazokat a változásokat, amelyek a felsıoktatási törvény módosításából következtek. Ugyanakkor a hallgatói létszámon alapuló normatív finanszírozás az átállás szerkezeti átrendezıdése következtében 1998-ban összegszerőségében mérséklıdött a három egyházi fıiskola számára. A probléma megoldására a tárca további 114,6 millió Ft-os elıirányzatot biztosított. A két egyházi fenntartású felsıoktatási intézmény egyetemi státuszúvá válása nagy fejlıdést indított el. Fenntartásukhoz a központi költségvetés több mint 3,6 milliárd Ft-tal járult hozzá. A hallgatók létszáma 1999-ben meghaladta 8300 fıt, az alkalmazottaké a 750 fıt. Az egyetemek az akkreditációs eljárás felhatalmazásával az állami egyetemekkel mindenben egyenértékő diploma kibocsátására jogosultak. A két egyházi egyetem létrejötte és fejlıdése külsı- és belsı vonatkozásban új irányítási és gazdálkodási helyzetet teremtett. A fenntartó és felügyeleti jogokat gyakorló egyházak felkészültsége még elmaradt a követelményektıl. A felügyeleti szerveiktıl az egyetemek kevés útmutatást kaptak, tevékenységük, gazdálkodásuk rendszeres felügyeleti ellenırzése is megoldatlan volt. Az egyetemek zavartalan gazdálkodását hátrányosan befolyásolta az a bizonytalanság, amely minden évben hónapokig „lebegtette” az állami támogatások összegét, a finan-

92

szírozási szerzıdések megkötését. A helyzetet csak enyhítette, de nem oldotta meg a szerzıdéskötés idıpontjáig elılegként folyósított ellátmány. Annak érdekében tehát, hogy az egyházi alapítású felsıoktatási intézmények az ıket megilletı normatív és egyéb állami pénzforrásokhoz kellı idıben hozzájuthassanak, a finanszírozási szerzıdéseket az OM részérıl olyan idıpontban kell megkötni, amikor azok ismeretében a gazdálkodás még eredményesen befolyásolható. Hasonlóképpen nehezíti az átgondolt, tervszerő munkát a nem normatív alapú támogatások (pályázatok) késıi elbírálása és folyósítása. További bizonytalanságot okoz, hogy a megvalósított programok eredményességének szakmai és pénzügyi ellenırzése az OM részérıl megoldatlan és az „önbevallások” értékelése, visszaigazolása, illetve kontrollja elmarad. Ezek az egyetemek még nem hoztak létre valódi önálló gazdálkodási egységet, belsı szabályozásuk a karok szuverenitásának elsıdlegességére épül. A pénzfolyamatok legfeljebb adminisztratív úton mennek át a központi gazdasági vezetésen, sok esetben azokat meg is kerülik. A kellı szabályozás, valamint az egyetemi belsı ellenırzés hiányának is következménye volt a Károli Gáspár Református Egyetemen 1999-ben bekövetkezett pénzügyi egyensúlyzavar, amelyet a Bölcsészettudományi Kar mértéktelen, engedély nélküli túlköltekezése, létszámtúllépése és más szabálytalanságai okoztak. De pénzügyi, gazdálkodási problémák más egyházi oktatási intézményekben is elıfordultak, mint ahogy ezt az alábbi ÁSZ jelentések91 jelezték.

5.2.1.1.1.1.1.7. Az alapítványi és a magán felsıoktatási intézmények gazdálkodása

A nem állami létesítéső, de államilag elismert alapítványi és magán felsıoktatási intézmények (a továbbiakban: magán felsıoktatási intézmények) az Ftv. szerinti feladatok ellátásának feltételeit a fenntartó, illetve saját bevételeibıl az intézmény köteles biztosítani. A fejlesztés feltételeirıl a fenntartónak kell gondoskodnia, amelyhez az állam hozzájárulhat.92

91

ÁSZ jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, valamint a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképzı Fıiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen fıiskolák gazdálkodásának ellenırzésérıl (1998).; ÁSZ jelentés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Károli Gáspár Református Egyetem és Budapesti Evangélikus Gimnázium (FASOR) ellenırzésérıl (2000). 92 Ftv. 9/H. § (1) bek.

93

A magánintézményeknek a egyházi felsıoktatási intézményekkel azonos állami támogatása jelenleg megoldatlan, mivel ennek költségvetési többletkihatásai azonos nagyságrendet jelentenének az egyháziakéval, de erre költségvetési fedezet nem áll rendelkezésre, hosszú távon pedig ellentétben állna mind a világbanki hitel feltételéül szabott és magyar Kormány által már elfogadott, mind az államháztartási reform célkitőzései között is szereplı azon követelménnyel, hogy a magán felsıoktatás állami támogatása csökkenjen. Ez a törekvés és tendencia nincs viszont összhangban azzal, hogy az állam az egyházi intézmények esetében teljes körően biztosítja a normatív támogatást, sıt a fejlesztésekhez, a beruházásokhoz, a felújításokhoz külön is hozzájárul. A nem állami intézmények vagyongazdálkodása a tulajdonosi viszonyokhoz igazodik. Ez alapítvány93 esetében azt jelenti, hogy gazdálkodására az egyesületre vonatkozó szabályokat94 és az alapítványok gazdálkodásáról szóló 115/1992. (VII. 23.) Korm. rendelet elıírásait kell alkalmazni. Eszerint az alapítvány az alapító okiratában meghatározott cél megvalósítása érdekében önállóan gazdálkodik, tartozásaiért saját vagyonával felel. Amennyiben az alapítvány közhasznú szervezet95, gazdálkodására szigorúbb szabályok vonatkoznak: -

elért eredményét nem oszthatja fel, azt a létesítı okiratban meghatározott tevékenységére kell fordítania;

-

az államháztartás alrendszereitıl (a normatív támogatás kivételével) csak írásbeli szerzıdés alapján részesülhet támogatásban;

-

váltót, illetve más hitelviszonyt megtestesítı értékpapírt nem bocsáthat ki;

-

vállalkozásának fejlesztéséhez közhasznú tevékenységét veszélyeztetı mértékő hitelt nem vehet fel, az államháztartás alrendszereitıl kapott támogatást hitel fedezetéül, illetve hitel törlesztésére nem használhatja fel.

A társadalmi szervezetek által használt állami tulajdonú ingatlanok jogi helyzetének rendezésérıl szóló 1997. évi CXLII. törvény (a továbbiakban: Tir.) célja, hogy a jogosult szervezetek által használt ingatlanokat érintı tulajdonos-változással a korábbi hasznosítás valósuljon meg. A Tir. 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a szervezet elhelyezését és mőköd-

93

A Polgári Törvénykönyvrıl szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 74/A. § Ptk. 62. § (3) bek. 95 A közhasznú szervezetekrıl szóló 1997. évi CLVI. törvény 14-16. §. 94

94

tetési céljait szolgáló ingatlant, ingatlanrészt − a tevékenységhez szükséges mértékben − az arra ingyenesen használati jogot szerzett társadalmi szervezet (a Tir. szerint ide kell érteni a meghatározott oktatási célt szolgáló alapítványt, egyesületet is) tulajdonába kell adni. A Tir. 2. § (5) bekezdése szerint a használó mőködési céljának a szervezet alapszabályában vagy alapító okiratában meghatározott célt kell tekinteni. A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy a nem állami (és nem egyházi) létesítéső felsıoktatási intézmény mőködik a legnehezebb körülmények között, mivel költségvetési támogatásban nem vagy csak korlátozottan részesül. Ezzel szemben van (lehet) saját vagyona, amellyel önállóan, kisebb korlátozásokkal gazdálkodik.

95

96

97

III. A FELSİOKTATÁSI INTÉZMÉNYEK FINANSZÍROZÁSI GYAKORLATÁNAK ELEMZÉSE

A felsıoktatás normatív finanszírozási rendszerének mőködése96

Az 1990-es évek közepén, pontosabban 1997-ben – mint ahogy láttuk – a bázisszemlélető finanszírozási rendszert egy új, úgynevezett normatív finanszírozás váltotta fel. Ezt két és féléves elıkészítı munka alapozta meg. A legfıbb cél a felsıoktatási intézményrendszer mőködésének, gazdálkodásának racionalizálása volt az intézményi érdekeltség megteremtése révén.

A normatív finanszírozási rendszer elemei A képzési és fenntartási normatíva kialakításakor megkövetelt feltétel volt a rugalmasság és áttekinthetıség, valamint az, hogy a finanszírozás tervezhetı legyen és tükrözze a képzéshez szükséges munka mennyiségét, minıségét, hatékonyságát. Ennek alapján a képzési és fenntartási normatíva az egységes felsıoktatási bérrendszerre és a 2002-2003 évben bevezetett kreditrendszerő képzés alapjaira épült. A kreditrendszer lehetıvé teszi, hogy akkor se történjen túlfinanszírozás, ha a hallgató a képesítési követelményekben meghatározottnál hosszabb idı alatt végzi el az adott szakot. Az intézmény a képesítési követelményekben elıírt ideig megkapja a teljes képzési és fenntartási normatívát függetlenül attól, hogy a hallgató az adott évben milyen mértékben terhelte az intézmény kapacitását. Egy tanév teljesítése átlagosan 60 kredittel egyenértékő. Fıiskolai szintő képzés esetén legalább 180, egyetemi végzettség esetén legalább 240 kreditet kell teljesíteni. A tanári képe-

96

Lásd: ÁSZ-jelentés az OM mőködésének pénzügyi-gazdasági ellenırzésérıl (2000); ÁSZ jelentés a felsıoktatás normatív finanszírozási rendszere mőködésének ellenırzésérıl (2004).

98

sítési követelmények teljesítéséhez további kreditpontokat szükséges megszerezni. Egyetemi szinten általában 280-300 kreditet kötelezı teljesíteni, a tanári oklevél megszerzéséhez több szak esetén még több kredipontot kell a hallgatóknak megszerezniük. A képzési és fenntartási támogatás három elembıl tevıdik össze. -

a képzési és fenntartási támogatás 90%-át kitevı, a finanszírozási csoportok alapján számított normatív támogatás, amelynek része a fenntartás támogatása;

-

a minıség támogatása (minısített oktatók és doktorandusok létszáma alapján számított támogatási összeg);

-

a kiegészítı gyakorlóhely, klinika, tangazdaság támogatása, azaz a gyakorlati képzés támogatása, egyes, de nem minden szak esetében (a mőszaki, a természettudományi szakok esetében nem).

A képzésre vonatkozó normatív támogatás alapvetı eleme a hallgatói létszám, ami a keresett piacképes tudást adó képzés elıtérbe helyezését ösztönzi. A hallgatói létszámon alapuló finanszírozás a képesítési követelményben elıírt idıtartamra vonatkozik, figyelembe véve a képzési formához tartozó lemorzsolódási indexet. A felsıoktatási intézmények a képzési és fenntartási normatív támogatást az egyenértékő államilag finanszírozott hallgatói létszám után kapják. Az egyenértékő hallgatói létszámot három tényezı szorzata alapján kell meghatározni: -

a számított hallgatói létszám (évfolyamonként számított létszám, lemorzsolódási hányaddal csökkentve),

-

a képzési formához tartozó szorzószám (nappali 1, esti 1/3, levelezı ¼),

-

a szakhoz tartozó szorzószám (a szakszámok lehetséges variációjából számított szorzószám). A normatíva-kategóriák száma fokozatosan csökkent. A kezdeti tizennégy kategóriát

(1996) mára négy finanszírozási csoportba tömörítették, illetve az intézmények visszajelzése alapján a 2003. évi módosítás alkalmával eggyel megnövelték, mert így lehetıség nyílt a gyakorlati támogatási elemmel nem rendelkezı jogász szakot, egyetemi szintő gazdasági szakokat és a tudományegyetemek úgynevezett kis szakjait magasabb normatívával finanszírozni.

99

A képzési és fenntartási normatíva legnagyobb hányadát az oktatók és az egyéb alkalmazottak bére és járulékai teszik ki. A normatív finanszírozás és a bérek kapcsolatában felmerült az a probléma, hogy az oktatók közül többen két vagy több felsıfokú intézménynél párhuzamosan, teljes munkaidıs jogviszonyban oktatnak. Minden érintett intézmény a képzési és fenntartási normatívájában számba veszi az oktatói bérek és a minısített oktatók után járó támogatást. A jelenleg hatályos rendelkezés szerint az egyetemi és fıiskolai tanári munkakör betöltésének eljárásában – mint már láttuk – különválik az egyetemi és fıiskolai tanári kinevezési eljárás, valamint az egyetemi és fıiskolai tanári munkakörben történı alkalmazás. (Az egyetemi tanárt a köztársasági elnök, a fıiskolai tanárt a miniszterelnök nevezi ki, az alkalmazás azonban intézményi hatáskörbe tartozik.) A normatív finanszírozás szempontjából ez az eljárás helytelen, mivel a minısített oktatók után járó normatíva szerinti támogatási összeget az intézmények jelentései alapján az ott oktató ténylegesen minısített oktatói létszám alapján állapítják meg. Ezáltal ugyanazon minısített oktató után több intézmény is részesül normatív támogatásban. A többes foglalkoztatás lehet a következménye annak is, hogy a Magyar Akkreditációs Bizottság az intézményi akkreditációs eljárás keretében vizsgálja, hogy a felsıoktatási intézmények személyi és szervezeti feltételei megfelelnek-e az akkreditációs követelményeknek. Az akkreditációs követelmények közé tartozik, hogy a felsıoktatási intézmény szakmai szempontból megfelelı létszámú minısített oktatóval létesítsen teljes munkaidıs közalkalmazotti jogviszonyt. A Ftv. módosításával megerısítették, hogy a munkáltatónak a munkaköri leírásban rendelkeznie kell arról, hogy az oktató munkaidejébıl mennyit köteles az intézményben tölteni a kötelezı feladatok elvégzése végett. Emellett az oktatókat és a minısített oktatókat minden évben teljes körően felmérik, ami azonban nem terjed ki egy-egy oktató többes foglalkoztatására. Az OM törekszik e kettısség feloldására, de eddig jogszerő, illetve kezelhetı megoldást nem találtak. Így 2002 nyarán sikertelenül egyeztetett e kérdésben a Pénzügyminisztérium, a Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium, valamint az Oktatási Minisztérium. A többes foglalkoztatás egyértelmő rendezésére eddig az Igazságügyi Minisztérium sem talált megfelelı lehetıséget. Az oktatói kar az alacsony mobilitás következtében öregszik (átlagos életkora nı), aminek részben az is az oka, hogy sok fiatal oktató elhagyja a pályát. A felsıoktatási életpálya-modell kialakításával, kiszámíthatóságával várható a felsıoktatás személyi állományá100

nak stabilizálódása, a fiatal tehetséges utánpótlás megtartása és a legkiválóbbak számára az elırejutás lehetıségének biztosítása. A minısített oktatók normatívája hivatott ösztönözni az oktatókat a tudományos fokozatok megszerzésére, mert ezzel nemcsak illetményük, hanem az ıket foglalkoztató intézmények támogatásból származó bevételei is nınek. A normatíva öszszege kezdetben 260 ezer Ft/fı/év volt, amely errıl az összegrıl 2003-ban 715 ezer Ft/fı/ évre emelkedett.97 Az OM-fenntartású intézményekben a minısített oktatók száma 40 %-kal nıtt, aminek révén arányuk a teljes oktatói létszámon belül 48%-ról 55 %-ra emelkedett.

A normatív finanszírozási rendszer változásai A normatív finanszírozási rendszer bevezetésekor a normák megalapozása széles körő elemzésen alapult. Ennek megfelelıen hét szakcsoportot alakítottak ki és ebbe sorolták be – a szakcsoporti jellemzık alapján – az egyes szakokat. A rendszer megfelelı modellezésének hiányában túlpreferálások, illetve alulfinanszírozások – így aránytalanságok – keletkeztek a rendszerben. Az elızı képzési normákhoz képest az agrárfıiskolai, a mővészeti, az egészségügyi fıiskolai és a jogászképzés normatívái az új besorolás alapján több mint kétszeresre növekedtek. Érzékelhetıen romlott a természettudományi, a mérnöki, a közgazdász-, a tanító- és az óvóképzés támogatottsága, s ennek következtében ezek a képzések alulfinanszírozottá váltak. Az 1999. évi változtatás98 lényeges eleme volt, hogy a hét szakcsoportot ötre csökkentették, valamint a mőszaki és természettudományi ágaknak nagyobb anyagi megbecsülést szántak. Az új besorolás most más szakoknál okozott jelentıs feszültséget. Így az orvos-, állatorvos-, mővészszakok támogatása 805 ezer Ft-ról 951 ezer Ft-ra emelkedett, míg a gyógyszerész szaké az új besorolás révén 805 ezer Ft-ról 648 ezer Ft-ra csökkent. A különféle mérnöki szakok is megalapozatlanul eltérı kategóriába kerültek. A mérnökök döntı része a harmadik kategóriában 481 ezer Ft támogatottságú, míg a mezıgazdasági gépészmérnök 648 ezer Ft-os támogatottságú lett a korábbi 385 ezer Ft-tal szemben. További gond, hogy a ter-

97

2002-ben zárult le a doktoranduszok képzésére kialakított doktori iskolák akkreditációja. Jelenleg 145 doktori iskola mőködik a felsıoktatási intézményekben.

98

Pénz hiányában a javaslat nem volt megvalósítható.

101

mészettudományi szakok támogatottsága is differenciálódott.99 Ez jellemezte a fıiskolai üzemmérnöki képzést is. Átláthatatlanná kezdett válni a rendszer. A fenti aránytalanságok kiküszöbölésére 2000. évtıl újabb módosítás vált szükségessé, változott a normatív támogatási rendszer. A 2000. évi változtatás lényege, hogy a képzési-fenntartási támogatás három elembıl tevıdik össze: a normatív, a gyakorlati és a minıségi támogatásból. Ezen túlmenıen a képzési és fenntartási támogatás rendszere négy szakcsoportot különböztet meg, amelyhez újabb szakokat soroltak be.100 Ennek eredményeként a korábbi évektıl eltérıen más és más szakon jelentkezett többlet, azaz „túltámogatottság”, illetve alulfinanszírozottság. Az OM – mint már az elızıekben arról szó volt – az alulfinanszírozást gyakorlati normák bevezetésével kívánta ellensúlyozni, hogy az intézmények mőködıképessége fenntartható legyen. Ezzel azonban pusztán a rendszer lett bonyolultabb, s a két alapkategória között újabb szakokon keletkezett feszültség. Az I. szakba az orvos-, állatorvos-, mővészképzés mellé visszavették a gyógyszerész szakot, amelynek alapnormája 992 ezer Ft volt + 98 ezer Ft-os gyakorlati norma. Ez összességében 15%-os többletet jelentett az elızı évhez viszonyítva. A II. kategóriába került az egyetemi szintő agrár-, a természettudományi és a mérnök szak. Itt az alapnorma 648 ezer Ft-ról 489 ezer Ft-ra csökkent. A különbözı szakcsoportoknak nagyon eltérı a gyakorlati képzésigénye. Egyes szakterületen például különösen magas az e képzés iránti igény, amely az elméleti szaktudást elmélyíti, megalapozza. A gyakorlati képzésnek számos formája van (tangazdaság, klinika, gyakorlóiskola stb.). Az egyenértékő hallgatói létszám szerint meghatározott normatíva mellett – amelyeknek szintén van gyakorlati képzési eleme − a kiemelkedıen magas gyakorlati képzést igénylı szakcsoportok egy részének – a mőszaki és a TTK-s szakoknak nem – kiegészítı normát határoztak meg. A gyakorlati oktatás célja az egyetemi, fıiskolai képzéshez kapcsolódó gyakorlati ismeretek megszerzése. A gyakorlati képzési normatíva különféle mértékeinek (összegeinek) meghatározására vonatkozó számítások, eligazító dokumentumok nem álltak rendelkezésre. Ez a tény megerısíti azt a véleményt, hogy a normatív finanszírozás jelenlegi rendszere nem alulról, a valós költségigények meghatározásával építkezı finanszírozási rendszer, hanem nagyrészt bázisból indult és a mindenkori költségvetési lehetıségek által, az elfogadott éves költségve-

99

Megalapozatlanul különbözı kategóriákba sorolták be a szakokat más-más támogatottsággal.

102

téshez igazított, utólagosan megállapított, kikalkulált „kvázi” normatív finanszírozási rendszer. Az azonban lényegi változás, hogy a felsıoktatási statisztikai adatok helyett a finanszírozás alapjául az államilag finanszírozott felvételi adatok szolgáltak, amelyet a jogszabályban meghatározott lemorzsolódási adatokkal korrigáltak. A 2001. évi normatív támogatás mértéke megegyezett a 2000. évi támogatással. A norma mértékének változatlansága önmagában is csökkentette mind a támogatás reálértékét, mind az egyes normák relatív nagyságát. Ez utóbbi következett be az agrár-, a mérnök-, a természettudományi, a bölcsész- és a mővészeti szakokon. Az OM felmérése alapján a természettudományi és a mérnök szakok 2001. évi képzési és fenntartási támogatása – abszolút összegben − mindössze 25%-kal növekedett az 1996. évi pusztán képzési normatív támogatáshoz képest.101 A képzési támogatási rendszer feltételei 2003-ban újra módosultak. Négy szakcsoport helyett ötöt vezettek be. Ezért újra átrendezték a szakokat, a gyakorlati normák számát kiterjesztették huszonhétre. A gyakorlati norma sokszínőségének nincs objektív magyarázata, pusztán a támogatási rendszert teszi még inkább átláthatatlanabbá és bonyolultabbá.

5.2.1.1.1.1.1.8. A normatív finanszírozás mőködése és forrásai

A 2001-2003. években a normatíva szerinti támogatás és a ténylegesen utalt támogatás felsıoktatási intézményenként eltérıen alakult. A ténylegesen utalt összeg 2001-ben 4546,3 millió Ft-tal (6,9%), 2002-ben 14 026,9 millió Ft-tal (20,4%) volt magasabb. A 2003ban kiutalt összeg viszont 1106,8 millió Ft-tal (1,1%-kal) elmaradt a normatíva szerint számított összegtıl. Ennek az volt az oka, hogy a 2003. évi gazdasági és pénzügyi folyamatok várható alakulása miatt hozott intézkedésekrıl szóló 2133/2003. (VI. 19.) Korm. határozat alapján a fejezettıl elvont 5565,3 millió Ft-ból az OM Költségvetési Fıosztálya 3308,1 millió Ftot erre terhelt. Amennyiben elvonásra nem került volna sor, akkor a 2003. évi ténylegesen utalt összeg is magasabb lett volna a normatíva alapján számítottnál 2201,3 millió Ft-tal (2,1%-kal).

100

Ez 2001-2002. évben is hasonló módon történt. 101 A fogyasztói árindex összességében 75%-kal emelkedett, azaz a támogatás reálértéke közel 30%-kal csökkent.

103

A Pénzügyminisztérium 2000. májusában kiadott tervezési köriratában elrendelte, hogy a 2001-2003-es költségvetési évek elıirányzatait és azok áthúzódó hatásait együtt állapítsák meg. A fejezetgazdák önállóan osztották el a bevételi, a kiadási és a támogatási elıirányzatokat, valamint a létszám-keretszámokat. A körirat a felsıoktatásban foglalkoztatott közalkalmazottak – oktatók és egyéb alkalmazottak – bérének rendezését is célul tőzte ki. Elıírta meghatározott feladat- és teljesítménymutatók, normák, normatívák kidolgozását és alkalmazását. A teljesítményértékelési rendszert speciális mutatók alapján alakították ki, amelyeket intézménycsoportok, illetve intézmények szintjén kellett meghatározni. A 2001-2002. évekre érvényes költségvetési elıirányzatok kialakításakor a felsıoktatási intézményeket érintıen a képzési és fenntartási normatívákhoz kapcsolódó többleteket az OM központilag határozta meg, emiatt az intézmények érdekeit a tervezés idıszakában nem lehetett érvényesíteni. A 2001. évi hallgatói létszámnövekedéshez kapcsolódóan 3830,2 millió Ft többletigényt mutattak ki. A 2002. évi 3830,2 millió Ft szintre hozásán túl a további létszámemelkedéshez kapcsolódóan 6694,7 millió Ft többletigényt nyújtottak be a PM-nek. A növekmények az intézményeknek az összes normatíva alapján járó támogatási többletén túl tartalmazták a nem oktatói létszám béremelésére fordítható kereteket is. A többletekbıl nem volt elkülöníthetı a képzési és fenntartási normatíva alapján járó részösszeg. Az adatokat intézményenként elemezve: 2001-2002-ben mindegyik többlettámogatásban részesült, 2003-ban a 28 intézmény 42,9%-a kapott többet, 57,1%-a pedig hátrányos helyzetbe került.

A képzési és fenntartási normatívákra vonatkozó elıírásokat a fejezetnek és az intézményeknek nincs módjuk betartani, mivel a fejezeti és intézményi tervezés határidıi, valamint a kormányrendelet által meghatározott eltérı idıszak figyelembeveendı paraméterei azt nem teszik lehetıvé. Mindezekre tekintettel a normatív finanszírozás rendszere nem mőködik az elgondoltnak, az elrendeltnek megfelelı módon. A fejezeti költségvetést a tárgyévet megelızı év szeptemberében tervezik meg, az intézményi költségvetéseket pedig a tárgyévi költségvetési törvény jóváhagyása után véglegesítik. Az oktatók és a hallgatók létszámát a tárgyévet megelızı év adatgyőjtése alapján, a fejezeti elıirányzatok kialakítását követıen kell megállapítani. A jóváhagyott támogatás összegét a felsıoktatási intézményekre a tárcán belül két fıosztály osztja szét tervezési szinten, illetve a jogszabályban meghatározott normatívák alapján. Az intézményi költségvetések kialakításának idıszakában – novemberben − a Felsıoktatási Fejlesztési és Értékelési Fıosztály már 104

rendelkezik intézményi számított létszámadatokkal, amelyeket a finanszírozás céljaira még alkalmassá kell tennie. Ezután továbbítja azokat a Költségvetési Fıosztályhoz, hogy az elemi költségvetés képzési és fenntartási normatíva összegeit meg lehessen határozni. A ténylegesen felvett hallgatói létszámadatok hiányában kerül sor továbbra is a tervezésre, ami értelemszerően bázisszemlélető. Az intézmények költségvetésének tervezéséhez a normatíva csak alapot jelentett, összegében nem követte a tényleges költségeket. A rendszer számítási módszerébıl és bonyolultságából adódóan az intézmények nehezen tudták ellenırizni az év elején kapott képzési és fenntartási támogatás összegének helyességét. Az évközi változtatások – legyenek azok központi intézkedések vagy egyedi kérelmek szülöttei – nem voltak kapcsolatosak a normatív alapú finanszírozással. Ez arra ösztönözte az intézményeket, hogy egyre nagyobb súlyt fektessenek az évközben elnyerhetı különféle támogatások, pályázati lehetıségek felkutatására, az ezen az úton elnyerhetı források megszerzésére. Megállapítható, hogy a költségvetési tervezési feladatok nem tükrözték a képzési és fenntartási normatíva alapján történı finanszírozást, hanem a hagyományos bázisszemlélető bevételekre és költségekre, ezen belül a tevékenységekre, szakfeladatokra, ezek módosulásaira épített költségvetési tervezést szolgálta. Az elkészített éves költségvetésbıl nem volt megállapítható a képzési és fenntartási normatíva alapján meghatározott támogatás. Az évközi változtatások közlése során a módosító levelek, valamint a megküldött módosításokat tartalmazó „tématabló” sem tartalmazott utalást arra vonatkozóan, hogy az illetı módosítás érinti vagy sem a képzési, fenntartási normatíván alapuló finanszírozást. A normatív finanszírozás rendszere, ezen belül a legfontosabb képzési és fenntartási normatív támogatás éppen a kiszámíthatóságot, a tervezhetıséget, a stabilitást lenne hivatott biztosítani. Ezzel szemben a normativitással összeférhetetlen gyakori évközi változások, a különféle jogcímek alapján megjelenı többlettámogatások vagy elvonások ezt nem tették lehetıvé. Az intézmények költségvetésében jóváhagyott képzési és fenntartási támogatás és a kormányrendelet szerint számított normatív támogatás közötti eltérés esetén az OM azt az elvet érvényesítette, hogy intézménytıl támogatást nem vont el. Amikor a normatív támogatás összege kevesebb volt, mint a bázisból számított támogatás, a különbözetet ún. kiegészítı támogatásként biztosította.

105

Az OM az éves tervezési köriratban tájékoztatta az intézményeket a jóváhagyott sarokszámokról, valamint, a költségvetés tervezési szabályairól. A jóváhagyott költségvetési támogatásokat – így a képzési és fenntartási támogatást is – ilyen formában kapták meg az intézmények. Az intézmények nagy részénél az önköltségszámítás, a képzési és fenntartási normatíva teljesítményalapú elszámolási feladatai kidolgozatlanok voltak. A keretekkel szabadon gazdálkodhattak, tovább oszthatták szervezeti egységeik között, de keretüket nem léphették túl. (A képzési és fenntartási normatíva alapján nyújtott támogatás évenkénti alakulását a 4. számú ábra szemlélteti.)

4. sz. ábra

106

100 90 80 K ö lts é g v e té s i tá m o g a tá s

%-ban

70 60 50

K épzési és fe n n ta rtá s i n o r m a tív a E gyéb k ö lts é g v e té s i tá m o g a tá s o k

40 30 20 10 0 2001

2002

2003

évek

A normatív alapon történı finanszírozás mind ez ideig, a szinte évrıl-évre eszközölt módosítások hatására is ellentmondásokkal terhelt érdekeltségi viszonyokat szült. Az anyagi-szellemi (humán) erıforrásokkal történı hatékony gazdálkodás követelménye szükségszerően nem érvényesülhetett az elvárt szinten. Az intézmények egyfelıl a hallgatói létszámnak – a társadalmi-gazdasági szükségletektıl, az elhelyezkedési lehetıségtıl függetlenül – a minél nagyobb ütemő növelésében voltak érdekeltek, hiszen így tudtak nagyobb összegő támogatáshoz jutni, miközben sem az intézmény, sem a fenntartó nem vizsgálta, a hatékonyságot, a társadalmi gazdasági szükségleteket, a jelentkezık felkészültségét és az intézményi kapacitásokat. Nem mérték fel, hogy mekkorák a jelentkezı reális igények, s az intézmény erıforrásai lehetıvé teszik-e a munkaerı-piac keresletének megfelelı hallgatólétszám oktatását olyan szinten, amelyen a felsıoktatás kiemelt céljai maradéktalanul teljesülnek. Mint már jeleztük, 1992 és 2003 között a hallgatói létszám közel négyszeresére nıtt, s bár az oktatói létszám is jelentısen emelkedett, az egy fı oktatóra jutó hallgatók száma több mint a kétszeresére bıvült (lásd 5. sz. ábra), ami nyilvánvalóan ronthatta a minıségi, de különösen a személyre szabott képzés lehetıségeit.

107

5. sz. ábra Az 1 fı oktatóra jutó hallgatói létszám alakulása (1992-2003) Összes hallgató

450 000

18

400 000

16

350 000

14

300 000

12

250 000

10

200 000

8

150 000

6

100 000

4

50 000

2

0

Egy oktatóra jutó hallgató

Hallgatói létszám

Egy oktatóra jutó hallgató

0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Másfelıl az intézmények belsı mőködési-finanszírozási viszonyai nem változtak meg lényegesen, továbbra is dominánsak maradtak az egyes karok megszerzett pozíciói, a javak bázisszemlélető elosztása. A normatív alapon megállapított összegek évenkénti nagyságrendjének intézményi szintő ellenırzési lehetıségét nehezítette, hogy az intézmények az OM-tıl a számított hallgatói létszámról csak részben kaptak információt. Ennek hiányában nem tudták megállapítani az intézmény és a minisztérium számításai közötti eltérést. Az intézményeknél az általuk nyilvántartott hallgatói létszám alapján – a kormányrendeletben meghatározott normatívákat alapul véve – a kapott támogatásnál nagyobb összeget kellett lebontaniuk a karok számára, illetve bontottak le általában a létszámeltérés miatt. (A képzési és fenntartási normatíva megoszlását személyi juttatásokra és járulékaira, valamint dologi kiadásokra a 6. számú ábra érzékelteti.)

108

6. sz. ábra

100 80 60

Képzési és fenntartási normatíva

40

Személyi juttatások és járulékai Dologi kiadások

20 0 2001

2002

2003

Az intézmények a mőködıképességet csak a saját bevételek (tandíj, költségtérítéses képzés, bérleti díjak, szolgáltatási bevételek) növelésével tudták biztosítani. A költségtérítéses oktatás bevétele jelentıs mértékben hozzájárult a képzési támogatás elıirányzatának kiegészítéséhez. A pályázati bevételek is dinamikusan nıttek, de fıleg az OM-en kívüli pályázatokból jutottak az intézmények bevételhez. Problémát jelentett a pályázatok egyre nagyobb mértékő utófinanszírozása, azaz az intézményeknek meg kellett elılegezniük az összes kiadást, s csak az elszámolás után kapták meg a pályázott összeget. Az OM-pályázatok esetében az odaítélt támogatások több hónapos késéssel érkeztek az intézmények számlájára, ami az intézményeket a támogatás megelılegezésére kényszeríttette.

109

A mőködıképesség fenntartása érdekében takarékossági intézkedéseket kellett hozni a képzés és fenntartás területén egyaránt. A normatívához központilag nem rendeltek olyan arányszámot, amely alapján meghatározhatták volna az oktatók heti óraszámát, a hallgatóoktató, a minısített és egyéb oktatók arányát. A bérek kifizetéséhez nem rendeltek minıségi vagy teljesítmény arányos követelményeket (azokat ugyanis kizárólag a garantált oktatói béren felül lehetett volna érvényesíteni). Az ellátandó feladatok közül elsısorban a mőködtetés biztonsága és a felújítások elmaradása okozott és okoz ma is gondot. Az OM költségvetésében az egyetemek és fıiskolák támogatási elıirányzata 2001-ben 99 339,5 millió Ft, 2002-ben 103 791,9 millió Ft, 2003-ban 155 222,7 millió Ft volt, ami (2002/2001) 104,5 %-os, illetve (2003/2002) 149,6 %-os forrás-növekedést jelentett. A támogatási elıirányzaton belül a képzési és fenntartási normatíva eredeti elıirányzata 2001-ben 66 150,2 millió Ft, 2002-ben 69167,4 millió Ft, 2003-ban 107 967,2 millió Ft volt, amelybıl a képzési és fenntartási norma szerinti támogatás az elsı két évben 66,6 %-ot képviselt, 2003-ban pedig 69,6 %-ra emelkedett. A normatív támogatásra ténylegesen felhasználható összeg támogatáson belüli aránya azonban 2001ben 58,3%-ra, 2002-ben 56,0 %-ra módosult, majd 2003-ban 58,5 %-ra növekedett. A vizsgálatba bevont alapítványi és egyházi fenntartású intézmények – amelyek külön megállapodás alapján jutnak költségvetési támogatáshoz – 2001-ben 2486 millió Ft, 2002-ben 2710 millió Ft, 2003-ban 4330 millió Ft támogatásban részesültek. A növekedés mértéke 2002-rıl 2003-ra mintegy 60%-os volt, a két évre vonatkozóan pedig közel 75%-os. Az állami felsıoktatási intézményeket illetıen 2001-2002-ben a képzési és fenntartási normatíva összegei nem változtak. A képzés és fenntartás tényleges költségvetési támogatása 2001-ben 70785 millió Ft, 2002-ben 82 677 millió Ft, 2003-ban 104 752 millió Ft volt. A tényleges költségvetési támogatás összegét 2001-ben 6,9%-kal, 2002-ben 20,4%-kal növelte meg az OM, majd 2003-ban 1,0%-kal csökkentette.

A 2001. évi növekedés oka a minimálbéremelés, a közalkalmazottak egyszeri keresetkiegészítése, valamint a garantált oktatói, kutatói illetmény bevezetése volt. Az egyetemi, fıiskolai docensek, adjunktusok, kutatók illetményét a garantált egyetemi tanári illetmény meghatározott százalékában állapították meg. Az egyéb oktatói munkakörben alkalmazottak illetménypótlékban részesültek szakmai szorzó alkalmazásával. 2002-ben a közalkalmazotti 50%-os béremelés igényelte a nagymértékő forrásnövekedést. Az intézmények a bérrendezésre költségvetési többlettámogatást kaptak. 2003-ban az intézmények nem jutottak a norma szerinti költségvetési támogatás teljes összegéhez, mert a Kormány a takarékos költségvetési gazdálkodás érdekében 3308,1 millió Ft-ot zárolt a fejezetnél. Ezt az összeget az OM a képzési és fenntartási normatív támogatásból vonta el, így a norma szerint számított költségvetési támogatás 2,0%-kal elmaradt az eredeti elıirányzattól, a tényleges utalás pedig 1,0%-kal maradt el a normatíva szerint számított összegtıl, azaz az intézmények összességében 3%-kal kevesebb támogatást kaptak a norma szerinti támogatásnál.

110

5.2.1.1.1.1.1.9. A normatív támogatási rendszer értékelése

A normatív finanszírozás és a költségvetés pozíciója, illetve rendszere között ellentmondás van. A rendszer alapvetıen alulfinanszírozott (jelenleg a költségvetési támogatás reálértéke az 1991. évinek az 50%-a, az egy nappali hallgatóra jutó támogatás az egy fıre jutó GDP 55%-a – szemben az 1990. évi 107%-kal, miközben az egyenértékő hallgató/oktató arány kétszerese az 1990. évinek). A normatív finanszírozással valójában szolgáltatásvásárlás történik, amelyben a normatívának fedeznie kellene a társadalmilag elismert költségeket, így azt folyamatosan karban is kellene tartani. Pénzszőke miatt a költségvetés ehhez soha nem rendelkezett a megfelelı többletforrással, legtöbbször a fordítottjára kényszerült. A norma nem illeszthetı a költségvetési rendhez sem, ugyanis nem képes kezelni a gyakori elvonásokat és a többletfinanszírozásokat. A rendszer hibájául róható fel, hogy a rendszer bemenetét csupán a felvételire jelentkezık alakítják (ezek száma és az, hogy milyen tudományterületre jelentkeznek). Nincs még végleges szakmapolitikai koncepció, amely hosszabb távra meghatározná, hogy az egyes tudományágak oktatása kibıvüljön vagy szőküljön, hogy ne legyen túlképzés vagy hiány. A szakmapolitikához illesztett fejlesztési koncepció adhatna támpontot arra, hogy szükség van-e új szakok befogadására vagy nincs. Minden intézmény törekszik ugyanakkor a minısített oktatói létszámot növelni, hiszen az a normatív támogatás egyik paramétere. Ezért a feltételrendszerben szabályozni kellene a minimum és maximum feltételeket is. Ez nem kevés anyagi forrást tenne szükségessé. Jelen formájában a felsıoktatási rendszert pusztán a felvételizık igényei és az intézményi autonómiából fakadó érdekek határozzák meg, így az nem szabályozott. Ebben a formában nem lehet elvárni, hogy a felsıoktatási intézményekbıl a társadalmi-gazdasági igényeknek megfelelı létszámú szakember kerüljön ki akkora ráfordítással, amelyet a költségvetés még képes megfinanszírozni. Az oktatáspolitikai célkitőzések és a normatív finanszírozás összefüggéseirıl nem áll rendelkezésre elemzı ismeretanyag. Az tény, hogy a hallgatói létszám növekedésével együtt járó intézményválasztás pozitívan befolyásolja az intézmény mőködési feltételeit, ami egyben elısegíti, hogy az intézmények a hallgatóknak nyújtott szolgáltatásaik színvonalát

111

emeljék, jó esetben számoljanak a felhasználói igényekkel, ezáltal a piacképes képzéseket bıvítsék, fejlesszék, s így javítsák az oktatás minıségét, növekedjen a doktoranduszok száma. A kitőzött oktatáspolitikai célok megvalósítását az állami költségvetésbıl visszatervezéssel vagy bázisalapon kapott intézményi támogatás biztosítja, s nem a képzési és fenntartási normatíváról szóló kormányrendeletben megfogalmazottak (a felsıoktatási intézmények kapott támogatási összege meghaladja a normatíva értékei alapján számítottat). A normatívákat ugyanis a mindenkori éves központi költségvetés lehetıségei és korlátjai, a költségvetési megszorítások és elvonások módosították. Szerepet játszott még a különféle lobbycsoportok befolyása, a korábban észlelt ellentmondások feloldásának szándéka (hatáselemzések nélkül), nem kevésbé egyéb, például gazdaságpolitikai, szociálpolitikai (például bérpolitikai) intézkedés. Az eltelt idıszakban nem volt törvényi garanciája a normatív finanszírozás rendszerének. Az évenkénti változások az intézmények szempontjából bizonytalanná tették a normatívától várható bevételeket, az évközi elvonások pedig az intézményi gazdálkodásban belsı rögtönzéseket kényszerítettek ki. A felsıoktatásban résztvevık számának megtöbbszörözıdése megfelelt a kormányzati szándékoknak. A nemzetgazdaság fejlıdésének újabb irányai is fokozott igényt támasztottak a magasabb képzettségő munkavállalók iránt. A trend egybeesett a felsıoktatásban továbbtanulni szándékozók törekvéseivel is. A hallgatói létszám gyors emelkedését a normatív finanszírozás egyértelmően ösztönözte. A felsıoktatási intézmények között verseny alakult ki a minél több hallgató felvételéért, mert az állami támogatás mértéke ettıl függött. Az intézmények ugyancsak lehetıségeik maximumáig törekedtek feltölteni a költségtérítéses hallgatói létszámot. Egyre több tény és jelzés utal arra, hogy az oktatott létszám további gyors növelése beleütközik a felsıoktatási infrastruktúra korlátjaiba, amelynek arányos fejlesztéséhez nincs elegendı erıforrás, de a munkaerı-piac sem támaszt igényt ilyen nagy létszámú felsıfokú képesítéső munkavállalóra. Az oktatás minıségének javítása érdekében több intézmény stratégiai tervet dolgozott ki. A végzettek létszáma és képzettségi struktúrája mégsem esik egybe a munkaerı-piaci kereslettel. Arra nézve ugyanis nincs átfogó vagy mértékadó adat, hogy milyen szakirányokat kellene korszerősíteni, továbbfejleszteni vagy elhagyni. Az oktatás minıségi fejlesztését a normatív finanszírozás rendszere a minısített oktatók után járó külön normatív támogatással kívánta ösztönözni. Ennek hatására 2001 és 2003 kö112

zött kismértékő elmozdulás volt tapasztalható. Az intézményeknél a minısített oktatók aránya az összes oktatókhoz viszonyítva átlagosan 36,9% volt. Az oktatók átlagéletkora jelentısen megemelkedett, jellemzı a nyugdíjkorhatár utáni foglalkoztatás. Ugyanakkor minél magasabb minısítéső egy oktató, annál kevesebb óraszámban kell oktatnia, ami önmagában a minıségi oktatás ellen hat. Az oktatói bérszínvonal számottevı növekedése következtében (több mint megduplázódott) a képzési és fenntartási normatíva összegén belül 2000 óta egyre nagyobb hányadot tesz ki az oktatók, illetve az egyéb alkalmazottak bére (van egyetem, ahol ennek aránya 95%). A normatíván belül a bérek ilyen magas aránya – mint determináció – teljesen kizárja az egyéb minıségi vagy bármilyen más igények kielégítését. Azt, hogy az intézmények milyen minısítéső oktatókat foglalkoztatnak, hogy az elıadásokat, gyakorlatokat ki tartsa meg – az intézmény saját hatáskörében dönteni el, nincs rá külön elıírás. A minısített oktatók számának növelésével a normatív finanszírozás összege emelhetı volt, de az egy minısített oktatónak kifizetett bértömeg is jelentısen nıtt. A vizsgálatba bevont intézményeknél a minısített oktatók kiemelt hatékonysági mutatóit elemezve megállapítható, hogy az egy számított oktatóra jutó egyenértékő hallgatók száma 2001-rıl 2003-ra 30,0%-kal, az egy oktatóra jutó egyenértékő hallgatói létszám 6,0%-al nıtt. Az egy számított oktatóra kifizetett bruttó munkabér a 2001-rıl 2003-ra 47,0%-kal, az egy egyenértékő hallgatóra jutó bruttó oktatói bér a 2001. évihez viszonyítva ennél alacsonyabb mértékben, 31,0%-kal emelkedett. Az oktatói létszámba az egyéb oktatók is beletartoznak, míg a normatív finanszírozás az egyéb kategóriájú oktatókra nem számol normatívát. Az oktatók között 11,0% az egyéb oktatók (nyelv- és testnevelı tanár, mérnök és mőszaki tanár, kollégiumi és gyakorlati oktató) aránya.

A hallgatói keretszámokat a mindenkori hatályos kormányrendeletek határozták meg, bár a ténylegesen felvettek száma 20,0−40,0 %-kal rendszeresen eltért ezektıl. A véglegesen betölthetı hallgatói létszám az intézmények közötti versenyeztetéssel dılt el. A fıiskolai alapképzésre a keretszámnál több, míg az egyetemi képzésre a keretszámnál kevesebb hallgatót vettek fel. A vizsgált három év átlagában a képzési formák és a keretszám, illetve a felvettek száma kiegyenlítıdött. A vizsgálatba bevont intézményeknél összességében az egyenértékő államilag finanszírozott hallgatói létszám 2001-rıl 2002-re 3,0%-kal, az oktatói létszám 2,0%-kal emelkedett, 2002-rıl 2003-ra a hallgatói létszám 8,0%-kal, az oktatói létszám 2,0%-kal nıtt, ami „gazdaságilag” javította az egy oktatóra jutó egyenértékő hallgatói létszám arányát.

