Ágh Attila: A fejlesztő állam és az EU-felzárkózás Magyarországon

Ágh Attila: A fejlesztő állam és az EU-felzárkózás Magyarországon Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 253-284. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu

ÁGH ATTILA

A fejlesztõ állam és az EU-felzárkózás Magyarországon A FEJLESZTÕ ÁLLAM GLOBÁLIS SZÍNRE LÉPÉSE A 2006-ban megkezdett reformok után újra fellángolt a vita Magyarországon arról, hogy mi az állam, hol vannak az állam határai, milyen funkciókat kell az államnak betöltenie, s hogyan viszonyul a hatalomgyakorlás, mint politikai funkció a szolgáltatáshoz, mint közpolitikai funkcióhoz. Az állam, mint szervezett közhatalom mindig a társadalmi igényeknek megfelelõen alakítja ki funkcióit, márpedig most, a 21. század elején az állam funkciói radikálisan megváltoztak világszerte és így Magyarországon is. Egyrészt drasztikusan csökkennek, mert az államnak vissza kell vonulnia számos területrõl, ahol a társadalmi önszabályozás veszi át a szerepét, másrészt az EU-tagságból és a megváltozott nemzetközi helyzetbõl – információs társadalom a globális világban – adódóan új állami funkciók keletkeznek, amelyeket a továbbiakban összefoglalóan fejlesztõ államnak nevezünk. A fejlesztõ állam feladata a nemzetközi versenyképesség és az EU-kapacitás kiépítése, vagyis az EU-konform intézményrendszer kialakítása. A fejlesztõ állam feladatkörének meghatározásához a globalizáció és europaizáció folyamatába illeszkedõ nemzetközi versenyképesség fogalmán keresztül vezet az út.1

1

Ez a tanulmány „Az európai kormányzás és a magyar csatlakozás” címû OTKA-program (T 046919) keretében készült és közvetlenül folytatja az „Intézményi reformok és EU-stratégiák 2005-ben Magyarországon” címû írásomat a Magyarország politikai évkönyve 2006 kiadványból (Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, szerk. Sándor Péter és Vass László). Ezeket a kérdéseket átfogóan kifejtettem „Az intézményi reformok Zöld Könyve: A szinergiák éneke” címû IDEA-kiadványban (Budapest, 2006. június), ami a „Magyarország 2015” MEH/MTA projekt keretében készült.

254

ÁGH ATTILA

A 21. század elején az állam valamennyi alapvetõ funkciójában forradalmi változás következett be, és a globális világhoz való állandó alkalmazkodás kényszere miatt tehát egy új államtípus alakult ki, ám a társadalomtudományban valamennyi kifejezés már többszörösen is foglalt, és a korábbi elnevezés tartalma sokszor komoly teherként nehezedik a terminus új jelentésére. A fejlesztõ állam kifejezés a hatvanas években jelent meg azzal a tartalommal, hogy az állam felelõs a felzárkózáshoz és a nemzetközi versenyképességhez szükséges intézmények kiépítéséért és karbantartásáért. A fejlesztõ állam kifejezést a Világbank és más nemzetközi gazdasági intézmények a fejlõdõ országokra, pontosabban a fejletlen országok sikeresen felzárkóztató államaira vezették be. Ezekben az országokban a koncentrált hatalomgyakorlási eszközöket eredményesen alkalmazó állam a radikális piacgazdasági nyitást kombinálta a mindenható állam gyakorlatával. Az állam a fejlesztési irányok megszabásával és a fejlesztési források koncentrálásával kezében tartotta az irányítást, amíg a sikeres felzárkóztatás lezajlott (lásd Dél-Korea esetét). A mostani globális világ igazi fejlesztõ államai viszont éppen a legfejlettebb – például az északi – demokratikus országokban alakultak ki, s csak annyiban viselnek közösséget a korábbi típussal, hogy alapvetõ céljuk a fejlesztés, mint a nemzetközi versenyképességhez való radikális alkalmazkodás. Az tehát egy naiv nézet, hogy a jelenlegi gyorsan globalizálódó világhoz csak a fejletlen és gyenge országoknak kell alkalmazkodniuk. Éppen ellenkezõleg, a globális versenyhez való alkalmazkodás szükségességét, a fejlesztõ állam szerepét leginkább éppen a legfejlettebb államok tudatosították és valósították meg a gyakorlatban, ezért ezt a kifejezést a kilencvenes évektõl kezdve egyre inkább a fejlett államokra kezdték alkalmazni. A jelenlegi fejlesztõ államnak ugyanis az a lényege, hogy az állam a gazdájává válik a gyors és radikális globális változásokhoz való intézményi alkalmazkodásnak, vagyis permanens intézményi reformot hajt végre a felgyorsult világban. Az adott ország az intézményrendszer állandó modernizációjával így nem vesztesévé, hanem nyertesévé válik a globalizációnak, hiszen a nemzetközi versenyképességnek az egyik legfontosabb tényezõje az eredményes, hatékony és hatásos intézményrendszer, ezért vezetik az északi államok a nemzetközi versenyképesség listáját (lásd I. számú melléklet). Az állam funkcióinak széles körû áttekintése és nemzetközi összehasonlítása azt mutatja, hogy két optimális formája van az állam mûködésének, amelyek különbözõ történelmi tradíciókat testesítenek meg. Az angolszász

