Aktivita 11: Vnější systémové vazby samospráv a strategický management

WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

Aktivita 11

Aktivita 11: Vnější systémové vazby samospráv a strategický management Charakter strategického řízení na úrovni obcí i krajů je ovlivněn vnějším socio-politickým a ekonomickým prostředím, se kterým je veřejná správa v rámci svých aktivit v pravidelném kontaktu. Veřejná správa je v tomto kontextu považována za „pod-systém“ politického a sociálního systému, s nímž je ve vzájemných otevřených vazbách a s nímž rovněž přímo nebo nepřímo komunikuje. Instituce, se kterými vstupuje veřejná správa na úrovni obcí a krajů přímo nebo nepřímo do vzájemných vazeb, mohou být administrativními jednotkami (např. jednotlivá ministerstva), ale mohou to být rovněž různé asociace, občanská sdružení apod. Vnější vazby obecních a krajských úřadů zahrnují rovněž organizace, se kterými má obec nebo kraj specifické vztahy z pohledu zajištění nezbytného fungování základních veřejných služeb (např. pravidelná spolupráce se soukromým nebo neziskovým sektorem ve smyslu poskytování veřejných služeb). Toto prostředí a vzájemné vztahy, které se v něm více či méně inzenzivně rozvíjejí, ovlivňuje přímo či nepřímo možnosti i metody jednotlivých úřadů realizovat rozvojové projekty. Fungování veřejné správy a tedy i řízení regionálního rozvoje je ovlivněno systémem vnějších vazeb obcí a krajů s institucemi a organizacemi různého charakteru (např. kontrolními institucemi centrálních orgánů, odbory, sdruženími rodičů, asociacemi soukromých podnikatelů apod.). Metody strategického řízení obcí i krajů mohou být rovněž nepřímo ovlivněny i aktivitami institucí, které sice nemají v rámci svých aktivit s příslušným úřadem žádné pravidelné kontakty, ale mohou je za určitých případů také ovlivnit (např. aktivity regionů v jiných zemích Evropy jako inspirace pro aktivity krajů a obcí v ČR). Mezi jedny z nejvýznamnějších vztahů, kterými je strategické řízení na úrovni obcí ovlivněno, patří vztahy ze strany státu. Tyto vazby vycházejí ze zákonodárné, výkonné i kontrolní moci státních institucí a jsou proto pro řízení na úrovni krajů i obcí rozhodující. I z tohoto důvodu jim byla v našem výzkumu a následném hodnocení věnována specifická pozornost. Interní management veřejnoprávních orgánů, stejně jako management regionálního rozvoje jsou systémově spjaty s mnohonásobnými vztahy těchto orgánů nejen k centrálním instutucím, ale také k dalším organizacím, stejně tak jako k občanům. Již uvedené, podle krajů a obcí statisticky diferencované výsledky průzkumu vybraných samospráv (viz kap./aktivita 10), vycházejícího z kombinace kvantitativního dotazníkového šetření a kvalitativních hloubkových rozhovorů, ukázaly, že specifického charakteru managementu veřejné správy (viz kap. 3) i specifické náročnosti managementu rozvoje spravovaného území jsou si samozřejmě vědomi též pracovníci těchto orgánů. Stejně tak jsou si ale vědomi i stávajících překážek v této činnosti. Následující úvaha vychází z požadované reinterpretace výsledků provedeného průzkumu krajů a obcí s rozšířenou působností z hlediska systémových vazeb a volitelných strategií. Jejím účelem je systematicky analyzovat problémy, spjaté s oběma těmito směry managementu, a přinejmenším předběžně navrhnout jejich potřebná řešení. Cílem je potom přispět k lepší orientaci pracovníků samospráv v takových situacích a problémech. Předmětem jsou zkoumané okruhy vzájemné spolupráce krajských a obecních samospráv, dále spolupráce těchto samospráv s ministerstvy, ostatními kraji nebo regiony soudržnosti, Evropskou unií a dalšími zahraničními partnery, soukromou či podnikatelskou i neziskovou

1


Aktivita 11

sférou, vzdělávací a poradenskou sférou a v neposlední řadě samozřejmě s občany a veřejností. Soukromá, nezisková a poradenská sféra byly sice v dotazníkovém šetření zkoumány jen orientačně, vazby na ně se však objevovaly v rozhovorech a jsou známy i z jiných výzkumných akcí. Z opačného důvodu, tedy z nedostatku informací, není s výjimkou mediální prezentace analyzována vazba samospráv na sdělovací prostředky. Vzhledem k aktuálnosti problematiky je největší pozornost v této úvaze věnována právě vztahu veřejné správy a soukromé, jakož i neziskové sféry a vztahu správy s občany a veřejností (viz též kap. 3 – Public Relations). Nedávná reforma veřejné správy, důsledně prosazující princip subsidiarity, poskytuje dostatečný prostor jak pro zefektivňování managementu samosprávných orgánů, tak pro požadované rozvíjení strategických iniciativ a řešení problémů regionálního rozvoje. Souběžně s touto reformou probíhají též procesy modernizace správy a profesionalizace jejích pracovníků. Modernizace zakládá nebývalé technické možnosti vzájemného sdílení informací mezi samosprávami a jejich vnějším prostředím. Profesionalizace vyúsťuje v rozšiřování a zvyšování schopnosti těchto možností systémové komunikace aktivně využívat. Nezbytným předpokladem profesionalizace je ovšem průběžné další vzdělávání těchto pracovníků, zajišťované jednou z vnějších vazeb samospráv na další instituce. Moderním nástrojem průběžného vzdělávání pracovníků veřejné správy je tzv. e-learning. Jak ovšem vyplynulo z vyjádření zástupců krajských úřadů, využíván příliš není. Objevily se i pochybnosti o jeho efektivnosti. I úřady, kde je e-learning využíván, ale poukazují na to, že nemůže být výlučnou formou vzdělávání. Rovněž na úrovni obcí s rozšířenou působností není e-learning příliš rozšířen. Mezi výtky, které se vůči tomuto vzdělávacímu nástroji objevily, patří např. problém informačními médii nepokryté šíře odbornosti a rozdílného zaměření jednotlivých pracovníků a nezájem nadřízených o to, aby jej zaměstnanci využívali v pracovní době. I zde tak existuje skepse ohledně účinnosti a vhodnosti e-learningu. Vědomí složitosti a mnohdy až nepřehlednosti, popř. neprůhlednosti vnějších vazeb samospráv na další instituce s mnohdy neočekávaným vyústěním a nezamýšlenými důsledky do jisté míry také paralyzuje aktivity pracovníků samosprávných orgánů a nezřídka i jejich vrcholných představitelů. Zejména v osobních rozhovorech se také objevovaly náznaky značného skepticismu, sklony k rezignaci a obecně nemotivující charakter některých forem spolupráce. Příliš kladně není v průzkumu hodnocena již výchozí komunikace mezi volenými orgány krajů a pracovníky krajských úřadů. Kritické připomínky ze strany zkoumaných zaměstnanců mají celou řadu důvodů. K jedním z jejich společných jmenovatelů patří ale velmi častý rozpor mezi strategickou vizí a jejím prosazením. Obecným a trvalým problémem, netýkajícím se jen ČR a stávajících politických garnitur, je sklon vrcholového managementu správy, příznačně označovaného též jako regionální či lokální „vlády“, zásadní opatření spíše vyhlašovat než vskutku realizovat. Výstražným příkladem mohou být opakované pokusy minulého socialistického režimu o ekonomické reformy, halasně proklamované a vesměs končící „do ztracena“. Základní důvodem jejich neúspěšnosti byla totiž principiální neslučitelnost samostatných manažerských aktivit s mocenským monopolem jedné strany. I když tento důvod pominul, orientace některých politiků nejrůznějších nynějších stran i některých zvolených nestraníků na časový horizont volebního období přetrvává. Příslib řešení problémů je pro takové osoby, popř. skupiny důležitější, než jeho důsledné plnění. Nesplnění závazku lze nakonec poměrně snadno vysvětlit nedostatečnou, nejčastěji finanční vstřícností centrálních orgánů nebo je svést na laxnost zmíněných podřízených úředníků. Součástí vzdělání, popř. odborné způsobilosti pracovníků správy by proto měly být i obecnější znalosti sociologických teorií byrokracie a byrokratismu (přinejmenším M. Weber,

2


Aktivita 11

R.K. Merton a M. Crozier), manažerských teorií organizační kultury a změny (přinejmenším vztahu strategie a organizační struktury, popř. konceptu kontingence), jakož i politologických teorií správního systému, aparátu a reálného či realistického jednání (přinejmenším vztahu ideologie a ekonomického pragmatismu). Příkladem takových poznatků, které by měly být i součástí informačního či znalostního managementu (viz kap. 7), mohou být koncepty mise, vize, zmíněných nezamýšlených důsledků apod. Příkladem mise a historickým zdrojem této metafory je úsilí dávných misionářů poskytnout věřícímu obyvatelstvu srozumitelnou, např. slovanskou liturgii. Stanovení strategické mise úřadu ze strany politické reprezentace je, podobně jako v případě soukromého podniku a jeho vrcholového managementu, vyjádřením určité nabídky vůči veřejnosti. Tou je nejčastěji způsob řešení nějakého aktuálního problému, jímž se organizace ve smyslu kompetitivní výhody odlišuje od konkurence – v tomto případě od jiných politických stran, jinak složených zastupitelstev, ostatních krajů nebo obcí. Misi může představovat i stanovaní priorit při řešení obvykle většího počtu problémů.Nedílnou součástí a podmínkou realizace takové mise je její pochopení a sdílení pracovníky příslušného úřadu, sloužící zároveň tvorbě konsensu uvnitř tohoto úřadu i v rozhodující části veřejnosti. Vize se týká především rozvoje – v tomto případě úřadu a spravované lokality či příslušného regionu. Vzhledem k obecným trendům i požadavkům „zeštíhlování“ veřejné správy (Lean Administration) by se vize úřadu měla soustřeďovat nikoli na jeho početní rozšíření, ale na jeho efektivnější management a činnost navenek, včetně např. marketingového zjišťování potřeb občanů a propagace vlastní činnosti. Vize územního rozvoje může zahrnovat přesah do mikroregionu (sloučení, konsorcia nebo svazku obcí), regionu soudržnosti (NUTS 2) nebo přeshraniční spolupráce. V regionu soudržnosti by nositelem příslušné mise i vize měla být odpovědná regionální rada. Z mise a vize by měla vyplynout dlouhodobá strategie, která ještě konkrétněji respektuje jak organizační strukturu a kapacitu, tak pravděpodobné reakce vnějšího prostředí – tedy občanů a dalších institucí, včetně např. sdělovacích prostředků. Teprve poté může být v rámci strategického managementu stanovena taktika a z ní dále vycházející krátkodobé operativní postupy. Misí může být např. iniciativní zvýšení cestovního ruchu, vizí zabezpečení infrastruktury potřebné pro různé druhy rekreace a turistiky, strategií zajištění „strategických“ partnerů, taktikou licitace o cenách, operativou výběrové řízení. Cílem a zároveň nedílnou druhou stránkou strategie je realizace či implementace rozhodnutí, obsaženého ve zvolené misi a vizi. Základním nástrojem je v případě regionálního rozvoje územní plánování a dokumentace. Nejčastější chybou je při něm opět vyhlášení záměru a pořízení dokumentace bez skutečného prosazení takového rozhodnutí či slibu. Příkladem nezamýšlených důsledků (Merton) správních opatření může být dávné zdánlivě racionální rozhodnutí o zálohování ztrácejících se a v oné době nedostatkových příborů v samoobslužných jídelnách, které vyústilo v jejich krádeže v okolních restauracích. Pracovníci i reprezentanti samospráv by měli uvažovat o nejrůznějších situacích, které se při uplatňování strategického managementu mohou nastat ve vnějším prostředí, popř. i ve vlastní organizaci. Míra závažností neočekávaných důsledků se samozřejmě liší podle společenské důležitosti výchozího rozhodnutí. Pracovníci i reprezentanti samospráv by však vždy měli mít na paměti, že mnohá rozhodnutí, např. o investičních celcích nebo rozvodných sítích, jsou nezvratná nebo velmi nesnadno změnitelná jen za cenu vysokých neplánovaných výdajů. S výskytem takových důsledků by nicméně měli alespoň zčásti počítat a nenechat se jím nemotivovat. To platí i pro úroveň jim nejbližší – vzájemnou spolupráci obcí a krajů.