113

Az államilag finanszírozott képzésre felvett hallgatók keretszám-meghatározása elméletileg munkaerı-piaci prognózison alapult, míg az intézmények mőködési költségeik finanszírozhatósága érdekében a lehetı legnagyobb számban vették fel a költségtérítéses képzésre jelentkezıket. Képzésük költsége keveredett az államilag finanszírozott hallgatókéval. A fenntartási költséget a költségtérítéses képzés is befolyásolta. A végzett hallgatók elhelyezkedési lehetıségét a piaci kereslet határozta meg, így a költségtérítéses képzésben végzett hallgató az állami finanszírozású hallgatói képzést teszi fölöslegessé vagy annak keresletét szőkíti. Arról, hogy a végzettek közül hányan tudtak elhelyezkedni vagy milyen életpályán haladtak tovább, az intézményeknek jellemzıen nincs visszajelzésük. Nem készítettek hallgatói elégedettségi méréseket sem, így a képzés társadalmi szükségessége a hallgatói vélemények de más társadalmi jelzések alapján sem visszaigazolható, kivéve azt, hogy a végzıs fiatalok egyre nagyobb számban nem találnak munkát, különösen ismereteiknek, képzettségüknek megfelelı munkahelyet. Mindezek megoldását az intézményeknek a minıségbiztosítási szabályzatukban kellene szerepeltetniük, amelyet azonban még nem készítettek el (pedig a kidolgozásához az OM útmutató formájában még segítséget is adott). A „Sanghai Jiao Tong Univers” Egyetem egy minıségi vizsgálatot végzett 2003-ban, amely nemzetközi viszonylatban kétezer felsıoktatási intézményre terjedt ki. A felsıoktatási intézmények értékelésekor figyelembe vették a kiemelkedı tudományos és kutatási teljesítményt nyújtó oktatók számát, az elnyert tudományos díjakat, a megjelent tudományos publikációkat a természet- és társadalomtudomány területén, valamint a cikkek idézettségét. (A vizsgálatot végzı kutatók az anyaghoz főzött elıszavukban elismerték, hogy nagyon nehéz pontosan mérni egyes intézmények hírnevét vagy az ott végzett munka minıségét, hatékonyságát.) A vizsgálat szempontjai szerint a Harvard Egyetem áll az elsı helyen, a magyar egyetemek közül az SZTE a leginnovatívabb, a 201. helyre értékelték és 401. helyre került az ELTE.

114

7. sz. ábra

Egy számított és minısített oktatóra jutó egyenértékő hallgatók számának alakulása

30 25 20 egyenértékő 15 hallgató 10 5 0

egy számított oktatóra jutó egyenértékő hallgató egy minısített oktatóra jutó egyenértékő hallgató

2001

2002

2003

évek

Az átlagos lemorzsolódási adatokat az intézményekben tanuló hallgatók számának súlyozásával határozzák meg. Az adatok elemzése a kormányrendeletben meghatározott értékek és az intézmények tényleges lemorzsolódási adatainak összevetésén keresztül azért lényeges, mert a ténylegesen finanszírozott hallgatói létszám és a számított hallgatói létszám összehasonlításából lehet meghatározni a finanszírozási többletet vagy az alulfinanszírozás mértékét. 8. sz. ábra

12 10 8 6 4 2 0 20 03

20 02

nappali esti levelezı

20 01

%

Intézményi lemorzsolódási adatok alakulása

Az ellenırzött intézményeknél a tényleges lemorzsolódási adatok (lásd a 8. sz. ábrát) a nappali oktatási formában meghaladják, míg a levelezı és esti képzés esetében alatta marad-

115

tak annak a mértéknek, amelybıl a vonatkozó kormányrendelet szerint a támogatások számításakor (tervezésekor) ki kell indulni. A képzési és fenntartási támogatás ennek alapján meghatározott értéke a nappali oktatás esetében több, míg a másik két oktatási formában kevesebb, mint amennyi a visszaosztás alapján járna. A súlyozott lemorzsolódás három évi átlaga szerint a nappali képzésben 6,2%-os a lemorzsolódás, az estin 4,7%-os, a levelezı képzésben 9,2%-os. Ezzel szemben a rendelet szerinti „norma” 4, 6, illetve 10%. A rendszer finanszírozási oldalról azokat az intézményeket jutalmazza, amelyekben a lemorzsolódási arány nagyobb, mint a kormányrendeletben meghatározott. A magas lemorzsolódási arány – más mérhetı mutatók hiányában – nem egyértelmő, nem kizárólagos jelzıszáma az oktatás minıségének, színvonalának. A lemorzsolódási adatok elemzését ugyanakkor a kreditrendszer bevezetése miatt is célszerő kellı mértéktartással kezelni. Az oktatáspolitikai célok és a normatíva csak a hallgatói létszámnövekedés terén kapcsolódtak össze. A kormányrendelet elıírása ellenére a felsıoktatási intézmények egy része nem határozott meg teljesítménykövetelményeket, nem elemezték a finanszírozás szakmai-gazdasági hatásmechanizmusát, nem ellenırizték a normatív alapú támogatás pénzeszközeinek elköltését szabályszerőségi, célszerőségi vagy eredményességi szempontból. Sem fejezeti, sem intézményi szinten nem állnak rendelkezésre mutatószámok (indikátorok), amelyekbıl a ráfordítás/eredmény mutató értékeire vagy a hasonló képzési ágak intézményenként eltérı fajlagos költségviszonyaira és azok összetevıire, okaira következtetni lehetne. A normatív finanszírozás jelenlegi rendszere nincs összhangban a valós költségigényekkel. Valójában továbbra is a mindenkori éves költségvetés lehetıségei által meghatározott bázisalapú finanszírozás érvényesül. A költségvetés tervezésének és a normatív finanszírozás határidıinek eltérései miatt a tervezés tényadatok helyett bázisadatokra épül, így a fejezet költségvetése nem veszi figyelembe a normatíva létszámelemeit. A normatíva reálértéke csökken, a tényleges költségeknek kb. kétharmadára nyújt fedezetet. A fenntartási normatíva végképpen nem ad fedezetet olyan speciális feltételek biztosítására, mint a mőemléképületek, botanikus kertek fenntartása, új objektumok építése, kollégiumok karbantartása, felújítása, bıvítése, többfunkciós könyvtárak mőködtetése. A fenntartásra költhetı erıforrások elégtelensége azért is súlyos probléma, mert évtizedekig nem fordítottak elegendı összegeket az állami fenntartású épületállományra, holott a kapacitásokat végsıkig kihasználásra késztetı hallgatói létszámnövekedés a leromlás ütemét erıteljesen felgyorsította.

116

Az intézményeken belül, ha a kari normatíva elégtelen (vagy a gazdálkodás nem megfelelı), „belsı adósság” terhére kisegítik a veszteséges kart. A gazdálkodási jogkörrel felruházott szervezeti egységek a rendelkezésükre álló keret mértékéig költekeznek. Önköltségszámítás, költségelemzés, a veszteségforrások feltárása egészen kivételes gyakorlatnak számít. Az intézmények többségénél a rendelkezésre álló nyilvántartásokból, számviteli adatokból nem állapíthatók meg az államilag finanszírozott és a költségtérítéses oktatásban részt vevı hallgatók képzésére fordított tényleges költségek, ezek eltérései, a költségkülönbözetek okai, nem tudni, melyik képzési ág „tartja el” a másikat. Összességében megállapítható, hogy a normatív finanszírozás rendszere elvileg a hallgatói esélyegyenlıség megteremtése szempontjából kedvezıbb feltételeket teremtett, mint egy hagyományos bázisszemlélető támogatási felosztás. Ez részben érezhetı a minısített oktatók és az államilag finanszírozott doktoranduszok számának a növekedésében, ami az oktatás színvonalának emelésére és az oktatói utánpótlás biztosítására nyilván kedvezıen hatott. Ugyanakkor a rendelkezésre bocsátott forrásokon belül – elsısorban a központilag elrendelt béremelések miatt – az intézmények reálértéken egyre kisebb összegeket tudtak fordítani az oktatás anyagi feltételeinek biztosítására. Tovább romlott a kollégiumi ellátás, a laboratóriumok felszereltsége elmaradt a kívánatos színvonaltól, nem megfelelıek a könyvtárak, a hallgatók számítógépes hozzáférési lehetıségei, romlott az oktatási épületek állaga, a megnövekedett hallgatói létszám miatt egyre zsúfoltabbá váltak a tantermek. A gyakorlatban tehát a normatív finanszírozás csak igen korlátozottan járulhatott (járult) hozzá a hallgatói esélyegyenlıség megvalósulásához. Ebben annak is nagy szerepe volt (van), hogy a normatív finanszírozás rendszerében kapott támogatások felhasználásáról az OM érdemben nem számoltatja el az intézményeket annak ellenére, hogy a vonatkozó kormányrendelet ezt elıírja. Új elképzelések alakultak ki az eddigieknél hatásosabb finanszírozási rendszer bevezetésére, amely a Bolognai Egyezmény alapján a nemzetközi összefüggésekre is tekintettel kíván lenni. 2003-ban több változatban készült fejlesztési koncepció az intézményrendszer struktúrájának és feltételrendszerének átalakítására. Az abban foglaltakról azonban még nincs döntés. A Ftv. tervezett újabb, módosított változata a támogatásokat a mindenkori minimálbérhez kötve stabilizálni kívánja, amire a késıbbiekben még visszatérünk. A tervek szerint elkülönül a normatív képzési támogatás három funkciója (oktatási, tudományos és fenntar117

tási támogatás). Az új finanszírozási rendszer bevezetése fokozatosan történhetne, egyetlen intézményt sem érhet váratlan támogatási hiány.

A normatív finanszírozás hatékonysága A képzési és fenntartási normatíván alapuló finanszírozás rendszere néhány extenzív mutatót használ a bázisalapon megtervezett költségvetési források felosztására. A kormányrendelet nem határozott meg a finanszírozásra vonatkozó minıségi elvárásokat, hatékonysági mutatókat, úgy ahogy azt az Ftv. elıírta és a felügyeleti szerv hatáskörébe utalta, amely az elvárásokat azonban mind ez ideig nem fogalmazta meg. Az intézményeknél, de az egyes karok és szakok szintjén is a felsıoktatási tevékenység értékeléséhez rendelkezésre állnak vagy kialakíthatók azok az adatbázisok, amelyekbıl levezethetık, meghatározhatók a minıségi elvárások, a normatíva felhasználásának hatékonyságát, célszerőségét mérhetıvé tevı mutatók. Ebbe a csoportba tartoznak a közalkalmazotti felméréshez, a hallgatói adatszolgáltatáshoz vagy az éves MAB jelentésekhez tartozó adatbázisok. A feladat megoldásához egy, a rendelkezésre álló belsı adatbázisokat egységesen feldolgozó kontrolling-rendszert kell kiépíteni. Ennek keretében kialakítható egy olyan adatbázis, amellyel mérhetıvé válik az egyes intézményekben folyó oktatási tevékenység minısége, célszerősége és hatékonysága, lehetıvé teszi a teljes felsıoktatás vonatkozásában az összehasonlítását. A felsıoktatási intézmények nagy részében nem dolgoztak ki a normatív finanszírozásához kapcsolódó hatékonysági mutatót, a tevékenység minıségére vonatkozó elvárást. Nem kerültek meghatározásra hasonló mutatók a decentralizáltan mőködı karok és szervezeti egységek esetében sem. Pusztán néhány intézmény (BGF, VE, NYME) – részben belsı elemzésekhez kapcsolódóan, részben a beszámolókban – végzett minıségi elemzéseket, számított (alkalmazott) hatékonysági mutatókat. Azoknál az intézményeknél, ahol jelentıs belsı és külsı adósságállomány halmozódott fel, megkezdték a tevékenység hatékonyságának, gazdaságosságának méréséhez szükséges

118

mutatórendszer kidolgozását, mégpedig nemcsak intézményi, hanem az önállóan gazdálkodó karok, szervezeti egységek szintjén is. Erre többnyire az egyes felsıoktatási intézmények szintjén kidolgozott intézményfejlesztési terv, illetve a külsı és belsı adósságállomány csökkentését és felszámolását célzó intézkedési terv keretében került sor. Ez azonban még igen kezdetleges fázisban van. A folyamat sokkal hatékonyabbá válhat, ha a tapasztalatok alapján a szaktárca és az intézmények közösen kialakítanak egy egységes mutatórendszert, amely alkalmas az oktatói tevékenység hatékonyságát, célszerőségét, gazdaságosságát és minıségét idıben mérni, lehetıvé teszi, hogy az egyes intézmények mőködését, gazdálkodását összehasonlítsák. A felsıoktatási intézmények sokszínőségük, nagyságrendjük, tevékenységük volumene, az ott folyó oktatási és egyéb tevékenységek komplexitása miatt is igen nagy eltéréseket mutatnak. Ugyanakkor a belsı gazdálkodásról egy átlátható, világos, kép kialakítása, a tevékenységek, teljesítmények mérése iránti igény mindenütt jelentkezik. Ez azonban szükségessé teszi az egyes tevékenységre felhasznált források elkülönítését, a meglévı információs rendszerek és a jelenleg külön kezelt egyéb adatbázisok áttekintését, egységes rendszerbe szervezését. Ahhoz, hogy a hatékonysági mutatók segítségével mérhetıvé váljon az intézmények, karok tevékenysége, meg kell teremteni az egyes tevékenységekhez kapcsolódó költségek mérésének feltételeit, azaz az intézményi, kari és szervezeti egység-szintő költségfigyelést, valamint a gazdálkodó szervezetek érdekeltségének biztosítását a hatékonyabb költséggazdálkodásban. A felsıoktatás sajátosságából adódóan igen magas az élımunka aránya. Következésképpen a költségszerkezetben megjelenı, összességében a vizsgált idıszakban átlagosan 65,2%-ot kitevı, de 2003-ra 81,8%-ot elérı személyi juttatások és járulékainak hatékony, célszerő és gazdaságos felhasználása a legfontosabb tényezı. Ebbıl adódóan szükséges az egyes intézmények, de ezen belül a karok és szervezeti egységek szintjén is meghatározni a feladatellátáshoz szükséges munkaerı-kapacitásokat. Ezt támasztja alá, hogy a külsı és belsı adósságállománnyal küzdı intézmények intézkedési terveikben ez, valamint a létszámmal történı gazdálkodás vizsgálata elsıdleges elemként jelenik meg. Az intézmények kialakították belsı szabályzataikat az oktatói követelményrendszer alkalmassági feltételeire vonatkozóan, de a minıségi, a mennyiségi követelményeket csak egy részük határozta meg. A követelmények teljesítését pedig általában nem ellenırzik. A szükséges és célszerő oktatói kapacitást sehol nem határozták meg. Ennek alapján nem mérlegelték, 119

illetve alakították ki az esetleges kapacitás-felesleg vagy -hiány levezetésének módjait. A humánerıforrás-gazdálkodás hiányosságaira utal az átoktatás és áthallgatás kérdéskörének részbeni rendezése, illetve rendezetlensége is. A személyi juttatások vonatkozásában mind ez ideig nem tekintették át a nem oktatói létszámot és az adminisztratív költségeket, nem elemezték az elvégzett feladatokat, a felesleges munkaköröket, illetve a gazdaságos mőködtetés feltételeit. Az anyagi erıforrások vonatkozásában még kedvezıtlenebb a helyzet. E kiadásokra a normatív támogatás egyre kisebb mértékben nyújtott fedezetet. Az erre e célra fordítható források a maradék elv alapján kerültek meghatározásra. Az intézmények a kapott támogatásból elıször a béreket fedezték, ezt követték a közüzemi díjak, majd az általános költségek. Az ingatlanok állapota egyre inkább romlik, egyre elhasználtabbak lesznek. A felújításra kapott támogatás csak jelképes. Erre a célra pályázati pénzek sem igazán vehetık közvetlenül igénybe. A mőködés biztosításához az intézményeknek egyre nagyobb saját bevételt kell elérniük. Ezek sem tudnak azonban kellıen hozzájárulni az anyagi-mőszaki feltételek megújulásához. A bevételszerzı tevékenységek maguk is használják az infrastruktúrát, hozzájárulnak elhasználódásukhoz, az amortizációt azonban nem minden esetben térítik meg és ha igen, a legtöbb esetben akkor sem erre a célra használják fel. A jelenlegi normatív finanszírozás azáltal, hogy nem rendelt a normatívákhoz egyértelmő mutatórendszert, ami a lehetıvé tette volna az oktatási tevékenységekhez kapcsolódó költségek és a nyújtott teljesítmény eredményeinek a mérését, nehezen átlátható helyzetet teremtett. Az intézmények döntı része nem rendelkezik önköltség-számítási szabályzattal és nem végez ilyen típusú költségfigyelést. Emiatt nem határozható meg az egyes intézményekben, karokon szerzett diplomák költsége, ára. A költségeket nem határolják el pontosan egymástól, különösen a dologi kiadások esetében, de az oktatói terhelési követelményrendszer kidolgozatlansága miatt a személyi juttatásoknál, az élımunka költségeinél sem. Az önköltségszámítás helyett az intézmények nagyobb része egy, a leosztott költségvetési keretek figyelésére alkalmas „keret-nyilvántartási, kontrolling”-rendszert vezetett be (SE, DE, ME, VE, SZTE, PTE). Az intézmények többnyire a tények regisztrálására törekedtek és nem rendeltek hozzá érdekeltségi rendszert, csak esetleges jelleggel elemezték mélyebben azokat az okokat, amelyek a keretek betartásához vagy túllépéséhez vezettek. Ez hozzájárult a belsı és külsı eladósodáshoz.

120

A feladat-finanszírozás rendszere és szerepe a felsıoktatás állami támogatásában102

A feladat-finanszírozás célja kiemelt programok, egyes fontos esetekben ad hoc jellegő részfeladatok megvalósításának támogatása, elısegítése. Elıirányzataiban ezért értelemszerően az elmúlt években mindkét típusú témák részesültek. A támogatások forráskiegészítésül szolgálnak az állami és nem állami fenntartású intézmények mőködésével összefüggı feladatok ellátásához. Eddig nem született állásfoglalás a feladat-finanszírozás rendszerének hoszszabbtávú funkciójáról a felsıoktatás feladatellátásában, bár a tapasztalatok alapján a célszerő kiigazításokat akkor is el kell végezni, ha egyébként szerepe nem bıvül a felsıoktatás forrásellátásában. Az OM feladat-finanszírozási rendszerének elemei és elıirányzatai a 2000. január 1jétıl átalakult állami felsıoktatási intézményhálózat, integrált egyetemek és fıiskolák fejlesztését támogatják. A támogatott feladatok között találhatók az Európai Felsıoktatási Térséghez való csatlakozásunkat segítı oktatás-, képzésfejlesztési kezdeményezések, vezetési információs rendszerek és menedzsment tevékenységek korszerősítését szolgáló pályázatok, felsıoktatási informatikai fejlesztések, valamint a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Program projektjei. A feladat-finanszírozás szerepét, súlyát meghatározta ezen alcímen felhasználásra kerülı költségvetési elıirányzat összege, de a felsorolt célprogramok, feladatok fontossága is. A felsıoktatás mőködéséhez 2000-ben 109705,7 millió Ft-ot, 2003-ban 203135,6 millió Ft-ot biztosított a költségvetés. A feladat-finanszírozás tényleges összege 2000-ben 7354,0 millió Ft-ot, 2003-ban 5125,0 millió Ft-ot tett ki, ami a költségvetés összes támogatásához viszonyítva 6,7, illetve 2,5 %-os mértékő volt. A vizsgált idıszakban a felsıoktatás összes támogatása 85,7 %-kal növekedett, a feladat-finanszírozás támogatása 30 %-kal csökkent.(Külön célszerő elemezni, hogy a biztosított költségvetési keretet miért ilyen kismértékben [6,7; illetve 2,5%] használtak ki.) Mindennek hatására a feladat-finanszírozási elıirányzat szerepe csökkent a felsıoktatásban.

Egy hallgatóra vetítve az összes állami támogatás összege 63,7 %-kal, 379,2 ezer Ft-ról 620,8 ezer Ft-ra emelkedett 2000-rıl 2003-ra; a feladat-finanszírozás összege viszont 19,2 %-kal, 26,4 ezer Ftról 21,6 ezer Ft-ra csökkent. Az egy államilag finanszírozott hallgatóra vetítve az összes állami támogatás 77,2 %-kal, 688,9 ezer Ft-ról 1221,0 ezer Ft-ra emelkedett, a feladat-finanszírozás összege 33,3 %-kal, 46,2 ezer Ft-ról 30,8 ezer Ft-ra csökkent. Az egy fı teljes munkaidıs oktatóra jutó állami támogatás összege 77,6 %-kal, 7,6 millió Ft-ról 13,5 millió Ft-ra emelkedett; a feladatfinanszírozás összege 33,1 %-kal, 511,5 ezer Ft-ról 342,0 ezer Ft-ra csökkent. Az egy fı minısített oktatóra vetített állami támogatás 66,3 %-kal, 15,8 millió Ft-ról 26,2 millió Ft-ra emelkedett; a feladat-finanszírozás összege 37,4 %-kal, 1056,3 ezer Ft-ról 661,1 ezer Ft-ra csökkent.

102

Lásd: ÁSZ jelentés a felsıoktatás feladatfinanszírozási rendszere mőködésének ellenırzésérıl (2004).

121

Az OM vezetése a feladat-finanszírozás kialakításakor, elıirányzatának felosztásakor az oktatáspolitikai feladatok megvalósítása érdekében az oktatás-képzés, az informatikai fejlesztés és az integrációs folyamat támogatását határozta meg alapvetı célként. A feladatfinanszírozás elıirányzatából az oktatás-képzés támogatására 2000-ben 3357,1 millió Ft-ot, 2003-ban 2050,0 millió Ft-ot terveztek és ténylegesen 2936,8 millió Ft, illetve 2316,4 millió Ft került felhasználásra. Az informatikai fejlesztések támogatására 2000-ben 1380,0 millió Ftot, 2003-ban 3350,0 millió Ft-ot irányoztak elı és a teljesítés 1380,0 millió Ft-ot, illetve 2342,7 millió Ft-ot tett ki. Az integrációhoz kapcsolódó feladatok támogatására 2000-ben 1399,2 millió Ft-ot, 2003-ban 100,0 millió Ft-ot számoltak, ténylegesen 2000-ben 772,4 millió Ft, 2003-ban 100,0 millió Ft teljesült. Mind a tervezett elıirányzatok, mind a teljesítések az oktatás-képzésnél és az integrációs fejlesztéseknél évrıl évre jelentısen csökkentek (az utóbbi esetében döntıen azért, mert a folyamat formálisan lényegében befejezıdött). Az informatika fejlesztésére növekvı elıirányzatot terveztek, a teljesítés is növekedett. A vizsgált idıszakban öt jogcímcsoport elıirányzata volt meghatározó súlyú a felsıoktatás állami támogatásában (felsıoktatási programfinanszírozások, Széchenyi professzori ösztöndíj, felsıoktatási fejlesztési [nem beruházási] program, felsıoktatási informatikai fejlesztés, Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Program). Ezen elıirányzatok teljesített összege 2000-ben 4571,6 millió Ft, 2003-ban 3785 millió Ft volt, arányuk 84,0, illetve 73,2 %-ot tett ki a feladat-finanszírozás elıirányzatából. A kiemelt elıirányzatok felhasználása arra utal, hogy a források felosztásakor az oktatáshoz kapcsolódó célprogramokat, az oktatás személyi feltételeinek minıségi javítását (professzori ösztöndíjak), az információs infrastruktúra, a számítógépes hálózati összeköttetések kiépítését helyezték elıtérbe. A fejezetnél a feladat-finanszírozási rendszer mőködését, az elıirányzatokat, jogcímeket nem vizsgálták felül. A feladat-finanszírozási körben elıirányzott források felhasználásához az indokoltnál több jogcímcsoportot alakítottak ki. Ennek következtében a feladatfinanszírozási elıirányzat felhasználása szétaprózott. Nem törekedtek arra, hogy jogcímek összevonásával az elıirányzatok felhasználása koncentráltabbá váljék. A feladat-finanszírozási elıirányzatok részfeladatonkénti felosztására háromféle megoldást alkalmaztak: pályáztatást, egyedi döntést és e kettı kombinációját. A Gazdálkodási Szabályzat a felosztási módokat részfeladatonként tartalmazza. A pályáztatást azoknál a jogcímeknél alkalmazták, ahol a támogatásokat a versenyhelyzet, az egyenlı esélyek biztosítása alapján kívánták az adott feladat finanszírozásához nyújtani. A támogatásokat az adott idı-

122

szakban nagyobb arányban az egyedi döntésekkel osztották fel a jogcímekre. A feladatfinanszírozás elıirányzatából az egyedi támogatások teljesített összege 2000-2003. között 1847,1 millió Ft-ról 2475,0 millió Ft-ra (134 %-ra) növekedett. A pályázat útján elnyert támogatások teljesített összege 2301,1 millió Ft-ról 2251,9 millió Ft-ra (97,9 %-ra) csökkent. A teljesítés a különféle felosztásokkal járó átcsoportosítások hatására lényegesen (1297,4 millió Ft-ról 440,8 millió Ft-ra) csökkent az elıirányzathoz képest. A pályáztatás és a szerzıdések megkötése között (általában a kedvezményezetteknek felróható okokból) hosszú idı telt el. Emiatt a teljesítési határidı a tervezetthez képest kitolódott a következı év közepéig. A pályázatok meghirdetése, kiírása idıben, általában a tárgyév februárjában, márciusában megtörtént. A pályázatok nyilvánosságát biztosították (napilapokban és az Interneten is megjelentették az OM, az FPI honlapján). A pályázati kiírások tartalmilag megfeleltek az elıkészítés során meghatározott követelményeknek, sıt azok elkészítéséhez tájékoztató készült (beadás módja, feltételek, a támogatás összege, kitöltési útmutató). Az egy-másfél hónapos határidıre beérkezett pályázatokról a kuratóriumi javaslat, majd a miniszteri döntés május-június hónapban született meg. Ezt követıen a szerzıdések elıkészítése és megkötése jelentısen elhúzódott, döntıen október-novemberben kerültek aláírásra. A hátralévı idı nem volt elegendı ahhoz, hogy a programokat az év végéig teljesítsék. A pályázati rendszer mőködése nem igazodott a finanszírozási rendszerhez. A programok megvalósítása, a felhasználás lebonyolítása legalább másfél évet igényel. Az elhúzódás az OM szervezeti egységeinél és a pályázóknál egyaránt jelentkezett. Az idıelcsúszás azzal függ össze, hogy a pályáztatás folyamata, az egyes szakaszok határideje nincs ügyrendileg rögzítve; többszöri figyelemfelhívásra, sürgetésre volt szükség a teendık meggyorsítása, a pályázati feladat megkezdése, elindítása, ütemes teljesítése érdekében. 2004. évtıl kezdıdıen az OM és az OMAI/FPO közötti, pályázatonként megkötött együttmőködési megállapodás már tartalmazza a pályázat lebonyolításának ütemezését. Az informatikai fejlesztést, az egységes gazdálkodási rendszert (EGR), az egységes tanulmányi rendszert (ETR), az informatikai ellátottság fejlesztését az OM kiemelt feladatnak tekintette, bár az elıkészítést, a felhasználást, a programok végrehajtását nem tudta ütemesen megvalósítani, illetve biztosítani. Az eredetileg elıírt határidıhöz képest általában fél évet csúszott a feladatok teljesítése. Az informatikai fejlesztésre a feladat-finanszírozási elıirányzatból 2000-ben 90 millió Ft-ot, 2003-ban 1250 millió Ft-ot tartalmazott a költségvetés. A Gazdálkodási Szabályzat alapján a felhasználás részben pályázat, részben egyedi döntés útján történhetett, ténylegesen azonban kizárólag egyedi döntéssel, mivel eddig pályázatot nem írtak ki. Az elıirányzatot a vezetıi információs rendszer megvalósítására, az intelligens kártya 123

kiterjesztésére, szoftver-vásárlásokra, az informatikai infrastruktúra fejlesztésére használták fel. A támogatásból OM hatáskörébe tartozó intézmények és külsı szervezetek egyaránt részesültek. A feladat-finanszírozási elıirányzatból az ellenırzött idıszakban évenként jelentıs maradvány képzıdött, amelynek nagyobb részét kötelezettségvállalás terhelte, azonban száz milliós összegő maradványok nem voltak kötelezettségvállalással terheltek. Az ellenırzött idıszakban a maradványok jelentısebb része a programfinanszírozások, a felsıoktatási fejlesztési (nem beruházási) program, a felsıoktatási informatikai fejlesztés, a szakmai könyvek és folyóiratok beszerzése jogcímcsoportokban képzıdött. Kötelezettségvállalással nem terhelt maradvány nagyobb hányada a programfinanszírozások, a felsıoktatási-kutatási programok, a Széchenyi professzori ösztöndíj jogcímeken képzıdött. Az államháztartásról szóló törvény 13/A. § (2) bekezdése elıírja, hogy a szóban forgó formában a finanszírozó, a támogató ellenırizni köteles a felhasználást. A szakmai intézkedésre jogosult vezetınek a szerzıdésben rögzített módon, illetve a pályázat útján nyert támogatás felhasználásáról a kedvezményezett határidıre történı írásos beszámolója alapján kell meggyızıdnie. Ehhez kapcsolódóan – a megkötött szerzıdések minimum 5%-át érintıen – helyszíni ellenırzéssel is tájékozódni kell, hogy a támogatást a célnak megfelelıen használták-e fel. A 2000-2003-as idıszakban a szakmai vezetık és a szakmai referensek a támogatások felhasználását minimális számban ellenırizték. A lefolytatott pénzügyi, szakmai ellenırzések nem voltak alkalmasak a feladat-finanszírozási támogatások szélesebb körő, átfogó és érdemi értékelésére. A felsıoktatási szakterület – kapacitáshiányára hivatkozva – megvalósíthatatlannak tartja a helyszíni ellenırzések gyakoribb lefolytatását. A szakmai terület helyszíni ellenırzései fıként azon programok teljesítésének értékelésekor hiányoznak, amelyek esetében a szerzıdések megvalósításában nehézségek, gondok merülnek fel az érintett, illetve az érdekelt felek részérıl. Az OM és a Semmelweis Egyetem között 2002. 03. 07-én megkötött szerzıdés 400 millió Ft támogatását az egységes nyilvántartási rendszer, az adatbázis, a gazdasági információs rendszer korszerősítésére, továbbá a gazdaságos mőködés megteremtésére kellett fordítani. Valójában a szerzıdésben rögzített támogatást pusztán az intézmény gazdálkodásának konszolidációjára használták fel, a többi feladatot nem teljesítették.

Ellenırzések hiányában a szakmai vezetés (OM) nem jutott olyan intakt információkhoz, amelyek alapján megítélhetné, hogy az elıirányzatokat valóban a célszerinti feladatokra fordították vagy sem, nem volt-e jogszerőtlen felhasználás, illetve, ha az volt, annak megfelelı következményekkel kellett volna járnia. A szakmai vezetés döntıen az önbeszámolókra hagyatkozott a támogatások felhasználásának megítélésében.

124

A támogatási szerzıdésekben rögzítetteknek megfelelıen a kedvezményezetteknek (intézmények, vállalkozások, oktatók, kutatók) az elıírt határidıre szakmai és pénzügyi beszámolót kell készíteniük a vállalt feladatok teljesítésérıl. A beérkezett beszámolók a pénzügyi elszámolást a tervezettnek, módosítás esetén annak megfelelıen kiemelt elıirányzatonként, számlákkal, a pénzügyi teljesítés kimutatásával tartalmazták. A szakmai beszámolók tartalma, részletessége eltérı volt. A beszámolók egy része a feladat teljesítését konkrétan és részletesen bemutatta. A másik része kevésbé tett eleget a szerzıdésben elıírt követelményeknek és kötelezettségeknek, még formálisan sem, nem kellıen értékelhetı módon adott számot a feladat szakmai megvalósításáról (ami összefügg a költségvetési támogatás kiegyenlítı szerepével is). Az intézmények illetékesei a támogatottak beszámolói alapján az egyes szakterületekrıl összegezést készítettek a fejezet éves zárszámadásához. Ezek a szakterületi szakmai értékelések nem mentek túl a beérkezett beszámolók formális összegezésén, ennek következtében az eredményesség kritériumai sem jelenthettek meg a fejezet zárszámadásában. Pozitív fejlemény, hogy az informatikai fejlesztés támogatásának felhasználásáról 2002-2003-ban már tartalmasabb szakmai értékelés készült.

5.2.1.1.1.1.1.10. A felsıoktatási intézmények gazdálkodásának, finanszírozásának fıbb jellemzıi

A felsıoktatási intézmények gazdálkodása a rendszerváltozás óta jelentısen nem változott. A megalapozott és a jelenleginél igényesebb gazdálkodási magatartás kialakulását hátráltatta az érdekeltség hiánya, a gazdasági infrastruktúra elmaradottsága, a nyilvántartások alkalmatlansága. A költségvetési rendszerben elosztott forrásokat igyekeznek saját bevételekkel vagy egyéb forrásokkal (pályázatok) kiegészíteni, a kiadásokat a források mértékén belül tartani. Stratégiájuk sok esetben a túlélésben, a mőködıképesség fenntartásában merült ki. Más felfogású, távlatosabb gazdaság-stratégia − a felsıoktatás finanszírozási rendszerének gyengeségei és bizonytalanságai miatt − nem alakult ki. A belsı gazdálkodásban a kiadási elıirányzatok centralizált vagy decentralizált kezelése nem jelentett minıségi különbséget, mivel az nem több, mint az elıirányzat betartására való törekvés mindkét esetben. A gazdasági jogosultság belsı szabályozása az intézmények nagyobb részében elmaradt az állami szabályozástól és a Ftv-ben elıírt követelményekrıl.

125

Az 1990-es évek közepéig nem volt jellemzı a felsıoktatás szakmai és gazdasági vezetıi körében a menedzsment-mentalitás. Ehhez a feltételek is csak kezdetlegesen adottak. Inkább jellemzı gazdálkodási magatartás még ma is a kellı öntevékenység hiánya, a várás az irányító szervek állásfoglalásaira. A helyzet megváltoztatásában az érvényben lévı jogszabályok sem tették érdekeltté az intézmények vezetését. Nem kielégítıek a vezetıi ellenırzések. Sem a függetlenített belsı ellenırzés, sem a felsıbb szervek ellenırzési megállapításait nem követte hatékony intézkedés. Együtt volt jelen a szinte tőrhetetlen pénzhiány és a pazarló pénzköltés. Egyes pályázatok felesleges, illetve kevésbé fontos beszerzéseket támogattak. Mindezek hatására az intézmények alacsony hatékonysággal mőködnek, a nyújtott teljesítmények a reálisan elvárható szint alatt maradnak. A rendelkezésre álló anyagi források jobb hasznosításával eredményesebben lehetne mőködni. A költségvetési gazdálkodás korszerősítése nélkül, az egyetemek gazdálkodásának változatlan gyakorlata mellett finanszírozhatatlanná válik a felsıoktatás, megoldhatatlan lesz a fejlesztés, az infrastruktúra felújítása, bıvítése, korszerősítése. Az integráció sem hozott költségcsökkenést. Az intézmények a gazdasági-mőszaki, továbbá a fizikai-kisegítı alkalmazottak létszámcsökkentésébıl származó költségmegtakarítást a bérszínvonal és a minimálbér emelésére használták fel. Az oktatói tevékenység hatékonyságmutatóinak javulása nem az integrációval, hanem a hallgatói létszám emelkedésével hozható összefüggésbe. Az intézményi szervezetek egyesítésével még nem jöttek létre azok a szinergikus hatások, amelyek a korábbi elkülönült szervezeti és tevékenységi hatásokhoz képest a végrehajtott és folyamatban lévı beruházások nyomán kedvezıbb feltételeket és eredményeket hoztak volna. A gazdaságosság és a hatékonyság tartalékai alapvetıen még benne vannak a képzési rendszerben. Az oktatási és kutatási célú eszközök összevont kezelése és gazdaságos hasznosítása érdekében hatékony elırelépés az intézmények többségében nem történt. Az elıadótermek, a tantermek kihasználtsága a hallgatói létszám dinamikus növekedése miatt javult, amely egyúttal az egy hallgatóra jutó oktatási terület csökkenését is maga után vonta. Ezt nem ellensúlyozták az idıközben megvalósított oktatási célú beruházások. Az intézmények irányításában kettısségként jelentkezik az egyszemélyes felelıs rektori vezetés és a testületi döntési rendszer. A vezetıi jogosultságok, hatáskörök és a felelısség 126

megosztott, de az utóbbi nehezen érvényesíthetı, különösen a mőködtetésben és a gazdálkodásban. A törvény által meghatározott kari szerkezet és az intézményi tanácsban biztosított kari szavazati arányok alapvetıen a kari érdekek érvényesítési lehetıségét biztosították az új, nagyobb felsıoktatási egységekben. Az intézményekben vagyonmegosztásra nem került sor, ezzel összefüggésben az új vagyonkezelési szerzıdéseket sem kötötték meg. Ennek fıleg az az oka, hogy az intézmények, illetve az OM és a KVI által vezetett vagyonnyilvántartások adatai nem egyeznek. Az Áht. nem teszi lehetıvé, hogy a vagyongazdálkodásban az intézmények tulajdonosként viselkedjenek, pusztán vagyonkezelıi joggal rendelkeznek. Itt is közös gondként jelentkezik a döntés, vezetés és a felelısség kérdése. Az Áht. 97. §-a szerint a költségvetési szerv vezetıje, azaz a rektor felelıs a vagyon igénybevételéért, a költségvetési szerv gazdálkodásában a szakmai hatékonyság és a gazdaságosság követelményeinek érvényesítéséért. Ugyanakkor az Ftv. 53. § (3) bekezdése szerint a gazdasági kérdésekben is a rektor mellett a kari vezetık, az oktatók és a hallgatók képviselıi hozzák a testületi döntéseket. A döntési folyamatban ezért kevésbé jelennek meg az intézményi, társadalmi, adófizetıi szempontok. Az intézmények gazdasági fıigazgatói hivatalból nem tagjai az intézményi tanácsoknak.

127

IV.

A KUTATÁS-FEJLESZTÉS

103

HELYZETE A FELSİOKTATÁSBAN

A K+F célok és prioritások meghatározása a felsıoktatásban A hazai tudomány, kutatás és fejlesztés jelentıs szerepének súlyt adva, a Kormány 2000-ben alapos szakmai elıkészítést követıen − a Tudomány- és Technológiapolitikai Kollégium és a Tudományos Tanácsadó Testület létrehozásával és közremőködésével – elfogadta a „Tudomány és Technológiapolitika (TTP) – 2000” címő dokumentumot, amely a magyar tudomány, technológia és innováció hosszútávú elırelépésének irányát, a tennivalók programját fogalmazta meg. A dokumentum – a XXI. század kihívását felismerve – annak fontosságát emeli ki, hogy a tudás a gazdaság, a társadalom fejlıdésének meghatározó tényezıjévé vált és egyre inkább azzá válik, ezért az elismerten magas színvonalú magyar szellemi erıforrásokat hatékonyabban kell felhasználni. Kiemelt feladatként határozta meg a kutatás-fejlesztés, illetve a termelés-gazdaság egymáshoz való közelítését, a kutatási eredmények gyors, hatásos hasznosítását a nemzetgazdaságban. A kutatási mobilitás bıvítésére, a nemzetközi tudományos életbe való aktív bekapcsolódásból adódó lehetıségek kihasználására fontos célként jelölte meg aktív részvételünket az Európai Unió kutatási projektjeiben. A TTP a hazai kutatás és fejlesztés helyzet-értékelésében és a teendık meghatározásában külön kiemeli a felsıoktatást, s megerısíti, hogy annak szerepét növelni kell a hazai kutatásfejlesztésben. Ez azt igényli, hogy javítsuk a kutatás-fejlesztés feltételeit, hasznosítsuk a programokat. Nemzetközi összehasonlításban a kutatók száma Magyarországon alacsony, jelentıs az elöregedés. A felsıoktatás kutatóbázisa és a gazdaság között a tudósáramlás nem megfelelı, az ipari kapcsolatok fejletlenek. Erre a területre jut a legkevesebb támogatás, felhasználható forrás, ami jelzi a két oldal kedvezıtlen kölcsönhatását. A 2002-es kormányprogramban meghatározott konkrét feladatok a TTP-ben elıirányzott hosszú távú fejlesztési célok megvalósításához kapcsolódnak. A program nagy szerepet

128

szán a felsıoktatásnak a regionális tudásközpontok kialakításában és mőködtetésében. A Kormány szükségesnek tartotta a kutatás-fejlesztés feltételeinek javítását, a nemzetközi források kiaknázását, a felsıoktatási és az MTA kutatóintézetek szorosabb együttmőködését. Az emberi erıforrások növeléséhez fontos feladatként határozta meg a fiatal kutatók támogatását pályázatokkal, ösztöndíjakkal. A felsıoktatás 2000-es kutatás-fejlesztési programjában az egyetemi, fıiskolai képzést megalapozó kutatások, a mőszaki fejlesztés, a mővészeti tevékenységek, a tudományos mőhelyek támogatása, a doktori képzési programok feltételeinek biztosítása fogalmazódott meg, továbbá az, hogy támogatni kell a fiatal kutatók pályaindítását, a fontos kutatási témákat, a tudományos és mesteriskolák, az oktatók kutatótevékenységét, a regionális kutatási és fejlesztési programok megvalósítását.

5.2.1.1.1.1.1.11. A felsıoktatási kutatás-fejlesztés feltételei és mőködése

A hazai kutatás-fejlesztésben a felsıoktatási intézmények rendelkeznek a legjelentısebb szellemi kapacitással. A felsıoktatás súlyát a 2000-2002-s idıszakban a hazai kutatásfejlesztık tényleges létszáma, valamint a tudományos fokozattal rendelkezık száma bizonyítja. A kutató-fejlesztı helyek száma a teljes hazai K+F szférában a 2000. évi 2020-ról 2002-ben 2421re nıtt (120%), a felsıoktatásban pedig 1421-rıl 1613-ra (113%). Az utóbbi súlya a 70,3%-ról 66,6%-ra csökkent ugyan, de változatlanul döntı maradt. A kutatók-fejlesztık tényleges létszáma a teljes kutató-fejlesztı szférában 27876 fırıl 29764 fıre (107%), a felsıoktatás területén 17760 fırıl 18648 fıre (105%) növekedett, így a felsıoktatási kutatók-fejlesztık aránya némileg (63,7-rıl 62,7%-ra) mérséklıdött. A hazai kutatók teljes munkaidıre átszámított létszáma 2001-ben 14 670 fı volt, 2002-ben 14 940 fı. Az átszámított létszám a felsıoktatásban 2001-ben 5940 fı, 2002-ben 5980 fı volt. Ez utóbbi a hazai átszámított létszámnak 2001-ben 40,5%-át, 2002-ben 40,0%-át tette ki. A tudományos fokozattal, illetve címmel rendelkezık száma 2000-2002. között a teljes hazai kutatás-fejlesztés területén 8960 fırıl 10691 fıre (119%), a felsıoktatási intézményekben 6532 fırıl 7522 fıre (115%) növekedett. A teljes növekedés (1731 fı) 57%-a (990 fı) a felsıoktatás területére jutott, amelynek súlya minimálisan csökkent (72,9%-ról 70,4%-ra). A felsorolt adatok arról tanúskodnak, hogy a felsıoktatási intézmények változatlanul a tudásbázis centrumát alkotják.

A felsıoktatási kutatási kapacitások kihasználása ugyanakkor jelentısen elmarad a lehetıségektıl, s e tekintetben alig történik pozitív elmozdulás. Ebben nyilván közrejátszik, hogy

103

Az OM-nél végzett ÁSZ-ellenırzés megállapításai alapján.

129

a 100 kutató-fejlesztıre jutó segédszemélyzet létszáma a felsıoktatás területén a legkisebb, idıközben még 21-rıl 20 fıre csökkent, s ezzel a hazai átlagnak a 2/3-át érte el, azaz a kutatófejlesztı intézetek és a vállalkozási kutató-fejlesztı helyek ellátottsága 40-50%-kal magasabb. A KSH adatai szerint kutató-fejlesztı ráfordítások minden kutatási szférában növekedtek, összességében 99 500 millió Ft-ról 160 900 millió Ft-ra (62%-kal), ezen belül a kutató-fejlesztı intézeteknél 27 490 millió Ft-ról 56 330 millió Ft-ra (107%-kal), a vállalati kutatóhelyeken 46 700 millió Ft-ról 60 830 millió Ft-ra (29%-kal), a felsıoktatási kutatóhelyeken 25 300 millió Ft-ról 43140 millió Ft-ra (72%-kal). A felsıoktatási kutatás-fejlesztés összes forrása ugyan nominálisan jelentısen növekedett, aránya is 25,4%-ról 26,9%-ra emelkedett, ennek ellenére a legkisebb a kutató intézeti és a vállalati kutatóhelyi szférához képest. A teljes munkaidıs egy fı kutató-fejlesztıre jutó ráfordítás alakulása a hazai teljes kutatási szféra átlagában 6,91 millió Ft-ról 10,71 millió Ft-ra nıtt (46%-kal). Ezen belül a kutató intézeteknél volt a legnagyobb az emelkedés, 5,91 millió Ft-ról 12,19 millió Ft-ra 106%-os). A vállalati kutatóhelyek eleve magasabb ráfordítása 11,57 millió Ft-ról 14,01 millió Ft-ra növekedett (16%-kal). A felsıoktatás terültén a legkisebb az egy fıre jutó kutatás-fejlesztési ráfordítás összege annak ellenére, hogy 4,33 millió Ft-ról 7,18 millió Ft-ra (66%-kal) emelkedett. A ráfordításokból a beruházások összege a hazai kutatás-fejlesztési szférában 18500 millió Ft-ról 26 070 millió Ft-ra növekedett. Ezen belül jelentıs emelkedés történt a kutatóintézeteknél (3020 millió Ft-ról 8960 millió Ft-ra, mintegy háromszorosára). E az összeg a vállalati k ut ató h e l ye ke n 12 940 millió Ft-ról 11 750 millió Ft-ra (10%-kal) csökkent, a felsıoktatás területén 2190 millió Ftról 5360 millió Ft-ra (144%-kal) növekedett, s ennek eredményeként 12,1%-ról 20,6%-ra növekedett az aránya, de változatlanul a legkisebb mértékő. Ezek az adatok arról tanúskodnak, hogy a kutató-fejlesztı tevékenységek anyagi megalapozottsága a felsıoktatási intézményekben a legkevésbé kedvezı, még akkor is, ha pénzügyi lehetıségei önmagához mérten javultak.