A FEJLESZTÕ ÁLLAM ÉS AZ EU-FELZÁRKÓZÁS MAGYARORSZÁGON

255

típusú állam viszonylag kevés funkciót lát el, és alacsony adóbázison mûködik, az északi országokban kialakult államtípus viszont nagy hatékonysággal és széles adóbázison kiterjedt funkciókat lát el. Az északi országok nagy állami és társadalmi kapacitással rendelkeznek, és a nemzetközi versenyképességben a vezetõ országok közé tartoznak. Finnország három év óta vezeti a globális versenyképességi listát, és az elsõ négy helyezett között két másik északi ország (Svédország és Dánia) is ott van. A modellt, mint számunkra alkalmas optimalizálást tehát az északi tagországok szolgáltatják, mert nagy állami kapacitásukat éppen az intézményrendszer maximális kiépítésével alakították ki. Az „északi” állam optimálisan töltötte be a fejlesztõ-felzárkóztató állam szerepét, és egyben maximális hatékonyságot ér el az egész társadalmi rendszer mûködtetését illetõen az EU-ban is. De modellként szolgálnak az északi országok – és Ausztria – az aktív Európa-politika tekintetében is. Hiszen ezek a nagy kapacitással rendelkezõ kisebb országok igen aktív és kezdeményezõ szerepet játszanak az EU-ban, s különös súlyuk van, ami jóval meghaladja ezeknek az országoknak a méreteit, és a Tanácsban valamint az Európai Parlamentben való szavazati arányukat (Joergensen, 2004). A fejlesztõ államnak a globális világban a társadalmi és gazdasági élet dinamizálása vált a fõ feladatává az intézményrendszer állandó korszerûsítése révén. Ez jellemzõ egyfelõl a hagyományos közhatalmi funkcióra is, hiszen a hagyományos belsõ rendvédelem és honvédelem egyre kevésbé képes a biztonságot garantálni. Még a belsõ közrend is mindinkább globális figyelmet és fejlesztést követel a globális terrorizmussal szemben. A nemzetbiztonság elvétele már nagyon ritkán ölti a katonai fenyegetés hagyományos formáját, sokkal inkább már gazdasági fenyegetésként – mint például az energiahiány – jelentkezik. De még inkább az etnikai-kulturális konfliktusok kitörésének lehetõségeként, sõt, egyre jobban a nemzetközi migráció és/vagy a nemzetközi terrorizmus nyomásaként mutatkozik meg. Másfelõl az állam közpolitikai tevékenységét is mindinkább a közszolgáltatások fejlesztése oldaláról kell megközelítenünk. A közpolitika a mûködtetés és fenntartás statikus szintjérõl egyre jobban dinamizálódik, azaz átfordul fejlesztéspolitikává. A hagyományos szociálpolitika már nem pusztán leszûkített szociális funkcióként mûködik, hiszen még a leszakadottaknak a társadalomba való újraintegrálása is nagyrészt gazdaságfejlesztõ szerepet játszik. A jól mûködõ fejlesztõ állam északi modelljében az egész társadalom fejlesztésében való érdekeltségének a megteremtése és az ahhoz szükséges magas szintû szolgáltatási infrastruktúra mûködtetése

256

ÁGH ATTILA

játssza a központi szerepet a közpolitikában. Ez a „produktivista” megközelítés széles társadalompolitikai ívben a szociális jellegû és minimális mértékû felzárkóztatástól a maximális fejlesztésig, a magas képzettségû „tudásmunkás” (knowledge worker) és a professzionális „teljesítményelit” kialakításáig terjed (Esping-Andersen, 2002). Az északi országok azért vezetik a nemzetközi versenyképesség listáját, mert gazdasági versenyképességük egyben kiterjedt szociális ellátórendszeren és magas szintû közszolgáltatásokon alapul, ezt nevezzük az állami és társadalmi kapacitás együttes fejlesztése északi modelljének, amelyet sajátos alkalmazásban Magyarország számára is követendõnek tartunk (lásd Strandberg 2006). A „gazdasági” versenyképesség és a „szociális” kohézió éppenséggel a legversenyképesebb országok esetében nem egymással ellentétes, hanem egymást feltételezõ tényezõ, ennek köszönhetõ, hogy nagy sikereket értek el a Lisszaboni Stratégia megvalósításában. A modern piacgazdaságok mûködése ugyanis lehetetlen a közszektor aktív szerepe nélkül, mivel a kormányzat nem „beavatkozik” a gazdaságba, hanem ahogy az információs gazdaság terjeszkedik, úgy annak növekvõ mértékben szerves részévé válik. A közszektor állítja elõ azokat a speciális közjavakat, amelyek nélkül a gazdaság és a társadalom mûködése elképzelhetetlen volna, de amelyeket különbözõ okok miatt a magánszektor nem tud vagy nem akar elõállítani. A kormányzat gazdasági szektorrá válása szorosan összefügg a szolgáltató ágazatok felértékelõdõ, de egyben átalakuló szerepével. Az információs társadalomban a gazdaság fõ folyamatai túllépnek a magángazdaságon, mivel a nemzetgazdasági, regionális és vállalati versenyképesség intézményi feltételeinek kialakítása és gondozása válik az állam legfontosabb gazdasági funkciójává, vagyis nincs magas nemzetközi versenyképesség állami stratégiai tervezés, valamint intézményépítés és társadalmi szervezés nélkül. Az információs technológia és a telekommunikáció forradalma a társadalmi lét minden szférájának mûködési feltételeit átrendezte, így a szolgáltatási, tercier szektor mellett megjelent és mind fontosabbá válik a negyedik szektor, vagyis olyan fejlesztési, tudományos-információs közjavak termelése, amelyek biztosítják a fenntartható versenyképességet. Ennek a negyedik szektornak a fejlesztése különösen fontos a globális versenyben, s minél hamarabb belevágunk, annál gyorsabban haladunk elõre a Lisszaboni Stratégiához való felzárkózásban is. Ezeket az északi sajátosságokat persze a magyar vagy közép-európai lehetõségeknek és sajátos-


257

ságoknak megfelelõen kell alkalmazni, figyelembe véve a hazai komparatív elõnyöket is.2 A fejlesztõ államra a globalizáció korában mindenütt szükség van. Németország és Franciaország új keletû válságának és tartós recessziójának az alapvetõ oka is az, hogy az állam nem volt képes betölteni dinamizáló szerepkörét, nem volt konfliktusképes a reformok érdekében, csak kiszolgálta a status quót és a fennálló érdekcsoportokat. A fejlesztõ állam alapvetõ jellegzetessége ugyanis az, hogy a társadalom egészét befolyásoló két hagyományos mechanizmuson – a szabályozási és a finanszírozási funkción – túlmenõen sokkal nagyobb hangsúlyt helyez a harmadikra, az intézményépítésre, vagy még hangsúlyosabban az intézményi reformra. Az elsõ mechanizmus, a szabályozórendszerek állandó modernizálása is rendkívüli jelentõséget nyert, fõleg az EU-szabályozórendszerek gyors és hatékony átvétele, valamint eredményes alkalmazása formájában. Hasonlóképpen, a fejlesztõ állam szerepe rendkívül fontos a finanszírozásban, különös tekintettel az új közpolitikai területek, azaz általában a lisszaboni típusú feladatok támogatására. Ez a közpolitikai alkalmazkodás és/vagy transzfer az EU-ban igen nagy szerepet játszik, azok az országok bizonyultak versenyképesebbnek, ahol ez a leginkább végbement. De az állandóan változó globális világban mégiscsak a legfontosabb az, hogy a fejlesztõ állam kezdeményezze, elõsegítse és támogassa az intézményépítést, a meglévõ intézményrendszer radikális reformját és az új intézmények létrehozását. Ez az, ami markánsan hiányzik Németországban és Franciaországban – avagy általában a status quót õrzõ kontinentális fejlõdésben – a jól kiépített érdekcsoportok ellenállása miatt (Sapir 2006). A fejlett országokban 15-20 évenként nagy intézményi reformok játszódnak le, de emellett mindinkább állandó „karbantartásra” és „gördülõ” reformokra is szükség van, mert felgyorsult a globális fejlõdés tempója. A fejlesztõ állam klasszikus típusa kialakult ugyan az EU északi térségében, de a vele szembenálló, pusztán megkésve reagáló típus jellemzi még az EU déli térségét (fõleg Görögországot és Portugáliát), ezért – ahogy a Lisszaboni Stratégia részleges kudarca is mutatja – így az EU-ban a kép igen 2