3


Aktivita 11

vnější vazby krajů Typ instituce Typ vazby Povaha této vazby Státní instituce, ministerstva Povinná přenos informací, finanční toky, vázanost zákonnými předpisy apod. Regiony soudržnosti Povinná Spolupráce z hlediska regionální politiky Ostatní kraje Dobrovolná Přenos zkušeností, informací, společné zájmy+ konkurence Partnerské regiony Dobrovolná Přenos zkušeností, informací, v zahraničí společné projekty Územní jednotky nižšího Povinná i Předávání informací o dotacích, řádu (obce) dobrovolná nových předpisech, koordinace rozvojových priorit Další partneři (soukromý Dobrovolná Komunikace, vnější impulsy, sektor, neziskovky, občané) poradenství, konzultace

vnější vazby obcí (ORP) Typ instituce Typ vazby Povaha této vazby Státní instituce, ministerstva Povinná přenos informací, finanční toky, vázanost zákonnými předpisy apod. Kraje Povinná Přenos informací, finanční toky Obce ve správním obvodu Povinná i Správní náležitosti dobrovolná Partnerské obce v zahraničí Dobrovolná Přenos zkušeností, informací, společné projekty Obce ve společných Dobrovolná Přenos zkušeností, informací, sdruženích (mikroregiony, společné projekty, lobování za euroregiony) společné zájmy Další partneři (soukromý Dobrovolná Komunikace, vnější impulsy, sektor, neziskovky, občané) konzultace, zapojení do řízení

Kraje a obce Vztahy mezi kraji navzájem nejsou ve většině případů poznamenány nějakými vážnějšími problémy a jsou hodnoceny vesměs pozitivně. Časté jsou pravidelné schůzky za účelem projednání společných zájmů. Funguje rovněž spolupráce mezi obcemi s rozšířenou působností. Při strategickém řízení místního rozvoje ji 44 % z nich hodnotí jako efektivní, 52 % jako částečně efektivní. Diferencovanější je naproti tomu posuzování vztahu mezi kraji a těmito obcemi. Pravidelnou spolupráci s krajem uvádí 94 % obcí. 89 % využívá příležitostné schůzky dle potřeby, 82 % písemné předávání informací, 55 % pravidelná setkávání, 32 % neformální setkávání. Při zpracovávání dokumentů regionálního rozvoje je spolupráce krajů, jimž to přikazuje zákon, s obcemi, jimž to přikazuje jejich právní povinnost, téměř bezproblémová. Probíhá také téměř ve všech běžných formách. Většina obcí s rozšířenou působností se také přímo nebo prostřednictvím svých zástupců v pracovních skupinách podílí na návrzích a 4


Aktivita 11

připomínkách k programům rozvoje kraje. Konzultováno jich je k těmto programům ze strany krajů, podle údajů jejich úřadů, však jen necelé tři čtvrtiny. Obce uvádějí, že byly konzultovány, v 70 %. Určité nedostatky, nikoli však ve většině případů, jsou konstatovány v dalších kontextech spolupráce krajů s obcemi. Mezi starosty a krajskými úřady se někdy vyskytují určité osobní bariéry spolupráce, obce někdy vyjadřují nedůvěru, že jejich připomínky budou na kraji přijaty a zapracovány. Problémy jsou též s oboustrannou finanční disciplínou a investiční i dotační důsledností. V malých obcích s nedostatkem odborně způsobilých pracovníků kraje nenalézají fundované partnery. Převládá názor, že kraje musí více pomáhat obcím a podávat jim informace i rady srozumitelným způsobem. Celkově trpí, podle názoru některých pracovníků krajských úřadů, náš systém veřejné správy nerovnoměrným rozdělením správních funkcí. Ať už je tento názor oprávněný či nikoli, představuje implicitně jednu z nejzávažnějších kritických výhrad vůči nedávné reformě této správy a to příznačně „zevnitř“. Podobně se v názorech respondentů z obcí s rozšířenou působností objevují požadavky na přesnější legislativní vymezení a jasné určení odpovědnosti na úrovních stát – kraj – obec. Na úrovni obcí s rozšířenou působností je ze získaných odpovědí patrná celkově nižší kritičnost vzhledem ke všem hodnoceným subjektům, včetně krajů. Spolupráce s kraji je posuzována převážně pozitivně, důraz je přitom kladen zejména na jednání s jejich politickými představiteli. Z toho také vyplývá, že problémy, které se vyskytnou, jsou vysvětlovány právě negativním vlivem politického složení krajského zastupitelstva nebo odlišností složení krajského a obecního, v tomto případě nejčastěji zmiňovaného městského zastupitelstva. Prakticky se neobjevují výhrady ke vzájemné spolupráci obcí. Lze tedy předpokládat, že funguje bez problémů. Ministerstva a další centrální orgány Ve spolupráci krajů s Ministerstvem pro místní rozvoj ČR převažují vzdělávací semináře a kurzy, elektronická komunikace a příležitostné schůzky. Jako pravidelná nebo částečná je všemi kraji uváděna ještě spolupráce s Ministerstvem průmyslu a obchodu. V případě dalších ministerstev, včetně jen výjimečně zmíněného Ministerstva zdravotnictví, naznačuje kombinace převažujících odpovědí „částečně“ s odpověďmi chybějícími nízkou intenzitu spolupráce. Mnohdy je také vyjadřováno podezření z jisté samoúčelnosti ministerských aktivit, sloužících spíše k „odfajfkování“ splněných organizačních povinností než ke skutečné pomoci orgánům samospráv. Tento předpokládaný motiv se opakuje i v souvislostech jejich dalších vnějších vazeb. Lze předpokládat, že i tento formální, v negativním smyslu byrokratický přístup je součástí systémového charakteru těchto vazeb, paradoxně snižující efektivnost veřejné správy. Nejméně často jsou uváděna neformální setkávání s jeho představiteli. Omezený rozsah takových neformálních vnějších vazeb není zřejmě způsoben pouze geografickou dostupností centra nebo nízkou mírou osobních známostí. Významným důvodem může být převládající „zdeúřední“ forma styku v institucích veřejné správy a jejich tradiční hierarchické organizační kultura. Tuto kulturu, utvářející se již od dob „moderní“ rakousko-uherské státní administrativy, nelze samozřejmě přetvářet v krátkém časovém horizontu. Dřívější vrchnostenský přistup centrálních orgánů může být negativně asociován i s jejich nynější metodicko-poradenskou činností. Častá, zejména v osobních rozhovorech se vyskytující výtka neefektivnosti mnohých ministerských akcí tento postoj představitelů samospráv a zaměstnanců jejich úřadů potvrzuje. Někdy je vyjadřována i jako obava z porušování principu