5.2.1.1.1.1.1.12. K+F pályázati megújítása

A felsıoktatás rendszere és

A felsıoktatás kutatás-fejlesztési programjai korábban is elsıdlegesen az oktatás minıségének fejlesztését, a tehetséges oktatók és kutatók szakmai elırehaladását segítették. A felsıoktatási intézmények oktatói-kutatói növekvı intenzitással vettek részt a pályázati fordulókban és az igen nagyszámú nyertes pályázó jelentıs támogatáshoz jutott. Az 1997-2000 közötti idıszakban 2816 pályázatot nyújtottak be, s ebbıl 1139 pályázat négy éves futamidıre 3649,7 millió Ft támogatásban részesült. A felsıoktatási intézmények feladatai, a velük szemben támasztott kihívások az integrációval, a tudomány, a kutatás-fejlesztés felértékelıdésével növekedtek. A követelmények teljesítése érdekében a kutatás-fejlesztés pályázati rendszere is megújításra szorult. Ez elsısorban magasabb minıségi kritériumok meghatározását és érvényesítését jelenti. Az új pályázati

130

rendszer keretében indították a fiatal kutatók, a doktori iskolák és a tudományos diákkörök pályázatát. A fiatal kutatók pályaindító pályázatát 2001-ben hirdették meg a tehetséges kutatók megtartása, életpályájuk megalapozása, az oktatói utánpótlás biztosítása végett. A pályázóktól eredeti, megvalósítható kutatási-fejlesztési, alkotómővészeti témákat kértek a tudományos életben elismert szaktekintélyek ajánlásával. A pályázatok elnyeréséhez a Kuratórium és az OM több feltétel teljesítését írta elı (a pályázó 35. év alatti életkorú, felsıoktatási intézmény alkalmazottja, tudományos fokozattal rendelkezik, a program résztvevıi szakmailag felkészültek, a témavezetı intézménye befogadta a programot, a teljesítés tárgyi feltételei adottak). A pályázati kiírásra 20 felsıoktatási intézménybıl 218 pályázat érkezett 1896,2 millió Ft támogatási igénnyel. Ebbıl a miniszter – a Kuratórium javaslatára – 17 felsıoktatási intézmény 140 programját 3 éves futamidıre 858,1 millió Ft támogatással hagyta jóvá. A pályázatokat szakmai zsőrik értékelték a Kuratórium által meghatározott kritériumok alapján. Minısítették a témák tudományos, mővészeti értékét, várható eredményét, szakmai megalapozottságát, megvalósíthatóságát, a pályázók szakmai alkalmasságát. 2002-ben költségvetési forráshiány miatt nem hirdettek új pályázati fordulót. A pályázatok tudományterületi megoszlása alapján az élettudományok aránya a legnagyobb (44,9%), ezt követik a természettudományok és a mőszaki tudományok 39,5%-kal, végül a társadalomtudományok 15,6%-kal. Ezzel arányban alakult a teljes futamidıre jutó támogatás megoszlása is: az élettudományoké 47%, a természettudományok és mőszaki tudományoké 39%, a társadalomtudományok aránya pedig 14% volt. A doktori104 és mesteriskolák pályázatának 2001. évi indítása az oktatók és kutatók utánpótlását, a kiemelkedı teljesítményt nyújtó egyetemek kutatási és alkotó mővészeti tevékenységéhez a feltételek javítását segítette. Támogatásban ideiglenes akkreditációval rendelkezı iskolák részesülhettek. A kiírásra 2001-ben 126 pályázat érkezett – 2002-re 1355,7 millió Ft, a teljes (3 éves) futamidıre 3934,4 millió Ft támogatási igénnyel. A 150 doktori iskola 80%-a pályázott. A pályázatokat tudományági zsőrik bírálták el a Kuratórium megadott szempontjai alapján A támogatott pályázatok számából a természet- és mőszaki tudományok (36 db) aránya 29%, az élettudományoké (45 db) 36%, a táradalom- és bölcsészettudomány-

104

A doktori iskolák kiemelkedı tudományos programokra alapozva jöttek létre, együttmőködnek külsı kutatóhelyekkel, tervezett kutatási témáik nemzetközi színvonalúak.

131

oké (44 db) 35% volt. A megítélt költségvetési támogatás tudományterületi megoszlása az induló évre és a teljes futamidıre azonos: a természet- és mőszaki tudományoknál 39%, az élettudományoknál 40%, a társadalom- és bölcsészettudományoknál 21%. A tudományos diákköri pályázatok (TDK) a tehetséges hallgatókat segítik, hogy elindulhassanak a tudományos kutatói pályán, felkészülhessenek a PhD képzésre. A pályázat megújítása a hallgatói kutatómunka, az alkotó mővészeti tevékenység feltételeinek támogatására irányult. A 2001-ben meghirdetett pályázatra 125 kar diákköri szervezete jelentkezett. A kétéves futamidejő pályázatot 42 felsıoktatási intézmény 122 programja nyerte el 480 millió Ft támogatással, amit hallgatói kutatási, dologi kiadásokra, szakmai tanulmány-utakra fordították. A támogatások jelentıs részét (75%-át) TDK-s múlttal rendelkezı intézmények nyerték el (ELTE, BME, SZTE, PTE, ME, SZIE, BMF). A fıiskolai pályázat a fıiskoláknak, a fıiskolai karoknak a felsıoktatási programokban, az alkalmazott (oktatás-módszertani) kutatásokban való részvételét segíti. A pályázat 1998-ban egy éves futamidıvel kerül meghirdetésre. Az intézmények ebben az évben 50, 2002-ben 89 pályázatot nyújtottak be, s ebbıl 19, illetve 23 lett a nyertes. A támogatott programok száma a jóváhagyott támogatás értéken tartása érdekében tovább nem emelhetı (az éves támogatás összege 2000-2002. között 70 millió Ft volt). A felsıoktatási kutatási témák jelentés része alapkutatás-jellegő, kivéve a fıiskolai pályázatokat, amelyek a hallgatók gyakorlati felkészültségét segítı, a felhasználó szférához kapcsolódó alkalmazott szakirányú kutatások. A jóváhagyott kutatási pályázatok éves és az egész futamidıre megállapított forrását biztosították. A források elaprózását elkerülendı, az egy pályázatra jutó összeget a támogatott pályázatok csökkentésével növelték. (A fiatal kutatóknál 2000-ben egy pályázatra 1,3 millió Ft, 2001-ben 2,1 millió Ft, a fıiskolai pályázatoknál 1,3, illetve 3,0 millió Ft jutott.) A felsıoktatási pályázati rendszer megújítása indokolt volt, a lebonyolítás azonban bonyolult, nem intézmény, nem pályázó „barát”, széttagolt, mivel a feladatok az OM-en belül különféle szervezeti egységek között vannak megosztva. A pályázatkezelés technikai feladatait a FPI, illetve OM Alapkezelı Igazgatóságán belüli szervezeti egység látja el. A szakirányítás a Felsıoktatási Tudományos Ügyek és Pályázatok Fıosztálya, a pénzügyi ellenırzés pedig a Felsıoktatási Fejlesztési és Értékelési Fıosztály hatáskörébe tartozik. A pénzügyi kötelezettségvállalás a Felsıoktatási Helyettes Államtitkárság feladata, az OM költségvetési 132

Fıosztályával együttmőködve. Az így kialakított feladat- és hatáskörmegosztás miatt az aktuális információk és a pénzügyi folyamatok követése nehézkes, a pályázatok eredményeinek érdemi értékelése nem megoldott. A pályázati rendszer mőködését, szerepét több tényezı, körülmény megnehezíti, így többek között: -

a pályáztatók a kiírt pályázatoknál kevésbé vették figyelembe, hogy az egyetemek, kutatóhelyek számára elıírt gazdasági és ügyviteli szabályok jelentısen eltérnek a gazdasági szféra szabályzóitól, emiatt rendszeres egyeztetésre volt szükség a kiíró szervezetekkel;

-

a pályázatokhoz igényelt önrész a felsıoktatási intézmények költségvetését terheli, bevételek, források erre korlátozottan állnak rendelkezésre;

-

az intézmények ÁFA fizetési kötelezettsége forrásigényt támaszt költségvetésük terhére;

-

a szerzıdések megkötése gyakran elhúzódott, s ez nem tette lehetıvé a felhasználás határidıre történı teljesítését (már jóval elıbb, az 1997-1998-as költségvetés végrehajtásáról szóló jelentésében az ÁSZ hasonló megállapítást tett105);

-

nem megoldott a kutatás alapellátásának finanszírozása, az oktatásfinanszírozás számol a pályázati bevételekkel a költségvetésben, a kiírók azonban nem különítik el a rezsifinanszírozást;

-

a pályázatok jelentıs részénél a teljesítés utófinanszírozással, az aktuális kifizetés intézményi elıfinanszírozással történik, amely az intézmények költségvetésére hárul;

-

a nemzetközi pályázatok sikeres elnyeréséhez hiányzott a jogi, pénzügyi felkészültség, eligazodás a pályázati feltételekben.

105

Az 1997. évi költségvetési törvényben 1600 millió Ft összegő felsıoktatási kutatási – programfinanszírozásba vont – elıirányzatot hagytak jóvá. A felsıoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 11. § (6.) bek. alapján az elıirányzat 50%-a pályázat útján, 50%-a normatív módon került felosztásra. Ez utóbbi megvalósításának módját a 6/1997. (II. 12.) MKM rendelet szabályozta. Év végén 497,2 millió Ft maradvány keletkezett, amelyhez hozzájárultak a programfinanszírozás bevezetésével összefüggı nehézségek. A támogatás szinte az év végén került az intézményekhez, amelyek részben megelılegezték a programfinanszírozással összefüggı kifizetéseket, részben az utolsó két hónapra korlátozódott a felhasználás. A programfinanszírozás keretében a részprogramokat döntıen a második félévben nyitották meg. A pályázati rendszer jelentısen lassította a folyamatot (az elbírálás és a megkötött szerzıdés közötti idıtartam hosszú volt). Év végén (novemberben) nyitották meg az elıirányzatot, amelyet így nem lehetett megfelelıen felhasználni.

133

A befejezett pályázatok megvalósításáról a Kuratórium megadott szempontjai alapján a pályázók pénzügyi és szakmai beszámolót állítottak össze. A beszámolók az FPI-hez érkeztek be, s azokat – a beérkezés tudomásul vételével – formálisan fogadták el, értékelésükre – szakértıi foglalkoztatás pénzügyi fedezete hiányában – nem került sor. A kutatási pályázatok megvalósításáról, eredményeirıl, hasznosulásáról – a pályázatok összegezett feldolgozása hiányában – ágazati fejezeti szintő információk nem állnak rendelkezésre. A Pályázati Iroda adatbázisa a pályázók önbeszámolóiból az eredményességre, hasznosulásra vonatkozó információkat nem tartalmazza.

5.2.1.1.1.1.1.13. A pályázatok alakulása tudományterületenként

A felsıoktatás modernizációját elısegítı kutatásfejlesztési programok pályázati támogatását 1997-ben hirdették meg 2001. évi befejezéssel. A pályázatok célja: konkrét kutatási, mővészeti programok támogatásával a minıségi oktatást, a kutatási centrumok létrejöttét segíteni. A felsıoktatási intézmények az 1997-2001-es idıszakban kutatásfejlesztési forrásokra 3034 db pályázatot nyújtottak be, amelynek 42%-a (1277 db.) kapott támogatást. A pályázók igényelt támogatása 24 144 millió Ft volt, a megítélt támogatás pedig 4739,8 millió Ft (19,6%). Az átlagos támogatási igény 7,9 millió Ft mellett ténylegesen 3,7 millió Ft-ot tett ki. A pályázati ciklusban a pályázatok számától és a rendelkezésre álló támogatások összegétıl függıen az egy pályázatra jutó támogatás összege évenként jelentısen változott (1997-ben 4,3 millió Ft, 1998-ban 1,4 millió Ft, 1999-ben 2,7 millió Ft, 2000-ban 3,0 Ft, 2001-ben 2,1 millió Ft). A pályázatok támogatásának tudományterületi megosztásakor a döntéshozók arra törekedtek, hogy az elvileg kialakított arányokat betartsák, illetve az élettudományokét növeljék. A beadott és a nyertes pályázatok aránya az élettudományoknál 33%-ról 35%-ra, a természettudományok és mőszaki tudományoknál 36%-ról 38%-ra, a társadalomtudományoké 31%-ról 27%-ra módosult. A támogatások tudományterületi elosztásakor a kívánatos arányok alakultak ki: az élettudományok igényelt támogatási aránya 31% volt, a megítélt támogatás 43%-ra nıtt; a természettudományok és a mőszaki tudományok aránya 39%-ról 40%-ra emelkedett; a társadalomtudományoké 30%-ról 17%-ra csökkent.

134

A tartományterületi megoszlás változtatására irányuló törekvés eredményét mutatja a nyertes pályázatok és a támogatások arányának alakulása 1999-rıl 2001-re: az élettudományok esetében a nyertes pályázatok aránya 33%-ról 44%-ra, a támogatásoké 41%-ról 50%-ra növekedett; a természettudományoknál és a mőszaki tudományoknál a nyertes pályázatok 41%-ról 40%-ra, a támogatásoké 42%-ról 40%-ra mérséklıdött; a társadalomtudományok nyertes pályázataié 26%-ról 16%-ra, a támogatásoké 17%-ról 10%-ra csökkent. A 2001-ben indított két pályázati formában (fiatal kutatók, doktori iskolák) a tudományterületi megoszlási arányok megfelelıek, ezen belül az élettudományok aránya növekedett. A fiatal kutatók 140 nyertes pályázatából az élettudományok aránya 45%, a természettudományoké, a mőszaki tudományoké 39%, a társadalomtudományoké 16%. (A támogatásból ezek a részarányok 47%, 39% és 14% voltak.) A doktori iskolák 126 nyertes pályázatából az élettudományok 36%-kal, a természettudományok és mőszaki tudományok 35%-kal; a támogatásból 40-40%-kal, illetve 20%-kal részesedtek.

5.2.1.1.1.1.1.14. A kutatásfejlesztési tevékenység eredményessége

A kutatás-fejlesztés eredményessége az árbevétel, a publikációk, a találmányok, a szabadalmi tevékenység és a szakértıi szolgáltatások alakulása alapján mérhetı és értékelhetı. A teljes munkaidıre számított 100 kutatóra/fejlesztıre jutó publikációk (magyar és idegen nyelvő könyvekben, szakfolyóiratban megjelent cikkek) száma a 2000. évi 690-rıl 2002-ben 734re emelkedett. A publikációk száma mind a kutató intézeteknél, mind a vállalati kutatóhelyeken, mind a felsıoktatási kutatóhelyeken növekedett. A felsıoktatási publikációk aránya 66%-ról 64%-ra csökkent, ennek ellenére ez a kutatási szféra a legeredményesebb. A szabadalmi tevékenység eredményessége, azaz a bel- és külföldön bejelentett, illetve elfogadott szabadalmak és találmányok száma összességében növekedett (577-rıl 776-ra). Ebben döntı szerepük volt a vállalati kutatóhelyeknek. A felsıoktatási kutatások területén a szabadalmak száma 148-ról 130-ra, arányuk pedig 26-ról 17%-ra csökkent. A felsıoktatási szféra kutatóhelyein a szabadalmi tevékenység lényegesen alatta marad a K+F szellemi kapacitás 60%-ot meghaladó mértékének.

135

Az intézmények a fejezeti normatív támogatási elıirányzatból 2000-ben 191,5 millió Ft-tal, 2002-ben 282,5 millió Ft-tal részesültek. A normatív kutatástámogatásából számos kiemelkedı kutatás-fejlesztési feladatot oldottak meg. A normatív támogatás mellett a kutatási programok megvalósítására szolgáló Felsıoktatási Kutatás-Fejlesztési Program (FKFP) forrása a 2000. évi 145,1 millió Ft-ról 2002-ben 368,4 millió Ft-ra emelkedett. A pályázati feladatok teljesítését, eredményességét intézményi szinten nem értékelték. A kutatási feladatok szakmai értékelése, teljesítésük minısítése a kiíró, a támogató szervezet (OTKA, KMÜFA, NKFP) hatásköre, errıl azonban az intézmény nem kap tájékoztatást. A kutatási eredmények beépültek a tananyagokba, részét képezték a doktorandusz, illetve PhD képzésnek, elısegítették a diplomamunkák elkészítését.

5.2.1.1.1.1.1.15. A K+F tevékenység irányítása és koordinációja

A fejezet kutatás-fejlesztési feladatainak szervezeti, irányítási feltételei 2000 és 2003 között jelentısen megváltoztak. A Kormány 2000. január 1-jétıl megszüntette az Országos Mőszaki Fejlesztési Bizottság Hivatalát és jogutódként az OM-et jelölte ki. A megszüntetett Hivatal feladatainak szakmai ellátására az OM szervezetében Kutatás- Fejlesztési Helyettes Államtitkárságot hoztak létre. Ezzel egyidıben az OM Felsıoktatási és Tudományos Ügyek Helyettes Államtitkárságát átszervezték, a konkrét szakmai feladatokat ellátó fıosztály megnevezése és részben feladatköre is többször változott. A Tudományos Ügyek Fıosztálya feladatait a Felsıoktatási Pályázatok és Programok Fıosztálya vette át, kibıvítve a felsıoktatási és tankönyvkiadási támogatás, az oklevél elıtti tehetséggondozás, a felsıoktatás nemzetközi kapcsolatai és a hallgatói tanácsadás feladataival. A fıosztály elnevezését 2003-ban Felsıoktatási Tudományos Ügyek és Pályázatok Fıosztályára változtatták, amely egyértelmőbben utal feladataira. A 2000. évben végrehajtott átszervezéssel: -

egyszerőbbé, átláthatóbbá vált a finanszírozási rendszer, a K+F területén két meghatározó szervezet maradt, egyrészt az OM (KMÜFA, NKFP, FKF), másrészt az MTA (kutatóintézetek, OTKA, támogatott kutatóhelyek);

136

-

a felsıoktatási intézmények a kutatás-fejlesztéshez a 2000-2002. közötti években jelentıs forráshoz, költségvetési támogatáshoz jutottak (2000: 3485,9 millió Ft, 2001: 2718,8 millió Ft, 2002-ben 4134,8 millió Ft);

-

a doktori iskolák pályázati elıirányzatát 2002-ben központilag elvonták és a forrást KMÜFA-ból pótolták;

-

ugyancsak KMÜFA-forrásból csoportosítottak át 2002-ben 2500 millió Ft-ot a felsıoktatás számára multimédiás, illetve informatikai segédeszközök (például projektorok) beszerzésére;

-

a két kutatás-fejlesztési terület egységes irányításával könnyebbé vált a felsıoktatási intézmények és a vállalatok kutatói kapacitásait együttesen felhasználni, ún. kooperációs kutatói központokat létrehozni, amelyek a regionális térségek gazdasági fejlıdését hivatottak elımozdítani. (Erre a célra 3 év alatt 250 millió Ft központi forrás mellé a vállalatok hasonló összeget biztosítottak, ami arra utal, hogy a vállatok érdekeltek a kutatások megvalósításában). Ugyanakkor nem sikerült megszüntetni a kutatás-fejlesztési tevékenység belsı szerveze-

ti széttagoltságát, biztosítani a feladatok összehangoltabb végrehajtását. Összességében azonban a két kutatás-fejlesztési terület összevonásával a fejezeti szintő irányítás egységesebbé vált. A kutatás-fejlesztés szervezeti irányításában újabb változást hozott a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap létrehozása 2004-ben, amelynek kezelésére a KutatásFejlesztési Helyettes Államtitkárságot kiemelték az OM szervezetébıl és ennek bázisán 2004. január 1-jével a Kormány fejezeti jogosultsággal létrehozta a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatalt. A Hivatal feladata kiterjed a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) gazdasági versenyképességi operatív program kutatási és innovációs „prioritás” kezelésére, az EU Strukturális Alapok társfinanszírozására a KMÜFA fontosabb pályázatainak átemelésével, a hazai és az EU-s pályázatok összehangolására. A Hivatal kormányzati felügyeletét az OM minisztere látja el, de ez a funkcionális irányításra nem terjed ki. A kutatás-fejlesztés egységes kormányzati szintő irányítása ezzel azonban nem oldódott meg, az továbbra is széttagolt, a források felhasználásában nem érvényesül a hatékonyabb koordináció, hiányzik egy egységes pályázati rendszer.

137

A nemzetközi tudományos együttmőködés növekvı és hatékony színterévé az Európai Uniós programokhoz való kapcsolódás vált. Magyarország 1999. óta teljes joggal vesz részt az 1998-2002. idıszakra szóló Európai Unió 5. Kutatási, Technológiafejlesztési és Demonstrációs keretprogram megvalósításában. Az OM a „Humán kutatási erıforrás és a társadalmigazdasági tudásbázis fejlesztése” részprogramban vesz részt, amelyben a magyar pályázók a legsikeresebbnek bizonyultak mind az összes pályázati forrás arányát (16%), mind a sikeres pályázatok arányát (23%) tekintve. A részvétel eredményesnek minısíthetı, a befizetett hozzájárulás már többszörösen visszatérült a pályázati támogatásokból (12 millió euróval szemben 62 millió euró). A 2002-ben indított 6. Keretprogram még aktívabb, szakmailag megalapozottabb felkészülést, részvételt igényel a magyar pályázóktól, mert a programhoz való hozzájárulás növekvı összegét több sikeres pályázat támogatásából lehet visszanyerni. A felsıoktatási kutatási-fejlesztési és a kapcsolódó elıirányzatok egyeztetése az OMfejezetben nagyobbrészt formálisan valósult meg. A felsıoktatási kutatási programok speciális jellegőek, az oktatáshoz szervesen kapcsolódnak és 2000-2002 között – a vezetés szándékának megfelelıen – a prioritások jelentısen változtak. Néhány fontos ügyben azonban érdemi együttmőködés valósult meg a felsıoktatás kutatás-fejlesztési tevékenységének javításában, így többek között: -

a felsıoktatási intézmények az integrációval alkalmassá váltak regionális agrár-, egészségügyi centrum, kooperációs kutatási központok szervezésére, irányítására, s ezzel a kutatási kapacitásokat a vállalatok bevonásával az adott térségek fejlesztésére mobilizálták;

-

az MTA-val való egyeztetés eredményeként lehetıség nyílt a Magyary Zoltán posztdoktori ösztöndíjasok részére az OTKA-ból kutatási támogatást biztosítani (évi 5 millió Ft);

-

lehetıség adódott a felsıoktatás fejlesztési és a KMÜFA-elıirányzatok fejezeten belüli egyeztetésére, amellyel a felsıoktatási kutatás-fejlesztési források is bıvültek.

5.2.1.1.1.1.1.16. A tudománytámogatás és finanszírozás a felsıoktatásban

138

A fejezetben az új programok indításához, az elnyert EU-s pályázatok megvalósításához a költségvetési támogatások növelését irányozták elı. Nagyobb mértékben kívánták támogatni a fiatal kutatók pályaindítását, a doktorandusz-képzést, az oktatói gárda színvonalas utánpótlásának biztosítását, a Tudományos Diákkörök mőködését. Fontos szempont volt a nagyobb felsıoktatási intézmények kiépítése regionális tudásközpontokká, a vonzáskörzetbe lévı vállalati kutatási kapacitások koordinációja, ezáltal az adott terület gazdasági, társadalmi fejlıdésének elısegítése. Megerısödött az a felismerés, hogy a kutatás-fejlesztés bázisául az integrált, nagy felsıoktatási intézmények válhatnak alkalmassá. A tudományos (PhD, DLA) képzést ezért ezen intézményekhez kell helyezni, a feltételeit javítani szükséges. A költségvetési forráson belül a normatív kutatás-támogatás aránya évrıl-évre csökkent (71, 67,5, illetve 44,4%-ra), a pályázati összegek aránya pedig növekedett (29, 32,5, illetve 55,6%-ra). A pályázati igények növekedése, a támogatások célirányosabb felhasználása és elszámolása idézte elı, hogy a forrásmegosztás arányai módosultak. A felsıoktatás kutatás-fejlesztés normatív támogatási összegének felosztásáról és felhasználásáról szóló 6/1997. (II. 12.) MKM és a 13/2000. (VI.16.) OM rendeletet az integrációval összhangban úgy módosították, hogy megszőnt a normatív támogatás kötelezı minimuma, amely 1999-ig a támogatási keret 0,1%-a volt (1,3 millió Ft). A 2002. évi újabb módosítással a támogatás elosztásához az adatgyőjtést októberi idıpontról márciusra ütemezték, hogy a költségvetést jobban megalapozhassák, ösztönöztek a költségvetésen kívüli források fokozottabb igénybevételére. Növelték a felosztáskor az intézmények aktivitását (30-ról 35%ra a doktori iskolai mutatók alapján felosztott összeg arányát) és csökkentették a tudományos, illetve mesterfokozottal rendelkezı oktatók-kutatók súlyozott létszámarányát 60-ról 50%-ra. A normatív támogatás leggyakoribb felhasználási prioritásai a 2000-2002-es idıszakban nem változtak. Ezek: -

a kutatás-fejlesztés,

-

a publikációs tevékenység, konferenciák,

-

a PhD-, a DLA-képzés,

-

az infrastruktúra fejlesztése.

139

Az intézmények a kapott támogatást belsı szabályzataik alapján osztották fel, a nagyobb intézmények decentralizálták, azaz kari szintre, kisebb intézményekre bontották le. A felhasználásról beszámolók készültek. A nem kutatási célú felhasználás (átmeneti pénzügyi nehézségek, gazdasági, mőködési zavarok áthidalása) az elızı évekhez képest csökkent. A támogatás ütemes, idıarányos felhasználását kedvezıtlenül befolyásolta, hogy 2000ben a szabályozás késve jelent meg, a megállapodásokat, szerzıdéseket a II. félévben kötötték meg, s az intézmények a támogatáshoz csak szeptemberben jutottak hozzá. Emiatt 9 állami és 15 állam által elismert felsıoktatási intézmény év végéig a megítélt támogatást nem tudta felhasználni. (A maradvány következı évi felhasználásához az OM hozzájárult.) Jobban elıkészített és eredményesebb volt a 2001. évi támogatások felosztása, eljuttatása az intézményekhez. A támogatásokat az év elsı félévében elosztották, a szerzıdéseket megkötötték. A doktori képzést, a doktorjelöltek támogatását kiemelten preferálták. A 2002. évi támogatások elosztásakor eltérés volt a költségvetésbe beépített és a jogszabály alapján megállapított összegek között, amelyet rendezni kellett. A támogatás felosztására év végén került sor, emiatt az intézmények azt nem tudták felhasználni.

5.2.1.1.1.1.1.17. A felsıoktatási K+ F elıirányzat alakulása

A felsıoktatási kutatás-fejlesztési elıirányzat egyik eleme, a normatív kutatás-támogatás az állami intézményeknél beépült a költségvetésbe. A nem állami felsıoktatási intézmények a felsıoktatási kutatás-fejlesztési program elıirányzatából kaptak normatív kutatási támogatást. A másik része, a felsıoktatási kutatási programok forrása a fejezeti kezeléső elıirányzatokban került elosztásra, illetve jóváhagyásra. A normatív kutatás-támogatás felhasználásakor prioritásnak tekintették a kutatási infrastruktúra fejlesztését, a publikációs tevékenységet, a tudományos konferenciák, résztvevık támogatását, a PhD-, a DLA-képzéshez szükséges forrás biztosítását. Az OM fejezeti kezeléső elıirányzatai (KMÜFA, NKFP, FKF) a 2000-2003-as idıszakban változóan alakultak, de összességükben növekedtek. A kutatási és fejlesztési források elıirányzata a 2000. évi 15 048,9 millió Ft-ról 2003-ra 19 362,8 millió Ft lett, miközben a 2002. évi elérte 25 835,8 millió Ft-ot. A KMÜFA és az NKFP eredeti elıirányzata az ágazat összes kutatási és fejlesztési forrásainak 2000-ben 77%-át, 2003-ban 85%-át tette ki. Ezzel egyidejőleg a felsıoktatás kutatás-fejlesztési elıirányzata csökkent, mégpedig mind a normatív, mind a pályázati forrásokkal együtt számolt összeg. (A 2000. évi 3485,9 millió Ft 2001-ben 2718,8 millió Ft-ra, 2002-ben 4134,8 millió Ft-ra, 2003-ban 2802,8 millió Ft-ra változott.)

140

A doktori iskolák részprogram-támogatását 2002-ben átcsoportosítással csökkentették az intézményfinanszírozás javára és a tárgyévi kutatás-fejlesztés fedezetét a KMÜFA-ból 160,6 millió Fttal, a NKFP-bıl 250,0 millió Ft-tal biztosították. A doktori iskolák 2003-ig 710 millió Ft támogatást kaptak, 2004-ben 400 millió Ft-ot. A hároméves futamidıre jóváhagyott támogatás (2119,1 millió Ft) 1000 millió Ft-tal csökkent. A felhasználás mindhárom kutatás-fejlesztési elıirányzatnál elmaradt a rendelkezésre álló forrásoktól. Igen jelentıs maradvány volt a KMÜFA-nál 2000-2002-ben (49, 33, illetve 38%) és az NKFPnél (42, illetve 25%). A maradvány jelentıs volt a felsıoktatási kutatói-fejlesztési elıirányzat esetében is (2000-ben 44%), ami a késıbbi években azonban lényegesen lecsökkent (2001-ben 8%, 2002-ben 4%).

A kutatás-fejlesztésre fordítható források 2000-2002-ben összességében kellı fedezetet nyújtottak az elfogadott programok teljesítéséhez. Az igények nagyobbak voltak a lehetıségeknél, több ígéretes pályázatot érdemes lett volna még támogatni. (A benyújtott felsıoktatási kutatás-fejlesztési pályázatokból 2000-2001 között a fiatal kutatók pályaindító pályázatánál az elfogadottak aránya 30%-os, a doktori iskoláknál 100%-os, a Tudományos Diákkörök pályázatnál 98%-os volt.)

5.2.1.1.1.1.1.18. A felsıoktatási intézmények K+F tevékenységének forrásai

A felsıoktatási intézmények kutató-fejlesztı tevékenységükhöz három forrásból jutottak bevételhez: hazai K+F pályázatokból, megbízásból végzett K+F munkákból és eredményes külföldi pályázatok révén. A külsı források mértéke kutatási aktivitásuk mércéje. A felsıoktatás kutatási forrásainak pályázatokból nyert összege 2000-2002 között 7429 millió Ft-ról 14013 millió Ft-ra (87%-kal) emelkedett, miközben a pályázatok száma 5476-ról 5149-re csökkent. A pályázatokból származó bevételek zöme a hazai K+F megbízásokból származott. A hazai K+F pályázatok száma ugyan 4214-rıl 3997-re csökkent, ugyanakkor az ebbıl eredı bevétel 4514 millió Ft-ról 10 471 millió Ft-ra, aránya az összes pályázati bevételbıl 60,3%-ról 74,7%-ra emelkedett, azaz döntıvé vált a kutatás-fejlesztés finanszírozásában. A vállalatok megbízásából végzett kutatások száma 1060-ról 957-re csökkent, a bevétel azonban 1792 millió Ft-ról 2077 millió Ft-ra emelkedett. A felsıoktatási intézményeknek a megbízásos tevékenységbıl származó bevételei szerények a hazai vállalkozások K+F költségeihez képest. A vállalati K+F-tevékenység (K+F beruházási ráfordítások nélküli) összköltsége a 2000. évi 33 760 millió Ft-ról 2002-ben 49 019 millió Ft-ra növekedett. Ebbıl a felsıok141

tatási intézmények megbízásos K+F bevételei 5,3 %-kal, illetve 4,2%-kal részesedtek. A külföldi K+F pályázatok száma szintén csökkent (202-rıl 195-re), az ebbıl származó bevétel viszont szintén emelkedett (1173 millió Ft-ról 1465 millió Ft-ra). A pályázatok számának csökkenése és az elnyert pályázatokból származó források növekedése következtében a fajlagos pályázati összegek mindhárom kategóriában növekedtek. Az egy pályázatra jutó összeg 2000-ben 1,3 millió Ft-ot, 2002-ben 2,7 millió Ft-ot tett ki. A pályázatokon való részvételt a felsıoktatási intézmények a bevétel-növelés fontos eszközének tekintik. A legalább egy sikeres hazai K+F pályázatot elért intézmények aránya a 2000. évi 62,2%-ról 2002-ben 66,2%-ra emelkedett. A nyertesek 2/3-os aránya ugyanakkor azt is jelzi, hogy az intézményeknek további tennivalóik vannak mind a kutatási témák megválasztásában, mind a pályázatok elı- és elkészítésében.

142

143

V.

A FELSİOKTATÁS FINANSZÍROZÁSÁNAK TOVÁBBFEJLESZTÉSI IR Á N Y A I

5.2.1.1.1.1.1.19. a korszerősítésre

Elgondolások

Az állami felsıoktatás finanszírozásának modernizálása része egy tágabb, a felsıoktatás egészét átfogó reformfolyamatnak, amellyel Magyarország csatlakozik az Európai Felsıoktatási Térséghez, bekapcsolódik az egységes európai felsıoktatási rendszerbe. E csatlakozással gyakorlatilag egy új felsıoktatási szerkezet jön létre. Ezt kell tudni jól finanszírozni. 2002 óta több változata készült a felsıoktatási fejlesztési koncepciónak. A Kormány elé került végleges változat, tekintettel a Bologna folyamatra is, az oktatási rendszer struktúrájának és feltételeinek átalakítását, az eddigieknél arányosabb finanszírozási rendszer kialakítását, az intézményi irányítás, vezetés átalakítását vázolja fel. A tervek szerint a kétszintő képzést felváltja a kétfokozatú, lineáris képzés, amelynek I. fokozata a felsıfokú szakmai alapképzés (ami mind a jelenlegi egyetemi képzés alsóbb évfolyamaitól, mind a fıiskolai képzéstıl különbözik), II. fokozata a mesterképzés.

5.2.1.1.1.1.1.20. lyamat hatása

A Bologna fo-

A Bologna folyamat lehetıvé teszi az európai egységes felsıoktatás kialakítását. Az európai oktatási piacon a hallgatók szabad áramlása úgy biztosított, hogy minden ország a saját feltételei szerint vesz fel hallgatókat, de a hallgatók a nekik járó juttatásokat más országba is átvihetik. Az Európai Oktatási Térségben a felsıoktatási piac versenypiac lesz (így fog mőködni), amelyben állami és nem állami intézmények egyaránt jelen vannak. Éles viták zajlottak, zajlanak jelenleg is Magyarországon – de nemzetközileg is – a Bologna folyamatnak megfelelı átrendezıdés következményeirıl, hatásairól a felsıoktatásban. A viták több dimenzióban bontakoztak ki: -

a BSc, BA és az MSc képzés tartalmát érintıen, 144

-

a hallgatói létszám alakulásáról és

-

a végzett diplomások elhelyezkedési esélyeit illetıen.

-

a fıiskolák, az egyetemek jövıbeni szerepérıl,

-

a szakok számának csökkentésérıl és

-

a finanszírozásról. Vita zajlik az elsı szinten (BA, BSc képzésben) a gyakorlati képzés aránya körül, hiszen

ez a képzés munkavállalásra és az MSC képzésre (továbbtanulásra) is felkészít, ezért gyakorlatorientált, de elméletigényes is. A mesterképzést (MSc) illetıen még számos kérdés tisztázatlan. (A fıiskolák a mesterszintnél is jelentıs szerephez kívánnak jutni.) Az viszont egyértelmő, hogy a doktori (Phd, DLA) képzés kizárólag egyetemen folyhat. Elvileg minden felsıoktatási intézmény indíthat bármilyen szakot, ha akkreditálják, s az oktatási miniszter jóváhagyja azt. A korábban kialakult monopolisztikus helyzetek megırzésébıl fakadó rivalizálási szándék erısen rányomja bélyegét a koncepció kialakítására. A Bologna folyamat a felsıoktatási intézmények finanszírozása szempontjából is lényeges változásokat tesz szükségessé. A kétlépcsıs oktatás (az alapképzés és a mesterképzés) lényegét tekintve két eltérı követelményrendszer egységét jelenti. A Bsc képzés kialakítása az egyetemek esetében a gyakorlati képzés, a fıiskolák esetében pedig az elméleti képzés megerısítését, fejlesztését követeli meg. Az Msc képzésben az intenzívebb, a személyre szóló oktatási módszerek kialakítása igényel többlet-ráfordításokat. A kétlépcsıs képzés kialakítása elképzelhetetlen az egész felsıoktatásban egységes, a hallgatókkal szembeni követelményeket jobban kifejezı, a teljesítményeket objektíven mérı, összehasonlíthatóvá tevı kreditrendszer kialakítása, mőködtetése nélkül. Az egységes kreditrendszer fontos szerepet játszik az intézmények és az országok közötti transzfer lehetısége, valamint a diplomamelléklet kiadásának szempontjából is. A sikeres diplomához megadott tárgyakból meghatározott kreditpontot kell összegyőjteni. Ezáltal adott esetben a hallgató a szakok, a karok között mozoghat, sıt a megszerzett kreditpontjait más – akár külföldi – intézményekbe is átviheti. Ez azzal is együtt jár, hogy az egyes években oktatásra jelentkezı, de különösen a végzısök létszáma sokkal kevésbé lesz

145

kiszámítható, mint korábban, ami azt is jelenti, hogy a kapacitásokat, az oktatói létszámot egy bizonytalanabb helyzetben kell fenntartani. Az állam arról dönt, hogy egy-egy diploma ingyenes megszerzése érdekében a hallgatóknak és az intézményeknek milyen támogatást ad, milyen feltételekkel, de nem célszerő megtiltania, hogy konkrét többlet-szolgáltatásokért az intézmények költségtérítést vagy tandíjat kérhessenek.

Az új felsıoktatási törvény koncepciója A felsıoktatás korszerősítésének fı jogi eszköze az új felsıoktatási törvény (a továbbiakban: új Ftv.) megalkotása, amely a képzési struktúrát, a minıségpolitikát, az intézmények jogállását, az irányítás kérdéseit, valamint az állami finanszírozás rendszerét fogja át. A képzési szerkezet lineárissá válik, s ezzel megváltozik a képzések horizontális tagozódása is. Az elsı ciklusban (bachelor képzés) tizennégy széles, a tudományterületekkel rokon képzési terület alakul ki, amelyeken belül területenként eltérı számú, de összességében mintegy nyolcvan képzési ág jön létre. A képzési ágak az egyes képzési területeken belül diszciplináris szempontok alapján csoportosíthatók, ezért az általános alapozásra képes képzéseket fogják össze. A képzési ágakban történı alapozás után alapszakokon folyik tovább a képzés. A képzési területek, ágak és alapszakok kialakítását a Nemzeti Bologna Bizottság véglegesíti. Az ezzel kapcsolatos konszenzust a Magyar Rektori Konferencia és a Fıiskolai Fıigazgatói Konferencia Bologna Bizottsága szakcsoportjainak két éves munkája alapozza meg. A képzési területeket, ágakat és alapszakokat jogszabály rögzíti, s a rendszer beindulása után mód nyílhat további korszerősítésükre. Az alapszakokhoz − sajátos szakmai ismeretek és kompetenciák nyújtására az egyes intézmények belátása szerint − szakirányok csatlakozhatnak.

146

A második ciklusban a képzés az alapképzési ciklusra kialakított képzési ágakon belül specializáltabb ismereteket és kompetenciákat adó mesterszakokon (mesterképzés) történik. Egy-egy képzési ágban – a tudományos és társadalmi igényekre alapozva – számos mesterszak mőködhet. A mesterszakok mennyiségét ezért nem szükséges korlátozni, összesített számuk várhatóan sokszorosan meghaladja majd az alapszakokét. A harmadik ciklusban (doktori képzés) doktori iskolák keretében kialakított programok keretei között folyik a tudományos kutatásra, a tudományos fokozatszerzésre történı felkészítés. A képzés fejlesztése elképzelhetetlen a kutatás fejlesztése, valamint az oktatásimódszertani fejlesztések és a korszerő informatikai háttérre alapozott tananyagfejlesztés nélkül. Ezeket az akkreditációs követelményekben is rögzíteni kell. Hasonlóan korszerősíteni szükséges a gyakorlati orientáltságú képzés infrastrukturális feltételeit, hátterét is. A labor-, a mőhely- és egyéb gyakorlóhely-fejlesztés mellett hatékony együttmőködési formákat kell kialakítani a felhasználókkal, a gazdasági szervezetekkel. Az esti és levelezı képzések indításának és folytatásának feltétele, hogy a képzésben távoktatásra is alkalmas speciális tananyagot bocsássanak a hallgatók rendelkezésére. A felsıoktatási intézmények létesítése, átalakítása és megszüntetése új szabályok alapján történik, mégpedig az állami és nem állami intézmények esetében ugyanazon akkreditációs feltételek mellett. Felsıoktatási intézmény alapítója lehet − hatósági engedélyezési eljárásban hozott döntés alapján − az állam, gazdasági társaság, közhasznú társaság, alapítvány, közalapítvány, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, országos kisebbségi önkormányzat, helyi önkormányzat, valamint magánszemély. Az állam által elismert felsıoktatási intézményként csak olyan, az Ftv-ben meghatározott feladatokat ellátó intézmény mőködhet, amely egy tudományágban vagy mővészeti területen, több szakon akkreditált képzéssel rendelkezik, továbbá megfelelı küldetési nyilatkozata, képzési és intézményi fejlesztési terve, belsı minıségbiztosítási szervezete van, s idıarányosan biztosítottak a képzés szakmai, személyi, szervezeti és infrastrukturális feltételei. Az alapítónak igazolnia kell, hogy rendelkezik a szükséges képzési programokkal, a mőködéshez elengedhetetlen feltételekkel (oktatói kar, épület, vagyon stb.), a folyamatos mőködés fedezetéül szolgáló forrásokkal. Az állami elismerésre vonatkozó eljárási szabályok kiegészülnek a felsıoktatási intézmény átalakítására és megszüntetésére vonatkozó rendelkezésekkel.

