Algemene regels voor de intrekking van begunstigende beschikkingen

Masterscriptie

Algemene regels voor de intrekking van begunstigende beschikkingen Een onderzoek naar het opnemen van een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht inzake de intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie

Auteur: K. Haya Scriptiebegeleider: prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels Tweede scriptiebeoordelaar: dr. N.A. De Vos

30 augustus 2012 1

Masterscriptie

Algemene regels voor de intrekking van begunstigende beschikkingen Een onderzoek naar het opnemen van een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht inzake de intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie

Universiteit van Tilburg Faculteit Rechtswetenschappen Master Rechtsgeleerdheid Accent staats- en bestuursrecht Auteur: K. Haya ANR: 879677 Scriptiebegeleider: prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels Tweede scriptiebeoordelaar: dr. N.A. De Vos

30 augustus 2012 2

Woord vooraf In deze masterscriptie staat het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie, centraal. Deze scriptie is het resultaat van een onderzoek verricht in het kader van mijn afstuderen aan de Faculteit Rechtswetenschappen, Master Rechtsgeleerdheid, van de Universiteit van Tilburg. In deze scriptie wordt antwoord gezocht op twee vragen: ten eerste de vraag of een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht voor intrekking van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie, vanuit een juridisch-dogmatisch perspectief en pragmatische overwegingen wenselijk is en ten tweede de vraag hoe deze regeling gestalte zou kunnen krijgen. Deze scriptie wordt afgesloten met enkele conclusies die kort gezegd erop neerkomen dat een algemene regeling in de voornoemde wet wenselijk is. De concrete voorstellen omtrent de vraag hoe deze regeling gestalte zou kunnen krijgen, zijn vertaald in het wetsvoorstel dat als bijlage achterin deze scriptie is opgenomen. Vanuit deze plaats wil ik alle personen bedanken die mij hebben gesteund en een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van deze scriptie. Een speciaal woord van dank wil ik richten aan mijn scriptiebegeleider, de heer prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels, voor zijn begeleiding en de bijzonder waardevolle inbreng die hij heeft geleverd aan het onderzoek in de vorm van verbeteringen en suggesties. Tevens bedank ik de tweede scriptiebeoordelaar, mevrouw dr. N.A. De Vos, voor haar bereidheid om deze scriptie te lezen en mede te beoordelen. Voorts bedank ik alle docenten van de opleiding Rechtsgeleerdheid voor hun boeiende en leerzame colleges en hun enthousiasme bij het geven van deze colleges. Ten slotte wil ik alle personen uit mijn privé-omgeving bedanken, in het bijzonder mijn ouders, voor hun steun gedurende mijn opleiding en iedereen die heeft bijgedragen aan een leuke en onvergetelijke studietijd!

Khalifa Haya Tilburg, 30 augustus 2012

3

Inhoudsopgave Samenvatting Lijst van gebruikte afkortingen ……………………………………………………………………………….... 3 1

Inleiding …………………………………………………………………………………………………………………….5 1.1 Probleemstelling ………………………………………………………………………………………………… 5 1.2 Onderzoeksdoelstelling ……………………………………………………………………………………… 6 1.3 Onderzoeksvraag en de deelvragen …………………………………………………………………. 6 1.4 Afbakening en verantwoording van het onderzoek …………………………………………. 7 1.5 Onderzoeksmethodiek ………………………………………………………………………………........ 8 1.6 Scriptieopbouw …………………………………………………………………………………………………..8

2

Inleiding in het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen …………………………………………………………………………….......................... 9 2.1 De aard van de (begunstigende) beschikking en de mogelijkheid tot intrekking ……………………………………………………………………………........................... 9 2.1.1 De beschikking ………………………………………………………………………………........ 9 2.1.2 Begunstigende versus belastende beschikkingen ………………………………….10 2.1.3 Gebonden versus vrije beschikkingen ……………………………………………………. 11 2.1.4 Aflopende versus duurbeschikkingen ……………………………………………………. 12 2.2 De te onderscheiden categorieën intrekkingsgronden ……………………………………. 13 2.2.1 Intrekking bij wijze van sanctie …………………………………………………………….. 13 2.2.1.1 Intrekking wegens (dreigende) normovertredingen ……………… 14 2.2.1.2 Intrekking wegens onjuiste of onvolledige opgave van gegevens …………………………………………………………………………………. 15 2.2.2 Intrekking anders dan bij wijze van sanctie …………………………………………. 17 2.2.2.1 Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking … 17 2.2.2.2 Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten ………………………………………………………………… 18 2.2.2.3 Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten ………………………………………………………………… 18 2.3 De materiële eisen voor intrekking ……………….…………………………………………………. 19 2.3.1 Het ingangsmoment van de intrekking …………………………………………………. 20 2.3.2 De schadevergoeding ………………………………………………………………………………21 2.4 De tussenconclusie ……………………………………………………………………………………………. 22

3

De behoefte aan een algemene regeling in de Awb ………………………………………… 24 3.1 De noodzaak van een wettelijke regeling voor intrekking ………………………………. 24 3.2 Een algemene regeling voor intrekking in de Awb …………………………………………… 30 3.2.1 Argumenten vóór een algemene regeling in de Awb ……………………………. 30 3.2.2 Argumenten tegen een algemene regeling in de Awb …………………………. 31 3.2.3 Afweging van de vóór- en tegenargumenten …………………………………………31 3.3 De tussenconclusie ……………………………………………………………………………………………. 31

4

Verdiepende beschouwingen omtrent de intrekkingsgronden en een vergelijking met de subsidieregeling in de Awb en de Wabo ………………………..33 4.1 Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking …………………………… 33 4.1.1 De ‘onjuistheid’ van een besluit ……………………………………………………………..33 4.1.2 De intrekkingsbevoegdheid ……………………………………………………………………. 35 4.1.3 Het kennelijkheidscriterium …………………………………………………………………… 36 4.1.4 Het ingangsmoment van de intrekking …………………………………………………. 37 4.1.5 De schadevergoeding …………………………………………………………………………….. 38 4.1.6 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid ………………………………………….. 40 4.2 Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten ………. 41 4

4.3

4.4

4.2.1 Het criterium ‘veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten’ ….. 42 4.2.2 De intrekkingsbevoegdheid ……………………………………………………………………. 43 4.2.3 Het ingangsmoment van de intrekking …………………………………………………. 45 4.2.4 De schadevergoeding …………………………………………………………………………….. 45 4.2.5 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid ………………………………………….. 47 Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten ………… 48 4.3.1 De intrekkingsbevoegdheid ……………………………………………………………………. 48 4.3.2 Het ingangsmoment van de intrekking …………………………………………………. 49 4.3.3 De schadevergoeding ………………………………………………………………………………50 4.3.4 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid ……………………………………….... 50 De tussenconclusie ……………………………………………………………………………………………. 50

5

Naar een algemene regeling in de Awb ……………………………………………………………… 52 5.1 De behoefte aan een algemene intrekkingsregeling ……………………………………….. 52 5.2 De inhoud van een algemene intrekkingsregeling …………………………………………… 53 5.2.1 De wettelijke grondslag voor intrekking …………………………………………….... 53 5.2.2 De normering van de intrekkingsbevoegdheid ……………………………………… 54 5.2.2.1 Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking … 54 5.2.2.2 Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten ……………………………………………………………….. 55 5.2.2.3 Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten ………………………………………………………………… 56 5.2.3 Algemene aspecten en accessoire bevoegdheden ………………………………… 57 5.2.3.1 De begripsbepaling ‘intrekking’ ……………………………………………… 57 5.2.3.2 De inhoud van de intrekkingsbeschikking …………………………….. 58 5.2.3.3 De hoorplicht …………………………………………………………………………… 58 5.2.3.4 De terugvorderingsbevoegdheid …………………………………………....60 5.2.3.5 De verrekeningsbevoegdheid …………………………………………………. 62 5.2.4 De wijziging van begunstigende beschikkingen …………………………………… 63 5.3 De tussenconclusie ……………………………………………………………………………………………. 65

6

Conclusies en aanbevelingen ………………………………………………………………………………. 67

Lijst van aangehaalde jurisprudentie ………………………………………………………………………..71 Lijst van verkort aangehaalde literatuur …………………………………………………………………. 74 Lijst van overige gebruikte bronnen …………………………………………………………………………. 77 Bijlage ……………………………………………………………………………………………………………………………… 78 Voorstel van wet: aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie (Wet tot intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie)

5

Samenvatting Het komt in de praktijk regelmatig voor dat bestuursorganen terugkomen op eerder verleende begunstigende beschikkingen. Daaraan kunnen verscheidene redenen ten grondslag liggen, die grofweg kunnen worden verdeeld in die wegens het overtreden van een bepaalde (bestuursrechtelijke) rechtsnorm en andere redenen. Welke reden aan de intrekking ook ten grondslag ligt, het nemen van zulke intrekkingsbesluiten kan voor de geadresseerde ingrijpende gevolgen hebben. Denk aan een exploitant die genoodzaakt wordt zijn bedrijfsvoering te beëindigen als gevolg van de intrekking van zijn drank- en horecavergunning en daardoor zijn broodwinning verliest. Het is dan ook merkwaardig dat het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen in het Nederlandse bestuursrecht nog maar weinig ontwikkeld is. Dit wordt vaak toegeschreven aan het feit dat de intrekking een veelvormig en daarmee complex verschijnsel is. Dat is ook de reden dat er tot op heden rechtsregels over het leerstuk van de intrekking in het algemene bestuursrecht ontbreken, hoewel de wetgever daartoe meerdere malen de wens heeft geuit. In deze scriptie is daarom verkend of het opnemen van een algemene regeling inzake de intrekking van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie, in de Awb vanuit een juridisch-dogmatisch perspectief en pragmatische overwegingen wenselijk is en hoe een dergelijke regeling gestalte zou kunnen krijgen. Het doel dat daarbij voor ogen is gesteld, is met concrete voorstellen en aanbevelingen komen die kunnen bijdragen aan het vormen van een helder en doorzichtig systeem. Uit dit onderzoek is, gelet op de voordelen die een dergelijke regeling heeft, gebleken dat het gewenst is om de vorenbedoelde algemene regeling tot stand te brengen. Een dergelijke regeling zal immers leiden tot harmonisatie van de thans geldende wetten en regelingen waardoor de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving kan worden bevorderd, hetgeen voor een aanzienlijke vereenvoudiging zal zorgen. Bovendien kunnen de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend, worden gecodificeerd. Daarnaast kan een algemene regeling voorzien in de aspecten die thans niet zijn geregeld in de bijzondere wetten, opdat wetgevingslacunes en legaliteitsdiscussies zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Het voorgaande zal niet alleen de rechtszekerheid van begunstigden dienen, maar het zal ook bevorderen dat bestuursorganen en bestuursrechters consistent kunnen zijn bij het nemen respectievelijk toetsen van intrekkingsbesluiten. Het in de bijlage opgenomen wetsvoorstel beoogt hierin te voorzien door aan hoofdstuk 4 van de Awb - dat bijzondere bepalingen over besluiten bevat - een nieuwe afdeling 4.1.4 toe te voegen. Wat betreft de inhoud van deze algemene regeling is voorgesteld daaraan - met weglating van enige nuances - als volgt vorm te geven. Voorgesteld is om een algemene discretionaire intrekkingsbevoegdheid toe te kennen op drie gronden, te weten het geven van een onjuiste beschikking (hierbij is in het wetsvoorstel onderscheid gemaakt tussen de kennelijk en de niet-kennelijk onjuiste beschikking), veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, waarbij deze bevoegdheid voor de genoemde intrekkingsgronden als volgt kan worden genormeerd. Wat betreft de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking is ten aanzien van het ingangsmoment van de intrekking voorgesteld de terugneming en bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt te nemen. Anders dan bij de kennelijk onjuiste beschikking hoefde de begunstigde immers niet te vermoeden dat de aan hem verleende beschikking wegens een daarin gemaakte fout op een gegeven moment zou kunnen worden ingetrokken. Het tweede punt dat bij de intrekking van voornoemde beschikkingen is voorgesteld om te regelen, betreft de plicht tot het al dan niet toekennen van een schadevergoeding. Deze plicht speelt niet bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking. Een bepaling daaromtrent is dan ook niet aan de orde. Anders ligt dit ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te 6

worden vergoed, voor zover in gerechtvaardigd vertrouwen is gedisponeerd. Het laatste punt waarop de intrekking van voornoemde beschikkingen is voorgesteld te normeren, betreft het verval van de intrekkingsbevoegdheid wegens het tijdsverloop. Aangezien het vertrouwen op het behoud van de beschikking alleen gerechtvaardigd kan zijn bij de intrekking wegens niet-kennelijke fouten is uit een oogpunt van rechtszekerheid voorgesteld om alleen in dit soort gevallen een vervaltermijn te stellen, waarbij deze overigens slechts wordt beperkt tot financiële beschikkingen. De normering ten aanzien van de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten is wat betreft het ingangsmoment en de plicht tot schadevergoeding gelijk aan die van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. Voorgesteld is dan ook om ten aanzien van deze twee punten daarbij aan te sluiten. Ten aanzien van het verval van de intrekkingsbevoegdheid geldt hier anders dan bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking dat de intrekkingsbevoegdheid niet aan een termijn hoeft te worden gebonden. De begunstigde mag immers niet vertrouwen op een voortdurende toepassing van het in het verleden gevoerde beleid. De laatste intrekkingsgrond, te weten de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, is voorgesteld als volgt te normeren. Ten aanzien van het ingangsmoment van de intrekking is voorgesteld om als uitgangspunt te nemen het moment waarop de intrekkingsgrond intreedt. De plicht tot schadevergoeding is niet aan de orde. De reden van intrekking is immers niet gelegen in een feit dat aan het bestuursorgaan zou kunnen worden toegerekend. Ook een vervaltermijn voor de intrekkingsbevoegdheid hoeft niet te worden vastgelegd. Er kan immers niet gerechtvaardigd worden vertrouwd op het behoud van de beschikking. Naast het voorgaande is voorgesteld een aantal andere algemene aspecten te regelen. Zo is voorgesteld om een definitiebepaling op te nemen van het begrip ‘intrekking’, zodat duidelijkheid bestaat over de inhoud van deze ingrijpende bevoegdheid. Daarnaast is voorgesteld te regelen welke elementen een intrekkingsbeschikking (in ieder geval) zou moeten vermelden. Een ander aspect dat is voorgesteld in de intrekkingsregeling op te nemen, betreft de toekenning van een algemene terugvorderingsbevoegdheid in het kader van intrekking, waarbij deze discretionair wordt geformuleerd en aan een termijn wordt gebonden. Voorts zijn wijzigingen van twee Awb-bepalingen voorgesteld. De eerste bepaling betreft artikel 4:12, tweede lid, dat een uitzondering op de uitzondering op de hoorplicht regelt. Voorgesteld is een onderdeel aan deze bepaling toe te voegen, opdat een hoorplicht tevens gaat gelden voor alle intrekkingen van begunstigende financiële beschikkingen, anders dan subsidies, voor zover deze intrekkingen een bedrag van € 340,- te boven gaan. Naast de voornoemde bepaling is voorgesteld om artikel 4:93, eerste lid, te wijzigen in die zin dat de bevoegdheid tot verrekening in de Awb zelf wordt vastgelegd, waarbij deze beperkt blijft tot situaties waarin sprake is van een vordering van en een schuld aan hetzelfde bestuursorgaan en in verband met dezelfde bestuursrechtelijke regeling. In deze scriptie is ten slotte onderzocht waarin de wijziging van begunstigende beschikkingen en de intrekking gelijkenissen en verschillen vertonen. Gebleken is dat de boven behandelde intrekkingsgronden eveneens kunnen gelden als wijzigingsgronden. Ook ten aanzien van de normering is de wijziging niet anders dan de intrekking. Voorgesteld is daarom om naast de intrekkingsbevoegdheid ook een wijzigingsbevoegdheid toe te kennen waarbij voor de normering kan worden aangesloten bij hetgeen hiervoor is vermeld. Bij wijziging moet er evenwel op worden gewezen dat het stelsel van een specifieke wet/regeling waarop de begunstigende beschikking berust, de mogelijkheid tot wijziging kan beperken. Gelet hierop is voorgesteld om te bepalen dat de bevoegdheid tot wijziging slechts bestaat voor zover de aard van de bevoegdheid op grond waarvan die beschikking is verleend, zich niet tegen wijziging verzet. Voorgesteld is ten slotte om ook het begrip ‘wijziging’ te definiëren, waarbij aansluiting zou kunnen worden gezocht bij de voorgestelde definitie van het begrip intrekking. Daarnaast is voorgesteld te bepalen dat onder wijziging tevens wordt verstaan het aanvullen of het ten nadele van de belanghebbende wijzigen van de voorschriften verbonden aan een beschikking. 7

Lijst van gebruikte afkortingen AA AB ABRvS A-G Anw AOW ARRvS Awb Awb I BNB BR BW CBB CRvB DHW diss. e.a. EVRM Gst. HR HvJ EG HvJ EU IVBPR JB JBplus jo. Jur. Kamerstukken II LJN M en R m.nt. MvT Nbw 1998 NeR NJ NJB nr. NTB NTER O&A p. Parl. Gesch. Rb. RSV RvdW RWN tB/S USZ

Ars Aequi. Juridisch studentenblad AB Rechtspraak Bestuursrecht (Voorheen: Administratiefrechtelijke Beslissingen) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State advocaat-generaal Algemene nabestaandenwet Algemene Ouderdomswet Afdeling rechtspraak van de Raad van State Algemene wet bestuursrecht Algemene wet bestuursrecht (eerste tranche) Beslissingen in Belastingzaken. Nederlandse Belastingrechtspraak Bouwrecht Burgerlijk Wetboek College van Beroep voor het bedrijfsleven Centrale Raad van Beroep Drank- en Horecawet dissertatie en anderen Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden de Gemeentestem Hoge Raad der Nederlanden Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen Hof van Justitie van de Europese Unie Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Jurisprudentie Bestuursrecht Jurisprudentie Bestuursrecht Plus juncto Jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Voorheen: Jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen) Kamerstukken (Tweede Kamer) Landelijk Jurisprudentienummer (op Rechtspraak.nl) Milieu & Recht met noot van memorie van toelichting Natuurbeschermingswet 1998 Nederlandse emissierichtlijn lucht Nederlandse Jurisprudentie Nederlands Juristenblad nummer Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht Overheid en Aansprakelijkheid pagina(’s) parlementaire geschiedenis rechtbank Rechtspraak Sociale Verzekeringen Rechtspraak van de Week Rijkswet op het Nederlanderschap Ten Berge/Stroink (redactie), Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen Uitspraken Sociale Zekerheid 8

VAR VEU vgl. Vw 2000 vzr. Wabo Wet Bibob Wm WW WWB

VAR Vereniging voor Bestuursrecht (Voorheen: Vereniging voor Administratief Recht) Verdrag betreffende de Europese Unie vergelijk Vreemdelingenwet 2000 voorzieningenrechter Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Wet milieubeheer Werkloosheidswet Wet werk en bijstand

9

1

Inleiding

1.1

Probleemstelling

Het komt in de praktijk regelmatig voor dat bestuursorganen overgaan tot intrekking van eerder verleende begunstigende beschikkingen. Met het intrekken van een begunstigende beschikking wordt hier bedoeld het door bestuursorganen terugnemen of opzeggen van de bij een begunstigde (natuurlijke of rechtspersoon) gevestigde aanspraken of rechten.1 Het nemen van zulke intrekkingsbesluiten kan voor de geadresseerde ingrijpende gevolgen hebben. Denk aan een exploitant die genoodzaakt wordt zijn bedrijfsvoering te beëindigen als gevolg van de intrekking van zijn drank- en horecavergunning en daardoor zijn broodwinning verliest. Het is dan ook merkwaardig dat het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen in het Nederlandse bestuursrecht nog maar weinig ontwikkeld is. Dit wordt in de literatuur vaak toegeschreven aan het feit dat de intrekking een veelvormig en daarmee complex verschijnsel is. Intrekkingsbesluiten komen namelijk op verschillende beleidsterreinen voor, kunnen betrekking hebben op diverse soorten begunstigende beschikkingen (zoals vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen, belastingaanslagen, subsidies en uitkeringen) en kunnen om zeer uiteenlopende redenen worden genomen. Hiermee kan waarschijnlijk ook worden verklaard waarom de wetgever - ondanks dat het vanaf het voorontwerp van de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het verlanglijstje staat - niet tot een algemene regeling voor intrekking heeft kunnen komen.2 Uit de memorie van toelichting (hierna: MvT)3 behorend bij de vierde tranche van de Awb blijkt dat de wetgever thans het voornemen heeft de intrekking van begunstigende beschikkingen in een toekomstige vijfde tranche te regelen. Ook in de praktijk wordt steeds gesteld dat er, onder andere vanwege de genoemde diversiteit en de gevaren die daarmee dreigen voor onoverzichtelijkheid binnen de regelgeving, behoefte bestaat aan een algemene regeling voor intrekking.4 In deze scriptie wordt daarom verkend of er werkelijk behoefte is aan deze algemene regeling en hoe een dergelijke regeling inhoud zou kunnen krijgen. Zoals aangegeven kunnen bestuursorganen om verscheidene redenen tot intrekking van begunstigende beschikkingen komen. Deze redenen kunnen grofweg worden verdeeld in die wegens het overtreden van een bepaalde (bestuursrechtelijke) rechtsnorm en andere redenen. Er wordt in dit verband ook wel gesproken van de intrekking bij wijze van sanctie en de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. Omdat het te omvangrijk zou zijn om binnen een tijdsbestek van 15 weken naar beide soorten intrekkingen een onderzoek te verrichten, is er besloten dit onderzoek in twee delen te splitsen, in die zin dat mijn medestudente Zoulikha Haya een onderzoek verricht naar de intrekking bij wijze van sanctie en ik de aandacht vestig op de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. Hierbij dient alvast te worden opgemerkt dat de twee scripties hier en daar elkaar kunnen overlappen, maar dit neemt niet weg dat iedere scriptie in de kern een andere soort intrekking behandelt. Voor een volledig beeld van het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen wordt u aangeraden om beide scripties te lezen. Degenen die echter minder tijd hebben, kunnen ook volstaan met het lezen van (één van) deze scriptie(s), daar de scripties ook op zichzelf kunnen worden gelezen.

1 2

3 4

Michiels 2011, p. 76; Den Ouden 2010, p. 691; Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 153. Alleen ten aanzien van subsidies is vooralsnog een regeling tot stand gebracht, zie afdeling 4.2.6 met de titel ‘Intrekking en wijziging’. Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 74 (MvT bij de vierde tranche van de Awb). Zie Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 1987, p. 2; Dieperink 2003, p. 55-62; Den Ouden 2010, p. 690.

10

1.2

Onderzoeksdoelstelling

Zoals hiervoor ter sprake kwam, vormt het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen een weerbarstige materie. Dat is te meer het geval, nu daarover rechtsregels in het algemene bestuursrecht ontbreken. Een algemene regeling zou mijns inziens voor een groot deel kunnen bijdragen aan het vormen van een helder leerstuk omtrent de intrekking. In dit onderzoek wordt daarom verkend of aan deze regeling de behoefte bestaat. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, luidt de vervolgvraag hoe aan deze eventuele regeling inhoud zou kunnen worden gegeven. Het uiteindelijke doel is met concrete voorstellen en aanbevelingen te komen die kunnen bijdragen aan het vormen van een helder en doorzichtig systeem rondom de intrekking van begunstigende beschikkingen. 1.3

Onderzoeksvraag en de deelvragen

Gelet op het hiervoor vermelde en de hierboven genoemde onderzoeksdoelstelling kan de volgende onderzoeksvraag worden geformuleerd: Is het opnemen van een algemene regeling inzake de intrekking van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie, in de Algemene wet bestuursrecht vanuit een juridisch-dogmatisch perspectief en pragmatische overwegingen wenselijk en zo ja, hoe zou een dergelijke regeling gestalte kunnen krijgen? Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende (sub)deelvragen: 1. hoe ziet het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen eruit? a. welke soorten beschikkingen kunnen worden onderscheiden en hoe staan deze beschikkingen, gelet op hun aard, in relatie tot de mogelijkheid van intrekking? b. in welke gevallen is het in beginsel geoorloofd om op begunstigende beschikkingen terug te komen? c. welke eisen stellen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel aan de intrekking van begunstigende beschikkingen? 2. bestaat er behoefte aan een algemene regeling voor intrekking in de Awb? a. bestaat er noodzaak van een wettelijke regeling voor intrekking? b. is het gewenst om de intrekking in de Awb te regelen? 3. voorzien de subsidietitel van de Awb en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in een intrekkingsbevoegdheid anders dan bij wijze van sanctie en zo ja, hoe is deze bevoegdheid in deze wetten en in de jurisprudentie genormeerd? a. wat is de aard van de intrekkingsbevoegdheid: gebonden of discretionair? b. welk ingangsmoment geldt voor de intrekking? c. bestaat er recht op schadevergoeding ten gevolge van de intrekking? d. geldt er een vervaltermijn voor de intrekkingsbevoegdheid? 4. hoe zou een algemene regeling voor intrekking in de Awb, mede gelet op het antwoord op de vorige vraag, inhoud kunnen worden gegeven? a. moet er een intrekkingsbevoegdheid in de Awb worden vastgelegd, en zo ja, ten aanzien van welke intrekkingsgronden moet deze gelden en moet deze gebonden of discretionair worden geformuleerd? b. hoe kan de intrekkingsbevoegdheid op de in de Awb op te nemen gronden worden genormeerd? c. welke andere aspecten en accessoire bevoegdheden in het kader van intrekking zouden in de Awb een regeling behoeven? De beantwoording van de hierboven geformuleerde (sub)deelvragen geschiedt als volgt. In hoofdstuk 2 vindt beantwoording van de eerste deelvraag plaats. De tweede deelvraag is het onderwerp van hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 wordt gereserveerd voor behandeling van de derde vraag. De beantwoording van de vierde vraag ten slotte geschiedt in hoofdstuk 11

5. De onderzoeksvraag zelf wordt beantwoord in hoofdstuk 6, waarbij het behandelde in de voornoemde hoofdstukken in aanmerking zal worden genomen. 1.4

Afbakening en verantwoording van het onderzoek

De hierboven geformuleerde onderzoeksvraag zal op vier punten worden afgebakend. Het eerste punt is dat met de intrekking van begunstigende beschikkingen niet wordt bedoeld het terugkomen op primaire besluiten in het kader van bezwaarschriftprocedures. Bij het terugkomen op dergelijke besluiten wordt immers niet ingetrokken maar herroepen. Afgezien van deze afwijkende terminologie, bevat de Awb reeds een uitgebreide regeling (zie hoofdstuk 6 en 7 van de Awb) voor de herroeping, zodat het niet noodzakelijk is om dit ook bij dit onderzoek te betrekken. Het tweede punt is dat dit onderzoek, zoals ook uit de onderzoeksvraag blijkt, beperkt blijft tot intrekking van begunstigende beschikkingen en derhalve zich niet uitstrekt tot belastende beschikkingen. Het is immers de intrekking van begunstigende beschikkingen waar geadresseerden vooral bezwaren tegen zullen hebben en het zijn vooral deze soorten beschikkingen die in de praktijk problemen opleveren. Ofschoon het zo kan zijn dat wat voor de geadresseerde een begunstigende beschikking is voor een derdebelanghebbende een belastende beschikking kan vormen, meen ik dat de kwalificatie van een beschikking ten aanzien van de geadresseerde vooral de doorslag zou moeten hebben. Alleen in dat geval kan immers worden bepaald of een beschikking bepaalde rechten of plichten schept of creëert. Zo schept of creëert een voor de geadresseerde belastende beschikking, maar voor de derde-belanghebbende begunstigende beschikking geen rechten voor de laatstgenoemde. Het bestuursorgaan kan in dat geval in beginsel, uiteraard rekeninghoudende met derdenbelangen, overgaan tot intrekking van die beschikking in het voordeel van de geadresseerde. Het derde punt waarop wordt afgebakend, betreft de intrekkingsgronden die in dit onderzoek zullen worden betrokken. Zo zal, vanwege het feit dat de intrekking op deze grond over het algemeen geen problemen oplevert in de praktijk, geen aandacht worden besteed aan de intrekking op verzoek van de direct-belanghebbende.5 Het vierde en laatste punt van afbakening is dat geen bijzondere aandacht zal worden besteed aan de intrekking van begunstigende beschikkingen die uit Europeesrechtelijke verplichtingen voortvloeit. Dit heeft te maken met het feit dat het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel - welke beginselen een belangrijke grondslag vormen voor de vraag of en op welke wijze tot intrekking kan worden overgegaan - in Europeesrechtelijke rechtsbetrekkingen anders worden ingekleurd dan in zuiver nationale rechtsbetrekkingen. In de literatuur wordt dan ook voorgesteld om daarvoor een aparte regeling in overweging te nemen.6 Voor de beantwoording van de in § 1.3 opgenomen derde deelvraag zullen, zoals uit de formulering van de vraag blijkt, de subsidietitel van de Awb en de Wabo worden betrokken. Omdat het, in verband met het tijdsbestek en de omvang van deze scriptie, te ver zou voeren om alle activiteiten die onder het bereik van de Wabo vallen te betrekken, is ervoor gekozen om slechts de bepalingen inzake de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen in dit onderzoek mee te nemen. Het verdient verder de opmerking dat in deze scriptie, in aansluiting op de literatuur, onder het begrip ‘intrekken’ tevens wordt verstaan het ten nadele van de geadresseerden ‘wijzigen’ van begunstigende beschikkingen.7 Met wijziging wordt hier bedoeld de gedeeltelijke intrekking (bijvoorbeeld het lager vaststellen van een subsidie of uitkering) 5

6

7

Vgl. bijvoorbeeld artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo waarin een bevoegdheid is toegekend om op deze grond een omgevingsvergunning in te trekken. Vgl. Den Ouden 2010, p. 714. Voor de terugvordering van staatssteun is op 10 april 2008 reeds een wetsvoorstel ingediend dat beoogt aan onder andere de Awb een nieuwe titel 4.2a toe te voegen, waarin een intrekkingsbevoegdheid voor bestuursorganen wordt neergelegd voor de situatie waarin op een onrechtmatige wijze staatsteun is verleend, zie Kamerstukken II 2007/08, 31 418, nr. 1-3. Het wetsvoorstel ligt thans ter behandeling bij de Tweede Kamer. Vgl. Den Ouden 2010, p. 691; De Graaf & Marseille 2005, p. 307; Dieperink 2003, p. 52.

12

alsmede de aanvulling of de wijziging van de voorschriften verbonden aan een beschikking. In de praktijk wordt waar het gaat om de wijziging ook wel gesproken van de herziening van een beschikking. Omwille van de leesbaarheid zal in deze scriptie met name worden ingegaan op de (volledige) intrekking van de begunstigende beschikking. Aan de wijziging in de vorenbedoelde belastende zin wordt evenwel een paragraaf gewijd (zie § 5.2.4), waarbij zal worden onderzocht op welke punten deze gelijkenissen en verschillen vertoont met de (volledige) intrekking, zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij het ontwerpen van een algemene regeling. 1.5

Onderzoeksmethodiek

Om tot beantwoording van de in § 1.3 beschreven onderzoeksvraag te komen, is literatuuronderzoek verricht. Daarbij zijn verschillende bronnen gebruikt. Voor de algemene informatie over het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen werd met name gebruik gemaakt van handboeken. Daar waar specifieke informatie nodig was, werden verschillende tijdschriftartikelen geraadpleegd, die in grote mate beschikbaar zijn via het internet. De jurisprudentie was naast de literatuur een wezenlijk element in dit onderzoek. Verder is gebruik gemaakt van de wetgeving, in het bijzonder de subsidietitel van de Awb en de Wabo, en de parlementaire geschiedenis. Voor een volledig overzicht van de gebruikte bronnen zij hier verwezen naar de jurisprudentielijst, de literatuurlijst en de lijst van overige gebruikte bronnen die achterin deze scriptie zijn te vinden. 1.6

Scriptieopbouw

Na een inleidend hoofdstuk over het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen (hoofdstuk 2), wordt in hoofdstuk 3 stilgestaan bij de vraag of er behoefte bestaat aan een algemene regeling voor intrekking in de Awb. Vervolgens volgt in hoofdstuk 4 een uitgebreide bespreking van de drie in deze scriptie centraal staande intrekkingsgronden aan de hand van de wetgeving, in het bijzonder de Awb en de Wabo, de jurisprudentie en de literatuur. In hoofdstuk 5 wordt, mede aan de hand van de resultaten in hoofdstuk 4, bezien welke aspecten in de Awb een regeling behoeven en wordt een poging gedaan tot het opstellen van een wetsvoorstel voor het opnemen van een algemene regeling voor intrekking in de Awb. Deze scriptie wordt afgesloten met enkele conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6).

13

2

Inleiding in het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen

In dit hoofdstuk wordt een inleiding gegeven op het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen. Voor de vraag of een bestuursorgaan, al dan niet tijdelijk, kan terugkomen op een eerder gegeven begunstigende beschikking blijken uit de literatuur en de jurisprudentie met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel een belangrijke rol te spelen.8 Als uitgangspunt geldt dat wanneer een begunstigende beschikking eenmaal is afgegeven, de voornoemde rechtsbeginselen zich ertegen verzetten dat lichtvaardig op deze beschikking kan worden teruggekomen.9 De rechtszekerheid eist immers dat wanneer een besluit formele rechtskracht heeft gekregen van de rechtsgeldigheid ervan kan worden uitgegaan en dat het besluit in principe niet meer kan worden aangetast. Onder bepaalde omstandigheden is intrekking niettemin geoorloofd. Onder welke omstandigheden begunstigende beschikkingen kunnen worden ingetrokken en welke beperkingen voornoemde rechtsbeginselen daaraan stellen, wordt in dit hoofdstuk uiteengezet. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In § 2.1 wordt eerst stilgestaan bij een aantal in het kader van de intrekking relevante soorten beschikkingen en wordt bezien hoe deze beschikkingen, gelet op hun aard, in relatie staan tot de mogelijkheid van intrekking. Intrekking van begunstigende beschikkingen kan, zoals in dit hoofdstuk zal blijken, op verscheidene gronden plaatsvinden. De belangrijkste categorieën intrekkingsgronden die in de literatuur worden onderscheiden, komen aan bod in § 2.2. In § 2.3 zal aandacht worden besteed aan enkele materiële eisen voor intrekking die voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De aandacht daarbij gaat met name uit naar het ingangsmoment van de intrekking en de mogelijkheid tot schadevergoeding. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie (§ 2.4). 2.1

De aard van de (begunstigende) beschikking en de mogelijkheid tot intrekking

Eén van de factoren die een rol kunnen spelen bij de mogelijkheid tot intrekking, betreft de aard van de in te trekken beschikking. De aard van de in te trekken beschikking kan de mogelijkheid van intrekking namelijk beperken. Aan de hand van een aantal in de literatuur onderscheiden categorieën beschikkingen zal dit in deze paragraaf worden geïllustreerd.10 In dit kader is vooral van belang het onderscheid tussen begunstigende en belastende beschikkingen, gebonden en vrije beschikkingen en ten slotte het onderscheid tussen aflopende en duurbeschikkingen. De eerstgenoemde categorie beschikkingen wordt in § 2.1.2 behandeld, de tweede categorie in § 2.1.3 en de derde ten slotte in § 2.1.3. Voordat dit echter allemaal de revue passeert, wordt in de volgende subparagraaf eerst stilgestaan bij het begrip ‘beschikking’. 2.1.1 De beschikking De beschikking kan worden beschouwd als hét juridische bestuursinstrument dat het bestuursoptreden bij uitstek kenmerkt.11 Een ‘beschikking’ wordt in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb gedefinieerd als ‘een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan’. Gelet op deze omschrijving volgt 8

9 10

11

Op deze twee beginselen wordt in hoofdstuk 3 - in het kader van de vraag of er een noodzaak bestaat van een wettelijke regeling voor intrekking - nader ingegaan. Hoitink 1998, p. 80-81. Michiels 2011, p. 68-72; Schlössels & Stroink 2010, p. 156-162; Van Ballegooij e.a. 2008, p. 66; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Soorten beschikkingen Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Beschikkingen en besluiten van algemene strekking - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl.

14

dat een beschikking een species vormt van het genus besluit.12 Dit brengt mee dat de definitie van het besluitbegrip (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb) eveneens geldt voor het beschikkingsbegrip. Concreet betekent dit dat ook een beschikking een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan is, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zij het dat deze beslissing niet van algemene strekking is. Een beschikking kenmerkt zich derhalve en onderscheidt zich van andere besluiten door haar individualiteit of concreetheid. Voorbeelden van beschikkingen zijn de verlening van vergunningen, de toekenning van subsidies en de oplegging van bestuurlijke sancties, maar ook de intrekking van een begunstigende beschikking is als beschikking aan te merken.13 Het belang van het onderscheid tussen beschikkingen en andere soorten besluiten is vooral gelegen in de toepasselijkheid van een aantal Awb-bepalingen op deze besluiten.14 2.1.2 Begunstigende versus belastende beschikkingen Een belangrijk onderscheid dat in de literatuur wordt gemaakt in de soorten beschikkingen is dat tussen begunstigende en belastende beschikkingen. Met begunstigend wordt bedoeld de beschikking die aan de geadresseerde rechten of aanspraken verleent, die hij tevoren niet had.15 Voorbeelden van deze beschikking zijn de verlening van een omgevingsvergunning met betrekking tot bouwen, de toekenning van een subsidie en de intrekking van een last onder dwangsom. Een belastende beschikking beoogt juist het tegengestelde van de begunstigende beschikking te bewerkstelligen. In plaats van rechten of aanspraken te verlenen, worden juist plichten opgelegd.16 Ook van deze beschikking zijn voorbeelden te bedenken, zoals de oplegging van een bestuurlijke boete, de oplegging van een navorderingsaanslag, maar ook de intrekking van een begunstigende beschikking. Een beschikking is overigens niet altijd geheel begunstigend of geheel belastend. Veel beschikkingen bevatten beide elementen, zij het dat één van die elementen veelal in meer of mindere mate aanwezig zal zijn.17 Een omgevingsvergunning met betrekking tot bouwen waaraan voorschriften worden verbonden bijvoorbeeld, kan worden aangemerkt als begunstigend, maar de daarin opgenomen voorschriften zijn juist belastend. Bovendien geldt dat wat voor de één begunstigend is voor de ander belastend kan zijn. De zojuist genoemde omgevingsvergunning is bijvoorbeeld begunstigend voor de vergunninghouder, maar eventueel wel belastend voor zijn buurman. Het belang van het onderscheid tussen begunstigende en belastende beschikkingen is relevant voor de mogelijkheid van intrekking. Voor de vraag of intrekking gelet op de aard van de beschikking mogelijk is, is allereerst het legaliteitsbeginsel18 van belang. Dit beginsel vereist in het algemeen dat het bestuursoptreden waarbij voor burgers bevoegdheden, rechten of plichten worden vastgesteld, moet berusten op een daartoe strekkende wettelijke grondslag.19 Ten aanzien van louter begunstigende beschikkingen bestaat geen of minder bezwaar wanneer deze zonder wettelijke grondslag worden

12 13

14

15

16 17 18

19

R.M. van Male & G.A. van der Veen, ‘Artikel 1:3 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Een uitzondering hierop vormt evenwel de intrekking van een gedoogverklaring. De ABRvS is van oordeel dat een dergelijke beslissing, behoudens bijzondere omstandigheden, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, nu deze beslissing niet gericht is op een rechtsgevolg. Intrekking van een gedoogverklaring geeft immers slechts aan dat de mogelijkheid bestaat dat het bestuursorgaan handhavend zal optreden. Eerst wanneer tot handhaving wordt overgegaan, concretiseert die mogelijkheid zich. Zie ABRvS 3 augustus 2011, LJN BR3994 en ABRvS 4 juni 2002, LJN AE8045. Zo ziet bijvoorbeeld titel 4.1 van de Awb enkel op beschikkingen en gelden voor de bekendmaking van beschikkingen afwijkende regels ten opzichte van besluiten van algemene strekking. Michiels 2011, p. 68; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Soorten beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Michiels 2011, p. 68. Michiels 2011, p. 68. Op dit beginsel wordt in hoofdstuk 3 - in het kader van de vraag of er een noodzaak bestaat van een wettelijke regeling voor intrekking - nader ingegaan. Damen e.a. 2009, p. 51.