Az információs társadalom – és akár a széles körû és olcsó internet-hozzáférés – megszervezése a magyar állam feladata lenne, s bár ezt a legutóbbi kormányok meghirdették, mégis valamennyi kormány eddig elhanyagolta. Pedig a háztartások többségében az internet-hozzáférést semmiféle spontán piaci mechanizmus nem biztosítja, ehhez tudatos állami beavatkozás és tervezés kell. A Magyar informatikai charta (Inforum – Informatikai Érdekegyeztetõ Fórum, 2000. április 3., felelõs kiadó Dombi Gábor) világosan megfogalmazta, hogy a kormánynak foglalkoznia kell az információs társadalom kihívásával, a jogszabályok meghozatalával és az elektronikus modernizációval.

258

ÁGH ATTILA

vegyes. Az EU új tagállamaiban viszont nem pusztán fejlesztõ államra, hanem fejlesztõ-felzárkóztató államra van szükség, ahogy ezt Spanyolország és Írország sikeres példája is mutatja. Közép-Európában még az EUfelzárkózás sajátos állapotában vagyunk, amelyhez az államnak kell kidolgoznia és levezényelnie a nemzetstratégiát. Evidensnek tûnik tehát, hogy Magyarországnak az északi típusú állam optimalizációs pontja felé kell közelednie 2015 távlatában, mert ez felel meg a saját hagyományainknak és az EU-felzárkózás követelményeinek is. A fejlesztõ-felzárkóztató állam aktív és kezdeményezõ szerepére nagy szükség van az egész közép-európai régióban, de egyúttal – paradox módon – 2015-ig, a teljes tagság eléréséig a fejlesztõ-rásegítõ, stratégiai tervezõ államnak éppenséggel az államcentrikus politikai rendszer lebontásában és a közigazgatás intézményrendszerének az átalakításában kell vezetõ szerepet játszania. Olyan új fejlesztéspolitikát kell kialakítani, amelyben jelentõs szerepet játszanak a szociális és területi szereplõk is. A fejlesztõ-felzárkóztató állam kialakítását Magyarország számára kötelezõvé tette az EU-belépés, hiszen az EU pontosan elõírta a kialakítandó intézményrendszerrel kapcsolatos igényeit és azok megszervezésének menetrendjét. Tekintve, hogy a formális-jogi belépéssel a csatlakozási folyamat nem ért véget, hanem a többlépcsõs belépés logikája szerint újabb kötelezettségek várnak az országra (az euroövezetbe belépés, a Schengen-rendszer átvétele és a Lisszaboni Stratégiához csatlakozás), ez megörökítette a feladatot a belépés utáni idõszakra is. De még elõttünk van rövid távon is Bulgária és Románia, majd Horvátország csatlakozásához való intézményi alkalmazkodás, hosszabb távon pedig a Nyugat-Balkán integrációjára való felkészülés, ami ugyancsak radikális intézményi felkészülést követel meg. De a belépés után a feltételek radikálisan megváltoztak abban a tekintetben, hogy az EU már csak a tagállami mûködéshez minimálisan szükséges reformokat írja elõ, s az új helyzetben minden új tagállam eldönti, hogy végrehajtja-e a felzárkózáshoz és a nemzetközi versenyképességhez szükséges reformokat. A fejlesztõ állam kiépítésének – és a megfelelõ új intézmények létrehozásának – igénye tehát világos, a kérdés csak az lehet, hogy ez a folyamat mennyire lesz sikeres. A siker alapvetõ feltétele a dinamikus új intézmények kialakítása, mint a relatív intézményi deficit leküzdése, s ez a tanulmány az így definiált „minõségi” államreformra koncentrál.3 3

Az önkormányzati rendszer reformjával a „Régiók Magyarországa”, Fejlesztés és finanszírozás, 2006/4 címû tanulmányom foglalkozik, itt a központi kormányra koncentrálok. A másik tanulmány alulnézetbõl a társadalmi kapacitás kialakítására koncentrál, ez a tanulmány pedig felülnézetbõl az állami kapacitás fokozására, így kiegészítik egymást, mert közös bázisuk az intézményi Zöld könyv.