147

Az állami felsıoktatási intézmény a jövıben – az autonómiával összehangolt – speciális jogosítványokkal rendelkezı költségvetési szervként lenne definiálva, amely lehetıvé tenné a teljesítményösztönzést, a gazdasággal való kapcsolat erısítését, az oktatók, a kutatók, a hallgatók saját vállalkozásainak a campus területére történı telepítését. Biztosítani kell azonban, hogy az intézmény által alapított profitorientált és non-profit szervezetek az intézmény érdekeit elıtérbe helyezve mőködjenek. Ez utóbbi formák támogatását az is indokolja, hogy a regionális EU támogatásokat költségvetési szerv nem fogadhatja. A tervezett módosítások igénylik az intézményi menedzsment kialakítását, megerısítését. Az elképzelés szerint a sajátos költségvetési szervként mőködı felsıoktatási intézmények vezetési modelljében kettéválik az intézménymőködtetési (menedzsment) és a képzési, kutatási (akadémiai) tevékenységek irányítása, s ennek megfelelıen telepítik a felelısségi köröket is. Az „akadémiai” tevékenységet a Szenátus, a menedzsment tevékenységet az Irányító Testület (IT) ”vezényli”, illetve felügyeli. Az egyetemi közösség autonómiáját a Szenátus reprezentálja. A Szenátusnak az akadémiai kérdéseket érintı stratégiai ügyekben (képzési terv, kutatási terv, akadémiai szolgáltatási terv, oktatói/kutatói pályázatok elbírálása stb.) elızetes egyetértési joga van. Kizárólag a Szenátus véleményével együtt lehet a stratégiai döntéseket az IT elé terjeszteni. Az elgondolás szerint az IT gyakorolja az oktatási miniszter jelenleg is érvényes döntési, véleményezési, felügyeleti és munkáltatói jogai egy részét is. Ezt a struktúrát a törvény minden költségvetési szervként mőködı felsıoktatási intézmény számára kötelezıen elıírja. A rektor az intézmény vezetıje és képviselıje, a munkáltatói jogok gyakorlója, kinevezések, szerzıdések aláírója. Egy személyben felelıs az IT által meghozott döntések végrehajtásáért, az intézmény hatékony mőködtetéséért, tevékenységéért. A jelenleg hivatalban lévı rektor lehet az IT elnöke (elnök-rektor) is. A vezetıi megbízás lejártát követıen az IT dönt arról, hogy megırzi-e ezt az irányítási formát vagy az elnöki szerepet és a rektori funkciót személyileg kettéválasztja. Az elfogadandó új törvény − az elképzelések szerint − biztosítékokat teremt a minisztérium túlsúlyának érvényesülésével szemben. Az IT-ben 50%-nál alacsonyabb arányban szabja meg a minisztérium delegáltjainak számát, szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg az IT tagjaira, illetve lehetıvé teszi, hogy a Szenátus kifogást emeljen a miniszter delegáltjaival szemben (a Szenátus 2/3-os többséghez kötött döntés útján vétójoggal élhet a minisztérium jelöltjével szemben). Az IT-be azoknak a vállalkozásoknak, valamint intézmé-

148

nyeknek a képviselıi is bekerülhetnek, amelyek együttmőködési-társulási szerzıdést kötnek a felsıoktatási intézménnyel. Az új Ftv. a felsıoktatási intézmények belsı szerkezetére vonatkozóan keretjellegő szabályozást ad. Az állam csupán az intézményrendszer mőködésért felel. Az ágazati irányítás a minisztérium jogkörében marad, a hatósági jogköröket egy új szerv, a Felsıoktatási Hivatal gyakorolja. A fenntartó jogosítványai egységesekké válnának: minden fenntartót azonos jogok illetnek meg és azonos kötelezettségek terhelnek. Az egyes intézmény mőködésért a fenntartó felel. Az állam a mőködés költségeihez hozzájárul, de − az elképzelés szerint − nem köteles biztosítani a mőködés teljes fedezetét. Az alapító elválhat a fenntartótól, a fenntartói jogok átruházása szabályozott rendben történhet. 5.2.1.1.1.1.1.21. 5.2.1.1.1.1.1.22. irányai

A

változások

A változtatások során több szempontot is figyelembe kell venni. Elsısorban meg kell határozni, hogy milyen szerepet kell vállalnia az államnak a felsıoktatás intézményrendszerének fenntartásában, mőködtetésében egyfelıl, másfelıl mennyiben lehet a felsıoktatás egy-egy területét piaci alapon mőködtetni, fejleszteni. 5.2.1.1.1.1.1.23. 5.2.1.1.1.1.1.24. Az állami szerepvállalásra épülı fıirányt erısítı szempontok

Jelenleg az állami felsıoktatási intézmények mőködéséhez szükséges pénzügyi eszközöket alapvetıen az állam biztosítja. Az intézmények szolgáltató tevékenységébıl, illetve a tandíjakból származó bevétel – a költségek levonása után – ezt egészíti ki. Az állami költségvetési juttatások elosztása alapszerően, valamint költségvetési elıirányzatok meghatározásával történik. Az alapokra vonatkozó részletes szabályokat külön törvényben, illetve kormányrendeletben rögzítik. A szabályozás sajátossága, hogy alapvetıen két szektorra bontja a felsıoktatást, állami és államilag elismert nem állami felsıoktatási intézményeket különböztet meg, ezeket azonban – az eltérések feltüntetése mellett – egységes szabályozás alá vonja. Ma már anakronizmusnak tekinthetı, hogy egy olyan társadalmi szegmensben, mint a felsıoktatás, ahol „deklaráltan” a piaci szabályok is érvényesülnek, az állam a munkaerıpiac

149

igényeitıl, az oktatási piactól és továbbtanulást befolyásoló más körülményektıl, valamint a tényleges költségektıl függetlenül évente változó normatívákkal osztja el a költségvetés által az adott évben elviselhetı mértékőnek minısített támogatási összegeket. Ez rendkívül szők megközelítés, lényegében nélkülözi az oktatás-politikai, oktatás-gazdaságtani és gazdálkodási szempontokat. A finanszírozási reformot ezért sem lehet ma már csupán az állam, az állam költségvetési támogatásának szemszögébıl vizsgálni. Az állam szerepvállalásával kapcsolatban általános elv, hogy az uniós országok polgárai más tagországban az ott érvényes szabályok szerint tanulhatnak, viszont támogatást a saját országuktól – az ottani szabályok szerint – kapnak. A modernizáció lényeges feltétele az állam szerepének megváltoztatása. Az állam feladata mindenekelıtt az, hogy az általa elismert intézményekben folyó − alapjogot jelentı − oktatást, képzést anyagilag támogassa. Ennek célszerő módja a normatív támogatás, amelyet az állam az intézményen keresztül közvetve (az intézmény, a képzés fenntartásán, mőködtetésén keresztül), illetve közvetlenül (pénzben vagy természetben) nyújt a hallgatóknak. Formájában nem, de tartalmában szerzıdéses jogviszony jön létre az állam és intézmény között. Az állam „megrendeli” a képzést az intézményektıl. A formális szerzıdéses viszony is lényeges kelléke lenne azonban a támogatásnak. Ha ugyanis valakit felvettek egy felsıoktatási intézménybe, akkor – normál esetben – öt évre vállal az intézmény kötelezettséget. Ezzel szemben jelenleg az állam évente változtatja a normatív támogatások rendszerét és mértékét, holott minden változtatás kihat a már felvállalt kötelezettségekre is. Az állam másrészt az állami felsıoktatási intézmény fenntartója. A fenntartó joga meghatározni az intézmény mőködési rendjét, támogatásának formáit. Ez nem azonos a képzés és az oktatás támogatásával, amely az akkreditált intézményt nem fenntartói alapon illetné meg. Az új felsıoktatási törvény koncepciója szerint a felsıoktatási intézmény fenntartási költségeit az intézmény fenntartója viseli; az állami intézmények e célra normatív támogatásban részesülnek, a nem állami intézmények a fenntartást költségtérítésbıl, illetve állami vagy nem állami támogatásból biztosítják. Az államnak mint fenntartónak tehát az állami felsıoktatási intézményeket – fıként az elmaradt felújítások és karbantartások miatt – nem finanszírozni, hanem fenntartania és mőködtetnie, üzemeltetnie kell. Ennek érdekében célszerő meghatározni az üzemeltetési normatíva tartalmát (például az energia, a takarítás), s azt, hogy az oktatási vagy az üzemelte-

150

tési normatívában szerepeljen-e. Határvonal lehet a bérlı és a bérbeadó költségeinek szokásos elhatárolása, miszerint a rezsi az intézményt (bérlıt) terheli, a bérbeadó a folyamatos létesítmény-használat feltételeit köteles biztosítani. Az állam ugyanakkor nemcsak a képzést „rendeli meg” és a létesítmények használatát biztosítja, hanem hatóság is, amely az alkalmazottakkal és ingatlanokkal rendelkezı szervezetek és intézmények részére jogokat és kötelezettségeket ír elı. Ezek egy része (például a közalkalmazotti és a közbeszerzési szabályok) korlátozza az önállóságot, más részük kötelezettséget és költséget ró az intézményekre. Az államnak mint fenntartónak azokra a tevékenységekre is célzott támogatást kellene biztosítania, amelynek elvégzését jogszabállyal kötelezıen elıírja (például akadálymentesítés), illetve elvárja (például a foglalkoztatásegészségügy, a kollégiumi ellátás területén) az intézményektıl. Az állam jövıbeli szerepét illetıen figyelemmel kell lenni az Alkotmánybíróság korábbi határozataira, amelyekben az egyetemi autonómia védelmében foglalt állást. Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tanszabadságot, a tudományos élet és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot fejezi ki, valósítja meg a felsıoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája). A felsıoktatási intézmények széles körő önkormányzati jogokkal rendelkeznek. Ezek döntenek minden olyan ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami, illetve helyi önkormányzati hatáskörbe. Az Alkotmánybíróság ebben a vonatkozásban megállapította, hogy a felsıoktatási intézmény autonóm döntésébe tartozó ügyekben az egyetemek és a fıiskolák nem minısülnek a Kormány által irányított szerveknek106, így kormányhatározattal, illetve egyedi miniszteri utasításokkal nem irányíthatók. Az oktatási miniszter azonban a felsıoktatási intézmények felett törvényességi felügyeletet lát el, s e jogkörében megsemmisítheti a jogszabályba ütközı intézményi szabályzatot, döntést, továbbá intézkedhet, hogy a jogszabálysértı állapotot szüntessék meg. A törvényességi felügyelet értelemszerően kiterjed a felsıoktatási intézmények nem normatív tartalmú, külön határozati formát nem öltı egyedi döntéseire is. Ilyennek minısül − többek között − a felsıoktatási intézmények által kiadott felsıfokú végzettséget igazoló oklevél, amely magában foglalja az intézmény döntését.107

106 107

40/1995. (VI. 15.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság 917/D/2002. sz. ügyben hozott határozata.

151

Az Alkotmánybíróság megsemmisítette108 azt a rendelkezést is109, amellyel a Kormány a minisztert a felsıoktatási intézmények oktatói létszámának „alakítására” − csökkentésére − utasította, kimondva: a felsıoktatással kapcsolatos állami hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések nem teszik lehetıvé az oktatói létszám, illetve az oktató/hallgató arány megállapításának elvonását a felsıoktatási intézmények döntési hatáskörébıl. Hasonló érveléssel minısítette alkotmányellenesnek az AB a tárca helyettes államtitkárának határozatát, amelyben azt írta elı, hogy az egyes intézményekben hány ezer forint „megtakarítást kell elérni”. Egy esetben az Alkotmánybíróság szinte bíróságként járt el, tényállást állapított meg, a jogsértés idején hatályban volt jogszabályt alkalmazott és „deklaratív ítéletet”110 hozott. Megállapította, hogy a mővelıdési miniszter megsértette a Pázmány Péter Katolikus Egyetem önkormányzati jogát (autonómiáját) azáltal, hogy 1997. október 16-án megtagadta az egyetem két kara felvételi feltételeirıl szóló tájékoztatásnak teljes egészében való közzétételét.111

A finanszírozás fejlesztése A javasolt modell abból a filozófiából indul ki, hogy egy közösség – jelen esetben a nemzet – összefog és közfeladatként, világosan meghatározott elvek alapján a közösség tagjainak anyagi forrásokat biztosít felsıfokú tanulmányaik végzéséhez. Ezt azért teszi, mert így kívánja elımozdítani az egyén és a köz javát. Ebben a felfogásban a felsıoktatásban való részvétel – bizonyos korlátozásoktól eltekintve az alkotmányban biztosított – alanyi jog, a „közfinanszírozása” azonban feltételekhez kötött. A jelenlegi rendszerben a kormány a tanévet megelızı év májusában határozatot hoz az állami finanszírozásba felvehetı hallgatók létszámáról. Ez a határozat azonban nem kerül bele a költségvetési törvénybe, csupán érvként szerepel a költségvetési alku során csakúgy, mint a már korábban felvett hallgatók létszáma. A kormány döntése kizárólag a felvehetı államilag finanszírozott hallgatói létszám egészére vonatkozik, amelybıl nem következik pontos költségvetési meghatározás. Maga ez a szabályozatlanság – mint már kimutattuk –

108

40/1995. (VI. 15.) AB határozat. A gazdasági stabilizációt szolgáló 1995-ös kiigazító intézkedésekrıl szóló 1023/1995. (III. 20.), illetve a gazdasági stabilizációs program végrehajtásával kapcsolatos közalkalmazotti és honvédségi létszámleépítésrıl, valamint a központi költségvetési szervek létszámleépítésének pénzügyi rendezésérıl szóló 2143/1995. (V. 19.) Kormányhatározat. 109

110

Az elnevezés Sólyom Lászlótól származik. (Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 344. old.) 111

Az Alkotmánybíróság 1430/H/1997. sz. ügyben hozott határozata.

152

számos finanszírozási bizonytalanság forrása. Kiegyensúlyozottabb mőködést tenne lehetıvé, ha az államilag finanszírozott létszámra vonatkozó felvételi keretszámokat finanszírozási kategóriánként (képzési területenkénti) a költségvetési törvényben rögzítenék, s a jövıben a mindenkori kormány a köz által (államilag) finanszírozott hallgatói létszámra a költségvetési törvénytervezetben tenne javaslatot, melyrıl a parlament döntene. Kizárólag ennek alapján tervezhetı meg felelısséggel a felsıoktatás költségvetése. A fentebb leírt filozófiai megfontolások alapján a döntésnek mélyebb indokai is vannak. Amennyiben ugyanis a felsıoktatás közfeladat és annak állami finanszírozása is a közösség összefogására alapozódik, akkor ezen közfeladat döntésmechanizmusában meg kell nyilvánulnia a közérdeknek. A köz érdeke pedig az, hogy a közösség igényeinek megfelelı számban és szakmai eloszlásban történjen a képzés. Alapvetıen hibás az az álláspont, hogy a piac majd eldönti, hogy a közösség milyen képzéseket finanszírozzon. A piac ezt önmagában nem képes eldönteni. A piac mindenhatóságát kritikátlanul hirdetık – úgy tőnik – nem ismernek (vagy nem vesznek figyelembe) egy nagyon fontos fogalmat: a reakcióidı fogalmát. Ez a fogalom a természetben jól ismert. Az ún. „felsıoktatási piac” reakcióideje – egy ember aktív életéhez képest – olyan hosszú, hogy beavatkozás nélkül a piac nem képes egyensúlyi állapotot létrehozni. Amennyiben pusztán a hallgatói érdeklıdés alapján alakítanák ki a felvételi keretszámokat, akkor ma Magyarországon bizonyos szakmákban egyszerően nem lenne képzés. Például mire kiderülne, hogy a piac nem „igazolja vissza” a jogi beiskolázás iránti indokolatlanul magas igényt, a nemzeti érdek szempontjából alapvetı (például kémiatanár-) képzések szőnnének meg.112 A felsıoktatás kizárólag piaci alapokra történı helyezését szorgalmazók a képzést és ezen keresztül bizonyos mértékig magát az embert is – kizárólag árunak, terméknek tekintik, mondván, hogy ha sok diplomát állítunk elı (sok diplomást képzünk) egy területen, akkor a piac majd korrigál: nem jelentkeznek újak az ilyen képzésbe, a már végzettek pedig rájönnek, hogy nem megfelelı a képzettségük és egy újabbat szereznek. (Ez akár még érdeke is lehet az oktatást pusztán piaci terméknek tekintı felsıoktatásnak, mert igényt generál a második, harmadik stb. diplomára.) A köz és az egyén érdeke azonban az, hogy a rendelkezésre álló forrásokból a lehetı legkisebb ráfordítással és a legkevesebb egyéni zsákutcával olyan képzettségi szerkezet alakuljon ki, azaz tágabb értelemben olyan kulturális környezet, nemze-

112

A probléma az alapfokú szakképzésben már ismert, élı probléma. Egyes, fıleg nehéz fizikai munkát is igénylı szakmákban (például esztergályos, autófényezı stb.) már huzamosabb ideje nincs kielégítı utánpótlás.

153

ti tudásbázis teremtıdjön, amelyre a nemzetnek gazdasági, kulturális, egészségügyi, adminisztratív stb. feladatainak ellátásához szüksége van, s amely az egyéni boldogulást is a legjobban segíti. Fontos leszögezni, hogy az újabb és újabb diplomaszerzést nem szabad összekeverni az „élethosszig tartó tanulás” szükségességével. A második és harmadik diploma megszerzésének konkrét eseteit megvizsgálva ugyanis túlnyomó részben az tapasztalható, hogy a második vagy többedik diploma igényét rendszerint hibás döntés vagy kényszer váltja ki. Gyakran helyüket sehol sem találó emberek menekülnek az újabb és újabb diplomaszerzésbe. A rosszul megválasztott államilag finanszírozott képzési szerkezet, azaz, ha az államilag finanszírozott helyeket nem megfelelı mérlegelés alapján osztjuk fel a szakterületek szerint, felelıtlenségre indíthatja az egyént és az intézményt egyaránt. Az egyén felelıtlenül választ, mert az elsı diplomát a közösség fizeti, a felsıoktatási intézmények felelıtlenül képeznek, mert kizárólag a bevételt tartják szem elıtt. „Az életen át tartó tanulás” ugyanakkor fontos, hasznos és megkerülhetetlen. Ma szinte minden szakmában többször meg kell újítani az ismereteket, de nem feltétlenül szervezett formában és különösen nem diplomaszerzési céllal kell tanulni. Az egyéni vagy szervezett formában történı szakmai továbbképzés már nagyon régen az értelmiségi lét természetes velejárója, ami napjainkban még inkább szükségszerő. A szervezett képzés sem tévesztendı össze a számos üzleti vállalkozás által kínált silány tanfolyamokkal a megkérdıjelezhetı színvonalú, „gyorstalpaló” képzésekkel, amelyekhez képest a szakérettségi intézménye egyetemi színvonalú volt. Ezek többsége az „oktatási ipar” alacsony színvonalú „termékei”, amelyekkel kihasználják a munkaerıpiacon nehéz helyzetbe jutott emberek kiszolgáltatottságát. Érdemes lenne megvizsgálni a tanult szakmához nem kapcsolódó úgynevezett „munkaerıpiaci képzések” hatékonyságát. Nagy részük abban az értelemben munkanélkülieket képez, hogy a képzésben résztvevık többsége késıbb sem tud elhelyezkedni, illetve elhelyezkedés esetén rövid idın belül kiderül, hogy mit tud az ilyen képzésben részesülı egyén. Azaz az egész csak a képzést végzıknek kifizetıdı. Számos ilyen képzéssel csak az állami költségvetés milliárdjait és félrevezetett állampolgárok ezreinek értékes idejét vesztegetik el. A képzési szerkezet változásával összhangban különösen fontos a normatív finanszírozási rendszer felülvizsgálata, a késıbb tárgyalandó és a megváltozott képzési szerkezethez igazodó, valamint a hatékonyságot növelı új rendszer kidolgozása, az intézményekben az

154

önköltségszámítás végzése, a költségek figyelése, a keretek betartása, a diplomák árának megállapítása. Át kell tekintetni a feladatfinanszírozási elıirányzatok tervezését, a részfeladatok elıirányzatainak megalapozottságát. A felhasználás a kiemelt célok teljesítésére irányuljon, biztosítva a források elaprózottságának megakadályozását, a megvalósítás átláthatóságát, ellenırizhetıségét, azt, hogy a felsıoktatás hosszabb távú céljai következetesebben valósuljanak meg. Mindezek alapján – és a felsıoktatás hagyományait tekintve is – az tőnik a leghatékonyabb és legkiegyensúlyozottabb mőködésnek, hogy a Parlament finanszírozási kategóriánként (képzési területenként) döntsön az állam által finanszírozott képzésbe felvehetı hallgatói létszámról. Ez a döntés – a már a korábban felvett hallgatók számát figyelembe véve – megadja a következı évi ténylegesen államilag finanszírozott képzésben tanulók számát, amit a felsıoktatásért felelıs minisztérium illetékes részlegének kellene elıkészítenie az Ftv-ben rögzített általános elvek szempontok alapján. A döntés elıkészítése igen gondos elemzı munkát igényel. A közoktatási, közigazgatási, az általános munkaerı-piaci igények lehetı legpontosabb figyelembevétele mellett természetesen a hallgatói érdeklıdést, a regionális egyensúly követelményeit is számításba kellene venni. Az Oktatási Minisztérium felsıoktatás finanszírozásért felelıs részlegének ugyancsak el kellene készítenie javaslatát az egyes finanszírozási kategóriákban az adott költségvetési évben érvényes normatívákra. Ezeket a normatívákat szerepeltetni kellene a kormány költségvetési javaslatában, a költségvetés elfogadásával pedig a költségvetési törvényben. Ennek eredményeként a felsıoktatásban az államilag finanszírozott felsıfokú képzésre rendelkezésre álló összeget a mindenkori költségvetési törvény rögzítené. Azt is világossá kell tenni, hogy a fenti módon meghatározott normatívák a képzésnek mint szolgáltatásnak az állam által fizetett árát jelentenék, függetlenül attól, hogy az intézménynek ki a fenntartója, mennyibe kerül a fenntartás, milyen tudományos eredményeket ért el. A normatíva ebben az értelemben egy olyan ár – igaz államilag meghatározott ár –, amelyet az állam fizet egy adott képzési területen egy éves (két féléves, hatvan kredites) képzésért. Az államoknak mindeközben végre kell hajtania még egy piaci beavatkozást: meg kell határoznia, hogy a különféle képzési területen hány képzést vásárol. Ezzel közvetlen piaci beavatkozása lényegében véget is érne. Kissé túlozva – az agrárintervenció mintájára – azt

155

mondhatjuk, hogy az állam meghatározza a garantált felvásárlási árat (normatíva) és termékenként (képzési terület) a felvásárlandó maximális mennyiséget. A képzési normatíva fentiek szerint történı meghatározása automatikusan megoldaná az állami finanszírozású képzésben alkalmazott jelenlegi normatíva és a költségtérítéses képzésben alkalmazott tandíj (költségtérítés) különbözıségének problémáját. Mint az közismert, ma az állam adott szakterületen egy hallgató képzéséért az esetek döntı többségében lényegesen több normatívát juttat („azaz több tandíjat fizet”) a felsıoktatási intézménynek, mint amennyit a térítéses képzésben résztvevı hallgatók ugyanezért a képzésért fizetnek. A különbségre – noha az oka jól ismert – nincs elfogadható magyarázat. A nyilvánvaló oka az, hogy a jelenlegi normatíva nem kizárólag a szoros értelemben vett képzés árát tartalmazza, hanem az intézmény mint tudományos, szellemi mőhely költségeinek egy részét is, ha messze nem is a megfelelı mértékben. A jelenlegi finanszírozás az állam által fenntartott intézmények esetében is zőrzavart okoz, arra azonban aligha van józan magyarázat, hogy egy profitra törekvı magánintézményben az állam miért fizet többet a képzésért, mint a képzést ott megrendelı magánszemély. A képzési normatívának normális viszonyok között pontosan egyenlınek kellene lennie a képzésért a magánszemély által fizetett térítési díjjal. A felsıoktatás egészére vonatkozó finanszírozási modell legsúlyosabb problémája, hogyan válasszuk ki, hogy ki tanulhat állami finanszírozásban és melyik intézményben. A legegyszerőbbnek tőnı megoldás az lenne, ha egy standardizált versenyvizsgán az elért teljesítmények alapján a jelentkezıket sorba állítanák és mindegyik képzési területen a legjobbak sorrendjében felvennék a költségvetési törvényben szereplı számú hallgatót az általuk megjelölt intézménybe és szakra. E megoldásnak ma egyetlen feltétele sem adott, de az is kérdéses, hogy megteremthetıek-e egyáltalán a feltételei egy ilyen rendszernek, s vajon megfelel-e ez a megoldás annak az elvárásnak, hogy legjobban szolgálja a közösség érdekeit, s feleljen meg a munkaerı-piaci szükségleteknek. Úgy kell tehát feltenni a kérdést, hogy milyen kiválasztási eljárás szolgálja legjobban az egyén érdekét úgy, hogy a közfinanszírozás indoka – a közösség érdekeinek szolgálata – ne szőnjön meg. E kérdés megválaszolásához számításba kell venni a közérdek legfontosabb tényezıit. A felsıoktatás egészét tekintve ezek: a magas színvonalú képzés, a minél nagyobb és hatásosabb tudományos, fejlesztési és kulturális teljesítmény. Az ezek teljesüléséhez szükséges törvényi és államigazgatási feltételeket (például akkreditáció, intézményalapítási feltételek stb.) az általános szabályozás körében az Ftv-

156

nek kell megteremtenie. Külön kell azonban azt is vizsgálni, hogyan képes az állam a közfinanszírozás eszközeivel ezeket hatásosabban elısegíteni. Az állami finanszírozás továbbfejlesztésekor figyelembe kell venni, hogy a jól képzett szakemberek, a tudományos eredmények, a közvetlen gazdasági hasznot jelentı innováció számára kedvezı verseny szempontjai mellett legalább ilyen fontosságú a kiszámíthatóság, a felsıoktatási intézmények zavartalan és hatásos mőködése, illetve perspektívája, ami hosszabb idıre kizárólag jól mőködı finanszírozással garantálható. Az állami finanszírozás az intézménytıl „megrendelni” kívánt államilag finanszírozott képzéstervezésének113 pontos menetét szabályzatban kell leírni, így azt is, hogy a „megrendelést” milyen testületek véleményét kikérve kell meghatározni. A szabályzat három legfontosabb eleme: az ország képzési szerkezet iránti igényének pontos felmérése, verseny generálása és a szükséges kiszámíthatóság biztosítása. Igényeken elsısorban a közösség igényeit értjük, amely az egyén szempontjából inkább a lehetıség szóval írható le. Egy konkrét képzés iránti valós igényt ugyanis az mutatja meg, hogy hányan találnak olyan munkát, amelyhez az adott képzettség szükséges, nem pedig az, hogy hány fiatal szeretné a szóban forgó képzést választani. Az igények pontos felmérését egy egyszerő példa szemlélteti. Amennyiben azt a kérdést tesszük fel, hogy évente hány fizikatanárt kell képezni, akkor venni kell a közoktatásban ma szükséges fizikatanárok számát, ezt a számot el kell osztani egy fizikatanár munkában töltött éveinek (átlagos) számával, s így adódik az egy évben képzendı fizikatanárok száma. Ha ezt a számot korrigálják az egyetemi tanulmányok során történı változással (szakmódosítás, lemorzsolódás) és figyelembe veszik a pályaelhagyásokat, megkapható az adott évben felvenni szükséges fizikatanár-hallgatók száma. Ez a szám természetesen csupán egy jó becslés, de világosan jelzi a tényleges (munkaerı-piaci) igényt, adott esetben annak változását is, hiszen a számítást minden évben korrigált adatokkal végzik el. Ez a becslés nagyon sok szakmában elvégezhetı, nyilvánvaló azonban, hogy vannak olyan képzések, ahol a becslés bizonytalansága nagy, esetleg olyan nagy, hogy a becslés értelmetlennek tőnhet. Egy ilyen finanszírozási modellre történı átállás elsı évében azonban mindenképpen el kellene végezni a becslést (ez ma is megtörténik!), és olyan eljárásrendet kellene kialakítani, amely elıre tervezhetıvé teszi a változásokat. Ennek egyik eleme, hogy minden évben figye-

157

lembe kell venni az elızı évi hallgatói keresletet, különösen azokon a szakokon, amelyeken a fenti becslés csak igen nagy bizonytalansággal végezhetı el. Azokon a szakokon azonban, amelyeken a becslés viszonylag pontosan elvégezhetı, az államnak joga és kötelessége az államilag finanszírozott helyek számával is orientálni a hallgatókat a választásban. Nézzük ezt is egy példán. A természettudományos kutatói és tanári, valamint az orvosi szakokon pontosan megbecsülhetı a szükséges hallgatói létszám. Ezeket a létszámokat akkor is meg kell tartani államilag finanszírozottnak, ha az ország fiataljai – egy hirtelen hangulati válságban – úgy döntenének, hogy valamennyien mővelıdésszervezı vagy kommunikáció szakra jelentkeznek. Ilyenkor a többi szakokon nyilvánvalóan nem lehet az államilag finanszírozott helyeket betölteni (az állam spórol), a mővelıdésszervezı és a kommunikáció szakon pedig betölthetık az elızı évi adatok alapján elıre megállapított államilag finanszírozott helyek. Ezen túlmenıen akik mindenáron mővelıdésszervezık vagy kommunikátorok akarnak lenni, ezt költségtérítéses formában elérhetik: a felsıoktatási intézmények kapacitásuk mértékéig felvehetik azokat a hallgatókat, akik a képzés teljes költségét kifizetik (képesek és készek kifizetni). Az átállást követı években meg kellene határozni, hogy a hallgatói érdeklıdést milyen súllyal kell figyelembe venni az államilag finanszírozott hallgatói létszámok évenkénti változtatásában. Egy ilyen algoritmus kidolgozása részben kutatási, részben államigazgatási feladat, amelyre létre lehet hozni egy, a feladatot elvégezni képes szervezeti egységet. Magának az eljárásnak számításokon, felméréseken kell alapulnia és tükröznie kell a gazdaság, a közélet, az oktatás szereplıivel való széles körő egyeztetés eredményeit. Az államilag finanszírozott hallgatói létszámok meghatározása után a következı feladat az államilag finanszírozott hallgatói helyek intézmények közötti elosztása, ami – piaci fogalmakat használva – az állami megrendelések kiadását jelenti. Az állami megrendelések kiadásának két szélsıséges módszere lehetséges: az egyik a teljes állami ellenırzés, a másik ennek teljes hiánya. Az a jelenlegi gyakorlat, amely az intézmények és a minisztériumi apparátus alkudozásán alapul, lényegében a felsıoktatási intézmények számára történı kvóták kiosztása, a merev állami ellenırzéshez áll közelebb, noha az alku folyamata nincs szabályozva.

113

Ez gyakorlatilag ma is így történik, a Felsıoktatási Felvételi Tájékoztatóban megjelenı adatok ugyanis ezt jelentik.

158

Az állami ellenırzés teljes hiányát az jelentené, ha egy-egy szak esetében versenyvizsgán állapítanák meg a hallgatók eredménysorrendjét, s ebben a sorrendben vennék fel a hallgatókat az államilag finanszírozott helyekre. Ebben az esetben az intézmény megválasztása teljesen a hallgatóra bízható. Ez elsı pillanatra jó rendszernek látszik. Mélyebbre tekintve kiderül, hogy kivitelezhetetlen, igazságtalan és káros. Kivitelezhetetlen, mert standardizált versenyvizsgák olyan nagy számát jelentené, amelynek nincsenek meg a feltételei, s ebben az új érettségi sem hoz tényleges változást. Igazságtalan, mert nagymértékben csökkentené a kis településen élı, szegény gyermekek esélyeit. Káros, mert minden szakmában tovább növelné a Budapest-központúságot. Leginkább káros abban a tekintetben, hogy az intézményi választást a hallgatók esetében nem mindig az intézmény színvonala, hanem a diploma könnyő megszerezhetısége motiválná elsısorban. Az államilag finanszírozott hallgatói helyek intézmények közötti elosztására olyan a két szélsıséges megoldás közötti rendszert kell alkalmazni, amely a színvonalas képzésnek elınyt biztosító mérsékelt állami kontrolt jelent. Az átálláskor a jelenlegi képzési struktúrából és az intézményekben az elmúlt néhány évben állami finanszírozásban tanuló hallgatók átlagos számából kell kiindulni. Minden más megoldás vég nélküli vitákhoz vezet. Ezután azonban következetesen érvényesíteni kell azt az elvet, hogy a hallgatók által keresettebb és a tudományosan magasabb teljesítményő(!) intézmények kapjanak több államilag finanszírozott hallgatói helyet. Az intézmények iránti hallgatói érdeklıdést minden esetben figyelembe kell venni, de egyidejőleg az intézmény tudományos teljesítményét és a hallgatók elhelyezkedési mutatóit is, mégpedig elsısorban. A hallgatókat kell és lehet is orientálni az államilag finanszírozott hallgatói létszámok meghatározásával. A pontos, az intézmények által is ismert és hosszú idın keresztül következetesen alkalmazott eljárásrend kidolgozása szakértık feladata, fıbb szempontjai azonban felvázolhatók. Az elsı szempont a fentieknek megfelelıen úgy számszerősíthetı, hogy az állami megrendelés az egyik évrıl a másikra maximum tíz százalékkal lehessen kisebb mértékő, kivéve, amikor a felvételt minıségi okokból szüneteltetni kell vagy az intézmény nem tudja fogadni a hallgatókat. (A részletekhez tartozik, de érdemes megemlíteni, hogy ha az elıbbi szempontok szerint kiadott állami megrendelés csökkenése öt éven keresztül rendszeres, akkor felül kellene vizsgálni a szak egész mőködését.) A második szempont, hogy a hallgatói keresletbıl (felvételire jelentkezık száma) és – ha rendelkezésre áll – a hallgatók képzettségüknek megfelelı elhelyezkedési arányából 159

kell kialakítani egy olyan mutatószámot, amely alapján az adott intézményben az állami megrendelést csökkenteni vagy növelni szükséges. A harmadik szempont az intézmény mérhetı képzési és tudományos teljesítménye. Ehhez természetesen ki kell alakítani a mérés módszereit, a számítható teljesítménymutatókat, ami szintén szakértıi feladat. A másik lehetséges megoldás, ha nem az intézmények, hanem közvetlenül a hallgatók kapnák az állami támogatást, amely felett rendelkezhetnének, ık dönthetnék el, hogy melyik oktatási intézménybe fizetik be tandíjként. Ebben az esetben az intézmények maguk határozhatnák meg a ma „szégyenlısen” térítési díjnak nevezett tandíjukat és más szolgáltatási díjaikat. Amennyiben a tandíj az állam által a hallgatónak nyújtott támogatásnál magasabb, vagy ha a diák további szolgáltatást kérne, akkor ezt a szülık vagy maguk a hallgatók (például hitelbıl) egészítenék ki. Ezt a megoldást többen kockázatosnak tartják, mert akár a felsıoktatási rendszer szétzilálásához is vezethet. Ezen a ponton kell kitérni a tandíj kérdésére, amely Magyarországon ma is politikai kérdés. Tisztán kell látni azonban, hogy mi is ebben a politika. Az egyszerő hívószavakat alkalmazó általános értelemben vett politika számára természetesen maga a szó. Nincs számottevı politikai erı ma Magyarországon, amely a tandíj bevezetését zászlajára tőzné. Pedig a tandíj, azaz az egy-egy hallgató képzésének költsége ma is létezik, csak a közösség fizeti meg, ráadásul nem tudja, hogy mennyit fizet, s azt sem, hogy ez sok vagy kevés. Az elıbb vázolt felsıoktatás-finanszírozási modellben a tandíj éppen az állami finanszírozás normatívája, amelyet az államilag finanszírozott képzésben a közösség (nemzet) nevében eljáró állam fizet a felsıoktatási képzésért az azt végzı intézményeknek, a térítéses képzésben pedig a hallgatók, pontosabban az esetek döntı többségében azok családja. Piacibb megoldás lehetne az, ha az állam a felsıoktatási képzés általános finanszírozása keretében – pályázati formában – képzési díjakat hozna létre (annyit és olyat, amilyet szükségesnek és elégségesnek tart), a hallgatók ezt valamilyen kritériumok alapján évente nyerhetnék el egy meghatározott intézmény meghatározott szakára (képzési ágára) és tandíjként befizetnék. Azok a hallgatók, akik ezt bármilyen okból nem nyerik el, de mindenáron részt kívánnak venni a felsıoktatásban, a tandíjat más (saját, hitel-, adomány) forrásból fedeznék. Amennyiben fontosnak tekintjük a kiszámíthatóságot, akkor olyan szabályozást kell alkalmazni, hogy az állam (a köz) által finanszírozott képzési díj fölött a hallgató és az intéz-

160

mény együttesen rendelkezhessen. A hallgató ne legyen mereven az intézményhez kötve, de lényegtelen szempontok se adhassanak neki alkalmat és okot a változtatásra. Az állami finanszírozásban tanulóknak azt kell megérteniük, hogy az a kiváltságuk, miszerint képzésük költségét a közösség fizeti, kötelezettségekkel és kötöttségekkel is jár. A közösség biztos akar lenni abban, hogy erıforrásait – a képzési díjat – a lehetı leghatékonyabban használják fel. Ez a modell viszonylag egyszerő szabályozás szerint mőködhetne.

5.2.1.1.1.1.1.25. Az állami felsıoktatási intézmények fenntartása

Az állami megrendelésre történı képzés finanszírozását és az állami felsıoktatási intézmények fenntartását élesen és világosan el kell választani egymástól. Az egyes intézmény mőködésért a fenntartó felel. Az állam a mőködés költségeihez hozzájárul, de − az elképzelés szerint − nem köteles biztosítani a mőködés teljes fedezetét. Az állam csupán az intézményrendszer mőködésért felelne. Az alapító elválhat a fenntartótól, a fenntartói jogok átruházása szabályozott rendben történhet. Ezzel kapcsolatban azonban fel kell hívni a figyelmet az Alkotmánybíróság más alapjogokkal foglalkozó határozataiban foglaltakra is, miszerint az állam kötelessége az alapvetı jogok „tiszteletben tartására és védelmére” az egyéni alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki pusztán abban, hogy tartózkodnia kell a megsértésüktıl, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesítésükhöz szükséges feltételekrıl. Az emberek egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi jogok törvényi biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, sıt a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és mőködtetésének.114 Az egyéni jogok tiszteletben tartása mellett az Alkotmányból következik, hogy az alapjog érvényesülésével összefüggı intézmények mőködésének, fenntartásának biztosítása állami kötelezettség.115 Az állam feladata tehát, hogy egyensúlyt teremtsen a társadalom tagjainak az alapvetı jogokra épülı igényei és az

114 115

64/1991. (XII. 17.) AB határozat. 30/1992. (V. 25.) AB határozat.

161

ezek megvalósításához, érvényesítéséhez rendelkezésre álló anyagi eszközök, erıforrások között. Ha nem ezt tenné, azaz például egyes alapvetı jogból fakadó igényeket az anyagi eszközök szőkössége folytán vagy arra hivatkozva alaptalanul mások eltérı, de szintén alapvetı jogból fakadó igényeinek aránytalan hátrányára elégítené ki, úgy ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtene.116 Ebbıl az következik, hogy az állam − annak ellenére, hogy a költségvetés meghatározásában nagyfokú szabadsága van − alkotmányosan nem teremthet olyan helyzetet, amelyben egy alapjog érvényesülését biztosító szervezetrendszer anyagilag ellehetetlenül, mőködése megbénul.117 Az állam által fenntartott felsıoktatási intézmények eszközei és ingatlanai esetében a legfontosabb kérdés, hogy állami tulajdonban maradjanak-e vagy privatizálja-e ezeket. Az nyilvánvaló, hogy a teljes intézményrendszer nem privatizálható. Ugyanakkor egy-egy intézmény egészének vagy egy részlegének nyílt privatizációját – ha abból az oktatás, a kutatás számára bizonyítható elıny származik – nem célszerő teljes mértékben elutasítani. Ma sem tiltott, hogy valamely állami intézmény magántulajdonban álló ingatlanban mőködjék (például bérlet formájában). Azon állami felsıoktatási intézmények esetében, amelyek – ha nem állami intézményként mőködnének – jelentısen növelhetnék a lehetıségeiket, meg kell engedni a szigorúan ellenırzött, az állami vagyonvesztést megakadályozó átalakulást. Ennek feltehetıen számos formája lehetséges. Egy lehetséges forma: a felsıoktatási törvény megengedhetné például, hogy ha a felsıoktatási intézmény képzési, kutatási vagy mővészeti tevékenységének fejlesztésére jelentıs és megbízható háttérrel rendelkezı magánbefektetı komoly ajánlatot tesz, akkor a felsıoktatásért felelıs miniszter elıterjesztésére a kormány hozzájárulhasson az intézmény fenntartójának meghatározott feltételek szerinti megváltozásához. A befektetı létrehozhat például egy magánalapítványt az intézmény fenntartásának támogatására. Az alapítványnak igazolnia kell, hogy minimum öt évre biztosítani tudja az adott felsıoktatási intézmény teljes költségvetésének legalább 30 %-át, de az ingatlanok állami tulajdonban maradnak. Az alapítvány és az állami felsıoktatási intézmény fenntartója létrehoz egy intézményfenntartó közhasznú társaságot, amelynek feladata az intézmény fenntartása. A közhasznú társaságot a tulajdonosi tanács által választott igazgató irányítja. A tulajdonosi tanácsban a szavazati arány a befektetett tıke és az intézmény finanszírozásában vállalt részesedés szerint oszlik meg. A kormány jóváhagyása után az állami felsıoktatási intézmény

116 117

Az Alkotmánybíróság 1310/D/1990. sz. ügyben hozott határozata. 28/1995. (V. 19.) AB határozat.

162

fenntartója átadja a fenntartói jogokat az intézményfenntartó közhasznú társaságnak, amely ezek után az intézmény fenntartója lesz, a Kht-ben pedig az állam tulajdonrésszel rendelkezik. Az ilyen típusú – kontrollált, az állami vagyon magánkézbe való átjátszását, elherdálását megakadályozó – fenntartó változások száma igen kicsire becsülhetı, a világ más részén is ritka. Azt a történelem során bekövetkezett néhány esetet, amelyben óriási magánvagyonokat – az utókor méltó megbecsülésében bízva és az utódok javát akarva – ilyen célra fordítottak, aligha lehet tipikusnak tekinteni. Az pedig a hazai viszonyok ismeretének teljes hiányára vall, ha valaki ezt az elkövetkezendı években Magyarországon tömeges jelenségnek jósolja. Ennek a megoldásnak viszont akadályát képezheti az is, ha a gazdasági társaságokról szóló törvény átfogó újraszövegezése során jogalkotói szándékká válik az, miszerint a közhasznú társaságot mint önálló társasági formát megszüntessék, s lehetıvé váljon az, hogy bármely gazdasági társaság nonprofit jelleggel mőködhessen. Ezzel kérdésessé válik, hogy a fenntartó vállalkozás miként lesz, hogyan maradhat „kontrollált, az állami vagyon magánkézbe átjátszását megakadályozó”.118 Az állami felsıoktatási intézmények ingatlanai ma az állam tulajdonában vannak, az intézmények annak szerzıdéses vagyonkezelıi. Az állam azonban lényegében nem gyakorolja a tulajdonosi jogokat, a tulajdonosi jogok gyakorlása keveredik a felsıoktatás törvényi szabályozásával és a felsıfokú képzés finanszírozásával. Az államnak mint tulajdonosnak világosan ki kell jelölnie a tulajdonosi, fenntartói jogokat gyakorló szervezetet. Ez szakmai és hatékonysági szempontok szerint csak a felsıoktatásért felelıs miniszter által felügyelt szervezet lehet. Az, hogy a szervezetet a minisztériumon belül helyettes államtitkárságnak vagy másképpen hívják, lényegtelen. Alapvetı azonban feladatának pontos, politikai és szakmai közmegegyezésen alapuló meghatározása. Ennek a szervezetnek (a továbbiakban nevezzük államtitkárságnak) a feladata, hogy gyakorolja az állami felsıoktatási intézmények fenntartói jogait. Vezetıje felelıs azért, hogyan hasznosítja a rábízott állami vagyont és az intézmény fenntartására az állami költségvetésbıl kapott eszközöket. A felsıoktatásért felelıs miniszteren keresztül érvényesül a kormányzati felelısség is. Az állami felsıoktatási intézmények pontosan olyan autonómiával rendelkeznek, mint bármely más felsıoktatási intézmény. Ezt az autonómiát az Ftv. határozza meg, csakúgy mint a fenntartó jogosítványait, mégpedig egységesen (minden fenntartót azo-

163

nos jogok, jogosítványok illetnek meg). Az intézmény mőködéséért a fenntartó a felelıs, következésképpen ı biztosítja a felsıoktatási intézmény mőködéséhez szükséges feltételeket. A fenntartó dönt a felsıoktatási intézmény létrehozásáról és az alapító okiratban meghatározza a felsıoktatási intézmény alapfeladatait, az ehhez kapcsolódó kiegészítı tevékenységeket. A felsıoktatási intézmény létrehozását az Országgyőlés hagyja jóvá. A másik alapvetı kérdés, hogy az intézmények milyen jogi formában mőködjenek. Jelenleg nincs olyan jogi forma, amely változtatás nélkül alkalmazható lenne a felsıoktatási intézmények esetében. A modell lényegének az felelne meg, ha az állam által fenntartott felsıoktatási intézményeket speciális költségvetési intézménnyé alakítanák át. Ezt az új intézménytípust az államháztartási törvény módosításával úgy lehetne létrehozni, hogy gazdálkodásának szabályozásába be kell emelni az egyszemélyes részvénytársaság jogi szabályozásának azokat az elemeit, amelyek az intézmény piaci mőködését hatékonyabbá teszik. A felsıoktatási intézményt mint speciális szervezetet tehát a költségvetési szervekre vonatkozó jogszabályok, nem pedig a gazdasági társaságokra vonatkozó jogszabályok módosításával kell létrehozni.119 Az Ftv., az államháztartási törvény, valamint a költségvetési szervekre vonatkozó jogszabályok módosításával létrehozható egy új jogi személy, a felsıoktatási intézmény, amelynek mőködésében egyszerre érvényesülhet a gazdasági társaságokéhoz hasonló önállóság (autonómia) és a gazdálkodás hatékonysága, az oktatási és tudományos autonómia, valamint az állam fenntartó felelısége. Az intézmény létrehozása, megszőntetése, a fenntartás megosztása (például egy alapítvánnyal) vagy magánfenntartásba adása a fenntartó jogosítványai közé tartozik. Az állami vagyon felügyelete, a változások nyilvánossága és a világos felelısségi rendszer azáltal biztosított, hogy mindezekért végsı soron a miniszter és a kormány felelne. Ugyanakkor biztosítani kell, hogy az intézmény átalakítását az intézmény választott testületei jóváhagyják. Ugyanez vonatkozik az intézmény alapító okiratára és feladataira. Az intézményi mőködéshez szükséges vagyoni, személyi és tárgyi feltételeket a fenntartó csak úgy biztosíthatja, ha ezek költségvetési fedezetét az intézmények a fenntartásukhoz

118

Eleve hibás elképzelésnek kell tekinteni az olyan koncepciót, amely a társasági formában látja ennek eszközét.

119

Dr. Sárközi Tamás javaslat-tervezete szerint az állami egyetemek a jövıben közintézményi formában, úgynevezett önkormányzattal rendelkezı, testületi jellegő közintézményként mőködhetnének. Ilyen közintézményt kizárólag törvénnyel lehetne létrehozni, s részlegesen állna a hierarchikus közigazgatási irányítás alatt.

164

kötve kapják meg. Ezért meg kell határozni, hogy mi tartozik az intézmény alapmőködéséhez (például az intézmény oktatási, kutatási infrastruktúrája, az intézmény gazdasági adminisztrációja, az intézmény professzori kara stb). Mindezt a fenntartónak biztosítania kell. Ha az intézmény képzési, fenntartási és kutatási (mővészeti) tevékenységének finanszírozását külön tekintjük, akkor a leírt rendszerben a fenntartás teljes mértékben, a tudományos tevékenység, illetve a képzés finanszírozása csak részben tartozik a fenntartó feladatai közé. Ebben a rendszerben a felsıoktatási intézmény költségvetését a fenntartó úgy állapítja meg, hogy az intézmény üzleti (képzési) tervet nyújt be a fenntartóhoz. Az üzleti (képzési) terv kidolgozása az intézményi vezetés feladata és ezt az üzleti tervet hagyja jóvá a tulajdonos. Ennek legfontosabb fejezetei a fenntartó által biztosított források, az oktatási bevételek (az állami megrendelésekbıl és a magánmegrendelésekbıl származóak egyaránt!), a kutatási tevékenységbıl és az egyéb szolgáltatásból származó bevételek. A fenntartói támogatást a költségvetési intézmény mintájára kell elszámolni, ami kötött felhasználást és évenkénti elszámolást jelent. Az intézmény és az állam kapcsolatát ezért célszerő szerzıdéses formába önteni. A saját bevételét az intézmény nem költségvetési elszámolási rendben kezeli. Ennek legfontosabb eleme, hogy ezek a bevételek nem kötött felhasználásúak. Az intézmény szabadon dönt, hogy e bevételeket mikor mire használja fel. A fenntartó természetesen minden évben meggyızıdik arról, hogy az intézmény teljesítette-e az üzleti tervét. Amennyiben gazdálkodása pénzügyi értelemben pozitív, a „nyereség” az intézmény vagyonát növeli (ebben a vonatkozásban közhasznú társaságra emlékeztet a mőködése), ha üzleti tervét nem teljesíti, akkor költségeit saját magának kell csökkentenie, a fenntartó csak akkor lép be, ha az intézmény csıdbe kerül. Erre az esetre természetesen speciális szabályokat kell alkalmazni, hiszen a hallgatók jogbiztonságát meg kell ırizni. Ebben a rendszerben a hallgató nem az állammal, nem a fenntartóval, hanem az intézménnyel áll jogviszonyban. Ha az intézmény nem teljesíti üzleti tervét (nem tud felvenni a teveinek megfelelı számú hallgatót, nincs elegendı kutatási vagy egyéb szolgáltatási bevétele), a fenntartó úgy dönthet, hogy az intézmény fenntartási költségeit, ezáltal az intézmény kapacitásait csökkenti. A fenti (vagy ehhez hasonló) megoldást lehetıvé teheti a költségvetési szervekre vonatkozó szabályozás olyan jellegő módosítása, amely lényegében egy „étlapot” nyújtana, választási lehetıséget biztosítana a költségvetési szerveknek aszerint, hogy tevékenységük specialitásai melyik mőködési/gazdálkodási rendet indokolják. A költségvetési szervekre vonatkozó

165

szabályoknak tehát különbözı lehetséges esetekre kellene (esetenként zárt rendszert alkotó) elıíráscsomagot tartalmazni. Az adott szervezet (intézmény) abban lehetne „szabad”, hogy melyik csomagot választja, azt követıen azonban szigorúan be kellene tartania az adott csomagban szerepelı elıírásokat.