15

genomen, aangezien de begunstigde er doorgaans alleen maar beter van wordt.20 In de praktijk komt dit vrijwel alleen voor bij financiële beschikkingen zoals uitkeringen, subsidies en sommige beschikkingen omtrent de rechtspositie van een ambtenaar. Buiten deze gevallen geldt dat de intrekking die voor de één begunstigend is, al snel belastend is voor één of meer derde-belanghebbenden.21 Voor belastende beschikkingen brengt het legaliteitsbeginsel in het algemeen mee dat zij niet mogen worden genomen zonder een wettelijke grondslag.22 Of gelet op de aard van de beschikking tot intrekking kan worden overgegaan, zijn naast het legaliteitsbeginsel ook het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel van belang. Deze beginselen vereisen dat de geadresseerde van de bestendigheid van een beschikking mag uitgaan respectievelijk dat gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen door het bestuursorgaan zoveel mogelijk wordt gehonoreerd. Deze beginselen zullen zich eerder tegen intrekking van begunstigende dan belastende beschikkingen verzetten.23 2.1.3 Gebonden versus vrije beschikkingen Een ander eveneens belangrijk onderscheid dat bij beschikkingen kan worden gemaakt, is dat tussen gebonden en vrije beschikkingen. De term gebonden beschikking wordt gebruikt om aan te duiden dat het bestuursorgaan bij die beschikking geen beleids- of beoordelingsvrijheid heeft, omdat de wettelijke regeling reeds (nauwkeurig) aangeeft hoe het bestuursorgaan moet beslissen. Met een vrije beschikking daarentegen wordt bedoeld dat het bestuursorgaan die beleids- of beoordelingsvrijheid juist wel heeft.24 Het bestuursorgaan is bij het nemen van een ‘vrije’ beschikking overigens nooit geheel vrij, zoals de term wellicht doet vermoeden. Het bestuursorgaan dient zich namelijk altijd te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast kan het zijn dat de wet randvoorwaarden heeft gegeven waarbinnen het bestuursorgaan van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik kan maken. Ook dan is het bestuursorgaan aan die randvoorwaarden gehouden.25 Evenals het onderscheid tussen begunstigende en belastende beschikkingen is ook het onderscheid tussen gebonden en vrije beschikkingen relevant voor de mogelijkheid tot intrekking van begunstigende beschikkingen. Gaat het om een gebonden beschikking dan is intrekking alleen mogelijk voor zover de wettelijke regeling daarin voorziet.26 Is dat het geval, dan worden de daarin opgenomen intrekkingsgronden geacht limitatief bedoeld te zijn, zodat intrekking buiten die gronden niet toegestaan is. Een uitzondering op deze regel wordt in de jurisprudentie evenwel gemaakt voor de situatie waarin de wettelijke regeling niet een uitdrukkelijk gesloten stelsel van intrekkingsgronden kent en het algemeen belang de intrekking dringend vergt.27 Regelt de wet niets over de mogelijkheid tot intrekking, dan wordt die mogelijkheid ook niet aanwezig geacht. Zou dat wel het geval zijn, dan zou die gebondenheid geen betekenis meer hebben; via de weg van intrekking zou dan namelijk kunnen worden bewerkstelligd dat de beschikking alsnog wordt geweigerd op een andere grond dan waarop de wet voorschrijft.28 Ook op deze regel valt overigens een uitzondering te maken, namelijk in het geval de gebonden 20 21

22 23

24 25 26 27

28

Michiels 2011, p. 69. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor enkele bijzondere besluiten. Wijzigen en intrekken van beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Michiels 2011, p. 69; Van Ballegooij e.a. 2008, p. 69. Michiels 2011, p. 69; Schlössels & Stroink 2010, p. 159; Van Ballegooij e.a 2008, p. 69; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Soorten beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Michiels 2011, p. 70-71; Van Ballegooij e.a. 2008, p. 69. Michiels 2011, p. 71; Van Ballegooij e.a. 2008, p. 70. Michiels 2011, p. 77-79; Michiels & Muller 2006, p. 63. Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 december 1999, AB 2000, 47, m.nt. Schreuder-Vlasblom (Intrekking wapenverlof); H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor enkele bijzondere besluiten. Wijzigen en intrekken van beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Michiels 2011, p. 77.

16

beschikking was verleend op basis van onjuiste gegevens en de begunstigde dit wist of behoorde te weten.29 Ook bij vrije beschikkingen kan alleen worden ingetrokken wanneer de in een wettelijke regeling opgesomde intrekkingsgronden zich voordoen.30 Bevat de wettelijke regeling echter geen expliciete bepalingen over intrekking, dan wordt in de rechtspraak uitgegaan van een geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid: de bevoegdheid tot intrekking wordt geacht te zijn verdisconteerd in de bevoegdheid tot verlening van de beschikking.31 Deze bevoegdheid wordt overigens wel begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.32 2.1.4 Aflopende versus duurbeschikkingen Naast de hiervoor behandelde soorten beschikkingen is in het kader van de intrekking nog relevant het onderscheid tussen aflopende en duurbeschikkingen. Aflopende beschikkingen hebben betrekking op een eenmalige handeling of activiteit en hebben derhalve slechts gedurende een beperkte periode werking.33 Duurbeschikkingen daarentegen scheppen een (min of meer) duurzame rechtsbetrekking.34 Voorbeelden van aflopende beschikkingen zijn de omgevingsvergunning voor bouwen en de subsidiebeschikking voor bepaalde tijd. Bij duurbeschikkingen kan worden gedacht aan de omgevingsvergunning voor milieu en de voor onbepaalde tijd verleende subsidiebeschikking. In het algemeen geldt dat voor beide soorten beschikkingen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zich ertegen verzetten om hierop lichtvaardig terug te komen. De mate waarin en de wijze waarop voornoemde rechtsbeginselen zich tegen intrekking verzetten, verschillen echter enigszins. Voor aflopende beschikkingen geldt dat het vertrouwen dat daaraan kan worden ontleend in het algemeen sterk is. De begunstigde mag in beginsel erop vertrouwen dat het bestuursorgaan met de verlening van de beschikking een definitief standpunt heeft ingenomen en dat daarop niet alsnog zal worden teruggekomen.35 Het rechtszekerheidsbeginsel zal zich - buiten het geval waarin de wet uitdrukkelijk daarin voorziet en het geval waarin de beschikking is verleend op basis van onjuiste of onvolledige opgave van gegevens - eerder tegen de intrekking van aflopende beschikkingen verzetten dan tegen de intrekking van duurbeschikkingen, omdat de aard van de eerstgenoemde beschikkingen met zich meebrengt dat deze slechts met terugwerkende kracht kan geschieden. Wat betreft duurbeschikkingen geldt juist vanwege het feit dat het daarbij gaat om duurzame rechtsbetrekkingen dat van voornoemde rechtsbeginselen niet zo’n sterke werking kan uitgaan dat deze nimmer kunnen worden ingetrokken. Bij duurbeschikkingen zoals de omgevingsvergunning voor milieu bijvoorbeeld geldt dat een voortdurende verhouding tussen het bestuursorgaan en de burger tot stand wordt gebracht, waarbij het bestuursorgaan de mogelijkheid moet krijgen om in te spelen op gewijzigde omstandigheden.36 Dat blijkt ook uit de uigebreide intrekkingsregeling in de Wabo (zie artikel 2.33) en de actualiseringsplicht.37 Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel hebben daarom in dit soort gevallen slechts een beperkte betekenis: het is hier niet de vraag of een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken, maar voornamelijk onder welke voorwaarden dat kan geschieden. Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zullen dan ook met name een rol spelen bij de modaliteit van de intrekking: zijn de gevolgen niet onevenredig aan de 29 30 31 32 33 34 35 36 37

Michiels 2011, p. 77; Schlössels & Stroink 2010, p. 204. Michiels & Muller 2006, p. 63. CBB 29 september 2009, AB 2009, 395, m.nt. Sewandono. Den Ouden 2010, p. 697. Michiels 2011, p. 72; Schlössels & Stroink 2010, p. 159. Schlössels & Stroink 2010, p. 159; Hoitink 1998, p. 81. Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 165-166. Schlössels & Stroink 2010, p. 203-204; Hoitink 1998, p. 81. Deze plicht wordt verder uitgelegd in § 2.2.2.2.

17

daarmee te dienen doelen en hoe kunnen deze nadelige gevolgen worden gecompenseerd; moet er een overgangstermijn in acht worden genomen en/of een financiële compensatie worden geboden, etcetera.38 2.2

De te onderscheiden categorieën intrekkingsgronden

In de vorige paragraaf is de mogelijkheid tot intrekking in relatie tot de aard van de beschikking behandeld. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de redenen die aan de intrekking van begunstigende beschikkingen ten grondslag kunnen liggen. In welke gevallen het geoorloofd is om op een bepaalde beschikking terug te komen, hangt grotendeels af van de regeling die de wetgever (in de bijzondere wet) op dit punt heeft getroffen. Zo regelt de Awb in de artikelen 4:48-4:50 de gevallen waaronder een subsidieverlening respectievelijk subsidievaststelling kan worden ingetrokken. Bedacht moet worden dat ook wanneer één van deze gevallen zich voordoet dit niet impliceert dat intrekking in een concrete situatie steeds geoorloofd is. Het feit dat een beschikking eenmaal is afgegeven, heeft immers gerechtvaardigde verwachtingen doen wekken bij de geadresseerde op basis waarvan soms bepaalde handelingen zijn verricht. Deze verwachtingen en handelingen vormen een factor van betekenis die bij de besluitvorming tot intrekking een rol moeten spelen. Tot intrekking zou dan slechts kunnen worden overgegaan wanneer de belangen die met de intrekking worden gediend, geacht moeten worden zwaarder te wegen dan de belangen die de geadresseerde heeft bij voortzetting van de bestaande situatie.39 Uiteraard doet dit zich alleen voor in gevallen waarin voor het bestuursorgaan ook iets valt af te wegen. Bij een gebonden intrekkingsbevoegdheid zal het bestuursorgaan in principe tot intrekking moeten overgaan zodra een bepaalde intrekkingsgrond zich voordoet. De gedachte daarbij is dat de wetgever de belangen van de geadresseerde reeds daarin heeft verdisconteerd en kennelijk de belangen bij intrekking hem zwaarder voorkomen. Uit de wetgeving en de literatuur kunnen verschillende redenen worden gedestilleerd die bestuursorganen kunnen aanzetten eerder verleende begunstigende beschikkingen in te trekken. In deze paragraaf zullen, met het oog op het doel van deze scriptie, slechts die intrekkingsgronden worden behandeld die een bepaald bestuursrechtelijk beleidsterrein overschrijden en die zich in beginsel kunnen voordoen op alle beleidsterreinen van het bestuursrecht. In de eerste plaats kunnen bestuursorganen begunstigende beschikkingen intrekken als reactie op overtreding van bestuursrechtelijke rechtsnormen. De intrekking vindt in dat geval plaats bij wijze van sanctie. Het karakter van die sanctie kan naar het doel waarmee die is opgelegd bestraffend dan wel herstellend zijn. Intrekking van begunstigende beschikkingen kan ook om andere redenen plaatsvinden. In dit verband wordt gesproken van de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. Het bestraffende of herstellende karakter van die intrekking is dan niet aan de orde.40 Beide vormen van intrekking komen in deze paragraaf aan de orde. De eerstgenoemde vorm van intrekking wordt behandeld in § 2.2.1 en de tweede in § 2.2.2. Het verdient opmerking dat deze scriptie in de volgende hoofdstukken, zoals in § 1.1 aangegeven, met name de aandacht zal vestigen op de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. De intrekking als sanctie staat centraal in de scriptie van Zoulikha Haya. Voor een uitvoerige behandeling van deze vorm van intrekking kunt u derhalve die scriptie raadplegen. 2.2.1 Intrekking bij wijze van sanctie In deze subparagraaf staat de intrekking bij wijze van sanctie centraal. Onder deze vorm van intrekking worden in de literatuur twee algemene intrekkingsgronden gebracht, te 38 39 40

Hoitink 1998, p. 81-82. Hoitink 1998, p. 84-86. Het onderscheid tussen de intrekking als sanctie en de intrekking om andere redenen wordt naast de literatuur ook gehanteerd in sommige hedendaagse wetten zoals de Wabo. Zo is in deze wet de intrekking als sanctie geregeld in § 5.4 en de intrekking om andere redenen in § 2.6.

18

weten de intrekking wegens (dreigende) normovertredingen en de intrekking wegens onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Op beide intrekkingsgronden wordt in de volgende subparagrafen nader ingegaan. 2.2.1.1

Intrekking wegens (dreigende) normovertredingen

Wanneer het bestuursorgaan een begunstigende beschikking intrekt als reactie op een normovertreding, vindt de intrekking plaats bij wijze van bestuurlijke sanctie. In de literatuur lijkt althans overeenstemming te zijn dat de intrekking bij wijze van sanctie een bestuurlijke sanctie kan betreffen.41 De term bestuurlijke sanctie is in artikel 5:2, eerste lid, van de Awb gedefinieerd als ‘een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak’. Wat onder een overtreding in deze zin wordt verstaan geeft artikel 5:1, eerste lid, van de Awb weer. Volgens dit artikel is een overtreding ‘een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift’. Met een gedraging wordt hier tevens een nalaten bedoeld. Door vermelding van de term ‘krachtens’ levert niet alleen het niet naleven van wettelijke voorschriften een overtreding op, maar ook het in strijd handelen met de aan de beschikking verbonden voorschriften.42 In bijzondere wetten is intrekking van een begunstigende beschikking echter ook regelmatig mogelijk wanneer er geen sprake is van een te sanctioneren overtreding, maar waarin een sterk vermoeden bestaat dat er een overtreding zal plaatsvinden.43 Een voorbeeld hiervan is de intrekking op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). Deze wet maakt intrekking mogelijk in het geval er ernstig gevaar bestaat dat een begunstigende beschikking mede zal worden gebruikt om (a) uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare, voordelen te benutten dan wel mede zal worden gebruikt om (b) strafbare feiten te plegen. Men zou zich kunnen afvragen of er eigenlijk wel sprake is van een sanctie, gelet op het criterium ‘ernstig gevaar’. Dit criterium wijst immers niet op een reeds begane overtreding, waarop middels intrekking gereageerd kan of moet worden.44 Bij bestuurlijke sancties wordt een onderscheid gemaakt tussen herstelsancties (ofwel reparatoire sancties) en bestraffende sancties (ofwel punitieve sancties).45 Een herstelsanctie is ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb ‘een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding’. Een bestraffende sanctie is volgens het eerste lid, onder c, van het voornoemde artikel ‘een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt aan de overtreder leed toe te voegen’. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) is sprake van leedtoevoeging wanneer de sanctie beoogt normconform gedrag te bewerkstelligen door middel van het toebrengen van geïndividualiseerd concreet nadeel.46 Aldus moet voor de bepaling van het karakter van een sanctie het doel waarmee die is opgelegd, worden achterhaald. Dat doel kan zijn (in meer of mindere mate) óf herstel van de onrechtmatige in de rechtmatige situatie óf leedtoevoeging. Een duidelijke afbakening tussen deze twee doelen/karakters is hiermee echter nog niet gemaakt. Op de vraag of de intrekking van de begunstigende beschikking als een bestraffende of herstellende sanctie moet worden aangemerkt, geeft de jurisprudentie geen eenduidig antwoord. Wel lijkt deze, anders dan de literatuur, eerder naar de herstellende karakterisering te 41

42 43 44 45 46

Van Buuren, Jurgens & Michiels 2011, p. 14; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 378; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Handhaving, toezicht en sancties. Intrekking begunstigende beschikking Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. A.P. Klap, ‘Artikel 5:1 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Vgl. bijvoorbeeld artikel 5.19, vierde lid, onder b, van de Wabo. Zie in dit verband ook Klap & De Moor-Van Vugt 2009, p. 5; Michiels & De Waard 2007, p. 27. Met de inwerkingtreding van de vierde tranche is dit onderscheid expliciet in de Awb neergelegd. ABRvS 20 november 2002, JB 2003, 18, m.nt. Albers (Regionale Zeeuwsch/Vlaamse Woningbouwvereniging).

19

neigen.47 Voor de bepaling van het karakter van de intrekking, blijkt soms de tijdelijkheid hiervan relevant te zijn. De ABRvS lijkt bij de intrekking van vergunningen de hoofdlijn te hanteren dat een tijdelijke intrekking in elk geval mede een bestraffend karakter heeft, terwijl de intrekking voor onbepaalde tijd dat in ieder geval niet heeft.48 De ABRvS acht echter bepalend het beoogde doel waarmee de intrekking al dan niet tijdelijk is opgelegd. Intrekking van financiële middelen, zoals subsidies en uitkeringen, wordt door de bestuursrechter in het algemeen als herstelsanctie beschouwd.49 Ook in de literatuur wordt de opvatting aangehangen dat de tijdelijkheid van een intrekking als een indicatie kan worden gezien voor het bestraffende karakter ervan, zij het dat er wel op wordt gewezen dat het om niet meer dan een indicatie gaat en dat voor de bepaling van het karakter alle overige relevante factoren in een concreet geval mee moeten worden gewogen.50 Het onderscheid tussen bestraffende en herstellende sancties blijkt van belang voor de toepasselijkheid van bepaalde rechtsnormen en de waarborgen die in acht moeten worden genomen bij de oplegging daarvan.51 In deze scriptie kan worden volstaan met de vermelding dat de bestuursrechter een bestraffende sanctie veelal aanmerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en dientengevolge de toetsing van die sanctie volledig onderwerpt aan de rechtsbeschermingswaarborgen die uit dat artikel voortvloeien. Die waarborgen behelzen bij ‘criminal charge’ onder andere het recht op een eerlijk proces (hieronder valt bijvoorbeeld het recht op inzage in de processtukken en het recht op hoor en wederhoor), de toepassing van het beginsel van onschuldpresumptie, het beginsel van nemo tenetur en het verdedigingsbeginsel en ten slotte het recht op ‘full jurisdiction’ ofwel volledige/indringende evenredigheidstoets. Verder wordt gewezen op de toepassing van artikel 7 van het EVRM bij ‘criminal charge’, waarin het legaliteitsbeginsel is neergelegd.52 Kwalificeert de bestuursrechter de sanctie echter als een herstelsanctie, dan gelden de zojuist genoemde waarborgen niet, behoudens de waarborg van het recht op een eerlijk proces. Het maakt dus voor de rechtsbescherming van de burger nogal uit welk ‘etiket’ de bestuursrechter (of het bestuursorgaan) op de hem opgelegde bestuurlijke sanctie plakt. 2.2.1.2

Intrekking wegens onjuiste of onvolledige opgave van gegevens

Naast de intrekking op grond van (dreigende) normovertredingen kan een begunstigende beschikking ook worden ingetrokken op grond van onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Hieronder wordt ook begrepen de situatie waarin de begunstigde totaal verzuimt het bestuursorgaan van de benodigde gegevens te voorzien. Bij onjuiste of 47

48 49 50 51 52

Vgl. ABRvS 8 februari 2000, AB 2000, 118, m.nt. Damen, JB 2000, 91, m.nt. Albers (Haagse woningverbeteringssubsidie) waarin de volledige intrekking van de verleende subsidie niet als bestraffende, maar als herstellende sanctie werd aangemerkt, ofschoon slechts een deel van de subsidie, wegens het opgeven van onjuiste gegevens, ten onrechte werd verkregen. Vgl. tevens ABRvS 2 november 2005, AB 2006, 20, m.nt. Michiels, JB 2006, 11, m.nt. Albers waarbij de ABRvS is terugkomen op zijn vaste lijn (die tien jaar heeft standgehouden) dat een intrekking van de APK-keuringsbevoegdheid een bestraffende sanctie betreft. Thans is de ABRvS van oordeel dat deze intrekking in het geheel geen sanctie is, maar een bestuurlijke maatregel in het kader van interbestuurlijk toezicht, zie Albers 2009, p. 178-179. Michiels & De Waard 2007, p. 25; Van de Griend 2003, p. 36. Michiels & De Waard 2007, p. 25; Van de Griend 2003, p. 31-64. Van de Griend 2003, p. 36. Van Buuren, Jurgens & Michiels 2011, p. 14; Albers 2009, p. 173. Uit dit artikel kan worden afgeleid dat een bevoegdheid tot intrekking van een begunstigende beschikking bij wijze van bestraffende sanctie moet berusten op een wettelijke grondslag. Dit brengt met zich mee dat de geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid zoals wij dat in onze nationale bestuursrecht kennen, in ieder geval bij de intrekking bij wijze van bestraffende sanctie niet verenigbaar is met het legaliteitsvereiste uit artikel 7 van het EVRM. Mijns inziens zou echter ook de intrekking als herstelsanctie strijd opleveren met het legaliteitsbeginsel. Dit vloeit immers voort uit artikel 5:4, eerste lid, van de Awb, welke artikel vereist dat bij oplegging van een bestuurlijke sanctie (en daar valt zowel de bestraffende als de herstellende sanctie onder) de bevoegdheid daartoe moet zijn verleend bij of krachtens de wet (het moet dus niet voortvloeien uit het ongeschreven recht).

20

onvolledige gegevens gaat het niet alleen om gegevens waar het bestuursorgaan in het kader van de beslissing op de aanvraag om heeft verzocht, maar ook om gegevens die de aanvrager ongevraagd had moeten verstrekken.53 Het bestuursorgaan mag de aangeleverde gegevens niet klakkeloos overnemen. Er wordt van hem immers enige oplettendheid verwacht.54 Wanneer het bestuursorgaan twijfelt over de juistheid van de verstrekte gegevens en bescheiden, rust op hem de plicht om tot verificatie over te gaan en zo nodig om aanvullende gegevens te vragen.55 Of de intrekking op grond van onjuiste of onvolledige opgave van gegevens als een sanctie kan worden gekwalificeerd, zal veelal afhangen van de reden waarom het bestuursorgaan de begunstigende beschikking heeft ingetrokken. Trekt het bestuursorgaan de begunstigende beschikking in omdat hem bijvoorbeeld is gebleken dat de feiten onjuist zijn vastgesteld, waardoor een foute beschikking werd gegeven, en wijt hij die onjuiste feitenvaststelling aan zijn eigen fout of valt deze fout in beginsel binnen zijn risicosfeer56, dan is er geen sprake van een overtreding en derhalve kan er geen sprake zijn van een sanctie. Wijt het bestuursorgaan de onjuiste feitenvaststelling echter aan de begunstigde, dan lijkt de intrekking de vorm van een sanctie aan te nemen. De intrekking vindt in dat geval immers plaats als reactie op een overtreding, namelijk de schending van de verplichting de juiste gegevens te verstrekken.57 De intrekking als sanctie kan naar het doel waarmee die is opgelegd herstellend of bestraffend zijn. Zoals in § 2.2.1.1 is aangegeven, valt een duidelijke afbakening tussen deze twee karakters doorgaans moeilijk te maken. De uitspraak van de ABRvS over de ‘Haagse woningverbeteringssubsidies’, die in de literatuur tot veel discussie heeft geleid, zal dat illustreren.58 In deze zaak werd de volledige intrekking van de subsidie, hoewel slechts een deel hiervan, wegens het bewust opgeven van onjuiste gegevens (te hoge aanneemsom), ten onrechte werd verkregen, niet als een bestraffende maar als een herstellende sanctie aangemerkt.59 De ABRvS baseerde dit oordeel op het feit dat niet is voldaan aan de verleningsvoorwaarde, inhoudende de verplichting de juiste gegevens te verstrekken die nodig zijn voor een juiste toepassing van de desbetreffende regeling. 60 Het standpunt van de ABRvS wordt niet door alle auteurs gedeeld. Zo is naar de mening van de annotatoren bij deze uitspraak de intrekking gedeeltelijk wel bestraffend is, nu het gedeelte waarop de subsidieontvangers wel recht hadden ook is ingetrokken. De redenering achter hun standpunt is dat nadat de fraude aan het licht was gekomen, de subsidie ook op het lagere bedrag waarop de subsidieontvangers recht hadden gehad bij opgave van de juiste gegevens had kunnen worden vastgesteld. Andere auteurs onderschrijven wel de opvatting van de ABRvS.61 Zij stellen dat bij een (ernstige) fraude de begunstigende beschikking in haar geheel dient te worden ingetrokken, omdat het in een situatie als deze om een ‘defecte’ aanvraag gaat waarvan het bestuursorgaan niet verplicht is deze te repareren. Wel kan de begunstigde, voor zover de desbetreffende regeling dat in geval van fraude toelaat, een nieuwe - deze keer - correcte aanvraag indienen. De uitspraak laat derhalve zien dat men ook bij deze casus twee kanten op kan redenen, waarbij in dit verband cruciaal is wat men precies onder herstel verstaat. 53 54

55 56

57

58

59

60 61

ABRvS 24 december 2003, AB 2004, 240. ABRvS 14 maart 2000, Gst. 7127, p. 497; ABRvS 14 maart 2000, AB 2000, 281; ARRvS 3 augustus 1984, BR 1985, p. 110. ARRvS 26 januari 1982, BR 1982, p. 468; Struiksma 2008, p. 127. Een fout bij de feitenvaststelling kan in de risicosfeer van het bestuursorgaan liggen, omdat van hem als behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht dat hij enige actie onderneemt om de juiste gegevens te verzamelen (zorgvuldigheidsbeginsel; zie artikel 3:2 van de Awb), zie Van de Griend 2003, p. 49-50. Een voorbeeld van een dergelijke verplichting is te vinden in artikel 17 van de Wet werk en bijstand (WWB). ABRvS 8 februari 2000, AB 2000, 118, m.nt. Damen, JB 2000, 91, m.nt. Albers (Haagse woningverbeteringssubsidies). Dat de ABRvS nog erg vasthoudend is aan zijn oordeel blijkt uit ABRvS 18 juli 2007, AB 2007, 349, m.nt. Barkhuysen & Den Ouden (Triplewood). Van Buuren, Jurgens & Michiels 2011, p. 16-17; Albers 2009, p. 178-179. Michiels & De Waard 2007, p. 35-36.

21

2.2.2 Intrekking anders dan bij wijze van sanctie In de voorgaande subparagraaf zijn er twee categorieën intrekkingsgronden besproken, die gemeen hebben dat de intrekking naar aanleiding van een onrechtmatige handeling plaatsvindt. Intrekking van een begunstigende beschikking kan ook om andere redenen geschieden. In dit verband wordt gesproken van de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. Bij deze vorm van intrekking worden in de literatuur drie algemene intrekkingsgronden onderscheiden, te weten de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en ten slotte de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Deze intrekkingsgronden zullen in deze subparagraaf achtereenvolgens worden behandeld. 2.2.2.1

Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking

Een belangrijke reden die in de praktijk vaak aanleiding geeft tot intrekking is het geven van een onjuiste beschikking. Onder een ‘onjuiste’ beschikking wordt in de literatuur verstaan een besluit waarbij het bestuursorgaan de relevante feiten onjuist heeft vastgesteld, de relevante rechtsregels onjuist heeft toegepast of een besluit waarbij niet besloten is conform het vigerende beleid.62 Bij deze besluiten gaat het dus, anders dan bij de intrekking wegens bijvoorbeeld het niet naleven van de voorschriften verbonden aan de beschikking, om besluiten die van meet af aan onjuist waren en die derhalve nooit genomen hadden mogen worden, althans niet in diezelfde vorm. Bij de intrekking op de onderhavige grond strijden twee rechtsbeginselen om voorrang, namelijk het beginsel van wetmatigheid en het rechtszekerheidsbeginsel. Het beginsel van wetmatigheid brengt mee dat tot intrekking moet worden overgegaan om het genomen besluit in overeenstemming te brengen met de wet, terwijl het rechtszekerheidsbeginsel zich veelal tegen intrekking zal verzetten. Omdat onjuiste besluiten, aangezien zij niet in overeenstemming zijn met de wettelijke regels, schadelijk kunnen zijn voor het algemeen belang en de particuliere belangen en het onwenselijk is om deze schadelijke gevolgen ten koste van deze belangen te laten komen, is in een aantal bijzondere wetten uitdrukkelijk voorzien in de bevoegdheid voor het bestuursorgaan om zulke onjuiste besluiten te herstellen. Een voorbeeld hiervan biedt artikel 43, tweede lid, aanhef en onder c, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), waarin is bepaald dat de vergunning kan worden ingetrokken indien deze in strijd is gegeven met de wettelijke voorschriften. Een ander voorbeeld geeft artikel 34, eerste lid, onder b, van de Algemene nabestaandenwet (Anw), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan tot intrekking van de uitkering moet overgaan, wanneer deze ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Ook in de Awb is ten aanzien van subsidiebesluiten een intrekkingsbevoegdheid opgenomen voor het geval deze onjuist blijken te zijn genomen.63 Bij de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen het geval waarin de begunstigde wist of behoorde te weten dat het genomen besluit onjuist was en het geval waarin dat niet zo is. In het eerste geval spreekt men van ‘kennelijk onjuiste beschikking’ en in het tweede geval, niet verassend, van ‘niet-kennelijk onjuiste beschikking’. Wanneer sprake is van een voor de begunstigde kennelijke fout valt moeilijk te zeggen. Bij een overduidelijke schrijf- of tikfout waardoor meer subsidie wordt verstrekt dan was aangevraagd, zou snel kunnen worden gesproken van een kennelijke fout. Moeilijker wordt het echter wanneer het bestuursorgaan zijn besluit baseert op een nooit bekendgemaakte en daarmee nooit in werking getreden verordening. Het verschil tussen de kennelijke en niet-kennelijke onjuiste beschikking is relevant voor de toepasselijke rechtsnormen. Welke rechtsnormen

62 63

Den Ouden 2010, p. 696; De Graaf & Marseille 2005, p. 306. Vgl. de artikelen 4:48, eerste lid, aanhef en onder d, 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, en 4:50 eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.

22

gelden voor ieder van deze twee soorten beschikkingen en waarin deze rechtsnormen precies verschillen, komt aan bod in hoofdstuk 4. 2.2.2.2

Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten

Een tweede algemene intrekkingsgrond dat onder de intrekking anders dan bij wijze van sanctie valt, betreft het geval waarin de omstandigheden zijn veranderd of de inzichten zijn gewijzigd. Bij de intrekking op deze grond is, anders dan bij de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, geen sprake van een onrechtmatige primaire beschikking. Niet altijd hoeft het bestuursorgaan een begunstigende beschikking echter in te trekken op moment dat de voornoemde intrekkingsgrond zich voordoet. Bij beschikkingen van tijdelijke duur bijvoorbeeld kan het bestuursorgaan veelal volstaan met het weigeren van een nieuwe aanvraag, indien gewijzigde regelgeving of beleid daartoe aanleiding geven. Kan om zwaarwegende redenen geen nieuwe aanvraag worden afgewacht, dan kan het bestuursorgaan onder omstandigheden ingrijpen in de bestaande rechtsverhouding en overgaan tot intrekking van de lopende beschikking. Een voorbeeld waarin de wet het bestuursorgaan de mogelijkheid geeft om op grond van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten een begunstigende beschikking in te trekken, biedt artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo. Volgens dit artikel moet het bestuursorgaan regelmatig bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning met betrekking tot milieu zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Blijken die voorschriften niet toereikend te zijn, dan kan het bestuursorgaan die voorschriften wijzigen en in het uiterste geval de vergunning intrekken (er geldt een actualiseringsplicht).64 Een ander voorbeeld geeft artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Op grond van dit artikel kan het bestuursorgaan een subsidie die voor een bepaald tijdvak is verleend, tussentijds intrekken. Het enkele feit dat het bestuursorgaan een ander beleid wil gaan invoeren is overigens niet voldoende om de subsidie op deze grond in te trekken.65 Blijkens het voornoemde artikel dienen de veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich namelijk in overwegende mate te verzetten tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie. Er moeten derhalve zwaarwegende redenen zijn die nopen tot intrekking. Wanneer een reden voldoende zwaarwegend is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Zo wordt een uitspraak van de Tweede Kamer waaruit blijkt dat de subsidiëring politiek ongewenst is in het ene geval wel en in het andere geval niet als een zwaarwegende reden aangemerkt.66 Een dwingende noodzaak tot bezuiniging wordt in de jurisprudentie in beginsel wel als voldoende zwaarwegend beschouwd.67 Het oordeel van het bestuursorgaan dat er een noodzaak bestaat tot bezuinigen, wordt door de rechter overigens terughoudend getoetst.68 2.2.2.3

Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten

Hiervoor is de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten behandeld. In deze subparagraaf wordt stilgestaan bij een specifieke vorm van die 64

65

66

67

68

Zie voor de wijzigingsmogelijkheid: artikel 2.30, eerste lid, jo. artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en voor de intrekkingsmogelijkheid: artikel 2.30, eerste lid, jo. artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, jo. artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Vgl. ARRvS 23 oktober 1979, AB 1980, 198, m.nt. Van der Veen (Grote of St. Bavokerk) uit Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 142. Zie voor wel zwaarwegende reden: ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8482; ARRvS (vzr.) 3 januari 1980, AB 1980, 353, m.nt. Goldschmidt (Paralympics) en geen zwaarwegende reden: ARRvS (vzr.) 16 oktober 1984, tB/S VII, nr. 252, alle uitspraken ontleend aan Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 142. Vgl. ARRvS 28 maart 1985, AB 1985, 600, m.nt. Van Buuren (Stichting Humanistisch Vormingsonderwijs) uit Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 142. Zie ABRvS 31 juli 2002, AB 2003, 136 (Het Nederlands Balletorkest); Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 78-79 (MvT bij de derde tranche van de Awb); Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 142.

23

veranderde omstandigheden. Gekozen is voor een aparte behandeling, omdat deze omstandigheden veelal als een afzonderlijke intrekkingsgrond in de bijzondere wetten worden opgenomen. Het gaat hierbij om de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Daaronder wordt begrepen het niet langer voldoen aan de verleningsvoorwaarden en/of het intreden van één van de weigeringsgronden. In veel gevallen zal de geadresseerde van de begunstigende beschikking aan de voorwaarden die golden voor het in aanmerking komen voor die beschikking moeten blijven voldoen. Dat betekent dat de begunstigde ook na verloop van tijd moet blijven voldoen aan de voorwaarden waaronder de beschikking is verleend en dat eventuele weigeringsgronden zich ook in de toekomst niet mogen voordoen. Doen één van deze twee zaken zich toch voor, waardoor de situatie ten opzichte van het moment van de beschikkingsverlening wordt gewijzigd, dan kan dat gegeven een reden vormen voor intrekking van die beschikking. Zo levert het feit dat een WW-gerechtigde niet langer werkloos is een reden op voor intrekking van diens uitkering69 en leidt de ondercuratelestelling van de leidinggevende tot intrekking van de verleende drank- en horecavergunning.70 Een ander voorbeeld is de intrekking van de reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wegens het niet meer zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan door de vreemdeling of de persoon bij wie de vreemdeling verblijft.71 Welke omstandigheden aanleiding kunnen of moeten geven tot intrekking van een begunstigende beschikking op de onderhavige grond is getuige de drie genoemde voorbeelden sterk afhankelijk van de verleningsvoorwaarden, de weigeringsgronden en de invulling die gegeven wordt aan discretionaire bevoegdheden. 2.3

De materiële eisen voor intrekking

In de voorgaande paragraaf zijn de gronden besproken waarop begunstigende beschikkingen kunnen worden ingetrokken. In deze paragraaf zullen enige materiële eisen worden behandeld die in de literatuur en de jurisprudentie zijn ontwikkeld voor de intrekking van voornoemde beschikkingen. Deze eisen vinden hun grondslag in het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Deze beginselen spelen vooral een belangrijke rol daar waar een bijzondere wettelijke regeling omtrent intrekking ontbreekt. Bij de aanwezigheid van een dergelijke regeling moet de vraag onder welke voorwaarden een begunstigende beschikking kan worden ingetrokken in eerste instantie worden beantwoord aan de hand van de in die regeling gestelde criteria. Ondanks het bestaan van een wettelijke regeling kan niettemin een rol zijn weggelegd voor voornoemde beginselen. Zo kan op deze rechtsbeginselen worden teruggevallen daar waar de bijzondere regeling leemten bevat. Daarnaast kunnen deze beginselen als hulpmiddelen dienen bij de uitleg van wettelijke bepalingen, voor zover deze aan bestuursorganen beoordelingsruimte laten.72 Zoals in § 2.2 werd vermeld, dient het bestuursorgaan, voor zover hem beleidsvrijheid toekomt, steeds een belangenafweging te maken tussen de belangen die met de intrekking zijn gemoeid en de belangen bij de handhaving van de bestaande situatie. Luidt de uitkomst van deze belangenafweging dat tot intrekking moet worden overgegaan, dan brengen het vertrouwensbeginsel en het materiële zorgvuldigheidsbeginsel mee dat moet worden onderzocht op welke wijze de nadelen ten gevolge van de intrekking zoveel mogelijk kunnen worden beperkt of opgeheven. Hierbij kan worden 69

70

71 72

Er wordt immers niet meer voldaan aan de verleningsvoorwaarde ex artikel 15 jo. artikel 16, eerste lid, van de WW, waarin het werkloosheidsvereiste is opgenomen, zodat de uitkering ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, van de WW moet worden ingetrokken. Zie artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, jo. artikel 8, tweede lid, onder a, van de DHW, waarbij het laatste artikel voor het verkrijgen van de drank- en horecavergunning het vereiste stelt dat de leidinggevenden niet onder curatele staan. Zie artikel 19 jo. artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Hoitink 1998, p. 79-80.