259

AZ ÁLLAMREFORM MINT A RELATÍV INTÉZMÉNYI DEFICIT LEKÜZDÉSE Az abszolút és relatív intézményi deficit megkülönböztetése igen fontos az EU-alkalmazkodás és az EU-kapacitás építése szempontjából. Az abszolút és relatív intézményi deficit különbsége – mint a politikai és adminisztratív kapacitás eredendõ illetve az új EU-igényekhez mért hiánya – már jól érzékelhetõ volt a kilencvenes években. Az abszolút intézményi deficit a modernitáshoz képest jelentkezõ történelmi lemaradást jelzi, valamint azt, hogy bizonyos szférák a rendszerváltás során meggyengültek és/vagy elsorvadtak. A relatív intézményi deficit kapcsán pedig arról van szó, hogy az EU-tagság révén fantasztikusan megnõtt az igény az új intézményekre és a nagyobb intézményi kapacitásra, s ezt a közigazgatási rendszer nem volt képes nyújtani. A kilencvenes években a második reformhullám – alacsony tetõzése és csekély teljesítménye ellenére – mégis megnövelte ugyan valamennyire az „abszolút” intézményi kapacitást, de mivel az EU-igények és elvárások sokkal gyorsabban növekedtek, ezért az EU-belépés következtében a relatív intézményi deficit egyre nagyobb lett, mert az sokszorosára növelte az intézményi kapacitással szembeni elvárást, s ezzel a lemaradás relatíve tovább fokozódott. Az államreform ugyanis nemcsak az intézményi szerkezet és a személyi-szubjektív felkészülés reformja, hanem fõleg az állam funkcióinak radikális átalakulása. Ahogy fentebb jeleztük, az állam „terjedelme” pulzál, leszûkül és kiterjed egymást követõ fázisokban, de most sokkal inkább az állam jellegérõl avagy „minõségérõl” van szó. Ezt a hazai vitákban – némileg elnagyoltan – a szolgáltató állam fogalmával szokták kifejezni, jogosan felmerült például már az is, hogy a külügynek is szolgáltató jellegûvé kell válnia. Az állam új minõségét valójában azzal tudnánk tömören kifejezni, hogy az állam két hagyományos – közhatalmi-politikai és szolgáltató-közpolitikai – funkciója mellett erõteljesen megjelent a nemzetstratégiai funkció is, s éppenséggel ebben gyökerezik a fejlesztõ állam is, amelynek hatálya persze a másik két funkció átalakítására is kiterjed. Az állam jelleget és minõséget vált, s ezzel felértékelõdik a stratégiai tervezõ állam eredményessége és a központi kormány EU-intézményrendszere. A közszektor reformjának a nyolcvanas évek végétõl elindult hullámzó folyamatát úgy értelmezhetjük, mint a kormányzati szerepvállalás folyamatos átalakítását (lásd Ágh–Somogyvári 2006). A feladatellátási reform alatt a közösségi javak és szolgáltatások körének újradefiniálását értjük, a finanszírozási reform viszont a finanszírozási rendszer elemeinek és struk-

260

ÁGH ATTILA

túrájának változását jelenti. Ebbe a fogalomkörbe tartoznak a költségvetési bevételi rendszert érintõ reformok (adóreform), illetve a költségvetési kiadások reformja (a nagy közösségi ellátó rendszerek reformja) (lásd Vigvári 2005 és 2006). Mindezek megalapozásaként a közmenedzsment reform elsõsorban a közszolgáltatások megszervezését és elõállítását érinti a fejlesztõ államban, amelybe beletartozik bizonyos – az üzleti szektorban alkalmazott – irányítási és vezetési eljárások (stratégiai tervezés, kontrolling és független belsõ ellenõrzés) alkalmazása is (lásd Horváth 2005 és Jenei 2005). Az alapvetõ kérdés az, hogyan lehet az EU-elvárásoknak mostanság még csak minimálisan megfelelõ – azaz EU-kompatibilis – magyar intézményrendszert EU-konform rendszerré átalakítani, azaz eljutni a formális tagságtól az effektív – eredményes és hatékony, sikeres és versenyképes – tagságig. Az EU-konform intézményi reform megtervezéséhez azonban a szokványostól eltérõ fogalmi rendszer szükséges. Alapvetésként szeretnénk leszögezni, hogy nem fogadjuk el a „kicsi és olcsó” állam neoliberális megközelítését, hanem az erõs és eredményes, a fejlesztõ és szolgáltató állam koncepciójából indulunk ki. Magyarországon az állami szféra tartós alulteljesítése miatt valóságos „államfóbia” alakult ki, s gyakran hangzanak el egészen demagóg jellegû kijelentések is az állam drasztikus visszaszorításáról. Hasonlóképpen, maguk az állami intézmények is gyenge eredményességük, alacsony hatékonyságuk és szegényes társadalmi hatásosságuk miatt óriási presztízsveszteséget szenvedtek az elmúlt évtizedben. Ezért olyan javaslatok tolakodtak elõtérbe a közvéleményben, hogy az intézmények radikális csökkentése és a belõle adódó megtakarítások fogják már eleve érdemben növelni a versenyképességet. Mindezeknek éppen az ellenkezõje az igaz, mivel a magas teljesítõképességû állami – vagy általában intézményi – szféra a nemzetközi versenyképesség legfontosabb elõfeltétele és tényezõje. Az államot nem csupán leszûkíteni, azaz idõrõl idõre deregulálni kell, hanem radikális reformok révén kiszélesíteni kell, azaz állandóan új intézményeket és közpolitikai eljárásokat kell létrehozni az új funkciók mûködtetésére. Ugyanakkor látni kell az állam és társadalom szervezeteinek ellentétes kölcsönviszonyát is, ami végigvonul a modern történelmen, és most is a modern demokráciák mûködésének az alapja, akkor is, ha most egyre inkább kölcsönös áthatásuk és összekapcsolódásuk kerül elõtérbe. A társadalom fogalmából kisarjadt „kormányzás” fogalomra való hibás reagálás tipikus és egyben a legveszélyesebb esete nálunk az állam fogalmának inflálása és a társadalmi-területi önszervezõdésekre való túlterjeszkedése. Ennek révén az állam elveszíti a „kormányzati” sajátosságát és


