AJÁNLÁSOK A KÖZSZFÉRA ETIKAI MAGATARTÁSSZABÁLYAINAK KIMUNKÁLÁSÁHOZ

AJÁNLÁSOK A KÖZSZFÉRA ETIKAI MAGATARTÁSSZABÁLYAINAK KIMUNKÁLÁSÁHOZ

AJÁNLÁSOK A KÖZSZFÉRA ETIKAI MAGATARTÁSSZABÁLYAINAK KIMUNKÁLÁSÁHOZ Szerzők: Dr. Bencsik András − Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Dr. Csefkó Ferenc − Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Dr. Fábián Adrián − Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar

Szerkesztő: Dr. Burai Petra − Transparency International Magyarország Felelősségi nyilatkozat A tanulmányban kifejtett vélemények a szerzők, valamint a Transparency International Magyarország álláspontját tükrözik. A jelentésben felhasznált anyagok keltezésének időpontja 2012. A tanulmányban megjelent adatok és állítások hitelességét a lehető leg­szélesebb körben ellenőriztük. A Transparency International azonban nem vállal felelősséget a jelentésben található információk egyéb célra vagy más kontextusban való felhasználásáért.

A KUTATÁS TÁMOGATÓJA:

Európai Bizottság − Belügyi Főigazgatóság A program az Európai Unió „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” programjának pénzügyi támogatásával valósul meg.

© 2012 Transparency International Magyarország Falk Miksa u. 30. IV/2 1055 Budapest Magyarország http://www.transparency.hu

2

I. Bevezetés 1.

Mi a közigazgatási etika? Miért fontos a közszolgálatban dolgozók számára?

A Transparency International Magyarország az etikai értékek elemzéséhez, kidolgozásához, értelmezéséhez kíván e munkával hozzájárulni, amelyek a közszféra etikai magatartásszabályainak kialakítását segítik, magyarázzák. A 2012-ben megjelent Nemzeti Integritás Tanulmány rámutatott arra, hogy a hiányzó etikai kódexek és eljárások kiemelten gyenge pontját jelenti a magyar antikorrupciós rendszernek.1 A közszférára érvényes, illetve érvényesítendő szabályokról van szó, amelynek tág fogalma magába ölel különféle típusú szervezeteket; ezen belül − az etikai magatartásszabályozás szempontjából − elsősorban a közigazgatás emelhető ki, így: a központi, területi, helyi államigazgatási szervek, a helyi és nemzetiségi önkormányzatok, az általuk fönntartott intézmények, s azok, akik a fölsorolt szer­ vezetekben dolgoznak, e tág értelemben az „állami közszereplők”. E magatartásszabályok meg­ határozása, normába foglalása azonban önmagában nem fejthet ki kedvező hatást, csak akkor, ha a szabályok beépülnek a közszféra gyakorlatába, tapinthatóan érzékelhetővé válnak a közszereplők tevékenységében. Az erkölcsi értékek az állam- és társadalmi közösségi élet különböző területein mindig is jelen voltak (pl. vallás, szokások, hagyományok, civil ethosz, stb.), amelyek hatásukat a közszférára is többékevésbé kifejtették. Jelen esetben azonban többről, másról van szó, nevezetesen arról, hogy − részben a társadalom által ismert és „alkalmazott” erkölcsi és a közszférában történő tevékenységekre érvényes − etikai-szakmai értékek kifejezetten a közszférára adjanak követendő, példamutatásra alkalmas magas szintű, erkölcsi, magatartási normákat. A legtágabb értelemben az etika az erkölcs forrásaira, normáira, azok jellegére és az erkölcsi felelősségre vonatkozó tudományt jelenti. Az erkölcsös, etikus magatartás mindig a jó szolgálatára hivatott, hiszen amikor az egyén (bármilyen közösség tagjaként) etikusan viselkedik, etikus magatartást tanúsít, az előnyös mind az egyén, mind a közösség számára. Emiatt az erkölcs nem más, mint az egyének cselekvéseit, magatartását átható értékszolgáló kategória, így az etika − egyszerűen szólva − értéknek minősül. Régebben nem volt élesen szétválasztható a jogi norma illetve az erkölcsi parancs, hiszen az úgynevezett ősnormának egyetlen célja volt − függetlenül annak eredetétől − mégpedig az életben maradás biztosítása az egyén számára. A korabeli előírások tilalmakat határoztak meg, az egyének számára inkább írtak elő valamely magatartástól való tartózkodást, mintsem pozitív tevékenység tanúsítását. Ahhoz, hogy a jogi normák és a morális parancsok közötti alapvető különbséget, egymáshoz való viszonyukat fel tudjuk vázolni, meg kell vizsgálni a két norma megsértése esetén alkalmazható szankciókat. Az erkölcsi szabályok jogi normákként történő megjelenítésének az a kiinduló pontja,

1 Burai Petra − Hack Péter (szerk.): Korrupciós kockázatok Magyarországon 2011 − Nemzeti Integritás Tanulmány, Transparency International Magyarország, Budapest, 2012. http://www.transparency.hu/uploads/docs/Korrupcios_kockazatok_final.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. augusztus 22.)

3

hogy a szankció ne indítéka, hanem biztosítéka legyen az önkéntes jogkövetésnek. Ez azt a követelményt támasztja a címzettek (közszolgák) elé, hogy az etikai szabályokat meggyőződésből kövessék, azt a köz szolgálatához tartozónak véljék, esetleges nem teljesülésük esetén azonban állami kényszerhatalom is igénybe vehető legyen. A jogi és erkölcsi normák abban különböznek, hogy a jogi előírások nem teljesítése esetén fizikai kényszer is alkalmazható, ezzel szemben az etikai normák megsértése nem fenyeget külső kényszereszközökkel, csupán a norma helyességéről való meggyőződés képezi azt az erőt, amely a címzettek engedelmességét kiválthatja. Ennek az lett a következménye a korábbi korszakokban, hogy azokat a jogszabályokat, amelyek találkoztak a társadalom többségének értékítéletével (mivel az állampolgárok akár erkölcsi megfontolásokból egyetértettek a benne foglalt kötelezettséggel), nagyobb arányban jellemezte az önkéntes jogkövetés, mint a „szimpla” jogi normákat, amelyeket csak legalitásuk miatt tartottak be a címzettek. Napjainkra viszont megfordult ez a tendencia és éppen azért került sor egyre több államban etikai szabályok jogszabályba foglalására, mivel − a morális, szakrális kötöttségek lazulásának eredményeképpen − kevésbé érvényesülnek a korábban elvárt etikai normák, így szükséges melléjük tenni az állami kényszerhatalmat is. Ennek a folyamatnak eredményeképpen egyrészt számos erkölcsi követelmény nyer jogi színezetet, másrészt a jogi előírások végrehajtása kiegészül(het) erkölcsi biztosítékokkal (is). A normajellegű szabályozás végső soron stabilizálja a közszféra számára megfogalmazott erkölcsi követelményeket, annak érdekében, és azzal a céllal, hogy rövidebb-hosszabb távon a közszolga ne csupán a jog, etikai norma parancsai miatt cselekedjék úgy, ahogy az helyes, hanem e normák köz- és magánéletüknek természetes részévé váljanak.