5


Aktivita 11

subsidiarity. Stávající organizační kulturu státních i samosprávných institucí je proto třeba sledovat jako případnou bariéru neoficiální výměna často závažných informací, oboustranné inspirace, podpory personální strategických rozhodnutí apod. Spolupráce s dalšími centrálními orgány je značně omezená. Výslovně je zmiňován jen např. Úřad vlády a Český statistický úřad. Pouze dva kraje spolupracují při zpracovávání rozvojových dokumentů s vládními zmocněnci pro regionální rozvoj.To může být důsledkem dosavadního průběhu reformy veřejné správy, při němž nově ustavené krajské úřady a úřady obcí s rozšířenou působností ještě neměly dostatek času k navázání dalších kontaktů. Prvním krokem k překonání tohoto stavu musí být aktivní hledání orientace v dosud nevyužívaných možnostech získávání další možné podpory strategických záměrů ze strany dalších institucí a shromažďování potřebných doplňujících informací, včetně např. analýz a výzkumů, které by realizaci těchto záměrů mohly usnadnit. Ve vztahu krajských úřadů k centrálním orgánům jsou respondenty konstatovány také některé shodné negativní zkušenosti. Těmto orgánům je nejčastěji vytýkáno, že se u jejich představitelů i řadových pracovníků projevují arogantní postoje a nadměrná suverenita, že se neustále mění podmínky a pravidla pro podávání žádostí a přípravu projektů, že chybí včasné informace a podklady nebo se zpožďují potřebné dokumenty a studie a že tyto orgány jsou samy značně pasivní a vzájemně spolu dostatečně nespolupracují. Problémy vyvolává i personální nestabilita v některých z nich, včetně časté výměny ministrů. Konkrétně je nejvíce výtek adresováno MMR ČR. Pozitivní zkušenosti se objevují zejména v případech, kdy existuje bližší, osobní kontakt mezi některým z představitelů kraje a pracovníkem příslušné ústřední instituce. Rovina neformální komunikace je považována za velmi přínosnou. V obcích s rozšířenou působností jsou právě centrální orgány posuzovány ze všech hodnocených „vztažných“ subjektů nejkritičtěji. Administrativní postupy těchto orgánů akcentují zejména formální náležitosti, nadměrně finančně i časově zatěžují jednotlivé projekty a jsou proto považovány za jednoznačný projev byrokratismu. Dokumenty z těchto orgánů jsou nesrozumitelné a příliš často se mění. Semináře, organizované těmito orgány, mají spíše slabší odbornou úroveň a chybí jim praktické zaměření. Od centrálních orgánů tyto obce také požadují přiblížení státní správy regionům a lokalitám, jednotnost metodického výkladu, předávání informací a rad bez drahých prostředníků, častější komunikaci na všech úrovních úřední hierarchie, vytvoření prostoru pro navazování osobních kontaktů a vztahů (shledávaných stejně jako v případě krajů za velmi přínosné) a poskytnutí možnosti seznámit se se záměry jiných subjektů, pochopit je či předvídat. S MMR elektronicky komunikuje 86 % a písemně si předává informace 79 % obcí. Příležitostné schůzky podle potřeby jich využívá 68 %, neformální setkání 23 %, pravidelná setkání ale jen 3 %. Z dalších ústředních orgánů je nejčastěji uváděno Ministerstvo financí. S Ministerstvem životního prostředí spolupracuje polovina obcí, s Ministerstvem vnitra 46 % a „částečně“ 20 %, s Ministerstvem zemědělství 36 %, s Ministerstvem dopravy, stejně jako s Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy 32 %, s Ministerstvem práce a sociálních věcí 28 %, s Ministerstvem průmyslu a obchodu 21 %, s Ministerstvem zdravotnictví 15 %. Celkově uvádí spolupráci s ústředními orgány 46 % a s vládními zmocněnci pro regionální rozvoj 12 % obcí. Zejména ve vztahu samospráv k centrálním orgánům se objevují také některé další podnětné návrhy správních a organizačních opatření. K nim patří např. ustavení elektronické konference, která vy nahradila řadu vzájemných jednání, zajištění pravidelných setkání vedoucích odborů regionálního rozvoje (ze strany MMR) nebo pořádání seminářů k jednotlivým projektům, zejména unijním, celostátním, nadregionálním i regionálním. Je s podivem, že takové iniciativy nevzešly již dříve ze samotných centrálních institucí a musí 6


Aktivita 11

být doporučovány jejich partnery s územně omezenější kompetencí a ze strany těchto institucí automaticky předpokládanou nižší odbornou kapacitou. Svědčí to o přetrvávající rigiditě orgánů státní správy. Často vznášený požadavek dodržování stanovených termínů a pravidel ze strany těchto orgánů je samozřejmý, ale představuje rovněž jejich implicitní kritiku. Kraje a regiony soudržnosti K nejzávažnějším důvodům ustavování vnějších systémových vazeb a cílům strategického managementu samospráv patří koordinace vyváženého regionálního rozvoje. Kontakty mezi regionálními samosprávami by proto měly být samozřejmostí. Z dotazníků i řízených rozhovorů však vyplývá, že probíhají převážně na úrovni úřední spolupráce příslušných útvarů krajských úřadů při zpracovávání dokumentů o regionálním rozvoji, nikoli tedy na úrovni vzájemné spolupráce občansko-politických reprezentací jednotlivých krajů. Výsledným, tedy většinou dodatečně zpracovávaným dokumentům je tak přikládána větší důležitost než výchozím úvahám o zásadních směrech realizace vyváženého regionálního rozvoje. I když jsou takové strategické úvahy, včetně rozhodnutí o prioritách tohoto rozvoje, na nejvyšších, koncepčních stupních managementu samospráv zřejmě činěny, chybí o nich obvykle dostatečné informace, které by také dostatečně motivovaly nižší, realizační stupně výkonu samosprávy. Opět se tak ukazuje nebezpečí samoúčelného nadřazování dokumentační evidence nad koncepcí a „virtuálního“ plánování nad skutečnou realizací zamýšlených aktivit. Na první problém upozorňovali již klasikové sociologie byrokracie a byrokratismu (Weber – evidence jako základ administrativy, Merton – záměna vlastních obecných cílů správy s procedurálními prostředky jejich dosahování, Crozier – sledování vlastních osobních cílů pracovníky správních aparátů, aktivně využívajících tradiční, většinou legislativně podmíněnou rigiditu těchto orgánů). Na druhý upozorňuje mj. i úvodní část tohoto materiálu (viz. kap. 1). Poučné může přitom být zjištění, že na komunikaci s centrálními řídícími ani s krajskými orgány si nestěžují větší obce, disponující též větší personální kapacitou. Pro menší obce by proto bylo vhodné využít svých omezených kapacit také v tomto směru, třeba i za cenu přehodnocení některých priorit. Intenzivnější kontakt s potenciálními zájemci, k nimž patří opět především představitelé veškerých institucí, zmiňovaných v této úvaze, by mohla zajistit i restrukturace odborů krajských úřadů, navrhovaná v úvodní části předkládaného materiálu (viz. kap. 1). Stejně jako jakákoli jiná reorganizace by však i tento případný postup neměl být pouze nařízen, ale v souladu se zkušenostmi managementu soukromých organizací realizován v motivující spolupráci se zaměstnanci, jichž by se týkal. Způsoby překonávání resistence, vytipování „šampionů“ změny, tvorba podpůrných koalic a další možnosti jsou kvalifikovaně popsány v kapitolách o organizační změně ve standardních příručkách managementu. Spolupráce v rámci regionů soudržnosti je v průzkumu hodnocena rozporně, dokonce i pracovníky krajských úřadů, které jsou součástí stejného regionu. To je zřejmě důsledkem rozdílných představ a očekávání, s takovým začleněním spjatých. Tyto názory jsou dále nejspíše součástí organizační kultury každého úřadu, v jejímž rámci jsou společně sdíleny a vzájemně posilovány. Pozitivněji je hodnocena možnost prosazování krajských priorit v těchto větších celcích. Spolupráce formálně nesdružených krajů, probíhající prostřednictvím Asociace krajů ČR nebo dvoustranně, vychází naopak ze sdílených priorit a je proto přirozeně hodnocena kladně. Je tedy otázkou, zda formální sdružování přináší nebo v blízké budoucnosti může přinést efekty, které se od něj očekávaly.

7


Aktivita 11

Prakticky všechny kraje mají dostatek potenciálního prostoru pro prosazení vlastních priorit rozvoje v rámci regionu soudržnosti. Na úrovni obcí s rozšířenou působností nelze na základě výsledků vedených rozhovorů jednoznačně říci, zda pro ně prostor existuje či nikoliv. Praktické zkušenosti obcí ukazují, že důležitou roli hrají různé formy lobování a podpory. Prostor, který lze získat, je dán manažerským umem vedení samosprávy či regionu, jejich zdravým lobbingem a známostmi. Některé obce jsou limitovány omezenými finančními prostředky - nápadů a možností mají velké množství, ale jejich finanční prostředky jsou omezené, tudíž využití potenciálu je minimální. Obce také poukazují na nutnost mít hlavně dobré nápady, ty se dle jejich názoru a zkušeností prosazují lépe. Problémem také někdy bývá stanovit pořadí priorit. EU a zahraniční partneři Prakticky všechny nově vzniklé kraje mají již zkušenost ze spolupráce se zahraničními partnery. Nejčastěji se jedná o součinnost při konkrétních projektech, hojně využíváno je ale také předávání správních poznatků a postupů – nejintenzivněji při odborných stážích. Vzhledem k existující odlišnosti v oblasti legislativy, rozdílnosti v cílech, potřebách a problémech i v samotné organizaci veřejné správy nejsou však všechna zjištění přenositelná a využitelná v našich podmínkách. Obce s rozšířenou působností, z nichž při plánování rozvoje využívá zahraničních zkušeností polovina, konstatují stejné aplikační problémy, znásobené navíc nedostatečnou profesní vybaveností a nižší odborností pracovníků jejich úřadů. Ve vztahu obcí a krajů k Evropské unii se pozornost soustřeďuje především ke strukturálním a dalším fondům. 61 % obcí s rozšířenou působností podporu z EU již získalo, 84 % v roce 2005 pracovalo na projektech pro tyto fondy. Intenzivnějšímu čerpání prostředků z evropských programů a iniciativ brání, kromě nedostatku prostředků na kofinancování, značné části jak obcí, tak dokonce i krajů nejen nedostatek aktivních předkladatelů projektů (uvádí 15 % obcí) a kvalifikovaných expertů pro jejich zpracování, ale též nedostatek kvalitních a včasných informací z ústředních řídících orgánů příslušných operačních programů (uvádí 11 % obcí). To je zřejmým důsledkem nedostatečné komunikační strategie na obou stranách tohoto řetězce – u samosprávných obcí a krajů i u orgánů státní správy. Kromě nadměrně náročné administrativy a formalizace, problematických kritérií a rozhodnutí je v souvislosti s hlavními překážkami a negativními zkušenostmi se zpracováváním a předkládáním těchto projektů uváděna též nedostatečná spolupráce s dalšími subjekty. Kromě pasivity takových subjektů je zřejmou příčinou tohoto stavu jejich neinformovanost, popř. nedostatek motivace. To je ovšem chybou jak autorů a zpracovatelů projektů, tak i těch činitelů, kteří jsou ze zákona odpovědni za koordinaci programů a schvalování plánů rozvoje příslušného území – tedy zastupitelstev obcí a krajů a jim podléhajících úřadů. Při výjezdech reprezentantů samosprávy do zahraničí obvykle politické zájmy převládají, ke škodě věci a k nespokojenosti zaměstnanců, kteří nedostávají potřebné informace, nad odbornými. Spolupráce se zahraničními regiony je nicméně využívána zejména při koncipování regionálního rozvoje. Nejčastějším problémem je přitom aplikace cizích zkušeností v našem národním prostředí. Toho úkolu se však samosprávy nezbaví, mohou ale využívat pomoci expertů a poradců. Vyšší stupeň spolupráce představují společné projekty v rámci euroregionů. Ty však připadají v úvahu jen pro příhraniční kraje. Třetina krajů spolupracuje s mezinárodními organizacemi.