24

gedacht aan het gunnen van een overgangstermijn en/of het bieden van een financiële compensatie.73 Op deze twee compensatiemogelijkheden zal in de volgende subparagrafen in wat algemene zin worden ingegaan. Een nadere uitwerking hiervan ten aanzien van de intrekkingsgronden die in § 2.2.2 centraal staan, volgt in hoofdstuk 4. 2.3.1 Het ingangsmoment van de intrekking In deze subparagraaf wordt stilgestaan bij het moment waarop de intrekking kan ingaan. In dat verband worden twee momenten onderscheiden die in de literatuur worden aangeduid met de termen opzegging en terugneming. Onder opzegging kunnen twee intrekkingsmomenten worden verstaan, namelijk de intrekking vanaf de inwerkingtreding van het intrekkingsbesluit (ex-nunc) en de intrekking vanaf een moment in de toekomst. In het laatste geval wordt de begunstigde derhalve een soort overgangstermijn gegund. Bij terugneming daarentegen wordt ingetrokken vanaf een moment in het verleden, dus met terugwerkende kracht (ex-tunc).74 In het algemeen geldt dat wanneer de omstandigheden die tot intrekking nopen aan het bestuursorgaan kunnen worden toegerekend de intrekking eerder bij wijze van opzegging zal moeten geschieden. Zijn die omstandigheden echter te wijten aan de begunstigde zelf of gaat het om kennelijke fouten dan ligt de terugneming eerder voor de hand. In wettelijke regelingen wordt zelden bepaald op welk moment de intrekking kan/moet ingaan. Waar dat niet het geval is, zal dan ook de desbetreffende regeling dienen te worden geïnterpreteerd, teneinde te bezien of met de intrekking de opzegging of de terugneming is bedoeld.75 Voorbeelden van wettelijke bepalingen waarin het ingangsmoment wel is vastgelegd, betreffen de artikelen 4:48, tweede lid, van de Awb en 14 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). In deze artikelen is bepaald dat intrekking van de subsidie respectievelijk het Nederlanderschap op de in die artikelen genoemde gronden in beginsel terugwerkt tot (en met) het tijdstip waarop de subsidie respectievelijk het Nederlanderschap is verleend. Deze wetsbepalingen kiezen derhalve expliciet voor de terugneming. Opzegging van een beschikking is in principe slechts mogelijk in de situatie waarin zonder die opzegging nog handelingen mochten worden verricht op basis van die beschikking en derhalve de beschikking nog niet uitgewerkt was.76 Een goed voorbeeld biedt de omgevingsvergunning voor milieu. Deze geeft het recht een inrichting op te richten en in werking te hebben. Door opzegging verliest de vergunninghouder het recht de inrichting in werking te hebben. Een ander voorbeeld geeft de omgevingsvergunning voor bouwen. Opzeggen kan hier zinvol zijn als de bouw nog niet geheel gerealiseerd is of als daarmee nog geen begin is gemaakt. Ook is opzeggen mogelijk bij de tijdelijke omgevingsvergunningen voor bouwen, omdat daarin een toestemming is verdisconteerd om het bouwwerk gedurende een bepaalde tijd in stand te houden.77 Is het vergunde bouwplan echter voltooid en de omgevingsvergunning daarmee uitgewerkt, dan zal opzeggen ‘een slag in de lucht’ zijn. In veruit de meeste gevallen zal een omgevingsvergunning voor bouwen daarom eerder worden ingetrokken bij wijze van terugneming. Terugneming van deze vergunning impliceert dat het gebouwde bouwwerk illegaal zal zijn. De terugneming zelf brengt immers geen verplichting mee voor de begunstigde om het bouwwerk af te breken. Of dat moet geschieden, hangt van de vraag af of het bestuursorgaan tot handhaving mag overgaan, waarbij de ‘beginselplicht tot handhaving’ om de hoek komt kijken.78 Trekt het bestuursorgaan in, dan is het overigens wel moeilijk 73 74

75 76

77 78

Schlössels & Stroink 2010, p. 205-206; Hoitink 1998, p. 84-86. Michiels 2011, p. 77; Schlössels & Stroink 2010, p. 205; Damen e.a. 2009, p. 441-442; De Graaf & Marseille 2005, p. 307; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor enkele bijzondere besluiten. Wijzigen en intrekken van beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Damen e.a. 2009, p. 442. Dat het niet altijd gemakkelijk is om te bepalen wanneer een besluit is uitgewerkt, blijkt onder andere uit ABRvS 3 februari 2010, AB 2010, 275, m.nt. Nijmeijer. Zie de noot van Nijmeijer op deze uitspraak. Struiksma 2008, p. 126-127. Damen e.a. 2009, p. 442.

25

voorstelbaar dat in het kader van de oplegging van een last onder bestuursdwang andere belangen zouden nopen tot het in stand laten van het bouwwerk.79 Een ander voorbeeld waarin terugneming ook zinvol kan zijn, betreft de intrekking van een uitgewerkte subsidiebeschikking. De feitelijke gevolgen kunnen namelijk worden teruggedraaid, in die zin dat het verstrekte bedrag kan worden teruggevorderd en zo nodig bij dwangbevel kan worden ingevorderd (zie artikel 4:57 van de Awb). Ook is de terugneming, met het oog op een eventuele schadevergoedingsactie, van een besluit waarbij een evenement is vergund dat reeds heeft plaatsgevonden denkbaar. 2.3.2 De schadevergoeding Intrekking van een begunstigende beschikking brengt vrijwel altijd nadelige gevolgen met zich mee voor de begunstigde. Om deze nadelige gevolgen enigszins te beperken dan wel op te heffen - en daarmee recht te doen aan het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel - zal het soms noodzakelijk zijn de schade die de begunstigde leidt ten gevolge van de intrekking te vergoeden. Schadevergoeding80 is overigens slechts aan de orde wanneer de intrekking geschiedt wegens omstandigheden gelegen aan de zijde van het bestuursorgaan, zoals de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. Een verplichting tot schadevergoeding is soms wettelijk geregeld. Een bekend voorbeeld van zo’n wettelijke regeling betreft de Circulaire schadevergoedingen die als uitwerking geldt van de in artikel 15.20 en 15.21 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) neergelegde schadevergoedingsplicht.81 Niet altijd bevat een wettelijke regeling echter een regeling inzake schadevergoeding. In dat geval rijst de vraag op welke grond een schadevergoedingsverzoek kan worden gebaseerd. In de jurisprudentie zijn er twee rechtsgrondslagen waarop een schadevergoedingsverzoek kan worden gebaseerd expliciet erkend, te weten het rechtsbeginsel van égalité devant les charges publiques, ook wel het égalitébeginsel genoemd, en het evenredigheidsbeginsel ex artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.82 Op grond van het égalitébeginsel zijn bestuursorganen gehouden tot compensatie van onevenredige - buiten het maatschappelijke risico of ondernemersrisico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - schade als gevolg van een op de behartiging van het algemeen belang gericht optreden. Voor de invulling van het begrip ‘onevenredig nadeel’ zijn er dus twee maatstaven van belang, namelijk: er dient sprake te zijn van een abnormale (buiten het maatschappelijk risico of ondernemersrisico vallende) en speciale (op een beperkte groep burgers of instelling drukkende) last. Een beroep op het égalitébeginsel kan alleen slagen wanneer van de rechtmatigheid83 van het intrekkingsbesluit kan worden uitgegaan (bijvoorbeeld als tegen het intrekkingsbesluit geen rechtsmiddelen zijn aangewend en dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden). Verder dient aan dat besluit een rechtmatige, kenbare afweging van belangen vooraf te zijn gegaan. Uit die belangenafweging moet blijken dat eventueel nadeel een onvermijdelijk gevolg is en in het algemeen belang noodzakelijk. Wanneer 79 80

81

82

83

ARRvS 20 december 1984, BR 1985, 371, zie Struiksma 2008, p. 126-127. Het begrip ‘schadevergoeding’ wordt in principe gebruikt in gevallen waarin de schade het gevolg is van een onrechtmatige uitoefening van de publiekrechtelijke taak. Vloeit de schade echter voort uit een rechtmatig handelen, dan spreekt men van ‘nadeelcompensatie’. Gemaksheidshalve zal in het vervolg, ook daar waar nadeelcompensatie wordt bedoeld, worden gesproken van ‘schadevergoeding’. Het wordt in de laatste versie van de Circulaire Schadevergoedingen die op www.wetten.nl is gepubliceerd niet genoemd, maar er kan van worden uitgegaan dat deze regeling ook als uitwerking geldt van het in artikel 4.2 van de Wabo neergelegde schadevergoedingsplicht. Zo was deze regeling vóór de inwerkingtreding van de Wabo ook van toepassing op schadeverzoeken in het kader van de intrekking van milieuvergunningen, zie Michiels 2003, p. 171-172. Zie ook Van den Broek & Dresden 2010, p. 131, waarin voor de uitwerking van artikel 4.2 van de Wabo wordt verwezen naar de Circulaire Schadevergoedingen. Het égalitébeginsel is in de bestuursrechtelijke jurisprudentie voor het eerst erkend in ABRvS 18 februari 1997, AB 1997, 143, m.nt. Van Buuren (Beurkens/GS Noord-Brabant). Wanneer het intrekkingsbesluit immers op andere gronden vernietigbaar blijkt te zijn (bijvoorbeeld wegens een motiveringsgebrek), bestaat er ook geen aanleiding tot het vorderen van schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel (de oorzaak van de schade is immers tenietgedaan).

26

een bepaald belang echter, gelet op de toepasselijke rechtsnormen, geen rol kon spelen in de belangenafweging voorafgaand aan het intrekkingsbesluit, kan ook geen recht bestaan op schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel. Naast dit beginsel kan schadevergoeding, zoals vermeld, ook worden gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel ex artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Anders dan hiervoor bij het égalitébeginsel, kan bij dit artikel niet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het intrekkingsbesluit. Een beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt juist alleen in het geval de begunstigde de onrechtmatigheid van het intrekkingsbesluit (in bezwaar) betwist op de grond dat schadevergoeding ontbreekt dan wel de geboden schadevergoeding onevenredig is. Ook hier geldt overigens dat er alleen grond kan bestaan voor schadevergoeding, wanneer een bepaald belang onderdeel kon uitmaken van de belangenafweging.84 Welke toetsingsmaatstaf moet worden toegepast, is afhankelijk van het moment waarop men het schadevergoedingsaspect aan de orde wil stellen. Stelt de geadresseerde het schadevergoedingsaspect in bezwaar of beroep aan de orde, omdat er in het intrekkingsbesluit geen of een laag aanbod tot schadevergoeding is gedaan, dan dient dat aspect te worden beoordeeld via de toetsingsmaatstaf van het evenredigheidsbeginsel. Door de geadresseerde wordt dan eigenlijk gesteld dat aan het besluit een materieel gebrek kleeft. Gaat het de geadresseerde niet om de intrekking zelf, maar slechts om de vergoeding van diens schade en heeft het bestuursorgaan zich daarover bij het intrekkingsbesluit niet uitgelaten, dan dient de geadresseerde een zelfstandig schadebesluit te vragen die dan moet worden beoordeeld naar de maatstaven van het égalitébeginsel. Heeft het bestuursorgaan zich echter wel uitgelaten over de schadevergoeding dan heeft de geadresseerde geen keus. Hij moet in dat geval ageren tegen het intrekkingsbesluit op straffe van formele rechtskracht van dat besluit. Het schadevergoedingsaspect moet dan worden beoordeeld aan de hand van de maatstaven van het evenredigheidsbeginsel. Materieel gezien bestaan er echter weinig verschillen tussen deze twee toetsingsmaatstaven. Zo lijkt de ABRvS ook bij een toets aan het evenredigheidsbeginsel de égalitévoorwaarden toe te passen.85 2.4

De tussenconclusie

In dit hoofdstuk is een inleiding gegeven op het leerstuk van de intrekking van begunstigende beschikkingen. Daarbij is stilgestaan bij een aantal in het kader van de intrekking relevante soorten beschikkingen en is bezien hoe deze beschikkingen, gelet op hun aard, in relatie staan tot de mogelijkheid van intrekking. Daarnaast is onderzocht in welke gevallen het in beginsel geoorloofd is om op begunstigende beschikkingen terug te komen en welke materiële eisen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel daaraan stellen. De aandacht daarbij ging met name uit naar het ingangsmoment van de intrekking en de mogelijkheid tot schadevergoeding. Uit het behandelde in dit hoofdstuk is gebleken dat de aard van de in te trekken beschikking de mogelijkheid tot intrekking kan beperken. Zo is de intrekking van begunstigende beschikkingen, in verband met onder andere het legaliteitsbeginsel (wanneer een bijzondere wet niet in een daartoe strekkende bevoegdheid voorziet), het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, minder snel toegestaan dan de intrekking van belastende beschikkingen. Daarnaast is intrekking in het geval de bijzondere wet daarover geen bepalingen bevat eerder toegestaan bij vrije dan bij gebonden beschikkingen. Een ander onderscheid dat in het onderhavige onderzoek is betrokken, betreft die tussen aflopende en duurbeschikkingen. In het algemeen geldt dat voor beide soorten beschikkingen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel ertegen verzetten om hierop lichtvaardig terug te komen. De mate waarin en de wijze waarop voornoemde rechtsbeginselen tegen intrekking verzetten verschillen echter 84 85

Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 160-162. ABRvS 23 november 2005, AB 2006, 310, m.nt. Vermeer.

27

enigszins. Zo geldt voor aflopende beschikkingen dat het vertrouwen dat daaraan kan worden ontleend in het algemeen sterker is dan die uitgaat van duurbeschikkingen. In welke gevallen het geoorloofd is om op begunstigende beschikkingen terug te komen hangt grotendeels af van de regeling die de wetgever (in de bijzondere wet) op dit punt heeft getroffen. Uit de wetgeving en de literatuur kunnen de volgende algemene intrekkingsgronden worden gedestilleerd. In de eerste plaats kunnen bestuursorganen begunstigende beschikkingen intrekken als reactie op overtreding van bestuursrechtelijke rechtsnormen. De intrekking vindt in dat geval plaats bij wijze van sanctie. Intrekking van begunstigende beschikkingen kan ook om andere redenen geschieden. In dit verband wordt gesproken van de intrekking anders dan bij wijze van sanctie. De intrekkingsgronden die in de literatuur worden gebracht onder de intrekking bij wijze van sanctie betreffen de intrekking wegens (dreigende) normovertredingen en de intrekking wegens onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Onder de intrekking anders dan bij wijze van sanctie vallen de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en ten slotte de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Het feit dat één van deze intrekkingsgronden zich voordoet impliceert niet dat intrekking in een concrete situatie ook steeds geoorloofd is. Het bestuursorgaan zal, voor zover hem beleidsvrijheid toekomt, steeds een afweging moeten maken tussen de belangen die met de intrekking worden gediend en de belangen die de geadresseerde heeft bij voortzetting van de bestaande situatie. Luidt de uitkomst van deze belangenafweging dat tot intrekking moet worden overgegaan, dan brengt het vertrouwensbeginsel en het materiële zorgvuldigheidsbeginsel mee dat moet worden onderzocht op welke wijze de nadelen ten gevolge van de intrekking zoveel mogelijk kunnen worden beperkt of opgeheven. Gedacht kan worden hierbij aan het gunnen van een overgangstermijn en/of het bieden van een schadevergoeding. Niet in alle gevallen zal het bestuursorgaan echter een overgangstermijn moeten gunnen. Met name zal dat niet het geval zijn als de intrekking aan de begunstigde zelf is te wijten of het gevolg is van kennelijke fouten. Ook schadevergoeding is overigens slechts aan de orde wanneer de intrekking geschiedt wegens omstandigheden gelegen aan de zijde van het bestuursorgaan. Een verplichting tot schadevergoeding is soms wettelijk geregeld, soms echter niet. In het laatste geval rijst de vraag op welke grond een schadevergoedingsverzoek kan worden gebaseerd. In de jurisprudentie zijn er twee rechtsgrondslagen waarop een schadevergoedingsverzoek kan worden gebaseerd expliciet erkend, te weten het égalitébeginsel en het evenredigheidsbeginsel ex artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Welke toetsingsmaatstaf moet worden toegepast, is afhankelijk van het moment waarop men het schadevergoedingsaspect aan de orde wil stellen en of het bestuursorgaan zich reeds in het intrekkingsbesluit heeft uitgelaten over een eventuele toekenning van een schadevergoeding.

28

3

De behoefte aan een algemene regeling in de Awb

Alvorens in deze scriptie de vraag te beantwoorden hoe een eventuele regeling in de Awb voor intrekking van begunstigende beschikkingen gestalte zou kunnen krijgen, is het van belang eerst te bezien of aan een wettelijke regeling voor intrekking vanuit een juridischdogmatisch perspectief de behoefte en noodzaak bestaat. Het ontbreken van deze behoefte en noodzaak maakt een wettelijke regeling immers overbodig. Voorts maakt het vaststellen van de behoefte en noodzaak inzichtelijk waar de problemen van de intrekking in de praktijk voornamelijk rijzen, zodat bij het tot stand brengen van een regeling daarmee rekening kan worden gehouden. In § 3.1 staat dan ook centraal de vraag of er een noodzaak bestaat van een wettelijke regeling voor intrekking. Als deze noodzaak is gegeven, doet zich vervolgens de vraag voor waar die wettelijke regeling zou kunnen worden opgenomen. In § 3.2 zal worden onderzocht of die regeling in de Awb een plaats zou kunnen nemen. Daartoe zullen argumenten vóór en argumenten tegen een dergelijke regeling worden vergeleken. Afsluitend wordt in § 3.3 een tussenconclusie weergegeven. 3.1

De noodzaak van een wettelijke regeling voor intrekking

Om een wettelijke regeling tot stand te brengen dient volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving (zie aanwijzing 6) eerst de noodzaak daartoe te komen vast te staan. Zoals reeds in hoofdstuk 2 is vermeld, wordt de intrekking van een begunstigende beschikking zelf ook als een beschikking aangemerkt. Bijgevolg is dat op deze beschikking alle Awbbepalingen ten aanzien van beschikkingen van toepassing zijn. In dat verband kan de vraag rijzen of er nog een noodzaak bestaat van een afzonderlijke wettelijke regeling voor intrekking, naast de reeds bestaande Awb-bepalingen. Dat die noodzaak ondanks het bestaan van deze bepalingen bestaat, zal worden aangetoond aan de hand van drie aspecten. Het eerste aspect betreft het legaliteitsbeginsel, welk beginsel in het algemeen voor het overheidsoptreden een wettelijke grondslag vereist. Het tweede en derde aspect betreffen de spanning tussen de intrekking en het rechtszekerheidsbeginsel enerzijds en het vertrouwensbeginsel anderzijds. Beide beginselen brengen immers mee dat de begunstigde op de bestendigheid van een beschikking moet kunnen vertrouwen. Op deze drie aspecten wordt hieronder nader ingegaan. Het legaliteitsbeginsel Voor de beantwoording van de vraag of er een noodzaak bestaat voor een wettelijke regeling voor intrekking is allereerst het legaliteitsbeginsel (ook wel het beginsel van wetmatigheid van bestuur of het wetmatigheidsbeginsel genoemd86) van belang. Dit beginsel vormt één van de fundamentele rechtsbeginselen van een democratisch rechtsstaat.87 Ingevolge dit beginsel dient het overheidsoptreden te berusten op een algemene, voor herhaalde toepassing vatbare, wettelijke regel. Bovendien moet die regel voorafgaand aan het optreden zijn vastgesteld.88 Met een wettelijke regel wordt bedoeld een wettelijk voorschrift dat een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent bepaalde handelingen te verrichten, die zonder die grondslag niet zouden mogen worden verricht.89 Het legaliteitsbeginsel beoogt te voorkomen dat de overheid misbruik maakt van haar bevoegdheden en willekeurig optreedt. Voorts beoogt het legaliteitsbeginsel de voorspelbaarheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te bevorderen.90 In de Aanwijzingen voor de regelgeving (zie aanwijzing 129) wordt erop gewezen dat de bevoegdheid tot intrekking van beschikkingen uitdrukkelijk moet worden geregeld. In de 86

87 88 89 90

Vgl. Schlössels & Stroink 2010, p. 68; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘De grondslagen van het bestuursrecht - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. Kortmann 2008, p. 51. Schlössels 2012, p. 91; Verhoeven 2010, p. 21. Van Ommeren 2010, p. 645. Van Ommeren 2010, p. 647; Verhoeven 2010, p. 21; Van Ballegooij e.a. 2008, p. 38.

29

huidige praktijk vindt intrekking dan ook veelal plaats op basis van een wettelijke grondslag. In een aantal gevallen wordt intrekking echter ook mogelijk geacht zonder dat doorvoor in een wettelijke grondslag is voorzien. De intrekkingsbevoegdheid wordt in dat geval geacht te zijn verdisconteerd in de bevoegdheid tot verlening of weigering van de beschikking. Of het legaliteitsbeginsel voor de intrekking een wettelijke grondslag vereist en of het derhalve een wettelijke regeling noodzakelijk maakt, is afhankelijk van de reikwijdte van dit beginsel. Daarover bestaan verschillende opvattingen in de literatuur.91 Hierbij zij opgemerkt dat deze opvattingen zijn ontstaan in het kader van de originele beschikkingen waarop de intrekking ziet. Daarbij is nauwelijks aandacht besteed aan de vraag of voor de intrekking van die beschikkingen een wettelijke grondslag is vereist. Deze opvattingen kunnen evenwel worden doorgetrokken naar de intrekking. De vorenbedoelde opvattingen zijn in twee hoofdgroepen te verdelen, te weten de opvatting die een ruimere toepassing van het legaliteitsbeginsel bepleit, in die zin dat al het algemene overheidsoptreden (belastend dan wel begunstigend) een wettelijke grondslag zou moeten hebben,92 en de opvatting die uitbreiding van het legaliteitsbeginsel slechts bepleit voor een bepaald type overheidsoptreden. Over de vraag welk type overheidsoptreden een wettelijke grondslag zou moeten hebben, bestaan wederom verschillende opvattingen. Volgens de eerste opvatting geldt de eis van een wettelijke grondslag waar het gaat om belastende overheidsoptreden slechts ten aanzien van het vrijheidsbenemende overheidsoptreden. De tweede opvatting vereist behalve voor optreden dat ingrijpt in de vrijheid en eigendom van burgers, ook een wettelijke grondslag voor begunstigend en door de betrokkenen vrijwillig aanvaard optreden van het bestuursorgaan, wanneer dat begunstigend optreden feitelijk in meer of mindere mate de vrijheid van burgers raakt. De derde opvatting stelt het vereiste van een wettelijke grondslag slechts voor ingrijpende besluiten. Voor de overige besluiten is volgens deze opvatting geen wettelijke grondslag vereist. De vierde en laatste opvatting gaat ervan uit dat het vereiste van een wettelijke grondslag geldt voor zover het overheidsoptreden bestaat uit het nemen van voor betrokkenen bindende (in de zin van verplichtingen, geboden en verboden) maatregelen.93 Het zal duidelijk zijn dat de opvatting dat voor elk overheidsoptreden een wettelijke grondslag is vereist in ieder geval tot de conclusie leidt dat ook het bestuursoptreden waarbij een begunstigende beschikking wordt ingetrokken een wettelijke grondslag behoeft. Ook uit een aantal van de hierboven genoemde opvattingen ten aanzien van een bepaald type overheidsoptreden lijkt dezelfde conclusie te moeten worden getrokken. Hierbij wordt met name gedoeld op de vierde opvatting, die een wettelijke grondslag vereist voor de voor betrokkenen bindende maatregelen. Als we het voorbeeld nemen van de intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen, dan zullen we zien dat de intrekking op zichzelf geen verbod tot bouwen meebrengt (het bouwverbod vloeit immers direct voort uit de Wabo, omdat het herleeft als gevolg van de intrekking), maar dat de burger wel door die intrekking het recht om te bouwen kwijtraakt en daardoor feitelijk verplicht wordt zich aan het bouwverbod te houden, daar die anders een last onder dwangsom of bestuursdwang riskeert. In die zin grijpt de intrekking in de vrijheid van de burger, welk ingrijpen naar de tweede opvatting eveneens een wettelijke grondslag behoeft. Een ander argument voor het wettelijk regelen van de intrekking lijkt mij voorts te moeten worden gezocht in de ingrijpendheid van de intrekking. Met de intrekking van een begunstigende beschikking wordt de begunstigde, anders dan bij andere 91

92

93

Zie voor een (nagenoeg) volledige overzicht van de opvattingen: Van Ballegooij e.a. 2008, p. 38; Van Ommeren 1996, p. 188-190. Deze opvatting wordt gedeeld door Böhtlingk, De Haan c.s., Donner, Commissie wetgevingsvraagstukken, Damen en Goorden, zie Van Ommeren 1996, p. 188-189. Deze opvattingen (ten aanzien van een bepaald type overheidshandelen) worden achtereenvolgens gedeeld door Hirsch Ballin, Konijnenbelt, Van der Vlies (deze opvatting is ontleend aan HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386 (Fluoriderings-arrest)) en Van Ommeren (deze opvatting is ontleend HR 27 juni 1986, NJ 1987, 898 (Methadonbrief-arrest)), zie Van Ommeren 1996, p. 188-189.

30

beschikkingen, een aanspraak of een recht, die/dat hij eerder had, ontnomen. Daarmee komt de/het eerder gevestigde aanspraak of recht te vervallen. Dat kan voor de begunstigde ingrijpende gevolgen hebben. Denk aan de exploitant die genoodzaakt wordt zijn bedrijfsvoering te beëindigen als gevolg van de intrekking van zijn drank- en horecavergunning of de gesubsidieerde wiens subsidie wordt ingetrokken en daardoor hun broodwinning verliezen. De ingrijpendheid van de gevolgen van intrekking zal zich in het laatste geval in sterke mate voordoen wanneer aan die intrekking terugwerkende kracht wordt gegeven. Ofschoon de intrekking op zichzelf slechts een papieren handeling betreft - het leidt namelijk niet direct tot het terugdraaien van de feitelijke gevolgen - is het wel hetgeen de grondslag vormt voor het inzetten van eventuele nadere handhavingsmiddelen (met de intrekking komt immers de rechtmatigheid van de aanspraak of het recht te vervallen, zodat tegen de onrechtmatigheid ervan kan worden opgetreden). In de zojuist genoemde voorbeelden wordt door middel van het toepassen van een last onder bestuursdwang respectievelijk het nemen van een terugvorderingsbesluit het horecabedrijf daadwerkelijk gesloten respectievelijk de onverschuldigd betaalde subsidiebedragen teruggevorderd. Intrekking kan derhalve ondanks het feit dat het slechts een papieren handeling betreft zeer ingrijpend uitpakken voor de begunstigde. Deze ingrijpendheid naast het feit dat de intrekking onder bepaalde omstandigheden een feitelijke verplichting inhoudt zich te houden aan bepaalde wettelijke verboden of geboden, maakt het mijns inziens noodzakelijk om de intrekking wettelijk te regelen. Het rechtszekerheidsbeginsel Met de intrekking wordt zoals hiervoor vermeld, teruggekomen op een eerder gevestigde aanspraak of recht. Dat kan op gespannen voet komen te staan met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel veronderstelt immers dat van de bestendigheid van die aanspraak of dat recht kan worden uitgegaan en dat niet lichtvaardig daarop kan worden teruggekomen. Het rechtszekerheidsbeginsel valt volgens de literatuur uiteen in het formele en het materiële rechtszekerheidsbeginsel (en zoals hierna zal blijken ook in het vertrouwensbeginsel).94 Het formele rechtszekerheidsbeginsel (ook wel het duidelijkheidsbeginsel genoemd) houdt in dat de formulering van besluiten duidelijk en ondubbelzinnig moet zijn en dat de betekenis van die besluiten niet voor verschillende interpretaties vatbaar mag zijn.95 De burger moet immers weten waar hij rechtens aan toe is. Het materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht daadwerkelijke toepassing moet vinden, zodat de burger niet achteraf onvoorspelbaar wordt geconfronteerd met een wijziging in de verkregen rechtspositie.96 Een ander element van het materiële rechtszekerheidsbeginsel is het verbod op terugwerkende kracht van besluiten ten nadele van de burgers. Waar het gaat om intrekking van begunstigende beschikkingen zal het duidelijk zijn dat het formele rechtszekerheidsbeginsel niet snel aan die intrekking in de weg zal staan. Het formele rechtszekerheidsbeginsel ziet immers slechts op de formulering van het intrekkingsbesluit en geeft geen antwoord op de vraag of tot intrekking mag worden overgegaan. Dit is anders ten aanzien van het materiële rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel vereist namelijk dat een eenmaal gevestigde aanspraak of recht moet worden geëerbiedigd en verbiedt het terugkomen op die aanspraak of dat recht met terugwerkende kracht. Wordt een eerder gegeven begunstigende beschikking aangetast dan kan dit direct op dat beginsel stuiten. Gevolg kan zijn dat het intrekkingsbesluit moet worden vernietigd wegens strijd met een materieel rechtsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel verbiedt de intrekking echter niet

94

95 96

Damen e.a. 2009, p. 61-65; Van den Brink 2010, p. 79; Hoitink 1998, p. 82-84; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. Algemene normen voor besluiten iii: inhoud van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 426. Van Ballegooij e.a. 2008, p. 100.

31

altijd in absolute zin.97 Onder bepaalde omstandigheden moet intrekking mogelijk worden geacht zolang deze met waarborgen is omkleed. Zo stelt de Awb voor de intrekking van subsidieaanspraken de vereisten van het gunnen van een overgangstermijn en het bieden van een schadevergoeding. Tevens wordt aan het rechtszekerheidsbeginsel recht gedaan middels het stellen van vervaltermijnen voor de intrekkingsbevoegdheid.98 De intrekking van een begunstigende beschikking staat aldus op gespannen voet met het materiële rechtszekerheidsbeginsel. Het bestaan van deze spanning geeft mijns inziens de noodzaak van een wettelijke regeling. Die wettelijke regeling zou namelijk voor een groot gedeelte de spanning kunnen wegnemen, door daarin te regelen of en onder welke omstandigheden een eerder verkregen rechtspositie kan worden aangetast - zodat de begunstigde niet gerechtvaardigd van de bestendigheid van zijn beschikking mag uitgaan - en daar waar nodig waarborgen te stellen die aan het rechtszekerheidsbeginsel tegemoet kunnen komen. Het vertrouwensbeginsel De intrekking van een begunstigende beschikking staat niet alleen op gespannen voet met het (materiële) rechtszekerheidsbeginsel. Zij levert tevens spanning op met het vertrouwensbeginsel. Dit beginsel houdt in dat gerechtvaardigde verwachtingen van een burger, opgewekt door een handelen of nalaten door de overheid, zo enigszins mogelijk moeten worden gehonoreerd.99 Het vertrouwensbeginsel in de vorenbedoelde zin wordt overigens door meerdere auteurs gezien als een concretisering of een bijzondere vorm van het (algemene) rechtszekerheidsbeginsel.100 Bij beide beginselen gaat het immers erom dat men, althans in zekere mate, moet kunnen ‘vertrouwen op het recht’, terwijl als belangrijke functie van het recht gezien zou kunnen worden ‘het scheppen van zekerheid door onder andere het mogelijk maken van vertrouwen’. Dat er toch reden is om deze beginselen van elkaar te onderscheiden, blijkt uit de - hoogst incidentele gevallen waarin ten gevolge van gewekte verwachtingen in strijd moet worden gehandeld met de letter van de wet (contra legem gevallen; hierop zal hierna nog worden teruggekomen). In deze gevallen gaat het om een botsing tussen het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, welke botsing slechts goed kan worden geanalyseerd als men wel een onderscheid maakt tussen deze twee beginselen.101 Een beroep op het vertrouwensbeginsel, met het doel een begunstigende beschikking voort te zetten, zal overigens niet kunnen slagen wanneer het gaat om aflopende beschikkingen. In dat geval zijn de gerechtvaardigd opgewekte verwachtingen immers reeds door de duur van de beschikking begrensd. Het vertrouwensbeginsel zal derhalve aan de intrekking met name in de weg kunnen staan bij duurbeschikkingen. Of een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen, is afhankelijk van de vraag of er sprake is van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen dat zich tegen intrekking kan verzetten. Of hiervan sprake is, hangt af van de wijze waarop en de omstandigheden waaronder dit vertrouwen is gewekt.102 Uit de jurisprudentie blijkt dat in eerste instantie van belang is wie dat vertrouwen heeft gewekt. Het vertrouwen dat gewekt is door een bevoegd 97

98

99

100

101

102

Wel bijvoorbeeld in een geval waarbij eerder uitdrukkelijk door het bestuursorgaan is beslist om niet tot terugvordering van uitkeringsvoorschotten over te gaan. Vgl. CRvB 24 augustus 2005, JB 2005, 308. Vgl. de artikelen 4:49 en 4:50 van de Awb. Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 135; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 440-442. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 426; Van den Brink 2010, p. 80; H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. Algemene normen voor besluiten iii: inhoud van besluiten Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Vgl. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. Algemene normen voor besluiten iii: inhoud van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl; Hoitink 1998, p. 83. H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. Algemene normen voor besluiten iii: inhoud van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Michiels 2011, p. 169-172; Schlössels & Stroink 2010, p. 192; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 427.

32

bestuursorgaan zal eerder leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dan het vertrouwen dat gewekt is door een ambtenaar die geen beslissingsbevoegdheid heeft. Daarnaast is van belang wat het vertrouwen heeft doen wekken. Als het vertrouwen is gewekt door bijvoorbeeld een beschikking, hetgeen het geval is bij de intrekking van een begunstigende beschikking, zal dat zwaarder wegen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel dan wanneer dat gewekt is door een mondelinge mededeling.103 Naast de voorgenoemde factoren is in het kader van de intrekking nog relevant het tijdsverloop tussen de intrekking en het moment waarop de begunstigende beschikking is afgegeven. In het algemeen geldt dat naarmate meer tijd is verstreken, het voor het bestuursorgaan moeilijker wordt om een begunstigende beschikking in te trekken. Dit uitgangspunt wordt ook gevolgd in artikel 4:49, derde lid, van de Awb waarin is bepaald dat een beschikking tot subsidievaststelling niet meer kan worden ingetrokken, indien (onder andere) vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt. In een aantal gevallen vormt juist het korte tijdsverloop een belemmering voor het intrekken van een beschikking. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de intrekking van een omgevingsvergunning voor milieu. De intrekking van deze vergunning kort na de verlening zal minder snel geoorloofd zijn dan wanneer de vergunninghouder lange tijd ongemoeid is gelaten. Het is overigens ook hier niet ondenkbaar dat wanneer aan het milieubelang een zwaarder gewicht moet worden toegekend, intrekking, ondanks het feit dat de vergunning pas kort geleden is verleend, niettemin geoorloofd is. Dat intrekking tot schending van de (gerechtvaardigde) verwachtingen zal leiden, vormt immers slechts een factor in de belangenafweging.104 Een andere factor voor het bepalen of er wel of geen sprake is van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen is de kenbaarheid van de begunstigde met een fout in de begunstigende beschikking. Gerechtvaardigd vertrouwen kan niet worden aangenomen, wanneer de beschikking op een fout berust en die fout voor de begunstigde kenbaar was of had moeten zijn. Indien een gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen is vastgesteld, impliceert dit niet dat dat vertrouwen ook moet worden gehonoreerd. Of dat dient te gebeuren is namelijk nog afhankelijk van twee factoren. Ten eerste is dat afhankelijk van de vraag of de burger, afgaande op dat gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen, iets heeft gedaan of nagelaten wat hij zonder dat vertrouwen achterwege zou hebben gelaten. Dit pleegt men het dispositievereiste te noemen. Dit vereiste vormt overigens géén absolute voorwaarde voor het aannemen of honoreren van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen. Wel is een beroep op het vertrouwensbeginsel succesvoller naarmate betrokkene heeft gedisponeerd.105 Ten tweede dient uit de gemaakte belangenafweging te blijken dat het belang van het honoreren van de gerechtvaardigd opgewekte verwachtingen moet prevaleren. Bij die belangenafweging speelt niet alleen het individuele belang van de direct-belanghebbende en het algemeen belang een rol, maar ook de gerechtvaardigde verwachtingen van een derde-belanghebbende. Uit de jurisprudentie blijkt dat wanneer belangen van derden in het geding komen, een beroep op het vertrouwensbeginsel niet snel slaagt.106 Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat het vertrouwensbeginsel onder bijzondere omstandigheden ook contra legem kan werken. Dat houdt in dat de wet geen onverkorte toepassing krijgt, wanneer het belang bij de honorering van de gerechtvaardigde verwachtingen zwaarder dient te wegen dan het belang dat is gediend met de intrekking 103 104 105

106

Schlössels & Zijlstra 2010, p. 428-433; Van den Brink 2010, p. 80. Hoitink 1998, p. 108-109. Michiels 2011, p. 171-172; Van den Brink 2010, p. 80; Schlössels & Stroink 2010, p. 192; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 433. De twee laatstgenoemde auteurs wijzen erop dat in diverse uitspraken het dispositievereiste in het geheel niet ter sprake komt, zie bijvoorbeeld CRvB 1 juli 1992, AB 1993, 137, m.nt. Sinninghe Damsté (Fysiotherapeuten). Uit andere uitspraken blijkt echter dat het dispositievereiste wel als een voorwaarde geldt. Zo hanteert het CBB het genoemde vereiste in ieder geval in contra legemsituaties, zie bijvoorbeeld CBB 12 september 2003, AB 2004, 25, m.nt. Van der Veen (Energiesubsidie). Van den Brink 2010, p. 80.