261

látszólag magába öleli a társadalmat, amelynek szervezetei viszont elveszítik „kormányzási” sajátosságukat. Az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás ugyanis elvileg különbözõ – bár több szinten összekapcsolódó – közigazgatási szerkezetek. Ezért települési és területi önkormányzatok vannak, de nincs „helyi állam”. Ez egy rossz metafora, amellyel a jogásztársadalomban gyakran élnek, hogy feldolgozzák az új jelenségeket, amelyeknek a lényege pedig éppen ezzel ellentétes, hiszen a települések önkormányzatitársadalmi és nem pedig állami szervezetek. A kormányzat-kormányzás Nyugaton sokat elemzett és esettanulmányokban is kidolgozott ellentétpárja megmutatja, hogy az állami kapacitás, mint kormányzat önmagában véve kevés a társadalmi kapacitás, mint kormányzás, azaz az autonóm társadalmi partnerek bevonása nélkül. Ezért a nemzetstratégiát nemcsak felülrõl kell „kitalálni”, hanem elsõsorban alulról felépítve kell kialakítani. A fejlesztõfelzárkóztató állam teljesítõképességének kialakításához a kiindulópontunk az, hogy a közigazgatási reform – egyfelõl az intézményi szerkezet, másfelõl a közpolitikai mûködtetés optimális kialakítása – elengedhetetlen az eredményes és sikeres tagsághoz és a „jó kormányzáshoz”. Arra törekszünk, hogy a most igen divatos jó kormányzás elvét alkalmazva és ahhoz kapcsolódva bemutassuk a „jó kormányzat” szükségességét is. A jó kormányzás feltételezi az intézmények EU-konform jellegét és azt, hogy a „legjobb gyakorlatot” a tagállamok egymástól átveszik egy tanulási folyamatban. Ez a megkülönböztetés azt is lehetõvé teszi, hogy az intézményi szerkezet és a közpolitikai mûködtetés problémáit árnyalt kölcsönviszonyként vizsgáljuk – különös tekintettel az EU-modellek átvételének kérdéskörében (intézménytranszfer és közpolitika-transzfer) –, hiszen bizonyos esetekben intézményi átvételekre, szervezeti átalakításra van szükség, máskor pedig „csupán” a mûködtetés, a közpolitikai tevékenység megváltoztatására. Ez azért is fontos, mert a rendszerváltáskor és az azt követõ elsõ évtizedben inkább a „merevebb” eljárásra, az intézménytranszferre volt szükség, míg az EU-tagság idején egyre fontosabbá válik a „rugalmasabb” eljárás, a közpolitika-transzfer, vagyis a mûködési módszerek gyors átvétele és hazai alkalmazása. Az EU-kapacitásnak – vagy szûkebb értelemben az abszorpciós képességnek, mint a külsõ EU-erõforrások bevonásának és a hazai erõforrások felhasználásának – az optimalizálása tehát az adminisztratív-politikai intézményi szerkezet és a közpolitikai mûködtetés együttes kialakítását, s egyúttal a közigazgatási és a közpénzügyi reform összehangolását tételezi fel. A két aspektust, az intézményt és a mûködtetést azonban nem választhatjuk el teljesen egymástól. Az intézményeket – végsõ soron az erõs,

262

ÁGH ATTILA

hatékony és szolgáltató államot – a nagy teljesítményen alapuló közpolitikai mûködés nemcsak legitimálja, de alakítja is. Ugyanakkor a közpolitikai transzfernek is vannak korlátai, s nagyon gyakran nem elegendõ a módszerek átvétele, hanem súlyos és lényeges intézményi szerkezeti átalakításra van szükség. Az olyan mûködési módszer, amelyet egy más típusú intézményi szerkezetbõl importáltak, elõbb-utóbb kiváltja a szerkezeti azonosulást is. A közpolitikai integrációban mind országos, mind pedig közép-európai regionális szinten ugyanez mutatkozik meg az intézményi és közpolitikai tényezõk aktív egymásra hatásában, hiszen a közpolitikai együttmûködés idõvel intézményi változásokat, s végül közös intézményeket is generál. Ennek megfelelõen a centralizáció-decentralizáció mértékét és formáját is differenciáltan kell megközelíteni az egyes közpolitikai területen, hiszen a különbözõ közpolitikai területek annak más és más mértékét kívánják meg, kialakítva az adott közpolitikához megfelelõ intézményrendszert. A politikai-intézményi reform és a Lisszaboni Stratégia konkrét közpolitikai reformja egyaránt az északi modellbõl adódik, egyfelõl a magas fejlettségû közszolgáltatások, másfelõl a részvételi, transzparens demokrácia követelményeként, mert az „EU-kormányzás” (European governance) belép a magyar „belpolitikába”, mint „regulatív állam”. A nemzetközi politikatudományban átütõ sikert ért el a kormányzás kategóriája központi szerepében felváltva a kormányzás kategóriáját. Megkezdõdött a kormányzás kora a gyakorlatban is és általános elvárássá vált a pusztán hierarchikus, jogilag formalizált kormányzat helyett a horizontális viszonyok irányába szélesülõ, puha jogi szabályozásra épülõ partneri jellegû kormányzás, amelynek valóban át kell hatnia az egész közigazgatási rendszert. Valójában azonban a kormányzásnak megmaradt egy átalakult kormányzati magja, mindenekelõtt a központi kormányban, ahol a kormányzati módszerek „belül” szükségképpen dominánsak maradtak, ámbár „kívül” illeszkedniük kell a kormányzás egészének lazább, partneri szerkezetéhez. Különbözõ közigazgatási szinten – mindenekelõtt az államigazgatás teljes vertikumában – a kormányzati elemek ugyancsak jelentkeztek, de egyre inkább belülrõl is kombinálva a kormányzási elemekkel. Ezért amennyiben elfogadjuk, hogy a jó kormányzás a modern demokrácia célrendszere, akkor ebbõl az is következik, hogy ebbe a közigazgatási struktúrába beépítve újra kell definiálni a „jó kormányzat” fogalmát is, mint a kormányzási rendszer egyik elemét, amellyel szemben persze a fõ követelmény a rendszer egészébe való illeszkedés. Az állam szükségképpen hierarchikus és kötött a hatalmi funkciójában, holott ha szolgáltató funkcióját akarja kibontakoztatni, ak-


263

kor szükségképpen partneri viszonyba lép, vagyis a kormányzat-kormányzás változik az állami funkciók szerint is. Az állam közszolgálati funkciójánál belép az a kérdés, hogy ki látja el, az állam közvetlenül, vagy kiadja a piacnak, illetve átadja a civil társadalomnak. Ezért mostanság jellegzetes torzulás nálunk az, hogy nem maga az állam kapcsolja össze és zárja rövidre a hatalmi és szolgáltató funkcióját, hanem a magáncég, amikor állami megbízásból közszolgáltatást nyújt, közhatalmi-uralmi szerepet játszik. Akárki is lássa el a közszolgáltatást, a felelõsség és a felügyelet az államé, de az állam nálunk még túlságosan gyenge, ezért gyakran leteperi és kirabolja a magánszféra, ahogy erre Kovács Árpád, az Állami Számvevõszék elnöke rendszeresen felhívja a figyelmet.