8


Aktivita 11

Soukromá a nezisková sféra Pravidelnou spolupráci se soukromým sektorem uvádějí samozřejmě všechny kraje a 71 % obcí s rozšířenou působností. Spolupráci se zájmovými sdruženími 64 % a s neziskovými organizacemi 61 % obcí. K nejčastěji zmiňovaným kontaktům veřejnoprávních orgánů s touto sférou patřil v provedeném šetření finančně motivovaný odchod zaměstnanců samosprávy do soukromého sektoru. Podle výsledků vedených rozhovorů na úrovni krajských úřadů nejsou ale s odchodem pracovníků do soukromého sektoru prakticky žádné problémy. Většina respondentů uvedla, že takové odchody jsou, pokud vůbec, spíše výjimečné, případně k nim dochází v míře, která je pro krajské úřady únosná. Pokud by k nim ovšem docházelo a věc by se stala problémem, který je nutné řešit, nástrojem, který by odchodům pracovníků, zejména zvláště zkušených odborníků, zabránil, je především finanční odměňování. Konkrétně může jít o zvýšení osobního příplatku či vyplácení finančních odměn. K dalším možnostem, jak těmto odchodům čelit, patří poskytnutí perspektivy kvalifikačního vzestupu, přidělení více kompetencí, což bývá spojeno s vyšším ohodnocením, a poskytnutí větší socioekonomické jistoty, včetně zabezpečení postupu úředníků prostřednictvím kariérního řádu. Důležité se jeví také vytváření pozitivní motivace pro práci ve veřejné správě a zejména právě samosprávě. Ve veřejnosti totiž stále ještě přežívá kritický, mnohdy také oprávněný pohled na úředníky jako na byrokraty, ztěžující lidem život. S jistým omezením, daným jejich velikostí, by stejné prostředky mohly využívat také úřady obcí s rozšířenou působností. Z rozhovorů také vyplynulo, že krajské úřady se v oblasti personálního zajištění nepotýkají s výrazným nedostatkem profesionálních pracovníků pro zpracování dokumentů regionálního rozvoje a pro strategické řízení. Jen v ojedinělých případech je počet pracovníků nedostatečný, některé kraje mají problémy se získáváním pracovníků pro problematiku regionálního rozvoje (jde o nový obor a chybějí lidé z praxe), jiné narážejí na omezené možnosti výběru profesionálních pracovníků pro strategické řízení tohoto rozvoje (jde o složitou problematiku, pro níž je málo kvalifikovaných odborníků). Ve většině vyjádření však převažovalo opačné hodnocení. V případě zpracování některých dokumentů existuje možnost najímání externích zpracovatelů. Na úřadech obcí s rozšířenou působností není situace z hlediska dostatku profesionálních pracovníků pro zpracování dokumentů a pro strategické řízení jednoznačně pozitivní ani negativní. Problémů se ovšem ve srovnání s krajskými úřady objevuje více. Překážky, na které obce v této oblasti narážejí, vytváří nejčastěji poměrně malá nabídka na trhu pracovních sil, která komplikuje získávání kvalitních a kvalifikovaných zaměstnanců. Odbory, které se přímo nezabývají regionálním rozvojem a strategickým řízením, nedisponují pracovníky, kteří by toto hledisko ve svých činnostech zohledňovali. „Tabulkové“ mzdy jsou limitujícím faktorem, který je příčinou nemožnosti dostatečně odměňovat vysoce kvalifikované pracovníky. Strategické plánování a řízení je i pro vrcholové pracovníky úřadu pojem spíše neznámý. Obce také často využívají služeb externích firem, dobré zkušenosti mají s lidmi, kteří přišli z bývalých okresních úřadů a problematice rozumějí. Co se týče odchodů pracovníků do soukromého sektoru, obce s nimi ve většině případů nemají velké problémy. Výjimkami jsou vysoce kvalifikovaní zaměstnanci, které může soukromý sektor lépe ocenit. Některé obce se naopak setkávají se zájmem o působení ve veřejné správě, která nabízí jistotu místa a platu. To se však netýká takových profesí, jakými jsou například informatici a zejména pak právníci. Je zřejmé, že zvláště kvalifikovaní specialisté ze samospráv neodcházejí prostě proto, že do nich jako zaměstnanci původně vůbec nenastupují. 9


Aktivita 11

Téma odchodů pracovníků samospráv do soukromé sféry však zdaleka nepostihuje celý okruh jejich vazeb na soukromou a neziskovou sféru. Tento typ vnějších vazeb totiž zahrnuje nesrovnatelně širší okruh problémů a možností, zejména v mnohých obcích dosud zřejmě nedostatečně reflektovaných a využívaných. Zaslouží si proto podrobnější komentář i zvláštní pozornost. Ve vztahu samospráv k soukromé, podnikatelské či investorské a často i neziskové sféře s ním úzce souvisí také téma korupce. Ta však není obvyklými sociologickými metodami zkoumatelná. Při nedostatku konkrétních zjištění by se proto analýza tohoto aktuálního problému vyčerpala jen v obecných, běžně užívaných, ale nepodložených tvrzeních. Současné priority českých obcí a krajů při hledání možností využití a realizace strategického plánování jsou ovlivněny dynamickými ekonomickými i sociálními změnami, které přinášejí nové požadavky na zabezpečení stabilní ekonomické základny regionů. Kromě budování a rozvíjení kvalitní infrastruktury, zabezpečující požadované životní standardy obyvatel, se tyto požadavky stále aktuálněji vztahují i na sociální integraci slabých a vyloučených skupin obyvatel. Problematika tzv. sociální exkluse se totiž v hospodářsky vyspělých zemích stává stále aktuálnějším tématem nejen vědeckého zkoumání, ale i občanských obav a tedy i nejrůznějších sociálně politických opatření. Mezi jedny z nejaktuálnějších problémů, se kterými se setkávají obce a kraje ve vztahu k řízení regionálního rozvoje, patří zvyšující se požadavky občanů i jednotlivých ekonomických subjektů na rozsah a kvalitu poskytovaných veřejných služeb. Finanční zdroje jednotlivých územně-správních jednotek jsou nicméně omezené a nemohou plně pokrýt požadavky místních subjektů na objem žádaných služeb. Rostoucí finanční zátěž obcí a regionálních jednotek i rostoucí komplexnost a složitost celé veřejné sféry přinášejí nutnost hledání alternativních zdrojů pro možnou realizaci plánovaných rozvojových záměrů obcí i krajů. Vedle snahy o získávání finančních prostředků z vnějších zdrojů, mezi něž patří především dotace z národních i mezinárodních fondů, mohou jednotlivé územně správní jednotky využívat i různé formy partnerství se soukromou a neziskovou sférou. Základním principem jednotlivých partnerství mezi veřejnou správou a ostatními subjekty je zapojení aktérů soukromého sektoru i občanské sféry do rozhodování a realizace rozvojových aktivit, včetně podpory transparentnosti rozhodování a jasného definování zodpovědnosti za vykonávané služby. Základním cílem podpory jednotlivých partnerských vztahů v kontextu realizace rozvojových aktivit je oboustranné zvyšování profesionality a odbornosti při řešení projektů regionálního rozvoje. Prohlubování vztahů a vazeb mezi správními institucemi a soukromým sektorem a zároveň v mnoha lokalitách rovněž mezi správními institucemi a neziskovým sektorem patří v současnosti zároveň také mezi nejdynamičtěji se rozvíjející formy partnerských vztahů veřejné správy. Přestože partnerské vztahy veřejné správy se soukromým sektorem mají jiný charakter oproti partnerským vztahům s neziskovými organizacemi, můžeme v obou typech kooperace najít určité společné znaky, které ovlivňují management lokálních a regionálních útvarů. Existence obou uvedených typů partnerských vztahů je založena na kombinaci silných stránek všech dotčených sektorů. Výhodou zapojování veřejných a neziskových subjektů do realizace rozvojových aktivit je jejich vyšší flexibilita a adaptabilita na vnější měnící se prostředí, včetně nečekaných událostí. Soukromý i neziskový sektor může být zároveň v mnoha případech motivovanější na zajištění požadovaných služeb, neboť je ve svém důsledku často také jejich konečným uživatelem.

10


Aktivita 11

Soukromý i neziskový sektor může zároveň disponovat přesnějšími informacemi o tom jaké typy veřejných služeb a v jakém rozsahu by měly být poskytovány a na jaké priority by se měly rozvojové aktivity zaměřit. Soukromý i neziskový sektor může zároveň vykazovat větší empatii v důsledku bezprostředních vztahů mezi zástupci soukromých organizací a jejich klienty, popř. mezi neziskovými organizacemi a cílovými skupinami jejich aktivit, což umožňuje citlivěji reagovat na problémy běžných lidí i nalézat komplexnější způsoby řešení lokálních problémů. Praxe ukazuje, že soukromé a neziskové organizace poskytují obvykle služby ve vyšší kvalitě a s větší zacíleností v porovnání se situací, kdy by tyto služby poskytovaly instituce státní správy, popř. výlučně samosprávné orgány. Přínosem zapojování soukromých i neziskových organizací do realizace regionálních rozvojových projektů je i relativně vyšší vnímavost těchto organizací z hlediska eventuálních rizik investování a realizace jednotlivých projektů i schopnost lépe zhodnotit vložené prostředky ve vztahu k deklarovaným záměrům jednotlivých projektů. I přes některé výše zmíněné shodné znaky partnerských vztahů veřejné správy a soukromého a neziskového sektoru, mají oba sektory některé specifické charakteristiky, které ovlivňují jejich reálné možnosti zapojit se do společných aktivit. Přínosem zapojení veřejné správy a zejména jejích samosprávných složek do společných projektů je vyšší stabilita veřejného sektoru oproti soukromým a neziskovým organizacím i nižší míra zranitelnosti vůči finančním rizikům. Důležitou rolí veřejné správy v partnerských projektech je poskytnutí garance za realizaci rozvojových projektů, neboť ve svém důsledku je to veřejná správa, kdo má svěřené kompetence a kdo je zodpovědný vůči občanům v tom smyslu, že realizované rozvojové aktivity jsou přínosem pro rozvoj celé obce, popř. kraje. Přestože je v současné době vytváření partnerských vztahů mezi veřejnou správou a soukromým sektorem mnohdy úzce chápáno pouze ve smyslu tzv. projektů PPP (publicprivate partnership), jsou tyto formy vzájemných vztahů jen dílčí specifickou formou široké škály potencionálu vzájemných vztahů. Projekty PPP jsou zpravidla úzce zaměřeny na řešení dílčího konkrétního projektu, např. výstavby technické infrastruktury. Přestože mnohé obce a kraje začínají využívat zahraničních zkušeností projektů PPP, je rozvoj těchto typů projektů v ČR zatím do značné míry limitován chybějícím legislativním rámcem. Iniciativy PPP jsou nicméně ze strany krajů považovány za potenciálně přínosné a jsou proto podporovány. Překážkami jsou ale zatím nedostatečné zkušenosti s touto formou spolupráce. Stejná vyjádření byla získána rovněž od představitelů obcí s rozšířenou působností. Partnerství mezi soukromým a veřejným sektorem však může být chápáno i v širší rovině jako jakékoliv společné snahy obou sektorů ve vztahu k rozvoji příslušných území. Role soukromého sektoru v rozvoji obcí a krajů tak nemusí být vnímána jen z finančního aspektu (např. zvyšování místní zaměstnanosti, odvody daní do obecních rozpočtů, poskytování sponzorských darů místním organizacím apod.). Spolupráce může mít i volnější charakter ve formě vzájemných konzultací a poradenství. Jednotliví zástupci soukromého sektoru mohou být členy některých obecních nebo krajských komisí (např. architekti mohou být zastoupeni v komisích zaměřených na regionální a urbánní rozvoj). Nedílnou součástí partnerských vztahů je i přenášení inovací a nových technologií využitelných v aktivitách regionálního rozvoje (např. metody personálního auditu, dlouhodobého investičního rozhodování apod.). Iniciátorem rozvíjení těchto vztahů je zpravidla veřejný sektor, který disponuje většími možnostmi vysílat rozvojové impulsy směrem k soukromému sektoru. Typickým příkladem může být realizace projektu zaměřeného na budování nebo zkvalitňování infrastruktury s cílem podpořit atraktivitu místa. Obce nebo kraje realizují zpravidla prvotní investici, která je pro soukromé investory důležitou podporou, a to jednak ve vztahu ke garanci investice, jednak ve smyslu zvyšování hodnoty investice (např. pokud budou do rekonstrukce domů a