2. Miért elônyösek a közigazgatási etikai szabályok? A közszolgálati tisztségviselők mindennapjait meghatározó, a hierarchia ismertetőjegyeit igencsak magán viselő munkahelyi struktúra felveti olyan értékek biztosításának igényét, amely e munkavégzés rendeltetésszerű végzéséhez elengedhetetlen. Elég a vezetők és a beosztottak közötti sajátos kapcsolatrendszerre, az emberi kapcsolatok mellett a függelmi tényezők világára gondolni, amelyek mind a vezető köztisztviselők, mind a beosztottak oldalán a harmonikus munkavégzést garantáló keretek és biztosítékok kiépítését igénylik. A közszolgák számára elengedhetetlen a biztonságos munkahelyi légkör, tevékenységük során a kiszámíthatóság biztosítása, a munka megfelelő megszervezése, valamint az az érzet, hogy a hatalmi pozícióban lévő vezető és a hivatal (hatóság) nem csupán hatalommal, hanem tekintéllyel is rendelkezik. A jogalkotói szándék abból a feltevésből indult ki, hogy az egyes társadalmi jelenségek orvoslására nem bizonyultak elegendőknek a jellegzetesen jogi eszközök, így társadalmi igény formálódott arra, hogy a különböző érdekcsoportok, szakmai közösségek, valamint az állam dolgozza ki az alapvető erkölcsi normákat, másrészt tagjai vonatkozásában tegye kötelezővé azok betartását. Ennek az lett a következménye, hogy több állam alkotmányában, alaptörvényében és egyéb jogszabályaiban elszaporodtak olyan általánosan megfogalmazott elvek és értékek, mint a jóhiszeműség és tisztesség elve, a méltányosság követelménye, a rendeltetésszerű joggyakorlás, a közerkölcs, valamint a közszolgák alkotmányhűségének deklarálása.

4

Mivel a közszolgák mindennapi jelleggel (sokszor önkényesen) gyakorolnak közhatalmat, az állam­ polgárokban joggal merül fel annak az igénye, hogy létezzen valamilyen féken tartó erő, amely kifejez olyan minimum elvárásokat, amelyek képesek keretek közé szorítani a köz érdekében tevékenykedő hivatalnokok magatartását. Sokan ezt az etikában látják, így napjainkban egyre több államban kerülnek morális értékek jogszabályi formában szabályozásra a közszolgákkal összefüggésben. A közszolgálati tisztségviselők jogállásának, működésüknek erkölcsi elemekkel átitatott alapokra helyezésétől két irányban is várható pozitív változás. Egyrészt a közszolgákban a közigazgatást (közvetve az államot) látó állampolgároknak az államhatalomba és annak intézményeibe vetett bizalma erősíthető abban az esetben, ha a köz „szolgái” etikusan, morális szabályok szerint végzik munkájukat. Lehetőséget teremt továbbá a közszolgálati éthosz arra is, hogy a köztisztviselőket (kormánytisztviselőket) a közjó szolgálatára indítsa, ezáltal az egész társadalom érdekében működjenek közre az állami feladatok végrehajtása során. Ebben a megközelítésben a közigazgatási etikai kódexek megalkotásának alapvető funkciója az, hogy bizonyos morális alapelveket az állam alkalmazzon saját tisztviselőire, ezáltal a közigazgatási munkát töltse meg szociális tartalommal, hiszen a közszolgák ténykedéseinek erkölcsösségi foka juttatja kifejezésre a tisztviselő viszonyát a közönséghez, az állampolgárokhoz. A helyi közigazgatásban a köztisztviselők a lakosságnak, a szolgáltatást igénybe vevőknek tartoznak felelősséggel. Ez azt jelenti, hogy amennyiben az egyes állampolgárok nem érzik ezt, akkor sérül az a közérdek, amelynek biztosítására a közigazgatás hivatott. Az etikai kódexek három célt szolgálnak, meghatározzák a követendő etikai magatartásokat, segítséget nyújtanak azok tiszteletben tartásához, valamint tájékoztatást adnak az állampolgárok számára a köztisztviselőkkel szemben az állam oldaláról megfogalmazódó elvárásokról, alapvető követelményekről. A munka világának alapvető szabályai az egyes államok alkotmányaiban és a zömében törvényi szintű szabályokban találhatók, sok kérdés, különösen az olyan magatartások szabályozása, amelyek a „jogszerű, de erkölcstelen” határán mozognak, nem szerepelnek a részletes szabályozásban ezért azok regulálása érdekében egyre nagyobb igény mutatkozik belső szabályzatok megalkotására. Számos, a közszolgálati munkaviszonyt érintő törvényi rendelkezés − így a rendeltetésszerű jog­ gyakorlás követelménye, a joggal való visszaélés tilalma vagy az eskütétel − nem csupán jogi, hanem erkölcsi jellegű normáknak is tekinthetők, amelyeknek az ad különleges jelentőséget, amikor − eme előírásokat megsértve − a kötelezett közszolga és a társadalom érdekei ellentmondásba kerülnek. Ebből következik, hogy a törvényi szabályozásban megjelenő, a közhivatalnokok tevékenységét orientáló általános értékek részletezésre szorulnak, azok kibontása érdekében szükséges etikai szabályzatok megalkotása. Ugyanakkor nem elegendő a kívánatos magatartás előírása, valamint a nem kívánatos cselekedetek tilalmazása, szükség van olyan eszközökre és folyamatokra, amelyek az erkölcsi alapokból kiépülő jogi normák gyakorlati érvényesülését biztosítani képesek. Eme, az etikai infrastruktúra részét képező eszközöknek tekinthetők − az OECD ajánlásaira is tekintettel − az elkötelezettség, a hatékony jogi keret, az elszámoltatás, a magatartási kódexek megalkotása, a szervezeti és szakmai szocializációs mechanizmusok valamint az ezeket koordináló etikai testület megléte.