KORMÁNYZATI REPÜLÕSTART ÉS A FEJLESZTÕ ÁLLAM KEZDETI LÉPÉSEI MAGYARORSZÁGON A 2006. év reformcsomagja csak a nyolcvanas évek végének nagy reformhullámához hasonlítható, s ennyiben második intézményi rendszerváltásnak tekinthetõ. A kormány 2006 nyarán három szinten kezdeményezett alapvetõ változtatást, azaz egymással átfedésben három szinten indultak meg a reformok: (1) A kormányzat megalakulása, koalíciós tárgyalások a költségvetési egyensúly megteremtésérõl, a nagy ellátó rendszerek átalakításáról és a központi kormányzat szerkezeti reformjáról; (2) Az EU-dokumentumok elkészítése, mint egyben stratégiai tervezés az új hétéves költségvetési periódusra; (3) A közép- és hosszú távú intézményi reformok, mint az egész államszerkezet alapvetõ reformja, vagyis a közigazgatási reform. Az elsõ menetben magának a központi kormánynak az átalakítása a nagy ellátó rendszerek reformjának részeseként radikális és koherens volt, lényegesen csökkentette mind a miniszteriális intézményeket, mind azok személyi állományát. Ezzel a gyors átalakítással a kormány megteremtette a további radikális reformok alapvetõ feltételrendszerét a központi államigazgatásban (Sárközy 2006b). Kialakult a „fejlesztõ állam” szerkezete, amelynek egyik alapvetõ feladata az intézményrendszer modernizációja az EU-alkalmazkodás jegyében (Ágh 2006b). Ugyanakkor az egész kormányzati reformcsomag körül nagyon éles vita alakult ki, ami nem csupán a konvergenciaprogramra terjedt ki, mint a legaktuálisabb EU-dokumentumra. A vita leglényegesebb mozzanata az volt, hogy ez a három szint szervesen összekapcsolódik-e egymással vagy sem, ami valóban a reform megvalósításának alapvetõ kérdése már

264

ÁGH ATTILA

csak azért is, hiszen ha a nagy ellátó rendszerek átalakítása érdemben nem történik meg, akkor újratermelõdik a hiány, és elölrõl kezdõdik az egész. A közvetlen összekötõ kapocs azonban a három szint között kétségtelenül az, hogy a kormánynak 2006 õszére be kellett nyújtania az Európai Bizottságnak a konvergenciaprogramot, ami feltételezte a költségvetési hiány csökkentésének menetrendjét (az egész 2006 nyarán benyújtott reformcsomagot lásd II. mellékletben).4 Az euró bevezetése idõhorizontjának kérdése, illetve a konvergenciaprogram, mint „kemény” és kötelezõ EU-feltétel ellenére is a legfontosabb kérdés Magyarország számára az EU-alkalmazkodás „puha” és „szabadon választott” követelményrendszere, az államreform. Az euró bevezetésének van bizonyos mozgástere, más nagyobb új tagállamok sem rögzítették még hitelt érdemlõen a belépés idõpontját. A 2010-es év korántsem „szent dátum”, sõt, sokkal inkább az EU-hoz való dinamikus gazdasági-társadalmi „csatlakozás” tartós alapfeltételeinek megteremtésérõl van szó, mint pusztán egy idõpont rögzítésérõl. De az új hétéves költségvetési idõszak mindenképpen megkezdõdik 2007-ben és sokkal nagyobb a tétje annak, hogy Magyarország optimálisan tudja-e felhasználni a rendelkezésére bocsátott EU-transzfereket. Márpedig ha az egész államszervezet alapvetõ reformja lényegében nem történik meg, akkor Magyarország elszalasztja a fejlett európai országokhoz való felzárkózás egyedülálló történelmi lehetõségét (Sárközy 2006a). Másképp fogalmazva, a magyar közigazgatási rendszer a jelen állapotában alkalmas ugyan az EU-tagállami mûködésre, de teljesen alkalmatlan az EU-felzárkózásra. A meglévõ fejlesztési, „területi-statisztikai” régiókat, ha azok beleilleszkednek a NUTS-rendszerbe, akkor az EU minimális feltételként elfogadja (lásd III. melléklet). Intézményrendszerünk tehát EU-kompatibilis, illeszkedik az EU egész rendszeréhez. A magyar intézményrendszer azonban nem EU-konform, mert nem versenyképes az EU-n belül. Az egész közigazgatási reformra, s ezen belül a regionalizálásra, mint az erõs önkormányzati régiók kialakítására tehát az ország nemzetközi versenyképességének kialakításához és az EU-ban való felzárkózáshoz, mint az EU-transzferek optimális felhasználásához van szükség. Ezért ennek a tanulmánynak az alapvetõ hipotézise az, hogy a közigazgatási reform minden4

A „Magyarország 2015” MEH/MTA stratégiai kutatás keretében az intézményi munkacsoport három kötetet jelentetett meg, amelyek a közigazgatási reform egész területét átfogják, lásd Ágh–Somogyvári (2006), Kaiser (2006) és Vigvári (2006), ezek a kötetek adják jelen tanulmány általános hátterét. A nemzetközi versenyképesség kérdésével ebben a stratégiai kutatásban a Vértes–Viszt (2006) kötet foglalkozott.