Egy lehetséges piaci modell: tandíjon keresztüli finanszírozás A szükséges finanszírozási források biztosítása régóta a felsıoktatás egyik legneuralgikusabb pontja. Az intézmények döntı többsége alulfinanszírozott. Ezért nemcsak arra törekednek, hogy minél több hallgatót vegyenek fel, hanem arra is, hogyan lehet az állami források egy részét elosztó, pályázatokat értékelı lobbihoz közelebb kerülni. Emellett óriási a rivalizálás a költségtérítéses hallgatói piacon, ami nem egyszer erıs ütközéseket is jelent az intézmények között. A felsıoktatási intézmények között nincs esélyegyenlıség. Amelyik intézmény közelebb áll a „tőzhöz”, politikailag jobban képes helyezkedni, annak több jut, hiszen innen választják a MAB tagjait és egyéb bizottsági, irányítási, bírálói munkacsoportok résztvevıit. Káros és elítélendı, hogy ezen pozíciók betöltése erısen politikafüggı, mi több kirekesztı jellegő. Jelenleg az MSc képzés szerkezete és a szakok elosztása még áttekinthetetlen és kidolgozatlan. A mesterképzésnél pedig az sem világos, hogy mik a jelentkezési feltételek, amenynyiben a BA vagy BSc fokozat megszerzése után bárhonnan bárhová be lehet lépni az MSc képzésbe. Problematikus továbbá a jelenlegi másoddiplomás posztgraduális képzés helye a rendszerben. Alapvetı probléma, hogy a jelenlegi finanszírozási rendszer nem adekvát azokkal a feladatokkal, amelyeket az oktatási kormányzat és az oktatási piac a felsıoktatási intézményektıl – ezen belül az állami fenntartású intézményektıl – elvár. Ennek az is oka, hogy a finanszírozás hiányosságait eltakarta a ma már senki által nem vitatott „alulfinanszírozottság”. A pénzügyi hiány ugyanis – az intézmény oktatói és dolgozói egzisztenciális érdekeivel összhangban – beindította azokat az érdekérvényesítési mechanizmusokat, amelyek más források megszerzését célozzák. A jelenlegi szabályozás – a tandíj kizárása és a tényleges kiadásokat nem fedezı költségtérítés megengedése kivételével – alig állít korlátot a többletbevételek

166

megszerzése elé. Ennek ellenére nemcsak piaci (fizetıképességi) korlátjai vannak annak, hogy az intézmények hozzájussanak a mőködésükhöz szükséges bevételekhez, hanem a sok területen meglévı versenyelınyök mellett számos központi elıírás és kötöttség (közalkalmazotti foglalkoztatás, minısített fıállású oktatók száma, közbeszerzés, foglalkozási– egészségügyi elıírások stb.) versenyhátrányba hozza az állami intézményeket az oktatási piac más szereplıihez képest. Tényként kell megállapítani azt is, hogy az intézmény alkalmazottai nem, sıt ellenérdekeltek abban, hogy az intézmény szellemi és anyagi infrastruktúrájának felhasználásával szerzett jövedelmüket az intézményben realizálják. A modern egyetem olyan oktatási szolgáltatást nyújtó intézmény, amely a hallgatók és ezen keresztül a munkaerıpiac igényeit elégíti ki. A hallgatók képzéssel tudást vásárolnak, az egyetem tudást árul. Az intézmények természetesen meg szeretnék kapni az oktatási szolgáltatásuk ellenértékét, a hallgatók zöme viszont nem fizet ezért, helyettük az állam fizet, de az meg nem kér közvetlen ellenszolgáltatást ennek ellenében. Egyszerősítené a helyzetet, ha nem az intézmények, hanem a hallgatók kapnák közvetlenül az állami támogatást, e felett rendelkezhetnének, ık dönthetnék el, hogy melyik oktatási intézménynek fizetik tandíjként. Ebben az esetben az intézmények maguk határozhatnák meg a ma térítési díjnak nevezett tandíjukat és más szolgáltatási tarifáikat. Amennyiben a tandíj az állam által a hallgatónak nyújtott támogatásnál magasabb, vagy ha további szolgáltatást kérnek, akkor (az intézmények közötti minıségi különbségeket is elismerve) ezt a szülık vagy a maguk a hallgatók (például hitelbıl) egészítik ki. Ez a modell a hallgató és a felsıfokú oktatási intézmény közti kapcsolatrendszert illetıen alapjaiban piaci jellegő, amelyben a hallgató (az egyén) döntései fokozottan determinánsok lennének. A szociális szempontokat nem az alacsonyan tartott – és ezért alacsony színvonalú szolgáltatást adó – térítési díjakban kellene érvényesíteni, hanem pályázat útján elnyerhetı szociális támogatásban, tanulmányi ösztöndíjakban stb. Fontos látni, hogy az elmúlt évek változásai révén a felsıoktatási képzés karaktere alapvetıen megváltozott. Míg korábban a felsıoktatási intézmények zömmel a kiemelkedı teljesítményt nyújtó diákok számára voltak csak elérhetık, akik egyben a választott hivatásuknak megfelelı szakismereteket el is kívánták sajátítani, addig jelenleg az intézmények olyan oktatási szolgáltatást nyújtanak, amelyhez ugyan sok esetben könnyő hozzáférni, de semmilyen elhelyezkedési garanciát nem nyújt. Az intézmények egyfajta „diplomagyárrá” váltak.

167

Az intézményekben folyó oktatás színvonalát ma már a munkaerı-piac visszajelzéseinek kellene minısíteni. A minıséget még megtartó intézményekben végzettek elhelyezkedési esélyei lényegesen jobbak, illetve már ma is vannak olyan felsıoktatási intézmények, amelyek diplomáját a munkaadók nem sokkal minısítik többre, mint egy nevesebb gimnázium érettségijét. Amennyiben – nagyrészt az államtól kapott támogatásból – a hallgatók válnának az intézmények oktatási tevékenységének fı finanszírozóivá, akkor jórészt megvalósulhatna a szektorsemlegesség az állami és a nem állami intézmények között. E modellben tehát az intézmények lennének érdekeltek és felelısek mőködıképességük megırzéséért, az erre alkalmas vezetık kiválasztásáért, a szükséges bevételek tandíjon kívüli forrásokból való megszerzéséért, valamint a képzési-oktatási tevékenységen kívüli egyéb tevékenység megszervezéséért is. A hallgatók kreditben mérhetı teljesítménye alapján, képzési ciklusonként és területenként differenciált, az elismert költségeken alapuló támogatás jutna el a költségvetésbıl képzési ösztöndíj formájában, rajtuk keresztül tandíjként az intézményekhez. Amennyiben az új finanszírozási rendszer bevezetése fokozatosan történne, akkor egyetlen intézményt sem érhetne váratlan támogatási hiány. Ugyanakkor a felvázolt, személyhez kötött állami ösztöndíjrendszer önmagában nem oldja meg a kérdést, mert ha -

nem kerül több pénz a rendszerbe, csak egy más típusú újraelosztás valósul meg, akkor korlátot jelent;

-

nem párosul érdekeltségi rendszer beiktatásával, akkor nem ösztönöz;

-

nem kellıen átgondolt, akkor állami forrást visz ki és nem teremti meg külsı források bevonásának lehetıségét (külföldi diák magyarországi tanulása, magyar diák külföldi tanulása). Bár a tandíj ma még politikai és nem gazdasági kérdés, a Bologna folyamat minden

bizonnyal ki fogja kényszeríteni egyfajta tandíj bevezetését. A meghatározott körben ingyenes oktatás ebben az esetben úgy tartható fenn, ha az állam az érintett hallgatók számára a tandíjjal azonos összegő ösztöndíjat biztosít. Ebben figyelembe lehet venni az egyes képzési formák eltérı költségigényét is. A kevésbé népszerő vagy a piaci szférához képest gyengébben fizetett állami munkakörök végzést követı betöltését is elı lehet írni az ösztöndíj elnyerésének feltételeként, mint ahogy a tanulmányi eredményeket is célszerő figyelembe venni. 168

Dönteni kell a tandíjról, mert az ingyenes képzés és a költségtérítésnek álcázott tandíj kettıssége nem tartható fenn, különösen egy olyan rendszerben, amelyben a hallgató az országok és az intézmények között szabadon mozoghat, a már elért kreditpontjait, különféle formában kapott állami támogatását viheti magával. A tandíj és a tandíjfizetést lehetıvé tevı ösztöndíj hozná létre azt a kívánatos állapotot, amelyben az oktatási intézmények megkapnák a szolgáltatásuk ellenértékét. Az oktatási intézmények tandíjon keresztüli finanszírozása elvileg lehetıvé tenné, hogy az állami felsıoktatási intézmények a jövıben ne központi költségvetési szerv formájában mőködjenek, hanem vagy speciális gazdasági társaságokként vagy jogszabályban egyedileg definiált „oktatói munkaközösség” formájában. E keretek között a felsıoktatási intézményekkel – jogi-gazdasági-szervezeti formájuktól függetlenül – az állam szerzıdést kötne a különféle támogatásokról, amelyekkel az intézményeknek közvetlenül el kell számolniuk. Az állami támogatás lenne a tandíj mellett az intézmények legfontosabb bevétele, amelyet egyéb saját bevételekkel egészíthetnek ki. Gazdálkodási szempontból a felsıoktatási intézményeknek olyan saját maguk által készített költségvetéssel kellene rendelkezniük, amely egyfelıl biztosítaná oktatási kapacitásaik kihasználását, a munkaerıpiac várható igényeinek megfelelı létszám oktatását, másfelıl fedezné az általuk végzett tevékenységek költségeit, valamint a létesítmények elhasználódás utáni pótlását. Az állami támogatás ebben a modellben is az intézmények egyik legfontosabb bevétele, ezért az államnak joga lenne meghatároznia, hogy -

összességében milyen, mekkora ellenszolgáltatást vár el az intézménytıl (például felvételi vagy kibocsátási létszám, az állam számára fontos speciális képzés stb.),

-

a támogatás zömét közvetlenül az intézménynek vagy ösztöndíjként a hallgatóknak adja azért, hogy be tudják fizetni a tandíjat az intézményeknek az általuk igénybe vett, választott szolgáltatásért.

-

a bevételbıl mennyit kell az intézmény fenntartására fordítani. A jelenlegi támogatási rendszer azért is alkalmatlan, mert nem oldja fel a hallgató,

illetve az intézmény közötti érdekellentétet. Nyilvánvaló, hogy az intézmények meg szeretnék kapni az általuk a hallgatóknak nyújtott szolgáltatás ellenértékét, a hallgatók viszont nem kívánnak ezért fizetni. A hallgatók „jogviszonyba” lépnek az intézményekkel, amelyek kere-

169

teit állami elıírások szabályozzák. Ezáltal a jelenlegi helyzet a közalkalmazotti jogviszonyban lévık és a hallgatói jogviszonyban állók látszólag partneri viszonyával jellemezhetı, ahol az állam egyaránt „nagy barátja” a közalkalmazottaknak és a hallgatóknak. Az irányítás azt is feltételezi, hogy a két partner között nincs érdekellentét, legfeljebb kisebb súrlódások, amelyek az intézmények vezetıi testületeiben „demokratikus” alapon és módon feloldhatók.

Adóskonszolidáció A kutatómunka és a szakértıkkel való egyeztetés nyomán megfogalmazódott az a gondolat is, hogy szükség lenne olyan adóskonszolidációs eljárás-szabályozásra, amely nem jár együtt feltétlenül kincstári biztos kijelölésével és az intézményi vezetı elleni felelısségre vonási eljárás kezdeményezésével. A javaslat nem talált egyöntető támogatásra. Adóskonszolidációs eljárást nyilvánvalóan csak akkor lenne szabad lefolytatni, ha az intézmény tartozásállománya egy meghatározott (a kincstári biztos kirendeléséhez szükséges mértéknél alacsonyabb) mértéket elér, s az intézménynek határozott jövıképe van arról, milyen célállapotot kíván elérni a konszolidálás nyomán. Az adóskonszolidációs eljárás célja, hogy az érintett intézmény adósságterheinek könnyítése révén lehetıséget kapjon ismét gazdaságosan mőködı intézménnyé válni. Ebben a körben nyilvánvalóan kizárólag a költségvetés felé fennálló tartozások átütemezésérıl vagy (részbeni, illetve egészbeni) elengedésérıl lehet szó, hiszen nincsen olyan költségvetési helyzet, amelyben készpénz biztosítható arra, hogy az egyéb hitelezıkkel szembeni tartozás(ok) is kiegyenlíthetık legyenek. Az adóskonszolidációs folyamatba való jelentkezés és a reorganizációs terv benyújtása tehát önmagában nem jelentené azt, hogy az adós intézmény mentesül a jogszabályokban (például az adótörvényekben) és a szerzıdésekben foglalt kötelezettségek rendszeres teljesítése alól, illetve tényleges pénzügyi kedvezményben részesül. Az adóskonszolidációs eljárást az Oktatási Minisztériumtól lehetne kérni, az eljárás pedig a minisztérium értesítése alapján indulna meg. Ezt követıen meghatározott idın belül be kellene nyújtani a reorganizációs tervet, amely biztosíthatja az intézmény megfelelı gazdálkodását és stratégiai életképességét. A reorganizációs terv benyújtását követıen egyeztetı

170

eljárást kellene lefolytatni, amelyben az ágazati minisztérium, az állami hitelezık, az állami vagyonkezelı szervezet és az érintett intézmény együttesen döntenek arról, hogy -

milyen módon történjen a fizetési kötelezettség enyhítése (a követelés átütemezésével vagy a követelés teljes, részbeni elengedése formájában),

-

milyen idıbeli ütemezéssel történjen meg a konszolidálás. Egyezség esetén az eljárásban részt vevı hitelezık az adóssal konszolidációs szerzıdést

írnának alá, amelyben rögzítenék a felek által vállalt kötelezettségeket és a velük szemben támasztott követelményeket. A konszolidációs szerzıdés aláírása elıtt az adósnak be kell szereznie saját illetékes döntést hozó szervének egyetértését.

A normatív finanszírozás problémái és jövıje A normatív finanszírozás rendszere – mint már hangsúlyoztuk – elvileg a hallgatói esélyegyenlıség megteremtése szempontjából kedvezıbb feltételeket teremtett, mint a hagyományos bázisszemlélető támogatás-felosztás. Elısegítette a hallgatói létszám növelését (elsıdlegesen ezt segítette elı), ugyanakkor számos problémát is felvet, amelyek egyben jelzik a szükséges elırelépések irányát. •

A hallgatói létszám gyors emelkedésében való érdekeltség miatt a felsıoktatási intézmények között verseny alakult ki a minél több államilag finanszírozott hallgató felvételéért, hiszen az állami támogatás mértéke ettıl függött. Emellett az intézmények lehetıségeik maximumáig törekedtek feltölteni a költségtérítéses hallgatói létszámot is. A jövıben a költségek többletlétszámmal való finanszírozásának kettıs korlátja lesz. Egyrészt az oktatott létszám további gyors növelése beleütközik az intézményi infrastruktúra korlátjaiba, másrészt demográfiai okokból fokozatosan csökken a felsıoktatásba jelentkezık száma.

•

A normatív alapon történı finanszírozás ellentmondásokkal terhelt érdekeltségi viszonyokat teremtett. Az anyagi-szellemi (humán) erıforrásokkal történı hatékony gazdálkodás követelménye nem érvényesülhetett kellıképpen, mert a normatívákat nem objektív szempontok szerint „számolták ki”, hanem a bázis helyzetbıl kiindulva „visszaosztották”, illetve a bázishoz közeli értékre korrigálták. Ebbıl következı171

en mind ez ideig sem az intézmény, sem a fenntartó nem vizsgálta kellıen (nem kellett, hogy vizsgálja) a feltételeket, a hatékonyság kérdését, azt, hogy mekkorák a piaci, illetve hallgatói igények, s az intézmény kapacitásai lehetıvé teszik-e annak kielégítését azon a szinten, amely biztosítja a felsıoktatás elé tőzött minıségi célok elérését. Másfelıl az intézmények belsı mőködési-finanszírozási viszonyai nem változtak meg lényegesen, továbbra is dominánsak maradtak az egyes karok megszerzett pozíciói és a javak bázisszemlélető elosztása. A rendszer továbbfejlesztésekor tehát elıtérbe kell helyezni az igények és lehetıségek összhangjának megteremtését, az oktatásban a minıségi követelményeket kell mindenekelıtt érvényre juttatni. •

A normatív alapon megállapított összegek évenkénti nagyságrendjének intézményi szintő ellenırzését nehezítette, hogy az intézmények az OM-tıl a számítás algoritmusáról csak részben kaptak információt. Ennek hiányában nem tudták megállapítani az intézmény és a minisztérium számításai közötti eltérést, amin mindenképpen célszerő változtatni, mert ez alapja az elızı pontban vázolt egyensúlyteremtésnek.

•

A mőködıképesség, a létszám megtartása csak saját bevételekkel (tandíj, költségtérítéses képzés, kutatási fejlesztési, pályázati, vállalkozási szolgáltatási bevételek, bérleti díjak stb.), illetve ezek növelésével volt biztosítható. A bevételszerzés, illetve felhasználás azonban számos ellentmondást, feszültséget hordoz (például kötelezhetıség, intézményi-egyéni érdek érvényesíthetısége), amelyeket jogszabályban sürgısséggel rendezni kellene. Az intézményeknek dologi költségeik minimális fedezete és a Kjt. miatt nem volt lehetıségük arra, hogy ösztönzıket építsenek a rendszerbe. A bérek kifizetéséhez például nem rendeltek minıségi vagy teljesítményarányos követelményeket. Ezen is változtatni kell, ami nem egyszerő feladat, hiszen az oktatói munka minıségének mérése, mutatószámokban való kifejezése rendkívül nehéz, összetett feladat.

•

Az éves költségvetési terv és a felsıoktatás normatív finanszírozása, valamint a Kjt. között nincs maradéktalan összhang. A normatív támogatás nem illeszthetı a költségvetési rendhez, mert nem képes kezelni például az elvonásokat és a többletfinanszírozásokat. A költségvetési törvényjavaslat összeállításakor a normatív finanszírozás nem minden eleme ismert, amin szintén nem könnyő változtatni, mivel például a hallgatói létszámra vonatkozóan csak a felvételi keretszámok és nem a tény-

172

adatok állnak rendelkezésre120, a tervezést pedig ugyanaz év szeptemberében már be kell fejezni. Ugyanakkor mindenképpen elıre kell lépni, elıtérbe helyezve a normatív finanszírozás azon elemeit (hallgatói normatíva, Széchenyi ösztöndíj, normatív kutatási támogatás stb.), amelyek közvetlenül konkrét személyhez, illetve feladathoz kapcsolódnak. E támogatási összeg levonása után fennmaradó elıirányzat szolgál pusztán a normatív képzési és fenntartási támogatás további céljainak fedezetére. Ebbıl következıen a költségvetési tervezési feladatok nem tükrözték a képzési és fenntartási normatíva alapján történı finanszírozást, illetve nem volt elkülönítve a képzési és a fenntartási támogatás. Az évközi módosító levelek, valamint a megküldött módosításokat tartalmazó „tématabló” sem tartalmazott utalást arra, hogy a módosítás érinti vagy sem a képzési-fenntartási normatíva alapján megvalósuló finanszírozást. Ilyen irányba hatott még a különféle lobbycsoportok befolyásának érvényesülése a többi szakmai csoport érdekeinek rovására, de a korábban észlelt ellentmondások feloldására tett próbálkozások, egyéb gazdaságpolitikai (például bérpolitikai) intézkedések. Az évenkénti változások bizonytalanná tették a bevételeket, az évközi elvonások pedig az intézményi gazdálkodásban belsı rögtönzéseket kényszerítettek ki. Az is nyilvánvaló, hogy a normativitással nem férnek össze gyakori évközi változások, ezért is kell a jövıben törvényileg garantálni a támogatásokat, ami biztosítja a kiszámíthatóságot, a tervezhetıséget, a stabilitást. •

A normatív rendszer kialakításakor követelmény volt a rugalmasság és az áttekinthetıség, valamint az, hogy a finanszírozás tervezhetı legyen és tükrözze a képzéshez szükséges munka mennyiségét, minıségét, hatékonyságát. A normatív finanszírozás a képzési feltételek különbözıségébıl kiindulva az egyes tudományágakat szakcsoportokba szervezve, eltérı összeggel veszi figyelembe. Ugyanakkor a normatívához központilag nem rendeltek olyan teljesítmény- mutatókat, amelyek meghatározták volna például az oktatók heti óraszámát, a hallgatók-oktatók, a vezetı és a beosztott oktatók arányát. A reform keretében ezt is célszerő rendezni.

•

Az elmúlt években csökkent a normatíva reálértéke, sıt a legutóbbi takarékossági intézkedések nominálisan is mérsékelték a támogatás mértékét,

120

A felvételi eljárás sajátosságait figyelembe véve (felvételik júniusban, pótfelvételik augusztusban, fellebbezések elbírálása szeptemberben, adatok ellenırzése, véglegesítése, egyeztetése az intézményekkel októberben fejezıdik be) az Országos Felsıoktatási Felvételi Iroda október végén, november elején tudott megbízható adatokat szolgáltatni az OM felé.

173

miközben a bérek az elmúlt négy évben jelentısen két-, két és félszeresükre növekedtek. Ebbıl következıen a támogatás csökkenése súlyosan érintette a mőködtetést és a felújítások elmaradását okozta. Amennyiben ez a helyzet nem változik, az egész felsıoktatás mőködése, minısége veszélybe kerül. A források növekedése viszont kizárólag akkor vezethet eredményhez, ha az objektív mutatóktól, a valós teljesítménytıl függ, s a normatíva képes kezelni például az épületállományban meglévı eltéréseket. Következésképpen a normatív finanszírozást a társadalmilag elismert költségek változásának arányában karban kell tartani. •

A rendszer mőködését rontja, hogy alapját pusztán a felvételire jelentkezık száma, illetve az intézmény kapacitása szerint alakítják az egyes tudományterületeken. A jövıben szakmapolitikához illesztett fejlesztési koncepció adhat támpontot arra, hogy szükség van-e egyes szakokban a beiskolázási létszám növelésére, új szakok befogadására, az oktatói létszám növelésére stb. Ezért a feltételrendszerben szabályozni kell a minimum és maximum feltételeket is.

•

Az oktatáspolitikai célkitőzések és a normatív finanszírozás összefüggéseit elemezni kell, hogy a felhasználói igények, vélemények figyelembevételével is elı lehessen segíteni a hallgatóknak nyújtott szolgáltatások megfelelı színvonalát, ezáltal a piacképes tudást adó képzések továbbfejlıdését.

•

A normatív finanszírozás jelenlegi rendszere nincs összhangban a valós költségigényekkel. A fenntartási normatíva nem nyújt fedezetet a meglévı épület, infrastruktúra megırzésére. Azért, hogy ez a jövıben ne veszélyeztesse a felsıoktatás mőködését, a fenntartásra költhetı erıforrásokat bıvíteni kell.

•

A fentiek alátámasztják azt a már többször ismételt minısítését, miszerint az érvényben levı finanszírozás pusztán nevében normatív rendszer valójában garanciák nélküli, kölcsönös alkudozásán alapuló, rosszabb esetekben egyoldalú központi döntésre épülı bázisfinanszírozás. A normativitás erısítése végett törvényben kell rögzíteni az állam kötelezettségvállalását a központi támogatás minimumára vagy objektív mutatóhoz való kapcsolására, illetve az ezzel a mutatóval való együttmozgására.

174

Ezzel ugyanis a támogatás normativitása errıl az oldalról biztosított lenne, s a mindenkori alkupozíció veszítene jelentıségébıl.121 A fentiekkel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy nem a normatív rendszer önmagában a hibás a felsorolt hiányosságokért. A költségvetés készítéséhez jelenleg nem ismert jobb módszer a normatíváknál, de szerepét kizárólag akkor fogja hatásosabban betölteni, ha a felsorolt „vadhajtások” megszőnnek.

A foglalkoztatás reformja mint érzékeny pont A korábbi monolit állami irányítás egyik jellemzıje volt, hogy a költségvetési rendben gazdálkodó szervezeteknél a legtöbb alkalmazott határozatlan idıre kinevezett közalkalmazottá vagy köztisztviselıvé vált. Az ettıl eltérı megoldásoknak – például az óraadásnak, a határozott idejő foglalkoztatásnak – igen szők tere volt. Ezt a jelenlegi gyakorlat is megırizte. A foglalkoztatottak státusza politikailag legalább olyan érzékeny téma, mint a tandíj kérdése. Amíg azonban a tandíj általánossá tétele esetén a kialakított ösztöndíj-rendszerrel az ingyenes oktatás az adott körben fenntartható, addig a közalkalmazotti státusz megszüntetése ténylegesen változtatna az intézményekben foglalkoztatottak helyzetén. Az oktatói munkakörökben egyidejőleg van jelen a stabilitásra és a változásra való törekvés, mivel a tudomány elırehaladását és az adott szakma fejlıdését nem követı oktatóktól meg kell tudni válni, azaz az oktatói követelményrendszert nem teljesítıket el kell küldeni, az értékes oktatókat pedig kötni kell az intézményhez. A felmondás azonban közalkalmazott esetében csak érvényes követelményrendszer esetén és az alkalmatlanság tényekkel történı bizonyítással védhetı a munkaügyi bíróságon. Az oktatói, kutatói alkalmasság – mint intellektuális képesség − megítélése viszont nehéz, bár nem lehetetlen.

121

Ennek a gondolatnak (követelménynek) a befogadására utal, hogy az OM a Ftv. legújabb tervezetéhez csatolt egy modell-számításokkal alátámasztott javaslatot arról, miszerint a jövıben, a kétszintő képzés bevezetésével egyidejőleg – az eddigi költségvetési alkut kikerülve, a támogatás reálértékét megırizve – a képzési támogatás mindenkori összege a minimálbérhez kapcsolódna. Eszerint az új felsıfokú képzésben az alap- és szakképzést illetıen ez a támogatás a mindenkori minimálbér négyszerese, a mesterképzésben ez utóbbi 1,75-szöröse, míg a Phd-képzésben a legutóbbi 1,5-szerese lenne.

175

Az állami felsıoktatási intézményekben a fokozottan piaci jellegő modellben megszőnne az oktatók és egyéb dolgozók közalkalmazotti jogviszonya, de egyes, a közalkalmazottaknak járó kedvezmények (például vasúti kedvezmény) továbbra is fenntarthatók. A foglalkoztatás az általános szabályok szerint egyéni munkaszerzıdésen alapulna. A képzésben és a kutatásban kiemelkedı teljesítményt elérı oktatókat plusz díjazással külön is ösztönözni lehetne. Emellett azonban elképzelhetık speciális megoldások is: -

meg lehet határozni, hogy mely álláshelyek tekinthetık a „köz” szempontjából fontosnak, amelyeket pályázat útján töltenének be (ezek közalkalmazotti állások maradnának, amelyek bérvonzatát az állam biztosíthatná);

-

amennyiben indokolt, a közalkalmazotti státuszhoz kapcsolódó kedvezményeket a szabályok célirányos módosításával meg lehet tartani;

-

a foglalkoztatási formák bıvítésével együtt kell alkalmazni a teljesítményekhez jobban igazodó bérezési rendszert a jelenlegi sablonszerő megoldások helyett;

-

alkalmazni kell az olyan „human resource” technikákat, amelyek az oktatói-kutatói karrierpályák presztízsét növelik és az oktatók szociális-egzisztenciális biztonságát erısítik.

A felsıoktatási intézmények irányítása, vezetése Jelenleg az intézmények választott vezetıinek lenne a feladata fenntartani a kényes egyensúlyt a belsı demokrácia és a külsı „diktatúra” között. Ez azonban nem feltétlenül esik egybe érdekeikkel és a felelısségük sem érvényesíthetı. Az állami támogatások rendszeres mérséklıdése pedig „egyensúlyozási” esélyeiket lényegesen csökkenti. Ma már majdnem a teljes felsıoktatás alacsony hatékonyságúnak tartja a miniszteriális irányítás jelenlegi gyakorlatát. Ezért a reform egyik alapvetı feladata az egyensúly helyreállítása, azaz dönteni kell abban a kérdésben, hogy a külsı vagy a belsı kényszer váljék-e az intézményi irányítás alapmodelljévé. A jelenleg ismert elgondolások, megoldás-variánsok a kompromisszumot keresik: az oktatás a kutatás tekintetében növekvı autonómiát párosítanák a külsı gazdasági szakértık által végzett intézményirányítással.

176

A képzési szerkezetben tervezett változtatások miatt is át kell gondolni az intézményi irányítást. Változtatni annyit érdemes, amennyit a hatékonyabb mőködés megkövetel. Az átgondolatlan átalakítás oktatói és kutatói energiát kötne le, csökkentené a magyar felsıoktatás egészének, minden egyes intézményének a versenyképességét. (Az EU hivatalos dokumentumai nem kívánják meg az intézményi irányítási rendszer átalakítását.) A felsıoktatás egésze tekintetében állami irányításon a közigazgatási irányítást értjük. Az állami felsıoktatási intézmények esetében a közigazgatási és a fenntartói irányítás között különbséget kell tenni. A közigazgatási irányítás szereplıi: az Országgyőlés, a köztársasági elnök, a kormány, a miniszterelnök, az oktatási miniszter, a szakmai tartalomért felelıs miniszterek. E körben a legfontosabb kérdés az oktatási miniszter ágazati irányítási jogkörének meghatározása. Az ágazati irányítás sajátossága, hogy kiterjed minden intézményfenntartóra, függetlenül annak státuszától, minden felsıoktatási intézményre, valamint az ott foglalkoztatottakra és a tanulmányaikat folytatókra. Az ágazati irányítás legfontosabb feladatai: a) a törvények és kormányrendeletek elıkészítése, b) a miniszteri szintő szabályozás, c) a költségvetési támogatás elosztási rendszerének mőködtetése, d) a felsıoktatás rendszerének fejlesztése, e) a fenntartói tevékenység feletti törvényességi ellenırzés, f) a hatósági engedélyezési jogkör gyakorlása, g) az államilag finanszírozott hallgatói létszámok elosztása. Egyértelmően és pontosan meg kell határozni az oktatási miniszter hatósági törvényességi ellenırzési jogosítványait. A miniszter hatósági ügyekben hozott döntéseivel kapcsolatosan biztosítani kell a bírósági jogorvoslat lehetıségét. Tételesen meg kell vizsgálni a miniszter jelenlegi jogosítványait. Ki kell szőrni a felesleges engedélyezési jogköröket, s át kell adni a fenntartónak, illetve az intézményvezetésnek. A fenntartói irányítás kérdéseit vizsgálva tisztázni kell, hogy a fenntartó az a szervezet vagy személy, amely, illetve aki a felsıoktatási intézmény mőködéséhez szükséges feltételeket biztosítja. A fenntartó jogosítványai egységesek. Minden fenntartót azonos jogok 177

illetnek meg. Az intézmény mőködéséért a fenntartó felelıs. Fenntartó lehet: az állam, alapítvány, gazdasági társaság, egyházi jogi személy, országos kisebbségi önkormányzat, helyi önkormányzat, magánszemélyek. A felsıoktatási intézmény létesítésének személyi, tárgyi feltételeit jogszabály határozza meg. Állami intézmény esetében a létesítés jogát továbbra is az Országgyőlés hatáskörében kell tartani. Az állami felsıoktatási intézmények fenntartója az állam nevében az oktatási miniszter. Az Ftv. módosításakor kiemelt fontosságú az intézményi irányítás/vezetés, a testületi döntési rendszer, a hallgatói képviselet tevékenységének a fejlesztése. A Kjt. és az Ftv. együttes alkalmazásából adódó foglalkoztatási problémákat, ellentmondásokat is célszerő rendezni, illetve feloldani. Az intézmény vezetésének a mainál nagyobb mértékben el kell válnia az oktatási és tudományos munkától. Ez azonban nem jelentheti ezektıl független vezetés létrehozását vagy a vezetés megkettızését. Egy felsıoktatási intézményt ma vezetı rektornak természetesen számolnia kell azzal, hogy nem a régi értelemben vett „nyugalmas” oktatási, kutatási mőhelyt vezet, amelynek ı csupán egyik oktatója. Ugyanakkor a felsıoktatási intézmény fenntartójának is világosan kell látnia, hogy az intézmény célja nem a „hagyományos” gazdasági eredmények (mindenáron való forgalom-növelés, profit) produkálása, az intézmények küldetése ennél magasztosabb. A piaci vagy „kvázi piaci” eszközök kizárólag a színvonalas, hatékony mőködés szempontjából fontosak. Az intézmények irányításában, vezetésében erısíteni kell a menedzsment-mentalitást. A szakmai és gazdasági tevékenység továbbfejlesztése érdekében egyértelmően szabályozni kell a vezetési szintekhez tartozó hatásköröket, jogosultságokat és a felelısséget. Az állami intézmények fenntartója a magyar állam, a fenntartói jogokat az oktatási miniszter gyakorolja. Az állami intézmények esetében ez nem változhat. Az oktatási miniszter fenntartói jogát ma lényegében a felsıoktatási helyettes államtitkárságon keresztül gyakorolja, amit célszerő megırizni. A fenntartói jogok hatékonyabb ellátása, az intézmények méretének megnövekedése indokolttá teheti, hogy az oktatási miniszter – a felsıoktatási intézmény tanácsával és az egyetem képzési profiljában érdekelt szakminisztériumokkal egyetértésben – egy Fenntartói Tanácsot (a továbbiakban FT) hozzon létre. A FT a fenntartói jogok tekintetében a miniszter tanácsadó és döntéselıkészítı testülete, amelynek jogosítványai len178

nének az intézmény mőködésének vizsgálatára. A fenntartói jogok gyakorlójaként azonban csak a miniszter vagy a miniszter megbízásából a helyettes államtitkár járhat el. Ebbıl következıen a FT megbízatása a miniszter megbízatásával esik egybe. Az integráció továbbfejlesztéséhez kapcsolódóan megoldandó az intézményeken belül a kari struktúra és mőködés korszerősítése, azaz a kari belsı szervezeti egységek átalakítása, a párhuzamosságok megszüntetése, az óraterhelések, a karok és intézmények közötti átoktatás, áthallgatás szabályozása. A hallgatói ösztöndíjrendszerrel kombinált szabad díjmegállapítási jog fokozná a versenyt, ezen keresztül emelné a képzési színvonalat. Ehhez az állami felsıoktatási intézmények vezetési-szervezési modelljének módosítása is szükséges. Erre – mint már jeleztük – két forma került mérlegelésre: 1. Az oktatói munkaközösség, amely kétségtelen pozitívumai mellett felerısítheti, abszolutizálhatja a dolgozók bérének (juttatásainak) maximalizálására való törekvést. Erre utal, hogy -

a felsıoktatási intézmények (a képzés) iránt a kereslet még néhány évig tartósan erıs marad;

-

a magyarországi felsıoktatás szerkezeti, mobilitási sajátosságának megfelelıen az intézmények többnyire oligopol helyzetben vannak;

-

az állam „fenntartóként” és finanszírozóként aligha tud ellenállni az információs monopóliummal rendelkezı, erıs, az elit értelmiséget képviselı közösség forrásokat és kiváltságokat követelı törekvéseinek;

-

a gazdálkodási felelısség ez esetben meghatározhatatlan;

-

hasonlóan a jelenlegi helyzethez, a gazdálkodásban elszenvedett kudarcért minden felelısség az adófizetıkre hárítható;

-

nehezen fér össze az esélyegyenlıséggel, a demokráciával, ha a hallgató, a nem oktató dolgozók az intézményi önigazgatásból automatikusan kizáródnak;

-

kétségesnek tőnik az oktatói kar fiatalítása, megújítása is, mivel e tekintetben is érvényesül az oligopol piac hatása.

179

2. A részvénytársasági forma hasonló a törvény-tervezetben leírthoz. Pontos keretszabályokkal el lehet érni, hogy a felsıoktatási intézmények szakmai autonómiája ne csorbuljon, az oktatás-kutatás szabadsága fennmaradjon. A társadalmi érdekek érvényesítésére részvénytársasági forma is alkalmas. Az igazgatótanács képes az adófizetıi és intézményi érdekek összehangolására. Az általa felügyelt és kinevezett menedzsment kidolgozhat intézményi stratégiát, s annak végrehajtása vélhetıen nem morzsolódik fel az erıs intézményi, munkavállalói érdekcsoportok ellenállásán, s nem lehetetlenül el a bürokratikus szabályozás bonyolultsága, rugalmatlansága miatt. E forma azonban nehezebben viseli el a normatív (paraméterezett) finanszírozás feladatfinanszírozássá változtatását, azaz a képzési és fenntartási normatívák szétválasztását. A felsıoktatási intézmények fı feladata az oktatás (értelmiségképzés), a kutatás, minden más kapcsolódó kiegészítı-kiszolgáló (adminisztráció, üzemeltetés) feladatot ez határoz meg. Ennek megfelelıen az oktatáshoz rendelkezésre álló feltételeknek – épületeknek, építményeknek, berendezéseknek, adminisztrációnak, üzemeltetési szolgáltatásoknak – akkorának kell lenniük, amekkorát az oktatási feladat igényel, illetve eltart.

180

VI.

A FINANSZÍROZÁS TOVÁBBFEJLESZTÉSÉNEK FELADATAI

Az állami felsıoktatási intézmények finanszírozásának két végletes – centralizált, költségvetési, illetve piaci – modellje közül ebben a formában ma, illetve hosszabb távon egyik sem választható. Ez következik a hazai felsıoktatás hagyományaiból, az alkotmány biztosította ezirányú alapjogból, az állam törvényileg szabályozott felelısségébıl és kötelezettségébıl, illetve a szereplık több vonatkozásban egymásnak ellentmondó érdekeibıl, valamint a rendszer „rugalmatlanságából”.122 Abból kell tehát kiindulni, hogy továbbra is fennmarad egy vegyes modell, amely mind az állami finanszírozás, mind a piac célszerő hatásait és elemeit feltételezi, a lehetséges mértékben ötvözi. Kizárólag abban van választási lehetıség, hogy melyik típus jellemzı vonásainak legyen nagyobb a súlya. Ezért az alábbiakban javasolt feladatok alapvetıen logikai, tematikai sorrend szerint épülnek fel, s nem a két modell-típushoz kapcsolva.

A tudományos kutatás és fejlesztés, valamint a mővészeti munka pályázati támogatása

A felsıoktatás fentiekben vázolt fejlesztése csak akkor valósulhat meg, ha az általános értelemben vett kultúrpolitika meg a gazdasági szféra a tudományos, a fejlesztı és a mővészeti mőhelyek számára megfelelı mértékő versenypályázati finanszírozást is biztosít. A tudományos kutatás és a kulturális élet, a kultúra mővelése egy nemzet öntudata, szuverenitása és gazdasági ereje szempontjából alapvetı jelentıségő. Már az elmúlt századok kiemelkedı magyar gondolkodói felismerték a tudás és a tudomány értékeinek társadalom- és jövıformáló erejét, a nemzet életében és felemelkedésében betöltött jelentıs szerepét.

122

Nem véletlen, hogy még a javasolt piaci modell ismeretében is a legjellemzıbb megállapítás, miszerint a felsıoktatási intézmények finanszírozásában is az állami támogatásoknak lenne meghatározó súlya.

181

„Az értelmi fejletlenség elıbb utóbb minden bizonnyal függésbe hoz, a szellemi súly az egyedüli és valódi felsıbbség a világon.” Széchenyi István látnoki szavainak érvényessége ma bizonyára nyilvánvalóbb, mint akkor volt, amikor leírta. Technikai értelemben a huszonegyedik század a mögöttünk hagyottnál is nagyobb mértékben a tudás, a tudomány évszázada lesz, a közösségek versenyképességét még inkább a tudás megteremtése (kutatás), átadása (oktatás) és felhasználása (innováció) határozza meg. Az Európai Unió tagállamai között talán a tudományos kutatás területén a legerısebb a kooperáció, ugyanakkor alapvetıen fontos az önálló tudomány- és technológiapolitika. Magyarországon a rendszerváltoztatás után, az elmúlt 15 évben a tudománypolitika a nemzeti politika meglehetısen elhanyagolt területe volt. A tudományos kutatás ráfordításai – a nem állami források drasztikus csökkenése miatt – jelentıs mértékben csökkentek, a már 1990-ben sem igazán versenyképes kutatási infrastruktúra állapota tovább romlott, a tudományos pálya iránti érdeklıdés csökkent. Az egymást váltó kormányok programjukban még igen, tényleges döntéseikben már kevésbé foglalkoztak a tudománypolitikával, a tudományos kutatómunka támogatásával. A Tudomány és technológiapolitika 2000 címő dokumentum a magyar tudomány és a technológiai innováció hosszútávú fejlesztési programját törekedett megfogalmazni. Ennek három ajánlása: (1) a meglévı tudományos mőhelyek megerısítése, versenyfinanszírozási abszorpciós képességük növelése; (2) a meglévı versenypályázati rendszerek kiteljesítése; (3) a Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Programok (NKFP) indítása volt. A program az államilag fenntartott kutatóhelyeknél megerısítette az alapellátáson és pályázati rendszeren alapuló kétcsatornás költségvetési finanszírozást. Az intézmények alapellátása 2001-ben és 2002-ben jelentısen nıtt. Emellett minden kutatóhely, tudományos mőhely számára új lehetıséget teremtettek a 2001-ben az elızı évinek mintegy kétszeresére, 2002-ben további másfélszeresére növekvı versenypályázati források. A magyar kutatás és fejlesztés igazán kritikus pontja az, hogy a vállalati kutatási és fejlesztési források dinamikusan növekedjenek. Ennek legfontosabb ösztönzıje a kutatás és fejlesztés profittermelı képessége és a megfelelı társadalmi környezet megteremtése. Mindkettı kulcskérdése a színvonalas, minıségi oktatás, a megfelelıen képzett munkaerı és a jól felszerelt kutatási és fejlesztési mőhelyek megléte. A vállalatokat közvetlen ösztönzık is érdekeltebbé tették K+F ráfordításaik növelésében egyfelıl a Mőszaki Fejlesztési Alap-

182

program célzott pályázatai révén, másfelıl azzal a régiónkban egyedülálló intézkedéssel, hogy 2002-tıl a vállalkozások kutatási és fejlesztési kiadásaik 200 %-át leírhatják adóalapjukból, amennyiben saját vagy bármely más magyarországi kutató fejlesztı helyen végzik vagy végeztetik el fejlesztéseiket. A program legjelentısebb lépése a versenypályázati finanszírozás jelentıs fejlesztése volt. Az 1986-ban létrehozott – 1991-tıl önálló törvénnyel szabályozott – Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok (OTKA) feladata elsısorban az alapkutatások támogatása. Egyéni kutatói vagy kutatócsoporti kezdeményezésre – elsısorban a felsıoktatási és kutatóintézeti mőhelyekben – nemzetközi színvonalú tudományos eredmények létrejöttét, eszközbázisuk megteremtését finanszírozza évente és programonként 1 és 20 millió forint közötti összeggel. Az OTKA költségvetési támogatása a 2000. évi 3,3 milliárd forintról 2001ben 5,2 milliárd forintra, 2002-ben 7 milliárd forintra nıtt, a 2004. évi költségvetésben viszont 5,7 milliárd forintra mérséklıdött, veszélyeztetve a már elindított programok végrehajtását is. A Központi Mőszaki Fejlesztési Alapprogram (KMŐFA) feladata, hogy elısegítse az alkalmazott kutatásokat, a közcélú mőszaki fejlesztések megvalósítását, az infrastruktúra fejlesztését, a hasznosításra alkalmas eredmények megismertetését, gyakorlati alkalmazását. A támogatható programok köre jóval szélesebb, mint az OTKA esetében. Egyetemi mőhelyektıl a kis és középvállalatokon keresztül a magyar és nemzetközi nagyvállalatok kutató és fejlesztı mőhelyeikig terjed. Keretei között 10-150 millió forint támogatást lehetett elnyerni pályázatonként. (A KMÜFA költségvetési támogatása a 2000. évi 6 milliárd forintról 2001-ben 8,7 milliárd forintra, 2002-ben 11 milliárd forintra nıtt.) A program keretében elindult a több szakterületet átfogó Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Program az alábbi területeken: − az életminıség javítása, − információs és kommunikációs technológiák, − környezetvédelmi és anyagtudományi kutatások, − agrárgazdasági és biotechnológiai kutatások, − a nemzeti örökség és a jelenkori társadalmi kihívások kutatása.

183

A pályázati programok 2001. évi költségvetési fedezete 5,75 milliárd forint, amely 2002. évben 10 milliárd forintra emelkedett. A NKFP elsı négy programja esetében a projektenként kérhetı összeg minimum 100 millió forint, az ötödik program esetében 10 millió forint. A pályázati projektek értékelésekor elınyt élveztek azok a témák, amelyek a vállalkozók és közcélú kutatóhelyek konzorciális együttmőködésén alapulnak. E programokkal olyan nagyívő fejlesztések indultak, amelyekben egy programon belül jelen van az alapkutatástól a piaci termékig vagy szolgáltatásig a teljes fejlesztési lánc, a vállalkozások aktív partnerei a kutatás és fejlesztés mőhelyeinek, s a programok konkrét eredményeket hoznak. Az NKFP harmonikusan illeszkedett az Európai Unió fejlesztési programjaihoz. A kutatás és fejlesztés versenypályázati támogatását a fenti három pillérre helyezve és ezzel egyidejőleg mőhelyeit megerısítve, a finanszírozás tekintetében hosszú ideje elıször állt elı az igazi áttörés lehetısége. 2003-ban és 2004-ben azonban a költségvetési támogatás, a versenypályázati finanszírozás lényegesen csökkent. 2003 végén a kormányzati aktivitásban változás történt, amikor is elkészült. „A tudományos kutatásról és a technológiai innovációs alapról” szóló törvény. A törvény a vállalkozásokat fejlesztési hozzájárulásra kötelezi, amely az innovációs alap egyik forrása. Ezt a szükséges és helyes lépést azonban nem követte a költségvetési hozzájárulás növelése. A Tudomány és technológiapolitika 2000 címő dokumentum alapvetı célkitőzései ma is érvényesek. A cselekvési programban azonban figyelembe kell venni a bekövetkezett változásokat, azt, hogy idıközben Magyarország az Európai Unió tagja lett, illetve az Innovációs Alap új helyzetet teremtett. Ennek megfelelıen a legfontosabb feladatok: -

a költségvetési támogatás korrigálása az intézmény-finanszírozás és az alapkutatások versenyfinanszírozási támogatása (OTKA) esetében;

-

a bérhelyzet és az infrastrukturális feltételek javítása, az intézmények versenyképességének növelése;

-

olyan önálló, de az Európai Kutatási Térség programjait figyelembe vevı aktív tudománypolitika kidolgozása és érvényesítése, amely a magyar kutatás és fejlesztés eredményeit jól láthatóvá teszi, a forrásokat koncentrálja, mindenekelıtt biztosítja az európai szintéren versenyképes területek finanszírozását;

184

-

az Innovációs Alapnak át kell vennie a Központi Mőszaki Fejlesztési Alap és a Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Program elsı négy alprogramjának támogatását;

-

a nemzeti kultúra szempontból (például a magyar nyelv) fontos bölcsészeti és társadalomtudományi kutatások számára új alapot kell létrehozni;

-

a mővészeti munka versenypályázati támogatására szolgáló alapokat meg kell nyitni a felsıoktatási mővészeti mőhelyek számára. A felsıoktatásban a kutatások szerepe szerte a világon felértékelıdött. Magyarországon

ez akkor érhetı el, illetve érvényesíthetı, ha a megfelelı szervezeti keretek kialakulnak és növekvı források állnak rendelkezésre. Ehhez az is szükséges, hogy a hazai vállalatok megbízásai és a külföldi pályázatok révén elnyert támogatások növekvı lehetıségeket nyújtsanak az itteni kutatások finanszírozásához.