5

3. Mi szükséges ahhoz, hogy a rendszer jól mûködjön? A vázolt negatív tendenciák tapasztalatai vetették fel korszakunk több államában a közszolgálati alkalmazottakra, fontosabb kötelezettségeikre vonatkozó alapvető etikai szabályok összefoglalását, azok kódexszerű meghatározását. Tekintettel arra, hogy még azokban az államokban is komoly eltérések vannak, ahol valamilyen szintű normatív tartalommal született úgynevezett közszolgálati etikai kódex, az alábbiakban az etikai kódexek megalkotásának alapvető kérdéseire térünk ki. Mindenekelőtt tisztázandó az etikai kódex jellege. Ez azért fontos kérdés, mert − mivel morális kérdések jogilag kötelezővé tételéről van szó − valamilyen módon biztosítani kell ezen előírások végrehajtását, azok gyakorlati érvényesülését. Egyes megközelítések szerint a közigazgatási etikai kódex ne foglaljon magában olyan konkrét előírásokat, amelyeket más jogágak − így a büntetőjog, a közszolgálati jog, a fegyelmi jog vagy éppen a polgári jog − érint, csupán olyan általános értékek felsorolását rögzítse a jogalkotó, amelyek kifejezésre juttatják azokat a morális elvárásokat, amelyek meghatározóak kell, hogy legyenek a közszolgák ténykedései vonatkozásában. Van azonban egy másik elgondolás is, amely egyrészt rögzíti a közszolgákkal szemben támasztott absztrakt követelményeket, de a kódex gyakorlati alkalmazását elősegítendő, azokat részletező, példálózó felsorolások által igyekszik kibontani, tartalmat adva a keretjellegű meghatározásoknak. Jelen dokumentum második részében magunk is ezen elgondolás mentén igyekszünk támpontot adni az etikai kódexek kidolgozásához néhány olyan konkrét tárgykör bemutatásával, amelyek konkretizálják az olyan általános erkölcsi elvárásokat, mint a beosztáshoz méltó magánélet, a közszolgák erényeinek meghatározása vagy az alkotmányhűség. Kiemelkedő jelentőségű azonban az is, hogy a megalkotandó etikai kódexek ne csupán „kívánságlistát” nyújtsanak a közszolgákkal szembeni követelményekről, hanem az etikai normák megsértése esetén lefolytatandó eljárásnak és szankcionálásnak is adjanak normatív keretet. A másik tisztázandó kérdéskör a kódex betartásával összefüggésben merül fel, hiszen e normák megalkotásának módja jelentős hatást gyakorol(hat) a kódexben foglaltak valós érvényesülésére. Egyes államok valamilyen közhatalmi aktus által (törvénybe vagy rendeletbe foglalva) adnak normatív erőt az etikai kódexeknek, az eljárás lefolytatására pedig a közvetlen felettest (a munkáltatói jogkör gyakorlóját) jogosítják fel. Ezzel szemben a másik, alulról jövő kezdeményezés általi módja a kódex megalkotásának, amikor valamilyen önigazgatási mechanizmus eredményeképpen születnek meg az érintett normák. Ez azt jelenti, hogy az érintettek maguk dolgozzák ki a rájuk vonatkozó etikai szabályokat, sőt azok alkalmazása is adott szakma, szakmai közösség intézményi keretein belül marad. Nehéz egyértelműen állást foglalni, hogy melyik módszer megfelelőbb egy államban, hiszen a közhatalmi megerősítés lehetővé teszi az állam általi kikényszerítést, az olyan normák esetében azonban, amelyek kidolgozása az érintettek egyetértésével történik, nagyobb valószínűséggel jelenhet meg az önkéntes jogkövetés. Az etikai magatartási szabályok jelentőségét, várható hatását a következők támasztják alá: Meghatározásuk és alkalmazásuk gátolja és szankcionálja a közérdeket sértő, közbizalmat csökkentő magatartásokat; n Gátolják, hogy a közszolgálatot végzők visszaéljenek a joggal, a rájuk bízott hatalommal; n Elősegítik, hogy a közszolgáltatást végzők ne folytathassanak olyan tevékenységet, amely nem egyeztethető össze a helyes magatartással; n Hozzájárulnak, hogy a közszolgáltatást végzők ne tanúsíthassanak olyan magatartást, amely n

6

negatív hatással lehet általában a közszférára, a közigazgatásra, egy adott intézményre, mindezek jó hírére; n Közrehatnak a közbizalom kedvező alakulására. Az etikai mag-atartásszabályok irányadó erkölcsi alapot jelentenek, morális elveket fogalmaznak meg; általános vezérfonalat, iránymutatást, elvárásokat, minta-példázatokat adnak a helyes magatartásra, viselkedésre, miközben fölhívják a figyelmet a korrupciós kockázatok kialakulásának veszélyeire, a helytelen magatartásokra, és rámutatnak azok következményeire is. A társadalmi elvárásokra is figyelemmel megfogalmazott etikai magatartásszabályok az érintettekkel való megismertetéssel és a tudatosítással ösztönöznek az ezekben foglaltak szerinti tényleges cselekedetekre, beépülnek a közszféra magatartási-tevékenységi normarendszerébe, s közvetlenül befolyásolják a társadalom morális értékeinek alakulását. Az etikai elvek, értékek és magatartásszabályok kidolgozása, meghatározása, elfogadása és megfelelő szintű, tartalmú és erejű normába öntése a közszféra lényegi összetevőjévé válhat.

4. Miért nem mûködött eddig a közigazgatási etika Magyarországon? Magyarországon az etikai kódex megalkotása iránti igény már a rendszerváltoztatást követő első években megjelent, hiszen a közszolgálatot szabályozó törvények és egyéb jogszabályok nem adtak és ebben a vonatkozásban ma sem adnak kellő támpontot a közszolgák konkrét magatartásainak, szükséges tehát a morális alapokon is nyugvó részletező szabályok alkotása. Néhány évvel ezelőtt egy, a köztisztviselők értékorientációját vizsgáló felmérés rámutatott, hogy a magyar közszolgák igenis érzékenyek a morális kérdésekre, és inkább várják az etikai kódextől az iránymutatást, mint a normatív jellegű szabályozást. A magyarországi előzményeket tekintve három momentumot érdemes kiemelni az 1990 utáni fej­lő­dés­ ből. Egyrészt a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény − ugyan csak pár éven keresztül − tar­tal­mazta az etikai eljárás szabályait, konkrét etikai normákat azonban nem épített be a jogalkotó az 1992-ben elfogadott törvénybe. Pár évvel később − a Belügyminisztérium gondozásában − született egy tervezet „A Köztisztviselői Etikai Kódexről” ezzel kapcsolatosan kiemelendő, hogy egyik oldalról álta­lános elveket (pl. alkotmányhűség, pártpolitikai semlegesség, szolgálat elve stb.) rögzített, másik oldalról ez a tervezet egyéb jogalkotói lépések híján nem nyert normatív szabályozást. Legutóbb 2009-ben fogadott el az Országgyűlés határozatot a közszféra alapvető etikai követelményeiről. Ezzel a jogalkotó olyan alapvető követelményeket, elvárásokat sorolt fel, amelyeknek meg kell jelenniük a különböző szolgálati jogviszonyokat reguláló etikai szabályzatokban. A határozat felkérte az OIT elnökét, ÁSZ elnökét, a Legfőbb Ügyészt, a Miniszterelnököt, és MNB elnökét, hogy az alárendeltségükben tevé­keny­ kedő közszolgák vonatkozásában tegyenek lépéseket a konkrét etikai kódexek megalkotása érdekében. Ez a folyamat azonban elakadt, így ennek a kezdeményezésnek sem lett kézzel fogható eredménye. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a közszolgálatban dolgozók megítélése évről évre romlik, amelynek egyik okaként a közigazgatást − sokak szerint − egyre inkább jellemző korrupció elhatalmasodása jelölhető meg. Az etikai kódexek megalkotása a helyzet javítása érdekében alapkövetelmény. Több helyi önkormányzat alkotott magára nézve etikai kódexeket, ezek azonban általában megmaradnak az általános követelmények deklarálásánál, a néha megfoghatatlan értékek felsorolásánál, ezeket rész­ le­tező konkrét példákat, a mindennapi munkavégzés során alkalmazható iránymutatásokat nem tar­

7

talmaznak. Ebből a szempontból is indokolt a ma már törvényi szinten is deklarált ún. hivatás-etikai szabályokat részletező, azokat példákkal, konkrétumokkal magyarázó etikai kódexek megalkotása. Miután a törvényesség érvényesülésének mindennapos gyakorlata összefügg a közszolgák hatalom­ gyakorlásával, és egész életmódjukban megnyilvánuló tartásukkal, az egyének közszolgákról alkotott, saját benyomásokból táplálkozó értékítélet elválaszthatatlan az egész közigazgatástól, így az etikai normákat be nem tartó köztisztviselő (kormánytisztviselő) nem csupán magáról, hanem a teljes közszolgálati intézményrendszerről állít ki „bizonyítványt”. Az is nyilvánvaló, hogy a közszolgákkal szemben megfogalmazódó követelmények rendszere nem fogható át pusztán jogi eszközökkel, ezért elengedhetetlen olyan magatartási szabályok meghatározása, amelyek az élet minden területére kiterjedő zsinórmértéket adnak a közszolgák számára.