265

féle reform kulcskérdése, mert anélkül lehetséges ugyan az ország tagállami mûködtetése, de nem lehetséges az ország fenntartható gazdasági fejlõdésének és a fejlett Európához való gazdasági és társadalmi-politikai felzárkózása (Ágh 2006a).5 A Gyurcsány-kormány intézkedései 2006 nyarától olyan alapvetõ változásokat kezdeményeztek, amelyek a fejlesztõ állam klasszikus megjelenései. Elõször is kisebb, karcsúsított és áramvonalasított kormány jött létre. Nem pusztán összevonásokra és tárcák szétválasztására került sor, hanem megtörtént a kormány szerkezetének átépítése is. De vannak „koalíciós sérültjei” is a minisztériumok átalakításának, mivel helyesebb lett volna az EU- és a fejlesztési ügyek kezelése egy önálló minisztériumban, míg az összevonások ellenére nem történt meg a munkaügy, szociális ügyek és az egészségügy egységes népjóléti minisztériummá való szervezése. Másodszor nagy elõrelépés történt a minisztériumok belsõ átszervezésében is. Mindenekelõtt megtörtént a miniszterek kettõs korlátozása, felülrõl a kormányból a költségvetési kérdésekben és alulról az intézményi terjeszkedésben, hogy a miniszterek ne hozhassanak létre újabb és újabb háttérintézményeket. Ugyanakkor meglehetõsen kétes kísérlet indult el az egy államtitkáros rendszerrel, ami a politikai és szakmai szerepek tagoltságának összemosásával fenyeget, ezt máshol is kipróbálták Európában és nem vált be. Harmadszor a két kormánybiztos megbízatása, mert különösen az államreform-bizottság megalakítása markáns esete a fejlesztõ államban a politikai intézményi reform intézményesítésének. Hasonlóképpen a fejlesztéspolitika elõtérbe állítása egy kormánybiztosi megbízással – és egy átszervezett intézménnyel – a közpolitika, mint fejlesztéspolitika tipikus esete, de erre a funkcióra alkalmasabb lett volna egy fent említett önálló minisztérium megszervezése. A fejlesztéspolitikai kormánybiztos és ügynöksége rendkívüli módon elõsegíti a kormányzati koordinációt, de az EU-ügyekben és a fejlesztéspolitikában tartósabb intézményesítésre és két ciklusra szóló EU-nemzetstratégiai programra lenne szükség. 2006 õszére az EU központi szervek a 2006. nyári programban jelzett továbbfejlesztése még nem fejezõdött be és az NFT2, azaz az Új Magyarország fejlesztési terv: foglalkoztatás és növekedés (2007–2013) még a második olvasatában sem bontja ki, csak némileg elõkészíti a szubnacionális 5

Gyurcsány Ferenc a 2006. szeptember 2-i rádióinterjújában megfogalmazta, hogy van közvetlen EUkényszer a konvergenciaprogram elkészítésében, de a nagy elosztási rendszerek reformját illetõen nincs európai uniós kötelezettség, ez minden ország saját belsõ döntése (www.radio.hu/print_wrapper.php?cikk_id=194961).

266

ÁGH ATTILA

reformot. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megszervezése önmagában véve is intézményi újítás, körülötte egy egész intézménycsaláddal, amelyben egyaránt vannak puha kormányzati intézmények még bizonytalan partnerséggel és tanácsadó testületek még tisztázatlan kompetenciával. Ezek nyilván csak az elsõ lépések, mivel a régiók képviseletének óvatos beépítése a rendszerbe még csak jelzi a szubnacionális intézményi reform elõkészítését. A regionális intézményi fejlesztés irányai még nem láthatóak, és hiányzik a Régiók Tanácsa típusú intézmény is, mint a régiók érdekképviselete és a kormány területfejlesztésben illetékes tanácsadó testülete. Nagy jelentõséggel bír az intézményi dzsungel csökkentése és az országos hatáskörû szervek (OHSZ) átszervezése is. Számos háttérintézmény megszûnt, vagy összevonásra került, és a kormányhivatalok száma is 13-ról 4-re csökkent, de még a körvonalakat is alig látni az új, formálódó intézményrendszert illetõen. A központi kormányzat szintjeinek – központi kormányzat és az országos hatáskörû „közpolitikai” szervek – a kérdése hosszabb távon még szintén megoldatlan. Felvethetõ, hogy a háttérintézmények dzsungelének kiirtása után nem kell-e nyugatias módon a szintek differenciáltságára visszatérni („quango”), hiszen Nyugaton a közpolitikai kormányzati szervezetek viszonylagosan önálló mûködése erõteljesen növeli a kormányzati hatékonyságot, míg a „magyar dzsungel” csak viszi a pénzt és csökkenti a hatékonyságot. Ugyanilyen súlyos probléma a központi államigazgatás állományának csökkentése és a teljesítményelv bevezetése, ami a legkevésbé kialakított és a legtöbbet hangoztatott reformprofil. Még nem teljesen tisztázottak a közszolgálat elvei, és máris megmutatkoznak a „Magyarország mint vállalkozás” elv korlátai, ahogy a New Public Management Nyugaton sem aratott osztatlan sikert. A közszektor nagyobb teljesítménye irányába mutató törekvések azonban alapvetõen helyesek és fontosak, de az is kérdéses, hogy a drasztikus létszámcsökkenés és a vele járó személyi bizonytalanság a közszférában nem zavarja-e meg a köztisztviselõi kart annyira, hogy ez már magának az egész reformnak a végrehajtását – vagy legalábbis a megindítását – fenyegeti. Az átfogó reform fázisai és színterei a három „t” jegyében vázolhatóak fel, amelyek már önmagukban is indokolják, hogy miért maradt szükségképpen torzó ez a nagyszabású reformprogram alig néhány hónappal, ráadásul egy nyári szünettel a megindulása után. Ezek a fázisok és színterek egyrészt egymást követõ szakaszoknak is tekinthetõk, de egyben a különbözõ közéleti színtereken nagyjából egyszerre lejátszódó folyamatoknak is. Kezdõdik minden a tervezéssel, mint a reformokat megalapozó jogsza-


267

bályok kialakításával, a kodifikáció elõkészítésével és a parlamenti elõterjesztéssel. Ez a fázis sikeres volt az elõkészítés tekintetében 2006 nyarán, s a ciklus egészét nézve nem tekinthetõ kudarcnak a kétharmados törvények elutasítása sem az ellenzék által a 2006. októberi önkormányzati választások elõtt. Másodjára következett tehát a tárgyalás, mint politikai folyamat a koalíción belül, majd az ellenzékkel és az érdekképviseletekkel. Ez a szakasz már azt bizonyította, hogy a kormánynak Magyarországon nagyon nehéz tárgyalóképes és kompromisszumképes partnereket találni, de egyben azt is, hogy a gyors reformhajrában a kormányzat lehetõségei is korlátozottak a tárgyalásra és a kompromisszumra. De a leginkább negatív képet a harmadik szakasz vagy színtér, a tájékoztatás mutatja. A felpörgetett változások miatt a belsõ és a külsõ kommunikáció egyformán zaklatott és áttekinthetetlen volt, pedig kiterjedt és koherens közpolitikai információkra lett volna szükség a koalíción és az államgépezeten belül, illetve a szakmai információn túlmenõ politikai kommunikációra a lakosság, a pártok és az érdekképviseletek, azaz a külsõ partnerek felé. Ez a kommunikáció meglehetõsen akadozott, nem sikerült a reform belsõ összefüggéseit felmutatni, s így nõtt a társadalmi ellenállás és csökkent a koalíciós pártok népszerûsége. Az érdekszervezetek – és általában minden érintett – a reformokat illetõen többnyire úgy foglalt állást, hogy a reformokra szükség van mindenütt másutt, de engem hagyjanak békén, ráadásul nekem „autonómiám” van, mint köztisztviselõi testületnek, Akadémiának vagy patikusságnak. További probléma az, hogy a hazai tájékoztatástól élesen elkülönült az EU-val való hivatalos kommunikáció – az Európai Bizottsággal és az egyes tagállamokkal vagy a soros elnökséggel –, akárcsak a nemzetközi pénzügyi intézmények és pénzpiacok tájékoztatása, ami azért nem szerencsés, mert végül úgyis minden információ összeér.6