33

van de beschikking.107 De contra legem-werking van het vertrouwensbeginsel is aanvaard in de zogenoemde Doorbraak-arresten van de belastingrechter van de Hoge Raad (hierna: HR).108 In deze arresten overweegt de HR dat onder omstandigheden strikte toepassing van de wet in die mate in strijd kan komen met één of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur - in casu het vertrouwensbeginsel - dat die toepassing achterwege dient te blijven. Uit deze arresten volgt dat er een belangenafweging dient plaats te vinden tussen het desbetreffende rechtsbeginsel en het beginsel dat de wet moet worden toegepast. In de onderhavige zaken stond het gewekte vertrouwen omtrent een gunstiger belastingheffing in de weg aan een strikte toepassing van de desbetreffende wettelijke bepalingen, aldus de HR.109 Ook de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft eerder uitdrukkelijk erkend dat bijzondere omstandigheden denkbaar zijn die zich kunnen verzetten tegen de toepassing van de letter van de wet, wanneer de strikte toepassing van die wet in strijd zou komen met het ongeschreven recht.110 De ABRvS is in vergelijking met deze twee genoemde instanties zeer terughoudender wanneer het gaat om de contra legem-werking van het vertrouwensbeginsel.111 Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn gelegen in het feit dat in de rechtspraak van de ABRvS vaak belangen van derden een rol spelen, die niet goed kunnen worden beschermd bij het honoreren van verwachtingen in contra legemsituaties.112 Gelet op het voorgaande lijkt mij duidelijk te zijn dat de intrekking op gespannen voet staat met het vertrouwensbeginsel. Evenals de spanning met het (materiële) rechtszekerheidsbeginsel zou mijns inziens ook de spanning die het vertrouwensbeginsel kan opleveren bij de intrekking kunnen worden weggenomen door een wettelijke regeling. Bedacht moet echter worden dat een wettelijke regeling die spanning nooit volledig kan wegnemen. Ook wanneer de intrekking zijn grondslag vindt in een wettelijke basis, dienen immers de belangen bij de intrekking in een concreet geval te worden afgewogen tegen de (mogelijk) aanwezige gerechtvaardigde verwachtingen van de geadresseerde. Die afweging zou ook in het geval dat de intrekking geschiedt op basis van een wettelijke grondslag kunnen leidden tot het oordeel dat daarvan dient te worden afgezien. Een wettelijke regeling zal een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel echter wel beperken, omdat die regeling zelf aangeeft of en onder welke omstandigheden en voorwaarden een opgewekt vertrouwen kan worden aangetast. Met de hierboven besproken aspecten, te weten het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel en de spanning die zij opleveren bij de intrekking van begunstigende beschikkingen, meen ik dat de noodzaak van een wettelijke regeling is gegeven. Het legaliteitsbeginsel vereist immers een wettelijke grondslag bij overheidsoptreden dat ingrijpende gevolgen kan hebben voor de vrijheid van burgers. Naast het legaliteitsbeginsel lijkt de vorenbedoelde noodzaak te zijn gegeven door de spanning die het (materiële) rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel opleveren bij de intrekking van begunstigende beschikkingen. Deze beginselen brengen immers mee dat de begunstigde van de bestendigheid van een beschikking mag uitgaan respectievelijk dat gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen door een bestuursorgaan wordt gehonoreerd. Een wettelijke regeling zou deze spanning voor een groot gedeelte kunnen wegnemen, door daarin te regelen onder welke omstandigheden een eerder verkregen rechtspositie kan worden aangetast. Het 107 108 109 110 111

112

Damen e.a. 2009, p. 63. HR 12 april 1978, BNB 1978, 135-137 (Doorbraak-arresten). Schlössels e.a. 2004, p. 103. CRvB 18 februari 1975, AB 1976, 243; Van den Brink 2010, p. 80. Vgl. ABRvS 18 januari 2006, AB 2006, 187, m.nt. Verheij onder AB 2006, 188. In deze uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat een beroep op het vertrouwensbeginsel in geen geval kan leiden tot verlening van subsidie in strijd met het destijds geldende wettelijke voorschrift. Vgl. ook ABRvS 26 oktober 2005, JB 2006, 8 (Keuringscertificaat) en ARRvS 17 november 1993, AB 1994, 209. In deze laatste uitspraak wordt verwezen naar de mogelijkheid van schadevergoeding bij de civiele rechter. Schlössels & Stroink 2010, p. 194.

34

vaststellen van de vorenbedoelde noodzaak werpt de vraag op waar een dergelijke regeling zou kunnen worden opgenomen. Op deze vraag wordt in de volgende paragraaf ingegaan. 3.2

Een algemene regeling voor intrekking in de Awb

Nu de noodzaak van een wettelijke regeling voor intrekking van begunstigende beschikkingen is komen vast te staan, komen we toe aan de vraag waar een dergelijke regeling zou kunnen worden opgenomen. Al sinds 1987 bestaat het voornemen bij de wetgever om een algemene regeling voor intrekking in de Awb op te nemen.113 Daarvoor werd aanvankelijk afdeling 4.1.5 van de Awb gereserveerd.114 Gelet op de complexiteit van de intrekkingsmaterie is het echter nooit tot zo’n regeling gekomen. Wel blijkt uit de MvT115 behorend bij de vierde tranche dat de wetgever voornemens is een algemene regeling voor intrekking in een toekomstige vijfde tranche op te nemen. Dit is de reden waarom in deze paragraaf zal worden stilgestaan bij de vraag of een algemene regeling voor intrekking in de Awb vanuit pragmatische overwegingen gewenst is. Daarbij zullen in § 3.2.1 eerst de argumenten vóór en in § 3.2.2 de argumenten tegen een dergelijke regeling worden besproken. De afweging van deze argumenten vindt plaats in § 3.2.3. 3.2.1 Argumenten vóór een algemene regeling in de Awb Er zijn diverse argumenten te noemen die pleiten vóór het opnemen van een regeling voor intrekking in de Awb in plaats van een regeling in de bijzondere wetten. Deze argumenten kunnen met name worden gevonden in de doelstellingen die aan de totstandkoming van de Awb ten grondslag hebben gelegen.116 Op deze argumenten zal hieronder nader worden ingegaan. Het eerste argument dat kan worden genoemd, is dat de vigerende rechtsregels die thans in de diverse regelingen en het ongeschreven recht bestaan inzake de intrekking van begunstigende beschikkingen met een algemene regeling in de Awb kunnen worden geharmoniseerd. Daarmee wordt de eenheid binnen de bestuursrechtelijke regelgeving bevorderd, hetgeen zal bijdragen aan het vereenvoudigen en beter toegankelijk maken van het recht en daardoor aan het vergroten van de kenbaarheid van het recht voor alle deelnemers aan het rechtsverkeer (burgers, wetgevers, bestuursorganen en rechters) en het juist toepassen van dat recht. Het tweede argument betreft de verwachting dat een algemene regeling het leerstuk van de intrekking gemakkelijker zal doen ontwikkelen. Een algemene regeling zal waarschijnlijk kunnen bijdragen aan het structureren van de rechterlijke uitspraken en de literatuur, hetgeen de ontwikkeling van het leerstuk ten goede zal komen. Bovendien kunnen de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend, worden gecodificeerd. Het derde argument is dat een algemene regeling kan voorzien in de aspecten die thans niet zijn geregeld in de bijzondere wetten, opdat wetgevingslacunes en legaliteitsdiscussies zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Het laatste argument dat kan worden genoemd, is dat met een algemene regeling grote wetgevingsoperaties in de toekomst kunnen worden voorkomen. Zo zal de wetgever bij het verkrijgen van nieuwe inzichten over het algemene leerstuk van de intrekking (bijvoorbeeld naar aanleiding van nieuwe/gewijzigde jurisprudentie) kunnen volstaan met wijziging van de Awb en die wijziging niet in alle bijzondere wetten hoeven door te voeren. Dat een algemene regeling gezien het voorgaande gewenst is, laat overigens onverlet dat wanneer specifieke kenmerken van een bepaald beleidsterrein met zich meebrengen dat aan de intrekkingsregeling in de 113 114

115 116

Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 1987, p. 2. Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 14 (MvT bij de eerste tranche van de Awb); H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor enkele bijzondere besluiten. Wijzigen en intrekken van beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 74 (MvT bij de vierde tranche van de Awb). Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 4-10 (MvT bij de eerste tranche van de Awb).

35

Awb geen onverkorte toepassing kan worden gegeven, van die regeling in de bijzondere wet kan worden afgeweken. 3.2.2 Argumenten tegen een algemene regeling in de Awb Naast de hierboven genoemde argumenten vóór een algemene regeling kan ook een argument tegen een dergelijke regeling worden genoemd. Dit tegenargument houdt verband met de complexiteit van de intrekkingsmaterie. De intrekking komt namelijk op diverse beleidsterreinen voor en kan betrekking hebben op diverse soorten begunstigende beschikkingen (zoals vergunningen, subsidies en ontheffingen). De diverse beleidsterreinen kunnen naar hun aard en strekking meebrengen dat voor de intrekking steeds andere rechtsregels moeten gelden, zodat algemene rechtsregels zich moeilijk laten formuleren. Niet alleen de diversiteit aan de beleidsterreinen maakt de intrekkingsmaterie complex, maar ook het feit dat de intrekking van begunstigende beschikkingen op basis van uiteenlopende gronden kan plaatsvinden. Dit verklaart ook waarom de wetgever nog steeds geen algemene regeling voor dit onderwerp heeft getroffen en dit voor zich blijft uitschuiven. 3.2.3 Afweging van de vóór- en tegenargumenten Zoals hiervoor aangegeven zal een algemene regeling in de Awb de verschillende rechtsregels die thans in de verschillende regelingen en in de jurisprudentie voorkomen, harmoniseren. Hierdoor zal de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving kunnen worden bevorderd, hetgeen zal bijdragen aan het vereenvoudigen en beter toegankelijk maken van het recht en daardoor aan het vergroten van de kenbaarheid van het recht en het juist toepassen van dat recht. Daarnaast is de verwachting dat een algemene regeling zal kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van het leerstuk van de intrekking. Verder kan een algemene regeling voorzien in de aspecten die thans niet zijn geregeld in de bijzondere wetten, opdat wetgevingslacunes en legaliteitsdiscussies zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Voorts kunnen met een algemene regeling grote wetgevingsoperaties in de toekomst worden voorkomen. Ten slotte kan een algemene regeling worden benut voor het codificeren van de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend. Daar waar deze argumenten pleiten voor een algemene regeling, vormt de complexiteit van de intrekkingsmaterie echter een belangrijke belemmering voor een dergelijke regeling. De intrekkingsmaterie zou namelijk te complex zijn om daaruit algemene regels te kunnen formuleren. De wetgever heeft echter, voor zover mij bekend, nimmer een onderzoek verricht naar de (on)mogelijkheid om algemene regels uit de geldende rechtsregels te destilleren. Reeds daarom kan mijns inziens niet worden geconcludeerd dat er geen algemene regels zouden kunnen worden geformuleerd uit de reeds bestaande rechtsregels en wetenschappelijke opvattingen en derhalve dat een algemene regeling geen plaats zou kunnen krijgen in de Awb. In de hiernavolgende hoofdstukken zal daarom worden onderzocht in hoeverre het mogelijk is om algemene regels te formuleren voor een Awbregeling. 3.3

De tussenconclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht of er behoefte bestaat aan een algemene regeling voor intrekking van begunstigende beschikkingen. Voordat deze vraag is beantwoord, is bezien of aan een wettelijke regeling voor intrekking vanuit een juridisch-dogmatisch perspectief de noodzaak bestaat. Het ontbreken van deze noodzaak maakt een wettelijke regeling immers overbodig. Uit de in dit hoofdstuk besproken aspecten, te weten het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, lijkt die noodzaak te bestaan. Het legaliteitsbeginsel vereist immers een wettelijke grondslag bij overheidsoptreden dat ingrijpende gevolgen kan hebben voor de vrijheid van burgers, hetgeen bij de intrekking van begunstigende beschikkingen soms het geval zal zijn. 36

Naast het legaliteitsbeginsel lijkt de vorenbedoelde noodzaak te zijn gegeven door de spanning die het (materiële) rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel opleveren bij de intrekking van begunstigende beschikkingen. Deze beginselen brengen immers mee dat de begunstigde van de bestendigheid van een beschikking mag uitgaan respectievelijk dat gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen door een bestuursorgaan zoveel mogelijk wordt gehonoreerd. Een wettelijke regeling zou deze spanning voor een groot gedeelte kunnen wegnemen, omdat daarin kan worden geregeld of en onder welke omstandigheden een eerder verkregen rechtspositie kan worden aangetast - zodat de begunstigde niet gerechtvaardigd van de bestendigheid van zijn beschikking mag uitgaan - en met welke waarborgen, voortvloeiend uit het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel, die aantasting moet zijn omkleed. Het vaststellen van de noodzaak van een wettelijke regeling voor intrekking werpt de vraag op waar die regeling zou kunnen worden opgenomen. Gelet op het voornemen van de wetgever om een dergelijke regeling in een toekomstige vijfde tranche op te nemen, is in dit hoofdstuk onderzocht of een algemene regeling voor intrekking in de Awb vanuit pragmatische overwegingen gewenst is. Daartoe zijn argumenten vóór en argumenten tegen een dergelijke regeling vergeleken. Uit die argumenten vóór blijkt dat een algemene regeling in de Awb zal kunnen leiden tot harmonisatie van de rechtsregels die thans in de verschillende regelingen en in de jurisprudentie voorkomen. Hierdoor zal de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving kunnen worden bevorderd, hetgeen zal bijdragen aan het vereenvoudigen en beter toegankelijk maken van het recht en daardoor aan het vergroten van de kenbaarheid van het recht en het juist toepassen van dat recht. Daarnaast is de verwachting dat een algemene regeling zal kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van het leerstuk van de intrekking. Verder kan een algemene regeling voorzien in de aspecten die thans niet zijn geregeld in de bijzondere wetten, opdat wetgevingslacunes en legaliteitsdiscussies zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Voorts kunnen met een algemene regeling grote wetgevingsoperaties in de toekomst worden voorkomen. Daar waar deze argumenten pleiten voor een algemene regeling, vormt de complexiteit van de intrekkingsmaterie echter een belangrijke tegenargument. De wetgever heeft tot op heden, voor zover mij bekend, echter nimmer een onderzoek verricht naar de (on)mogelijkheid om algemene regels uit de bestaande rechtsregels en wetenschappelijke opvattingen te destilleren. Reeds daarom kan mijns inziens niet worden geconcludeerd dat een algemene regeling uitgesloten is.

37

4

Verdiepende beschouwingen omtrent de intrekkingsgronden en een vergelijking met de subsidieregeling in de Awb en de Wabo

In het vorige hoofdstuk is aangegeven waarin de wenselijkheid van een Awb-regeling voor intrekking van begunstigende beschikkingen is gelegen. Nu dat in kaart is gebracht, wordt in dit hoofdstuk een nadere verdieping gegeven op de in § 2.2.2 behandelde intrekkingsgronden, te weten de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en ten slotte de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Deze intrekkingsgronden worden in de hiernavolgende paragrafen (§ 4.1-4.3) achtereenvolgens behandeld. Het doel daarbij is het onderzoeken welke aspecten met betrekking tot deze intrekkingsgronden in de subsidieregeling van de Awb en de Wabo worden behandeld om vervolgens in hoofdstuk vijf te kunnen beoordelen welke aspecten in de Awb een regeling behoeven. Zoals in § 1.4 is vermeld, worden bij de Wabo slechts de bepalingen inzake de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen bij dit onderzoek betrokken. Steeds zal worden bezien of de voornoemde wetten bepalingen bevatten omtrent de voornoemde intrekkingsgronden en zo ja, hoe in die wetten de intrekkingsbevoegdheid, het ingangsmoment van de intrekking, de schadevergoedingsmogelijkheid en ten slotte het verval van de intrekkingsbevoegdheid zijn geregeld. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie (§ 4.4). 4.1

Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking

Een belangrijke algemene grond waarop de intrekking in de praktijk vaak berust, is de verlening van een onjuiste beschikking. De onjuistheid van een beschikking kan enerzijds te wijten zijn aan het bestuursorgaan. Anderzijds kan die onjuistheid zijn gelegen in het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de begunstigde. In het laatste geval kan de intrekking ook als sanctie worden opgelegd: de begunstigde overtreedt immers de wet door het niet nakomen van de voor hem geldende verplichting de juiste volledige gegevens te verstrekken. De intrekking bij wijze van sanctie wordt in deze scriptie, zoals in de inleiding bij § 2.2 al aangegeven, niet verder behandeld. Voor een uitgebreide behandeling hiervan zij gewezen op de scriptie van mijn medestudente Zoulikha Haya. Wanneer is nu sprake van een ‘onjuiste’ beschikking ten gevolge waarvan op de onderhavige grond kan worden ingetrokken? Aan deze vraag wordt aandacht besteed in de volgende subparagraaf. 4.1.1 De ‘onjuistheid’ van een besluit Zoals reeds in hoofdstuk 2 gesteld, wordt in de literatuur onder een ‘onjuiste’ beschikking verstaan een besluit waarbij de relevante feiten onjuist zijn vastgesteld, de relevante rechtsregels onjuist zijn toegepast of een besluit waarbij niet conform het vigerende beleid is besloten. Opvallend is dat hier niet wordt genoemd de situatie waarbij een besluit ingevolge nieuwe of gewijzigde jurisprudentie onjuist blijkt te zijn. Kan het bestuursorgaan ook in dat geval een besluit intrekken? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moeten wij te rade gaan bij artikel 4:6 van de Awb, welk artikel de herhaalde aanvraag regelt. Uit de huidige praktijk blijkt dat dit artikel ook in situaties waarbij een derde-belanghebbende verzoekt om terug te komen op een eerder gegeven beschikking analoge toepassing krijgt.117 Om tot een inhoudelijke beoordeling van de herhaalde aanvraag te komen, stelt het voornoemde artikel dat bij het indienen van een nieuwe aanvraag, nadat op de eerdere aanvraag afwijzend is beslist, de aanvrager gehouden is ‘nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden’ (ook wel ‘nova’ genoemd) aan te dragen. Bij gebreke hiervan kan het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag afwijzen met verwijzing naar zijn eerdere besluit. Hij is daartoe echter niet 117

Zie ABRvS 15 januari 2001, Gst. 7141, 4, m.nt. Goorden, JB 2001, 47; ABRvS 24 januari 2000, AB 2000, 199, m.nt. Boxum; J.E. Jansen, ‘Artikel 4:6 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl.

38

verplicht. Onder nova in de vorenbedoelde zin moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na de eerdere beslissing zijn voorgevallen of die niet vóór die beslissing, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb,118 konden worden aangevoerd en waarvan niet op voorhand vaststaat dat deze geen afbreuk kunnen doen aan het oorspronkelijke besluit.119 Op grond van vaste nationale rechtspraak wordt nieuwe of gewijzigde jurisprudentie (op nationaal of Europees niveau) niet als een novum in de hiervoor bedoelde zin aangemerkt.120 Dit geldt eveneens wanneer blijkens die jurisprudentie het eerdere besluit in strijd is met het recht. De geachte hierachter is dat bij het kwalificeren van nieuwe jurisprudentie als novum de bezwaar- en beroepstermijnen en het gesloten stelsel van rechtsmiddelen kunnen worden omzeild met als gevolg inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel.121 Daarnaast zou het ne bis in idem-beginsel122 zich ertegen verzetten dat de rechter zich uitlaat over een besluit in het kader van een heroverwegingsprocedure wanneer dat besluit eerder zonder succes in beroep is aangevochten.123 Het antwoord op de hiervoor gestelde vraag zou dus tot zover moeten luiden dat het bestuursorgaan niet gehouden is een beschikking in te trekken wanneer die beschikking in strijd met nieuwe jurisprudentie blijkt te zijn genomen; die jurisprudentie vormt immers geen novum. Niettemin acht ik het verdedigbaar dat nieuwe jurisprudentie, in ieder geval die van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) onder bepaalde omstandigheden als een novum kan worden aangemerkt. Ik baseer dit op het door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG) gewezen Kühne & Heitz arrest.124 In deze zaak had het bestuursorgaan een terugvorderingsbesluit genomen, dat uit latere jurisprudentie van het HvJ EG in strijd bleek te zijn met het gemeenschapsrecht.125 Naar aanleiding van het verzoek dat Kühne & Heitz heeft ingediend om terug te komen op het terugvorderingbesluit, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB) een prejudiciële vraag gesteld inhoudende of het gemeenschapsrecht een bestuursorgaan verplicht om terug te komen op een definitief geworden besluit, teneinde de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Deze vraag beantwoordde het HvJ EG door eerst te overwegen dat het gemeenschapsrecht gelet op het rechtszekerheidsbeginsel dat in principe niet verplicht. Ingevolge het samenwerkingsbeginsel126 (ook wel het beginsel van unietrouw of het beginsel van loyale samenwerking genoemd) moet het bestuursorgaan een definitief geworden besluit echter desgevraagd opnieuw onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitleg die het HvJ EG inmiddels aan de relevante gemeenschapsrechtelijke bepaling heeft gegeven, wanneer: 1. hij naar nationaal recht bevoegd is om op dat besluit terug te komen;127 2. de belanghebbende alle rechtsmiddelen heeft aangewend;

118

119

120

121 122

123 124

125 126 127

Dit artikel bepaalt dat de aanvrager de gegevens en bescheiden moet verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Vgl. ABRvS 23 mei 2012, LJN BW6338; ABRvS 27 april 2011, LJN BQ2682; ABRvS 14 september 2005, AB 2006, 50, m.nt. Ortlep; Marseille 2006, p. 165-166. CBB 22 september 2009, JB 2009, 263; CRvB 28 april 2006, RSV 2006, 206; ABRvS 3 september 1999, AB 2000, 362. Michiels 2011, p. 272; Marseille 2006, p. 166-167; Barkhuysen & Griffioen 2004, p. 2132-2140. Dit beginsel is onder andere neergelegd in artikel 14, zevende lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Marseille 2006, p. 166-167. HvJ EG 13 januari 2004, C-453/00, AB 2004, 58, JB 2004, 42 (Kühne & Heitz arrest). Zie ook Schlössels & Zijlstra 2010, p. 362-363; Barkhuysen 2007, p. 88-90; Barkhuysen & Griffioen 2004, p. 2132-2140; Jans & De Graaf 2004, p. 98-102. HvJ EG 5 oktober 1994, C-151/93, Jur. 1994, p. 1-4915 (Voogd arrest). Dit beginsel is neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Zoals eerder gesteld, is het bestuursorgaan bevoegd om op een in rechte onaantastbaar geworden besluit terug te komen. Ingevolge het Kühne & Heitz wordt deze bevoegdheid omgezet in een verplichting. Aan deze omzetting lijkt met name het doeltreffendheidsbeginsel een rol te hebben gespeeld: regels van nationaal procesrecht mogen uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Zou dat het geval zijn dan heb je per definitie niets aan een aanspraak op dat recht. Zie Jans & De Graaf 2004, p. 98-102.

39

3. 4.

de uitspraak, gelet op latere rechtspraak van het HvJ EG, berust op een onjuiste uitleg van het gemeenschapsrecht, gegeven zonder dat het HvJ EG is verzocht om een prejudiciële beslissing; en de betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen.128

Uit het Kühne & Heitz arrest blijkt dus dat een later arrest van het HvJ EU dat een bepaalde gemeenschapsrechtelijke regel nader preciseert wel degelijk kan worden aangemerkt als novum in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Bijgevolg kan het bestuursorgaan gehouden zijn een beschikking in te trekken als die in strijd met de nieuwe jurisprudentie blijkt te zijn genomen. Met het Kühne en Heitz arrest doet de vraag zich voor of onze hogere nationale uitspraken, waaruit een onjuistheid van een eerder besluit blijkt, niet tevens als novum kunnen worden aangemerkt. Mijns inziens zou, weliswaar onder aangepaste criteria als de hierboven genoemde, de vorenbedoelde uitspraken eveneens als novum kunnen gelden. Er wordt immers zowel in nationale als in Europeesrechtelijke rechtsbetrekkingen een besluit genomen dat in strijd blijkt te zijn met het recht. Indien de kwalificatie als novum slechts wordt beperkt tot jurisprudentie van het HvJ EU zou dat leiden tot een onderscheid in rechtsregimes waarvoor mijn inziens geen rechtvaardigingsgrond kan worden gevonden. In de hiernavolgende subparagraaf wordt nader bezien of de subsidietitel uit de Awb en de Wabo voorzien in een intrekkingsbevoegdheid op grond van een onjuiste beschikking en zo ja, of die bevoegdheid gebonden of discretionair van aard is. 4.1.2 De intrekkingsbevoegdheid Onjuiste besluiten kunnen, aangezien zij niet in overeenstemming zijn met de wettelijke regels, schadelijk zijn voor het algemeen belang en de particuliere belangen. Het is onwenselijk om de schadelijke gevolgen van onjuiste besluiten ten koste van deze belangen te laten komen. In een aantal bijzondere wetten is daarom uitdrukkelijk voorzien in de bevoegdheid voor bestuursorganen om zulke onjuiste besluiten te herstellen. In het kader van deze scriptie zijn vooral de subsidietitel in de Awb en de Wabo omtrent de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen van belang. Kijken we in de subsidietitel dan zullen we daar drie bepalingen aantreffen die het bestuursorgaan de bevoegdheid geven een onjuiste beschikking in te trekken. De eerste bepaling betreft artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder d. Dit artikel regelt de intrekkingsbevoegdheid ten aanzien van de subsidieverlening voor zover deze onjuist is en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. De intrekkingsbevoegdheid ten aanzien van de subsidievaststelling is geregeld in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b. Ook hier is intrekking alleen aan de orde wanneer de subsidieontvanger op de hoogte was van de fout in de subsidievaststelling of dat kon zijn.129 Naast deze twee intrekkingsbepalingen kent de subsidieregeling nog een derde bepaling, namelijk die van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder a. Op grond van dit artikel kan het bestuursorgaan de subsidieverlening ook intrekken in het geval de subsidieontvanger niet wist of behoorde te weten dat de subsidieverlening onjuist was. Niet alle wetten voorzien echter in de bevoegdheid om een beschikking in te trekken wanneer deze onjuist blijkt te zijn. Een voorbeeld daarvan geeft de Wabo waar het gaat om de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen. Zoals eerder in hoofdstuk 2 is 128

129

Deze voorwaarde voorziet niet in een beperking in de tijd voor de indiening van een heroverwegingsverzoek. Op grond van het beginsel van procedurele autonomie staat het lidstaten vrij om in overeenstemming met de communautaire beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid redelijke indieningstermijnen vast te stellen, zie J.E. Jansen, ‘Artikel 4:6 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Deze grond ziet gelet op de ontstaansgeschiedenis van de Awb slechts op de onjuistheid van de vaststelling van de hoogte van de subsidie en niet op de onjuistheid van de subsidieverlening, zie De Waard e.a. 2005, p. 33.

40

gesteld, wordt in het algemeen aangenomen dat wanneer de wet niet in een specifieke intrekkingsbevoegdheid voorziet het bestuursorgaan toch bevoegd is een onjuiste beschikking in te trekken, zolang daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, in acht worden genomen.130 De intrekkingsbevoegdheid wordt immers geacht te zijn verdisconteerd in de bevoegdheid tot verlening of weigering van de beschikking. In dit verband wordt gesproken van een geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid. Het toepassen van deze bevoegdheid is echter niet onbeperkt. Uit de jurisprudentie blijkt dat de bestuursrechter soms geen bevoegdheid aanwezig acht in gevallen waarbij de wet wel een bevoegdheid tot intrekking toekent voor bepaalde intrekkingsgronden, maar niet in een uitdrukkelijke bevoegdheid voorziet voor de intrekking van de onjuiste beschikking. Zo overweegt de ABRvS in een uitspraak dat gelet op het feit dat in artikel 22, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) ten aanzien van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd een uitdrukkelijke intrekkingsbevoegdheid is gegeven voor specifieke gevallen, niet kan worden aangenomen dat, indien zich geen van die specifieke gevallen voordoen, de staatssecretaris, in afwijking van voornoemd artikel, in dit geval een verder strekkende bevoegdheid tot intrekking toekomt.131 Kennelijk zit hier de gedachte achter dat gelet op het feit dat de wetgever allerlei intrekkingsgronden heeft geregeld, behalve het geval van de onjuiste beschikking, hij kennelijk het bestuursorgaan niet bevoegd wil maken voor het intrekken van dit soort besluiten. Waar in ieder geval wel een wettelijke intrekkingsbevoegdheid is geregeld, valt, als we kijken naar de subsidietitel, op dat die bevoegdheid discretionair en niet gebonden van aard is. Dit impliceert dat het bestuursorgaan bij het zich voordoen van de onderhavige intrekkingsgrond eerst nog zal moeten nagaan of, gelet op alle betrokken belangen, intrekking ook in het concrete geval verantwoord is. Daarbij speelt de vraag of de gevolgen van het besluit voor de begunstigde niet onevenredig zijn in verhouding tot het met de intrekking te dienen algemeen belang een belangrijke rol.132 Omdat voor de normering van de onderhavige intrekkingsbevoegdheid van belang blijkt te zijn in hoeverre de begunstigde de onjuistheid van het besluit heeft gekend, gaan wij hieronder nader in op het kennelijkheidscriterium. 4.1.3 Het kennelijkheidscriterium Voor de normering van de intrekking wegens de onderhavige grond is van belang of sprake is van een kennelijk dan wel een niet-kennelijk onjuiste beschikking. Van een kennelijk onjuiste beschikking wordt gesproken wanneer de begunstigde de fout in die beschikking wist of behoorde te weten. Kende de begunstigde de fout niet en behoorde hij die ook niet te kennen, dan spreekt men van een niet-kennelijk onjuiste beschikking. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het echter niet altijd even gemakkelijk om de kennelijkheid van de onjuistheid vast te stellen. Uit de wetsgeschiedenis van bijvoorbeeld artikel 4:49 van de Awb valt af te leiden dat de wetgever met het kennelijkheidsvereiste het oog had op gemakkelijk herkenbare fouten in subsidiebesluiten, zoals de klassieke tikfout, waardoor meer subsidie wordt toegekend dan was aangevraagd en een subsidiebesluit dat aanmerkelijk afwijkt van hetgeen op basis van eerdere contacten tussen subsidiënt en aanvrager mocht worden verwacht. Een ander voorbeeld waarbij de kennelijkheid van de fout mag worden verondersteld, is het geval waarbij een hoger bedrag aan subsidie wordt vastgesteld dan in werkelijkheid is uitgegeven. Lastiger wordt het al wanneer er ten onrechte geen wettelijke grondslag is voor de subsidieverstrekking, zoals vereist ingevolge artikel 4:23 van de Awb. Kan er in dit geval worden gesproken van een voor de aanvrager herkenbare fout? Daarover merkt de regering op dat in dat 130

131 132

Zie CRvB 21 april 1999, AB 1999, 319 uit Den Ouden 2010, p. 698, waarin een geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid voor onjuiste besluiten wordt aangenomen. ABRvS 28 juli 2009, LJN BJ4389. A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:48-4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl.

41

geval intrekking onder omstandigheden mogelijk is, maar dat het primair tot de verantwoordelijkheid van het betrokken bestuursorgaan behoort om na te gaan of hij bevoegd is. Voor de vraag of de begunstigde de onjuistheid van de hem verleende beschikking had moeten kennen, lijkt verder nog van belang de complexiteit van de toe te passen wettelijke regels. Naarmate deze complex zijn, kan minder snel worden gesteld dat de geadresseerde de onjuistheid van het uit die wettelijke regels voortvloeiende besluit had behoren te kennen. Een laatste aspect dat kan worden genoemd, betreft de deskundigheid van de geadresseerde. Van iemand die deskundig is op het desbetreffende rechtsgebied mag eerder worden verwacht dat hij een fout in de verleende beschikking herkent, dan iemand die geacht moet worden niet deskundig te zijn op dat gebied. 4.1.4 Het ingangsmoment van de intrekking Hiervoor is het onderscheid tussen de kennelijk en de niet-kennelijk onjuiste beschikking besproken. Met het ingangsmoment van de intrekking bepreken we het eerste verschil in de normering tussen beide soorten beschikkingen. Reeds in hoofdstuk 2 is kort stilgestaan bij het moment waarop de intrekking kan ingaan. Daarin is aangegeven dat er twee momenten van intrekking kunnen worden onderscheiden, namelijk de opzegging en de terugneming. Zoals gezegd wordt met de opzegging bedoeld de intrekking vanaf de inwerkingtreding van het intrekkingsbesluit (ex-nunc) of de intrekking vanaf een moment in de toekomst. Met terugneming daarentegen wordt bedoeld de intrekking vanaf een moment in het verleden, dus de intrekking met terugwerkende kracht (extunc). Uit de subsidietitel van de Awb kan worden afgeleid dat wanneer het gaat om een kennelijk onjuiste beschikking de intrekking in de vorm van terugneming het uitgangspunt is. Vergelijk namelijk het tweede lid van de artikelen 4:48 en 4:49 waarin wordt bepaald dat de intrekking terugwerkt tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend respectievelijk is vastgesteld. Dat bij dit soort beschikkingen de terugneming als uitgangspunt wordt genomen, is niet zo vreemd. In dit soort gevallen wist of behoorde de begunstigde immers te weten dat de aan hem verleende beschikking onjuist was, zodat hij rekening moest houden met de mogelijkheid van intrekking bij wijze van terugneming. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij ook bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking voor een ander tijdstip zou moeten worden gekozen. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de begunstigde na de bekendmaking van de begunstigende beschikking uit gedragingen van het bestuursorgaan mocht afleiden dat het bestuursorgaan bij die beschikking zou blijven. Met zulke omstandigheden is ook in de Awb rekening gehouden. In dit verband zij gewezen op het tweede lid van de laatstgenoemde artikelen waarin is bepaald dat de intrekking terugwerkt tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend respectievelijk is vastgesteld, tenzij bij de intrekking anders is bepaald. Waar bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking de terugneming het uitgangspunt is, leert artikel 4:50 van de Awb dat bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt moet gelden. Anders dan bij de kennelijk onjuiste beschikking hoefde de begunstigde immers niet te vermoeden dat de aan hem verleende beschikking wegens een daarin gemaakte fout op een gegeven moment zal worden ingetrokken. Het is dan ook uit een oogpunt van rechtszekerheid en eerbiediging van vertrouwen in beginsel vereist om de begunstigde een redelijke termijn te gunnen om zich op de nieuwe situatie te kunnen instellen. Het voornoemde uitgangspunt lijkt niet te moeten gelden voor situaties waarin de begunstigde nog geen of slechts gedeeltelijk gebruik heeft gemaakt van de aan hem verleende vergunning, zoals de omgevingsvergunning voor bouwen. Het is immers niet zinvol om deze beschikking voor de duur van de overgangstermijn in stand te laten als er na afloop van deze termijn de bouw toch weer moet worden afgebroken omdat er anders een last onder bestuursdwang zou volgen. Voor de situatie waarin de bouw wel al is voltooid, valt er echter best iets te zeggen voor het gunnen van een overgangstermijn ondanks dat er ook in dit geval niet zal kunnen worden ontkomen aan een afbraak van 42

het bouwwerk. Deze termijn kan bijvoorbeeld goed worden benut voor het zoeken van alternatieve huisvesting. Het voorgaande lijkt in strijd te komen met hetgeen in § 2.3.1 is vermeld met betrekking tot het ingangsmoment van de intrekking van de omgevingsvergunning voor bouwen, namelijk dat opzeggen hierbij niet zinvol zal zijn als de bouw reeds is gerealiseerd, omdat er dan niets meer valt op te zeggen. Deze strijdigheid kan mijns inziens zo worden verklaard dat de gunning van een overgangstermijn niet ervoor bedoeld moet zijn om te bouwen (er is immers al gebouwd), maar slechts om maatregelen te treffen die nodig zijn met het oog op de nieuwe situatie. Andere mogelijkheid zou echter kunnen zijn dat er wordt opgezegd met ingang van de inwerkingtreding van het intrekkingsbesluit en dat er in het kader van de oplegging van een last onder bestuursdwang een begunstigingstermijn (zie artikel 5:24, tweede lid, van de Awb) wordt gegund om alsnog de nodige maatregelen te treffen. Voor de vraag wanneer de redelijke termijn aanvangt en hoe lang deze moet zijn, kunnen wij te rade gaan bij het voornoemde artikel 4:50. Uit de systematiek van dit artikel volgt dat de redelijke termijn aanvangt met de bekendmaking van het intrekkingsbesluit.133 Hoe lang deze termijn moet zijn, hangt van verschillende factoren af, waaronder de aard van de subsidie en de gesubsidieerde activiteiten. In het algemeen geldt voor de bepaling van deze termijn het criterium dat de subsidieontvanger in staat moet worden gesteld maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen, ook jegens derden.134 Een belangrijke factor hierbij is of de subsidieontvanger werknemers in dienst heeft en of die in dienst kunnen blijven. Moet er een ontslag volgen, dan moet de subsidieontvanger ten minste in staat worden gesteld de voorgeschreven opzegtermijnen in acht te nemen.135 Andere factoren die een rol spelen bij de bepaling van de redelijke termijn betreffen de periode waarover subsidie is ontvangen (naarmate deze periode langer is, dient de overgangstermijn langer te zijn) en de mate van afhankelijkheid van de subsidie (bij een volledige afhankelijkheid zal de overgangstermijn langer moeten zijn dan wanneer die afhankelijkheid beperkt is).136 Is het bestuursorgaan daarentegen bereid de verplichtingen die de subsidieontvanger jegens derden heeft over te nemen, dan kan de intrekking ook op een kortere termijn geschieden.137 Op een kortere termijn kan de intrekking tevens geschieden in het geval het bestuursorgaan de subsidieontvanger vóór de bekendmaking van het intrekkingsbesluit reeds in kennis heeft gesteld van zijn voornemen tot subsidieintrekking. 4.1.5 De schadevergoeding Het tweede punt waarop de normering van de kennelijk en de niet-kennelijk onjuiste beschikking verschilt, betreft de plicht tot schadevergoeding. Bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking bestaat over het algemeen geen verplichting voor het bestuursorgaan om de uit de intrekking voortvloeiende schade te vergoeden. De begunstigde had immers de intrekking kunnen zien aankomen, zodat het ontstaan van de schade (mede) aan hem valt toe te rekenen.138 Dat ligt anders ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te worden vergoed. In deze zin tevens de CRvB in zijn uitspraak van 18 februari 1975, waarbij hij oordeelde dat de bedrijfsvereniging aan haar eerdere beslissing (die in strijd was met de wet) gebonden was, ‘althans in die zin dat 133 134

135 136 137 138

A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. ABRvS 25 augustus 2010, LJN BN4923; ABRvS 30 juni 2010, LJN BM9682; ABRvS 26 maart 2008, LJN BC7627 (Stichting Spirit); Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 150. A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Van der Heijden 2006, p. 114. A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. In deze zin tevens HR 10 april 2009, AB 2009, 320, m.nt. Van der Veen, waaruit blijkt dat voor de beantwoording van de vraag of de vergunninghouder eigen schuld heeft aan de door hem als gevolg van de vernietiging geleden schade, voldoende is dat aan de zijde van de vergunninghouder redelijke twijfel aan de rechtmatigheid van de vergunning aanwezig was.