5. Hasznos külföldi tapasztalatok Az utóbbi évtizedekben a világ (s benne Európa) országainak többségében változó tartalommal, rész­ letezettséggel, formában és mértékben fogalmaztak és fogalmaznak meg az állami szervek, a köz­ szféra, a közigazgatás számára erkölcsi normákat, magatartásszabályokat. Egyes országokban etikai kódexekben, máshol etikai normákban, vagy magatartásszabályokban jelennek meg eme előírások. Magyarország számára választás kérdése, hogy melyik elnevezést használjuk, arra figyelemmel, hogy nyil­vánvalóan a megjelölés tartalmi különbségeket is kifejezésre juttat. A gyakorlatban az „etikai ma­ga­ tartásszabályok” meghatározás lehet a legcélszerűbb abból a megfontolásból, hogy olyan „doku­men­tu­ mot” kellene alkotni, amely rögzíti a morális elveket, erkölcsi értékeket, s egyúttal az ezeknek meg­fe­ le­lő, gyakorlatban alkalmazandó ajánlásokat, magatartásszabályokat, minta-példákat, ér­tel­me­zése­ket is. A fent részletezett indokok mellett egyes nemzetközi egyezmények is arra kívánják inspirálni az államokat, hogy − a korrupció leküzdése érdekében − helyezzék erkölcsi alapokra a közigazgatás működését, határozzanak meg morálisan követendő elveket az állami alkalmazottak számára. Az ENSZ korrupciós egyezménye azzal a céllal jött létre, hogy a közügyekben és a köztulajdonnal kapcsolatban erősítse a becsületesség, a számonkérhetőség és a felelősség témakörét, ezáltal felveti az etikai kérdések fontosságát a közigazgatásban. Az egyezmény − alapvető célkitűzéséből kiindulva − azt a kötelezettséget rója a tagállamokra, hogy intézmény- és jogrendszerükön belül alkalmazzanak speciális magatartási szabályokat a közfeladatokat ellátó személyek tevékenységére a fedhetetlenség és a becsületesség erősítése érdekében. E nemzetközi dokumentum 8. cikke − a korrupció meg­elő­ zésének és bizonyos etikai kérdéseknek az együttességéből kiindulva − követelményként fogalmazza meg a közigazgatási etikai kódexek megalkotását.2 Az OECD is felismerte a közszféra iránt megnyilvánuló állampolgári bizalom erősítésének szükségességét, kifejezésre juttatta továbbá azt is, hogy ez a cél csak etikai intézkedések által valósítható meg. A közigazgatás iránti bizalom növekedése egyrészt kedvező környezetet teremthet a magánszférában, másrészt − ezen keresztül − katalizálhatja a gazdasági fejlődést is. Ebből kiindulva az OECD ajánlása meghatározza a legfontosabb alapelveket a tagállamok számára, így azt, hogy az etikai szabályok világos megfogalmazásban nyerjenek rögzítést, az etikai normákat tükrözze a jogi keretrendszer, kiemeli továbbá az etikai tanácsadás biztosításának fontosságát is. A GRECO (Group of States against 2

8

2005. évi CXXXIV. tv. az Egyesült Nemzetek Szervezete Meridában, 2003. december 10-én kelt Korrupció elleni Egyezményének kihirdetéséről

Corruption) pedig már 2006-ban sürgette Magyarország vonatkozásában az etikai kódex megalkotását, külön is kiemelve az ajándékozásra és az ajándékok elfogadására vonatkozó szabályok beépítését. Irányadó lehet, hogy a külföldi etikai szabályok igen sok helyen közvetlenül is, de közvetetten mindenképpen becsatlakoztak az adott ország jogrendjébe. Egyes államokban jogi normákba − így törvénybe, kormányhatározatba, vagy miniszteri rendeletbe − foglalják azokat, míg máshol ajánlásként jelennek meg a jelzett magatartásszabályok. Megfontolandó egy központi norma megalkotása, amely alapján ágazati, hivatásrendi, szektorális, intézményi sajátosságoknak megfelelően munkálhatók ki a részletező etikai magatartásszabályok. Ennek a módszernek az alkalmazása azt jelenthetné, hogy Magyarország Kormánya kialakít egy pontosan meg­határozott értékekre alapozott etikai magatartási szabályrendszert, amely lehetőséget ad (avagy köte­lezettségként előírja) az állami (közigazgatási) rendszer különböző ágazatainak a további sza­bá­lyo­zás­ra, amely szabályok az alájuk tartozó szervezetek, intézmények, hivatásrendek számára biztosítanak kö­telezettséget vagy lehetőséget a még további, immár egészen konkrét, gyakorlati szempontokat meg­fogalmazó magatartások szabályozására. A nemzetközi dokumentumokban megjelenő igény, hogy az etikai magatartásszabályok, kódexek világos, egyértelmű szabályozást adjanak, illetve, hogy azokat ismerjék és alkalmazzák az érintettek. E követelmények a jogszabályokkal szemben maguktól értetődnek, de ilyennek kell lenni az etikai magatartásszabályoknak is. Ez azért különösen fontos, mert ellenkező esetben nem képesek kifejteni hatásukat, különösen akkor, ha azok nem érvényesülnek a gyakorlatban. A nemzetközi szervezetek által is megfogalmazott ajánlásokhoz igazodva a külföldi országok gyakorlatában megjelennek általánosan elfogadott etikai értékek, de mindezek az adott ország sajátosságai, hagyományai szerint konkretizálódnak. Nyilvánvalóan ezt a módszert hazánkban is indokolt lenne alkalmazni, hiszen más lehet a jelentéstartalma ugyanannak az erkölcsi értéknek Magyarországon, mint Európa valamely más országában. Eltérő tapasztalatokat vonhatunk le az etikai normák megsértését követő eljárásokról, szankciókról is. Né­hány államban külön központi hivatal, intézmény foglalkozik hatályosulásukkal, máshol ezt egy-egy ága­zaton, avagy szervezetrendszeren belül kívánják megoldani, s van példa arra is, hogy érvényesítésük be­kerül a munkahely világába. Mindezekhez képest igen változatos a szankció-rendszer is az etikai nor­ma­szegés esetén − az enyhe dorgálástól a közszférából való eltávolításig − figyelemmel ter­mé­ szetesen a normasértés súlyosságára. Kiemelendő, hogy vannak olyan értékek, amelyek nemcsak etikai, hanem jogi szabályozás alá is tartoznak, mint például a törvényesség, az összeférhetetlenség, valamint az alkotmányhűség. Ezek mellett pl. a tisztesség, a becsületesség, a lojalitás, az elkötelezettség, a hitelesség, a szakmaiság, az igazságosság, a befolyás-mentesség, stb. olvashatóak ki e normákból. A nemzetközi tapasztalatok arra engednek következtetni, hogy az etikai normák alkalmazása hosszabb távon hozzájárulhat a közbizalom erősödéséhez. A közszolgálati etikai kódex mellett kívánatos lenne, hogy etikai normák fogalmazódjanak meg a pártok, politikusok számára is, mivel a pártok mutathatnának példát egy minimál-politikai, etikai normarendszer konszenzusos elfogadásában. Tekintettel arra, hogy a hazai állami-politikai rendszerben hosszú ideje a pártok foglalják el az utolsó helyek egyikét a bizalmi indexet vizsgáló közvélemény-kutatásokban, a dokumentum elfogadásával és az azzal adekvát magatartás tanúsításával e mutató lényegesen javítható lenne.