11


Aktivita 11

bytů vstupovat pouze někteří majitelé a ostatní domy a byty zůstanou ve starém stavu, skutečná hodnota investice je nižší v porovnání s případem, kdy by byla rekonstruovaná celá čtvrť). Spolupráce veřejné správy se soukromými subjekty může mít celou řadu specifických forem. Mezi nejčastější patří tzv. joint venture, kde se jedná o uzavření společné smlouvy a sdílení společných rizik a zisků. Jedním z příkladů projektů joint venture je situace, kdy obec umožní developerské společnosti stavět na obecním pozemku a dělí se následně s investorem o zisky z prodeje nebo pronájmu objektů. Kromě joint venture se uplatňuje i další forma vzájemné kooperace – tzv. limitované partnerství. Jedná se o formu veřejno-soukromé spolupráce, kdy je zodpovědnost za jednotlivé projekty rozložena mezi jednotlivými subjekty nerovnoměrně. Jeden z partnerů však vždy nese hlavní zodpovědnost za realizaci investice. Problémem však zůstává nejistá serióznost mnohých tuzemských i zahraničních zájemců o tuto formu partnerství. Z pohledu mnoha různých způsobů rozvíjení spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem je zarážející skutečnost, že jen málo obcí a krajů využívá širší škálu těchto možností. V rámci realizovaného dotazníkového šetření 71 % obcí odpovědělo, že „nějakými“ formami spolupracuje se soukromou podnikatelskou sférou. Nejčastěji s podnikateli spolupracují obce do 20 000 obyvatel (z regionálního hlediska nejvíce obce v Jihomoravském kraji). Pravidelnou spolupráci se soukromým sektorem vykázaly všechny kraje s výjimkou Plzeňského. Pokud však analyzujeme na základě výsledků terénních šetření rozsah a zaměření této spolupráce na úrovni obcí i krajů, zjišťujeme jen malé využití existujícího potenciálu vzájemné kooperace. Deklarovaná spolupráce se většinou odehrává ve finanční rovině, tzn. že především obce uzavírají dohodu s významnějšími investory o pravidelné podpoře města ve smyslu dotací do školských zařízení, sportovních aktivit, kulturních programů a dalších oblastí. V řadě obcí i krajů je naopak intenzivně využívána externí spolupráce územně samosprávných jednotek s experty z jednotlivých oborů. Vnější spolupráce s podnikatelským sektorem je založena jednak na zapojování soukromé sféry do zpracování rozvojových projektů, jednak na pomoci při řešení specifických problémů obcí a krajů v rámci řízení realizace těchto projektů. Soukromý sektor je v mnoha případech oslovován i v rámci jednotlivých školení a vzdělávání ve specifických oblastech. 68 % obcí uvedlo spokojenost s využitím poradenských a konzultačních firem ve vzdělávacích aktivitách a 42 % obcí využívá pro totéž jako externí experty OSVČ. Využití soukromého sektoru pro vzdělávací aktivity je u krajů podobné: 66 % krajů uvádí spokojenost s využitím poradenských a konzultačních firem ve vzdělávacích aktivitách a 83 % krajů využívá pro školení jednotlivé externí experty. Užší míra spolupráce se soukromým sektorem na úrovni obcí ani krajů příliš nefunguje. Ačkoli některé obce a kraje vykazují snahu komunikovat s podnikatelskými subjekty, většinou se jim to nedaří, převážně z důvodu deklarovaných omezených časových možností zastupitelů soukromé sféry. Některé kraje a obce mají rozvoj dlouhodobé spolupráce se soukromým sektorem jako jednu z priorit dlouhodobé strategie rozvoje příslušných území. Tyto územně samosprávné jednotky ustavily např. podnikatelskou radu, snaží se rozvíjet spolupráci s jednotlivými místními výbory, připravují souborné pilotní programy (např. ve spolupráci s Czechinvestem), snaží se napojit na různé místní vzdělávací instituce, apod. Nicméně většina respondentů vypovídala, že spolupráce s podnikateli dlouhodobě vázne, nejen z důvodů určité nedůvěry, ale i z důvodu nedostatečných zkušeností a malého zájmu soukromého sektoru o zapojení se do společných projektů.

12


Aktivita 11

Zajímavým zjištěním bylo, že většina obcí nepovažuje projekty PPP za příliš přínosné. Obce zpravidla dávají přednost založení společné „firmy“ pro financování konkrétního projektu. Při jednotlivých pohovorech se často rovněž ukazovalo, že si jednotliví představitelé především obecních samospráv vůbec ani neuvědomují potencionální rozsah užitků společných aktivit. Zarážejícím zjištěním také bylo, že řada respondentů neporozuměla otázce „Jaké máte zkušenosti s partnerstvím občanů a občanských iniciativ při přípravě, zpracování a realizaci rozvojových projektů?“ a vyžadovala vysvětlení, co se vlastně tou spoluprací myslí. Toto zjištění lze z hlediska vnějších vazeb samospráv a strategického managementu pokládat za alarmující. Vymezení významu a funkcí druhého typu partnerství, tj. samospráv s neziskovým sektorem, nemusí naproti tomu být ve vztahu k rozvojovým aktivitám obcí a krajů a jejich strategickému managementu jednoznačné. Tendence k rozvíjení partnerství mezi neziskovým sektorem a veřejnou správou jsou v jednotlivých zemích značně odlišné. V některých typech společností může být spolupráce s neziskovými organizacemi dokonce zcela vyloučena. Jedním ze základních vysvětlení významu partnerství neziskového sektoru a veřejné sféry může být jak omezená působnost tržních sil ve společnosti a ekonomice - tedy nemožnost zajistit všechny požadované služby soukromým sektorem, tak i selhání centrálních správních orgánů, státu a vlády - tedy nemožnost zajistit všechny požadované služby veřejným sektorem. V ČR sice trh již téměř uspokojivým způsobem funguje, tradice etatistického a kolektivistického uspokojování potřeb obyvatel a jeho další návykové očekávání od tzv. asistenčního státu však dosud přetrvává a riziko zmíněných selhání tak prolonguje. Neziskové organizace mohou nicméně přispívat k podpoře řízení regionálního rozvoje tím, že uspokojují poptávku po veřejných statcích, kterou veřejná správa z mnoha důvodů (např. nedostatečná finanční, personální, časová kapacita aj.) nemůže nebo nechce nabídnout. V tomto smyslu se také v odborné literatuře hovoří o tzv. servisní funkci neziskového sektoru, tedy o situaci, kdy jednotlivé neziskové organizace poskytují na základě dohody se správními institucemi veřejné služby specifickým sociálním skupinám a subjektům, které by mohly být z různých důvodů se společné spotřeby vyloučeny. Servisní funkci neziskového sektoru lze chápat zejména jako poskytování služeb různé povahy těm sociálním skupinám, které požadují takovou kvalitu veřejných služeb, která se liší od těch běžně poskytovaných (např. kvalitnější vzdělání, kvalitnější a dostupnější zdravotnické služby, alternativní kulturní akce pod.). Dané služby mohou být poskytovány jak soukromým osobám, tak i ekonomickým subjektům, včetně veřejné správy. Mezi nejdůležitější sféry činnosti neziskového sektoru patří oblast sociální a charitativní, oblast zdravotní, vzdělávací, kulturní, včetně ochrany kulturního dědictví, oblast ochrany lidských práv, ochrany životního prostředí, oblast rozvoje komunitního života, sportovní činnosti aj. Významným přínosem neziskových organizací je nejen to, že poskytují služby v oblastech nedostatečně či neefektivně pokrytých ze strany veřejné správy, ale také to, že svými aktivitami napomáhají k hledání a praktické aplikaci alternativních řešení při poskytování veřejných služeb. Tyto inovace může veřejná správa přebírat a využívat v poskytování služeb podobné povahy. V dlouhodobém horizontu jsou tyto nové postupy a metody inspirací pro veřejnou správu, která může některé způsoby řešení specifických problémů zahrnout i do vlastních metod správy. V některých obcích se takové postupy mohou stát též součástí strategického managementu. Neziskový sektor tak svými aktivitami přispívá k inovacím a novým postupům řízení při zajišťování veřejných služeb. Organizace neziskového sektoru mají při řešení konkrétních problémů oproti veřejné správě výhodu zejména v tom, že jejich organizační aparát nepodléhá tak rozsáhlým byrokratickým strukturám jako veřejná správa. Neziskový sektor může rychleji a snadněji rozpoznat a