5.2.1.1.1.1.1.26. A felsıfokú képzés finanszírozásának fejlesztési feladatai

•

A felsıfokú képzésnek a mainál jobban kell a munkaerı kereslethez igazodnia. A felvételi létszámot úgy kell meghatározni, hogy a kibocsátás jobban igazodjék a munkaerı-piaci szükségletekhez. Ez feltételezi, hogy szakmapolitikai koncepció készüljön a túlképzés, illetve a hiány megakadályozására.

•

Az intézmények finanszírozását az Ftv-ben kell szabályozni. A normatív finanszírozást törvényileg garantált alapokra kell helyezni. Az oktatás, a képzés normatíváit az objektíven indokolt költségek arányában – nem pedig a történelmileg kialakult arányok tudomásába vételével kell meghatározni. A lobbycsoportok indokolatlan befolyását vissza kell szorítani, a szakmacsoportok érdekeit kiegyensúlyozottan célszerő érvényesíteni.

•

A normatív finanszírozás terén szerzett tapasztalatok alapján a rendszer továbbfejlesztése keretében az oktatás, a képzés normatíváit az objektíven indokolt költségek arányában, nem pedig a történelmileg kialakult arányok alapján kell meghatározni. A lobbycsoportok indokolatlan befolyását vissza kell szorítani, a szakmacsoportok érdekeit kiegyensúlyozottan célszerő érvényesíteni.

185

•

A

források

növekedését

minden

területen

konkrét

teljesítmény-

követelményekhez kell kötni. •

Mutatószámrendszert (indikátorokat) kell kidolgozni és általánosan érvényesíteni a tevékenységek hatékonyságának, eredményességének értékeléséhez. Meg kell határozni a fajlagos költségek (önköltség) számításának módszereit, hogy az intézmények teljesítményét össze lehessen hasonlítani.

•

Az érintettek véleménye, a piac jelzései alapján figyelemmel kell kísérni a végzettek elhelyezkedését, a képzés társadalmi szükségességét, a képzés minıségének megítélését.

•

A létesítmény-fenntartási költségeket reálisan kell számításba venni és az erre a célra biztosított támogatást másra nem használható céltámogatás formájában kell biztosítani.

•

A fenntartási támogatások elosztásakor nagyobb súlyt szükséges helyezni az intézmények eltérı anyagi, mőszaki-technikai feltételeire,

•

Az egyes intézményekbe felvehetı hallgatók létszámát úgy kell meghatározni, hogy számukra biztosítottak legyenek az infrastrukturális feltételek.

•

Meg kell határozni a hallgatók és az oktatók, valamint a vezetı és a beosztott oktatók arányát, heti óraszámát. Megszüntetendı az oktatók teljes munkaidıs párhuzamos foglalkoztatása.

•

Az intézmények irányításában, vezetésében mind a szakmai munka, mind a gazdálkodás tekintetében erısíteni szükséges a menedzsment-mentalitást. A hatásköröket, jogosultságokat és a felelısséget újra kell szabályozni és következetesen érvényesíteni.

Megkerülhetetlen az intézményi gazdálkodás korszerősítése A felsıoktatási intézmények gazdálkodásában a rendszerváltozás óta jelentısebb módosulások, változások nem voltak. A megalapozott és a jelenleginél igényesebb gazdálkodói magatartás kialakulását hátráltatta az érdektelenség, a gazdasági infrastruktúra elmara186

dottsága, a gazdálkodás érdemi javításához szükséges pénzügyi forrás hiánya is. A felsıoktatás akadémiai, illetve gazdasági vezetıi körében nem követelmény, ezért nem is jellemzı a menedzsment-mentalitás, amihez a feltételek is csak kezdetlegesen adottak. Ezért együtt van jelen a pénzhiány és a pazarló pénzköltés, a nyújtott teljesítmények ezért is elmaradnak a lehetségestıl. A felsıoktatási intézmények sokszínőségük, nagyságrendjük, tevékenységük volumene, az ott folyó oktatási és egyéb tevékenységek komplexitása miatt is igen különbözıek. Nagy az igény egy átlátható, világos gazdálkodási, nyilvántartási rendszer kialakítására, a teljesítmények mérésére. Ez szükségessé teszi az egyes tevékenységre felhasznált valamennyi (anyagi, személyi) forrás mérését, ennek érdekében a meglévı információs rendszerek és a jelenleg külön kezelt egyéb adatbázisok egységes rendszerbe szervezését, korszerősítését. Ahhoz, hogy a hatékonysági mutatók segítségével objektíve mérhetıvé váljon az intézmények, karok tevékenységének eredményessége, meg kell teremteni az egyes tevékenységekhez kapcsolódó költségek mérésének feltételeit intézményi, kari és a szervezeti egységek szintjén, valamint érdekeltséget kell teremteni a szervezeteknek a hatékony gazdálkodásban. A költségvetési szervként mőködı felsıoktatási intézmény a jóváhagyott elıirányzatokon belül − beleértve a létszámkeretet is − köteles gazdálkodni.123 Szabad kapacitásainak hasznosítása érdekében, az alapító okiratnak megfelelıen vállalkozhat, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az alapító okiratban meghatározott alaptevékenységét és ebbıl fakadó kötelezettségeinek teljesítését. Az állami intézmények vállalkozási tevékenységet általában külön engedély nélkül végezhetnek, de engedély kell ahhoz, hogy ezt a környezethez jobban idomuló társasági formákban végezzék. Természetesen a vállalkozás elsısorban oktatási többlettevékenység, de az oktatáson túl lehet kutatás, fejlesztés, szakértés, szolgáltatás, illetve bármely tevékenység, amely törvényes (könyvkiadás, rendezvényszervezés, relikviák árusítása stb.) és az alaptevékenység megfelelı mennyiségi és minıségi teljesítményét nem veszélyezteti. A vállalkozási tevékenységbıl származó bevételeknek természetesen fedezniük kell a tevékenységgel kapcsolatos összes közvetlen és közvetett („rezsi”) költséget, a maradványnak, az „eredménynek” pedig szabadon felhasználhatóknak kell lennie, azaz bármely költség

123

Áht. 93. § (1) bek.

187

finanszírozható ezekbıl a forrásokból. Lényeges, hogy a vállalkozási eredmény csak akkor legyen szabadon felhasználható, amikor az alaptevékenység már nem alulfinanszírozott. A felsıoktatásban az önköltségszámítás, a költségelemzés, a veszteségforrások feltárása egészen kivételes gyakorlatnak számít. Az intézmények többségénél nem állapíthatók meg sem az államilag finanszírozott sem a költségtérítéses oktatásban részt vevı hallgatók képzésére fordított tényleges költségek (azaz a szolgáltatás „ára”), a költségeltérések okai. Ezen mindenképpen változtatni kell. Az intézményeknél, de az egyes karok és szakok szintjén is a felsıoktatási tevékenység értékelésére vonatkozóan részben rendelkezésre állnak, illetve kialakíthatók olyan adatbázisok, amelyekbıl levezethetık, kiszámíthatók az érvényes normatíva felhasználásának hatékonyságát kifejezı mutatók. Ebbe a csoportba tartoznak a közalkalmazotti felméréshez, a hallgatói adatszolgáltatáshoz vagy az éves MAB jelentésekhez tartozó adatbázisok. A feladat megoldásához ki kell építeni egy, a rendelkezésre álló belsı adatbázisokat egységesen feldolgozó, ezért kezelhetıvé tevı belsı kontrolling rendszert. Ezzel mérhetıvé válik az egyes intézményekben folyó oktatási tevékenység minısége, célszerősége és hatékonysága, lehetıség nyílik az összehasonlításra az intézmények, az egyes karok, szakok között. Az intézményekben a teljesítmények minıségi és mennyiségi méréséhez szükséges mutatószám-rendszer kialakítása elkezdıdött, de még mérhetı, értékelhetı eredményt nem hozott, még igen kezdetleges fázisban van. Ennek oka az érdektelenség, az ellenérdekeltség (tények, adatok nélkül eltitkolhatók a belsı tartalékok, a saját intézkedések hiánya).A folyamat sokkal hatékonyabbá válhat, ha a tapasztalatok alapján a szaktárca és az intézmények közösen alakítanak ki egy egységes mutatórendszert. A folyamatot mindenképpen fel kell gyorsítani. A felsıoktatási intézmények tevékenységének sajátosságából adódóan igen magas az élımunka aránya e szférában. Ebbıl adódóan alapvetıen szükséges az egyes intézmények, de ezen belül a karok és szervezeti egységek szintjén is a létszámmal történı gazdálkodás javítása. Az intézményeknek csak egy része alakította ki belsı szabályzatait, az oktatói követelményrendszert, a terhelési követelményeket csak egy részük határozta meg. A humánerıforrással való gazdálkodás hiányosságaira utal az átoktatás és áthallgatás rendezetlensége is. A személyi juttatások vonatkozásában nem kielégítı a nem oktatói létszámgazdálkodás

188

áttekintése és az adminisztratív költségek elemzése, a felesleges munkakörök megszüntetése sem. Az anyagi erıforrások hatékony felhasználása vonatkozásában is kedvezıtlen a helyzet, indokolt a feladat ellátásához szükséges kapacitások hatékonyságának lényeges fokozása. Az intézmények eltérı infrastruktúrájú, felszereltségő, életkorú épületekben tevékenykednek. Ezen a vagyongazdálkodás érdemi korszerősítése segíthet (lásd késıbb). A nagyobb gazdálkodási szabadsághoz megfelelı felelısség rendszert kell teremteni, illetve a más területeken eredményes menedzsereket kell megnyerni vagy ilyen képességő vezetıket kell megbízni. Nem kielégítıek a legtöbb esetben nem érdemiek az ellenırzések. Esetenként az ellenırzési megállapításaira nem történik hatékony intézkedés. A felsıoktatásban növelni szükséges a mennyiségi, a minıségi teljesítménykövetelményeket. Olyan teljesítménymutatókat kell kialakítani, amelyek a mennyiségi tényezıkön túl a minıséget kifejezı mérıszámokat is tartalmazzanak (az oktatók tudományos felkészültsége, felkészültségének növelése, az eredményesen végzett hallgatók aránya, a szakirányban elhelyezkedettek aránya, a hallgatók véleménye az oktatók tevékenységérıl stb.). Minden felsıoktatási intézménynek ki kell alakítania az oktatói, kutatói követelményeket, s azokat rendszeresen értékelni kell, az értékelést nyilvánossá kell tenni, a követelményeket következetesen be kell betartania, illetve tartatnia.

5.2.1.1.1.1.1.27. A finanszírozás teendıi

feladat-

A felsıoktatásban – mint már bemutattuk – a feladat-finanszírozás kiegészítı jellegő, pótlólagos forrásként járul hozzá bizonyos sajátos felsıoktatási feladatok ellátásához, az intézmények mőködéséhez. Hiányzik az érdemi állásfoglalás, döntés arról, hogy a tudomány, a kutatás támogatása mellett a feladat-finanszírozásnak más területeken is hosszabb távon meghatározó vagy továbbra is marginális szerepe legyen-e a felsıoktatás feladatellátásában. Az oktatási-képzési célok közül a szakmai könyvek, folyóiratok és a minıségi képzési feladatok kiemeltebb támogatást igényelnek, indokolt tehát mérlegelni a feladat-finanszírozás nagyobb szerepét ezeken a területeken. 189

A feladat-finanszírozási elıirányzatok összességükben heterogén, egymástól eltérı jellegő jogcímeket, feladatokat fognak át, ezért a felhasználás szétaprózott. Indokolt a meglévı forrásokat – az elıirányzatok és a programok összehangoltabbá tételével – célirányosabban, koncentráltabban konkrét, kiemelt feladatokra fordítani, illetve az egyéb feladatok költségvetési vonzatait az intézményi költségvetésbe átcsoportosítani és ott elıirányzatként szerepeltetni. Az elıirányzatok elosztására alkalmazott eljárások – pályáztatás, egyedi döntés és e kettı együttes alkalmazása – közül az egyedi döntések dominálnak. A döntéseket jelentısen befolyásolja az érintettek lobbi-képessége. A pályázási rendszer alkalmazásával, a szerzıdések elıkészítésének, megkötésének felgyorsításával a döntések és a felhasználások átláthatóbbá, nyilvánosabbá és ellenırizhetıbbé válhatnak. Megvan azonban a veszélye annak, hogy az illetékes döntéshozó felelıssége elsikkad, annál is inkább, mivel a megkapott támogatás felhasználásának szakmai értékelése a legtöbb esetben formális. A támogatások felhasználásának pénzügyi ellenırzése pedig nem kellıen hatékony. Az intézményi beszámolók eleve egy formális felülvizsgálatra készülnek, ezért maguk is formálisak. A szabályozás szerint a megkötött szerzıdéseknek minimum 5%-át a helyszínen kellene ellenırizni, meggyızıdve arról, hogy a támogatások a céloknak megfelelıen kerültek-e felhasználásra. Amennyiben a feladatfinanszírozás szerepe növekszik, ezt az arányt mindenképpen emelni kell.

A vagyongazdálkodás feladatai Mint már korábban bemutattuk, az oktatási és egyéb létesítményeket az állam nem a fenntartónak, hanem szerzıdéssel az intézményeknek adja vagyonkezelésébe. Az állami oktatási intézményeknek saját vagyonuk gyakorlatilag nincsen, a vagyon ideiglenes hasznosításában van önállóságuk, de – mivel nem tulajdonosok – a tartós hasznosításban vagy értékesítésben nincs. Az állami felsıoktatási intézmények az államtól vagyonkezelésbe kapott létesítményeiket (az elidegenítés kivételével) ugyan szabadon hasznosíthatják, emellett bérelhetnek ingatlanokat és tulajdont is szerezhetnek, a hasznosításból származó bevétellel szabadon rendelkeznek. Az állam nem kér a vagyontárgyak használatért térítést (bérleti díjat), de nem is fizet a vagyonkezelésért. Az állam – mint fenntartó - alig biztosít fedezetet a létesítmények fenntartására, de az intézmények még e csekély forrásokat sem kötelesek erre a célra fordítani. Az üzemeltetés normatívái nem függnek a kezelt vagyon állapotától és összetételétıl. Az

190

állam azt várná el az intézményeitıl, hogy a felújítások fedezetének nagyobb részét saját bevételekbıl teremtsék elı, ebben azonban az intézmények nem érdekeltek, ezért az épületek, az infrastruktúra elhasználódása gyors ütemő. Az intézmény mőködtetéséhez szükséges ingatlan biztosítása általában a fenntartó kötelezettsége, de lehetséges az ingatlanok bérbe (használatba) vétele is a folyó kiadások terhére.124 Az Áht. nem teszi lehetıvé vagyongazdálkodási kérdésekben az intézmények tulajdonosi viselkedését. Gazdálkodási kérdésekben közös gondként jelentkezik az intézményeknél a döntés, vezetés és a felelısség kérdése. Az Áht. 97. §-a szerint a költségvetési szerv vezetıje, a rektor felelıs az igénybe vett vagyon mőködéséért, az intézmény gazdálkodásban a szakmai hatékonyság és a gazdaságosság követelményeinek érvényesítéséért, viszont az Ftv. 53. §. (3) bekezdése szerinti gazdasági kérdésekben testületek hozzák a döntéseket, amelyeknek a kari vezetık, az oktatók és a hallgatók képviselıi a tagjai. Az ingatlangazdálkodás az oktatástól jelentısen eltérı tevékenység, ezért ezt a mőszaki-üzemeltetési feladatokkal együtt célszerő az intézményekben is külön szervezetben és a gazdaságos mőködtetéshez szakmailag alkalmas személyzettel ellátni. Indokolt különválasztani az oktatási és tudományos normatívákat az üzemeltetési normatívától. Könnyebben értelmezhetı ez a helyzet, ha nem az állam a fenntartó vagy a használt ingatlanok nem vagyonkezelésben, hanem bérletben vannak, ahol egyértelmőbb a bérbeadó és a bérlı kötelezettsége. A vagyonkezeléssel foglalkozó szervezet a fenntartó vagy az egyetem által alapított gazdasági társaság (például kft., rt.) is lehetne, amely belsı (bérleti) díjak ellenében biztosítaná az oktatási feltételeket, a szabad helykapacitást pedig külsı félnek értékesítené azzal, hogy a bevételt a költségek levonása után köteles a létesítmények fenntartásra fordítani. Sajátos szabályok és elszámolás szükségesek a nem oktatási célú és a mőemlék-jellegő ingatlanok esetében, amelyek gyakran nem kezelhetık normatív módon. Szól érv amellett is, hogy ha az oktatási intézmény egyben vagyonkezelı, akkor -

a vagyonkezelési tevékenységéért a létesítmények tulajdonosától díjazást kapjon, amit kizárólag csak erre a célra lehet felhasználni, valamint, hogy

-

a fenntartó az ingatlan állapotától függı felújítási-karbantartási támogatást adjon.

191

A jogi szabályozás módosításával lehetıvé kell tenni az intézményi saját bevételekbıl saját vagyon létrejöttét. Azt, hogy az intézmények saját bevételeikbıl vásárolhassanak, pályázaton nyerhessenek, olyan vagyont, amelynek hasznosítására – mivel nem állami forrásból keletkezett – nem kell külön engedélyt kérni akkor sem, ha az intézmény nem rendelkezik un. portfolió vagyonkezelési szerzıdéssel. Ezzel az állami felsıoktatási intézmények egyaránt mőködtetnének az államtól vagyonkezelésbe kapott, a saját tulajdonukban lévı, valamint bérelt létesítményekben. Részletesen ki kell azonban dolgozni az intézményi saját vagyon megszerzésének, hasznosításának és elidegenítéseinek szabályait. A szabályozásnak célszerően ki kell terjednie a saját vagyon korlátozástól mentes hasznosítására (például bérbeadás, eladás stb.) és a magántıke bevonásának lehetıvé tételére is. Biztosítani kell, hogy az intézmények a saját bevételükbıl a tevékenységükhöz szükséges oktatási és egyéb létesítményeket versenyeztetéssel (és ne a közbeszerzési eljárás hosszadalmas idıt igénylı szabályai szerint) meghatározott ideig és feltételek szerint szabadon bérelhessenek. A közbeszerzési eljárás hagyományosan az állami költségvetésbıl származó támogatások elköltésének kötelezı formája, a saját bevétel viszont nem ilyen. (A közbeszerzés ezen értelmezése természetszerően kiterjeszthetı minden gazdasági eseményre. Amennyiben ez megtörténne, természetesen nem lenne szükség a bérbevétel külön kedvezményezésére.) Az államilag támogatott tevékenységet, annak ráfordításait stb. az intézménynek célszerő külön nyilvántartania és kezelnie azért, hogy az erre hivatott állami szervek (például az Állami Számvevıszék) a felhasználást ellenırizni tudják. A jelenlegi kettıs (OM és KVI) tulajdonosi képviseletet meg kell szüntetni és a tulajdonosi feladatokkal célszerően kizárólag a KVI-t kell megbízni. Természetesen ez nem zárja ki azt, hogy az éves beszámoltatás keretében az OM átfogó képet kapjon az intézmények vagyoni helyzetérıl, ezen belül az ingatlanokról. A vagyonkezelésbe kapott létesítményeket részletes állapot-leltárral kell un. portfolió vagyonkezelésbe adni, amely lehetıvé teszi a vagyonelemek értékarányos cseréjét a tulajdonos állam elızetes eseti hozzájárulása nélkül. A vagyonkezelınek a portfolió egészének – és nem minden egyes elemének – az értékállóságát és értéknövekedését biztosítani kell, s errıl minden év végén beszámolni. A karbantartási kötelezettség elhanyagolása burkolt vagyon-

124

Jelenleg ennek anyagi háttere az állami oktatásban nem biztosított, az intézmények alig kapnak felújítási keretet, s a fenn-

192

vesztést jelent, szemben azzal a nyílt vagyonvesztéssel, amikor a fenntartási-felújítási költségek hiánya, illetve az ilyen célra (is) fordítható források más célra történı felhasználása az ingatlanok kényszerő értékesítését követeli meg az egyensúly fenntartása érdekében. Amenynyiben az intézmény nem képes a vagyonkezelésbe kapott létesítményeket fenntartani és mőködtetni, akkor a szükséges szervezési intézkedések részeként kezdeményeznie kell a vagyonkezelési portfolió cseréjét (ami az intézmény további mőködését lehetıvé teszi) vagy a létesítmény visszaadását. Az intézmény megszőnése esetén az állami vagyon ismét a KVI rendelkezésébe kerül, az intézmény saját vagyona viszont a jogutód intézményre száll. A vagyonkezelési szerzıdésben rögzített állapotot javító beruházások, felújítások és fejlesztések (például akadálymentesítés, mőemléki helyreállítás stb.) költségvetési finanszírozása továbbra is a fenntartó feladata. Amennyiben a fenntartó ezen kötelezettségét bármely okból nem tudja teljesíteni, s ezt a fejlesztést az intézmény saját vagy külsı forrás terhére valósítja meg, annak összegéig maga vagy a külsı finanszírozó javára résztulajdont szerezhet vagy jelzálogot jegyeztethet be az érintett ingatlanra. (Természetesen azt feltételezve, hogy már megengedett az intézmény részére a saját vagyon, vagyonrész szerzése). Ezzel lényegesen könnyebbé válna az állam és a magántıke együttmőködése (lásd a következı részt) az állami ingatlanok felújításában. Ki kell dolgozni − az éves beszámoló részeként − a vagyongazdálkodás olyan beszámoltatási rendszerét, amely folyamatosan követhetıvé teszi a kezelt vagyon, a saját és bérelt vagyon, valamint a vagyonnal kapcsolatos jogok és kötelezettségvállalások alakulását. A beszámolónak ki kell terjednie az ingatlanokon kívül minden más vagyonelemre, még a vagyoni értékő jogokra is. Amennyiben a költségvetési intézményekre ma érvényes pénzforgalmi szemlélető beszámoltatás helyett a gazdálkodó szervezetekre elıirt eredményszemlélető mérlegbeszámoltatás kerülne elıírásra, akkor a vagyon forrása és mozgása sokkal könnyebben követhetı lenne. Az állami intézmények számára kötelezıen elı kellene írni a vagyonkezeléssel foglalkozó önálló egység létrehozását, felelıs megbízását rögzítve az üzemeltetés lehetséges formáit, a karbantartó (egységek) jogállását, illetve a külsı vállalkozásokkal végzett tevékenységeket (outsourcing). Ma már egyre kevésbé igaz (kétséges, hogy – kivételektıl eltekintve – valaha is igaz volt), hogy a külsı vállalkozásokkal végzett üzemeltetés minden körülmények

tartási normatívák sem fedezik a valóságos kiadásokat.

193

között olcsóbb, mint a saját személyzet fenntartása és mivel már megengedett a költségek közötti átcsoportosítás ezért a „kényszer” is egyre kevésbé érvényesül. A külsı kihelyezést korábban elsısorban a kötelezı bérelıírások tették kedvezıbbé. A nemzetközi gyakorlatban a létesítménygazdálkodás (facility management) számos formája ismert az állami vagyon esetében.

A PPP projektek szerepe a felsıoktatás fejlesztésében Manapság a PPP-projektek – állami és magán partnerségben megvalósuló projektek (public private partnership) – olyan gyorsan terjednek, hogy már globális tendenciáról beszélhetünk. Az Európai Unió az „infrastrukturális szakadék” áthidalására, a közszolgálati szféra, így a felsıoktatás fejlesztésére ezt a módszert is ajánlja az új EU-tagországoknak, aminek a lényege az állami és magán források egyesítése, menedzsmentszerő hasznosítása a hozammaximálás érdekében.125 A Cseh Köztársaságban, Lengyelországban, Lettországban és Magyarországon már állami koordinációs intézmények segítik a terjedését, többek között a már említett felsıoktatás területén is. A sikeres PPP-projektekkel kapcsolatos legfontosabb általános követelmények a következık: 1) A programok tervezésében és értékelésében alapvetı követelmény az állami pénzek rövidtávú megtakarítási lehetıségének összehangolása a hosszútávú megtérülés (hatékonyság) szempontjával. Olyan megoldást kell kialakítani, amely a felek között valós érdekazonosságot teremt. 2) A projektekkel kapcsolatban fontos követelmény a rájuk ható változások rendszeres nyomon követése, elemzése és értékelése. Ezek közül kiemelt figyelmet kell fordítani a kormányzat fejlesztési politikájában bekövetkezett változások következményeire. Ennek fontosságát alátámasztja a NAO-nak (az angol számvevıszék: National Audit Office) az a tapasztalata, miszerint a megkötött szerzıdések mintegy 55%-át érintették a változások. Hangsúlyos követelmény még a projektek költség-hatékonysága. Fontos cél a közbeszerzési eljárást javítani a közremőködı szakértık, tanácsadók jobb felkészítésével, a finanszírozási formák között a keretfinanszírozást kiterjedtebben alkalmazni.

125

Magyarországon a felsıoktatásban az egyik legkomplexebb együttmőködés, az ún. DBFO (design-buildfinance-operate) PPP, a leginkább terjedı forma, ahol a tervezés-építés-finanszírozás-mőködtetés egyaránt a magánszféra felelısségi körébe tartozik.

194

3) A PPP-projektek sikere érdekében nagy jelentıségő a valós stratégiai partnerségi kapcsolatok kialakítása, különféle partnerségi szövetségek létrehozása, amelyek jól mőködhetnek például az oktatás és az egészségügy területén. 4) A PPP-projektekkel esetében is fennálló különféle bizonytalanságok, kockázatok indokolják, hogy – az elıkészítı szakaszban – alternatív elgondolások készüljenek annak érdekében, hogy a résztvevık számára lehetıvé váljon – különösen a finanszírozási módozatot illetıen – a kölcsönösen legjobb megoldás kiválasztása. 5) E kihívásoknak a projektek és a szerzıdések elıkészítésében közremőködık akkor felelhetnek meg, ha folyamatosan magas szintő képzésben részesülnek, különösen a közszférában. Az Állami Számvevıszékkel szoros munkakapcsolatban álló angol testvérszervezet egyértelmően élen jár nemcsak e projektek ellenırzésében (eddig 47 jelentést készített), hanem tapasztalatainak tanácsadás keretében történı elterjesztésében, hasznosításában is. A NAO eme törekvését jól illusztrálja az elmúlt évben létrehozott adatbank is, amelyben több mint 200 – ellenırzésen alapuló – javaslat áll a PPP-projektek szervezıinek a rendelkezésére. Közülük a következıkben a legfontosabbakat ajánljuk a felsıoktatási projektek szervezıinek és megvalósítóinak figyelmébe. A PPP-konstrukcióban megvalósított projektek élettartalma 20-30 év, bizonyos esetekben akár ennél hosszabb idı is lehet. Az Európai Bizottság PPP-re vonatkozó irányelvei alapján a konstrukció kidolgozása és megvalósítása öt fı szakaszra bontható. Ezek: 1.

a projektkör meghatározása,

2.

a projekt általános értékelése,

3.

a projektterv és megállapodás elıkészítése,

4.

(köz-)beszerzési eljárás

5.

a projekt megvalósítása. A projektkör meghatározása szakaszban vizsgálják, hogy mely igényeknek megfelelı

projektek kerüljenek definiálásra. A szolgáltatás megvalósításának alternatíváit bemutatva, 195

elemzések alapján döntenek, hogy a PPP-e a megfelelı mód a kivitelezésre. Azonosítják az elérni kívánt elınyöket, a lehetséges akadályokat és kötöttségeket, a projekt szükségességét, valamint vizsgálják, hogy van-e egyáltalán megfelelı érdeklıdés a magánszektor részérıl az adott szolgáltatás nyújtására. •

A PPP-konstrukciót túl gyakran tekintik egyedüli megoldásnak, mivel fizetni csak azután kell, hogy a projekt már rendelkezésre áll. Ugyanakkor elengedhetetlen az adott projekt minden reális alternatíváját megvizsgálni és megfelelı „Value for money” („pénzért több érték”) számítást a lehetséges módozatokra elvégezni. A PPP-t kizárólag akkor szabad választani, ha ténylegesen az a legjobb változat.

•

A kiírónak minden esetben tisztában kell lenni, hogy a pályázatok pénzügyi részét milyen tényezık határozzák meg.

•

Minden költséget, így a tárgyalási költségeket is, valamint minden követelményt figyelembe kell venni az ügylet ráfordításainak meghatározásakor, mivel a költségek gyakran a hibásan vagy hiányosan meghatározott követelmények miatt lesznek a kivitelezés során magasabbak. o A foglalkoztatott tanácsadók díjazásából fakadó költség még mindig túl magas, azonban az egyre nagyobb számú tapasztalata szerint e költségek csökkenni fognak. o Megfelelı adatbázist kell létrehozni, hogy a késıbbi projektek esetén is bármely minisztérium hozzáférhessen az addigi tapasztalatokhoz és tanácsokhoz. Szükséges felállítani egy általános kockázatregisztert is, amely kvantitatív értéket ad a felmerülı kockázatok „beárazásához”. o A hatóságok és tanácsadóik legyenek tudatában annak, hogy ha a közfinanszírozásba komplex módon beemelnek piaci struktúrákat azok összes feszültségével, bonyolultságával együtt, az – a kockázatok következtében – csökkenti a „Value for money” érvényesülését. o Ma még nem átlátható, hogy arányban áll-e a magánszektor ráfordításainak a megtérülése az adott projekt kockázatával.

196

o A szerzıdéseknek tartalmazniuk kell az utólagos munkák költségeit is, s ez esetben is szigorúan be kell tartani a „Value for money” elvet. o Ha a pályázat nem vonz kellı számú jelentkezıt, akkor azt át kell dolgozni és újra kiírni. Versenyeztetés nélkül nem szabad PPPprojektet megvalósítani, mivel nagyban csorbulna a „Value for money” elv érvényesülése. Piacfelméréssel meg lehet állapítani, hogy van-e magánérdeklıdés az adott projekt iránt. Annak hiánya már jelzi, hogy a projektet át kell dolgozni. o Mivel a finanszírozási költségek (a hitelekhez kapcsolódó kamatok) a projektek költségeinek jelentıs részét teszik ki, ténylegesen meg kell gyızıdni, hogy a magántıke bevonása a legcélravezetıbb, a legkedvezıbb-e. o A jelentısebb finanszírozási igényő projektek esetén el kell kerülni, hogy azok egyidıben jelenjenek meg a tıkepiacon, mivel ez drágítaná a finanszírozást, s ezáltal szőkítené a bevonható tıkét. o Nincsenek konkrét bizonyítékok, hogy a PPP-projektek minden esetben hatékonyabbak a hagyományos közpénzes beruházásoknál. Bár sokszor nincs

is

összehasonlítási

alap,

a

pályázatok

értékelésekor

mindenképpen karakterisztikus elıny esetén célszerő dönteni a PPP mellett. o Épületek PPP-konstrukcióban való megvalósításakor pontosan fel kell mérni a mutatkozó igényt. Elıfordult, hogy már a projekt megvalósítása közben láthatóvá vált, hogy az épület kapacitása nem elégíti ki a jelentkezı igényt. o Az épületek földrajzi elhelyezésénél gyakorlati és gazdaságossági szempontokat kell figyelembe venni, nem pedig a szokásjogot érvényesülni hagyni.

A projekt általános értékelési szakaszában (második szakasz) választják ki az adott projektnek leginkább megfelelı, hatékony PPP típust, valamint definiálják annak felépítését. 197

Röviden bemutatják a kívánt szolgáltatás paramétereit és az ehhez tartozó pénzügyi konstrukciót. Vázlatosan meghatározzák a kockázatmegosztást is, különös tekintettel az államháztartás egyensúlyára gyakorolt hatások területén. Kiemelkedı szerepet játszik annak bemutatása, hogy a PPP nyújtja-e a leghatékonyabb megvalósítási alternatívát. Ennek eldöntésére szolgáló egyik módszer a Public Sector Comparator (PSC) értékének meghatározása, ami tulajdonképpen az adott beruházás és szolgáltatásnyújtás jelenértéke. Amennyiben a PSC-nél kedvezıbb a PPP-konstrukcióban történı megvalósítás, akkor érvényesül a „pénzért több érték” elve. •

A közbeszerzés minden formájának tartalmaznia kell megfelelı ösztönzı és felelısségi kritériumokat.

•

A kiválasztáskor a PSC-t gyakran helytelenül használják mint összehasonlítási alapot. A döntéseket valós és minden részletre kiterjedı vizsgálatnak kell megelıznie, s ennek csak egy tényezıje a PSC.

•

A kiírónak képesnek kell lennie a mőködési kockázatot kezelni.

•

Egy piaci (magán-) társaság menedzsmentje általában jobb pozícióban van ahhoz, hogy felmérje az adott üzlet kockázatait.

•

Egy PPP-projekt mérete különös megfontolásokat igényel azoknak a kockázatoknak

a

kiértékelésében,

amelyeket

a

menedzsment

nem

tud

befolyásolni, legfeljebb a hatásokat mérsékelheti. •

Nagyon pontos és részletes pénzügyi-kivitelezési terv ad megfelelı alapot ahhoz, hogy a „Value for money” elve érvényesíthetı legyen.

•

A projekt elınyeit, hozamát egyértelmően fel kell mérni, s meg kell határozni hogyan ellenırzik a teljesítést és a teljesülést, illetve a pályázat kiírója rendelkezik-e a megfelelı eszközökkel, hogy az elınyöket realizálja is.

•

A finanszírozásban a spekultatív elemeket lehetıleg teljes körően ki kell szőrni.

•

A kockázatok megosztásakor biztosítani kell, hogy krízis helyzetben annak következményeit valóban az viselje, aki annak elıidézéséért felelıs.

198

•

A kiíróknak hosszú idıtartalmú projektek esetén is fel kell tudni mérni a kockázatok és bizonytalanságok fokát.

•

A

projekt

futamidejének

elsıdlegesen

a

valós

mőködési

szükségletekhez kell igazodni.

A projektterv és megállapodás elıkészítésének szakaszában már a PPP-konstrukció megvalósításának konkrét, részletes módját határozzák meg. Elsı lépésként meg kell nevezni a partnerkapcsolatban követendı speciális szükségleteket, úgymint a technikai, a pénzügyi tervet, valamint a szociális-gazdasági hatásokról készült elıtanulmányt. A pénzügyi rész egyik legfontosabb eleme a kockázatok meghatározása, azok allokációjának bemutatása, a másik pedig a pénzügyi életképesség bizonyítása. Második lépésként határozzák meg a beszerzés módját, amit az uniós irányelveknek megfelelıen kell végrehajtani. •

A potenciális partnerek megjelölése elıtt meg kell gyızıdni azok pénzügyi lehetıségeirıl és technikai képességükrıl, állami projektekben nyújtott addigi teljesítményükrıl.

•

Elıre meg kell határozni a teljesítmény mérését, az új szolgáltatások nyújtásának rendjét.

•

A magánbefektetınek vállalnia kell a kockázatot, hogy befektetését részben, de akár egészben elveszítheti (a PPP-konstrukció valós piaci kockázattal járjon a magánszektor számára).

•

A fizetési mechanizmusban meg kell egyezni és tesztelni kell, mielıtt a szolgáltatás nyújtása megkezdıdne.

•

A pályázat kiírójának meg kell gyızıdnie, hogy a pályázók pontosan megértették: milyen követelményeket kell teljesíteniük és kizárólag ennek megfelelı árat kaphatnak. Ne történjen alulárazás sem, mert az a projekt késıbbi szakaszában emelné meg a költségeket.

199

•

Amennyiben a pályázóval már más közprojektben gondok fordultak elı, akkor különös tekintettel kell eljárni. Ezért szükség van megfelelı információáramlásra a projektkiíró minisztériumok között.

•

A pályázat kiírójának is megfelelı háttérrel kell rendelkeznie, amellyel az adott projekt sikerrel megvalósítható.

•

A PPP-szerzıdésekben pontosan meg kell határozni az exit lehetıségét arra az esetre, ha a szállító nem képes a kívánt szolgáltatást tovább biztosítani.

•

A szerzıdés részletes tárgyalása elıtt meg kell határozni a kockázatok megosztásának módját oly módon, hogy érvényesüljön a transzparencia követelménye.

•

A szerzıdés mindenféleképpen tartalmazza a projektbıl való kilépés jogát mindkét fél számára.

(Köz)beszerzési eljárás célja olyan versenyhelyzet teremtése, hogy mindkét fél számára a maximális haszon legyen elérhetı. A tárgyalásos eljárás három szakasza: a részvételi, az ajánlati, s maga a tárgyalás és szerzıdéskötés. A szerzıdés a PPP-projektek leglényegesebb eleme, a közpénzek hatékony hasznosulásának alapfeltétele. Biztosítani kell a „Value for money” elv érvényesülését, az optimális kockázatallokációt és -megosztást, valamint bátorítani az innovatív lépéseket. Az eljárás során fontos hasonlítási alap a már említett PSC, de további módszer a piac analóg szolgáltatásaival való összevetés is. Minél konkrétabban határozzák meg a projektet, annál szigorúbb eljárást lehet folytatni. •

Az alternatív lehetıségek vizsgálatát folytatni kell a PPP-konstrukció tárgyalásos szakasza alatt is, s ha jobb lehetıség adódik, akkor akár a szerzıdés aláírása elıtt meg kell szakítani a tárgyalást, de késznek kell lenni arra, hogy újra kezdjék.

•

Sok esetben a kiválasztott pályázó a szerzıdés aláírásáig emelni próbálja az árat (ellenértéket). Ezt megakadályozandó, a tárgyalást rövid idı alatt, elıre meghatározott menetrend szerint célszerő lefolytatni.

•

A szerzıdés biztosítsa, hogy a megrendelı rugalmasan alkalmazkodhasson a változó piaci környezethez, az új szolgáltatásokat igénybe vehesse. 200

•

Biztosítani kell, hogy a PPP-hez elegendı és szabadon elérhetı tartalékok álljanak rendelkezésre, de kizárólag az azonosítható kockázatokra. (Ha minden kockázatra rendelkezésre áll szabadon elérhetı tartalék, az csökkenti a hatékonyságot, emeli az árat.)

•

A tıkeintenzív üzletek különösen ki vannak téve a nemzetközi sokkoknak. Az árakon keresztül meg kell osztani a kockázatokat a fogyasztókkal, mégpedig szabályozott (elıre meghatározott) automatizmust érvényesítve.

•

A nehéz helyzetbe került PPP-k megsegítésének (támogatásának) módját a szerzıdésben kell tisztázni. Hosszabb távú megvalósítás esetén a késıbb belépı résztvevıknek szánt támogatásból lehet kellı körültekintés után meghitelezni a bajba jutott résztvevıt.

•

A szerzıdéseknek tartalmazni kell azt a jogot, hogy a kiíró információkhoz juthasson a megbízott finanszírozási együttmőködésérıl, annak bármilyen változásáról. Többször elıfordult ugyanis, hogy a refinanszírozás anélkül ment végbe, hogy arról a kiírónak egyáltalán tudomása lett volna.

•

A közszférának jogokkal kell rendelkeznie a partner bevételi és kiadási elırejelzéseivel kapcsolatos információkra.

•

Közös érdekeltséget kell elérni a hatékonyság növelésében, demonstrálva, hogy a szerzıdés esetleges változtatása minden körülmények között mindkét fél részére elınyökkel járjon.

•

A tárgyalás ne hagyjon nyitva kérdéseket, mert ez a költségek alulbecsléséhez vezet, ami által sérülhet a „Value for money” elve.

A projekt végrehajtása, azaz a megvalósítás folyamata magában foglalja mind az objektum megépítését, mind a szerzıdésben foglalt szolgáltatások nyújtását. Mivel a projektek futamideje jellemzıen hosszútávú, így a gazdasági és szociális hatásokat a szerzıdésben is nyomon kell követni. A menedzselés tehát két fontos részbıl áll, úgymint a projekt szerzıdés szerinti megvalósításának nyomon követése, illetve a változások mindkét fél részére elfogadható kezelése. Fontos a partnerségi kapcsolatot idırıl-idıre újragondolni, hogy az ösztönzırendszert a megváltozott körülményeknek megfelelıen lehessen alakítani.

201

•

A PPP-projekt hatékony megvalósítása megköveteli a pályázatkiíró állami szervek és a szállító magáncégek közötti partneri együttmőködést. A hosszú idıtartam szükségessé teszi, hogy mindkét oldal nyitott legyen és a rendelkezésre álló információkat megosszák egymással.

•

A szerzıdésben ki kell kötni, hogy amennyiben a szállító szolgáltatása bármiben nem felel meg a kikötött mennyiségnek, minıségnek, akkor a kifizetési kötelezettség arányosan csökkenthetı.

•

Rendszeresen mérni kell a teljesítményt és a költségeket.

•

A refinanszírozással elérhetı nyereséget meg kell osztani a magán- és a közszektor között, mégpedig 50-50%-os arányban.

•

Rosszul menı projekt esetén idıben meg kell tenni a szükséges lépéseket, ezért eleve rendelkezni kell megfelelı válságtervvel.

•

Célszerő a lehetı legjobb tapasztalatcserét megvalósítani a hasonló szolgáltatást nyújtó állami és PPP formában mőködı intézmények között, amit – többek között – az intézmények menedzsmentjének idıszakos cseréjével is hatékonyan elı lehet segíteni.

•

A teljesítményadatok monitoringja és adatbázisa az állami szektorban jelenleg kevésbé megbízható, mint a PPP-ban. Támogatni kell, hogy az állami intézményekben is vegyék át ezeket az információs rendszereket.

•

A Számvevıszéknek jogokkal kell rendelkeznie, hogy mind a fıvállalkozót, mind az alvállalkozót ellenırizhesse.

•

A szerzıdés felmondásának lehetıségét ki kell kötni, s ha a szállító nyújtotta minıség nem megfelelı, akkor élni is kell vele, ahelyett hogy ismételt tárgyalásokkal súlyosbítanák a helyzetet, növelnék a költségeket.

•

A határidıket pontosan be kell tartani, annak megsértése esetén nemcsak a tárgyalásos út lehet a megoldás, hanem keményebb fellépésre is számítania kell a szállítónak.

•

Abban az esetben is rendszeresen frissített vésztervvel kell rendelkezni, ha a projekt bukásának valószínősége alacsony.

202

•

Elengedhetetlen

az

ingatlanpiac

folyamatos

nyomon

követése,

amelyhez

alkalmazkodni kell. •

A szolgáltatás potenciális használóit a lehetı leghamarabb be kell vonni a tesztelésbe, mert ezáltal gyorsan ki lehet javítani a hibákat, valamint a késıbbi hatékonyság is nı a tanulási idıszak lerövidülésével.

•

A mőködtetık produktivitását folyamatosan figyelemmel kell kísérni.

•

A problémák és az emelkedı költségek legtöbbször a késlekedések miatt következnek be, így fontos, hogy az ellenırzést, a kockázatkezelést hozzáértı menedzsment végezze.

A fenti általános jellegő ajánlások mellett a PPP konstrukciók magyarországi megvalósítása számos ország-specifikus sajátossággal jár, melyek kifejtése nem ennek a tanulmánynak a keretében történik. Ilyenek például az árfolyamkockázat kezelése és a hazai jogrendszer sajátosságainak figyelembevétele (az ÁFA-visszaigényléssel, az amortizáció elszámolásával, a földhasználattal stb. kapcsolatos kérdések).

*

* *

Az új felsıoktatási törvényt várhatóan 2005. elsı felében a Magyar Országgyőlés elfogadja. Jelen tanulmány háttéranyagként segítséget nyújthat az országgyőlési képviselık munkájához. A törvény nyilvánvalóan lezárja a legfontosabb kérdések szabályozását, másfelıl kijelöli az egész felsıoktatási rendszer továbbfejlesztésének irányait, ennek alapján a további korszerősítés konkrét tennivalóit. A folyamat tehát nem zárul le, a szakmai-gyakorlati megoldások kidolgozása folytatódik. Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének

203

szakértıi – a fentieken túl – azt a célt is maguk elé állították, hogy javaslataikkal hozzájáruljanak e munkálatok eredményességéhez.