9

II. A közszféra etikai magatartásszabályainak fôbb területei 1.

Meghatározandó elvek, értékek

Az etikai magatartásszabályok kidolgozásához az erkölcsi elvek orientációt adnak, azoknak magasabb értéktartalmat kell, hogy megfogalmazzanak, mint amelyek a társadalomban általánosak, mivel csak ez esetben fejtik ki példát mutató hatásukat. Erre figyelemmel korántsem közömbös, hogy a jogalkotó mely erkölcsi elvekre alapozza a közszféra etikai magatartásszabályait. Elvileg hierarchikus rendbe is lehetne foglalni az etikai normákat, hiszen kétségtelen, hogy az alábbiakban fölsoroltak eltérő fontosságúak. Másrészt önmagában mindegyik külön-külön is olyan értéktartalmakat hordoz, amelynek sérülése kihat a többi normára is, s az abban írtaknak nem megfelelő, azzal ellentétes magatartás tanúsítása etikai vétséget jelent. Mindezek alapján az alábbiak lehetnek azok a legfontosabb erkölcsi, részben szakmai értékek, amelyeket az etikai magatartásszabályok kimunkálásakor érdemes kiindulópontként megvizsgálni: n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Tisztességesség Becsületesség Lelkiismeretesség Igazságosság Összeférhetetlenség Pártatlanság Lojalitás Elfogulatlanság (politikai, szakmai, emberi) Hitelesség Szakmaiság Tárgyszerűség Tudatosság Következetesség Kiegyensúlyozottság Mértéktartás Arányosság Felelősség Jóhiszeműség Méltányosság Igazságosság Előítélet-mentesség Elszámolhatóság Emberségesség (humanitás)

Eme értékek mellett a törvényesség betartása, a jogkövető magatartás, az államhoz, Alaptörvényhez, társadalomhoz való hűség, az eskü betartása is e körbe tartozik, ezek azonban a jogi szabályozásban külön is megjelennek, ezért nem kerültek az előző felsorolásba.

10

2. Magatartási mintapéldázatok, magyarázatok Az alábbiakban − az előző pontban jelzettek közül, illetve azokhoz kapcsolódóan − néhány kiemelt etikai érték kapcsán fogalmazunk meg magyarázatokat, értelmezéseket, esetenként konkrét szituációkat is megjelenítve, s kitérve arra, hogy gyakorlatban mit jelent az adott érték, mi lehet a helyes, avagy helytelen magatartás, s ez utóbbi esetben fönnállhat-e az etikai vétség elkövetésének lehetősége.

PÉLDA

− Jogkövető magatartás: A közszféra valamennyi szereplőjének nem csupán jogi, hanem erkölcsi kötelessége is a jogállamiság, a demokrácia erősítése, az, hogy a jog betűjének és szellemének megfelelően cselekedjék, ne csupán közfeladatai ellátása során, hanem magánéletében is. Az adó nem, vagy nem megfelelő időben való megfizetése, helyi csendrendelet megszegése a szabálysértésen túlmenően etikai vétségnek is minősíthető.

PÉLDA

− Összeférhetetlenség: Bizonyos esetei megjelennek a jogi szabályozásban (Lásd a Ket. 42-43. §-aiban szabályozott kizárás eseteit.) De az ezen túli esetekre is vonatkoznak az erkölcsi szabályok. Az ügyfél és az ügyintéző közötti mások által nem ismert baráti, szexuális viszony fönnállása esetén, a jelzés elmulasztása az adott munkahelyi vezetőhöz, vagy az ügy intézésének áttételének elmaradása más dolgozóhoz szintén etikai vétségnek tekinthető.

PÉLDA

− Elfogulatlanság: Nehéz pontosan meghatározni eme jelenség tartalmi jegyeit, mivel sok szubjektív vonás, tartozik bele, de minden olyan eset ebbe a körbe vonható, amikor a közfeladatot ellátó dolgozó bármilyen okból akár pozitív, akár negatív irányban a vele kapcsolatba kerülőket kedvezőbb, vagy kedvezőtlenebb elbánásban részesít. Ha neki ellenszenves egy ügyfél, és ebből fakadóan a tényeket figyelmen kívül hagyva, hátrányára hoz döntést, vagy éppen fordítva másokhoz képest kedvezőbb elbánásban részesíti, ezáltal megsértve az objektivitást, tárgyszerűséget is; azaz nem dönt elfogulatlanul.

PÉLDA

− Előítélet-mentesség, a diszkrimináció tilalma: súlyosabb esetei bűncselekménynek minősülhetnek. Itt olyan magatartásról van szó, amikor a közfeladatot ellátó személy ügyintézési eljárásaiból az ügyféllel való bánásmódjából, viselkedéséből kitűnik, hogy nem csak bőrszín, nemi, faji hovatartozás, de az adott személy emberi vonásai, megjelenése alapján viselkedik előítélettel, alkalmaz diszkriminációt.

11

PÉLDA

− Tisztességesség, becsületesség: Azt, hogy valaki tisztességes-e, vagy sem, elsősorban közvetlen környezete, vagy a helyi társdalom értékítélete minősíti. E fogalom több oldalról − objektív és szubjektív szempontból egyaránt − megítélhető, ennél fogva törvényi körülírása nehézkes. Esetenként korrupció-kockázatot jelenőt visszaélésszerű magatartásával, elfogult ügyintézéssel, elvtelen kapcsolatokkal, „gyanús” ügyletekkel, hiteltelenségével, erkölcstelen magánéletével, stb. „vívhatja ki” e kétes értékítéletet valaki, s alakulhat ki szűkebb-tágabb környezetében ama általánosított vélemény, hogy az illető nem becsületes, és ez negatív módon befolyásolta tisztességét.

PÉLDA

− Tisztelet, emberségesség: Ebben az esetben a közfeladatot ellátó személynek a vele kapcsolatba kerülőkkel szemben tanúsított magatartásáról van szó. Több mint elvárható, hogy egyrészt ők is megkapják a megfelelő tiszteletet, sőt a rászorultak, a hátrányos helyzetűek számára a helyzetüknek megfelelő együttérzést és tisztelet nyújtsa az adott dolgozó. Legyen a közszereplő humánus, azaz egyenlő mércéjű tisztelettel viselkedjék mindenkivel szemben, függetlenül az illető társadalmi státuszától, szegénységétől, gazdagságától, elesettségétől, stb.