13


Aktivita 11

definovat konkrétní problémy v dané oblasti a rychleji na ně reagovat. Jeho výhodou je, v protikladu k možnostem úředníků veřejné správy, také větší možnost osobního přístupu při řešení konkrétního problému. Zainteresované a individualizované řešení vzniklých problémů ze strany neziskových organizací je patrné zejména v případech, kdy se na založení či fungování těchto organizací podílí samotní občané, neboť ti mají na takovém řešení obvykle největší zájem. Neziskový sektor však také současně pomáhá řešit problémy a úkoly samotné veřejné správy. Svými aktivitami a šíří působnosti může přispívat k efektivnějšímu zajišťování veřejných služeb a tím i větší spokojenosti občanů. Neziskový sektor se významnou měrou podílí na vytváření nejen demokratického a participativního, ale i transparentního a „uživatelsky vlídného“ prostředí, ve kterém se otevírá prostor pro další činnosti nejen občanů a soukromých firem, ale také pro efektivnější fungování veřejné správy. V kontextu výše zmíněných výhod spolupráce veřejné správy s neziskovými organizacemi jsme se v našem výzkumu zaměřili rovněž na otázky hodnocení stavu využívání těchto možností partnerství v managementu rozvoje. Spolupráci s neziskovými organizacemi při vytváření rozvojových programů uvedly všechny kraje s výjimkou Moravskoslezského (který na danou otázku neodpověděl) a 60 % obcí. 22 % obcí uvádí, že s neziskovými organizacemi nespolupracují vůbec. Jednalo se především o malé obce do 9 999 obyvatel (z regionálního hlediska nejčastěji v Jihomoravském kraji a v kraji Vysočina). 17 % obcí (opět převážně malých do 9 999 obyvatel) na tuto otázku neodpovědělo. Tři čtvrtiny krajů spolupracují také se zájmovými sdruženími. Dle dotazníkového šetření využívají kraje pomoci neziskového sektoru, zejména při zpracovávání rozvojových dokumentů, velmi často. V návazných hloubkových rozhovorech nicméně více respondentů z řad vedoucích pracovníků regionálního rozvoje uvádělo, že při zpracování a přípravě rozvojových projektů není spolupráce obcí i krajů s neziskovými organizacemi příliš dobrá. Pozitivně byla tato spolupráce hodnocena v lokalitách, kde jsou občanské iniciativy nebo občané pravidelně zváni k jednání. Většina rozvojových projektů je však projednávána jen v úzké skupině vedení obce. V některých obcích nedokázali respondenti na otázku o zapojování neziskových organizací odpovědět. V kontextu jejich bezradnosti nebylo ale vždy zcela zřejmé, zda lokálně neexistují, o jejich existenci pouze neví, nebo zda si plně uvědomují byť jen neformální partnerské vztahy. V některých oblastech představitelé veřejné správy uváděli, že neziskový sektor sice existuje, ale je neaktivní. V některých lokalitách je naopak toto partnerství na úrovni krajů i obcí založeno na delší tradici vzájemné spolupráce. Jedná se především o společné řízení projektů v sociální oblasti a vytváření komunitních center. V mnoha případech vychází snaha o prosazování principu partnerství s neziskovými organizacemi pouze z iniciativy veřejné správy. Spolupráce s neziskovými organizacemi je v mnoha případech limitována malým zájmem těchto organizací, oslovujících veřejnou správu pouze za účelem získání dotací. Další vlastní aktivity a hlubší partnerství nejsou z jejich strany rozvíjeny. Mnohdy se dokonce stává, že ačkoli vyjde samospráva místním neziskovým organizacím vstříc (je ochotna jim např. pronajmout prostory za symbolický pronájem), zůstávají tyto organizace v opozici a nemají zájem o hledání společného řešení. Někteří respondenti v tomto kontextu upozorňovali rovněž na fakt, že ne všechny tyto organizace jsou připraveny přijmout zodpovědnost za realizované aktivity. V mnoha případech tak bývá komunikace mezi neziskovými organizacemi a orgány veřejné správy obtížná a jednotlivé nápady a společné aktivity jsou, především v menších obcích, prezentovány, popř. realizovány spíše na základě neformálních, osobních kontaktů.

14


Aktivita 11

Z výsledků šetření je zřejmé, že role, kterou by mohl neziskový sektor hrát v řízení regionálního rozvoje, je nedostatečně využita. Problémem je v mnoha případech nedostatečná vzájemná důvěra mezi veřejnou správou a neziskovými organizacemi i nedostatečné vnímání nenahraditelného významu těchto organizací ve strategickém řízení obcí i regionů. V dalším období je proto nezbytné věnovat intenzivnější pozornost rozšiřování prostoru pro eventuální aktivity neziskových organizací v příslušném území, zvyšování komunikace mezi veřejnou správou a těmito organizacemi a vytváření takového právního i institucionálního prostředí, které by rozšířilo možnosti veřejnosprávních institucí i neziskových organizací vstupovat do společných projektů a ekonomických vztahů. Partnerství mezi veřejným a soukromým, stejně jako mezi veřejným a neziskovým sektorem je nedílnou součástí strategického managementu obcí i krajů. Význam rozvíjení těchto vztahů spočívá, spolu s ekonomickými nebo sociálně politickými výhodami, též ve vytváření stabilního prostředí čitelného pro všechny aktéry. Při definování jasných priorit, definujících dlouhodobé vzájemné vazby a cíle v řízení obce nebo kraje, mají občané, místní podnikatelé, investoři, ale i instituce veřejné správy možnost předvídat orientaci a kroky v rozhodování místních představitelů a svoje aktivity tomuto rozhodování přizpůsobit. Při realizaci rozvojových projektů se tak do značné míry snižuje riziko pozdější redefinice rozvojových záměrů při změnách, k nimž obvykle dochází v důsledku výměny politického zastoupení na základě výsledků místních voleb. Na základě výsledků šetření je zřejmé, že tento potenciál je v českém prostředí zatím ještě nedostatečně rozvíjen. Intenzivnějšímu využívání komparativních výhod vzájemné spolupráce brání nejen nedostatek důvěry ve společné aktivity a málo zkušeností, ale především právní, institucionální a politické prostředí, které vytváří nedostatečné zázemí pro rozvíjení hlubších partnerských vztahů. Je zřejmé, že právě těmto oblastem by ve vztahu k podpoře efektivity strategického řízení na lokální i regionální úrovni měla být věnována specifická pozornost ze strany centrálních státních institucí. Navrhujeme proto zaměřit dlouhodobé aktivity ministerstev a dalších orgánů na zvyšování povědomí o významu i možnostech vzájemné spolupráce mezi veřejným, soukromým a neziskovým sektorem. Sféra vzdělání a dalšího vzdělávání pracovníků Kariérní postup a rozvoj dovedností je úzce spojen se vzděláním, s nímž pracovník nastoupil do úřadu. Z výzkumu vyplynulo, že vzdělanostní struktura heaje roli v některých oblastech a náplních pracovní činnosti. Rovněž výzkumy potvrdily, že pracovníci s některým typem vysokoškolského nebo středoškolského vzdělání by potřebovali pro svou práci rozšířit a obohatit znalosti o větší pochopení souvislostí a faktorů, které hrají v regionálním rozvoji významnou roli. V tomto smyslu by bylo vhodné pro zlepšování činnosti a zvyšování odbornosti doplnit systém průběžného vzdělávání pracovníků tak, aby si každý z nich mohl chybějící znalosti a dovednosti osvojit nebo prohloubit (např. technické vzdělání rozšířit o humanitní nebo právnické apod.). Dále je nezbytné z hlediska moderních forem řízení činností i personálu zpracovat kurzy, které by rozšířily poznatky pracovníků o základní terminologii a zejména podstaty i fungování strategického i projektového managementu. Pro oblast regionálního rozvoje jsou tyto přístupy velmi důležité. Z následující tabulky vyplývá, že v odborech regionálního rozvoje jsou méně zastoupeni vysokoškoláci s přírodovědným a právnickým vzděláním, podobná situace je i u středoškolsky vzdělaných.

15


Aktivita 11

Tabulka č. 1: Vzdělání pracovníků odborů regionálního rozvoje krajských úřadů (v %) Počet pracovníků s daným vzděláním VŠ humanitní VŠ ekonomické VŠ právnické VŠ technické VŠ přírodovědné SŠ humanitní SŠ ekonomické SŠ právnické SŠ technické SŠ přírodovědné

11 až 20 5 až 10

4

3

2

1

0

0 0 0 8,3 0

8,3 41,7 0 16,7 0

25 0 0 8,3 0

0 0 8,3 8,3 25

8,3 16,7 0 8,3 25

16,7 33,3 25 33,3 41,7

41,7 8,3 66,7 16,7 8,3

0 8,3 0 0 0

0 0 0 8,3 0

0 0 0 8,3 0

0 25 0 0 0

0 8,3 0 8,3 0

16,7 8,3 0 0 0

83,4 50 100 75 100

Zdroj: výsledky sociologického šetření v rámci projektu

Následující tabulka shrnuje vzdělání pracovníků odborů1, které řeší regionální rozvoj, ve vybraných obcích s rozšířenou působností (ORP), kdy většinu tvoří pracovníci s technickým vysokoškolským i středoškolským vzděláním. Problematika regionálního rozvoje je založena na komplexním vnímání prostoru, který kromě materiálních složek zahrnuje lidský potenciál. Moderní regionální i sociální politika se odvíjí od rozvoje lidských zdrojů jako jednoho z hlavních rozvojových faktorů. Tabulka č. 2: Vzdělání pracovníků úřadů ORP Počet pracovníků s daným vzděláním VŠ humanitní VŠ ekonomické VŠ právnické VŠ technické VŠ přírodovědné SŠ humanitní SŠ ekonomické SŠ právnické SŠ technické SŠ přírodovědné

11 až 20 5 až 10

4

3

2

1

0

0 0 0 1,1 0

0 0 0 2,1 0

1,1 0 0 0 0

0 0 0 6,4 0

1,1 6,4 0 9,6 1,1

11,7 33 4,3 46,8 9,6

86,2 60,6 95,8 34 89,4

0 0 0 0 0

0 0 0 2,1 0

0 2,1 0 4,3 0

2,1 5,3 0 4,3 0

0 2,1 0 10,6 1,1

10,6 24,5 0 31,9 2,1

87,3 65,9 100 46,8 96,8


Motivace ke zvyšování odbornosti, založená na mimořádných finančních odměnách (uvádí 83 % obcí), vyslání na zahraniční stáže a pracovní pobyty, nebo příslibu kariérního vzestupu, může být ve veřejné správě intenzivnější, než v soukromém sektoru, a tím alespoň zčásti kompenzovat jeho atraktivitu. 1

Problematika regionálního royzvoje je na obcích s rozšířenou působností zařazena do různých odborů nebo oddělení.