43

daarop niet zonder meer kan worden teruggekomen’.139 De woorden ‘althans … niet zonder meer’ dienen zo te worden opgevat, dat op de beslissing wel kan worden teruggenomen, maar dan alleen voor zover de daaruit voortvloeiende schade aan betrokkene wordt vergoed.140 Die gedachte blijkt tevens uit artikel 4:50, tweede lid, van de Awb, waarbij wordt bepaald dat het bestuursorgaan de schade moet vergoeden die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan (het dispositievereiste). Dit betekent dat alleen kosten die binnen het kader van de subsidie zijn gemaakt in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen. Van de subsidieontvanger mag overigens ook enige voorzichtigheid worden verwacht bij het maken van kosten. Maakt hij kosten terwijl hij rekening moest houden met een intrekking van de subsidie, dan kunnen die kosten niet ingevolge het laatstgenoemde artikel voor vergoeding in aanmerking komen (dit vloeit voort uit de algemene plicht voor de gelaedeerde om zijn schade te beperken).141 Hiervoor is in § 4.1.4 reeds aangegeven dat het bestuursorgaan een korte overgangstermijn kan hanteren in geval hij bereid blijkt te zijn de verplichtingen die de subsidieontvanger jegens derden heeft over te nemen. Andersom geldt dit evenzeer. Het bestuursorgaan kan ook juist ervoor kiezen om een langere overgangstermijn te hanteren om zo de schadevergoeding lager te houden of tot nihil te brengen.142 De overgangstermijn en de verplichting tot schadevergoeding kunnen namelijk als communicerende vaten worden beschouwd, iets waarop in de MvT reeds is gewezen.143 Niet altijd kan echter een langere overgangstermijn worden verkozen boven het bieden van een schadevergoeding. Met name zal dat niet kunnen wanneer de omstandigheden dringend om de intrekking vragen, zoals dat het geval is bij een begunstigende beschikking die in strijd met het Europese recht is verleend.144 Voor het bepalen van de omvang van de schadevergoeding is in de eerste plaats bepalend de wettelijke regeling dienaangaande. Ontbreekt een dergelijke regeling echter, dan kan men, zoals in § 2.4 aangegeven, terugvallen op de twee in de jurisprudentie expliciet erkende rechtsgrondslagen, te weten het égalitébeginsel en het evenredigheidsbeginsel ex artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Toepassing van deze beginselen brengt met zich mee dat de schade die de geadresseerde in gerechtvaardigd vertrouwen heeft geleden soms niet in het geheel wordt vergoed, maar slechts het gedeelte dat boven het ‘normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico’ uitstijgt. In de literatuur wordt daarom door een aantal auteurs verdedigd om naast de voornoemde rechtsgrondslagen ook het vertrouwensbeginsel als een zelfstandig rechtsgrondslag te erkennen.145 Met name zou dat het geval moeten zijn bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste besluiten. Mij lijkt inderdaad daar ook wat voor te zeggen. Het valt immers niet in te zien waarom begunstigden ook rekening moeten houden met eventuele fouten gemaakt door bestuursorganen bij de verlening van beschikkingen en dientengevolge een deel van de schade voor hun rekening te laten. Het uitgangspunt zou dan ook in dit soort gevallen moeten zijn dat de dispositieschade die is geleden geheel moet worden vergoed. Onder analoge toepassing van artikel 6:101 van het BW (eigen schuld) zijn er verminderingen van het recht op schadevergoeding - bijvoorbeeld wanneer de geadresseerde excessieve investeringen heeft gedaan - echter goed denkbaar. 139 140

141

142

143 144

145

CRvB 18 februari 1975, AB 1976, 63 (Vriezenveense vroedvrouw). H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. ‘A.B.B.B. Contra legem’ Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. In deze zin tevens: ABRvS 7 juli 2010, AB 2010, 322, m.nt. Den Ouden en Tjepkema. Vgl. ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8482, waarbij geen plicht werd aangenomen om naast de redelijke termijn die in acht werd genomen enige schade te vergoeden. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 80 (MvT bij de derde tranche van de Awb). Vgl. ABRvS 7 juli 2010, AB 2010, 322, m.nt. Den Ouden en Tjepkema; Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 143. Het gaat met name om Schueler, Den Ouden en Tjepkema, zie Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 166 (inclusief de verwijzingen naar de voetnoten).

44

Naast de toetsingsmaatstaf die wordt toegepast voor het bepalen van de omvang van de schadevergoeding, is het nog interessant te kijken naar de wijze waarop schadevergoeding kan worden verkregen. Dient het bestuursorgaan reeds bij het intrekkingsbesluit een beslissing over schadevergoeding te nemen of kan het bestuursorgaan de schadeclaim ‘doorschuiven’, waarna de begunstigde het bestuursorgaan kan benaderen met een verzoek om schadevergoeding? Met andere woorden: dient het bestuursorgaan een onzelfstandig (onzuiver) of een zelfstandig (zuiver) schadebesluit te nemen? Naar huidige jurisprudentie lijkt het uitgangspunt te zijn dat een beslissing inzake schadevergoeding bij een zelfstandig schadebesluit dient te worden genomen.146 Het bestuursorgaan blijft overigens bevoegd om een onzelfstandig schadebesluit te nemen, maar is daartoe niet zonder meer verplicht. Die verplichting blijft, blijkens de jurisprudentie en de literatuur, evenwel gehandhaafd in het geval het bestuursorgaan (mede) verantwoordelijk is voor het ontstaan van een situatie die tot een bepaald rechtmatig overheidshandelen noopt. Daarbij moet primair worden gedacht aan de situatie dat het bestuursorgaan middels een intrekkingsbesluit een eerder gemaakte fout beoogt te herstellen. In dit geval zou het onrechtmatig zijn om de door het bestuursorgaan bedreigde belangen van de begunstigde niet te betrekken bij de belangenafweging. In deze zin oordeelde tevens het CBB in een uitspraak waarin het bestuursorgaan een verkeerde uitleg had gegeven aan het EG-recht: ‘De omstandigheid dat aan de intrekking van de eertijds aan appellante verleende aanwijzing een aan verweerder toe te rekenen en voor appellante niet voorzienbare fout ten grondslag ligt, is naar het oordeel van het College zodanig bijzonder dat dit niet kan worden geacht tot het normale ondernemersrisico van appellante te behoren. De gevolgen van intrekking van die aanwijzing kan verweerder derhalve niet redelijkerwijs voor rekening en risico van appellante laten. Indien appellante niet tenminste een redelijke termijn ter aanpassing van haar bedrijfsactiviteiten en een tegemoetkoming in de kosten wordt geboden, is het besluit tot intrekking van de aan appellante verleende aanwijzing naar het oordeel van het College niet rechtmatig.’147 De uitspraak wijst er dus op dat het bestuursorgaan bij de intrekking wegens een onjuist besluit een onzelfstandig schadebesluit moet nemen, waarin inzicht wordt gegeven in de vraag in hoeverre schadevergoeding op zijn plaats is. Deze uitspraak sluit naadloos aan op artikel 4:50 van de Awb, welk artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de schade bij intrekking moet vergoeden. Bij een onzelfstandig besluit is overigens wel van belang dat de begunstigde zijn medewerking verleent en het bestuursorgaan voorziet van de gegevens die nodig zijn om de schadevergoeding te kunnen vaststellen. Voldoet hij daar niet of niet tijdig aan, dan kan ook niet van het bestuursorgaan worden verlangd dat het tegelijkertijd met het intrekkingsbesluit een beslissing over schadevergoeding neemt. Overigens is het in een dergelijk geval wel denkbaar dat het bestuursorgaan zich reeds bij het intrekkingsbesluit verbindt tot toekenning van schadevergoeding, maar dat hij, wegens het ontbreken van de nodige gegevens, besluit om over de omvang van die vergoeding in een andere procedure te beslissen.148 De vraag naar de omvang van de schadevergoeding wordt derhalve losgekoppeld van het intrekkingsbesluit en doorgeschoven naar een andere procedure. 4.1.6 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid Het laatste punt dat bij de normering van de intrekking van de onjuiste beschikking nog aandacht verdient, is het tijdsverloop tussen de intrekking en de bekendmaking van de begunstigende beschikking. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat naarmate meer tijd is verstreken, het vertrouwen op het behoud van de beschikking meer gerechtvaardigd wordt.149 Een extreem voorbeeld van een uitspraak die dit bevestigt, is die van de CRvB, waarin na zeventien jaar werd ontdekt dat het dagloon op een veel te hoog bedrag was vastgesteld (ruim 65% hoger), wat leidde tot een wijziging ten nadele 146 147 148 149

ABRvS 17 september 2008, LJN BF0973; ABRvS 19 mei 2004, LJN AO9689. CBB 27 juni 2008, AB 2008, 282, m.nt. Ortlep. CBB 14 januari 2011, AB 2011, 268, m.nt. Den Ouden en Tjepkema. Zie noot Ortlep bij ABRvS (vzr.) 2 mei 2007, AB 2007, 161.

45

van de uitkeringsgerechtigde.150 De Raad achtte het lange tijdsverloop uitdrukkelijk van belang voor de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging. Hij oordeelde dat het bestuursorgaan kennelijk aan het belang van een strikte en juiste uitvoering van de uitkeringswetgeving niet een zo hoge prioriteit heeft toegekend dat er een meer intensieve controle plaatsvindt, waardoor gemaakte fouten tijdig werden vastgesteld. Tegenover dit belang stond het belang van eiseres dat zij op bijna zestigjarige leeftijd en na zeventien jaar niet geconfronteerd wordt met een zeer aanzienlijke inkomensachteruitgang. De Raad komt tot de conclusie dat de door het bestuursorgaan gemaakte belangenafweging onevenwichtig is, zodat het besluit niet in rechte stand kan houden. Het uitgangspunt dat hoe langer het tijdsverloop is hoe moeilijker het voor een bestuursorgaan wordt om een begunstigende beschikking in te trekken, komt, zij het impliciet, tevens tot uitdrukking in artikel 4:49, derde lid, van de Awb, welk artikel zoals eerder vermeld de intrekking van de kennelijk onjuiste subsidievaststelling regelt. Ingevolge dit artikel kan een beschikking tot subsidievaststelling niet meer worden ingetrokken, indien vijf jaren zijn verstreken sedert (onder andere) de dag waarop zij is bekendgemaakt. De gedachte achter deze bepaling is dat het uit een oogpunt van rechtszekerheid wenselijk is om de intrekkingsbevoegdheid aan een termijn te binden.151 Met de vervaltermijn van vijf jaren is beoogd een redelijk evenwicht te bereiken tussen het belang van de overheid bij het herstellen van onjuiste subsidievaststellingen enerzijds en de rechtszekerheid van de subsidieontvanger anderzijds.152 Dat de bevoegdheid tot intrekking van de subsidievaststelling aan een termijn is gebonden ondanks dat het gaat om een kennelijk foutieve vaststelling, heeft te maken met het feit dat het bestuursorgaan bij de vaststelling de gelegenheid krijgt om te toetsen of alles in orde is. Maakt hij van die gelegenheid geen gebruik, dan mag het niet zo zijn dat daarop oneindig kan worden teruggekomen. Een dergelijke situatie (verstrekken in twee fasen: verlenen en vervolgens vaststellen) doet zich - naar ik aanneem - niet voor bij andere (financiële) beschikkingen. Buiten subsidievaststellingen hoeft de intrekkingsbevoegdheid ten aanzien van kennelijk onjuiste beschikkingen mijn inziens, aangezien niet gerechtvaardigd kan worden vertrouwd op het behoud van de beschikking, dan ook niet te worden gebonden aan een vervaltermijn. Voor de intrekking van de subsidieverlening kent de Awb overigens geen vervaltermijn. Dat is ook niet nodig, daar de verleningsbeschikking blijkens de artikelen 4:48 en 4:50 slechts kan worden ingetrokken zolang de subsidie niet is vastgesteld. Wordt de subsidie eenmaal vastgesteld, dan is de verleningsbeschikking daarmee uitgewerkt en is intrekking overbodig.153 Dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de bevoegdheid tot intrekking van de subsidievaststelling uit overwegingen van rechtszekerheid aan een termijn te binden, hangt waarschijnlijk samen met het feit dat belangen van derden bij financiële beschikkingen in beginsel geen rol kunnen spelen. Dat ligt anders ten aanzien van nietfinanciële beschikkingen. Het stellen van een vervaltermijn bij dit soort beschikkingen ligt dan ook, gelet op de belangen van derden, minder voor de hand. 4.2

Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten

Een andere algemene grond die tot intrekking van een begunstigende beschikking kan leiden, betreft het feit dat de omstandigheden zijn veranderd of de inzichten zijn gewijzigd. De veranderde omstandigheden kunnen zowel liggen aan de zijde van de begunstigde als aan die van het bestuursorgaan. Met gewijzigde inzichten wordt gedoeld op beleidsmatige inzichten, zodat die slechts aan de zijde van het bestuursorgaan kunnen liggen. Niet altijd hoeft het bestuursorgaan in te grijpen in de bestaande rechtsverhouding. Bij aflopende beschikkingen kan het bestuursorgaan namelijk veelal volstaan met het weigeren van een nieuwe aanvraag, indien gewijzigde regelgeving of 150 151 152 153

CRvB 12 oktober 1988, RSV 1989, 107. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 78 (MvT bij de derde tranche van de Awb). A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:49 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011, p. 136.

46

beleid daartoe aanleiding geven. De intrekking op de onderhavige grond zal zich dan ook met name voordoen bij duurbeschikkingen. Op het begrip ‘veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten’ wordt in de volgende subparagraaf nader ingegaan. 4.2.1 Het criterium ‘veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten’ Om op de onderhavige grond een beschikking in te trekken, zal er sprake moeten zijn van ‘veranderde omstandigheden’ of ‘gewijzigde inzichten’. Het begrip ‘veranderde omstandigheden’ kennen wij reeds uit het in § 4.1.1 aangehaalde artikel 4:6 van de Awb, welk artikel zoals gesteld analoge toepassing krijgt bij een verzoek om intrekking. De jurisprudentie en de wetsgeschiedenis geven enkele voorbeelden van feiten of omstandigheden die in het kader van een herhaalde aanvraag wel of niet als nova hebben te gelden. Uit die jurisprudentie en wetsgeschiedenis blijkt dat wijzigingen van feitelijke aard154 en nieuwe inzichten155 als nova kunnen worden aangemerkt.156 Dit geldt niet voor nieuwe argumenten, daar deze eerder naar voren hadden kunnen worden gebracht.157 Uit de vorenbedoelde jurisprudentie en wetsgeschiedenis blijkt voorts dat een wijziging van het recht eveneens niet als novum kan worden beschouwd.158 Ook een wijziging van beleid moet in dat verband worden aangemerkt als een wijziging van het recht.159 Dat een wijziging van recht of beleid niet als een novum wordt gezien, is niet zo onbegrijpelijk. Indien een aanvrager immers een (nieuwe) aanvraag indient op basis van een gewijzigd recht of beleid, is er geen sprake van een herhaalde, maar van een nieuwe aanvraag, zodat het artikel toepassing mist.160 Naast een wijziging van recht of beleid leidt ook nieuwe of gewijzigde jurisprudentie niet tot de verplichting om een herhaalde aanvraag in behandeling te nemen. Zoals in § 4.1.1 werd vermeld, wordt nieuwe jurisprudentie volgens vaste nationale rechtspraak, namelijk niet als een novum in de hiervoor bedoelde zin aangemerkt.161 Het hierboven genoemde vindt in het kader van een verzoek om intrekking, hoewel artikel 4:6 in die gevallen in beginsel analoge toepassing krijgt, niet altijd dezelfde toepassing. Zo wordt een wijziging in het recht of beleid, in afwijking van de voornoemde jurisprudentie, wel als een veranderde omstandigheid beschouwd die aanleiding kán geven tot intrekking. Denk aan een wetswijziging die een financiële aanspraak niet langer mogelijk maakt. In de regel zal een intrekking op deze grond slechts gevolgen mogen hebben voor de toekomst; de beschikking zal derhalve slechts ex nunc mogen worden ingetrokken. Bij een wetswijziging moet echter worden bedacht dat die niet altijd tot intrekking kan leiden. Zo kan, om recht te doen aan het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (ook de wetgever behoort deze beginselen immers in acht te nemen), in het overgangsrecht bij die nieuwe wet zijn bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op beschikkingen die zijn verleend voor de inwerkingtreding van dat recht. In een dergelijk geval vormt een wetswijziging derhalve geen veranderde omstandigheid op grond waarvan kan worden ingetrokken. Of een wetswijziging tot intrekking kan leiden, is overigens ook nog afhankelijk van de aard van de in te trekken beschikking. Zo geldt voor een aflopende beschikking dat deze niet kan worden 154

155

156 157 158 159

160 161

Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor milieu bijvoorbeeld kan worden gedacht aan wijzigingen in de inrichting zelf, maar ook aan die betrekking hebben op de omgeving van de inrichting, zoals veranderingen in de milieukwaliteit van het desbetreffende gebied of naastgelegen gebieden of ruimtelijke ontwikkelingen zoals de bouw van woningen, vestiging van nieuwe bedrijven en de aanwijzing van gebieden als bijzonder beschermingsgebied, Hoitink 1998, p. 86-87. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer wetenschappelijke of maatschappelijke inzichten die ten grondslag liggen aan een bepaald overheidsbeleid wijzigen. Dieperink 2003, p. 68. Parl. Gesch. Awb I, p. 245-246, www.pgawb.nl. Parl. Gesch. Awb I, p. 245-246, www.pgawb.nl. ABRvS 10 augustus 2005, AB 2005, 355, m.nt. Marseille; J.E. Jansen, ‘Artikel 4:6 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Parl. Gesch. Awb I, p. 245-246, www.pgawb.nl. CBB 22 september 2009, JB 2009, 263; CRvB 28 april 2006, RSV 2006, 206; ABRvS 3 september 1999, AB 2000, 362; CRvB 18 december 1997, AB 1998, 124.

47

ingetrokken op de grond dat de wet gewijzigd is. Voor deze beschikking blijft derhalve bepalend het recht zoals dat gold ten tijde van de verlening. Hetzelfde geldt voor een beschikking waarbij een beoordeling geboden is naar de situatie op één moment, maar die over een langere periode daarna gelding heeft, zoals de toekenning van een onderscheiding of een examencijfer.162 Ook gewijzigde of nieuwe jurisprudentie, althans die van het HvJ EU, kan, in tegenstelling tot de hiervoor bedoelde jurisprudentie, aanleiding geven tot intrekking van een beschikking. Uit het in § 4.1.1 aangehaalde Kühne & Heitz arrest blijkt immers dat de jurisprudentie van het HvJ EU waarin een bepaalde gemeenschapsrechtelijke regel nader wordt gepreciseerd als novum in de zin van artikel 4:6 kan worden aangemerkt. Gelet op het voorgaande, zou onder veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten mijn inziens moeten worden verstaan, in ieder geval wijzigingen van feitelijke aard alsmede wijzigingen in het recht en beleid en onder omstandigheden wijzigingen in de jurisprudentie (in ieder geval die van het HvJ EU). In de hiernavolgende subparagraaf wordt nader bezien of de subsidietitel uit de Awb en de Wabo voorzien in een intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond en zo ja, wat de aard is van die bevoegdheid. 4.2.2 De intrekkingsbevoegdheid Diverse bijzondere regelingen bevatten een bevoegdheidsgrondslag voor het intrekken van begunstigende beschikkingen in geval veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten daartoe aanleiding geven. Bedacht moet echter worden dat intrekking niet alleen mogelijk is wanneer daartoe een expliciete bevoegdheid in de bijzondere regelgeving is opgenomen. Wanneer die bevoegdheid ontbreekt, wordt, zoals we eerder zagen, onder omstandigheden een ongeschreven bevoegdheid door de bestuursrechter aangenomen.163 Hieronder wordt nagegaan in hoeverre de Awb en de Wabo met betrekking tot de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen in een bevoegdheid voorzien om op de onderhavige grond een begunstigende beschikking in te trekken. Wat betreft de Awb is de intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond neergelegd in artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b.164 Deze bevoegdheid is zeer ruim en algemeen geformuleerd. Dit valt te verklaren uit het feit dat de subsidieregeling in de Awb algemeen van aard is en in beginsel van toepassing op alle subsidieregelingen die onder de reikwijdte van titel 4.2 van de Awb vallen. Een expliciete beschrijving van de veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten past dan ook niet in een algemene regeling, maar hoort eerder thuis in de bijzondere subsidieregeling. Dat de veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten niet expliciet zijn benoemd in artikel 4:50 betekent overigens niet dat iedere veranderde omstandigheid of ieder gewijzigd inzicht kan leiden tot intrekking. Zo is het enkele feit dat het bestuursorgaan een ander beleid wil gaan invoeren niet voldoende om de subsidie op deze grond in te trekken. Blijkens het voornoemde artikel kan namelijk slechts tot intrekking worden overgegaan indien deze veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate verzetten tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie. Daarbij gaat het blijkens de parlementaire geschiedenis hetzij om onvoorzienbare omstandigheden die een zwaarwegende reden opleveren, hetzij een beleidswijziging waarvoor een zwaarwegende reden kan worden aangevoerd.165 Dat er een zwaarwegende reden aan de intrekking ten grondslag moet worden gelegd, ligt voor de hand, nu het niet gaat om de intrekking van 162

163

164

165

Intrekking van genoemde toekenningen moet wel mogelijk worden geacht in geval van bedrog of wanneer het betrokkene duidelijk moet zijn geweest dat de toekenning evident onjuist is geweest, Schlössels & Zijlstra 2010, p. 382; Dieperink 2003, p. 69. Vgl. CBB 20 oktober 2008, AB 2008, 368, m.nt. Ortlep; CBB 8 november 2005, AB 2006, 23, m.nt. Van der Veen. Naast dit artikel kent de Awb ook nog artikel 4:51 dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten noemt. Dit artikel gaat strikt genomen echter niet om intrekking, maar om weigering van de subsidie voor een nieuw tijdvak. Om die reden is dit laatstgenoemde artikel dan ook buiten beschouwing gelaten. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 78 (MvT bij de derde tranche van de Awb).

48

een onrechtmatige beschikking en een intrekking in de meeste gevallen een inbreuk zal leveren op het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Wanneer een reden voldoende zwaarwegend is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Zo wordt een uitspraak van de Tweede Kamer waaruit blijkt dat de subsidiëring politiek ongewenst is in het ene geval wel en in het andere geval niet als een zwaarwegende reden aangemerkt. Een dwingende noodzaak tot bezuiniging wordt in de jurisprudentie in beginsel wel als voldoende zwaarwegend aangemerkt. Ook de Wabo ten aanzien van de omgevingsvergunning voor milieu en bouwen bevat, in tegenstelling tot de intrekking vanwege een onjuist besluit, een intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond. Ten aanzien van deze intrekkingsbevoegdheid kan enerzijds een onderscheid worden gemaakt tussen imperatieve (artikel 2.33, eerste lid) en facultatieve intrekkingsgronden (artikel 2.33, tweede lid) en anderzijds tussen expliciet en algemeen omschreven intrekkingsgronden.166 Wat betreft de aard van de intrekkingsbevoegdheid in de subsidietitel van de Awb is deze evenals bij de in de vorige paragraaf besproken intrekkingsgrond discretionair geformuleerd. Het kiezen voor zo’n bevoegdheid lijkt voor de hand te liggen. Het betreft immers, zoals hiervoor vermeld, een zeer ruime algemene intrekkingsgrond, waaronder zeer uiteenlopende feiten en omstandigheden kunnen vallen, zodat niet op voorhand kan worden gesteld dat het bestuursorgaan geen beoordelings- en beslissingsruimte zou moeten hebben. Dat neemt overigens niet weg dat de wetgever in de bijzondere subsidieregelingen wel expliciete intrekkingsgronden kan opnemen waarbij voor een gebonden intrekkingsbevoegdheid kan worden gekozen. Wat betreft de Wabo valt op dat de aard van de intrekkingsbevoegdheid twee vormen kent, namelijk bevoegdheden waarbij het bestuursorgaan geen beleidsvrijheid (artikel 2.33, eerste lid) heeft (het bestuursorgaan is derhalve verplicht tot het intrekken op het moment dat één van de intrekkingsgronden zich voordoet) en bevoegdheden die discretionair zijn (artikel 2.33, tweede lid). De intrekking op grond van deze laatstgenoemde bepaling (of het afzien daarvan) zal - daar het gaat om een bevoegdheid en niet om een verplichting - steeds op een deugdelijke afweging van de betrokken belangen moeten berusten.167 Dat de Wabo bij een aantal intrekkingsgronden niet voorziet in een bevoegdheid, maar in een verplichting is niet onbegrijpelijk. Neem bijvoorbeeld het geval waarin sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. In een dergelijk geval zal het duidelijk zijn dat een bevoegdheid tot intrekking hierbij slecht past. Een verplichting ligt hier dan ook meer voor de hand.168 Dat er in een aantal gevallen sprake is van een discretionaire bevoegdheid betekent overigens niet dat het bestuursorgaan geheel vrij is in zijn beoordeling. De ABRvS gebuikt bij de omgevingsvergunning voor milieu een standaardformule (de zogenoemde milieutoverformule) om de ruimte van het bevoegd gezag aan te geven: ‘Bij de toepassing van [het desbetreffende wetsartikel] komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten 166

167 168

Om enige inzicht te geven in de verschillende omstandigheden dit tot intrekking van een omgevingsvergunning voor milieu en bouwen kunnen leiden, worden hier een aantal intrekkingsgronden uit artikel 2.33 genoemd. Ingevolge dit artikel moet een omgevingsvergunning voor milieu onder andere worden ingetrokken voor zover de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist of voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en wijziging van de vergunningvoorschriften daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt. De omgevingsvergunning voor milieu kan onder andere worden ingetrokken indien blijkt dat de begunstigde gedurende drie jaar geen gebruik heeft gemaakt van deze vergunning. De omgevingsvergunning voor bouwen moet worden ingetrokken indien alleen door intrekking van deze vergunning kan worden voldaan aan een wijzigingsverzoek van het bestuursorgaan als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo of als het gaat om een omgevingsvergunning die van rechtswege is verleend en waarbij de ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving niet door wijziging van de vergunning kunnen worden weggenomen. De voornoemde vergunning kan worden ingetrokken wanneer niet binnen 26 weken een aanvang is gemaakt met de bouwwerkzaamheden. ABRvS 18 mei 2011, LJN BQ4932; ABRvS 25 juni 2008, LJN BD5350 (Intrekking Westvoorne). Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 18 (MvT bij de Wabo).

49

voortvloeit.’169 Hiermee wordt bedoeld dat het bevoegd gezag niet zonder een gegronde motivering mag afwijken van de algemeen aanvaarde milieurichtlijnen, waarin ‘de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten’ zijn vervat.170 De vrijheid die uit de desbetreffende wettelijke bepaling blijkt, wordt hierdoor in de praktijk sterk ingeperkt. In de hiernavolgende subparagrafen wordt bezien hoe de intrekkingsbevoegdheden op de onderhavige grond in de Wabo en in de Awb zijn genormeerd. We beginnen daarbij met het ingangsmoment van de intrekking. 4.2.3 Het ingangsmoment van de intrekking Niet alle bijzondere wetten die een intrekkingsbevoegdheid toekennen, regelen ook altijd het ingangsmoment van de intrekking. Datzelfde geldt voor de Wabo. Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende verbod op terugwerkende kracht lijkt mij, aangezien een bepaling daaromtrent ontbreekt, een intrekking in de vorm van terugneming op de onderhavige grond niet voor de hand te liggen. Over het algemeen zullen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel meebrengen dat in dit soort gevallen voor de opzegging op een redelijke termijn moet worden gekozen. In veel gevallen zal de begunstigde immers enige tijd moeten worden gegund om zich aan de nieuwe situatie aan te passen.171 Dit geldt te meer wanneer de omstandigheden die tot intrekking hebben geleid, zijn gelegen aan de zijde van het bestuursorgaan. Zo zal de vergunninghouder van een omgevingsvergunning voor milieu onder omstandigheden in de gelegenheid moeten worden gesteld om een alternatieve locatie te vinden voor verplaatsing van zijn bedrijfsvoering. De ernst en de aard van de milieugevolgen kunnen onder omstandigheden echter meebrengen dat het langer opschorten van het ingangsmoment van de intrekking niet meer verantwoord is.172 Zijn de omstandigheden die tot intrekking nopen aan de zijde van de begunstigde gelegen, dan is het echter voorstelbaar dat niet wordt ingetrokken met inachtneming van een redelijke termijn, maar vanaf het moment waarop die omstandigheden zich hebben voorgedaan. De subsidietitel van de Awb, in het bijzonder artikel 4:50, eerste lid, geeft in tegenstelling tot de Wabo een duidelijk uitgangspunt met betrekking tot de vorm van intrekking. Ingevolge dit artikel dient de intrekking te geschieden met inachtneming van een redelijke termijn; er moet derhalve worden opgezegd voor de toekomst. Zoals in § 4.1.4 werd vermeld, lijkt het voornoemde uitgangspunt op de daarin genoemde grond niet te moeten gelden voor situaties waarin nog geen of slechts gedeeltelijk gebruik is gemaakt van de verleende vergunning. Met betrekking tot de vraag wanneer de redelijke termijn aanvangt en hoe lang deze moet zijn geldt hetgeen in § 4.1.4 werd vermeld eveneens voor de onderhavige intrekkingsgrond. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. Na het ingangsmoment van de intrekking te hebben besproken, gaan we nu een volgend aspect dat bij de intrekking op de onderhavige grond een rol speelt, bekijken, te weten het recht op schadevergoeding. 4.2.4 De schadevergoeding Om recht te doen aan het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel zal het bestuursorgaan soms genoodzaakt zijn de schade die de begunstigde leidt ten gevolge van de intrekking te vergoeden. Een verplichting daartoe is soms bij wet geregeld, soms echter niet. Als we kijken naar de Awb en de Wabo, dan zien we dat beide wetten een schadevergoedingsplicht regelen. Voor de Awb is deze plicht neergelegd in het meermalen genoemde artikel 4:50, tweede lid. Ingevolge dit artikel ontstaat een 169 170

171 172

ABRvS 18 november 2009, LJN BK3638; ABRvS 21 april 1998, AB 1998, 199, m.nt. Jurgens. Een voorbeeld van een buitenwettelijke milieurichtlijn betreft de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR), dat onder andere als doel heeft de totale emissie naar de lucht te beperken. Den Ouden 2010, p. 710. Hoitink 1998, p. 111-113.

50

schadevergoedingsplicht wanneer de subsidieontvanger schade lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan. Ook de Wabo bepaalt in artikel 4.2 dat het bevoegd gezag aan degene wiens vergunning wordt ingetrokken en die ten gevolge daarvan schade lijdt een vergoeding moet toekennen.173 Schadevergoeding wordt hierbij zowel voorgeschreven bij gebonden als discretionaire intrekkingsbevoegdheden. In de Circulaire schadevergoedingen is ten aanzien van de omgevingsvergunning voor milieu nader uitgewerkt welk soort schade voor vergoeding in aanmerking komt en onder welke criteria het bestuursorgaan gehouden is aan de voornoemde vergoedingsplicht te voldoen.174 Aangenomen kan worden dat vorenbedoelde criteria in grote mate van overeenkomstige toepassing kunnen zijn op een geval waarbij een omgevingsvergunning voor bouwen wordt ingetrokken. Vorenbedoelde criteria vinden hun grondslag namelijk met name in de rechtspraak die is ontwikkeld in het kader van het égalitébeginsel, welk beginsel ook ten grondslag ligt aan de schadevergoedingsplicht ten gevolge van de intrekking van de laatstgenoemde vergunning. Voor de gevallen waarin een wettelijke regeling ontbreekt, kan men, zoals in § 2.4 werd vermeld, een schadevergoedingsverzoek baseren op één van de twee in de jurisprudentie expliciet erkende rechtsgrondslagen, te weten het égalitébeginsel en het evenredigheidsbeginsel ex artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Anders dan bij de intrekking wegens een niet-kennelijk onjuist besluit, lijkt in de jurisprudentie en de literatuur bij de intrekking op de onderhavige grond vooral aansluiting te worden gezocht bij het égalitébeginsel.175 Het ‘normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico’ dat bij dit beginsel een rol speelt, vormt namelijk juist bij de intrekking op de onderhavige grond een geschikte maatstaf voor de vraag of gelet op de gerechtvaardigd gewekte verwachtingen een recht op schadevergoeding bestaat. Bij de invulling van deze maatstaf wordt geregeld aansluiting gezocht bij de overzienbare periode. Dit betreft de periode gedurende welke het bestuursorgaan kan of zou moeten kunnen nagaan of in de nabije toekomst ontwikkelingen te verwachten zijn die tot intrekking zouden kunnen leiden. Gedurende deze overzienbare periode mag de begunstigde erop vertrouwen dat de verleende beschikking niet zal worden ingetrokken, althans niet zonder schadevergoeding. Van belang in dit verband is het onderscheid tussen aflopende beschikkingen en duurbeschikkingen. Het vertrouwen dat kan worden ontleend aan een aflopende beschikking, zoals een omgevingsvergunning voor bouwen of een subsidiebeschikking voor bepaalde tijd, is, zoals in § 2.1.4 vermeld, in het algemeen sterk. De begunstigde mag in beginsel erop vertrouwen dat het bestuursorgaan met de verlening van de beschikking een definitief standpunt heeft ingenomen en dat daarop niet alsnog zal worden teruggekomen. Mochten zwaarwegende belangen evenwel intrekking vorderen, dan brengt het vertrouwensbeginsel met zich mee dat de dispositieschade in beginsel dient te worden vergoed. Een bepaling die deze prominente rol van het vertrouwensbeginsel bij een verplichting tot schadevergoeding goed illustreert, betreft het hiervoor genoemde artikel 4:50 van de Awb. Vindt de schade zijn oorzaak in de intrekking van een duurbeschikking, zoals een omgevingsvergunning voor milieu, dan is voor de betekenis die aan het vertrouwensbeginsel dient te komen bepalend of de intrekking geschiedt binnen of buiten de overzienbare periode. Binnen de overzienbare periode geldt dat de 173

174

175

Deze schadevergoedingsplicht geldt echter niet voor alle onder noot 166 genoemde intrekkingsgronden. Zo is voor een schadevergoeding geen plaats in het geval de schade aan de vergunninghouder zelf is te wijten, zoals het niet gebruiken van een vergunning. Deze intrekkingsgrond wordt ook niet genoemd in artikel 4.2 van de Wabo. Zie ook Van den Broek & Dresden 2010, p. 131. Uit deze regeling blijkt dat voor vergoeding in aanmerking komt vermogensschade en incidentele bedrijfsschade, zie artikel 5 jo. 5.2 van deze regeling. Om in aanmerking te komen voor vergoeding van deze schade dient aan vier criteria te worden voldaan: 1) de schade dient een rechtstreeks gevolg te zijn van een intrekkingsbesluit, 2) de kosten behoren redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de begunstigde te blijven 3) er wordt of kan op geen enkele andere wijze in een redelijke vergoeding worden voorzien en 4) de vergoeding van de kosten dient naar billijkheid te worden bepaald (20% geldt als ondernemersrisico), zie artikel 3 jo. 5.2 van de regeling. Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 165.

51

beschikking niet, althans niet zonder enige vorm van compensatie, mag worden ingetrokken, omdat de schade niet kan worden voorzien en (mogelijk geheel) boven het normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico uitstijgt. Gaat het om de periode daarna, dan dient de begunstigde er eerder rekening mee te houden dat zijn beschikking wordt ingetrokken en als gevolg daarvan in beginsel te aanvaarden dat in ieder geval het deel van de schade dat valt onder het normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico voor zijn rekening blijft. Dit uitgangspunt komt tevens terug in de hiervoor genoemde Circulaire schadevergoedingen. In deze regeling wordt niet uitgegaan van volledige vergoeding van dispositieschade, maar wordt zoals hierboven vermeld het égalitébeginsel als uitgangspunt genomen: alleen onevenredig nadeel, en dus nadeel dat boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgt, dient te worden gecompenseerd. Daarbij geldt dat hoe langer geleden de beschikking is gegeven, hoe lager de vergoeding zal zijn.176 Wat betreft de wijze (zelfstandig of onzelfstandig schadebesluit) waarop schadevergoeding ten gevolge van de intrekking op de onderhavige grond kan worden verkregen, geldt het volgende. Studerend op de bepalingen van de Wabo en de Circulaire schadevergoedingen valt op dat bij intrekking van een omgevingsvergunning voor milieu een zelfstandig schadebesluit in principe het uitgangspunt is. Bij artikel 4:50 van de Awb ligt dat anders. Dit artikel stelt dat de dispositieschade bij intrekking moet worden vergoed. Een oordeel over eventuele schadevergoeding dient derhalve in het intrekkingsbesluit zelf te moeten worden vervat. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat bij intrekking wegens de onderhavige grond het uitgangspunt van het nemen van een onzelfstandig besluit, zoals dat het geval is bij het laatstgenoemde artikel, wat genuanceerder ligt. Uit een noot bij een uitspraak van het CBB van 14 januari 2011177 blijkt dat voor deze genuanceerde benadering zou kunnen worden aangesloten bij de hiervoor genoemde overzienbare periode. Is de overzienbare periode verstreken, dan kan de schadevergoedingsbeslissing in beginsel worden doorgeschoven. Binnen de overzienbare periode, is dat niet helemaal duidelijk. De annotatoren bij deze uitspraak menen dat in een dergelijk geval ook ‘partieel’ kan worden doorgeschoven, zoals in de zojuist genoemde uitspraak het geval was. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan zich bij het intrekkingsbesluit onvoorwaardelijk verbindt tot schadevergoeding, maar daarbij niet verplicht is om tegelijk een uitspraak te doen over de hoogte van die vergoeding. Op deze wijze wordt de rechtszekerheid van de begunstigde gerespecteerd, terwijl tegelijkertijd het intrekkingsbesluit gewoon kan worden geëffectueerd zonder daarmee vertraging op te lopen. 4.2.5 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid Het laatste punt dat bij de normering van de intrekking op de onderhavige grond nog aandacht verdient, betreft het tijdsverloop tussen de intrekking en de bekendmaking van de begunstigende beschikking. Normaliter geldt, zoals hiervoor vermeld, het uitgangspunt dat naarmate meer tijd is verstreken, het vertrouwen op het behoud van de beschikking meer gerechtvaardigd wordt.178 Dit uitgangspunt geldt echter niet voor duurbeschikkingen, waarbij de intrekking op de onderhavige grond juist vooral een belangrijke rol speelt. De begunstigde mag namelijk niet vertrouwen op een voortdurende toepassing van in het verleden gevoerde beleid. ‘Er rust immers op de overheid geen plicht haar bekendgemaakt beleid steeds ongewijzigd voort te zetten. Sterker nog, goed bestuur vergt nu juist dat het beleid bij tijd en wijle - al dan niet in overleg met de betrokken branche - wordt aangepast.’179 Voor dit standpunt kan ook steun worden gevonden in de jurisprudentie. Zo blijkt uit de jurisprudentie dat bij 176 177 178 179

Den Ouden & Tjepkema 2010, p. 165-166. CBB 14 januari 2011, AB 2011, 268, m.nt. Den Ouden en Tjepkema. Zie noot Ortlep bij ABRvS (vzr.) 2 mei 2007, AB 2007, 161. Zo stelt van Ommeren in zijn noot bij HR 22 februari 2002, AB 2003, 249 (Van Vlodrop II). Voor dit standpunt kan steun worden gevonden in de jurisprudentie. Zie CBB 6 april 2006, AB 2006, 224 en HR 2 juni 1989, RvdW 1989, 154.