PÉLDA

− Feddhetetlenség: A tisztesség és a feddhetetlenség szinte azonos fogalmak. A feddhetetlenség azonban talán annyiban több az előbbinél, hogy hivatali és magánéletének legapróbb részleteire is kiterjed. Olyan magatartást, tulajdonságokat, cselekvések sorozatát követeli meg, amelyben nem lelhető föl becsületességének minimális megkérdőjelezhetősége sem, sőt személyét, életvitelét példaadónak minősíti környezete, mert arra „rászolgált”.

PÉLDA

− Jó hírnév: Ennek megőrzése, jobbítása a személyeken túl a szervezetekre, intézményekre, közösségekre egyaránt vonatkozik. A közszférában dolgozó saját cselekedeteivel vagy erősíti, vagy csorbítja ezt, tettei mindenképpen kihatnak rá. Ez a magánéletére is vonatkozik. Ha közbotrányt okozó magatartást tanúsít a sport, kultúra, társas összejövetelek, s egyáltalán a nyilvánosság előtt, de még a családi kötelékben is, ennek negatív hatása érvényesülhet, és ennek következményében károsíthatja a közszervezet jó hírét is.

PÉLDA

− Méltóság: Ezen kategória kereteiben meg kell felelnie azt adott szervezet, intézmény általi elvárásoknak, azaz saját maga feladatait és munkakörét a szervezetet megillető méltósággal lássa el.

12

Legyen elkötelezett közfeladatai iránt, ne tanúsítson méltatlan magatartást (pl. kirívóan nem megfelelő öltözködés), és tisztelje a másik fél méltóságát (még akkor is, ha látszatra az adott személy abban a szituációban kevés tiszteletet érdemel).

PÉLDA

− Udvariasság: Elvárható a közszférában dolgozótól, hogy közfeladatait udvariasan lássa el. Semmiképpen és semmilyen esetben ne legyen agresszív, ne használjon durva hangnemet „ne emelje föl hangját”, ne alkalmazzon becsületsértésre alkalmas kifejezéseket, ne legyen sértőn kioktató a kormánytisztviselő, köztisztviselő.

PÉLDA

− Pártatlanság, tárgyszerűség: Magában foglalja a tisztességes eljáráshoz, tájékoztatáshoz való jog biztosítását, azt, hogy ne adjon félreérthető információkat, valamint biztosítson minden olyan feltételt, amely szükséges az ügyfél ügyeinek elintézéséhez. Megkövetelendő, hogy politikai, vagy más értékvallásától függetlenítse magát közfeladatai ellátása során, mint ahogy az ügyintézésre kiható egyéb befolyásoktól is; azaz tegyen eleget az objektivitás követelményeinek, esküjének, s kerüljön minden szubjektivitást jelentő megítélést, cselekvést, körülményt ügyintézései, döntései során.

− Hitelesség, szakmaiság, következetesség: A közszférában dolgozónak saját „jól felfogott” érdeke is, hogy magas szakmai színvonalon végezze munkáját, fejlessze tudását, kísérje figyelemmel a jogszabályi változásokat, a gyakorlatot, és ennek megfelelően, befolyásmentesen, pártatlanul szakmai érvekkel alátámasztott döntéseket hozzon, és végezze munkáját. Ha így teszi hosszabb időn át, alakul ki róla az a kedvező értékítélet, hogy „amit mond, az úgy van, az megalapozott”. − Felelősség, elszámolhatóság: Tudatában kell lennie a közfeladatot ellátó dolgozónak, vezetőnek, hogy cselekedetei során az államot, a közhatalmat testesíti meg, és emberek sorsáról dönt(het); felelőtlen magatartásáért el kell számolnia, őt felelősségre kell vonni, tetteivel el kell számolni, s, ha ennek során kiderül, hogy etikai vétséget követett el, az ennek megfelelő következményeket viselnie kell. − Méltányosság: A jog által biztosított keretek között, éljen e lehetőséggel, legyen jóhiszemű és tanúsítson jóindulatot munkája végzése, döntései során. − Közérdek, hűség, lojalitás: A közszolgálati jogviszonyból is fakad, a közérdek iránti elkötelezett, és a közérdek elsőbbségének biztosítása. (Ezzel együtt indokolt a jogos egyéni érdekek érvényesülésének elősegítése is.) Szorosan kapcsolódik ide a lojalitás, mint a közszféra (ezen belül elsősorban a közigazgatás) működési rendszerének meghatározó elve, amely többek között a mindenkori állami szervekhez, az általuk hozott döntésekhez való pozitív viszonyulást foglalja magában. − Hatalommal való visszaélés tilalma: Az egyik legsúlyosabb olyan vétség, amely meghatározott esetekben bűncselekménynek minősülhet. De e tilalmat megsérti az is, aki hatalmi fensőbbségét hangoztatja, avagy ennek látszatát kelti és ezáltal megalázott, kiszolgáltatott helyzetbe hoz egy ügyfelet, avagy az ügyfélben az ő magatartása miatt ilyen érzet alakul ki. − Befolyásolás-mentesség: Ezen belül kiemelendő az előnyök elfogadásának tilalma. Amennyiben befolyásolja bármilyen előny a közszférában dolgozó objektív döntését, az jogtalan. Mindennemű, fajtájú, materiális és nem materiális előny értendő ez alatt. Ilyen előnyt a közfeladatot ellátó személy nem adhat, nem kaphat, és nem vehet igénybe (legyen az baráti szívesség, ajándék, ismerősnek, hozzátartozónak munkához, álláshoz juttatása, stb.).

13

A közvagyon megőrzése: Több, mint jogi köztelezettsége a közszférában dolgozónak, hogy a jó gazda gondosságával takarékosan használja a rábízott vagyont, óvja azt úgy, mintha a sajátja lenne. Példamutatás: A közszféra minden dolgozójára, de különösen a vezetőre, döntéshozókra érvényes, hogy tetteivel, viselkedésével, magatartásával mutasson példát a környezete, a társadalom számára, hogy miként is kell az etikai magatartásszabályokban rögzítettek szerint, a társadalom által elvárt erkölcsi normák szerint élni és eljárni.

3. Társadalmi elvárásoknak való megfelelés A társadalom elvárásai a közszférával szemben folyamatosan változnak, s változik értéktartalmuk is, továbbá attól is függenek, hogy milyen társadalmi rétegről van szó, s hogy egy adott egyénnek, társadalmi csoportnak milyen benyomásai voltak, vannak valamely közintézménnyel, az ott dolgozókkal kapcsolatban. Mindezektől függetlenül azonban ezek az értékek kitapinthatók a „társadalmi közhangulatból”. Bizonyos általánosítható közvélekedés tehát megfogalmazható, melynek lényege, hogy a közszférát illető, általánosnak mondható máig érvényes társadalmi mérvű csalódásnak, a közbizalom visszaesésének talán legsúlyosabb összetevője a közszféra, vagy annak bizonyos szereplői etikátlan, erkölcstelen, korrupt magatartása, az, hogy azok közül sokan, akiknek példát kell(ett) volna mutatni a helyes cselekedetekre, a társadalom általánosan elfogadott erkölcsi normáit szegték (szegik) meg. E társadalmi közhangulat önmagától nem tud megváltozni, csak akkor, ha az ember, az emberek sokasága közvetlen környezetében, és általában a közszféra szereplőinél érzékeli az erkölcsi változást, amely hozzájárul a korrupciós kockázatok, a lakosság korrupciós érzetének, magának a korrupciónak a csökkenéséhez is. A társadalom mindig is szeretett volna, és szeretne hinni, bízni a közintézményekben, abban, hogy az itt dolgozók magas szintű erkölcsi normák szerint tevékenykednek. Ehhez kell az etikai szabályzók értéktartamának megvalósulása, amely hozzájárul hosszabb távon a társadalom rossz beidegződéseinek megváltozásához, tudatformáláshoz, a társadalmi, erkölcsi közeg kedvező irányú megváltozásához.