16


Aktivita 11

V souvislosti s dalším vzděláváním pracovníků krajských úřadů (viz tabulka níže) je největší spokojenost spojována s externími experty (OSVČ) a specializovanými soukromými vzdělávacími institucemi, spokojenost jen částečná s ministerstvy a jejich instituty, stejně jako s veřejnými vysokými školami. Obce s rozšířenou působností jsou naopak nejspokojenější se vzdělávacími instituty ministerstev, veřejnými vysokými školami a externími experty. 61 % z nich využívá odborné vzdělávací semináře a kursy, organizované krajem. Tabulka č. 3: Spokojenost krajů se vzdělávacími institucemi instituty ministerstev

velmi spokojen částečně spokojen nespokojen nevyužívám neodpověděl celkem

veřejné VŠ

soukromé neziskové porad.a VŠ organizace konzult. firmy

soukr. vzděl. externí instituce experti, mimo VŠ OSVČ (jazyk. školy) 16,7 25 33,3

16,7

16,7

25

25

83,3

83,3

25

66,7

50

50

50

0 0 0 100

0 0 0 100

0 41,7 8,3 100

0 8,3 0 100

0 16,7 16,7 100

0 8,3 16,7 100

0 8,3 8,3 100


Soukromé vysoké školy jsou využívány méně, což zřejmě souvisí s jejich rozdílnou úrovní a reputací, geografickou dostupností, časovou náročností dojíždění i dálkového studia a zejména finanční náročností tohoto studia. Zintenzivnění vnějších vazeb samosprávy na tuto sféru je zřejmě podmíněno především diferencovanější a tedy i specializovanější vzdělávací nabídkou ze strany veřejných i soukromých škol v humanitních, ekonomických, právnických, technických i geografických oborech. Podobně jako nejsou ustavovány kontakty s mnohými centrálními orgány ze strany samospráv, a z části i z inaktivity těchto institucí, nejsou dostatečně využívány ani výsledky výzkumů, prováděných příslušně zaměřenými ústavy Akademie věd ČR a ministerstev. Samosprávy se tak ochuzují o inspirativní a návodné poznatky, které jim, vzhledem ke svým omezenějším kapacitám, většinou nemohou poskytnou najatí a obvykle finančně nároční experti. Zásadnější vědecké poznatky jsou často opomíjeny ve prospěch momentálního a utilitárního poradenství. Spolupráce s regionálními rozvojovými agenturami, kterou až na jednu výjimku uvádějí všechny kraje, a podobnými organizacemi je geograficky i mírou intenzity a hodnocené prospěšnosti značně diferencovaná. I v případě poradenských a expertních služeb je spokojenost pracovníků různých samospráv rozdílná, což je zřejmě prostým důsledkem dostupnosti a zejména kvality těchto služeb. Spokojenost se vzdělávacími institucemi úřadů vybraných ORP shrnuje následující tabulka.

17


Aktivita 11

Tabulka č. 3: Spokojenost ORP se vzdělávacími institucemi instituty ministerstev

veřejné VŠ

soukromé neziskové organizace VŠ

porad. a konzult. firmy

velmi spokojen

29,8

19,1

1,1

7,4

12,8

souk. vzděl. externí instituce experti, mimo VŠ OSVČ (jazyk. školy) 12,8 12,8

částečně spokojen

53,2

40,4

13,8

30,9

55,3

26,6

29,8

nespokojen nevyužívám neodpověděl

6,4 3,2 7,4

0,0 18,1 22,3

1,1 47,9 36,2

2,1 28,7 30,9

4,3 11,7 16,0

2,1 26,6 31,9

3,2 24,5 29,8

celkem

100

100

100

100

100

100

100


Vzhledem ke komplexnímu charakteru problematiky regionálního rozvoje byla součástí výzkumu i otázka zavedení zvláštní odborné způsobilosti pro tuto oblast. V postoji krajů k této otázce postavily převažovalo záporné stanovisko (66,7 %). Kladně se vyjádřily 25 % - 3 kraje (Plzeňský, Ústecký a Olomoucký), ostatní nezaujaly stanovisko. Obdobně se vyjádřili zástupci úřadů ORP (55,3 % proti zavedení ZOŠ, 43,6 % pro, zbytek se nevyjádřil). Z výzkumu nevyplynula jednoznačná odpově|ď na tuto otázku. Nicméně řešitelský tým projektu doporučuje zvážit zavedení ZOŠ. Domníváme se také, že by tato otázka analyzována. K úskalím výzkumných šetření často patří tzv. šum - nepochopení smyslu otázky a také psychologické aspekty respondenta, který může neodpovídat pravdivě z obavy, že to pro něho bude znamenat další povinnosti nebo závazky, Občané a veřejnost Největší zájem o činnost orgánů kraje projevují, podle zjištění průzkumu, obyvatelé krajů s vyšším počtem obyvatel a jejich větší koncentrací ve městech. Nejčastější formou jsou žádosti o informace a účast na zasedání zastupitelstva. Účast občanů v komisích rady a výborech zastupitelstva kraje, představující vyšší stupeň angažovanosti a participace, uvádí jen pět krajů. Občanské iniciativy jako internetové diskuse, zveřejnění názorů v médiích a vlastní návrhy jich vykazuje třetina, v posledním případě opět kraje s větším počtem a koncentrací obyvatel Zpracovávání a využívání názorů obyvatel v práci krajských úřadů jich jednoznačně uvádí jen třetina, jako částečné připouští více než polovina. Zpracovávání a využívání těchto názorů v rozhodovacích procesech, včetně částečného, jich vykazuje naopak naprostá většina. To naznačuje takový vývoj veřejné správy a zejména způsobu uvažování pracovníků samospráv, který již zřejmě začíná vyvracet i značně rozšířenou tradiční představu úředníků, že prostý občan jejich práci nerozumí a nemá tedy do ní „co mluvit“. Na krajských úřadech je silně rozšířen názor, že občané a občanské organizace nepřicházejí s vlastními nápady a do komunikace s nimi vstupují jen tehdy, kdy něco potřebují. Pozornost veřejnosti se nevztahuje na záměry, ale koncentruje především na výsledky činnosti úřadu, podle nichž je také hodnocen. Měřítkem kvality jsou nikoli plány, ale momentální spokojenost občanů.

18


Aktivita 11

Při předkládání rozvojových strategií k veřejné diskusi patří mezi hlavní problémy, jak vyplynulo z rozhovorů vedených se zástupci krajských úřadů, celá řada značně rozšířených a opakujících se sociálních jevů. Ve veřejných diskusích je předkládáno příliš mnoho podnětů. Některé z nich jsou nesmyslné, jejich autoři je nicméně prosazují. Většinou dominují určité skupiny s úzkým zájmem (problémy bývají nejčastěji s ekologickými sdruženími). Přetrvává rozpor mezi politikou a odborností. Správní instituce a občané spolu všeobecně neumí ještě dobře komunikovat. Soukromá sféra také často neumí naformulovat své priority. Konkrétní zkušenosti s partnerstvím občanů a občanských iniciativ v oblasti rozvojových projektů jsou nicméně vesměs pozitivní. Odborná veřejnost je začleňována do poradenských orgánů a pracovních skupin. Občanské iniciativy, které působí v terénu, mohou přiblížit a objasňovat aktuální problémy jak pro instituce státní správy, tak pro orgány samosprávy. Krajské úřady rovněž ve velké míře využívají pro komunikaci s veřejností internet. Směřují tak k postupnému přechodu správy na tzv. e-government. Na svých webových stránkách a prostřednictvím regionálních informačních systémů nabízejí své služby a aktuální informace o území kraje. Nejsou však k dispozici informace o tom, jak těchto služeb veřejnost využívá. Podařilo se získat vyjádření pouze tří krajů: jeden z nich je s mírou využívání veřejností spokojen, další považuje aktivity e-governmentu za pozitivní v úřední distribuci informací, minimální využití ale spatřuje ve vzájemné komunikaci s občany, poslední se vyjádřil k využívání e-podatelny, které je velmi nízké až nulové. Z obcí s rozšířenou působností 87 % registruje žádosti občanů o informace o činnosti jejich orgánů, 84 % zveřejnění názorů občanů v místních médiích a 34 % internetové diskuse s jejich představiteli. Předkládání vlastních návrhů občanů jich registruje 64 %, mechanismy využívání a zapracovávání námětů občanů vykazuje ale jen 31 %. Obce s rozšířenou působností vesměs konstatují nízkou úroveň partnerských vztahů s občany a jejich sdruženími. Tyto vztahy jsou totiž, podle názoru pracovníků obecních úřadů, negativně ovlivněny především malým zájmem veřejnosti o komplexní a permanentní spolupráci s místní samosprávou. Je otázkou, zda se tímto tvrzením tito pracovníci pouze nezbavují vlastní spoluodpovědnosti za špatnou úroveň těchto vztahů, zůstává však faktem, že se jedná o názor převládající. Občané se zapojují do správního dění pouze v případech, kdy je přímo dotčen jejich soukromý zájem. Občanské iniciativy (z nich opět nejkritizovanější ekologické) často fungují jako lobystické či nátlakové skupiny. Priority místního rozvoje předkládá k veřejné diskusi 84 % obcí. Při projednávání rozvojových strategií se tyto obce potýkají s podobnými problémy, které mají kraje. Jako ilustrativní příklady jsou nejčastěji uváděny: Nezájem vyjadřovat se ke strategickým materiálům ze strany veřejnosti. Občany zajímají hlavně konkrétní věci. Veřejnost není zvyklá diskutovat o připravovaných projektech, obvyklejší je následná kritika ex post. Nečinnost a nezájem veřejnosti průběžně se podílet na plánovaném rozvoji mnohdy představuje časové prodlevy při realizaci záměrů. Podněty, které vzejdou z veřejné diskuse, nejsou někdy akceptovány. Z řad občanů je cítit nedůvěra. Často dochází k prosazování osobních zájmů. Obecní úřady nemají s vedením takové diskuse dostatečné zkušenosti. Pozitivní zkušeností, která by se mohla stát inspirací i pro další obce, je šířící se poznatek některých obecních úřadů o tom, že veřejnost je ochotna se aktivně zapojit, je-li přesvědčena, že vedení obce či předkladatel věci sám věří a je odhodlán ji prosazovat bez svých osobních zájmů. Rovněž v oblasti rozvojových projektů bývají partnerství občanů a občanských iniciativ s obecními úřady často negativně poznamenána pasivitou občanů. Některé obce však mají velmi dobré zkušenosti s pořádáním besed a s informováním občanské veřejnosti formou místního zpravodaje. Jinde ale naráží na prosazování názorů, které reprezentují pouze úzký