52

beschikkingen die voor onbepaalde tijd zijn verleend de begunstigde er steeds rekening mee moet houden dat die op een gegeven moment kunnen worden ingetrokken.180 Zo bevestigt de voorzieningenrechter van de ABRvS in een uitspraak de overweging van de rechtbank dat appellanten er op basis van de duur van de verleende parkeervergunningen niet op konden vertrouwen dat zij in de toekomst daarover steeds zouden kunnen blijven beschikken, nu deze vergunningen gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen.181 Gelet op deze jurisprudentie lijkt het mij dan ook niet gepast om de intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond aan een termijn te binden. Wellicht valt hieruit te verklaren dat de Wabo (zowel ten aanzien van de omgevingsvergunning voor milieu als bouwen) en de Awb, in tegenstelling tot de intrekking van een onjuiste beschikking, geen bepaling kennen waarin een vervaltermijn is opgenomen. 4.3

Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten

In de vorige paragraaf is de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten behandeld. In deze paragraaf wordt stilgestaan bij een specifieke vorm van die veranderde omstandigheden. Gekozen is voor een aparte behandeling, omdat deze omstandigheden veelal als een afzonderlijke intrekkingsgrond in de bijzondere wetten worden opgenomen. Het gaat hierbij om de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Daaronder wordt begrepen het niet langer voldoen aan de verleningsvoorwaarden en/of het intreden van één van de weigeringsgronden. Welke omstandigheden aanleiding kunnen of moeten geven tot intrekking op de onderhavige grond is afhankelijk van de verleningsvoorwaarden en de weigeringsgronden van een specifieke wet en de invulling die door bestuursorganen wordt gegeven aan discretionaire bevoegdheden. In de hiernavolgende subparagrafen wordt bezien of de subsidietitel van de Awb en de Wabo voorzien in bevoegdheid om op de onderhavige grond een begunstigende beschikking in te trekken en zo ja, wat de aard is van deze bevoegdheid en hoe deze is genormeerd. 4.3.1 De intrekkingsbevoegdheid Wat betreft de Awb kan geen bepaling worden gevonden waarin expliciet in een bevoegdheidsgrondslag wordt voorzien om een subsidiebeschikking op de onderhavige grond in te trekken. Wel kan uit de MvT182 worden opgemaakt dat artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder c, - welk artikel het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om een subsidieverlening ook in te trekken ‘in andere bij wettelijk voorschrift geregelde gevallen’ - als een mogelijke grondslag zou kunnen fungeren. Zo blijkt uit de in de MvT genoemde voorbeelden dat bij deze bepaling gedacht kan worden aan gevallen waarbij niet langer wordt voldaan aan de wettelijke vereisten om voor een beschikking in aanmerking te blijven komen. Het eerste voorbeeld dat wordt genoemd betreft de situatie waarbij intrekking bij wettelijke voorschriften mogelijk wordt gemaakt omdat de subsidieontvanger de gestelde inkomensgrens heeft overschreden. Het tweede voorbeeld dat de MvT noemt, betreft het geval waarbij intrekking mogelijk wordt geacht wegens de daling van het ledental van een vereniging onder een bepaalde grens. Zoals uit de redactie van het voornoemde artikel blijkt, is intrekking slechts mogelijk wanneer de bijzondere subsidieregeling de gevallen waaronder kan worden ingetrokken ook noemt. Dat betekent dat de enkele vermelding dat intrekking mogelijk is niet volstaat. Dat de subsidietitel zelf geen verleningsvoorwaarden of weigeringsgronden noemt, is niet zo vreemd. Deze titel is immers algemeen van aard en toepasbaar op diverse bijzondere 180

181 182

Vgl. noot Den Ouden en Tjepkema bij CBB 14 april 2011, AB 2011, 268; A-G bij de ARRvS 28 november 1991, AB 1992, 531, m.nt. JJIV. ABRvS (vzr.) 2 mei 2007, AB 2007, 161, m.nt. Ortlep. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 79 (MvT bij de derde tranche van de Awb).

53

subsidieregelingen met uiteenlopende strekkingen, zodat het niet goed past om daarin een toetsingskader neer te leggen, maar dit eerder in de bijzondere subsidieregeling zelf behoort te geschieden. In de Wabo is in tegenstelling tot de Awb wel het toetsingskader neergelegd voor de beoordeling van een omgevingsvergunningaanvraag. Uit dat toetsingskader blijkt dat een omgevingsvergunning voor milieu slechts kan worden geweigerd ‘in het belang van de bescherming van het milieu’, aldus het derde lid van artikel 2.14 van de Wabo.183 Het toetsingskader ten aanzien van de omgevingsvergunning voor bouwen is neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, waarbij vijf limitatieve weigeringsgronden zijn opgenomen. Een bepaling waarbij het bevoegd gezag de bevoegdheid wordt verleend om bij het intreden van (één van) deze weigeringsgronden de voornoemde omgevingsvergunningen in te trekken, is (ook) in de Wabo niet opgenomen. De voornoemde weigeringsgronden kunnen derhalve niet tevens als intrekkingsgronden gelden. Door de bestuursrechter is overigens reeds eerder uitgemaakt dat als vast komt te staan dat naar de thans geldende normen geen vergunning zou kunnen worden verleend, dit niet impliceert dat het bevoegd gezag tot intrekking moet of kan overgaan.184 Dit hangt samen met het feit dat bij de intrekking inbreuk wordt gemaakt op verkregen rechten, terwijl bij de weigering slechts wordt beslist om geen (nieuwe) rechten toe te kennen. De belangen van betrokkene in de eerste situatie wegen uiteraard zwaarder, omdat het nadeel in gerechtvaardigde verwachtingen wordt ondervonden en in de meeste gevallen groter zal zijn dan die ten gevolge van de weigering. In het laatste geval zal betrokkene doorgaans nog geen investeringen hebben gedaan, maar ook al zou hij dat wél hebben gedaan, zou dat aan het voorgaande niet afdoen. De gedane investeringen behoren immers voor zijn eigen risico te komen. Ten aanzien van de aard van de Awb-bevoegdheid geldt eigenlijk hetzelfde als in § 4.2.2 werd vermeld. De Awb schept een discretionaire bevoegdheid en derhalve geen verplichting tot intrekking. Dat lijkt voor de hand te liggen. Artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder c, biedt immers de intrekkingsgrondslag voor diverse bijzondere subsidieregelingen, zodat niet op voorhand kan worden gesteld dat het bestuursorgaan geen beoordelings- en beslissingsruimte zou moeten hebben. Het past daarom om de keuze voor de aard van de bevoegdheid in de bijzondere subsidieregeling zelf te maken. 4.3.2 Het ingangsmoment van de intrekking Met het ingangsmoment van de intrekking wordt zoals eerder vermeld, bedoeld of de intrekking mag geschieden in de vorm van opzegging of terugneming. Blijkens artikel 4:50, eerste lid, gaat de Awb uit van opzegging. De intrekking moet immers plaatsvinden met inachtneming van een redelijke termijn. Dat de wetgever uitgaat van een opzegging is niet onbegrijpelijk. Artikel 4:50 regelt immers, anders dan artikel 4:48, de intrekking wegens omstandigheden gelegen aan de zijde van het bestuursorgaan (zoals de intrekking wegens onjuistheid van de subsidieverlening en de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten) en stelt logischerwijs vrij zware eisen, waaronder de eis om steeds een redelijke termijn in acht te nemen. Dat geldt ook voor de intrekking in andere bij wettelijk voorschrift geregelde gevallen. Omdat deze intrekkingsgrond meer kan omvatten dan enkel de situatie waarop deze paragraaf ziet, is gekozen voor de opzegging als uitgangspunt. Dit uitgangspunt zou mijns inziens echter geen toepassing moeten krijgen waar het gaat om de intrekking wegens de onderhavige grond. In deze gevallen kan de subsidieontvanger, gelet op het wettelijke voorschrift tot intrekking in zowel de Awb als de desbetreffende subsidieregeling, immers rekening 183

184

Aan deze algemene weigeringsgrond wordt in het eerste lid van artikel 2.14 van de Wabo nadere concrete invulling gegeven middels drie typen aspecten: aspecten die het bevoegd gezag moet ‘betrekken’ bij de beslissing op de aanvraag, aspecten waarmee het bevoegd gezag ‘rekening moet houden’ en aspecten die het bevoegd gezag ‘in acht moet nemen’. Vgl. AGRvS 19 oktober 1993, BR 1994, p. 221; ABRvS (vzr.) 20 september 1995, AB 1996, 422, m.nt. Verschuuren, beide uitspraken ontleend aan Hoitink 1998, p. 105.

54

houden met de mogelijkheid van intrekking. Bovendien betreft het hier geen omstandigheid waarop het bestuursorgaan invloed kan uitoefenen en als gevolg daarvan het voor zijn rekening behoort te nemen. Daarom ligt mijns inziens een intrekking vanaf het intreden van de intrekkingsgrond in dit soort gevallen het meest voor de hand; in de praktijk zal dit overigens neerkomen op een terugneming tot een datum in het verleden. 4.3.3 De schadevergoeding Zoals in § 4.2.4 aan de orde kwam, is het - om recht te doen aan het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel - soms noodzakelijk om de ten gevolge van de intrekking geleden of te lijden schade te vergoeden. Voor een intrekking op de onderhavige grond geldt dat de Awb niet in een schadevergoedingsplicht voorziet. Dat is ook niet nodig, omdat in de gevallen als de onderhavige ook geen recht zou moeten bestaan op een schadevergoeding. De reden van intrekking is immers niet gelegen in een feit dat aan het bestuursorgaan zou kunnen worden toegerekend, maar enkel in het feit dat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor het in aanmerking blijven komen van de beschikking en dus een feit dat alleen aan de begunstigde zelf kan worden toegerekend. 4.3.4 Het verval van de intrekkingsbevoegdheid Het laatste punt van normering van de intrekking, betreft het tijdsverloop. Zoals eerder vermeld, geldt normaliter het uitgangspunt dat naarmate meer tijd is verstreken - in dit geval tussen het intreden van de onderhavige intrekkingsgrond en de bekendmaking van het intrekkingsbesluit - het vertrouwen op het behoud van de beschikking meer gerechtvaardigd wordt. Dit uitgangspunt geldt mijns inziens echter niet voor de intrekking op de onderhavige grond. In zulke gevallen kan de begunstigde namelijk niet gerechtvaardigd erop vertrouwen dat hij zijn beschikking zal behouden, nu uit de wettelijke voorschriften valt af te leiden onder welke omstandigheden niet langer aan de wettelijke vereisten wordt voldaan en derhalve intrekking volgt. Ook de overwegingen ingegeven door de rechtszekerheid van de begunstigde lijken mij hieraan niet te moeten afdoen. Het handhaven van de rechtsregels lijkt mij hier namelijk zwaarder te moeten wegen. Gelet hierop lijkt mij het dan ook niet noodzakelijk om de intrekking aan een termijn te binden. Ook de subsidietitel van de Awb kent in dit soort gevallen geen bepaling waarin een vervaltermijn is opgenomen. 4.4

De tussenconclusie

In dit hoofdstuk is getracht een antwoord te geven op de vraag of de subsidietitel van de Awb en de Wabo in een intrekkingsbevoegdheid voorzien ten aanzien van de drie in dit hoofdstuk centraal staande intrekkingsgronden en zo ja, hoe deze bevoegdheid in deze wetten en in de jurisprudentie is genormeerd. Gebleken is dat zowel de Awb als de Wabo een intrekkingsbevoegdheid regelen op grond van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. De bevoegdheid voor de intrekking wegens een onjuistheid in de beschikking en het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten is alleen in de Awb opgenomen. Wat betreft de aard van de bevoegdheid is deze in de Awb voor alle drie genoemde intrekkingsgronden discretionair geformuleerd. De intrekkingsbevoegdheid in de Wabo kent twee vormen. Deze wet regelt namelijk zowel de bevoegdheden waarbij het bestuursorgaan geen beleidsvrijheid heeft als bevoegdheden waarbij het bestuursorgaan wel over discretionaire ruimte beschikt. Aan de normering van de intrekkingsbevoegdheid op voornoemde gronden in de vermelde wetten en de jurisprudentie hebben met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel ten grondslag gelegen. Hoe deze beginselen uitwerking hebben gekregen bij de voornoemde intrekkingsgronden volgt hieronder.

55

Voor de normering van de intrekking wegens een onjuistheid in de beschikking is gebleken dat van belang is of sprake is van een kennelijk dan wel een niet-kennelijk onjuiste beschikking. Het eerste punt waarop de normering van deze twee soorten beschikkingen verschilt, betreft het ingangsmoment van de intrekking. Gaat het om de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking dan kan uit de Awb worden afgeleid dat de terugneming het uitgangspunt is. Betreft het de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking, dan wordt echter de opzegging als uitgangspunt genomen. Het tweede punt waarop de normering van de voornoemde soorten beschikkingen verschilt, betreft de plicht tot schadevergoeding. Bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking bestaat over het algemeen geen verplichting voor het bestuursorgaan om de uit de intrekking voortvloeiende schade te vergoeden. Dat ligt anders ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te worden vergoed. Het laatste punt waarop de intrekking van de onjuiste beschikking kan worden genormeerd, betreft het tijdsverloop tussen de bekendmaking van deze beschikking en het intrekkingsbesluit. Aangezien het vertrouwen op het behoud van de beschikking alleen gerechtvaardigd kan zijn bij de intrekking wegens niet-kennelijke fouten ligt het uit een oogpunt van rechtszekerheid voor de hand om alleen in dit soort gevallen de intrekkingsbevoegdheid aan een vervaltermijn te binden. Daarbij geldt dat deze termijn slechts zou moeten worden beperkt tot financiële beschikkingen. Bij niet-financiële beschikkingen lijkt het bezwaarlijk om de intrekkingsbevoegdheid aan een termijn te binden, daar de belangen van derden in de knel kunnen komen. De normering van de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten is in veel opzichten gelijk aan die van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. Zo geldt ook voor de eerstgenoemde intrekkingsgrond dat er een redelijke termijn in acht moet worden genomen en dat de schade die de begunstigde ten gevolge van de intrekking lijdt, dient te worden vergoed. Een punt van verschil betreft het verval van de intrekkingsbevoegdheid wegens het tijdsverloop. De jurisprudentie leert dat bij de intrekking op grond van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten - welke intrekkingsgrond zich met name zal voordoen bij duurbeschikkingen, waarbij een duurzame rechtsbetrekking wordt geschapen - het langere tijdsverloop tussen de bekendmaking van de begunstigende beschikking en het intrekkingsbesluit juist een indicatie vormt om geen gerechtvaardigd vertrouwen op het behoud van de beschikking aan te nemen. De begunstigde mag namelijk niet vertrouwen op een voortdurende toepassing van in het verleden gevoerde beleid en dient steeds rekening te houden met intrekking. Een vervaltermijn voor de intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond is dan ook niet aan de orde. De laatste intrekkingsgrond die in dit hoofdstuk aan de orde kwam, betreft de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Deze intrekkingsgrond is in de Awb als volgt genormeerd. Wat betreft het ingangsmoment van de intrekking lijkt in de Awb te zijn gekozen voor de opzegging als uitgangspunt. Gelet op het feit dat in deze gevallen rekening kan worden gehouden met de intrekking dient mijns inziens echter voor de intrekking vanaf het intreden van de intrekkingsgrond als uitgangspunt te worden gekozen; in de praktijk zal dit overigens neerkomen op een terugneming tot een datum in het verleden. Wat betreft schadevergoeding geldt dat de Awb niet in een schadevergoedingsplicht voorziet. De reden van intrekking is immers niet gelegen in een feit dat aan het bestuursorgaan zou kunnen worden toegerekend, maar aan de begunstigde zelf. Het laatste punt van normering van de intrekking betreft het tijdsverloop. In aanmerking genomen dat de begunstigde in een onderhavig geval, gelet op het wettelijk voorschrift tot intrekking, niet gerechtvaardigd erop kan vertrouwen dat hij zijn beschikking zal behouden, lijkt het niet voor de hand te liggen om de intrekkingsbevoegdheid aan een vervaltermijn te binden. Ook de subsidietitel van de Awb kent in dit soort gevallen geen bepaling waarin een vervaltermijn is opgenomen. 56

5

Naar een algemene regeling in de Awb

In het vorige hoofdstuk is onderzocht welke aspecten in de Awb en de Wabo zijn geregeld ten aanzien van de drie daarin besproken intrekkingsgronden, te weten de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. In dit hoofdstuk zal worden bezien welke aspecten in een intrekkingsregeling in de Awb kunnen worden opgenomen en hoe de inhoud van deze regeling vorm zou kunnen krijgen. Het uitgangspunt hierbij is dat de aspecten die in deze regeling zullen worden opgenomen van algemene aard dienen te zijn, opdat deze in beginsel van toepassing zullen zijn op alle bijzondere deelterreinen van het bestuursrecht. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Na in § 5.1 kort in te gaan op de behoefte aan een algemene regeling voor intrekking in de Awb en de plaats die deze regeling in deze wet zou kunnen krijgen, wordt in § 5.2 onderzocht welke aspecten in een dergelijke regeling zouden kunnen worden opgenomen. Daarbij wordt ingegaan op de vraag of de drie hierboven genoemde intrekkingsgronden zich ervoor lenen om in de Awb te worden opgenomen, waarbij tevens wordt bezien hoe de normering ervan zou kunnen plaatsvinden. Voorts wordt aandacht besteed aan een aantal andere algemene aspecten en enkele accessoire bevoegdheden in het kader van de intrekking. In § 5.3 volgt de tussenconclusie bij dit hoofdstuk. 5.1

De behoefte aan een algemene intrekkingsregeling

Op dit moment bestaan er bepalingen over intrekking van begunstigende beschikkingen in verschillende wetten en regelingen. Deze wetten en regelingen zijn, zoals uit de voorgaande hoofdstukken blijkt, niet altijd volledig. Vaak ontbreekt een bepaling omtrent het ingangsmoment van de intrekking en in een aantal gevallen de mogelijkheid tot schadevergoeding en zelfs de bevoegdheid tot intrekking, hoewel in de praktijk daaraan de behoefte bestaat (zo kent de Wabo bijvoorbeeld geen bevoegdheid tot intrekking van de onjuiste beschikking; de intrekking op deze grond zou in de praktijk dan ook op basis van de geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid moeten geschieden). Om de overzichtelijkheid van het recht omtrent de intrekking van begunstigende beschikkingen te vergroten, is het gewenst dat deze wetten en regelingen zoveel mogelijk worden geharmoniseerd. Het in de bijlage opgenomen wetsvoorstel beoogt hierin te voorzien door opname van een algemene intrekkingsregeling in de Awb. Dit wetsvoorstel voorziet in een algemene grondslag voor intrekking van de begunstigende beschikking op grond van de drie in de inleiding genoemde intrekkingsgronden. Daarnaast bevat het voornoemde wetsvoorstel bepalingen over de normering van deze intrekkingsgronden. Dit leidt tot vereenvoudiging van het recht omtrent de intrekking van begunstigende beschikkingen. Hierdoor wordt niet alleen de rechtszekerheid van begunstigden gediend, maar wordt ook bevorderd dat bestuursorganen en bestuursrechters consistent kunnen zijn bij het nemen respectievelijk toetsen van intrekkingsbesluiten. Gelet op de in de eerste tranche door de wetgever geuite wens om een intrekkingsregeling in hoofdstuk 4 van de Awb op te nemen, zal in het onderhavige wetsvoorstel hierbij worden aangesloten, zij het dat een intrekkingsregeling niet in afdeling 4.1.5, maar in afdeling 4.1.4 wordt voorgesteld. Hoofdstuk 4 bestaat immers thans uit drie afdelingen; de eerstvolgende afdeling is dan ook 4.1.4. Hoofdstuk 4 bevat bijzondere bepalingen over beschikkingen. De thans voorgestelde afdeling bouwt in belangrijke mate voort op de regeling over beschikkingen van titel 4.1. Deze titel zal immers na het aannemen van dit wetsvoorstel niet alleen voorzien in bepalingen omtrent het nemen van beschikkingen, maar ook in die inzake het intrekken van die beschikkingen. Ook uit een oogpunt van wetssystematiek verdient het de voorkeur om de nieuwe afdeling ná de regelingen omtrent de aanvraag (afdeling 4.1.1), de voorbereiding (afdeling 4.1.2) en 57

beslistermijn (afdeling 4.1.3) op te nemen. Deze afdelingen gelden immers evenzeer bij de intrekking van beschikkingen. Wat betreft artikelnummering zal, om te voorkomen dat de artikelen na de voorgestelde afdeling 4.1.4 worden vernummerd, worden aangesloten bij het laatste artikel van afdeling 4.1.3, te weten 4:20f. Dat betekent dat de nummering zal beginnen te lopen vanaf artikel 4:20g. Zoals hiervoor aangegeven, bevatten op dit moment diverse wetten en regelingen, zij het niet altijd volledig, bepalingen inzake de intrekking van begunstigende beschikkingen. Deze zullen voor een groot gedeelte komen te vervallen als het onderhavige wetsvoorstel tot wet wordt verheven. Dit wetsvoorstel vergt derhalve aanpassingswetgeving. 5.2

De inhoud van een algemene intrekkingsregeling

In deze paragraaf wordt bezien welke aspecten in een algemene intrekkingsregeling kunnen worden opgenomen. § 5.2.1 besteedt aandacht aan de wettelijke grondslag voor intrekking, waarbij wordt ingegaan op de vraag of de drie hiervoor genoemde intrekkingsgronden zich ervoor lenen om in de Awb te worden opgenomen. In § 5.2.2 wordt bezien hoe de normering van deze intrekkingsgronden zou kunnen plaatsvinden. In § 5.2.3 komen een aantal andere algemene aspecten ten aanzien van de intrekking aan de orde en wordt aandacht besteed aan enkele accessoire bevoegdheden, te weten een algemene terugvorderingsbevoegdheid en een verrekeningsbevoegdheid. In § 5.2.4 ten slotte wordt, zoals in § 1.4 aangegeven, stilgestaan bij de wijziging van begunstigende beschikkingen. Hierbij zij opgemerkt dat wanneer specifieke kenmerken van een bepaald beleidsterrein met zich meebrengen dat de in het wetsvoorstel op te nemen bepalingen geen onverkorte toepassing kunnen krijgen, hiervan in de bijzondere wet steeds kan worden afgeweken. 5.2.1 De wettelijke grondslag voor intrekking Zoals in de voorgaande hoofdstukken meerdere malen is aangegeven, geldt dat de intrekkingsbevoegdheid niet enkel aanwezig is wanneer de wettelijke regeling in die bevoegdheid expliciet voorziet. Wanneer voor de intrekking geen wettelijke grondslag kan worden aangewezen, valt men in de praktijk terug op de geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid. De aanvaarding van deze geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid is vanuit een oogpunt van legaliteit echter discutabel. Het legaliteitsbeginsel vereist immers dat het bestuursoptreden waarbij voor burgers bevoegdheden, rechten of plichten worden vastgesteld, moet berusten op een daartoe strekkende wettelijke grondslag. Het vastleggen van de intrekkingsbevoegdheid in de Awb heeft dan ook het voordeel dat legaliteitsdiscussies worden vermeden. Bovendien wordt de rechtszekerheid bevorderd, omdat de geadresseerde van een begunstigende beschikking kan weten dat die beschikking kan worden ingetrokken. Het vastleggen van de bevoegdheid tot intrekking is echter niet voldoende. De Awb dient ook aan te geven onder welke omstandigheden het bevoegde orgaan tot intrekking kan overgaan: de Awb dient dus de intrekkingsgronden te regelen. In hoofdstuk 4 zijn er, zoals eerder aangegeven, drie intrekkingsgronden besproken, te weten de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, die alle zijn aan te merken als intrekking anders dan bij wijze van sanctie. Deze intrekkingsgronden zijn zo ruim en algemeen geformuleerd dat deze zich mijns inziens er goed voor lenen om als intrekkingsgronden in een Awb-regeling te worden opgenomen. Bij de intrekking op grond van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten moet erop worden gelet dat de aard van de in te trekken beschikking zich tegen intrekking kan verzetten. Zo kan, zoals in § 4.2.1 werd vermeld, een aflopende beschikking niet worden ingetrokken op de grond dat de wet gewijzigd is. Hetzelfde geldt voor een beschikking waarbij een beoordeling geboden is naar de situatie op één moment, maar die over een langere periode daarna gelding heeft. Bij de formulering van een intrekkingsbevoegdheid 58

op deze grond dient dan ook te worden bepaald dat intrekking mogelijk is, tenzij de aard van de beschikking zich daartegen verzet. Wat betreft de aard van de intrekkingsbevoegdheid lijkt mij dat deze discretionair moet worden geformuleerd. De intrekkingsregeling in de Awb zal namelijk van toepassing zijn op in beginsel alle deelterreinen van het bestuursrecht, zodat het bestuursorgaan voldoende ruimte moet worden geboden om steeds rekening te houden met de omstandigheden van het geval. Zoals in de inleiding aangegeven, kan, waar dat nodig wordt beoordeeld, hiervan worden afgeweken door in de bijzondere regeling te kiezen voor een gebonden intrekkingsbevoegdheid. Het ligt voor de hand om bij de toekenning van de intrekkingsbevoegdheid mede te bepalen aan wie die bevoegdheid toekomt. In de regel is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het verlenen van de beschikking mede het bestuursorgaan dat bevoegd is tot intrekking daarvan. Een bepaling van deze strekking zou dan ook in de Awb kunnen worden opgenomen. Daarbij kan evenwel ruimte worden gelaten voor de gevallen waarin bij de intrekking (naast het voornoemde bestuursorgaan) een andere bestuursorgaan bevoegd zou moeten zijn.185 5.2.2 De normering van de intrekkingsbevoegdheid In deze subparagraaf wordt nagegaan hoe de normering van de voornoemde intrekkingsgronden vorm kan worden gegeven. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking, de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Daarbij zal steeds aandacht worden besteed aan aspecten als het ingangsmoment van de intrekking, de mogelijkheid tot schadevergoeding en het verval van de intrekkingsbevoegdheid. 5.2.2.1

Intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking

Voor de normering van de intrekking wegens een onjuistheid in de beschikking is, zoals in § 4.1.3 gebleken, van belang of er sprake is van een kennelijk dan wel een nietkennelijk onjuiste beschikking. De intrekking van deze twee soorten beschikkingen zou in de Awb, gelet op hetgeen in hoofdstuk 4 naar voren is gekomen, als volgt kunnen worden genormeerd. Wat betreft het ingangsmoment zou bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking de terugneming als uitgangspunt kunnen worden genomen. In dit soort gevallen wist of behoorde de begunstigde immers te weten dat de aan hem verleende beschikking onjuist was, zodat hij rekening moest houden met de mogelijkheid van intrekking bij wijze van terugneming. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij ook bij de intrekking van deze beschikking voor een ander tijdstip zou moeten worden gekozen. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de begunstigde na de bekendmaking van de beschikking uit gedragingen van het bestuursorgaan mocht afleiden dat deze bij die beschikking zou blijven. Met zulke omstandigheden zou rekening kunnen worden gehouden door te bepalen dat de intrekking terugwerkt tot en met het tijdstip waarop de beschikking is verleend, tenzij bij de beschikking tot intrekking anders is bepaald. Betreft het de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking, dan ligt de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt eerder voor de hand. Anders dan bij de kennelijk onjuiste beschikking hoefde de begunstigde immers niet te vermoeden dat de 185

Zo is voor het wijzigen van de omgevingsvergunning voor milieu of voorschriften verbonden aan deze vergunning op de grond dat zich in de betrokken inrichting een ongewoon vooral voordoet of heeft voorgedaan waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan naast het bevoegd gezag mede bevoegd de Minister van Infrastructuur en Milieu; zie artikel 2.32 van de Wabo jo. artikel 17.1 van de Wm jo. artikel 2.29, derde lid, van de Wabo.

59

aan hem verleende beschikking wegens een daarin gemaakte fout op een gegeven moment zou kunnen worden ingetrokken. Een uitzondering zou evenwel kunnen worden gemaakt voor de situatie waarin betrokkene nog geen of slechts gedeeltelijk gebruik heeft gemaakt van de aan hem verleende vergunning. De voornoemde clausulering zou dan ook hier kunnen worden opgenomen. Het tweede punt dat bij de intrekking van voornoemde beschikkingen zou kunnen worden geregeld, betreft de plicht tot het al dan niet toekennen van een schadevergoeding. Bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking bestaat over het algemeen geen verplichting voor het bestuursorgaan om de uit de intrekking voortvloeiende schade te vergoeden. Een bepaling waarbij een plicht tot schadevergoeding wordt geregeld, is dan ook niet aan de orde. Anders ligt dit ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te worden vergoed, voor zover in gerechtvaardigde vertrouwen is gedisponeerd. De vraag is of dat moet worden bepaald dat een beslissing inzake schadevergoeding in het intrekkingsbesluit moet worden vervat. Zoals in § 4.1.5 is aangegeven, blijkt uit de jurisprudentie en de literatuur dat een beslissing tot intrekking van een beschikking onrechtmatig is wanneer de belangen van de begunstigde niet worden betrokken bij de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging. Het bestuursorgaan is bij de intrekking op de onderhavige grond immers (mede) verantwoordelijk voor het ontstaan van een situatie die noopt tot het corrigeren van de bij de verlening gemaakte fout. Gelet hierop zou kunnen worden geregeld dat schadevergoeding in de intrekkingsbeschikking zelf moet worden toegekend, voor zover daarvoor termen bestaan. Het laatste punt dat kan worden geregeld, betreft het verval van de intrekkingsbevoegdheid wegens het tijdsverloop. Het lijkt uit een oogpunt van rechtszekerheid gewenst om de mogelijkheid van intrekking aan een termijn te binden. Aangezien het vertrouwen op het behoud van de beschikking alleen gerechtvaardigd kan zijn bij de intrekking wegens niet-kennelijke fouten ligt het uit een oogpunt van rechtszekerheid voor de hand om alleen in dit soort gevallen de intrekkingsbevoegdheid aan een vervaltermijn te binden. Daarbij geldt dat deze termijn slechts zou moeten worden beperkt tot financiële beschikkingen. Bij niet-financiële beschikkingen lijkt het bezwaarlijk om de intrekkingsbevoegdheid aan een termijn te binden, daar de belangen van derden in de knel kunnen komen. Wat betreft de termijn waarna een intrekkingsbevoegdheid zou kunnen vervallen, kan worden gedacht aan een termijn van vijf jaren na de bekendmaking van het in te trekken besluit. Deze termijn geeft, zoals daarover in de MvT186 ten aanzien van het verval van de intrekkingsbevoegdheid bij subsidies is opgemerkt (zie artikel 4:49, derde lid, van de Awb), een redelijk evenwicht tussen het belang van de overheid bij het herstellen van onjuiste (financiële) beschikkingen enerzijds en de rechtszekerheid van de geadresseerde anderzijds. 5.2.2.2

Intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten

Zoals uit hoofdstuk 4 blijkt, is de normering van de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten op een aantal punten gelijk aan die van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. Zo geldt ook voor de eerstgenoemde intrekkingsgrond dat de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt zou moeten worden genomen. In veel gevallen zal de begunstigde immers enige tijd moeten worden gegund om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Evenals bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking zou echter ook bij de onderhavige intrekkingsgrond een uitzondering kunnen worden gemaakt voor de gevallen waarin betrokkene nog geen of slechts gedeeltelijk gebruik heeft gemaakt van de aan hem 186

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 78 (MvT bij de derde tranche van de Awb).

60

verleende vergunning, zodat voor een ander ingangsmoment in een concreet geval kan worden gekozen. Het tweede punt waarin de normering van de twee voornoemde intrekkingsgronden gelijk is, betreft de plicht tot schadevergoeding. De begunstigde behoeft immers bij de onderhavige intrekkingsgrond in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook niet (geheel) voor zijn rekening behoort te komen. Ten aanzien van de vraag op welke wijze schadevergoeding kan worden verkregen, geldt het volgende. Uit de jurisprudentie en de literatuur blijkt dat bij de intrekking op de onderhavige grond vooral aansluiting wordt gezocht bij het égalitébeginsel wegens het ‘normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico’ dat daarbij een rol speelt. De intrekking op de onderhavige grond ligt immers, anders dan bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking, niet geheel in de risicosfeer van het bestuursorgaan (de intrekking kan immers worden beschouwd als een rechtmatige uitoefening van de publiekrechtelijke taak). De begunstigde dient dan ook in beginsel te aanvaarden dat in ieder geval het deel van de schade dat valt onder het normaal maatschappelijk risico/ondernemersrisico voor zijn rekening blijft. Een intrekkingsbesluit op de onderhavige grond zal niet snel als onrechtmatig worden beoordeeld enkel omdat daarin geen oordeel is gegeven over schadevergoeding. Het bestuursorgaan kan immers besluiten om een beslissing over schadevergoeding door te schuiven, waarna de belanghebbende een zelfstandig schadebesluit kan vragen. Zoals in § 4.2.4 aan de orde kwam, ligt dit echter wat genuanceerder ten aanzien van de intrekking die geschiedt binnen de overzienbare periode. Naar mijn inschatting doet deze situatie zich in de praktijk echter in mindere mate voor. Gelet hierop zou kunnen worden gekozen voor het uitgangspunt dat een beslissing omtrent schadevergoeding bij een zelfstandig schadebesluit geschiedt. Hierbij dient evenwel te worden gewezen op het wetsvoorstel ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ dat op 27 maart 2012 door de Tweede Kamer is aangenomen.187 Dit wetsvoorstel beoogt aan de Awb een aantal bepalingen toe te voegen omtrent, zoals de naam aangeeft, nadeelcompensatie en schadevergoeding bij rechtmatige respectievelijk onrechtmatige overheidsdaad. Wordt dit voorstel wet, dan impliceert dit dat alle thans geldende regelingen/bepalingen omtrent nadeelcompensatie of schadevergoeding komen te vervallen, maar ook dat de in de Awb-intrekkingsregeling op te nemen bepaling waarin het laatstgenoemde uitgangspunt wordt vastgelegd, kan worden geschrapt, daar het voornoemde wetsvoorstel reeds in voorziet. Voorgesteld wordt daarom om dit uitgangpunt niet op te nemen in de Awb-intrekkingsregeling. Een punt waarop de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking verschilt met de onderhavige intrekkingsgrond betreft het verval van de intrekkingsbevoegdheid wegens het tijdsverloop. De jurisprudentie leert dat bij de intrekking op de onderhavige grond het langere tijdsverloop tussen de bekendmaking van de begunstigende beschikking en het intrekkingsbesluit juist een indicatie vormt om geen gerechtvaardigd vertrouwen op het behoud van de beschikking aan te nemen. De begunstigde mag namelijk niet vertrouwen op een voortdurende toepassing van het in het verleden gevoerde beleid en dient steeds rekening te houden met de intrekking. Een bepaling omtrent het verval van de intrekkingsbevoegdheid is dan ook bij deze intrekkingsgrond niet aan de orde. 5.2.2.3

Intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten

Wat betreft de normering van de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten zou deze als volgt kunnen geschieden. Ten aanzien van het ingangsmoment van de intrekking zou, gelet op het feit dat in deze gevallen rekening 187

Zie ‘Stemmingsoverzicht Tweede Kamer’ van 27 maart 2012 bij het dossiernummer 32 621, www.eerstekamer.nl. Het wetsvoorstel is thans ingediend bij de Eerste Kamer voor een schriftelijke behandeling.

61

kan worden gehouden met de intrekking - daar de wettelijke vereisten voor het in aanmerking komen van een beschikking veelal wettelijk zijn vastgelegd en dit wetsvoorstel in de bevoegdheid voorziet om op de onderhavige grond in te trekken -, mijns inziens als uitgangspunt dienen te worden genomen dat de intrekking ingaat vanaf het intreden van de intrekkingsgrond; in de praktijk zal dit neerkomen op een terugneming tot een datum in het verleden. Wat betreft de schadevergoeding bij de intrekking op de onderhavige grond is deze niet aan de orde. De reden van intrekking is immers niet gelegen in een feit dat aan het bestuursorgaan zou kunnen worden toegerekend, maar aan de begunstigde zelf. Ook het vaststellen van een vervaltermijn voor de intrekkingsbevoegdheid is niet aan de orde, daar de begunstigde niet gerechtvaardigd erop kan vertrouwen dat hij zijn beschikking zal behouden. 5.2.3 Algemene aspecten en accessoire bevoegdheden In de voorgaande subparagrafen is nagegaan welke van de daarin behandelde intrekkingsgronden in de Awb zouden kunnen worden geregeld en hoe de normering ervan zou kunnen geschieden. In deze subparagraaf wordt bezien welke andere algemene aspecten ten aanzien van de intrekking een regeling zouden kunnen krijgen en hoe deze aspecten geregeld zouden kunnen worden. Daarnaast wordt aandacht besteed aan enkele accessoire bevoegdheden, te weten de terugvorderingsbevoegdheid en de verrekeningsbevoegdheid, die eveneens een regeling zouden kunnen krijgen. Achtereenvolgens wordt in deze subparagraaf ingegaan op de begripsbepaling ‘intrekking’, de inhoud van de intrekkingsbeschikking, de hoorplicht bij intrekking, de terugvorderingsbevoegdheid en ten slotte de verrekeningsbevoegdheid. 5.2.3.1

De begripsbepaling ‘intrekking’

Het ligt voor de hand dat als er een intrekkingsregeling, anders dan bij wijze van sanctie, in de Awb wordt opgenomen daarin te definiëren wat deze regeling onder het begrip ‘intrekking’ verstaat, zodat duidelijkheid bestaat over de inhoud van deze ingrijpende bevoegdheid. Voor de definitie van dit begrip zou inspiratie kunnen worden gehaald uit het reeds in de Awb omschreven begrip ‘bestuurlijke sanctie’. Dit begrip wordt in artikel 5:2, eerste lid, gedefinieerd als ‘een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak’. Bij een ‘opgelegde verplichting’ kan worden gedacht aan het betalen van een bestuurlijke boete of het uitvoeren van een last onder bestuursdwang. De term ‘onthouden aanspraak’ wordt gereserveerd voor gevallen waarbij sancties worden opgelegd die niet een nieuwe verplichting voor de overtreder inhouden, maar bijvoorbeeld een vermindering op een financiële aanspraak (zoals de verlaging van een subsidie) of opzegging van een vergunning.188 De term intrekking lijkt hiermee te vallen onder het begrip ‘onthouden aanspraak’. Zoals in § 2.2.1.1 werd aangegeven, lijkt er in de literatuur ook overeenstemming te zijn dat de intrekking bij wijze van sanctie een bestuurlijke sanctie kan betreffen. Het begrip ‘onthouden’ lijkt overigens te suggereren dat een gevestigde aanspraak slechts wordt opgezegd. In de literatuur wordt dan ook opgemerkt dat bij een intrekking eerder sprake is van een ‘ontnomen’ aanspraak.189 Het begrip ‘ontnomen’ lijkt echter weer te suggereren dat een aanspraak slechts wordt teruggenomen. Aangezien de intrekking zowel de vorm van opzegging als terugneming kan aannemen en om bij de terminologie die de Awb in het voornoemde artikel hanteert te blijven, zou mijns inziens voor een definitie kunnen worden gekozen waarbij zowel de woorden ‘onthouden’ als ‘ontnomen’ terugkomen. Voorgesteld wordt dan ook het begrip ‘intrekking’ te definiëren als ‘het door een bestuursorgaan ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak’.