14

III. Ajánlások a közszolgálatban állókkal szembeni etikai követelményekre

Korábban utaltunk arra, hogy a közszolgálati hagyományok magukba foglalják a köztisztviselői ethos (hivatali erkölcs) létezését is, amelynek motiválnia kellene a teljesítményt, illetve amely − történelmi távlatban − kétségtelenül motiválta is. Amennyiben viszont a társadalmi értékek eróziója bekövetkezik, magától értetődik, hogy új teljesítménynövelőket kell találni. Ez is jól jelzi, hogy a közszolgálatban állókkal szemben magasabb morális követelmények indokoltak, mint a versenyszféra munkavállalóival szemben (a közhatalom gyakorlása során a szaktudásnak magasabb szintű „belső önellenőrzéssel” kell párosulnia). A megfelelően működő etikai infrastruktúrának több kulcseleme is van, amelyeket feltétlenül figyelembe kell venni: politikusok elkötelezettsége, hatékony jogi keret, hatékony ellen­ őrzési mechanizmusok, működőképes magatartási kódexek, szakmai szocializációs mechanizmusok, etikai koordinációs testületek léte, aktív civil társadalom. Az alábbiakban foglaljuk össze az etikai kódexekben mindenképpen szabályozást igénylő értékeket („mini­mumszabályokat”), ezzel is támpontot adva a konkrét morális magatartási szabályok meg­ alkotásához.

1. n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n

Alapelvek

az etikai normák betartásának és betartatásának követelménye, törvényesség, hazaszeretet, köz szolgálata, közérdek elsődlegessége, becsületesség, elfogulatlanság, pártatlanság, pártsemlegesség, tárgyilagosság, tisztességesség, lojalitás (az államhoz és a demokráciához való hűség), hazaszeretet, lelkiismeretesség, méltányosság hitelesség, a szakmai felkészültség tisztelete, megbecsülése a kiválóságra törekvés, átláthatóság, a nyitottság, együttműködés a közös célokért (csapatmunka), nyílt és őszinte kommunikáció, eredményesség, hatékonyság.

15

2. n n n n

n

n n n n n

n

n n

Közszolgálathoz méltó magatartás

az állampolgárral szemben előzékeny, udvarias, türelmes, segítőkész, de távolságtartó, határozott viselkedés (mottó: nem az emberek vannak az államért, hanem az állam van az emberekért); a szükséges, hiteles és minden lényeges elemre kiterjedő felvilágosítást az érintett számára érthetően kell közölni, minden kérdésére ugyanilyen módon kell a válaszokat adni; a sajtó számára felvilágosítás csak a vezető előzetes hozzájárulásával adható; közszolgálathoz méltó magatartás tanúsítása a magánéletben: szélsőséges megnyilvánulásoktól való tartózkodás, mértéktartás, példamutató életmód, a közösségi együttélés szabályainak fokozott figyelembe vétele stb.; megfelelő (hivatali) viselet a munkahelyen: közszolgálatban álló megjelenésével is emeli hivatala társadalmi megbecsültségét, tiszteletet és bizalmat ébreszt, öltözéke tiszta, rendezett, kerüli a szélsőséges, kihívó, alkalomhoz nem illő viseletet, rendben és tisztán tartja környezetét; munkahelyen a munkatársakkal a kiegyensúlyozott, konfliktusoktól mentes emberi kapcsolatokra való törekvés (tárgyszerű, korrekt és segítőkész munkakapcsolatok); a munkahelyi személyes kapcsolatok nem befolyásolhatják hátrányosan a hivatali együttműködést, ügyintézést; az ügyeket nem csak intézni kell, hanem érdemben elintézni; közszolgálatban álló sem munkahelyén, sem azon kívül nem hozhat szégyent hivatalára; közszolgálatban álló nem folytathat semmilyen, hivatali beosztásával összeegyeztethetetlen tevékenységet; ha kétség merülne fel ezzel kapcsolatban, a köztisztviselőnek kötelessége kikérnie felettese állásfoglalását; közszolgálatban álló folytathat közéleti tevékenységet, feltéve, hogy az összhangban van a társadalom általános megítélése szerinti közérdekkel, mentes a szélsőségektől és nem befolyásolja kedvezőtlenül hivatala megítélését; közszolgálatban álló állampolgári kötelességeit példamutatóan teljesítse, adó- és köztartozásaival − önhibájából − ne legyen hátralékban; a közszolgálatban álló nem folytat olyan magatartást, amely a hivatala ellátáshoz szükséges közbizalmat aláásná: olyan szerencsejátékot folytat, amely miatt súlyos anyagi függősége alakult ki; ha botrányos életvezetése vagy italozó életmódja miatt személyes tekintélyét környezetében elvesztette; ha kábítószert fogyaszt; ha bűnöző, erkölcstelen életmódot folytató személlyel elvtelen kapcsolatot tart fenn; ha nyilvánvalóan jogellenes szervezet rendezvényein rendszeresen megjelenik vagy annak tevékenységében részt vesz, stb.

3. Elônyök, ajándékok elfogadása n

a közszolgálatban álló (és közeli hozzátartozója) részéről bármilyen előny, ajándék elfogadása hivatali működésével összefüggésben, arra tekintettel − főszabályként − tilos; n a közszolgálatban állónak vezetőjének jelentenie kell, ha bármilyen szolgáltatás nyújtója az általános díjszabásnál lényegesen kedvezőbben kínálja számára szolgáltatását (pl. kamatmentes kölcsön felajánlása); n az előny, az ajándék visszautasítását követően, az esetet a közvetlen vezetőnek haladéktalanul jelenteni kell; n a csekély értékű vagy értéktelen − a befolyásolásra alkalmatlan − ajándék − kivételesen − el­ fogadható, annak a közvetlen vezetőnek történő haladéktalan bejelentése mellett;

16

n

a közszolgálatban álló nem kérhet pénzbeli értéket képviselő dolgot olyan személytől vagy szervezettől, amely a közszolgálatban álló hivatalánál hivatalos eljárást kezdeményez, azzal üzleti kapcsolatban áll, vagy a hivatal által szabályozott tevékenységet folytat, vagy akinek az érdekeit a közszolgálatban álló hivatali feladatainak ellátása vagy annak hiánya révén jelentősen befolyásolni tudja.