19


Aktivita 11

profil zájmů, který nezohledňuje širší vazby. I omezené vazby jsou však podle vyjádření pracovníků těchto úřadů vítány jako „lepší než žádné“. Internetová komunikace s občany je podobně jako na krajské úrovni obcemi široce využívána. Úřady na svých webových stránkách nabízejí různé služby, poskytují aktuální informace o obci i regionu, dále také informace, které jsou ze zákona povinny zveřejňovat. Fungují také epodatelny. Občané jich však využívají minimálně, více bývají využívány e-maily na jednotlivé pracovníky odborů. Intenetovou komunikaci s úřady přitom obecně ovlivňuje celá řada okolností, především však sociálně značně diferencovaná a společnost zpětně dále diferencující možnost, příležitost a schopnost různých skupin občanů ji využívat. Rovněž jednotlivé lokality se dosud vzájemně liší stavem síťového propojení, individuálním vlastnictvím počítačů nebo jejich přístupností, počítačovou gramotností místních obyvatel apod. Dlouhodobě koncipovaná prezentace aktivit a záměrů kraje vůči veřejnosti, která je součástí strategie socioekonomického rozvoje a slouží i ustavování partnerských vztahů s jinými kraji, je používána ve všech případech. K marketingovým postupům ve vztahu k občanům patří, také ve všech případech, informace o krajském úřadu a jím poskytovaným službám, mediální prezentace úřadu, public relations a socioekonomická analýza regionu, využívaná takto zároveň jako propagační materiál (viz kap. 10). Propagaci zaváděných inovací neuvádějí jen dva krajské úřady. Pouze třetina z nich vykazuje také z těchto postupů nejřidčeji uváděné zjišťování preferencí občanů. Používané označení „marketingové“ postupy je tak ve svém původním smyslu zpochybňováno. Ještě důležitější však je skutečnost, že dvě třetiny těchto úřadů nevyužívají základní možnost poznání a následného uspokojování potřeb obyvatel. Z obcí s rozšířenou působností 98 % považuje presentaci obce za důležitou součást strategického managementu místního rozvoje. 86 % informuje o fungování vlastního úřadu a poskytovaných službách, 53 % o inovacích v těchto službách. Marketingové postupy nejsou téměř uváděny. Tato nepříliš pozitivní zjištění, potvrzovaná i dalšími výzkumy, je však nutno interpretovat též z širších sociologických hledisek a na vyšším teoretickém stupni abstraktnosti. New Public Management a v rámci tohoto přístupu i strategický management obcí a krajů jsou totiž často chápány jen jako marketing služeb. Vztahy veřejné správy a občanů však nelze redukovat na vztahy mezi poskytovateli služeb a zákazníky. V demokratickém politickém, státním a správním systému jsou občané subjekty a spolutvůrci tohoto systému. Nejsou jen klienty, ale též a především nositeli samosprávných oprávnění na různých úrovních společenství i subjekty, od nichž se odvozuje legitimita vrcholných orgánů, včetně správních. Správou se obecně označují institucionalizované kontrolní a regulativní činností. Institucionalizace je sociálním mechanismem, který dává i lidem, kteří spravují věci veřejné, jistotu, že způsob, jímž tak činí, není nepřijatelný. Dlouhodobá součinnost těchto lidí v rámci formální organizace však až příliš často vede k rutinizaci jejich aktivit a tedy k tomu, že toto základní kritérium je opomíjeno. Dochází k záměně cílů správní činnosti s procedurálními prostředky jejich dosahování. V návaznosti na takové „přemístění cílů“ (Merton) potom pracovníci správních orgánů mohou namísto veřejného zájmu a na úkor řadových občanů sledovat zájmy vlastní (Crozier). Nejzjevnějším důsledkem je potom (v takto zkratkovitém sociologickém výkladu) již po staletí kritizovaná rigidita správy, ztrpčující život občanům, a samoúčelnost či přebujelost správy, vyhovující jejím zaměstnancům i představitelům. Veřejná správa přitom zároveň představuje instituci, bytostně spjatou s jistým paradoxem: občané od ní chtějí většinou tím více, čím méně o ní ví a rozumí jí. Rovněž oni se však ocitají v určitém dilematu: veřejnou správu nemohou pochopit, aniž by si uvědomovali, že je institucí, tedy v principu též souhrnem omezení, spjatých s určitými typy chování. Tak např. 20


Aktivita 11

„ekonomický“ člověk by chtěl rozhodovat racionálně, ale rozhoduje jako správní člověk (Morstein-Marx). Požadavky občanů a očekávání veřejnosti vůči správě mohou být tedy mnohdy rovněž ne zcela adekvátní či oprávněné. „Partnerství“ veřejné správy s občany a veřejností však přesto zůstává základní podmínkou lidského soužití. Od doby, kdy se toto soužití začalo organizovat v podobě státního společenství, bylo jeho smyslem zabezpečovat společné blaho jak celku, tak i jeho jednotlivých členů. Idea účasti veřejnosti na státní a správní činnosti byla potom jednou ze zásadních myšlenek demokratizační vlny ve státoprávní vědě v 70. letech minulého století, proklamující, že služba obecnému blahu patří k nejpodstatnějším kritériím legitimity moderního státu a spoluúčast občanů a veřejnosti na správě věcí veřejných je samozřejmostí. Pro demokratický ústavní stát a jeho správní aparát je otevřenost vůči veřejnosti státoprávním jádrem aspektu obecného blaha. Závazek obecného blaha není přitom jenom věcí státu, ale je to i veřejná úloha občanů a jejich skupin či organizací. V současnosti roste snaha vlád vyspělých demokratických zemí o integraci veřejnosti do politických procesů a o zvyšování schopnosti veřejné správy pozitivně reagovat na potřeby, požadavky a očekávání občanů. Jedním z jejich nejinspirativnějších výsledků je projekt posílení vztahů mezi veřejnou správou a občany, které má usnadnit přístup občanů k informacím či konzultacím a posílit jejich aktivní účast v procesech této správy (PUMA/OECD, Citizens as partners, 2001). V praktické příručce doporučuje tento projekt pracovníkům veřejné správy postavit se k tomuto problému s veškerou vážností, nastartovat svoji činnost z hlediska občanských zájmů, plnit slíbené úkoly, neboť získat a udržet důvěru občanů je esenciální, sledovat čas, aby se nepropásl vhodný okamžik pro občanskou participaci, být kreativní, mít dobrou znalost situace a inovativní přístup, pracovat na vyváženosti různých zájmů, být připraven na kritiku, která je součástí demokracie, využívat celého aparátu informačních možností, neboť zásadou je otevřenost, nikoli utajování, rozvíjet politiku soudržnosti, jednat ihned, bez odkladu, neboť prevence je lepší než léčba. V závěrech projektu bylo přijato 10 hlavních principů pro úspěšnou informaci, konzultaci a participaci občanů a veřejnosti: Angažovanost - Vedení a silná zaujatost pro informace, konzultace a aktivní účast v politickém rozhodování je nezbytná na všech úrovních: od politiků přes vedoucí úředníky až po každého veřejného úředníka. Práva - Práva občanů na informace, na zpětnou vazbu z úřadu a konzultace s úředníky musí být jasně a jednoznačně zakotvena v zákonech nebo politických dokumentech. Rovněž musí být přesně stanoveny povinnosti politiků a úředníků vůči občanům. Nezávislé kontrolní instituce musí dohlížet na dodržování těchto práv a povinností. Jasnost - Cíle a způsoby předávání informací a konzultací i aktivní participace musejí být od počátku jasně definovány a role všech účastníků musejí být všem jasné. Čas - K veřejné konzultaci a aktivní participaci musí dojít co nejdříve v politickém procesu, aby se neztrácel čas pro úspěšnou implementaci, a k tomu je potřeba vymezit dostatečný čas. Informace jsou potřebné ve všech stadiích politického cyklu. Objektivita - Poskytované informace vládou a veřejnou správou musejí být objektivní, kompletní a přístupné; se všemi občany se musí jednat rovně.

21


Aktivita 11

Zdroje - Pro efektivnost informací, konzultací a aktivní participaci veřejnosti v politických procesech musejí být k dispozici dostatečné finanční, lidské a technické zdroje. Úřednicí veřejné správy musejí mít přístup ke školení a získávání dovedností, musí být pro ně vytvořeno dobré vedení a organizační kultura, která je bude v jejich činností podporovat. Koordinace - Veškerou činnost je třeba koordinovat horizontálně i vertikálně, zajistit politickou soudržnost, vyhnout se duplicitám a redukovat riziko únavy z konzultací mezi občany a občanskými organizacemi. Koordinace nesmí redukovat kapacitu jednotlivých úřadů k zajištění inovací a flexibility. Odpovědnost - Vlády a veřejná správa jsou povinny využít všech občanských iniciativ. Pro obecný růst vládní a správní odpovědnosti je nutné, aby politické procesy byly otevřené, transparentní a aby umožňovaly externí kontrolu. Vyhodnocení - Je zapotřebí užívat nástrojů, informací a kapacit pro hodnocení výkonnosti správy při poskytování informací, konzultací a dalších aktivit pro občany. Aktivní občanství - Vlády mají prospěch z aktivních občanů a dynamické občanské společnosti, a proto musí usnadňovat přístup k informacím a k účasti, zvyšovat občanské povědomí, posilovat výchovu a vzdělanost občanů ve věcech občanské společnosti a podporovat kapacity organizací občanské společnosti. Stejně jako v systémové vazbě krajských úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností navzájem i na další kraje a obce, na centrální správní orgány, regiony soudržnosti, EU a zahraniční partnery, na soukromou a neziskovou sféru, na sféru vzdělávání, vědy a poradenství, představuje i v jejich vztahu k občanům a veřejnosti nejvýznamnější sociální mechanismus vzájemná komunikace. Strategický management lokálního a regionálního rozvoje ji musí využívat k šíření potřebných informací, ke sdílení dobrých správních zkušeností i k upozornění na možná rizika a cesty, jak se jim vyhnout. E-government usnadňuje život občanům a zčásti i pracovníkům správy, Public Relations pomáhá získat investory a posílit cestovní ruch, marketing služeb zkvalitňuje uspokojování potřeb obyvatel. Přejímání metod managementu soukromého sektoru, E-learning, popř. benchlearning podporuje organizační učení a organizační reformu veřejné správy tak doplňuje o zefektivnění činnosti zkoumaných samospráv.

22

Aktivita 11: Vnější systémové vazby samospráv a strategický management

Recommend Documents