204

205

206

5.2.1.2. MELLÉKLETEK

207

208

1. sz. melléklet

A VILÁGBANK VÉLEMÉNYE A FELSİOKTATÁS SZEREPÉRİL, JÖVİJÉRİL

209

A Világbank elsısorban a fejlıdı országok támogatására szakosodott nemzetközi pénzügyi intézmény. Fejlesztési bankként fı feladatának a szegénység leküzdésének támogatását vallja. Hitelezési tevékenységében csak kis részt képvisel az oktatás finanszírozása. Hosszú ideig ez is fıleg az alapszintő oktatás széleskörő elterjesztését és a nık szélesebb körő bevonását célozta, hiszen a hitelfelvételre jogosult tagországok nagy részében ezek a legfontosabb oktatási feladatok. Az utóbbi években a bank tudatosan változtatott hozzáállásán. Az elmúlt két évtizedben több mint 30 − különbözı jellegő − felsıoktatási programot finanszírozott, az új évezredben pedig aktívan részt vesz a tudásalapú gazdaságra vonatkozó nemzetközi kutatásban, konferenciák szervezésében. A Világbank szakértıi számos elemzést, tanulmányt készítettek a felsıoktatás különféle aspektusairól – különösen az utóbbi évtizedben a tudásalapú társadalom kérdéskörének elıtérbe kerülése kapcsán. Ezek közül a legérdekesebb és nagyon aktuális a felsıoktatás elıtt álló új kihívásokat taglaló tanulmány (Világbank, 2002.). A Világbank az 1990-es évek második felében szakértıi tanácsadással és hitellel támogatta a magyar felsıoktatási reformot, szoros együttmőködést alakított ki a magyar szakemberekkel. Szakértıinek akkori véleménye, javaslatai a mai napig hivatkozási alapul szolgálnak a felsıoktatási reformra vonatkozó elgondolásokban. Így például hivatkozik erre az Oktatási Minisztérium által az új felsıoktatási reform koncepcióról készített 2004. februári elıterjesztés tervezet is (OM. 2004. 2. old.). Ebben ez olvasható: „Az 1998-ban a felsıoktatás fejlesztését célzó világbanki kölcsön kapcsán elinduló reformprogram átfogó változást tervezett. A reform egyes elemei megvalósultak (hallgatói létszámnövekedés, diákhitel-rendszer, kreditrendszer), mások részben gyakorlattá váltak (intézményi integrációk), ismét mások elmaradtak.” A bank szakértıi által a kölcsön elıkészítése kapcsán elvégzett elemzések, értékelések, tett javaslatok értelemszerően az elızı évtized fı kérdéseire összpontosítottak. Érdekes lehet azonban összevetni, mennyire bizonyultak relevánsnak a felvetések, mennyiben változtak a legutóbbi években a fı problémák, melyek tekinthetık ma is aktuálisnak. A felsıoktatási reform fı irányvonalát ma az Európai Felsıoktatási Térséghez való csatlakozás határozza meg. A reformnak illeszkednie kell az ún. bolognai rendszerhez, bevezetési folyamatához. Ez a finanszírozási szükségleteket is befolyásolja.

210

5.2.1.2.1.

A Világbank a felsıoktatás szerepérıl a tudásalapú gazdaságban

A szakértık abból indulnak ki, hogy mind a fejlett ipari országoknak, mind a fejlıdı és átmeneti gazdaságú országoknak olyan új kihívásokkal kell szembenézniük a globalizálódó világban, amelyek a felsıoktatás funkcióját lényegesen átalakítják. Egyre nı a tudás jelentısége. Információs és kommunikációs forradalom ment végbe, a tudás felhalmozása és alkalmazása a gazdasági fejlıdés fontos tényezıjévé vált, s egyre inkább meghatározza egy-egy ország versenyképességét. A számítástechnika fejlıdése, a szoftver és hardver árának csökkenése, a vezeték nélküli és mőholdas technológiák elterjedése nagymértékben lebontotta az információ megszerzésének és cseréjének térbeli és idıbeli korlátjait. Úgy vélik, az új helyzet nagyobb lehetıségeket kínál, de új problémákat is hordoz. Pozitívum, hogy a felsıfokú képzés egyre fontosabbá válik, alapvetıen szükséges annak az intellektuális kapacitásnak a megteremtéséhez, ami elengedhetetlen az egész életen át tartó tanulás képességének megszerzéséhez, a befogadott tudás alkalmazásához. Kedvezı fejlemény, hogy újszerő felsıfokú oktatási intézmények alakultak ki, amelyek a verseny új formáit hozták magukkal, és a hagyományos intézményeket mőködésük és oktatási módszereik átgondolására, átalakítására késztetik. Az oktatási intézmények egyre inkább kihasználják az új információs és kommunikációs technikák nyújtotta lehetıségeket. Az új technológiák elterjedése során fennáll azonban az a reális veszély, hogy kiszélesedik a digitális szakadék az alkalmazkodó és a lemaradó, de még inkább a fejlıdést meghatározó és a kevésbé fejlett országok között, illetve az egyes országokon belül. A legtöbb fejlıdı országban emellett küzdenek a felsıoktatás „hagyományos” problémáival is, így a hallgatói létszám bıvülésének pénzügyi kezelésével, az esélyegyenlıség biztosításával, az oktatás tartalmi korszerősítésével és relevanciájával, a merev irányítási struktúrákkal és a nem megfelelı gazdálkodási gyakorlattal egyaránt. A világbanki szakértık kiindulási pontjai (Világbank, 2002. 19. old.): -

a tudás a gazdasági fejlıdés alapvetı hajtóerejévé vált;

-

a „határok nélküli” képzési lehetıségek kialakulásával új szolgáltatók jelentek meg a felsıszintő képzésben;

-

az információs és kommunikációs forradalom következtében átalakultak a felsıfokú képzés szervezeti és képzési formái;

211

-

piaci erık léptek színre a felsıfokú képzésben és globális piac jött létre a fejlett humán erıforrás számára;

-

elfogadottá vált az oktatás holisztikus megközelítése, miszerint a (felsıszintő) képzés alapvetı jelentıségő a társadalom fejlıdése szempontjából és globális közkincs. A tanulmány elsısorban azt vizsgálja, mi az állam szerepe a felsıfokú képzésben (Vi-

lágbank, 2002. 22-24. old.). A tudás által indukált fejlıdés dinamikájára vonatkozó kutatások során a szakértık négy tényezıt határoztak meg. Ezek a makrogazdasági keretek, az ország információs és kommunikációs infrastruktúrája, a nemzeti innovációs rendszer, valamint a humán erıforrás minısége. A felsıoktatás kulcsszerepet játszik mind az innovációban, mind a humán erıforrás fejlesztésében, ezért a szakértık a felsıoktatás állami támogatását több szempontból is fenntartandónak tartják. Ilyen szempontok a járulékos elınyök, azaz a felsıfokú képzés tovagyőrőzı pozitív hatásai a társadalom életének más területeire, az oktatás egészére, az esélyegyenlıség biztosítása stb. (Ez a megközelítés azért is érdekes, mert korábban a Világbank a felsıoktatás magánfinanszírozása, az állami pénzeszközöknek pusztán az alapoktatásra fordítása mellett kardoskodott.). A járulékos elınyök hangsúlyozásával tehát elismerik a szakértık, hogy a felsıoktatásba befektetett eszközök más területeken is jelentısen hatnak, azaz a felsı szintő képzés a társadalom egészének fejlıdését elırelendíti. A technológiai innováció, a tudományos és technikai újdonságok elterjedése például magasabb termelékenységet eredményez, s az ilyen innováció nagy része az egyetemeken folyó alap- és alkalmazott kutatás eredménye. Különösen a mezıgazdasági, egészségügyi és környezetvédelmi ágazat elırehaladása függ nagymértékben az államilag támogatott kutatástól és innovációtól. A munkaerı képzettségének a magasabb szintő oktatás elterjedésével járó emelkedése és az új technológiák alkalmazásának képessége ugyancsak fokozza a termelékenységet. A Világbank szakértıi szerint a magasabb képzettség erısíti a társadalmi kohéziót, a nyílt vitát, a különféle diszkriminációk elkerülését. A pluralisztikus és demokratikus társadalmak jobban támaszkodnak a társadalom- és humántudományok területén végzett kutatásokra. A magasabb képzettséggel együtt jár az egészség tudatos megırzése, aminek össztársadalmi elınye nyilvánvaló. Az esélyegyenlıség kiemelése azért fontos, mert az arra érdemes, de gazdaságilag hátrányos helyzetben lévı csoportok részvétele a felsıoktatásban gyakran akadályokba ütközik. A piacok tökéletlensége, a tıke motivációi korlátozzák az egyéneket, hogy részt vegyenek a képzésben, például saját források hiányában elegendı mértékben tudjanak hitelt felvenni felsıfokú tanulmányokra. A szakértık felmérése szerint több mint 60 országban létezik ugyan 212

valamilyen diákhitel-program, az esetek többségében azonban csak a hallgatók kisebb része jut elfogadható feltételek mellett hitelhez, s ezeket a hiteleket sem feltétlenül a leginkább rászoruló hallgatók kapják. Nagyon kevés országban mőködik olyan diákhitel-program, ami a hallgatók több mint 10 százalékára kiterjed, s ezek a kivételek általában gazdag országok, mint Ausztrália, Kanada, Svédország, Nagy-Britannia és az USA. Még ahol létezik diákhitel, általában ott sem minden intézmény-típusban és szakon vehetik igénybe a hallgatók. Mindez a tıkepiacok sajátos tökéletlenségét illusztrálja. Az oktatás egészére gyakorolt hatás a felsıszintő oktatás egyik legfontosabb járulékos hatása. A különbözı felsıoktatási szintek és területek pozitív kölcsönhatásban vannak egymással. A magasabb szintő oktatás – fıleg a tanárképzés – „élesztı” hatást gyakorol az alsóbb szintő oktatásra is. Az oktatás intézményrendszerét tekintve számos alapképzés és szakmai program különálló intézményekben is megszervezhetı (például gazdasági, jogi fıiskolák). A nagy költséggel járó tevékenységek, mint például az alapkutatás vagy különféle speciális, alapdiploma utáni szakképzések azonban hatékonyabban szervezhetık alapképzést is nyújtó intézményekben. E vonatkozásban a Világbank szakértıi nemcsak megengedhetınek, de kívánatosnak tartanak bizonyos kereszttámogatásokat a tantárgyak, programok és szintek között, mivel az nehezen számszerősíthetı módon ugyan, de a „közjó” emeléséhez vezethet. (Ez a hozzáállás újszerő, mivel a Világbank korábban általában minden területen mereven ellenzett mindenfajta beavatkozást, kereszt-támogatást.) Emellett méretgazdaságossági elınyök is indokolhatják egyes magas költségigényő programok támogatását. Bár a járulékos elınyök meghatározása, mérése számos módszertani nehézséggel jár, ezeknek a jelentıs társadalmi elınyöknek a léte arra utal, hogy a felsıoktatási beruházások elmaradásának társadalmi költsége igen nagy lehet. Ezért fontos a felsıoktatási beruházások megfelelı szintjének meghatározása. A szakértık hangsúlyozzák, hogy a gazdaság átalakítása és tartós növekedése nem valósítható meg innovatív felsıoktatási rendszer nélkül. Ehhez olyan abszorpciós kapacitást kell megteremteni, amely képes a magánberuházások és külföldi donorforrások tartós produktív hatását biztosítani. Ugyanakkor egy holisztikus szemlélető rendszerfejlesztés az oktatásban a forrásallokáció komplex megközelítését teszi szükségessé.

A rejtett költségek (veszteségek) közé tartozik például: megfelelı tudásszint nélkül az ország kevésbé versenyképes a globális vagy regionális gazdaságban; növekednek a gazdasági és tár-

213

sadalmi egyenlıtlenségek az országban, romlik az élet minısége és az egészségi állapot, ezért növekszenek az elkerülhetı szociális programokra fordítandó közkiadások; gyengül a társadalmi kohézió.

A szakértık elemzése szerint megállapíthatók bizonyos irányelvek, amelyek biztosítják a költségvetési források kiegyensúlyozott elosztását és a beruházások ütemezését az oktatás három szintje között, figyelembe véve az adott ország oktatási rendszerének fejlettségét, gazdasági növekedését és pénzügyi helyzetét. Azoknak a fejlett ipari országoknak a tapasztalataira támaszkodva, amelyek elıtérbe helyezték az oktatás szerepét a gazdasági növekedésben és a társadalmi kohézióban, a Világbank szakértıi úgy vélik, kívánatos, ha az összes oktatási beruházás aránya a GDP-ben mintegy 4-6 százalék, s ebbıl a felsıoktatásra fordított összeg mintegy 15-20 százalék. Azokban a fejlıdı országokban, ahol az összes oktatási kiadás több mint 20 százalékát fordítják a felsıfokú képzésre, különösen, ha nem teljeskörő az alapfokú iskolázás, valószínőleg nem kiegyensúlyozott az oktatásra fordított összegek allokációja, egy elitista egyetemi rendszert támogatnak a széles körő alap- és középfokú oktatás rovására. A szakértık másik tapasztalata, hogy ha a felsıoktatáson belül a források több mint 20 százalékát a nem-oktatási kiadásokra fordítják, valószínőleg túl keveset fordítanak anyagokra, berendezésekre, könyvtárakra és más, az oktatás minıségét alapvetıen meghatározó tényezıkre. Az állam szerepe jelentısen átalakul. Egyre kevésbé vesz részt a felsıoktatás közvetlen finanszírozásában és az oktatási szolgáltatás nyújtásában. Ezzel összefüggésben a direkt állami irányítás is kevésbé tartható fenn, a reformok megvalósulását sem közvetlenül az állam irányítja. Az állam elsıdleges feladatává a megfelelı keretek biztosítása válik. A kívánatos változásokat az állam azzal éri el, hogy koherens oktatáspolitikai keretek között, megengedı és ösztönzı szabályozási környezetben, megfelelı pénzügyi ösztönzıkkel serkenti az oktatási intézményeket a kívánt viselkedésre. A szakértık megállapították, hogy a reformokat illetıen nem alkalmazható minden országra egységes recept. Mindenképpen szükséges elıfeltétel azonban, hogy kialakuljon a felsıoktatási rendszer átfogó, sokoldalú és jól artikulált fejlesztési koncepciója. A hallgatók mobilitását ösztönözheti, ha nyílt rendszereket alakítanak ki, amelyben elismerik a releváns korábbi tapasztalatot, meghatározzák a végzettségek ekvivalenciáját, átvihetık a megszerzett kreditek, vannak csereszabatos oktatási sémák, hozzá lehet férni a nemzeti ösztöndíjakhoz és diákhitelekhez, átfogó képesítési rendszer mőködik és a tanulás keretei, lehetıségei az egész életúton fennállnak.

214

A szabályozó rendszernek inkább bátorítania, mint akadályoznia kell az állami oktatási intézményekben folyó innovációt és a magánszektor kezdeményezéseit. Az új felsıoktatási intézmények, köztük a magánintézmények és a virtuális (elektronikus alapon mőködı) intézmények alapítását bizonyos minıségi alap-követelmények teljesítéséhez kell kötni, más indulási korlátokat nem célszerő támasztani. A szabályozásnak emellett ki kell terjednie a minıségbiztosítás mechanizmusaira (értékelés, akkreditáció, országos vizsgáztatás, rangsorolás, információk közzététele), az állami intézmények számára elıírt pénzügyi ellenırzésre és a szellemi tulajdonjogokra. A szakértık megállapítják, hogy bár a legtöbb országban továbbra is az állami finanszírozás marad a felsıoktatás legfontosabb pénzügyi forrása, ezt új módszerekkel, új formákban nyújtják, a költségvetési forrásokat egyre nagyobb mértékben egészítik ki nem állami források. E két tényezı hatására a piaci erık eddig szokatlan módon behatolnak a közintézmények finanszírozásába. Újszerő finanszírozási rendszerek alakulnak ki, amelyek az intézmények eszközeibıl származó bevételekre, a hallgatók és családjuk anyagi eszközeinek bevonására, harmadik féltıl származó „befektetésekre” támaszkodnak. Több országban bátorítják a magán intézmények létrehozását, hogy ezzel csökkentsék a költségvetésre nehezedı terhet és kielégítsék a nagyobb keresletet.

A Világbank prioritásai a felsıoktatási reformok támogatásában

5.3.

A kutatások és a korábbi kölcsönprogramok tapasztalatai alapján a Világbank meghatározott bizonyos prioritásokat, milyen esetekben támogatja az egyes országok aktuális felsıoktatási reformprogramjait. Ezeket – korábbi Világbank tanulmányokra és a bank által 1999-ben közzétett oktatáspolitikai stratégiára (Világbank, 1999.) hivatkozva a tanulmány a következı pontokban foglalja össze (Világbank, 2002. 28-29. old.): A.

Az intézményi diverzifikáció erısítése a hallgatók számának pénzügyileg kezelhetı bıvítése érdekében (a nem-egyetemi és magán intézményi kör bıvítése), az egész életen át tartó tanulás kereteinek megteremtése több belépési ponttal és különbözı képzési pályákkal.

B.

A tudományos és technológiai kutatási és fejlesztési kapacitás gyarapítása egyes kiválasztott, az ország komparatív elınyeinek kihasználását célzó és szolgáló területeken. 215

C.

A felsıfokú képzés relevanciájának és minıségének javítása.

D.

Az esélyegyenlıséget erısítı, a hátrányos anyagi helyzető diákok bekerülését elısegítı intézkedések elterjesztése (ösztöndíjak, diákhitel).

E.

Fenntartható finanszírozási mechanizmusok kialakítása az igényeknek megfelelı és rugalmas rendszer megvalósítására.

F.

A vezetési és gazdálkodási kapacitás erısítése (vezetıi információs rendszerek létrehozása, fokozott elszámoltathatóság, jobb szervezés és irányítás, a meglévı források hatékonyabb felhasználása).

G.

Az információ-technológiai és kommunikációs kapacitás bıvítése és erısítése, hogy csökkenjen a digitális szakadék.

Az elemzık a Világbank által finanszírozott különféle programok megvalósításának tapasztalataiból több tanulságot is leszőrtek. Ezek egy része fıleg a bank további ezirányú tevékenysége szempontjából hasznos, például milyen körülmények között, milyen kölcsön-típust célszerő alkalmazni (bár ezek eltérı idıigénye és költségkihatása a kölcsönfelvevı ország szempontjából sem közömbös), mások általánosabb érvényőek. Az általánosabb érvényő tanulságok közé tartozik, hogy a banki támogatás alkalmazkodjon az adott ország konkrét körülményeihez, országos, területi és intézményi szintő stratégiai tervezésre támaszkodjon, koncentráljon az autonómia és az elszámoltathatóság elısegítésére, irányuljon az intézményes képességek bıvítésére és a releváns regionális tapasztalatok kölcsönös felhasználására. A hitelek ütemezése illeszkedjen a kapacitásfejlesztı erıfeszítések hosszútávú jellegéhez és vegye figyelembe a felsıoktatási reformokra ható helyi politikai megfontolásokat. E prioritásokat elsısorban a közepes fejlettségő országok esetére dolgozták ki. Fontosnak tartják azonban, hogy a más-más jellegő országcsoportokat különféle módon kell kezelni. Mások a prioritások az alacsony-jövedelmő országokban és mások a kelet-európai és közép-ázsiai átmeneti gazdaságú országokban. Az európai átmeneti gazdaságú országok esetében a prioritások közé sorolják a rugalmasabb és kevésbé specializált tananyagok, a rövidebb idıtartamú képzések és tanfolyamok elterjesztését, a körülményekhez jobban alkalmazkodó szabályozási rendszer és olyan közfinanszírozási struktúrák kialakítását, amelyek a piac minıségi és szakosodási igényeihez való jobb alkalmazkodásra ösztönzik az intézményeket. További fontos szempont a széleskörő

216

hozzáférés biztosítása a diákoknak biztosított pénzügyi támogatás révén, a külsı személyek bevonása az intézmények irányításába, az intézmények adminisztrációjának (vezetésének) professzionális alapokra helyezése. Költségvetési forrásokra van szükség az oktatási és a menedzsment kapacitás fejlesztéséhez, az egyes intézmények által nyújtott képzési választék bıvítéséhez és a kereslet által meghatározott új programok bevezetéséhez. A kis országok esetében világszerte fıleg a regionális kooperáció szükségességét emelik ki. A Világbank belsı szakmai ellenırzési részlege (Operations Evaluations Department), amely teljesen független a hitelezési területektıl, részletes és igen kritikus elemzést készített a Világbank által 1990-2000 között, 19 országban finanszírozott 30 projektrıl. Ez a tanulmány (Világbank, 2002/b.) áttekinti a kölcsönprogramok célkitőzéseit, tartalmát, teljesítését (eredmények, intézményfejlesztés, fenntarthatóság, a bank és a kölcsönfelvevı teljesítménye). A vizsgált idıszakban a 30 felsıoktatási programra összesen csaknem 2,5 milliárd USD kölcsönt nyújtott a Világbank, ami az összes oktatási programokat finanszírozó kölcsön mintegy 17 százaléka volt. A projektek kisebb részben szegény országokban (Banglades, Laosz, Kenya, Kongó, Nigéria, Szenegál), illetve közepes fejlettségő vagy átmeneti gazdaságú országokban (Algéria, Egyiptom, Marokkó, Tunézia, Dél-Korea, Kína, Indonézia, Malajzia, Fülöp-szigetek, Argentína, Brazília, Mexikó, Venezuela, Magyarország, Oroszország, Románia) valósultak meg. A vizsgált projektek egyetemek, mőszaki fıiskolák, speciális intézmények fejlesztését, valamint a tudományos és a technológiai kutatást támogatták. A programok közül a magyar „Emberi erıforrás fejlesztési program” 1991-ben 67 millió USD kölcsönt biztosított a felsıoktatás számára, amit ugyanennyi költségvetési forrás egészített ki. Az ebbıl finanszírozott pályázatok célja a kialakuló piacgazdaság szükségleteinek megfelelı oktatási programok kidolgozása, az intézmények integrációjának támogatása, valamint az egyetemek és kutatóintézetek, az oktatás és a kutatás közötti együttmőködés elısegítése volt. Más projektek tartalmaztak magas szintő oktatási-képzési vagy kutatási-fejlesztési komponenst és sok alap- és középfokú oktatási program része volt a tanárképzés is. A tanulmány megállapítja, hogy a vizsgált kölcsönök elıkészítésének idıszakában fokozatosan változott a bank oktatási projektek finanszírozására vonatkozó stratégiája. A legutóbbi stratégiát rögzítı világbanki dokumentum a vizsgált projektek többségének befejezıdése után, 1999-ben jelent meg. A korábbi stratégiák általában az alap- és középfokú oktatást helyezték elıtérbe. Úgy vélték, a felsıoktatásra fordított állami eszközök fıleg a gazdagabb családok javát szolgálják. A rászorultabbak támogatását a felsıoktatásra fordított ál217

lami támogatások csökkentésével és átcsoportosításával javasolták összekötni. (Ebben az öszszefüggésben érthetı, hogy a tudásalapú társadalom kihívásaival foglalkozó, 2002-ben kiadott tanulmány miért az állam szerepének szükségességét részletezi.) A vizsgált projektek fıleg a felsıoktatási rendszerek bıvítését, az intézmények diverzifikálását szolgálták. Emellett szerepelt a célok között az irányítás, tervezés és gazdálkodás reformja, a minıség javítása, a relevánsabb tartalom kialakítása, a hatékonyság növelése, a tartósan kiegyensúlyozott pénzügyi helyzet megteremtése, valamint a tudományos és technológiai fejlesztés. Támogatták újszerő finanszírozási technikák, például a pályázati rendszer elterjesztését. A tanulmány szerint a vizsgált dokumentumok alapján nem mutatható ki, hogy a projektek ténylegesen hozzájárultak volna a gazdasági növekedéshez, a szegénység csökkentéséhez vagy az Ezredforduló Fejlesztési Céljai elnevezéső célkitőzések teljesüléséhez. Ezzel nem azt kívánják állítani, hogy a felsıoktatási programok eredménytelenek voltak, hanem hogy nem voltak elég konkrétak a célkitőzések, hiányoztak a kiinduló helyzetre vonatkozó adatok, hiányos volt a monitoring és az értékelés. Alig-alig találtak bizonyítékot az esélyegyenlıség javulására, aminek a hallgatók társadalmi-gazdasági hátterének kiegyensúlyozottságában, a nemek jobb arányában, illetve az ösztöndíjak, a diákhitelek allokációs mechanizmusának változásában kellett volna megnyilvánulnia. Azt is megállapították, hogy noha a bank által finanszírozott programok egyre komplexebbek lettek, a komplexebb „ágazati” projektek nem voltak eredményesebbek az egyszerő szerkezetőeknél. Úgy vélik, a banki szervezési nehézségek és a jó szándékú átfogó reformra törekvés ellenére nem célszerő minden oktatáspolitikai javaslatot egyetlen kölcsön keretei közé zsúfolni, célszerőbb lett volna a szakaszos megközelítés. (Ez a felvetés tanulságos a felmérésben – feltehetıleg a lehívás csekély mértéke miatt – nem szereplı magyar felsıoktatási reform-programot támogató kölcsön szempontjából is.) A tanulmány megállapítja, hogy jelentıs különbség volt a közepes jövedelmő országokban és az alacsony jövedelmő országokban megvalósított felsıoktatási programok eredményessége között, az elıbbiek javára. A projektek alig javították a szegényebbek és hátrányos helyzetőek bejutási esélyeit. A tanulmány következtetései közé tartozik, hogy azon projektek, amelyek célul tőzték ki az oktatás minıségének javítását, általában el is érték azt, mégpedig általában a jobb vagy szélesebb körő beiskolázás alapján. Kevéssé lehetett bizonyítani, hogy a projektek eredményeképpen javultak az oktatási módszerek, a hallgatók tanulási szokásai vagy a munkaerı-piaci megfelelés. A felmérés szerint a hallgatói létszám növelését célzó projektek általában sikeresek voltak. Megállapították azonban, hogy a bıvülést gyakran inkább a „társadalmi igény” motiválta, semmint a munkaerı-piaci kereslet. A hallgatói létszám túlzott növekedésének meggátolását célzó projektek zömmel sikertelenek voltak. A létszám gyors növekedése idınként a minıség ellen hatott.

A felmérés szerint több program tőzte ki célul a felsıoktatási tervezéssel és menedzsmenttel foglalkozó országos intézmények és hálózatok létrehozását, de kevés ösztönözte a magán felsıoktatási intézmények alapítását. A pénzügyi stabilitást megcélzó projektek kevéssé voltak eredményesek a tandíjak emelésében, a támogatások csökkentésében, a diákhitelek szigorításában. (Az oktatás minıségének javítása, a hallgatói létszám növelése, a felsıoktatási intézmények pénzügyi stabilitásának és önállóságának megteremtése, a diákhitel rendszer megteremtése, a magán felsıoktatási intézmények körének bıvítése fontos célkitőzése volt a magyar felsıoktatási reformprogramot támogató kölcsönnek is.) 218

A tanulmány a projektek elemzése alapján egyik tanulságként fogalmazza meg, hogy már a felsıoktatási reformok kezdeti idıszakában fontos konzultálni az érintett társadalmi csoportokkal és támogatásukat a program megvalósításának teljes idıszakában fenn kell tartani. A felsıoktatási reformok megvalósításának ösztönzése ígéretes eredményeket mutatott, sikeresek voltak a finanszírozási pályázatok, az akkreditáció bevezetése, a vezetési információs rendszerek létrehozása. A Világbank azt tervezi, hogy 2005-ig aktualizálja az oktatási projektekre vonatkozó stratégiáját. A nemrégiben elfogadott koncepció szerint (Világbank, 2004.) a stratégia – amely természeténél fogva elsıdlegesen a bank belsı üzleti tervezését szolgálja, ugyanakkor kifelé is meg kívánja jeleníteni a bank prioritásait – elsısorban az új kihívásokra keresett válaszokat. A partner országok szükségletei miatt várhatóan zömmel továbbra is az alapfokú oktatásra helyezik a hangsúlyt, de kiemelik a közepesen fejlett országok szükségleteinek figyelembe vételét is, beleértve a magasabb szintő képzési szükségleteket és a felkészítést az egész életen át tartó tanulásra. A felsıoktatásra vonatkozóan 2002-ben megfogalmazott prioritások várhatóan lényegileg nem változnak.

A Világbank véleménye a magyar felsıoktatás reformjáról és javaslatai A Világbank szakértıi a mintegy 150 millió USD értékő hitel elıkészítése során – amit 1995-1997-ben nyújtottak – megállapították, hogy a magyar felsıoktatás hagyományosan magas színvonalú, ugyanakkor a szocialista viszonyokhoz is idomult oktatás sok mindenben nem felel meg a piacgazdasági elvárásoknak, a XX. század végén, a XXI. század elején jelentkezı követelményeknek. A hitel jóváhagyási eljárása során a bank felsı vezetése részére készült összefoglalóban három fı területen emeltek ki hiányosságokat (Világbank, 1998/a. 1-4. old.): 1. megfelelés a társadalmi és a gazdasági szükségleteknek; 2. a rendszer mőködésének hatékonysága; 3. magánforrások bevonása. A megfelelés tekintetében megállapították, hogy a magyar felsıoktatási rendszer meglehetısen merev, túl specializált, nem képes gyorsan reagálni a piacgazdaság igényeire. A felsıoktatáshoz csak túl kevesen férnek hozzá. A jobb tartalmi megfelelés és rugalmasság érde219

kében a megfelelı korosztály nagyobb részének kellene részt vennie a képzésben. A felsıoktatás céljául inkább az önálló tanulási kézségek-képességek elsajátítását, mint a kész szakmai ismeretek megszerzését kellene kitőzni. Ehhez növelni kellene az alapozó jellegő képzést, késıbbre tolni a specializálódást, valamint elısegíteni a váltást a kevésbé igényelt területekrıl a keresettebbek felé. A hatékonyság tekintetében úgy ítélték meg, hogy nagyon sok erıforrás megy veszendıbe. Más OECD-országokhoz viszonyítva magasnak találták az egy hallgatóra jutó költségeket. A viszonylag magas fajlagos költségnek több okát jelölték meg, így a felsıoktatási rendszer szétaprózottságát, az egyes intézmények kis méretét stb. Úgy vélték, hogy a felsıoktatási intézményeken belül az oktatási programok gyakran szétaprózottak és kicsik a tanszékek. A viszonylag költségigényes szakok aránya nagy, a sok osztálytermi foglalkozás, a kis osztálylétszámok és a viszonylag alacsony oktatói óraszám miatt alacsony volt a hallgató/oktató arány. A forrásokat illetıen megállapították, hogy a rendszert gyakorlatilag teljes egészében az állam finanszírozza. A források nem allokálhatók szabadon a szektorban, a költségvetési támogatás felosztása inkább bázis alapon, mint az aktuális beiskolázási létszámok alapján történt. Úgy látták, az intézmények kevéssé tudják befolyásolni saját forrásaikat és nincsenek ösztönözve a takarékosságra. Magánforrásokat alig mozgósítottak az állami felsıoktatási intézmények. A szakértık ugyanakkor elismerték a magyar felsıoktatás alapvetı reformjára vonatkozó törekvéseket, ezen belül a fıiskolák és egyetemek erıteljes bıvítését, a kisebb intézmények egyesítését a méretgazdaságosság érdekében, a tudományágak közötti közös oktatást és kutatást, amelyek az 1990-es évek elején-közepén kezdtek kibontakozni. Egyetértettek azzal, hogy az államnak a belátható jövıben továbbra is jelentıs szerepet kell játszania a felsıoktatás fenntartásában és finanszírozásában. Állami források nélkül ugyanis – a megfelelı családi források és esélyegyenlıséget biztosító pénzügyi támogatási és hitelrendszer hiányában – a rendszer összeomlana. A szakértık azt is hangsúlyozták, hogy az állami felsıoktatásban a korábbi évtizedekben végrehajtott hatalmas beruházások révén olyan fizikai eszközállomány és oktatói gárda áll rendelkezésre, amely képes a felsıoktatás legfıbb és legtöbb követelményének eleget tenni. (Ez a Világbank mőködési területének túlnyomó részén, a fejlıdı országokban egyáltalán nem jellemzı.) Emellett az intézmények jelentıs mértékő autonómiát kaptak és további önállósodásuk volt várható. A nemzetközi szakértık úgy vélték, viszonylag szerény mértékő to220

vábbi állami támogatás révén, nem túl nagy marginális költséggel el lehet érni a kívánatos színvonalat, az eszközök felújítása és modernizálása pénzügyileg kezelhetı beruházásokkal megoldható. A szakértık elismerıen nyilatkoztak a felsıoktatásra vonatkozóan az 1990-es években bevezetett jogszabályi keretekrıl (Oktatási törvény 1990, Felsıoktatási törvény 1993, módosítás 1996), amelyek megalapozták az intézmények autonómiáját, illetve meghatározták az oktatásért felelıs minisztérium mint felügyelı hatóság szerepét, a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) és a Felsıoktatási Tudományos Tanács (FTT) mint tanácsadó szakmai szervezetek funkcióját. Kiemelték, hogy a felsıoktatási törvény megteremtette a normatív finanszírozás alapjait és a költségek legalább részleges megtérülésének lehetıségét a tandíjból, megalapozta az intézmények szervezeti integrációját és lehetıvé tette a felsıfokú szakképzés integrálását a felsıoktatásba.

A Világbank szakértıi optimisták voltak az 1990-es évek magyar felsıoktatási reform törekvéseivel kapcsolatban. A szokásos banki eljárás során, a részletes hitelvizsgálati jelentésben a bank munkatársainak indokolniuk kell a kölcsönre vonatkozó javaslatot. A magyar felsıoktatás reformját támogató kölcsönre vonatkozó jelentésben (Világbank, 1998/b. 1-3. old.) úgy ítélték meg, hogy a program a kritikus társadalmi-gazdasági kérdések kezelésére törekszik; a felsıoktatási rendszer legfıbb gyengeségeit célozza meg; támogatja a kormányzat átfogó reformprogramját, mind a felsıoktatás egésze, mind az egyes intézmények fejlıdését; mőködıképes struktúrákat, eljárásokat és szakaszolást irányoz elı; csökkenti a felsıoktatás mint szolgáltatás költségeit; a várható elınyök meszsze túlszárnyalják a várható kockázatokat; a beépített feltételek a sikeres megvalósítást szolgálják.

A kölcsönprogram fıbb komponensei: az oktatáspolitikai és intézményi fejlesztés; a felsıoktatási intézmények beruházási programjai; az intézmények vezetési információs rendszereinek fejlesztése; az intézmények vezetési kapacitásának erısítése; a diákhitel-program megalapozása. A Világbank szakértıi az oktatáspolitika több fontos területén látták szükségesnek a reformot (Világbank, 1998/b. 3-14 old.), így - a hallgatói létszámkeretek elosztásában, - a finanszírozásban, - a felsıoktatás adminisztrációjában, - az oktatási programok és struktúrák továbbfejlesztésében,

221

- a tandíj és a diákhitel bevezetésében, - a magán felsıoktatás kiterjesztésében. A kölcsöndokumentumok háttéranyagaiban (Világbank, 1998/c.) a szakértık tovább részletezték a célokat, a feladatokat, a megvalósítás eszközeit és ahhoz (a Világbank által gyakran használt ún. gazdaságpolitikai és intézményi mátrix formájában) akcióprogramot is összeállítottak.

5.3.1. Részletes célkitőzések I. Cél: A felsıoktatás jobb alkalmazkodása a változó társadalmi-gazdasági szükségletekhez. Feladatok: 1. Az államilag finanszírozott nappali hallgatói létszám felvételi aránya érje el a korosztály 30%-t, az OECD arány alsó határát. Eszközök: 1.1 Több hallgató felvétele valamilyen típusú felsıoktatásba. 1.2 A felsıoktatási intézmények kínálatának diverzifikálása, többféle érdeklıdéső és tehetségő hallgatót szolgálva. Ennek módjai: -

folyamatban lévı programok elismerése,

-

újak indításának elfogadása,

-

a nem megfelelı programok törlése.

1.3 A felsıoktatási intézmények fajlagos oktatási költségeinek csökkentése (ld. II. cél). 1.4 A fizetıképes hallgatók anyagi hozzájárulásának növelése (ld. III. cél). 1.5 Ösztöndíjak és hitel segítségével elhárítani az anyagi akadályokat a rászoruló hallgatók elıl, a hallgatói kezdeményezések elısegítése. 2.

A pénzügyi eszközallokáció és a felvételi mechanizmusok átalakítása a hallgatói igényekhez igazodva.

222

Eszközök: 2.1. Az államilag finanszírozott hallgatói helyek új elosztási rendje, amelynek elemei: -

országosan egységes felvételi vizsga,

-

munkaerı-piaci prognózis,

-

hallgatói szak- és intézmény-választás,

-

kormányzati szabályozó eszközök.

2.2 A teljesítményarányos finanszírozási rendszer fokozatos megvalósítása -

a normatív és

-

a pályázat-finanszírozással.

2.3. Olyan intézményi döntési mechanizmusok megteremtése, amelyek lehetıvé teszik a stratégiai prioritásoknak megfelelı belsı forráselosztást. 3. Képzési célok struktúrájának és tartalmának átalakítása, hogy rugalmasabban lehessen reagálni a munkaerı-piaci igények változására. Eszközök: 3.1. A hallgatók kritikus gondolkodási és önálló tanulási képességeinek erısítése az óraszám csökkentése, valamint az önálló munka növelése révén. 3.2. A kurzusok követelmény-rendszerének struktúráját olyan rugalmassá kell tenni, ami lehetıvé teszi az intézményeken belüli és intézmények közötti mobilitást. 3.3. A magyar felsıoktatási intézmények által kínált kurzusválaszték rugalmasságának és reagáló képességének növelése. Csökkenteni kell a felsıfokú képesítést adó programok specializáltságát, a szakok számát és növelni a szabadon választható kurzusok arányát. 4. Hatékonyabb és rugalmasabb irányítási, tanácsadói és menedzsment funkciók kialakítása. Eszközök: 4.1. A központi tanácsadó testületek újjászervezése, beleértve az FTT-t és albizottságait, a FEFA-t és a MAB-ot.

223

4.2.Külsı – különösen a munkaadói – szempontok figyelembe vétele a felsıoktatás irányításában. 4.3.Az intézményi hálózat átalakítása integráció révén.

II. Cél: A források hatékonyabb felhasználása. Feladatok: 1. A felsıoktatási intézmények hatékony gazdálkodásának ösztönzése, ehhez módszerek biztosítása. Eszközök: 1.1.Nagyobb gazdálkodási felelısség és önállóság, elıször egyes kiválasztott intézményeknél. 1.2.Gazdálkodási rend átalakítása, fokozatos áttérés a szigorúbb költségvetési korlátokra, kizárni a költségvetés túllépésének állami megfinanszírozását. 1.3.Lehetıvé tenni a felsıoktatási intézmények számára az állami támogatáson kívül más források bevonását. 1.4.Lehetıséget teremteni, hogy a felsıoktatási intézmények átvegyék ingatlanjaik felett a rendelkezés jogát. 2. Üzletibb szellemő (költségérzékeny, teljesítményorientált, gazdálkodási fegyelmet betartó) menedzsment kialakítása a felsıoktatási intézményekben. Eszközök: 2.1. A felsıoktatási intézmények integrációjának és az integráció stratégiai tervezésének szükségessége. 2.2. A felsıoktatási intézmények beszámoltatása az érdekelt külsı szervezeteknek. 2.3.A pénzügyi tervezés, gazdálkodás és irányítás infrastruktúrájának létrehozása. 2.4.A felsıoktatási intézmények új és bıvítet funkcióinak megfelelıen, a vezetıi állomány számára szisztematikus képzési programok indítása. 224

2.5.A tervezés és gazdálkodás területén központi technikai segítségnyújtási lehetıség biztosítása a felsıoktatási intézmények részére. 3. Gazdaságos beruházások és fejlesztések megvalósítása. Eszközök: 3.1.Az állami források egységes prioritások alapján történı elosztása. 3.2. A fejlesztési pályázatok egységes szempontok alapján történı készítése és értékelése, az egyik legfontosabb prioritás a költséghatékonyság. 4. A fajlagos adminisztratív költségek csökkentése. Eszközök: 4.1. Az intézményeken belüli és azok közötti adminisztratív feladatok összevonása.

5. A fajlagos oktatási költségek optimalizálása. Eszközök: 5.1. Az oktatók óraterhelésére vonatkozó szakmapolitikai koncepció kialakítása. 5.2. A felvételi arányok módosítása az alacsonyabb költségigényő szakok javára. 5.3. Az egy oktatóra jutó hallgatók számának növelése, ehhez alacsonyabb hallgatói óraszám, magasabb osztálylétszám és magasabb oktatói óraterhelés szükséges. 5.4. A részidıs felsıfokú szakképzés, a távoktatás és a fıiskolai szintő oktatás anyagi támogatása. 6.

A diákoknak nyújtott szolgáltatások költséghatékonyabb mőködtetése. Eszközök: 6.1. A hallgatóknak nyújtott szolgáltatások professzionális menedzselése. A szolgáltatások költségeinek fokozott megtérülése.

III. Cél: Nem-állami források nagyobb mértékő mobilizálása. Feladatok: 1. Nem-állami források növelése a finanszírozásban. 225

Eszközök: 1.1

A hallgatók költség-hozzájárulásának növelése a tandíjon keresztül.

1.2

A felsıoktatási intézmények finanszírozási alapjának szélesítése.

2. A magán felsıoktatás részarányának növelése. Eszközök: 2.1 Az állami felsıoktatás dominanciájának csökkentése. 2.2 A magán felsıoktatás mozgásterének növelése. 2.3 A magán felsıoktatás állami finanszírozásának csökkentése. 3. Az állami támogatás szelektív szétosztása a hallgatók rászorultsága alapján. Eszközök: 3.1 A támogatások összpontosítása a kiváló és egyben rászoruló hallgatók részére. 3.2 kormányzati támogatással országos hallgatói hitelprogram kialakítása.

Ugyancsak érdekes a Világbanknak a kölcsön elıkészítése során a magyar illetékesekkel kidolgozott másik részletezése az oktatáspolitikai teendıkrıl. Ez szolgált ugyanis a kölcsönbıl finanszírozható további beruházási programok elıfeltételéül. E feltételek a világbanki program kezdetének, 1998 elejének felelnek meg, a második fázis a tervek szerint 2000 januárjában indult volna, a harmadik fázis 2002 elején, a projekt befejezésének tervezett idıpontja pedig 2004 eleje lett volna. Bár a világbanki finanszírozást a magyar fél végül nem vette igénybe és a kölcsön – minimális összeg lehívása után – 2001-ben törlésre került, a feltételrendszer részletes feladattervként a kölcsönprogramtól eltekintve, önmagában is értelmezhetı.

Az oktatáspolitikai célkitőzésekhez kapcsolódó részletes feltételrendszer A/ Az államilag finanszírozott helyek elosztásának racionalizálása, hogy a hallgatók preferenciái döntı szerepet kapjanak. Kezdet: Az MKM és az FTT vállalja, hogy (1) az államilag finanszírozott helyek elosztására új mechanizmust alakít ki, amely a)

országosan egységes felvételi vizsgán,

b)

a hallgatók választásán,

c)

munkaerı-piaci elırejelzéseken alapul;

226

(2) bejelenti, hogy a 2000 tanévtıl kezdıdıen az államilag finanszírozott hallgatói férıhelyeket kb. 25 átfogó szakcsoportra lebontva osztják el. 2. fázis: (1)

A rendszer részleteinek megtervezése. Az új módszer bevezetéséhez a felsıoktatási törvény módosítása és új

(2)

jogszabályok megalkotása. (3) Tanulmány elkészítése az országos felvételi vizsgák hatásáról, a szükséges kompenzációs intézkedések meghozatala az esélyegyenlıségre. (4) Az országosan egységes vizsgák használatra készek a 2000. szeptemberében rendszerbe lépı hallgatók után járó támogatás elosztásához. 3. fázis: (1) Az országos vizsgarendszer sikeres alkalmazása a 2001-ben felvételizı hallgatók után járó támogatás elosztásához. A projekt végére: (1) Az új elosztási rendszer teljesen mőködıképes. (2) Az MKM által elosztott államilag finanszírozott hallgatói férıhelyek elosztása maximum hat szakcsoport szerint történik.

B/ A normatív alapú finanszírozás fejlesztése Kezdet: Az MKM döntést hoz: (1) a létesítmény fenntartási és mőködési költségek integrálásáról a képzési normatívába az 1999. költségvetési évtıl kezdıdıen; (2)

a normatív kategóriák számának 14-rıl 7-re csökkentésérıl.

2. fázis: (1) A korábbi változások fenntartása. (2) A normatíva alapját képezı egyenértékő hallgató/oktató arány 8,7-rıl 10,5-re növelése. (3) Az azonos végzetséget nyújtó egyetemi és fıiskolai képzési programok közötti különbségtétel megszüntetése. (4) Átfogó tanulmány az egészségügyi, mezıgazdasági és pedagógus képzés racionalizálásáról, stratégiai döntések meghozatala. 3.

fázis:

227

(1)

Finanszírozási kategóriák számának 5-re csökkentése.

(2)

A normatíva alapját képezı hallgató/oktató arány 12-re növelése.

A projekt végére: (1) A normatíva alapját képezı hallgató/oktató arány 13-ra emelkedik. (2) A költséghatékonyság biztosítása érdekében a különféle szakcsoportok egy hallgatóra jutó képzési normatíváját a tényleges költségek alapján határozzák meg. (3) Elkezdıdik a kreditrendszer alapján történı normatív finanszírozás.

C/ A kreditrendszer bevezetése és a tanterv racionalizálása Kezdet: (1)

Az MKM létrehozza az Országos Kredit Tanácsot.

(2)

Az MKM biztosítja az OKT személyi feltételeit.

2. fázis: (1)

Új MKM rendelet megalkotása a kreditrendszer létrehozásáról a vonatkozó törvényhez kapcsolódóan.

(2)

Az átfogó szakcsoportok kialakítását biztosító új MKM rendelet megalkotása a képzési feltételek meghatározásának irányelveirıl.

3. fázis: A kreditrendszer országos bevezetése.

D/ A felsıoktatási intézmények nagyobb gazdálkodási önállóságának elérése Kezdet: A PM, MKM és a három kísérleti intézmény közötti megállapodás aláírása.

2. fázis: (1)

Pénzügyi és technikai mutatók alapján felülvizsgálják a megállapodást.

(2)

Kedvezı tapasztalatok esetén a nagyobb önállóság kiterjed a projekt új résztvevıire.

3.fázis: Amennyiben a tapasztalatok kedvezıek, a nagyobb pénzügyi önállóság kiterjesztése más felsıoktatási intézményekre. A projekt végére:

228

Amennyiben a tapasztalatok kedvezıek, a nagyobb pénzügyi önállóság kiterjesztése valamennyi felsıoktatási intézményre.

E/ A hallgatói támogatások legrászorultabbak felé terelése Kezdet: A kormányzat a Világbank számára is elfogadható javaslatot készít – részletes feladattervvel együtt – annak tanulmányozására, hogy a hallgatói támogatásokat milyen módszerekkel lehetne a leginkább rászorulóknak juttatni. 2. fázis: (1) A minisztérium az elsı év végére elkészíti a tanulmányt. (2) A második évben a tanulmányból levont és a Világbank számára is elfogadható elvek alapján a hallgatóknak nyújtott támogatás 50 %-át a rászorultság alapján osztják el. 3.fázis: A hallgatói támogatás 75 %-át a rászorultság alapján osztják el.