4. Befolyásmentes eljárás n n n n n n

illetéktelen befolyástól mentes, pártatlan, semleges, részrehajlásmentes hivatali tevékenységre való folyamatos törekvés; pártatlanság az ügyintézés során: objektivitás, tárgyilagosság, valósághű tényállás megállapítása; az eljárás nem vezethet jogtalan hátrány, illetőleg jogtalan előny okozásához; a befolyásolásra irányuló bármely kísérletet haladéktalanul jelenteni kell a vezetőnek; a közszolgálatban álló munkahelyén nem viselhet pártjelvényt, vagy más megkülönböztető politikai vonatkozású szimbólumot; a közszolgálatban álló nem végezhet olyan üzleti tevékenységet, nem vállalhat olyan beosztást vagy funkciót és nem rendelkezhet olyan pénzügyi, kereskedelmi vagy egyéb érdekeltséggel, amely összeegyeztethetetlen hivatalával, beosztásával illetve közfeladatai ellátásával

5. Döntéshozatal szabályai n n n n n n n

n n n

n n n

a döntéseket a közérdeknek megfelelően, amennyire lehetséges a magánérdek figyelembe vételével kell meghozni és érvényesíteni; minden döntés megfelelően alátámasztott, valósághű tények alapján születik; a döntések meghozatala során a közszolgálatban álló biztosítja, hogy a meghozott intézkedések arányban álljanak az elérni kívánt céllal; a közszolgálatban álló tevékenységét nem befolyásolja a közvélemény vagy a média kritikája, illetőleg a közvélemény vagy egy részének előítélete; tilos a hatáskörrel, hatalommal való visszaélés: a törvényben meghatározott feladat- és hatáskörök társadalmi céljának megfelelő ellátása; kölcsönösség, a kölcsönös együttműködés elve: folyamatos együttműködésre való törekvés az állampolgárokkal (ügyfelekkel), a nem állami és az állami szervekkel, szervezetekkel a rendeltetésszerű joggyakorlás kötelezettsége, a joggal való visszaélés tilalma: a közszolgálatban álló köteles tartózkodni attól, hogy hatásköreit olyan célokra használja, amelyeknek nincs jogalapja, vagy amelyek nem állnak összhangban a közérdekkel; a jóhiszemű ügyintézés és döntéshozatal követelménye; a törvényben meghatározott feladat- és hatáskörök társadalmi céljának megfelelő ellátása; a közszolgálatban állók a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket; hatékonyság, eredményesség, racionális eljárás; körültekintő és felelősségteljes döntéshozatal; a munkatársak munkavégzésük során tudomásukra jutott információkat hatáskörükön belül felelősen kezelik, azokat illetéktelen módon nem használhatják fel;

17

n

a közszolgálatban álló lelkiismeretesen és pontosan, a törvényesség keretei között teljesíti szolgálati teendőit; n a közszolgálatban álló jeleznie kell, ha olyan utasítást kap, amelynek végrehajtásával etikai normát sértene; n ha olyan hiba fordul elő a közszolgálatban állónak felróható módon, amely az állampolgárnak jogát, jogos érdekét hátrányosan érinti, a közszolgálatban álló köteles elnézést kérni, és a hibát korrigálni.

6. Etikátlan magatartások bejelentése n

a közérdeksértő, etikai szabályokba ütköző magatartásokra vonatkozó bejelentést ki kell vizsgálni; indokolt esetben a bejelentő anonimitást élvez; n az etikai eljárás megindítására hivatott szerv csak szűk körben meghatározott esetekben mellőzheti az etikai eljárás megindítását; n olyan szervek, testületek felállítása és eljárási szabályok lefektetése, amelyek alkalmasak az etikai normasértés kivizsgálására és etikai következmény alkalmazására. n ha az etikai normaszegésre vonatkozó bejelentés eredménytelen, akkor a közszolgálatban álló szervezeten belül tájékoztathatja környezetét a körülmények nem megfelelő alakulásáról. n

7. n n n n n n n n n n n n n

18

Vezetôkkel szembeni etikai elvárások

fokozottan érvényesek az általános etikai követelmények; a vezető ösztönzi és támogatja munkatársait, hogy munkaköri feladataikon túlmenően is folytassanak tudományos tevékenységet, publikáljanak; a vezető a szakmai irányító jogosítványok gyakorlása közben a munkatársakkal igazságos, következetes és méltányos; a vezető nyílt kommunikációval segíti a vezetői döntések megértését a bizalmi légkör kialakítását; a vezető tartózkodik a beosztottak emberi méltóságát bármi módon sértő magatartástól, kijelentésektől, stb.; a vezető a hivatali célok és érdekek érvényesítésén túl törekszik a szerv többi szervezeti egységével a jó együttműködés kialakítására, a szükséges információk pontos és gyors cseréjére; a vezető folyamatosan törekszik az irányítása alatt álló területen harmonikus, indokolatlan feszültségtől mentes munkahelyi légkört fenntartani; a vezető felelősséget érez a megfelelő szervezeti, emberi és tárgyi munkafeltételek biztosításáért; a vezető elismeri a jól végzett munkát, szorgalmazza és támogatja a munkavégzés tökéletesítésére irányuló képzési, önképzési törekvéseket; a vezető minden lehetséges eszközzel motiválja beosztottait; a vezető személyes példamutatásával is ösztönzi munkatársait, igényli és meghallgatja véleményüket, tanácsaival és iránymutatásaival segíti a munkavégzést; a vezető tartózkodik a hatásköri túllépéstől, kerüli az elvtelen szívességnyújtást, illetve annak elfogadását; vezető a jutalmazásnál mindenkivel szemben azonos szempontokat alkalmazzon: feladatellátással össze nem függő körülményeket (például szimpátia, személyes, baráti kapcsolat, szakmai vita, nézetkülönbség) ne vegyen figyelembe.

8. Etikai felelôsség megállapítása n n n n n

olyan szervek, testületek (etikai bizottság) intézményesítése, amelyek alkalmasak az etikai normasértés kivizsgálására; az etikai bizottságnak meg kell állapítani az etikai normaszegés súlyát, hatását a foglalkoztató állami szerv társadalmi megítélésére, presztízsére; etikai eljárás alá vont személy jogai az eljárás során (védelem joga, meghallgatáshoz való jog); etikai normasértések következményei; etikai felelősség megállapítása elleni kifogás lehetősége.

9. Etikai szabályok különleges helyzetekben n

n n n

n

3

ha a közszolgálatban álló új munkahellyel kapcsolatos tárgyalásokat folytat, annak időtartama alatt nem vehet részt olyan döntések (pályázati, közbeszerzési, stb.) meghozatalában, amely döntés bármilyen formában érintheti annak az érdekeit, akivel az új munkahellyel kapcsolatos tárgyalásokat folytatja (ún. forgóajtó szabályozás)3; a közszolgálatban álló nem használja fel a bennfentes információkat − közszolgálati jogviszonyának megszüntetését követően létesített − üzleti magánvállalkozásában, munkaviszonyában; a közszolgálatban álló a közszférát elhagyva meghatározott ideig köteles tartózkodni minden olyan ügyre vonatkozó tevékenységtől és döntéstől, amelyet hivatali ideje alatt megismert; a közszolgálatban álló a munkája során megszerzett információkat nem hozhatja nyilvánosságra, és tiszteletben kell tartania a közszolgálati jogviszony megszűnése utáni munkavállalásra vonatkozó szabályokat; a közszolgálatban állónak tilos a korábban közszolgálatban álló személyt előnyben részesíteni.

Burai Petra − Földes Ádám − Tausz Péter: A forgóajtó jelenség Magyarországon. Transparency International Magyarország, Budapest, 2012. http:// www.transparency.hu/uploads/docs/Forgoajto_hun_final.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. augusztus 22.)

19

© 2012 Transparency International Magyarország Falk Miksa u. 30. IV/2 1055 Budapest Magyarország http://www.transparency.hu

21