188 189

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 83 (MvT bij de vierde tranche van de Awb). Van Buuren, Jurgens & Michiels 2011, p. 14.

62

5.2.3.2

De inhoud van de intrekkingsbeschikking

In een Awb-regeling kan mijns inziens naast het voorgaande tevens worden bepaald welke elementen een intrekkingsbeschikking dient te vermelden. Hierbij kan worden gedacht aan elementen als de in te trekken aanspraak, voor zover het betreft de intrekking van een financiële beschikking het bedrag dat wordt ingetrokken, de intrekkingsgrond, het ingangsmoment van de intrekking alsmede de eventueel te verkrijgen schadevergoeding (dit laatste zou, zoals uit de voorgaande paragraaf naar voren kwam, slechts moeten gelden ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking). Het vereiste van de vermelding van het wettelijk voorschrift waarop het intrekkingsbesluit berust, kan achterwege blijven, daar de Awb reeds in een daartoe strekkende bepaling voorziet; zie artikel 3:47, tweede lid. Met de vermelding van de intrekkingsgrond en het wettelijke voorschrift waarop de intrekking berust, wordt een belangrijke stap gezet richting de noodzakelijke motivering van de beslissing tot intrekking (zie artikel 3:46 van de Awb dat bepaalt dat een besluit op een deugdelijke motivering moet berusten). De geadresseerde moet immers met het oog op zijn bezwaar- en beroepsmogelijkheden kennis kunnen nemen van de aan de beschikking ten grondslag gelegde motivering. Daarnaast worden met de vermelding van de grondslag van de intrekking de doorzichtigheid van het beleid van het bestuur en de rechtszekerheid gediend. Het nut van de vermelding van de intrekkingsgrondslag is verder daarin gelegen dat wanneer het bestuursorgaan het niet lukt om aan dit voorschrift te voldoen het zich nog kan afvragen of het wel bevoegd is om een intrekkingsbeschikking te geven.190 5.2.3.3

De hoorplicht

Een ander aspect waarover bij het ontwerp van een intrekkingsregeling zou kunnen worden nagedacht, betreft de hoorplicht bij de voorbereiding van intrekkingsbeschikkingen. De artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb schrijven voor wanneer het bestuursorgaan de aanvrager respectievelijk de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. De hoorplicht uit artikel 4:7 is van toepassing in het geval het bestuursorgaan voornemens is de aangevraagde beschikking geheel of gedeeltelijk af te wijzen, die afwijzing zou steunen op gegevens over feiten of belangen die de aanvrager betreffen en die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager zelf ter zake heeft verstrekt. In het kader van intrekking geldt ingevolge dit artikel een hoorplicht ten aanzien van een derde-belanghebbende wanneer deze het bestuursorgaan verzoekt om een begunstigende beschikking in te trekken en het bestuursorgaan voornemens is dit verzoek af te wijzen. Het horen ingevolge artikel 4:8 geschiedt wanneer de belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben, de voorgenomen beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die hem betreffen, terwijl deze gegevens niet door hem zelf ter zake zijn verstrekt. Deze situatie doet zich voor wanneer het bestuursorgaan ambtshalve of op verzoek van een derde-belanghebbende een begunstigende beschikking beoogt in te trekken. In dat geval dient de begunstigde, als direct-belanghebbende, onder de voornoemde condities te worden gehoord.191 Voor een aantal gevallen heeft de wetgever de hoorplichten van de voornoemde artikelen hetzij onnodig, hetzij praktisch te bezwaarlijk gevonden. De gevallen waarin een uitzondering geldt op de hoorplicht zijn geregeld in de artikelen 4:11 en 4:12 van de Awb. In dit verband is vooral relevant het eerste lid van artikel 4:12. Op grond van deze bepaling kan het horen achterwege worden gelaten indien het gaat om beschikkingen die strekken tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak (hieronder vallen bijvoorbeeld belastingaanslagen en andere heffingen, uitkeringen op grond van de 190 191

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 110 (MvT bij de eerste tranche van de Awb) H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besluiten. Algemene normen voor besluiten i: voorbereiding van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl.

63

socialezekerheidswetten en subsidiebeschikkingen), tegen die financiële beschikkingen bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld en de nadelige gevolgen na één van deze procedures volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Op grond van de jurisprudentie kan het horen voorts achterwege worden gelaten in het geval een aanvraag betrekking heeft op een gebonden beschikking.192 De uitzondering van artikel 4:12 op de hoorplicht is met name opgenomen met het oog op het belastingrecht en het socialezekerheidsrecht, waar de hoorplicht, in verband met het zeer grote aantal beschikkingen dat (jaarlijks) wordt verleend, een onevenredige druk op bestuursorganen zou leggen.193 In het kader van de derde tranche heeft de wetgever echter een uitzondering gemaakt op de uitzondering op de hoorplicht (waardoor de hoorplicht herleeft) voor een aantal subsidiebeschikkingen, waaronder de intrekking van dit soort beschikkingen (zie het tweede lid van artikel 4:12).194 Daartoe is aangevoerd dat de in dit laatstgenoemde artikel vermelde beschikkingen zelden voorkomen, zodat de argumenten die destijds aan het maken van een uitzondering op de hoorplicht ten grondslag hebben gelegen niet, althans gedeeltelijk niet, kunnen opgaan. Bovendien zou het nemen van vorenbedoelde beschikkingen zo ingrijpend zijn dat het horen van de belanghebbende uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk is.195 In dit kader is het de vraag of aan het tweede lid van artikel 4:12 niet ook zou moeten worden toegevoegd de intrekking van andersoortige begunstigende financiële beschikkingen, waardoor de hoorplicht ook ten aanzien van deze beschikkingen gaat gelden. Hiervoor is een aantal argumenten te noemen. In de eerste plaats speelt bij de intrekking van een begunstigende beschikking, anders dan bij de weigering van deze beschikking, de problematiek van de verkregen rechten een rol. In het eerste geval heeft de geadresseerde zich immers reeds op een bepaalde situatie ingesteld en op een bepaalde rechtspositie vertrouwd, zodat dit vertrouwen zoveel mogelijk moet worden geëerbiedigd. Dat is anders bij de weigering van beschikkingen, waar de belanghebbende in beginsel geen rechtens te beschermen vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan een te verkrijgen rechtspositie. Bij de voorbereiding van de intrekking van een beschikking zou dan ook nog zorgvuldiger moeten worden omgegaan met de vaststelling van de feiten die de intrekking kunnen dragen, middels onder andere het horen van de belanghebbende, dan bij de weigering van beschikkingen. Het tweede argument heeft betrekking op de ingrijpendheid van de intrekking. Mijns inziens kan niet worden volgehouden dat alleen de intrekking van een subsidiebeschikking zulke ingrijpende gevolgen voor de belanghebbende kan hebben dat alleen ten aanzien van deze financiële beschikking uit een oogpunt van zorgvuldigheid een hoorplicht zou moeten gelden. Ingrijpende gevolgen kunnen immers ook bij de intrekking van andersoortige financiële beschikkingen optreden. Denk bijvoorbeeld aan de intrekking van uitkeringen op grond van de socialezekerheidswetten, zoals de WWB-uitkering, die in een aantal gevallen tot gevolg zal hebben dat zelfs de huurovereenkomst moet worden opgezegd omdat er niet kan worden voldaan aan de betalingsverplichting. Men zou kunnen stellen dat een hoorplicht niet zou hoeven te gelden omdat de gevolgen volledig ongedaan kunnen worden gemaakt na bezwaar en beroep. Mijns inziens is dit niet geheel juist. Weliswaar kunnen de financiële gevolgen - in de zin van het alsnog uitkeren van het ingetrokken bedrag of het terugbetalen van het inmiddels teruggevorderde bedrag - ongedaan worden gemaakt, maar dat geldt niet zo snel voor bijvoorbeeld de zojuist genoemde huurovereenkomst die reeds is opgezegd of in geval van subsidies voor de werknemers die inmiddels zijn ontslagen. Ook geldt dat de intrekking geen directe nadelige gevolgen hoeft te hebben, omdat er altijd nog de mogelijkheid openstaat tot het indienen van een 192

193

194 195

ABRvS 1 augustus 2000, AB 2001, 15, m.nt. De Gier, JB 2001, 251 m.nt. Stroink (Garage Dekker) uit H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besluiten. Algemene normen voor besluiten i: voorbereiding van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 103 (MvT bij de eerste tranche van de Awb); Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 99 (MvT bij de derde tranche van de Awb). Ten Berge & Michiels 2001, p. 289. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 100 (MvT bij de derde tranche van de Awb).

64

verzoek tot schorsende werking van het intrekkingsbesluit,196 maar datzelfde argument geldt ook voor de intrekking van een subsidiebeschikking en desalniettemin wordt hier verdedigd dat vanwege de ingrijpende gevolgen een hoorplicht moet gelden. Waarom mag dat argument in de weg staan aan een hoorplicht bij intrekking van een andersoortige financiële beschikking en niet aan een hoorplicht bij een subsidiebeschikking? Het derde argument waarop kan worden gewezen, is dat in de praktijk - soms weliswaar op een informele wijze - ook in gevallen waarin daartoe geen plicht bestaat regelmatig wordt gehoord.197 Om te voorkomen dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld ten aanzien van het horen - en daarmee de rechtsgelijkheid en de rechtseenheid in gevaar komen - is het ook uit dit oogpunt wenselijk om de hoorplicht ten aanzien van de intrekking van andere financiële beschikkingen wettelijk vast te leggen. Met het voorgaande wil ik echter niet miskennen dat het onverkort laten gelden van een hoorplicht bij alle intrekkingen van financiële beschikkingen - met name in het kader van het belastingrecht en het socialezekerheidsrecht - tot wellicht grote overbelasting van het bestuursapparaat zal leiden. Er moet echt een balans kunnen worden gevonden. Het kan mijn inziens in ieder geval niet zo zijn dat enkel vanwege de verwachting dat het horen een onevenredige druk op het bestuursapparaat zal leggen, dan maar onder alle omstandigheden geheel van het horen zou kunnen worden afgezien. Die balans zou wellicht kunnen worden gevonden in het wel stellen van een hoorplicht, maar dan slechts voor zover de intrekking een bepaald bedrag te boven gaat. Hiermee wordt dan tot uidrukking gebracht dat een hoorplicht in ieder geval moet gelden wanneer de intrekking een bepaalde mate van ingrijpendheid mag worden verondersteld te hebben. Bij het bepalen van dit bedrag zou wellicht aansluiting kunnen worden gezocht bij het geval waarin wordt aangenomen dat een bestuurlijke boete in ieder geval ingrijpend kan zijn; vergelijk artikel 5:53, eerste lid, jo. derde lid, van de Awb. Op grond van dit artikel dient de overtreder in afwijking van afdeling 4.1.2 van de Awb steeds in de gelegenheid te worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, voor zover de op te leggen boete een bedrag van meer dan € 340,- kan bedragen. Deze grens van € 340,- is overigens ontleend aan de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (ook wel bekend als de Wet Mulder), waarin wordt aangenomen dat een boete tot een maximum van het voornoemde bedrag een lichte verkeersovertreding betreft. Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat de voornoemde voorgestelde grens niet hoeft te gelden voor (de intrekking van) subsidies, waarbij de hoorplicht - onder de beperkingen van afdeling 4.1.2 - reeds geldt. Bij subsidies speelt het probleem van de overbelasting van het bestuursapparaat namelijk niet zo’n belangrijke rol, daar deze zoals in de MvT bij de derde tranche daarover opgemerkt - in mindere mate voorkomen. Zoals hiervoor vermeld is in deze tranche op de voornoemde grond expliciet overwogen om de intrekking van subsidiebeschikkingen uit te zonderen van de uitzondering op de hoorplicht. Ik zie geen reden om hier wederom veranderingen op aan te brengen. 5.2.3.4

De terugvorderingsbevoegdheid

Een ander aspect dat in de Awb een regeling zou kunnen krijgen, betreft de toekenning van de bevoegdheid tot terugvordering van de ten gevolge van de intrekking onverschuldigd betaalde geldsommen. Van onverschuldigde betaling is sprake als er is uitgekeerd zonder dat er recht op uitkering bestond dan wel als er wel recht op uitkering bestond maar niet op het door het bestuursorgaan toegekende bedrag.198 Een voorbeeld van een terugvorderingsbevoegdheid geeft artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, waarin de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen is geregeld. De 196 197

198

Artikel 6:16 van de Awb bepaalt namelijk dat bezwaar (en beroep) het besluit niet schorst. Zo hoort bijvoorbeeld de belastingdienst de belastingplichtige in veel gevallen waarin een aanslag wordt vastgesteld die in belangrijke mate van de aangifte afwijkt, zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 103 (MvT bij de eerste tranche van de Awb). Klosse & Noordam 2010, p. 120-121.

65

behoefte aan een terugvorderingsbevoegdheid is met name aanwezig bij de intrekking, in de zin van terugneming, van financiële beschikkingen. Bij de intrekking van bijvoorbeeld vergunningen zal terugvordering niet aan de orde zijn. Ook doet terugvordering zich met name voor bij de intrekking van de onjuiste beschikking en de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. In geval een beschikking wordt ingetrokken op de grond dat de omstandigheden zijn veranderd of de inzichten zijn gewijzigd, zal eerder worden opgezegd. Er valt in dat geval niets terug te vorderen. Onder omstandigheden kan intrekking op deze grond echter wel bij wijze van terugneming geschieden. In dat geval kan terugvordering wel aan de orde zijn. Om tot terugvordering te kunnen overgaan, is overigens wel vereist dat het bestuursorgaan daadwerkelijk een intrekkingsbesluit neemt. Zolang dit niet is gebeurd, kan namelijk niet worden gezegd dat de betalingen onverschuldigd zijn gedaan en kan dientengevolge niet tot terugvordering worden overgegaan.199 Een intrekkingsbesluit hoeft overigens niet te worden genomen wanneer als gevolg van een fout van het bestuursorgaan meer is betaald dan de begunstigende beschikking aangeeft.200 In dat geval vindt de fout haar oorzaak immers niet in de beschikking, maar enkel in de feitelijke uitvoering van die beschikking. De terugvordering in een dergelijk geval kan niet worden gebaseerd op een publiekrechtelijke bevoegdheidsgrondslag, maar op artikel 6:203 van het BW waarin de onverschuldigde betaling is geregeld. Het feit dat aan de terugvordering een intrekkingsbesluit moet zijn voorafgegaan, betekent overigens niet dat deze besluiten niet in één besluit kunnen worden vervat. Zo oordeelde de ABRvS dat er geen rechtsregel is die verbiedt dat de beslissing tot lagere subsidievaststelling en de beslissing tot terugvordering van de reeds op grond van de subsidieverlening betaalde bedragen die de uiteindelijk vastgestelde subsidie te boven gaan, in één besluit worden opgenomen.201 Uit een oogpunt van doelmatige rechtsbescherming en gelet op de samenhang tussen beide besluiten ligt het juist voor de hand beide beslissingen in één beschikking te combineren.202 Het besluit dient wat betreft de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen evenwel ook te berusten op een kenbare belangenafweging en een kenbare - deugdelijke - motivering. In een Awb-regeling zou niet, zoals wel aangegeven bij de intrekkingsbeschikking, hoeven te worden geregeld wat een terugvorderingsbeschikking dient te vermelden. Ten aanzien hiervan is immers in de Awb reeds een regeling getroffen; zie in dit verband het tweede lid van artikel 4:86. Het ligt voor de hand de terugvorderingsbevoegdheid discretionair te formuleren evenals dat geschied is bij de terugvorderingsbevoegdheid in het kader van subsidies. Daarbij doet het niet ter zake of in een concreet geval sprake is van een plicht of een bevoegdheid tot intrekking. Een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de terugvordering betekent dat bij de terugvordering steeds een belangenafweging dient plaats te vinden tussen het belang dat het bestuursorgaan heeft bij de terugvordering en de gevolgen die de terugvordering heeft voor betrokkene.203 In een bijzondere regeling kan hiervan worden afgeweken in die zin dat er een plicht tot terugvordering wordt geregeld, zoals dat thans het geval is ten aanzien van diverse onverschuldigd betaalde uitkeringen ingevolge de socialezekerheidswetten. Vergelijk in dit verband de artikelen 36 van de WW en 24 van de Algemene Ouderdomswet (hierna: AOW) op grond waarvan het bestuursorgaan verplicht is tot terugvordering over te gaan, welke plicht overigens niet ongeclausuleerd is gebleven. Het bestuursorgaan heeft namelijk steeds de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van de terugvordering af te zien wanneer daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Van dringende redenen is bijvoorbeeld sprake wanneer de terugvordering onaanvaardbare financiële en/of sociale consequenties voor 199

200 201 202 203

Vgl. ABRvS 30 december 2009, AB 2010, 55; ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (BPM-subsidies); ABRvS 21 oktober 1996, AB 1996, 496, m.nt. NV (Nanne/VROM); CRvB 6 december 1990, RSV 1991, 237; Klosse & Noordam 2010, p. 121. CRvB 30 augustus 1994, AB 1995, 201 uit Klosse & Noordam 2010, p. 121. ABRvS 30 augustus 2006, LJN AY7176, AB 2007, 241, m.nt. Jacobs. Rb. Breda 29 december 2010, LJN BP0037. ABRvS 30 augustus 2006, LJN AY7176, AB 2007, 241, m.nt. Jacobs.

66

betrokkene tot gevolg zal hebben.204 Het is uit een oogpunt van rechtszekerheid en de daarmee samenhangende wens dat de geadresseerde niet na zoveel jaren wordt geconfronteerd met een terugvorderingsactie in beginsel gewenst om de bevoegdheid tot terugvordering aan een termijn te binden. Hierbij kan worden gedacht aan een termijn van vijf jaren na de bekendmaking van het intrekkingsbesluit. Deze termijn geeft, zoals daarover in de MvT205 ten aanzien van het verval van de terugvorderingsbevoegdheid bij subsidies is opgemerkt (zie artikel 4:57, vierde lid, van de Awb), een redelijk evenwicht tussen het belang van de overheid bij het ongedaan maken van de gevolgen van de achteraf onjuist gegeven beschikkingen enerzijds en de rechtszekerheid van de geadresseerde anderzijds.206 Een terugvorderingsbeschikking beoogt natuurlijk de geadresseerde te bewegen tot voldoening van de daarin genoemde geldsom. Voldoet de geadresseerde niet of tijdig hieraan en is hij daarmee dus in verzuim, dan kan het bestuursorgaan overgaan tot het inzetten van invorderingsmaatregelen. Dat betekent dat het bestuursorgaan de geadresseerde schriftelijk moet aanmanen om binnen twee weken alsnog te betalen (artikel 4:112, eerste lid, van de Awb). Geeft de geadresseerde hieraan wederom geen gehoor, dan kan het bestuursorgaan overgaan tot invordering bij dwangbevel waarbij betaling door middel van beslaglegging kan worden afgedwongen.207 De bevoegdheid tot het uitvaardigen van een dwangbevel dient bij wet, dus door de wetgever in formele zin, te zijn toegekend, aldus artikel 4:115 van de Awb. In de MvT208 omtrent de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden is daarover opgemerkt dat deze bevoegdheid niet door middel van een algemene bevoegdheidsgrondslag in de Awb voor alle gevallen aan alle bestuursorganen moet worden toegekend. Het gaat namelijk om een vergaande bevoegdheid, omdat met behulp daarvan - anders dan in het civiele recht - zonder tussenkomst van de rechter een executoriale titel wordt verschaft waarmee betaling kan worden afgedwongen. Invordering bij dwangbevel blijft daarom slechts mogelijk indien de bevoegdheid daartoe bij bijzondere wet, dan wel in de Awb voor een bijzondere categorie van gevallen, is toegekend. Zo wordt in artikel 4:57, tweede lid, van de Awb de bevoegdheid tot het invorderen van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen bij dwangbevel toegekend. Andere voorbeelden waarin een dergelijke bevoegdheid is geregeld, zijn te vinden in de artikelen 5:10 van de Awb, 12 van de Invorderingswet 1990, 36a van de WW en 24a van de AOW. Gelet op het algemene karakter van een intrekkingsregeling in de Awb lijkt het in aansluiting op hetgeen hiervoor is vermeld, niet gewenst om een algemene bevoegdheid tot het uitvaardigen van een dwangbevel in de Awb op te nemen. Er is geen reden om ten aanzien van de onverschuldigde betaling in het kader van intrekking van dit standpunt af te wijken. Voor zover een bevoegdheid tot uitvaardiging van een dwangbevel in het kader van intrekking wenselijk wordt geacht, zal dat derhalve steeds bij een bijzondere wet in formele zin dienen te worden geattribueerd. 5.2.3.5

De verrekeningsbevoegdheid

Een interessant alternatief voor het inzetten van invorderingsmaatregelen is de verrekening. Verrekening houdt in dat een bestaande vordering (bijvoorbeeld uit een recht op studiefinanciering of uitkering) in mindering wordt gebracht op een bestuursrechtelijke geldschuld. Door verrekening gaan zowel de vordering als de openstaande schuld ter hoogte van het bedrag van de verrekening teniet.209 De bevoegdheid tot 204 205 206

207 208 209

Zie CRvB 13 september 2006, USZ 2006, 333 uit Klosse & Noordam 2010, p. 122. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 85 en 78 (MvT bij de derde tranche van de Awb). Op het verval van de bevoegdheid tot terugvordering van subsidies bestaan overigens uitzonderingen. Zie bijvoorbeeld artikel 7, vierde lid, van de Kaderwet EZ-subsidies waarin - in afwijking van artikel 4:57, vierde lid, van de Awb - is bepaald dat de bevoegdheid tot terugvordering niet vervalt voor zover een subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de staat geldende verplichtingen. Scheltema 2010, p. 120. Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 23 (MvT bij de vierde tranche van de Awb). Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 41 (MvT bij de vierde tranche van de Awb).

67

verrekening bestaat slechts voor zover daarin bij wettelijk voorschrift is voorzien, aldus het eerste lid van artikel 4:93 van de Awb. Er zijn diverse bestuursrechtelijke wettelijke voorschriften die de bevoegdheid tot verrekening toekennen. Voorbeelden daarvan zijn onder meer te vinden in artikel 24 van de Invorderingswet 1990 dat de ontvanger de bevoegdheid verschaft rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen met elkaar te verrekenen en in artikel 7.4 van de Wet studiefinanciering 2000 dat de bevoegdheid toekent te veel toegekende en uitbetaalde studiefinanciering te verrekenen. Ook in artikel 4:57, derde lid, van de Awb is een bevoegdheid toegekend om onverschuldigd betaalde subsidies in voorkomende gevallen te verrekenen met subsidies voor een volgend tijdvak. In de MvT210 wordt ten aanzien van de toekenning van een algemene verrekeningsbevoegdheid opgemerkt dat de publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen één en hetzelfde openbaar lichaam worden uitgeoefend, in zodanige mate uiteenlopen dat het in algemene zin toestaan van verrekening van met die taken samenhangende geldvorderingen - zonder daaraan nadere beperkingen te stellen - in beginsel ongewenst is.211 Het is om die reden van belang dat verrekening slechts kan plaatsvinden indien daarvoor in de bijzondere wetgeving een voorziening is getroffen. Bij het ontbreken van een dergelijke voorziening is verrekening niet toegestaan.212 In de literatuur wordt evenwel opgemerkt dat het best mogelijk is om de bevoegdheid tot verrekening in het voornoemde artikel 4:93 zelf vast te leggen. Die bevoegdheid zou evenwel beperkt dienen te blijven tot situaties waarin sprake is van een vordering van en een schuld aan hetzelfde bestuursorgaan en in verband met dezelfde bestuursrechtelijke regeling (zoals bij subsidies, waarbij wel een verrekeningsbevoegdheid is toegekend).213 De in de MvT genoemde bezwaren doen zich in dat geval namelijk niet voor. Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat artikel 4:93 wellicht aanpassing nodig heeft, waarbij ruimte wordt gelaten voor verrekening in een geval als het zojuist genoemde. 5.2.4 De wijziging van begunstigende beschikkingen In deze scriptie is, omwille van de leesbaarheid, met name ingegaan op de (volledige) intrekking van begunstigende beschikkingen. Zoals in § 1.4 is vermeld, omvat het begrip intrekken ook het ten nadele van geadresseerden wijzigen van beschikkingen. Met wijziging wordt hier bedoeld de gedeeltelijke intrekking (bijvoorbeeld het lager vaststellen van een uitkering) alsmede de aanvulling of de wijziging van de voorschriften verbonden aan beschikkingen. In deze subparagraaf zal worden nagegaan waarin de wijziging en de (volledige) intrekking gelijkenissen en verschillen vertonen, zodat dit in het wetsvoorstel kan worden meegenomen. Wat betreft de omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot wijziging van een beschikking zijn deze hetzelfde als die voor de intrekking. De in deze scriptie behandelde intrekkingsgronden bij de intrekking anders dan bij wijze van sanctie kunnen derhalve tevens worden aangemerkt als wijzigingsgronden.214 Vergelijk in dit verband de intrekkingsbepalingen uit de subsidietitel (zie de artikelen 4:48-4:50) van de Awb, waarin de gronden tot intrekking van een subsidie eveneens gelden als wijzigingsgronden (er wordt steeds gesproken van ‘intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger 210 211

212

213 214

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 11 en 41 (MvT bij de vierde tranche van de Awb). Zie in dit verband de bijdrage in Jacobs & Michiels 1996, p. 164-180, waarin reeds werd gewezen op een aantal onwenselijke situaties (zo kwam het in de praktijk voor dat een hondenbelasting met een bijstandsuitkering werd verrekend) wanneer aan de verrekening in het kader van publiekrechtelijke rechtsverhoudingen geen beperkingen zouden worden gesteld. Zie ook Rb. Zutphen 13 oktober 2010, LJN BO0324; anders maar onjuist: Rb. Groningen 4 april 2011, LJN BQ8504 (de verrekeningsbevoegdheid wordt door deze rechtbank ontleend aan artikel 6:127 van het BW, welk artikel in principe geen grondslag zou moeten vormen, omdat met de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Awb hiervan afstand is genomen), beiden ontleend aan D. van Tilborg, ‘Artikel 4:93 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. Zie Scheltema 2010, p. 53-54, inclusief de verwijzingen naar de voetnoten aldaar. Vgl. Dieperink 2003, p. 80.

68

wijzigen’). Ook ten aanzien van de normering is de wijziging niet anders dan bij de intrekking. Zo geldt in principe ook voor de wijziging dat onder omstandigheden een plicht kan bestaan tot vergoeding van de door de wijziging geleden of te lijden schade. Daarnaast kan ook voor de wijziging gelden dat deze slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan plaatsvinden. Voorts kan ook de bevoegdheid tot wijziging aan een termijn worden gebonden. Vergelijk wat betreft deze genoemde aspecten wederom de artikelen 4:48-4:50. Dat de wijziging wat betreft de voornoemde aspecten gelijk is met de intrekking kan worden verklaard vanuit de vertrouwensgedachte. Ook bij het wijzigen van een vergunning of het aanscherpen van de vergunningvoorschriften kan immers nadeel optreden doordat betrokkene in gerechtvaardigd vertrouwen op de beschikking investeringen heeft gedaan of handelingen heeft verricht die achteraf, door de wijziging, onnodig of verkeerd blijken.215 Er moet echter worden bedacht dat een wijziging voor de houder van de begunstigende beschikking vaak minder ingrijpend is dan intrekking ervan. In het kader van het evenredigheidsbeginsel zal meestal eerst moeten worden onderzocht of met een wijziging kan worden volstaan.216 Zo overwoog de ABRvS in een zaak waarin het ging om een milieukwestie dat de intrekking van een vergunning één van de zwaarste middelen vormt die het bevoegd gezag ten dienste staan ter verbetering van een milieuhygiënisch ongewenste situatie. Aan het gebruik van dit middel dient daarom bij uitstek een zeer zorgvuldige voorbereiding en motivering ten grondslag te liggen.217 Het bevoegd gezag moet motiveren of er een noodzaak bestaat om de vergunning geheel in te trekken en/of gedeeltelijke intrekking tot de mogelijkheden behoort.218 Het verschil in de mate van ingrijpendheid tussen de intrekking en de wijziging kan in een concreet geval ertoe leiden dat bijvoorbeeld een bepaalde overgangstermijn die in het kader van de wijziging als redelijk kan worden aangemerkt, niet als redelijk geldt bij de intrekking van één en dezelfde beschikking. De voornoemde aspecten ten aanzien van de normering van de intrekking en wijziging kunnen in een concreet geval derhalve verschillend uitpakken. Dit belet echter niet dat deze aspecten ook voor de wijziging in het wetsvoorstel kunnen worden opgenomen. Bij de wijziging moet er verder op worden gewezen dat voor bepaalde beschikkingen de mogelijkheid tot wijziging beperkter is dan die tot intrekking. Zo geldt bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor bouwen op grond van de Wabo dat deze wet zich verzet tegen wijziging van die vergunning. Het bestuursorgaan kan deze vergunning slechts toewijzen of afwijzen; voor een gedeeltelijke toewijzing bestaat derhalve geen plaats.219 Wanneer wijziging zou worden toegestaan, zou dit stelsel kunnen worden omzeild; via de wijziging kan immers worden bereikt dat alsnog gedeeltelijk wordt toegewezen. Een ander voorbeeld betreft het stelsel ten aanzien van de omgevingsvergunning voor milieu. Dit stelsel verzet zich niet zozeer tegen wijziging - het maakt wijziging immers mogelijk -, maar het brengt er wel beperkingen op aan. De ABRvS heeft geoordeeld dat wijziging van de voornoemde vergunning er niet toe mag leiden dat de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunning wordt verlaten. Evenmin mag de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid neerkomen op een intrekking van de vergunning, waardoor een andere vergunning ontstaat dan waarvoor vergunning is verleend.220 Gelet hierop zou in het wetsvoorstel kunnen worden bepaald dat de bevoegdheid tot wijziging slechts bestaat voor zover de aard van de bevoegdheid op grond waarvan die beschikking is verleend, zich niet tegen wijziging verzet. Ten slotte zou ook voor het begrip ‘wijziging’ een definitie kunnen worden opgenomen, zodat ook over de inhoud van 215 216

217 218 219 220

Hoitink 1998, p. 82. Zo bepaalt artikel 2.33, eerste lid, sub d en e, van de Wabo dat het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor milieu moet intrekken voor zover wijziging van deze vergunning daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt. ABRvS 5 maart 1997, M en R 1998, 36. ABRvS 29 juni 2000, M en R 2001, 8. ABRvS 23 januari 2002, AB 2002, 190, m.nt. Nijmeijer uit Dieperink 2003, p. 80. ABRvS 6 maart 2002, AB 2002, 274, m.nt. Jongma uit Dieperink 2003, p. 81; zie ook ABRvS 9 maart 2011, LJN BP7104. Beide uitspraken zijn gedaan in het kader van artikel 8.23 van de Wm. Er mag echter vanuit worden gegaan dat de hieruit voortvloeiende rechtsregels niet anders zijn bij de Wabo.

69

deze bevoegdheid duidelijkheid bestaat. Aangesloten zou kunnen worden bij de definitie van het begrip intrekking, zoals in § 5.2.3.1 weergegeven, zij het dat het hier gaat om het gedeeltelijk ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak. Daarnaast kan worden bepaald dat onder wijziging tevens wordt verstaan het aanvullen of het ten nadele van de belanghebbende wijzigen van de voorschriften verbonden aan een beschikking. 5.3

De tussenconclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht welke aspecten in een intrekkingsregeling in de Awb zouden kunnen worden opgenomen en hoe de inhoud van deze regeling vorm zou kunnen krijgen. Daarbij is ingegaan op de vraag of de Awb de bevoegdheid zou moeten toekennen om op de in dit hoofdstuk besproken intrekkingsgronden, te weten het geven van een onjuiste beschikking, veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, een begunstigende beschikking in te trekken en hoe de normering hiervan zou kunnen plaatsvinden. Verder is aandacht besteed aan de vraag of hiernaast nog een aantal andere algemene aspecten zou kunnen worden geregeld, te weten een definitiebepaling van het begrip ‘intrekking’, de in de intrekkingsbeschikking te vermelden elementen en de hoorplicht in het kader van de intrekking. Daarnaast is onderzocht of de Awb zou kunnen voorzien in enkele accessoire bevoegdheden in het kader van de intrekking, te weten een algemene terugvorderingsbevoegdheid en een verrekeningsbevoegdheid. Ten slotte is stilgestaan bij de vraag waarin de wijziging van begunstigende beschikkingen en de (volledige) intrekking met elkaar overeenkomen en verschillen en hoe hiermee rekening kan worden gehouden bij het ontwerpen van een Awb-intrekkingsregeling. Wat betreft de eerstgenoemde vraag is gebleken dat het opnemen van een intrekkingsbevoegdheid in de Awb op de genoemde gronden goed mogelijk is, daar deze ruim en algemeen zijn geformuleerd en derhalve in beginsel toepasbaar zijn op alle bijzondere deelterreinen van het bestuursrecht. Wat betreft de aard van de intrekkingsbevoegdheid zou deze discretionair kunnen worden geformuleerd, zodat het bestuursorgaan steeds rekening kan houden met de omstandigheden van het geval. De normering van de intrekkingsbevoegdheid zou - wat betreft het ingangsmoment van de intrekking, de mogelijkheid tot schadevergoeding en het verval van deze bevoegdheid - als volgt kunnen plaatsvinden. Een intrekking bij wijze van terugneming zou als uitgangspunt kunnen worden genomen bij de kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen wist of behoorde de begunstigde immers te weten dat de aan hem verleende beschikking onjuist was. Bij de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten zou kunnen worden gekozen voor de intrekking vanaf het intreden van de intrekkingsgrond; in de praktijk zal dit neerkomen op een terugneming tot een datum in het verleden. Ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking en de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten, ligt de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt het meest voor de hand. Een plicht tot schadevergoeding doet zich niet voor bij de kennelijk onjuiste beschikking en de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten. Een bepaling daaromtrent in de Awb is dan ook niet aan de orde. Anders ligt dit ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking en de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te worden vergoed, voor zover in gerechtvaardigd vertrouwen is gedisponeerd. Ten aanzien van de vraag op welke wijze schadevergoeding kan worden verkregen, geldt bij de intrekking wegens een niet-kennelijk onjuiste beschikking het uitgangspunt dat het bestuursorgaan daarover bij een onzelfstandig schadebesluit moet beslissen. Het bestuursorgaan is in een dergelijk geval namelijk (mede) verantwoordelijk voor het ontstaan van een situatie die noopt tot het corrigeren van de bij de verlening gemaakte fout, zodat de belangen van de begunstigde moeten worden betrokken bij de 70

te maken belangenafweging. Bij de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten lijkt het uitgangspunt te moeten zijn dat een beslissing omtrent schadevergoeding bij een zelfstandig schadebesluit dient te worden genomen. Een bepaling daaromtrent hoeft echter niet in de algemene wettelijke intrekkingsregeling te worden opgenomen. Het wetsvoorstel ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ beoogt hierin immers reeds te voorzien. Een bepaling omtrent het verval van de intrekkingsbevoegdheid zou slechts hoeven te worden opgenomen bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste financiële beschikking. In andere gevallen kan immers in beginsel niet gerechtvaardigd worden vertrouwd op het behoud van de beschikking dan wel kunnen belangen van derden zich daartegen verzetten. Naast het voorgaande zou de intrekkingsregeling een aantal andere algemene aspecten kunnen regelen. Zo zou een definitiebepaling kunnen worden opgenomen van het begrip ‘intrekking’. Voorgesteld wordt dit begrip te definiëren als ‘het door een bestuursorgaan ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak’. Daarnaast zou kunnen worden geregeld welke elementen een intrekkingsbeschikking (in ieder geval) zou moeten vermelden. Gedacht kan worden aan elementen als de in te trekken aanspraak, voor zover het betreft de intrekking van een financiële beschikking het bedrag dat wordt ingetrokken, de intrekkingsgrond, het ingangsmoment van de intrekking alsmede de eventueel te verkrijgen schadevergoeding. In dit hoofdstuk is verder aandacht besteed aan de hoorplicht. In het bijzonder is ingegaan op de vraag of de hoorplicht niet ook zou moeten gelden voor de intrekking van in beginsel alle begunstigende financiële beschikkingen. Gelet op de in dit hoofdstuk genoemde argumenten lijkt het gewenst om ook voor dit soort beschikkingen een hoorplicht wettelijk vast te leggen, zij het dat deze hoorplicht slechts zou moeten gelden voor zover de intrekking een bedrag van € 340,- te boven gaat. Deze grens van € 340,- hoeft niet gelden bij de intrekking van subsidies. Hiervoor blijft de hoorplicht gewoon gelden. Een ander aspect dat in de intrekkingsregeling zou kunnen worden geregeld, betreft de toekenning van een algemene terugvorderingsbevoegdheid in het kader van intrekking. Het ligt voor de hand dat deze discretionair wordt geformuleerd en aan een termijn wordt gebonden. De toekenning van een algemene bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel lijkt niet gewenst. Een dergelijke bevoegdheid is immers zeer ingrijpend, daar zonder tussenkomst van de rechter een executoriale titel wordt verschaft waarmee betaling kan worden afgedwongen. Naast het voornoemde zou de Awb een verrekeningsbevoegdheid kunnen toekennen. Omtrent een dergelijke bevoegdheid is in artikel 4:93, eerste lid, van de Awb bepaald dat deze slechts bestaat voor zover daarin bij wettelijk voorschrift is voorzien. Voorgesteld wordt deze bepaling te wijzigen in die zin dat de bevoegdheid tot verrekening in de Awb zelf wordt vastgelegd. Die bevoegdheid dient evenwel beperkt te blijven tot situaties waarin sprake is van een vordering van en een schuld aan hetzelfde bestuursorgaan en in verband met dezelfde bestuursrechtelijke regeling. In dit hoofdstuk is ten slotte onderzocht waarin de wijziging van begunstigende beschikkingen en de (volledige) intrekking gelijkenissen en verschillen vertonen. Gebleken is dat de gronden op basis waarvan kan worden ingetrokken eveneens kunnen worden aangemerkt als wijzigingsgronden. Ook ten aanzien van de normering is de wijziging niet anders dan de intrekking. Het stelsel van de wet/regeling waarop een bepaalde begunstigende beschikking berust, kan de mogelijkheid tot wijziging echter wel beperken. Voor zover in de intrekkingsregeling een bevoegdheid tot wijziging wordt opgenomen, zou ook het begrip ‘wijziging’ kunnen worden gedefinieerd. Aangesloten zou kunnen worden bij de definitie van het begrip intrekking, zij het dat het hier gaat om het gedeeltelijk ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak. Daarnaast kan worden bepaald dat onder wijziging tevens wordt verstaan het aanvullen of het ten nadele van de belanghebbende wijzigen van de voorschriften verbonden aan een beschikking. Het voorgaande mondt uit in het wetsvoorstel zoals opgenomen in de bijlage. 71