F/ Magánforrások nagyobb mértékő mobilizálása Kezdet: A kormányzat jóváhagyja, hogy a felsıoktatási intézmények a teljes képzési költség (ami a létesítmény fenntartást is magában foglaló képzési normatíva és az egyenértékő hallgatói létszám szorzata) 20 %-át a tandíjból és képzési díjakból fedezik. 2. fázis: A tandíjból és képzési díjakból származó bevétel a közvetlen képzési költség legalább 15 %-át fedezze. 3.fázis: A tandíj és képzési díjak a képzési költségek legalább 20 %-t fedezzék. G/ Garantált diákhitel program létrehozása Kezdet: Munkacsoport felállítása a Világbank számára is elfogadható feladattervvel a garantált diákhitel program-kidolgozására. 2. fázis: (1) A tanulmány elkészítése.

229

(2) Egy autonóm diákhitel garancia ügynökség létrehozása, amelynek vezetı testületében helyet kapnak a kereskedelmi bankok, a felsıoktatási intézmények és a kormányzat képviselıi. (3) Az ügynökség által a hitel kihelyezésére, kezelésére kidolgozott rendszer és eljárások a Világbank számára is elfogadhatóak. (4) Két integrálódó intézményben a negyed- és ötödéves hallgatók garantált hitelhez juthatnak. 3.fázis: (1) A diákhitel-programmal kapcsolatos kezdeti tapasztalatok elemzése. (2) A rendszer és az eljárások finomítása. (3) Kedvezı tapasztalatok elestén a diákhitel-program rendelkezésre állása minden hallgató számára, aki egy felsıoktatási intézmény akkreditált programján megfelelıen teljesít.

A Világbank által támogatott program céljainak megvalósulása A Világbank vezetése az 1998-2000. évekre szóló ország-támogatási stratégia eredményességét értékelve azt állapította meg (Világbank, 2002/c 2.old.), hogy a felsıoktatási reformprogram támogatásával (noha világbanki finanszírozásra végül alig került sor) Magyarország 1998-2001 között jelentıs mértékben teljesítette a kölcsöndokumentumokban rögzített fı fejlesztési célokat. A felsıoktatás jobban alkalmazkodott az igényekhez: az intézmények integrálódtak, átalakult a finanszírozás és létrejött a diákhitel-rendszer, bár annak kialakítása a Világbank szakértıi szerint nem felel meg a legjobb nemzetközi gyakorlatnak. Sor került magánforrások bevonására. Javult az esélyegyenlıség a felsıoktatás finanszírozásában. A rendszer összességében hatékonyabban mőködik. A reform fentebb említett kiemelt területei tekintetében a szakértık (Világbank, 2001. 313. old.) a következıket állapították meg: a. Az államilag finanszírozott helyek tekintetében a Világbank azt javasolta, hogy változzon ezek allokációs rendje, mégpedig a hallgatók szabadabban választhassák meg, mit és hol kívánnak tanulni, az intézmények között nagyobb verseny alakuljon ki, amitıl érzékenyebbé válnak a hallgatói igényekre. A javaslat lényegében megvalósult, mivel az államilag finanszírozott helyek számát szakterületenként határozzák meg, a hallgatói tá-

230

mogatást az országos felvételi vizsgákon elért eredmények alapján adják, a hallgatók több intézménybe jelentkezhetnek és választhatnak azok közül, amelyekbe felvételt nyertek. Mindez elindíthatja a kívánatos magatartás kialakulását az intézményeknél. b. A normatív finanszírozás bevezetésére javasolt intézkedések nagy részét már a kölcsönszerzıdés hatályba lépése elıtt meghozták, teljesítésük több lépésben elırehaladt. A 2000-tıl érvényes, a hallgatói létszámon alapuló, négy költségszintő képzési kategóriát elismerı szabályozást a Világbank szakértıi áttekinthetınek találták. (Ez nem mond ellent annak, hogy magyar szakértık szükségesnek tartják a finanszírozási rendszer további finomítását.) c. A Világbank javaslata szerint a felsıoktatás szervezésének javítását elısegítené az olyan közbülsı szakmai tanácsadó testületek, mint a Felsıoktatási Tudományos Tanács (FTT) és a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) megerısítése, valamint a felsıoktatási intézmények pénzügyi autonómiájának növelése. Véleményük szerint míg a MAB megerısítette szerepét az akkreditációban, az FTT funkciói több területen gyengültek (az intézményfejlesztési tervek jóváhagyása például átkerült a minisztériumhoz). Az intézmények pénzügyi önállósága jogilag nem változott, a magánfinanszírozás viszont bıvült, ami ténylegesen megnövelte több intézmény gazdasági autonómiáját. d. Az oktatási programokat és struktúrákat illetıen a javasolt reformok a rugalmasság növelését, az EU-kompatibilitást és a minıség biztosítását sugallták. 2000-ben létrejött az országos kreditrendszer, amelyhez számos felsıoktatási intézmény csatlakozott. A Világbank szakértıi szerint a teljes megvalósításhoz legalább mintegy 500 szakon meg kellene határozni a minimum kreditkövetelményeket. A Világbank támogatta a szakok akkreditációja révén történı minıségbiztosítást. A szakértık véleménye szerint a MAB szolid reputációt szerzett és aktív tagjává vált a felsıoktatási diplomák harmonizációjával foglalkozó nemzetközi és európai intézményhálózatnak, elısegítve a hallgatók és a végzettek európai mobilitását. e. A tandíj és a diákhitel esetében a Világbank kívánatosnak tartotta, hogy az igazságosabb teherviselés érdekében növekedjenek a tandíjak, az állami támoga231

tást a jobbak helyett inkább az anyagilag rászorulók kapják, hogy ne szoruljanak ki a felsıoktatásból. A felsıoktatási intézmények – 2000 óta az elsı diplomát szerzı, államilag finanszírozott, nappali tagozatos hallgatók és a tanárképzésben résztvevık kivételével – tandíjat kérhetnek a hallgatóktól. A tandíj mértékét az intézmények maguk állapíthatják meg, a tandíjbevételeket megtarthatják. Ez a szabályozás elısegíti magánforrások bevonását, de a Világbank szakértıi szerint a korábbi tandíj-elıíráshoz képest tovább rontja az esélyegyenlıséget, mivel nem az anyagi rászorultság alapján jár tandíjmentesség, illetve a többlettámogatás. A szakértık a létrejött diákhitel-rendszert is értékelték. Megállapították, hogy hitelhez minden diák hozzájuthat, bár mérsékelt összegben. Ugyanakkor az eredetileg kidolgozott, pénzügyileg stabilabb rendszert jobbnak tartották. 6. A magán felsıoktatás ösztönzése érdekében javasolták az átlátható akkreditációt és a magán intézményeknek nyújtott közvetlen állami támogatás csökkentését a hallgatóknak nyújtott nagyobb támogatás mellett. Létre is jött és megerısödött az akkreditációs rendszer, a magán intézmények hallgatói is kaphatnak diákhitelt és csökkent a magán felsıoktatási intézményekben az államilag finanszírozott hallgatók aránya. Jelzik azonban, hogy az elsı diplomáért fizetendı tandíj megszüntetése megnöveli a magán felsıoktatás relatív árát az állami finanszírozásra is jogosult hallgatók terhére. 7. A világbanki kölcsön legnagyobb komponense a felsıoktatási infrastruktúra fejlesztését célozta. A beruházások megalapozására intézményfejlesztési és azon alapuló beruházási tervek készítését tartották szükségesnek. Bár a beruházásokhoz végül alig használtunk fel világbanki forrást, a magyar és a világbanki szakértık egyetértenek abban, hogy az intézményi szintő stratégiai tervezés elterjedt gyakorlattá vált, s ez a világbanki program egyik legnagyobb eredményének tekinthetı. A Világbank értékelése szerint (Világbank, 2001. 11. old.) a projekt egyik nem várt eredménye volt az a pozitív hatás, amit az intézményfejlesztési és a beruházási tervek készítésének folyamata gyakorolt az érintett egyetemek vezetésére, oktatóira. Pusztán a folyamatban való részvétel megváltoztatta hozzáállásukat, megértették és elfogadták a stratégiai tervezés szükségességét. A minisztérium késıbb valamennyi intézmény számára elıírta az ilyen tervezést, kiterjesztve a tudományos kutatás finanszírozására is. Az Oktatási Minisztérium szerint is (OM 2004. 3.old.)

232

„az egész felsıoktatást strukturált és komplex tervezésre késztetı lépés volt az ún. intézményfejlesztési tervek készítésének elıírása, illetve azok elkészítése. A kötelezıen elıírt stratégiakészítés lehetıvé tette, hogy az újonnan integrálódott felsıoktatási intézmények komplex módon fogalmazzák meg fejlesztési célkitőzéseiket, meghatározzák azok elérésének módját, elıkészítve ezzel a fejlesztési forrásokhoz való hozzájárulást”. A program zárójelentése (Világbank, 2001. 6-7. old.) részletezi a kölcsön elıkészítése során rögzített három fı cél és a konkrét tennivalók teljesülését az 1995-2001 közötti idıszakban. Értékelésüket a fı célokhoz kapcsolódóan a következı táblázatok foglalják össze.

233

I. A felsıoktatás jobb alkalmazkodása a változó társadalmi-gazdasági szükségletekhez

Konkrétabb célkitőzések

Teljesítés

Megjegyzés

A beiratkozási arány növelése,

Teljesült,

Az

legalább a 18-25 éves korosztály 25%-ra.

egyenértékő

hallgatói

létszám

az

1995/1996 évihez képest 2000/2001-re az

arány

majdnem

a

korcsoport 30 %-ra nıtt.

65%-kal nıtt, miközben a korcsoport létszáma csökkent. Az eredmény várhatóan tartósan fennmarad. A diákhitel bevezetése tovább növeli a hallgatók érdeklıdését a továbbtanulás iránt.

A felvett létszám és az intéz-

Teljesült.

Az intézmények létszámarányos állami fi-

ményeknek nyújtott pénzügyi

nanszírozásban részesülnek, versenyeznek a

támogatás a hallgatói kereslet-

jó hallgatókért. Várhatóan tartósan fennma-

re alapuljon.

rad.

Az oktatási célok, struktúra és

Részben telje- A kreditrendszer bevezetésre került, de a

tartalom átalakítása, hogy ru-

sült.

szakok zöme még nem változott. A cél va-

galmasabban alkalmazkodjon

lószínőleg az EU csatlakozást követıen fog

a munkaerı piaci kereslet vál-

teljesülni.

tozásaihoz. A követelményeknek jobban

Nem teljesült.

megfelelı irányítási, vezetési

Bár egyes intézmények kialakítottak széleskörő igazgatótanácsot, az intézmények ve-

és tanácsadói funkciók kialakí-

zetését általában nem erısítették meg.

tása.

234

II. A források hatékonyabb felhasználása

Konkrétabb célkitőzések

Teljesítés

Megjegyzés

Eszközök és ösztönzés a

Részben teljesült.

Megszőnt az intézmények költségvetés

felsıoktatási intézmények

túllépésének

számára, hogy kézben tartsák

utólagos

finanszírozása,

holott az intézmények nem kapták meg a

költségeiket.

szükséges információ rendszereket és gazdálkodási ismereteket.

Takarékosság a beruházási

Részben teljesült.

és fejlesztési költségek terén.

Az intézmények bevezették a stratégiai tervezést, a kormányzat már objektív kritériumokat használ a beruházási döntések során, az átláthatóság hiánya azonban bizonytalanná teszi az eredmény tartós fennmaradását.

Az egy hallgatóra jutó adminisztratív költségek csökkentése.

Teljesült, a hallga- Az adminisztratív költségek inkább a tók és a nemhallgatói létszám növekedése és az inoktató személyzet tézmények integrációja, nem pedig a aránya 6:1-re javult.

Hatékonyabb költséggazdál-

jobb gazdálkodás következtében csökkentek.

Nem teljesült.

kodás a hallgatóknak nyújtott szolgáltatások terén.

235

III. Nem-állami források bevonása és kiegyensúlyozottabb felsıoktatási finanszírozási rendszer kialakítása

Konkrétabb célkitőzések További magánforrások

Teljesítés

Megjegyzés

Részben teljesült.

Egyes intézményekben a ma-

Országos adatok nem álltak

gánforrásokból származó bevé-

mobilizálása az állami intézményekben, a tandíjbevétel az állami intézményekben érje el az oktatási költségek legalább 15 %-át.

rendelkezésre, de egyes intézmények növelték a magán for-

tel azért növekedett, mert a hallgatói létszám gyorsabban

rásokból származó bevételüket

nıtt, mint az állami finanszíro-

mind a nem állami finanszíro-

zású hallgatók létszáma.

zású hallgatók tandíjából, mind az állami és magánszektorral kötött szerzıdések révén. A magán felsıoktatás

Nem teljesült.

részaránya növekedjen az összes felsıoktatási kiadásban. Szelektív állami támoga-

Az elsı diplomát szerzıknek

Nem teljesült.

tás biztosítása a hallga-

járó teljes tandíj-mentesség az

tóknak, pénzügyi rászo-

államilag finanszírozott hallga-

rultságuk alapján, a tá-

tóknak járó egységes lakhatási

mogatások legalább 50%

támogatással kombinálva jelen-

rászorultság alapján való

tıs egyenlıtlenségekhez vezet.

elosztása.

Látható, hogy elsısorban a finanszírozási, valamint a vezetési és gazdálkodási problémák maradtak fenn, de a tananyagot is tovább kell korszerősíteni, a kreditrendszert pedig finomítani. Ezek a jelenlegi felsıoktatási reformkoncepció központi kérdései. Az utóbbi években a Világbank is használta a programokban kitőzött célok elérésének követésére az ún. logikai keretmátrixot, amit az Európai Unió is széles körben alkalmaz a 236

támogatott projektek tervezésekor és monitoringja során. A világbanki finanszírozású program zárójelentésében (Világbank, 2001. 31-32. old.) a program valamennyi komponensére kitőzött mérhetı célok (monitoring indikátorok) teljesülését a következıképpen értékelték:

Eredmény (Outcome) indikátorok: Indikátor

Teljesülés

A 18-22 éves korcsoport 25% beiskolázá- A 2000/2001 tanévben 30 %. sa a felsıoktatásba. A felvételi kérelmek, illetve felvételre Az 1999/2000 tanévben az átlagos jelentkejelentkezık száma. zı 2,33 intézménybe jelentkezett. Az összes jelentkezı 65 %-át vették fel legalább egy helyre. A nem-állami intézményekbe felvettek A 2000/2001 tanévben az összes új hallgató aránya az összes felvételhez képest. 14,6%-a nem-állami felsıoktatási intézménybe iratkozott be. Egy hallgatóra jutó rendszeres költség az 1995/96-ban 121%, egy fıre jutó GDP százalékában. 1999/2000-re 70%-ra csökkent. Hallgatók és intézményi személyzet lét- 1990/2000-re az egyenértékő hallgatói létszámaránya (min.10,5). szám az oktatók számához viszonyítva 12,5 volt, a nem oktató személyzethez viszonyítva 5,3. A felsıoktatásra fordított állami kiadások 1995/96-ban 70%, 1999/2000-re 46%-ra a GDP százalékában. csökkent. A magánforrásokból finanszírozott állami Az állami intézmények tandíjbevétele felsıoktatásra fordított összes közkiadás. 1995/1996-ban 7 milliárd Ft volt, 1999/2000-re mintegy 21,6 milliárdra növekedett. Emellett az állami intézményeknek 1999/2000-ben mintegy 60,6 milliárd Ft egyéb saját bevétele volt. Az állami intézményekben tandíjat fizetı 2000/2001-ben 36000 hallgatót vettek fel hallgatók száma (cél az oktatási költség állami támogatás nélküli elsı diplomás képtandíjból fedezett hányadának 15%-ra zésre, ez az összes felvettek 40%-a. növelése). Az összes felsıoktatási közkiadásból a 2000/2001-ben 5,6%. nem-állami intézményeknek jutó összeg aránya.

237

Teljesítmény (output) indikátorok Indikátor

Teljesülés

Az állami finanszírozású A hallgatók több intézménybe is pályázhatnak, az inhelyek elosztása. tézmények országos vizsga alapján versenyeznek a legjobb hallgatókért. Az államilag finanszírozott helyekre még kvóták vannak. Normatív finanszírozás Átlátható, egyszerősített finanszírozási képlet került kidolgozása. bevezetésre, ami a hallgatói létszámon és a képzés költségén alapul. A tanácsadó szervezetek Az FTT és a FEFA inkább gyengült, a MAB erısödött. átszervezése. Nagyobb pénzügyi hatáskör az intézményeknek.

Az intézmények nem kaptak nagyobb pénzügyi önállóságot.

Oktatási programok, fo- Az intézmények 2002-ig alakíthatták ki a lyamatok és struktúrák kreditrendszert, 2000-ben a hallgatók 40%-a tanult más reformja. kredit rendszerben. A diploma-követelményeket és az oktatási programokat még tovább kell fejleszteni. Esélyegyenlıséget bizto- Az állami támogatásokat még nem irányították át a sító finanszírozás. rászorultak részére, bár az esélyegyenlıség javult a megélhetési támogatások reálértékének csökkenése, a minden hallgatónak járó diákhitel és az önkormányzatok által a hátrányos anyagi helyzetben lévı hallgatóknak nyújtható támogatás miatt. A magán felsıoktatás A magán intézmények hallgatói is jogosultak diákhitelösztönzése. re, ugyanakkor az állami intézményekben nem kell tandíjat fizetni, ami csökkenti a magán intézmények vonzerejét. A szakosodott intézmények integrációja.

A legtöbb állami intézmény számára kötelezıvé vált az integráció, ami túlmutat a kölcsönprogram célkitőzésein.

Az intézmények tervezési és gazdálkodási rend-

A stratégiai tervezést minden intézményben bevezették, nem csak azokban, amelyek részt vettek a projektben.

238

szereinek fejlesztése. Intézmények beruházási A tervezett beruházások 2001-2002-tıl nem világbanki, programjai. hanem költségvetési forrásból valósulnak meg. Új vezetési információs Pusztán kisléptékő elırehaladás történt. rendszerek kialakítása. Az intézmények vezetési Alig léptek elıre. kapacitásának erısítése. Diákhitel-program kiala- Megterveztek és elfogadtak egy diákhitel-programot, kítása. utóbb azonban a kormányzat költséges kamattámogatást vezetett be, ami veszélyezteti a program fenntarthatóságát.

Az Európai Felsıoktatási Tér (EFT) és a Világbank által támogatott prioritások A bolognai rendszer (EFT) elemeit és a Világbanknak a felsıoktatás elıtt álló kihívásokról szóló tanulmányában megjelölt prioritásokat (Világbank, 2002/a. 23. old.) összevetve látható, hogy a fontosnak tartott kérdések jelentıs része egybeesik, különösen a konkrét eszközök szintjén (akkreditáció, kreditrendszer, diákhitel). Ugyanakkor több eltérés is megfigyelhetı. Ez a kiemelt feladatok eltérı céljából adódik. Az EFT kialakításának tényezıi között nem szerepel explicit módon a felsıoktatási rendszerek finanszírozása, finanszírozhatósága. Az Európai Unión belül a felsıoktatási rendszerek kompatibilitásának, átjárhatóságának megteremtése elsısorban „kimeneti” jellegő szabályozást igényel, a belsı szervezést, a finanszírozást az érintettek bizonyára nemzeti hatáskörnek és feladatnak tartják. A Világbank szempontjából az egyes országok problémáinak feltárását és megoldásának segítését helyezték elıtérbe, valamint – bankként – a fenntartható finanszírozás megoldását, a vezetés, a gazdálkodás javítását. Az EFT nem foglalkozik kiemelten a magánintézmények elterjesztésével és a magánforrások bevonásának ösztönzésével, hiszen ez a régebbi tagországokban természetes folyamat, noha a konkrét megoldások különbözıek. A Világbank ügyfélkörében napirenden lévı e problémák szerepeltek a magyar világbanki program célkitőzései között is. Másoldalról, a Világbank nyilvánvalóan nem foglalkozik az EFT szempontjából igen fontos európai identitás kérdéseivel vagy „Európa versenyképességével”. 239

A bolognai rendszer fı elemei közül az átláthatóság (a végzettségek pontos meghatározása és összehasonlíthatósága) valamint a lépcsıs képzés (ideértve a kétlépcsıs képzést megelızı vagy kiegészítı felsıfokú szakképzést és a kétlépcsıs képzést követı doktori szintet) igen jól egybevág a Világbanknak az intézményi diverzifikáció erısítésére, a több belépési ponttal és különféle képzési pályákkal rendelkezı nyílt rendszerek kialakítására vonatkozó javaslatával. A kreditrendszer bevezetését és széleskörő alkalmazását a Világbank is pártolja, az oktatás tartalmi relevanciájának fejlesztése kapcsán foglalkozik vele. A magyarországi kölcsönprogram kapcsán is javasolta a kreditrendszert bevezetni, illetve bıvíteni, finomítani. A hallgatók mobilitásának elısegítése, valamint a hátrányos helyzetőek esélyegyenlıségének támogatása a Világbank kiemelt prioritásai között szerepel. Kifejezetten sokat és részletekbe menıen foglalkoztak például a diákhitelrendszer megteremtésével és mőködési feltételeivel. Fontosnak tartják, hogy a támogatásokat rászorultsági alapon osszák el. Nem igen foglalkoznak azonban az oktatók mobilitásával és helyzetével. A minıség biztosítása egyike a Világbank által is kiemelt teendıknek. Fontosnak tartják az egységes minıségi kritériumokon alapuló akkreditációt, a jól definiált és egységes követelményrendszert, valamint a folyamatos értékelést. Végül megállapítható, hogy a Magyar Universitas Program kiemelt céljainak csaknem mindegyike megfeleltethetı a Világbank által kiemelt prioritásoknak.

240

241

2. sz. melléklet

A BOLOGNA FOLYAMAT TÖRTÉNETE A Bologna folyamat a Bolognai Egyetemi Magna Chartával indult 1988-ban126, majd a Sorbonne Egyetem alapításának 745. évfordulóján, 1998. május 25-én Párizsban az olasz, a francia, a brit és a német oktatási miniszter aláírtak egy egyezményt az európai felsıoktatási rendszer harmonizációjáról. Ebben kinyilvánították, hogy Európa a tudás Európája is, céljuk az egyetemek szorosabb együttmőködését kialakítani és a mobilitás lehetıségét megteremteni. 1999. június 19-én Bologna-ban került aláírásra az ún. Bologna Nyilatkozat az összetartó Európai Felsıoktatási Térség kialakításáról. A nyilatkozatot 29 ország – közük Magyarország127 – képviselıje írta alá. A nyilatkozatban kitőzött cél érdekében össze kell hangolni a résztvevı országok felsıoktatási politikáját. A Nyilatkozatban a következı részcélokat fogalmazták meg128: a) a felsıoktatási diplomák átlátható és összehasonlítható rendjének (fokozatainak) kialakítása az európai állampolgárok foglalkoztathatósága és nemzetközi versenyképessége érdekében; b) az egymásra épülı, kétciklusú (undergraduate és postgraduate) felsıoktatási rendszer bevezetése (az elsı ciklus legalább három évig tart és a második ciklus megköveteli az elsı elvégzését); c) a hallgatói mobilitást elısegítı egységes – az Európai Kreditátviteli Rendszerhez (European Credit Transfer System, ECTS129) hasonló – kreditrendszer130 kialakítása; d) a hallgatói, oktatói, kutatói mobilitás elısegítése, a meglevı akadályok leépítése; e) az európai együttmőködés kialakítása egy azonos kritériumokon és módszereken alapuló minıségbiztosítás kidolgozásában és bevezetésében;

126

Gerı Márton: Reformkonyha bolognai szósszal. In: Impresszum. Az ELTE TTK Hallgatóinak Lapja. www.szoc.elte.hu/frames (2004. június 2.) 127 Magyarországon vélhetıen az integrációs ügyekre fordított figyelem miatt nem kapott ekkor kellı publicitást az esemény. Ld. Bologna után – Prága elıtt. http://www.szie.hu/ujsag/iii_7/bologna.html (2004. május 28.) 128 Bolognai Nyilatkozat. http://www.om.hu (2004. június 2.) 129 Bıvebben az ECTS-rıl ld. http://europa.eu.int/comm/education/programmes/socrates/usersg_en.html (2004. június 2.) 130 A kreditrendszerrıl ld. bıvebben az Országos Kredittanács honlapját. http://www.okti.hu (2004. június 2.)

242

f) az európai felsıoktatási intézmények együttmőködésének elısegítése, különösen a tanulmányi, a képzési és a kutatási programok területén. A fenti célokat eredetileg legkésıbb 2010-ig kívánták megvalósítani az érintett államok oly módon, hogy a nemzeti sajátosságok azért ne szőnjenek meg teljesen a felsıoktatásban. A Bolognai Nyilatkozat aláírását követıen az Európai Egyetemek Szövetsége (CRE) szakértıi mőhelyeket tartott a lehetséges akkreditációs modellekrıl és a „minıség európai dimenziójáról” Párizsban (2000. szeptember 18-19-én, valamint 2000 novemberében). 2001. február 810-én a Lisszaboni Konferencián az egyes akkreditációs modellekrıl, az Euróakkreditációs Platform

fogalmáról

és

intézményrendszerének

kialakításáról

tárgyaltak.

Az

Euróakkreditációs Platform intézményrendszerének feladatául az európai felsıoktatás minısítését és annak jogosítványai megszabását szánták. A Lisszaboni Konferencia nyomdokain haladva 2001. március 30-31-én Salamanca-ban elfogadták a Felsısoktatás Európai Konvencióját, s az egyes országok nemzeti akkreditációs intézményeibıl létrehozták az Európai Felsıoktatási Minıségbiztosítási Hálózatot (ENQA). A konferencián fontos kérdés volt, hogy a Bologna folyamat a minıségbiztosítást nemzeti keretek között hagyja-e vagy az is közös lesz. Az Európai Egyetemek Szövetsége (CRE) és az Európai Rektorkonferenciák Konföderációja egyesülésébıl létrejött az Európai Egyetemi Szövetség (EUA). Salamancában hat különbözı témában – egyetemek szabadsága és felelıssége, érvényesülési lehetıségek az európai munkaerıpiacon, mobilitás Európában, közösen kialakított, de mégis rugalmas képzési keretek, minıségbiztosítás és akkreditáció, hazai és nemzetközi versenyképesség – tartottak szekcióüléseket, hogy a felsıoktatásért felelıs miniszterek prágai konferenciáját elıkészítsék.131 A Bologna folyamat történetében a prágai miniszteri találkozó következett 2001. május 19-én. A miniszterek ezen jóváhagyták a salamancai eredményeket. Leszögezték, hogy az új rendszer rendezı elve a minıség, illetve nagy hangsúlyt kapnak az ún. „élethosszig tartó tanulás” és az európai tartalmú képzési modulok is. A prágai miniszteri találkozó után az Európai Felsıoktatási Térség célrendszerét a következıképpen lehetett jellemezni 132: a)

könnyen összehasonlítható végzettségek rendszere az európai felsıoktatásban,

b)

kétciklusú képzés,

131

Bologna után – Prága elıtt. http://www.szie.hu/ujsag/iii_7/bologna.html (2004. május 28.) A Magyar Universitas Program és az új felsıoktatási program koncepciója. Budapest, 2004. február. www.om.hu/cikk (2004. június 3.) 132

243

c)

egységes kreditrendszer,

d)

a mobilitás támogatása,

e)

az európai együttmőködés ösztönzése a minıségbiztosításban,

f)

a felsıoktatásban az európai dimenziók támogatása,

g)

egész életen át tartó tanulás,

h)

a hallgatók és a felsıoktatási intézmények bevonása az Európai Felsıoktatási Térség kialakításának a folyamatába,

i)

az Európai Felsıoktatási Térség vonzerejének és versenyképességének fokozása.

A prágai találkozót követıen számos ország felállította saját nemzeti Bologna Bizottságát a folyamat hazai megvalósításának kidolgozására. 2003. szeptember 19-én Berlinben 33 ország felsıoktatásért felelıs minisztere találkozott annak érdekében, hogy meghatározzák az Európai Felsıoktatási Térség megvalósítása kapcsán szükséges teendıket. Kiemelték a felsıoktatás és a kutatási rendszerek közötti kapcsolat erısítésének fontosságát, az Európai Felsıoktatási Térség és az Európai Kutatási Térség együttmőködésének szükségességét. A miniszterek a konferencián elkötelezték magukat a következı években érvényesítendı prioritások iránt, határoztak a folyamat felgyorsításáról, miszerint felmenı rendszerben 2005-tıl bevezetik a kétszintő képzést a felsıoktatásban133. Arról is határoztak a miniszterek, hogy biztosítani kell a diákhitel és a források hordozhatóságát a diákok számára.134 (A következı miniszteri konferenciára 2005 májusában a norvégiai Bergenben kerül sor.135)

6. Magyarország és a Bolognai Nyilatkozat Magyarországon 2000. április 1. napján lépett hatályba a felsıoktatási képesítéseknek az európai régióban történı elismerésérıl szóló, 1997. április 11-én Lisszabonban aláírt Egyezmény, amelyet a 2001. évi XCIX. törvény hirdetett ki. 2003-ban kormány-elıterjesztés született a felsıoktatás modernizációját és az Európai Felsıoktatási Térséghez való csatlakozás

133

Gerı Márton: Reformkonyha bolognai szósszal. In: Impresszum. Az ELTE TTK Hallgatóinak Lapja. www.szoc.elte.hu/frames (2004. június 2.) 134 A Magyar Universitas Program és az új felsıoktatási program koncepciója. Budapest, 2004. február. www.om.hu/cikk (2004. június 3.) 135 A „Bologna folyamat” eseményeinek áttekintése.http://www.mutf.hu/index.php?page=2&idx=61 (2004. május 28.)

244

folyamatát szabályozó törvény elıkészítésérıl, amely részletesen tartalmazza az új felsıoktatási törvény koncepcióját.136 Eszerint négy területen szükséges a felsıoktatás átalakítása: a)

akadémiai (képzési és kutatási tevékenység modernizálása),

b)

intézményi reform (intézményi irányítás modernizálása),

c)

finanszírozás,

d)

irányítási (az állami irányítás hozzáigazítása az akadémiai, intézményi és finanszírozási reform által támasztott követelményekhez).

2004 februárjában az Oktatási Minisztérium megjelentette az ún. Magyar Universitas Programot137, amely a következı elemekbıl áll: a)

új felsıoktatási törvény megalkotása;

b)

a hallgatók támogatása a diplomaszerzésben;

c)

az oktatói bérek rendezése;

d)

kutatásfejlesztési expanzió;

e)

Infrastruktúra Program magántıke bevonásával;

f)

a Nemzeti Fejlesztési Terv szerepe a kitőzött célok elérésében. 2004 márciusában a Magyar Akkreditációs Bizottság tervezetet jelentetett meg „A kétciklusú képzés

2005. évi kísérleti bevezetésénél érvényesített MAB követelményrendszer”138 címmel. A Bologna folyamat által támasztott elvárásoknak megfelelıen a lineáris képzés a következı ciklusokra bomlik:

a)

felsıfokú alapképzés (bachelor, három év),

b)

mesterképzés (master, két év),

c)

doktori képzés (PhD, DLA, három év),

d)

akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzés (AIFSZ, két év)

Az elképzelések szerint mind a négy szint önmagában elismert végzettséget és szakképzettséget biztosít a hazai és európai munkaerıpiacon. A szintek lineárisan egymásra épülnek, mindegyik továbblépést biztosít a következı fokozatba, de annak nem minden szakjára, intézményébe. A rendszer piramis jellegő, mert a hallgatói összlétszám a Bachelor, Master, PhD, DLA sorban fokozatosan csökken.

136 Kormányelıterjesztés a felsıoktatás modernizációjáról és az Európai Felsıoktatási Térséghez történı csatlakozás folyamatáról szóló törvény elıkészületeirıl. www.om.hu (2004. június 2.) 137 A Magyar Universitas Program és az új felsıoktatási program koncepciója. Budapest, 2004. február. www.om.hu/cikk (2004. június 3.)

245

A felsıfokú alapképzésbe az eredményes érettségi vizsga után lép be a diák. A képzés idıtartama várhatóan három év lesz, alapfokú egyetemi diplomát ad, s az általános diszciplináris készségek kifejlesztésére törekszik és ad egy, a munkaerıpiacon hasznosítható szakképzettséget. Nem szakokon, hanem képzési területeken zajlik majd az oktatás. Elıreláthatólag 12-15 ilyen képzési terület lesz. A felsıfokú alapképzés elıreláthatólag három éves (hat szemeszter, 180 kredit) lesz az ISCED 6. szintjén. A képzés végén a hallgatónak diplomamunkát kell készítenie és záróvizsgát tennie, amely nyomán „bakkalaureátus”139 (bachelor) fokozatú szakképzettséget igazoló oklevelet kap. A bachelor fokozat megszerzése jogosít majd fel a mesterképzésben való részvételre. A mesterképzés általában két év (négy szemeszter, 120 kredit, kivételesen indokolt esetben az alapképzés 7 féléves, vagyis 210 kredites is lehet, de 30 kreditmennyiség a második ciklusban betudható) az ISCED 6. szintjén, és a mostani egyetemi diplomának megfelelı végzettséget ad. A mesterképzés célja speciális diszciplináris tudás átadása, a magasabb szintő diszciplináris ismeretek elsajátításához szükséges készségek kifejlesztése, valamint egy, a munkaerıpiacon hasznosítható szakképzettség nyújtása. E célok a képzés belsı struktúrájának átalakítását igénylik, amely révén megfelelı alapra helyezhetık a szakmai elemet adó modulok vagy tantárgyak. A képzés végén – a diplomamunka megírását és a záróvizsga letételét követıen – magiszteri (master) oklevelet és fokozatot szerez a hallgató. A doktori képzés a magiszteri fokozatra épül, 3 éves (hat szemeszter, 180 kredit) és az ISCED 7. szintjén helyezkedik el. A képzés elvégzése lehetıséget nyújt a doktori fokozat (PhD, DLA) megszerzésére. A képzés végén tudományos disszertáció és doktori védés nyomán az adott tudományágban lehet doktori fokozatot szerezni. A felsıoktatásban az ISCED 5. szintjén mőködik a felsıfokú szakképzés (AIFSZ)140 is, ami azt jelenti, hogy ez a képzés elsısorban speciális szakképzettség megszerzésére készít fel, és amelynek az alapképzéssel azonosak a bemeneti feltételei. A felsıfokú szakképzés két éves (négy szemeszter, 120 kredit), és elsısorban az adott szakképzettséghez kötıdı általános ismereteket tartalmazó tárgyakat sajátítják el a hallgatók. A képzés végén szakmai vizsgát kell tenni, amely azonban nem felsıfokú végzetséget, hanem felsıfokú szakvégzettséget ad. A felsıfokú szakképzésnek olyannak kell lennie, hogy a szerzett kreditek fele betudható legyen valamely alapképzés kreditjeibe (vagyis a hallgatónak nem kell ezeket újra teljesítenie, ha a felsıfokú szakképzést követıen átlép az alapképzésbe, hogy felsıfokú végzettséget is

138

2004/3/II/2. számú MAB határozat. www.mab.hu (2004. június 3.) Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június 2.) 140 Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június.) 139

246

szerezzen). Ezzel az alapképzési idı lerövidülhet. A felsıfokú szakképzés a világ számos országában elterjedt, fıként azokban az országokban, ahol nincs vagy nem jelentıs a középfokú szakképzés, így szakképesítést mindenképpen az érettségi vizsga letételét követıen lehet szerezni. Magyarországon a tervek szerint nem a középfokú szakképzés leépítése a cél, hanem a középfokú és a felsıfokú szakképzés megfelelı összehangolása.141 Sokan hangoztatják, hogy a mai magyar felsıoktatás számára a kétciklusú képzésre történı áttérés veszélyeket is rejt. Ma ugyanis Magyarországon a felsıoktatás intézményrendszere duális, az egyetemeken és a fıiskolákon eltérıek a követelmények. Így kézenfekvı lenne, hogy a duális intézményrendszerhez egyszerően hozzárendeljék az újonnan kialakítandó két ciklust, a bachelor és a master képzést. Eszerint tehát a fıiskolai képzésnek felelne meg a bachelor fokozat, az egyeteminek a master. Ha azonban az alapképzés a fıiskolák képzésének szintjéhez fog igazodni, akkor – sokak véleménye és megítélése szerint – a master fokozat színvonala a jelenlegi egyetemi képzés színvonala alá fog esni.142 Éppen ennek a problémának a kiküszöbölésére és a magyar sajátosságok figyelembe vétele folytán néhány lényeges eltérést is meg kell engedni az új struktúra kialakításakor a lineáris képzési modelltıl. Így például alapképzésre nem épülı, magiszteri fokozattal végzıdı képzések indulhatnak, ha a képzés jellege és a hazai hagyományai miatt a lineáris ciklusokba rendezés nem lenne megvalósítható. Tipikusan ilyen jellegő a jogászképzés, az orvosképzés és egyes mővészeti képzések. A pedagógusképzés keretében az óvópedagógusi, tanítói és szakoktatói oklevél a bachelor szinten is megszerezhetı négy év alatt (240 kredittel), de az ezt igénylı hallgatók a harmadik év végén alapfokozattal elhagyhatják a képzést. Tanári és szakmai tanári oklevelet azonban csak alapképzés utáni mesterképzésben lehet szerezni. A tanárképzés minimum „másfél” szakon (egy fıszakon és egy ún. kisszakon) folyik majd, s a hallgatóknak az ötévnyi képzés során mindenképpen fel kell venniük egy szaktudományos képzést (az intézmény valamelyik alapszakját) és a NAT mőveltségterület interdiszciplináris szemléletmódjára felkészítı szakot is (amit az intézmény sajátosan a tanárképzés céljaira alakít ki). A „közismereti és készségtárgyak tanára” képzés legalább egy fıszakon és egy mellékszakon folyik majd. A tervek szerint a bachelor szintet elérı tanárok taníthatnak a közoktatásban az 1-8. osztályokban, a master szintőek pedig a 9-12. osztályokban. A jelenleginél nagyobb mértékő lesz az intézményi szakmai gyakorlat szerepe a pedagógusképzésben, „pedagógikum” pedig a masterképzés folyamán jelenik meg, de a képzı intézményeknek biz-

141

A témáról lásd bıvebben: Hrubos Ildikó – Polónyi Iván: Az akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzés helye és szerepe az oktatási rendszerben (Kutatási zárójelentés). www.om.hu/cikk (2004. június 2.) 142 Pálinkás József: A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június.)

247

tosítaniuk kell, hogy már az alapciklusban „elırehozottan” felvehetıek legyenek a pedagógikumhoz tartozó tárgyak, amennyiben a hallgatóknak erre igénye van. A szaktanárképzés oly módon illeszkedik be a rendszerbe, hogy a masterképzésbe belépve az alapfokozatot szerzett hallgatók tanári képesítést szerezhetnek más képzési területeken (például mőszaki, gazdasági, mővészeti, mőszaki) is. A magyar felsıoktatás (egyelıre) híresen magas színvonalának megırzése érdekében a felsıoktatási reform koncepciója lehetıvé kívánja tenni, hogy a felsıfokú alapképzésben (bachelor) emelt szintő tárgyak és kiemelt kurzusok (honorary courses) is jelen legyenek, és ezek a masterképzésre történı felvételnél esetlegesen elınyt jelenthetnek. Indíthatnak olyan általános bachelor-képzést is, amely nem ad semmiféle szakképzettséget. Az ilyen alapképzésekhez fıszabályként masterképzés csatlakozik. Lehetıvé kell azonban tenni, hogy a hallgató az ilyen alapképzések végeztével kétszemeszteres, szakképzettséget adó képzést elvégezhessen.

248

249

FELHASZNÁLT IRODALOM

Aradi Zsolt:

Az államháztartás reformja a felsıoktatásban és a tudományos kutatásban. (Kézirat, Budapest, 2000. Pénzügyminisztérium.) 250

Aradi Zsolt:

Ágazati gazdaságtanok. (Budapest-Debrecen, 2004. Debreceni Egyetem.)

Bán Tamásné:

A felsıoktatás gazdaságtana. A központi költségvetés gazdaságtana. (Gyöngyös, 1997. GATE Mezıgazdasági Fıiskolai Kar.)

Báger Gusztáv-

Privatizáció Magyarországon. ÁSZ FEMI Módszertani Füzetek.

Kovács Árpád:

(Budapest, 2004. június.)

Bán Tamásné-

Az állami felsıoktatás finanszírozásának modernizálása.

Rák György:

(ForDam, Budapest, 2003.)

Gerı Márton:

Reformkonyha bolognai szósszal. (In: Impresszum. Az ELTE TTK Hallgatóinak Lapja.) www.szoc.elte.hu/frames (2004. június 2.)

Gidai Erzsébet:

Új utakon a magyar felsıoktatás − kihívások és válaszok. (Tanulmány. Budapest, 2004.)

Hrubos IldikóPolónyi Iván :

Az akkreditált iskolai rendszerő felsıfokú szakképzés helye és szerepe az oktatási rendszerben. (Kutatási zárójelentés). www.om.hu/cikk (2004. június 2.)

Huff Endre Béla:

Filantróp finanszírozási program. (Kézirat, Szolnoki Fıiskola. 2004.)

Kovács Árpád:

Pénzügyi ellenırzés változó erıtérben. (PERFEKT, Budapest, 2003.)

251

Kovács Árpád:

Az állami és a magánszektor partnersége. (Elıadás. 2004. január 20. Gyır.)

Ladányi Andor:

A kétciklusú képzés kérdéséhez. www.ktk.pte.hu (2004. június 2.)

Mang Béla:

A felsıoktatási reform aktuális kérdései. (Elıadás a fıiskolai fıigazgatók konferenciáján. 2004. május 28.)

Pálinkás József:

A magyar felsıoktatás és tudományos kutatás fejlesztése. www.om.hu (2004. június 2.)

Polónyi István:

Az oktatás gazdaságtana. (Osíris Kiadó, Budapest, 2002.)

Polónyi Iván:

A felsıoktatás finanszírozásának jellemzıi. (INFO Társadalomtudomány. 49.sz.)

Práger László:

Európából a bıvülı Európába. (Aula Kiadó, Budapest, 2000.) Magyarországi SAPRI Nemzeti Bizottság: A magyar SAPRI kutatások fıbb megállapításai. (Budapest, 2000. június.)

Sólyom László:

Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. (Osíris Kiadó, Budapest, 2002.)

Tímár János:

A jövı évezred gazdaságának felsıfokú szakember szükséglete és a felsıfokú képzés. (Konferencia vitaindító elıadás. Gazdálkodási Tudományos Társaság, 1997.)

Török Imre:

A felsıoktatás fejlesztése. (Kézirat. Budapest, 2002. július)

252

A felsıoktatási rendszer fejlesztésének szükségessége, az új felsıoktatási törvény megalkotásának indokoltsága. (Kézirat. Budapest, 2003. október.) Javaslat a felsıoktatási törvény-koncepció finanszírozási fejezetére. (Kézirat. Budapest, 2003 november 26.)

Vámos Dóra:

Az állam résztvétele a felsıoktatás finanszírozásában. (Társadalom és Gazdaság. 1994. évi 5. szám.)

Egyéb tanulmányok és kiadványok:

Bolognai Nyilatkozat. http://www.om.hu (2004. június 2.) A „Bologna folyamat” eseményeinek áttekintése. http://www.mutf.hu/index.php?page=2&idx=61 (2004. május 28.) Bologna után – Prága elıtt. http://www.szie.hu/ujsag/iii_7/bologna.html (2004. május 28.) Egyetemek mérlegen. (Hallgatói vélemények. Fıszerkesztı: Fábri György. ECUCATIO Társadalmi Szolgáltató Kht. Budapest, 2004.) Finanszírozás és gazdálkodás a felsıoktatásban. (Szerkesztette: Temesi József. Aula Kiadó, Budapest, 2004.) Kormányelıterjesztés a felsıoktatás modernizációjáról és az Európai Felsıoktatási Térséghez történı csatlakozás folyamatáról szóló törvény elıkészületeirıl. www.om.hu (2004. június 2.) A Magyar Universitas Program és az új felsıoktatási program koncepciója. (Budapest, 2004. február.) www.om.hu/cikk (2004. június 3.) Az Oktatási Miniszter és az Igazságügyi Miniszter közös elıterjesztése a Kormány részére a Magyar Universitas Programról, valamint az új felsıoktatási törvény koncepciójáról. (Budapest, 2004. április.) Struktúraváltás az európai felsıoktatásban 1999-2010. http://www.mutf.hu/index.php?page=2&idx=63&rv=110 (2004. június 2.)

Az Alkotmány magyarázata. (KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2003.)

253

A „Bologna folyamat” Európai trendek. A Bolognai Nyilatkozatból adódó strukturális változások megvalósíthatósága a magyar felsıoktatásban. (Kutatási zárójelentés. Kutatásvezetı: Hrubos Ildikó. Budapest, 2003.)

A felhasznált legfontosabb ÁSZ-jelentések:

1.

Jelentés a magyar egyetemi felsıoktatás ellenırzésérıl. (1994.)

2.

Jelentés a fıiskolák és az egyetemek fıiskolai karai állami támogatásának ellenırzésérıl. (1996.)

3.

Jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképzı Fıiskola, valamint a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképzı Fıiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen fıiskolák gazdálkodásának ellenırzésérıl. (1998.)

4.

Jelentés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Károli Gáspár Református Egyetem és Budapesti Evangélikus Gimnázium (FASOR) ellenırzésérıl. (2000.)

5.

Jelentés az OM mőködésének pénzügyi-gazdasági ellenırzésérıl. (2000.)

6.

Jelentés a felsıoktatási intézményhálózat integrációjának ellenırzésérıl. (2003.)

7.

Jelentés a központi költségvetésbıl kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenırzésérıl.( 2004.)

8.

Jelentés a felsıoktatás normatív finanszírozási rendszere mőködésének ellenırzésérıl. (2004.)

9.

Jelentés a felsıoktatás feladatfinanszírozási rendszere mőködésének ellenırzésérıl. (2004.)

254