6

Conclusies en aanbevelingen

Reeds vanaf het voorontwerp van de eerste tranche van de Awb bestaat bij de wetgever het voornemen om een algemene regeling omtrent intrekking van begunstigende beschikkingen tot stand te brengen. Dit voornemen is wederom geuit in de vierde tranche. Tot een dergelijke regeling is het echter nooit gekomen. Dit wordt in de literatuur vaak toegeschreven aan het feit dat de intrekking een veelvormig en daarmee complex verschijnsel is. Intrekkingsbesluiten komen namelijk op verschillende beleidsterreinen voor, kunnen betrekking hebben op diverse soorten begunstigende beschikkingen en kunnen om zeer uiteenlopende redenen worden genomen. Ook in de praktijk wordt steeds gesteld dat er, onder andere vanwege de genoemde diversiteit en de gevaren die daarmee dreigen voor onoverzichtelijkheid binnen de regelgeving, behoefte bestaat aan een algemene regeling voor intrekking. In deze scriptie is daarom verkend of het opnemen van een algemene regeling inzake de intrekking van begunstigende beschikkingen in de Awb vanuit een juridisch-dogmatisch perspectief en pragmatische overwegingen wenselijk is en hoe een dergelijke regeling gestalte zou kunnen krijgen. Daarbij is de aandacht met name uitgegaan naar de intrekking, anders dan bij wijze van sanctie. Gebleken is dat het wenselijk is om een algemene regeling tot stand te brengen die de diverse thans geldende wetten en regelingen kan harmoniseren. Harmonisatie zal immers de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving kunnen bevorderen en de bestuursrechtelijke wetgeving kunnen systematiseren en vereenvoudigen. Bovendien kunnen de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend, worden gecodificeerd. Daarnaast kan een algemene regeling voorzien in de aspecten die thans niet zijn geregeld in de bijzondere wetten - zo ontbreekt vaak een bepaling omtrent het ingangsmoment van de intrekking en in een aantal gevallen de schadevergoedingsmogelijkheid en zelfs de bevoegdheid tot intrekking -, opdat wetgevingslacunes en legaliteitsdiscussies zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Het voorgaande zal niet alleen de rechtszekerheid van begunstigden dienen, maar ook zal het bevorderen dat bestuursorganen en bestuursrechters consistent kunnen zijn bij het nemen respectievelijk toetsen van intrekkingsbesluiten. Het in de bijlage opgenomen wetsvoorstel beoogt hierin te voorzien door aan hoofdstuk 4 - dat bijzondere bepalingen over besluiten bevat - een nieuwe afdeling 4.1.4 toe te voegen. Op deze wijze wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan het verwezenlijken van de doelstellingen die de wetgever zich destijds heeft gesteld bij het wettelijk vastleggen van algemene regels van het bestuursrecht. Wat betreft de inhoud van deze algemene regeling wordt voorgesteld daaraan als volgt vorm te geven. Voorgesteld wordt om een algemene intrekkingsbevoegdheid toe te kennen op drie gronden, te weten het geven van een onjuiste beschikking (hierbij is in het wetsvoorstel onderscheid gemaakt tussen de kennelijk en de niet-kennelijk onjuiste beschikking), veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, waarbij deze discretionair wordt geformuleerd, opdat het bestuursorgaan steeds rekening kan houden met de omstandigheden van het geval. Tevens wordt voorgesteld om te bepalen aan wie deze bevoegdheid toekomt. In de regel is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het verlenen van de beschikking mede het bestuursorgaan dat bevoegd is tot intrekking daarvan. Voorgesteld wordt dan ook om hierbij aan te sluiten, waarbij evenwel ruimte kan worden gelaten voor de gevallen waarin bij de intrekking (naast het voornoemde bestuursorgaan) een andere bestuursorgaan bevoegd zou moeten zijn. Daarnaast bevat het wetsvoorstel bepalingen over de normering van deze intrekkingsbevoegdheid die hun grondslag vinden in het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Voorgesteld wordt om de intrekkingsbevoegdheid - wat betreft het ingangsmoment van de intrekking, de mogelijkheid tot schadevergoeding en het verval van deze bevoegdheid - als volgt te normeren. 72

Wat betreft de intrekking wegens het geven van een onjuiste beschikking dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de kennelijk en de niet-kennelijk onjuiste beschikking. Voor de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking wordt voorgesteld om bij het ingangsmoment de terugneming als uitgangspunt te nemen. In dit soort gevallen wist of behoorde de begunstigde immers te weten dat de aan hem verleende beschikking onjuist was, zodat hij rekening moest houden met de mogelijkheid van intrekking bij wijze van terugneming. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij ook bij de intrekking van deze beschikking voor een ander tijdstip zou moeten worden gekozen. Met zulke omstandigheden zou rekening kunnen worden gehouden door te bepalen dat de intrekking terugwerkt tot en met het tijdstip waarop de beschikking is verleend, tenzij bij de beschikking tot intrekking anders is bepaald. Wat betreft de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking, zou de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt kunnen worden genomen. Anders dan bij de kennelijk onjuiste beschikking hoefde de begunstigde immers niet te vermoeden dat de aan hem verleende beschikking wegens een daarin gemaakte fout op een gegeven moment zou kunnen worden ingetrokken. Het is dan ook uit een oogpunt van rechtszekerheid en eerbiediging van vertrouwen in beginsel vereist om de begunstigde een redelijke termijn te gunnen om zich op de nieuwe situatie te kunnen instellen. Een uitzondering zou evenwel kunnen worden gemaakt voor de situatie waarin betrokkene nog geen of slechts gedeeltelijk gebruik heeft gemaakt van de aan hem verleende vergunning. De voornoemde clausulering zou dan ook hier kunnen worden opgenomen. Het tweede punt dat bij de intrekking van voornoemde beschikkingen wordt voorgesteld om te regelen, betreft de plicht tot het al dan niet toekennen van een schadevergoeding. Deze plicht speelt niet bij de intrekking van de kennelijk onjuiste beschikking. Een bepaling daaromtrent is dan ook niet aan de orde. Anders ligt dit ten aanzien van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. In dit soort gevallen behoefde de begunstigde immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook in beginsel dient te worden vergoed, voor zover in gerechtvaardigd vertrouwen is gedisponeerd. Ten aanzien van de vraag op welke wijze schadevergoeding kan worden verkregen, geldt het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij een intrekking wegens niet-kennelijke fouten daarover bij een onzelfstandig schadebesluit moet beslissen. Het bestuursorgaan is in een dergelijk geval (mede) verantwoordelijk voor het ontstaan van een situatie die noopt tot het corrigeren van de bij de verlening gemaakte fout, zodat de belangen van de begunstigde moeten worden betrokken bij de te maken belangenafweging. Gelet hierop wordt voorgesteld om te bepalen dat schadevergoeding in de intrekkingsbeschikking zelf moet worden toegekend. Het laatste punt waarop de intrekking op de onderhavige grond kan worden genormeerd, betreft het verval van de intrekkingsbevoegdheid wegens het tijdsverloop. Het is uit een oogpunt van rechtszekerheid gewenst om de mogelijkheid van intrekking aan een termijn te binden. Aangezien het vertrouwen op het behoud van de beschikking alleen gerechtvaardigd kan zijn bij de intrekking wegens niet-kennelijke fouten wordt uit een oogpunt van rechtszekerheid voorgesteld om alleen in dit soort gevallen de intrekkingsbevoegdheid aan een vervaltermijn te binden. Hierbij kan worden gedacht aan een termijn van vijf jaren na de bekendmaking van de in te trekken beschikking. Gelet op het feit dat derdenbelangen in de knel kunnen komen als gevolg van het verval van de intrekkingsbevoegdheid bij niet-financiële beschikkingen wordt voorgesteld om alleen bij financiële beschikkingen een bepaling omtrent het verval van de voornoemde bevoegdheid op te nemen. De normering ten aanzien van de intrekking wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten is wat betreft het ingangsmoment van de intrekking en de plicht tot schadevergoeding gelijk aan die van de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking. Daarom wordt ook ten aanzien van de eerstgenoemde intrekkingsgrond voorgesteld om de opzegging voor de toekomst als uitgangspunt te nemen. In veel gevallen zal de begunstigde immers enige tijd moeten worden gegund om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Op dit uitgangspunt zou ook hier een uitzondering kunnen worden gemaakt voor de situatie waarin betrokkene nog geen of slechts gedeeltelijk 73

gebruik heeft gemaakt van de aan hem verleende vergunning. Ook bestaan er redenen voor het aannemen van een schadevergoedingsplicht bij de intrekking op de onderhavige grond, waarbij het égalitébeginsel als uitgangspunt kan worden genomen. De begunstigde behoeft immers in beginsel geen rekening te houden met de intrekking, zodat de schade dan ook niet (geheel) voor zijn rekening behoort te komen. Wat betreft de wijze waarop schadevergoeding kan worden verkregen, lijkt het uitgangspunt te moeten zijn dat een beslissing daaromtrent bij een zelfstandig schadebesluit dient te worden genomen. Een bepaling omtrent schadevergoeding hoeft echter niet in de algemene wettelijke intrekkingsregeling te worden opgenomen. Het wetsvoorstel ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ dat op 27 maart 2012 door de Tweede Kamer is aangenomen, beoogt hierin immers reeds te voorzien. Anders dan bij de intrekking van de niet-kennelijk onjuiste beschikking wordt voorgesteld om geen bepaling omtrent het verval van de intrekkingsbevoegdheid op de onderhavige grond op te nemen. Uit de jurisprudentie blijkt namelijk dat bij de intrekking op de onderhavige grond het langere tijdsverloop tussen de bekendmaking van de begunstigende beschikking en het intrekkingsbesluit juist een indicatie vormt om geen gerechtvaardigd vertrouwen op het behoud van de beschikking aan te nemen. De begunstigde mag namelijk niet vertrouwen op een voortdurende toepassing van het in het verleden gevoerde beleid en dient steeds rekening te houden met de intrekking. De laatste intrekkingsgrond, te weten de intrekking wegens het niet langer voldoen aan de wettelijke vereisten, zou als volgt kunnen worden genormeerd. Ten aanzien van het ingangsmoment van de intrekking wordt voorgesteld om als uitgangspunt te nemen het moment waarop de intrekkingsgrond intreedt. In deze gevallen kan immers rekening worden gehouden met de intrekking, nu de wettelijke vereisten voor het in aanmerking komen van een beschikking veelal wettelijk zijn vastgelegd en het onderhavige wetsvoorstel in de bevoegdheid voorziet om op de onderhavige grond in te trekken. In de praktijk zal een intrekking op de onderhavige grond overigens neerkomen op een terugneming tot een datum in het verleden. De plicht tot schadevergoeding is niet aan de orde. De reden van intrekking is immers niet gelegen in een feit dat aan het bestuursorgaan zou kunnen worden toegerekend, maar aan de begunstigde zelf. Ook een vervaltermijn voor de intrekkingsbevoegdheid hoeft niet te worden vastgelegd. De begunstigde kan immers niet gerechtvaardigd erop vertrouwen dat hij zijn beschikking zal behouden. Naast het voorgaande wordt voorgesteld een aantal andere algemene aspecten te regelen. Zo wordt voorgesteld om een definitiebepaling op te nemen van het begrip ‘intrekking’, zodat duidelijkheid bestaat over de inhoud van deze ingrijpende bevoegdheid. Voorgesteld wordt dit begrip te definiëren als ‘het door een bestuursorgaan ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak’. Daarnaast wordt voorgesteld te regelen welke elementen een intrekkingsbeschikking (in ieder geval) zou moeten vermelden. Gedacht kan worden aan elementen als de in te trekken aanspraak, voor zover het betreft de intrekking van een financiële beschikking het bedrag dat wordt ingetrokken, de intrekkingsgrond, het ingangsmoment van de intrekking alsmede de eventueel te verkrijgen schadevergoeding (dit laatste zou, gelet op het voorgaande, slechts moeten gelden ten aanzien van de intrekking van de nietkennelijk onjuiste beschikking). Een ander aspect dat wordt voorgesteld in de intrekkingsregeling op te nemen, betreft de toekenning van een algemene terugvorderingsbevoegdheid in het kader van intrekking, waarbij deze discretionair wordt geformuleerd en aan een termijn wordt gebonden. Voorts worden wijzigingen van twee Awb-bepalingen voorgesteld. De eerste bepaling betreft artikel 4:12, tweede lid, dat een uitzondering op de uitzondering op de hoorplicht regelt. Voorgesteld wordt een onderdeel aan deze bepaling toe te voegen, opdat een hoorplicht tevens gaat gelden voor alle intrekkingen van begunstigende financiële beschikkingen, voor zover deze intrekkingen een bedrag van € 340,- te boven gaan. Ten 74

aanzien van subsidies waarvoor reeds een hoorplicht geldt, beoogt dit wetsvoorstel geen veranderingen op aan te brengen. De voornoemde grens van € 340,- geldt dan ook niet voor subsidies. Naast de voornoemde bepaling wordt voorgesteld om artikel 4:93, eerste lid, waarin is bepaald dat verrekening van een geldschuld met een vordering slechts geschiedt voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien, te wijzigen, in die zin dat de bevoegdheid tot verrekening in de Awb zelf wordt vastgelegd. Die bevoegdheid dient evenwel beperkt te blijven tot situaties waarin sprake is van een vordering van en een schuld aan hetzelfde bestuursorgaan en in verband met dezelfde bestuursrechtelijke regeling. In het voorgaande is met name ingegaan op de (volledige) intrekking van begunstigende beschikkingen. Het begrip intrekken omvat ook het ten nadele van geadresseerden wijzigen van beschikkingen. Met wijziging wordt hier bedoeld de gedeeltelijke intrekking (bijvoorbeeld het lager vaststellen van een uitkering) alsmede de aanvulling of de wijziging van de voorschriften verbonden aan een beschikking. Het hiervoor besprokene ten aanzien van de intrekking geldt ook voor de wijziging. Zo kunnen de gronden op basis waarvan kan worden ingetrokken eveneens worden aangemerkt als wijzigingsgronden. Ook ten aanzien van de normering is de wijziging niet anders dan de intrekking. Zo geldt ook voor de wijziging dat deze door middel van aspecten als het ingangsmoment van de wijziging, de mogelijkheid tot schadevergoeding en het verval van de wijzigingsbevoegdheid kan worden genormeerd, zij het dat deze in een concreet geval anders kunnen uitpakken dan bij de intrekking. Dit houdt verband met het feit dat de wijziging over het algemeen minder ingrijpend is dan intrekking. Voorgesteld wordt daarom om naast de intrekkingsbevoegdheid ook een wijzigingsbevoegdheid toe te kennen waarbij voor de normering kan worden aangesloten bij hetgeen hiervoor is besproken. Bij wijziging moet er evenwel op worden gewezen dat het stelsel van een specifieke wet/regeling waarop de begunstigende beschikking berust, de mogelijkheid tot wijziging kan beperken. Gelet hierop wordt voorgesteld om te bepalen dat de bevoegdheid tot wijziging slechts bestaat voor zover de aard van de bevoegdheid op grond waarvan die beschikking is verleend, zich niet tegen wijziging verzet. Voorgesteld wordt ten slotte om ook het begrip ‘wijziging’ te definiëren. Hierbij zou kunnen worden aangesloten bij de definitie van het begrip intrekking, zij het dat het hier gaat om het gedeeltelijk ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak. Daarnaast wordt voorgesteld te bepalen dat onder wijziging tevens wordt verstaan het aanvullen of het ten nadele van de belanghebbende wijzigen van de voorschriften verbonden aan een beschikking. In deze scriptie ben ik begonnen met het vermelden dat intrekkingsbesluiten ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de geadresseerden. Ik ben mij ervan bewust dat de hierboven gedane voorstellen niet ertoe zullen leiden dat die gevolgen in een concrete situatie minder ingrijpend zullen zijn. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt immers de mogelijkheid van het terugkomen op gevestigde aanspraken niet uit te sluiten wanneer daarvoor goede redenen kunnen worden aangevoerd. Sterker nog: het maakt het juist mogelijk door de bevoegdheid daartoe wettelijk vast te leggen. Het wetsvoorstel beoogt echter wel de rechtszekerheid van geadresseerden in belangrijke mate te dienen. Geadresseerden zullen, als het onderhavige wetsvoorstel tot wet wordt verheven, immers op een eenvoudigere wijze dan thans het geval is, kunnen achterhalen of en onder welke omstandigheden en waarborgen hun verkregen rechtsposities kunnen worden aangetast, opdat zij daarmee rekening kunnen houden. Daarvoor is van belang dat een helder en doorzichtig systeem wordt geschapen rondom de intrekking, waarbij een heldere bevoegdheidsgrondslag met een duidelijke normering wordt vastgelegd. Nu uit dit onderzoek blijkt dat het weliswaar een moeilijke, maar niet een onmogelijke opgave is om algemene regels te formuleren uit de bestaande rechtsregels en wetenschappelijke opvattingen rondom de intrekking, lijkt mij dit punt in ieder geval geen obstakel meer te hoeven vormen voor de wetgever om algemene regels voor de intrekking tot stand te brengen. 75

Lijst van aangehaalde jurisprudentie Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen – HvJ EG 5 oktober 1994, C-151/93, Jur. 1994, p. 1-4915 (Voogd arrest). – HvJ EG 13 januari 2004, C-453/00, AB 2004, 58, JB 2004, 42 (Kühne & Heitz arrest). Hoge Raad – – – –

HR HR HR HR

12 april 1978, BNB 1978, 135-137 (Doorbraak-arresten). 2 juni 1989, RvdW 1989, 154. 22 februari 2002, AB 2003, 249, m.nt. Van Ommeren (Van Vlodrop II). 10 april 2009, AB 2009, 320, m.nt. Van der Veen.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – ABRvS 21 oktober 1996, AB 1996, 496, m.nt. NV (Nanne/VROM). – ABRvS 18 februari 1997, AB 1997, 143, m.nt. Van Buuren (Beurkens/GS NoordBrabant). – ABRvS 5 maart 1997, M en R 1998, 36. – ABRvS 21 april 1998, AB 1998, 199, m.nt. Jurgens. – ABRvS 3 september 1999, AB 2000, 362. – ABRvS 20 december 1999, AB 2000, 47, m.nt. Schreuder-Vlasblom (Intrekking wapenverlof). – ABRvS 24 januari 2000, AB 2000, 199, m.nt. Boxum. – ABRvS 8 februari 2000, AB 2000, 118, m.nt. Damen, JB 2000, 91, m.nt. Albers (Haagse woningverbeteringssubsidie). – ABRvS 14 maart 2000, AB 2000, 281. – ABRvS 14 maart 2000, Gst. 7127, p. 497. – ABRvS 29 juni 2000, M en R 2001, 8. – ABRvS 1 augustus 2000, AB 2001, 15, m.nt. De Gier, JB 2001, 251 m.nt. Stroink (Garage Dekker). – ABRvS 15 januari 2001, Gst. 7141, 4, m.nt. Goorden, JB 2001, 47. – ABRvS 23 januari 2002, AB 2002, 190, m.nt. Nijmeijer. – ABRvS 6 maart 2002, AB 2002, 274, m.nt. Jongma. – ABRvS 4 juni 2002, LJN AE8045. – ABRvS 31 juli 2002, AB 2003, 136 (Het Nederlands Balletorkest). – ABRvS 20 november 2002, JB 2003, 18, m.nt. Albers (Regionale Zeeuwsch/Vlaamse Woningbouwvereniging). – ABRvS 24 december 2003, AB 2004, 240. – ABRvS 19 mei 2004, LJN AO9689. – ABRvS 10 augustus 2005, AB 2005, 355, m.nt. Marseille. – ABRvS 14 september 2005, AB 2006, 50, m.nt. Ortlep. – ABRvS 26 oktober 2005, JB 2006, 8 (Keuringscertificaat). – ABRvS 2 november 2005, AB 2006, 20, m.nt. Michiels, JB 2006, 11, m.nt. Albers. – ABRvS 23 november 2005, AB 2006, 310, m.nt. Vermeer. – ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (BPM-subsidies). – ABRvS 18 januari 2006, AB 2006, 187, m.nt. Verheij onder AB 2006, 188. – ABRvS 30 augustus 2006, LJN AY7176, AB 2007, 241, m.nt. Jacobs. – ABRvS 18 juli 2007, AB 2007, 349, m.nt. Barkhuysen & Den Ouden (Triplewood). – ABRvS 26 maart 2008, LJN BC7627 (Stichting Spirit). – ABRvS 25 juni 2008, LJN BD5350 (Intrekking Westvoorne). – ABRvS 17 september 2008, LJN BF0973. – ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8482. – ABRvS 28 juli 2009, LJN BJ4389. – ABRvS 18 november 2009, LJN BK3638. 76

– – – – – – – – – –

ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS ABRvS

30 december 2009, AB 2010, 55. 3 februari 2010, AB 2010, 275, m.nt. Nijmeijer. 30 juni 2010, LJN BM9682. 7 juli 2010, AB 2010, 322, m.nt. Den Ouden en Tjepkema. 25 augustus 2010, LJN BN4923. 9 maart 2011, LJN BP7104. 27 april 2011, LJN BQ2682. 18 mei 2011, LJN BQ4932. 3 augustus 2011, LJN BR3994. 23 mei 2012, LJN BW6338.

Voorzieningenrechter Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – ABRvS (vzr.) 20 september 1995, AB 1996, 422, m.nt. Verschuuren. – ABRvS (vzr.) 2 mei 2007, AB 2007, 161, m.nt. Ortlep. Afdeling rechtspraak van de Raad van State ARRvS 23 oktober 1979, AB 1980, 198, m.nt. Van der Veen (Grote of St. Bavokerk). ARRvS 26 januari 1982, BR 1982, p. 468. ARRvS 3 augustus 1984, BR 1985, p. 110. ARRvS 20 december 1984, BR 1985, 371. ARRvS 28 maart 1985, AB 1985, 600, m.nt. Van Buuren (Stichting Humanistisch Vormingsonderwijs). – ARRvS 28 november 1991, AB 1992, 531, m.nt. JJIV. – ARRvS 17 november 1993, AB 1994, 209. – – – – –

Voorzieningenrechter Afdeling rechtspraak van de Raad van State – ARRvS (vzr.) 3 januari 1980, AB 1980, 353, m.nt. Goldschmidt (Paralympics). – ARRvS (vzr.) 16 oktober 1984, tB/S VII, nr. 252. Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State – AGRvS 19 oktober 1993, BR 1994, p. 221. Centrale Raad van Beroep – – – – – – – – – – –

CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB CRvB

18 februari 1975, AB 1976, 63 (Vriezenveense vroedvrouw). 18 februari 1975, AB 1976, 243. 12 oktober 1988, RSV 1989, 107. 6 december 1990, RSV 1991, 237. 1 juli 1992, AB 1993, 137, m.nt. Sinninghe Damsté (Fysiotherapeuten). 30 augustus 1994, AB 1995, 201. 18 december 1997, AB 1998, 124. 21 april 1999, AB 1999, 319. 24 augustus 2005, JB 2005, 308. 28 april 2006, RSV 2006, 206. 13 september 2006, USZ 2006, 333.

College van Beroep voor het bedrijfsleven – – – –

CBB CBB CBB CBB

12 september 2003, AB 2004, 25, m.nt. Van der Veen (Energiesubsidie). 8 november 2005, AB 2006, 23, m.nt. Van der Veen. 6 april 2006, AB 2006, 224. 27 juni 2008, AB 2008, 282, m.nt. Ortlep. 77

– – – – –

CBB CBB CBB CBB CBB

20 22 29 14 14

oktober 2008, AB 2008, 368, m.nt. Ortlep. september 2009, JB 2009, 263. september 2009, AB 2009, 395, m.nt. Sewandono. januari 2011, AB 2011, 268, m.nt. Den Ouden en Tjepkema. april 2011, AB 2011, 268, m.nt. Den Ouden en Tjepkema.

Rechtbank Breda – Rb. Breda 29 december 2010, LJN BP0037. Rechtbank Groningen – Rb. Groningen 4 april 2011, LJN BQ8504. Rechtbank Zutphen – Rb. Zutphen 13 oktober 2010, LJN BO0324.

78

Lijst van verkort aangehaalde literatuur Albers 2009 C.L.G.F.H. Albers, ‘De intrekking van een begunstigende beschikking bij wijze van sanctie’, NTB 2009-24. Van Ballegooij e.a. 2008 G.A.C.M. van Ballegooij e.a., Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, Deventer: Kluwer 2008. Barkhuysen 2007 T. Barkhuysen, ‘De invloed van het Europese recht op de eenheid van het Nederlands bestuursrecht’, in: In eenheid. Over rechtseenheid en uniforme toepassing in het bestuursrecht, Den Haag: Sdu uitgevers 2007. Barkhuysen & Griffioen 2004 T. Barkhuysen & H.M. Griffioen, ‘Formele rechtskracht en kracht van gewijsde in het licht van recente EG-jurisprudentie, De zaak Kühne & Heitz nader beschouwd’, NJB 2004, p. 2132-2140. Ten Berge & Michiels 2001 J.B.J.M. ten Berge & F.C.M.A. Michiels, Nederlands algemeen bestuursrecht 1. Besturen door de overheid, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001. Van den Brink 2010 J.E. van den Brink, ‘Europese grenzen aan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in: Europees offensief tegen nationale rechtsbeginselen? Over legaliteit, rechtszekerheid, vertrouwen en transparantie (Preadviezen Jonge VAR 20108), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Van den Broek & Dresden 2010 J.H.G. van den Broek & M.J. Dresden, De Wabo in de praktijk. Juridische leidraad bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010. Van Buuren, Jurgens & Michiels 2011 P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens & F.C.M.A. Michiels, Mastermonografieën Staats- en bestuursrecht. Bestuursdwang en dwangsom, Deventer: Kluwer 2011. Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 1987 Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp voor de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht, Den Haag: 1987. Damen e.a. 2009 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 1. Systeem. Bevoegdheid. Bevoegdheidsuitoefening. Handhaving, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009. Dieperink 2003 M.A.M. Dieperink, ‘Omtrekken van een algemene regeling voor intrekken. Over een algemene regeling voor intrekking en wijziging van beschikkingen in Awb’, in: De vijfde tranche (Preadviezen Jonge VAR 2003-1), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2003. De Graaf & Marseille 2005 K.J. de Graaf & A.T. Marseille, ‘Het intrekken en wijzigen van onjuiste besluiten: niet alles in één keer goed’, in: Alles in één keer goed. Juridische kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming, Deventer: Kluwer 2005.

79

Van de Griend 2003 B.J. van de Griend, Het oogmerk als ijkpunt. Bestuurlijke sancties in bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, Den Haag: Raad van State 2003. Van der Heijden 2006 K. van der Heijden, Subsidieverstrekking. Een praktische handreiking, Den Haag: RBIv 2006. Hoitink 1998 J.E. Hoitink, Bestaande rechten in het milieurecht, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1998. Jacobs & Michiels 1996 M.J. Jacobs & F.C.M.A. Michiels, ‘Bestuursrechtelijke grenzen aan verrekening’, in: Verrekening, Deventer: Kluwer 1996. Jans & De Graaf 2004 J.H. Jans & K.J. de Graaf, ‘Bevoegdheid = verplichting? Enkele opmerkingen over de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Kühne & Heitz’ NTER 2004. Klap & De Moor-Van Vugt 2009 A.P. Klap & A.J.C. de Moor-van Vugt, ‘Hoe verder met de Wet Bibob?’, NTB 2009-2/3. Klosse & Noordam 2010 S. Klosse & F.M. Noordam 2010, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010. Kortmann 2008 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2008. Marseille 2006 A.T. Marseille, ‘Verzoeken om heroverweging van rechtens onaantastbaar geworden besluiten in Nederland en Duitsland’, JBplus 2006. Michiels 2003 F.C.M.A Michiels, studiepockets staats- en bestuursrecht. de wet milieubeheer, Deventer: Kluwer 2003. Michiels 2011 F.C.M.A Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2011. Michiels & Muller 2006 F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller, Handhaving: bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2006. Michiels & De Waard 2007 F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007. Van Ommeren 1996 F.J. van Ommeren, De verplichting verankerd. De reikwijdte van het legaliteitsbeginsel en het materiële wetsbegrip (diss. Amsterdam VU), Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996. Van Ommeren 2010 F.J. van Ommeren, ‘Het legaliteitsbeginsel als hoeksteen van het staats- en bestuursrecht’, AA 2010. 80

Den Ouden 2010 W. den Ouden, ‘De intrekking van begunstigende beschikkingen door bestuursorganen. Eens gegeven blijft gegeven?’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Den Ouden, Jacobs & Verheij 2011 W. den Ouden, M.J. Jacobs & N. Verheij, Mastermonografieën Staats- en bestuursrecht. Subsidierecht, Deventer: Kluwer 2011. Den Ouden & Tjepkema 2010 W. den Ouden & M.K.G. Tjepkema, ‘Schadevergoeding bij de intrekking van begunstigende beschikkingen’, O&A 2010-4. Scheltema 2010 M.W. Scheltema, Mastermonografieën Staats- en bestuursrecht. Bestuursrechtelijke geldschulden, Deventer: Kluwer 2010. Schlössels 2012 R.J.N. Schlössels, ‘Rechtsbeginselen en de Algemene wet bestuursrecht: tevreden met een codificatie light?’, JBplus 2012-2. Schlössels e.a. 2004 R.J.N. Schlössels e.a., In beginsel. Over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2004. Schlössels & Stroink 2010 R.J.N. Schlössels & F.A.M. Stroink, Kern van het bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Schlössels & Zijlstra 2010 R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Handboeken Staats- en bestuursrecht. Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010. Struiksma 2008 J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht, Zaandam: IBr 2008. Tjepkema 2010 M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer: Kluwer 2010. Verhoeven 2010 M.J.M. Verhoeven, ‘Bestuursorganen en legaliteit in communautair perspectief’, in: Europees offensief tegen nationale rechtsbeginselen? Over legaliteit, rechtszekerheid, vertrouwen en transparantie (Preadviezen Jonge VAR 2010-8), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. De Waard e.a. 2005 B.W.N. de Waard e.a., Terugvordering van staatssteun. Een rechtsvergelijkend onderzoek, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005.

81

Lijst van overige gebruikte bronnen Kamerstukken – – – – –

Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken

II II II II II

1988/89, 1993/94, 2003/04, 2006/07, 2007/08,

21 23 29 30 31

221, 700, 702, 844, 418,

nr. nr. nr. nr. nr.

3 (MvT 3 (MvT 3 (MvT 3 (MvT 1-3.

bij bij bij bij

de de de de

eerste tranche van de Awb). derde tranche van de Awb). vierde tranche van de Awb). Wabo).

Elektronische bronnen – J.E. Jansen, ‘Artikel 4:6 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – A.P. Klap, ‘Artikel 5:1 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – R.M. van Male & G.A. van der Veen, ‘Artikel 1:3 - Commentaar Awb’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. – A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:48-4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. – A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:49 - Commentaar Awb’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. – A.R. Neerhof & A.J. Bok, ‘Artikel 4:50 - Commentaar Awb’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. – Parl. Gesch. Awb I, www.pgawb.nl. – ‘Stemmingsoverzicht Tweede Kamer’ van 27 maart 2012 bij het dossiernummer 32 621, www.eerstekamer.nl. – D. van Tilborg, ‘Artikel 4:93 - Commentaar Awb’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Beschikkingen en besluiten van algemene strekking - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Beslissingen van bestuursorganen. Soorten beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbank bestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘De grondslagen van het bestuursrecht - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Handhaving, toezicht en sancties. Intrekking begunstigende beschikking - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besluiten. Algemene normen voor besluiten i: voorbereiding van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. ‘A.B.B.B. Contra legem’ - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor besturen. Algemene normen voor besluiten iii: inhoud van besluiten - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl. – H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, ‘Rechtsnormen voor enkele bijzondere besluiten. Wijzigen en intrekken van beschikkingen - Hoofdstukken van bestuursrecht’, www.kennisbankbestuursrecht.nl.

82

Bijlage Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie (Wet tot intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie)

VOORSTEL VAN WET Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het, gelet op artikel 107, tweede lid, van de Grondwet, wenselijk is de Algemene wet bestuursrecht aan te vullen met bepalingen inzake intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie; Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der StatenGeneraal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze: ARTIKEL I De Algemene wet bestuursrecht wordt gewijzigd als volgt: In hoofdstuk 4 wordt na afdeling 4.1.3 een nieuwe afdeling toegevoegd, luidende: Afdeling 4.1.4 Intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie Artikel 4:20g In deze titel wordt verstaan onder: a. intrekking: het door een bestuursorgaan ontnemen of onthouden van een bij beschikking vastgestelde aanspraak. b. wijziging: het gedeeltelijk intrekken, als bedoeld onder a, dan wel het aanvullen of het ten nadele van de belanghebbende wijzigen van de voorschriften verbonden aan de beschikking, bedoeld onder a. Artikel 4:20h Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de intrekking of wijziging van de beschikking, bedoeld in artikel 4:20g, door het bestuursorgaan dat bevoegd zou zijn die beschikking te verlenen. 83

Artikel 4:20i 1. Het bestuursorgaan kan de beschikking, bedoeld in artikel 4:20g, intrekken of wijzigen voor zover: a. die beschikking onjuist is en de belanghebbende dit wist of behoorde te weten; b. die beschikking onjuist is en de belanghebbende dit niet wist of behoorde te weten; c. veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van die beschikking verzetten, tenzij de aard van die beschikking zich tegen intrekking of wijziging verzet, of d. niet langer wordt voldaan aan de wettelijke vereisten om in aanmerking te blijven komen voor die beschikking. 2. Er bestaat geen bevoegdheid tot wijziging op grond van het eerste lid voor zover de aard van de bevoegdheid op grond waarvan die beschikking is verleend, zich daartegen verzet. 3. De intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel a, werkt terug tot en met het tijdstip waarop de beschikking is ingegaan, tenzij bij de beschikking tot intrekking of wijziging anders is bepaald, onderscheidenlijk in het geval bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, tot en met het tijdstip waarop die intrekkingsgrond of wijzigingsgrond zich heeft voorgedaan. 4. De intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel b of c, geschiedt met inachtneming van een redelijke termijn, tenzij bij de beschikking tot intrekking of wijziging anders is bepaald. 5. Bij intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel b, vergoedt het bestuursorgaan de schade die de belanghebbende lijdt doordat hij in vertrouwen op de beschikking anders heeft gehandeld dan hij zonder die beschikking zou hebben gedaan. 6. De beschikking waarbij een financiële aanspraak is vastgesteld, kan op grond van het eerste lid, onderdeel b, niet meer worden ingetrokken of worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt. Artikel 4:20j De beschikking tot intrekking of wijziging vermeldt: a. de in te trekken of te wijzigen aanspraak, bedoeld onder artikel 4:20g; b. voor zover de intrekking of wijziging betrekking heeft op een beschikking waarbij een financiële aanspraak is vastgesteld, het bedrag van de intrekking of wijziging; c. de grond tot intrekking of wijziging; d. het tijdstip waarop de intrekking of wijziging ingaat, en e. voor zover de intrekking of wijziging berust op artikel 4:20i, eerste lid, onderdeel b, de te verkrijgen schadevergoeding. Artikel 4:20k 1. 2.

Het bestuursorgaan kan de als gevolg van een intrekking of wijziging onverschuldigd betaalde geldsommen terugvorderen. Terugvordering van onverschuldigd betaalde geldsommen vindt niet plaats voor zover sedert de dag waarop de intrekkingsbeschikking of wijzigingsbeschikking is bekendgemaakt, vijf jaren zijn verstreken.

In artikel 4:12, tweede lid, vervalt aan het slot van onderdeel b ‘of’, wordt de punt aan het slot van onderdeel c vervangen door ‘; of’ en wordt een nieuw onderdeel toegevoegd, luidende: d.

het intrekken of wijzigen, in de zin van artikel 4:20g, van een financiële aanspraak, als bedoeld in het eerste lid, anders dan een subsidieverlening of een 84

subsidievaststelling, bedoeld onder c, voor zover de intrekking of wijziging een bedrag van € 340 te boven gaat. Artikel 4:93, eerste lid, komt te luiden als volgt: 1.

Tot verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering kan worden overgegaan, indien deze schuld en vordering zijn ontstaan in het kader van dezelfde wettelijke regeling waarbij hetzelfde bestuursorgaan betrokken is.

Artikel II De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Artikel III Deze wet wordt aangehaald als: Wet tot intrekking en wijziging van begunstigende beschikkingen, anders dan bij wijze van sanctie. Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

Gegeven De minister van Veiligheid en Justitie, De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

85