REFORMOK ÉS FORGATÓKÖNYVEK: MAGYARORSZÁG 2015 A reformok jövõjét illetõen több forgatókönyv vázolható fel, ahogy erre a „Magyarország 2015” projekt 2006 nyarán kísérletet tett. Az elejére kívánkoznak a politikai forgatókönyvek 2006–2010, illetve 2010–2014 perspektívájában, majd felvázolásra kerülnek a gazdaságfejlõdési forgatókönyvek, 6

A Világgazdaság beszámolója szerint a balatonõszödi kormányülés utáni sajtóértekezleten Draskovics Tibor „elismerte: a reformkommunikációnak nincs gazdája” (2006. szeptember 4., 2. old.).

268

ÁGH ATTILA

amelyek a gazdaságfejlõdés belsõ, hazai dinamikáját és külsõ, globális mozgásának hatását mérik fel, mint a gazdasági növekedés várható alsó és felsõ értékeit. Harmadszorra feltárulnak a társadalmi fejlõdés lehetséges perspektíváiból adódó forgatókönyvek, amelyek a hosszú távú stratégiai célokra, a középtávú szûkebb gazdasági érdekekre vagy a rövid távú szociálpolitikai érdekekre koncentrálhatnak, s ezek belsõ logikája szerint vagy kitöltik a gazdasági fejlõdés által megszabott teret vagy leszûkítik azt. A valódi kérdés persze a politikai, gazdasági és társadalmi dimenziók kölcsönhatásának feltárása, a szinergiák jelzése, ami a három dimenzió kibontása után adódik, s végül három komplex forgatókönyvet ad.

I. Politechnikai, intézményi forgatókönyvek A helyzet a 2006–2010-es ciklusban vagy akár a 2010–2014-es kormányzati ciklusban formális-jogi megközelítésben úgy áll, hogy bár a radikális intézményi reformok nagy része közvetlenül csak kétharmados törvénnyel fogadható el, de elég nagy mozgásteret ki lehet tölteni feles törvényekkel is, s végeredményben a közigazgatási reform lényeges mozzanatai feles törvényekkel is megoldhatóak. Pártpolitikai megközelítésben a pártok közötti viszonyok skálája a parlamentben a nagykoalíció–parlamenti koalíció – részleges megegyezés–konfrontáció közötti széles ívben mozoghat. A parlamenti koalíció mûködött Csehországban, a lényege az, hogy a nagy ellenzéki párt nem lép be a kormányba, de bizonyos pozíciókért cserében a parlamentben támogatja a szükséges törvényhozást. A részleges megegyezésre több új tagországban sor került, így korábban nálunk is, amelynek a lényege az, hogy az ellenzék támogatja a minimálisan szükséges kétharmados módosításokat nagyon felvizezett, nagyon minimalizált formában. Az EU-belépésnél ez külsõ nyomásra illetve elvárásra történt, de bizonyos külsõ – EU és pénzpiaci – nyomás 2006-ban is feltételezhetõ, aminek eredményeként és bizonyos politikai alku keretében – posztokért és más törvényekért cserébe – az ellenzék elfogad némi elõrelépést. A konfrontáció mértéke is fontos, mivel a teljes elutasítás is lehetséges a helyzet destabilizálásával, ami a kormány közeli bukására és a következõ választásokra játszik, ugyanakkor a vesztes ellenzék zavara, megosztottsága és orientációkeresése sem kizárható, amelyben az ellenzék hivatalos konfrontációs politikája mellett is lehetséges bizonyos kompromisszum, vagy az ellenzék egy részének átszavazása.


269

Társadalmi megközelítésben nagy változatosság van abban a tekintetben is, hogy mirõl szól a politikai megállapodás. Az egyik végpont a minimális kiegyezés, a másik végpont a társadalmi szerzõdés. Egyfelõl összegyûjthetõek azok a kérdések, amelyek megoldása minimálisan szükséges az EU-támogatások eredményes felhasználásához, másfelõl a társadalmi szerzõdés a legszélesebb témakörben hozhat megállapodást, ahogy az ír és a spanyol esetbõl ismerjük. A két eset abban is különbözik egymástól, hogy a minimális kiegyezés szereplõi a legszûkebb körbõl valók, gyakorlatilag a pártelitre korlátozódnak, mint az Antall–Tölgyessy-paktumban, míg a társadalmi szerzõdésben a résztvevõ aktorok tábora a legszélesebb, de mindenképpen nyilvánosan is részt vesznek benne az üzleti élet és a munkavállalók szervezetei. Ebbõl politikai szinten az alábbi lehetõségek adódnak: optimális forgatókönyv, azaz társadalmi szerzõdés (négy év után megújítva), a legrosszabb eset, azaz a kormány feles törvényekkel minimális változást ér el (bár ennél mindenképpen nagyobb a mozgástere), végül a várható forgatókönyv, azaz részleges megegyezés minimális kétharmados törvényekkel, külsõ és belsõ, politikai és gazdasági nyomásra, s a kormány meglehetõsen tágan él a feles törvények által nyújtott mozgástérrel. A feles törvényekkel elérhetõ kárkorlátozás belsõ korlátja az, hogy a szükséges partnerségi viszonyok kiépítése regionális és kistérségi szinten csak erõteljes erõforrás ösztönzéssel lehetséges, aminek még az EU-támogatások esetén is költségvetési korlátai vannak. A kormány és az ellenzék várható magatartására azonban nem elhanyagolható a külsõ és a belsõ környezet hatása. Nagyon lényeges, hogy a kormányalakítás, az önkormányzati választások és a konvergenciaprogram elfogadása utáni alkuszituációban hogyan reagál az EU, a hazai és nemzetközi üzleti világ, és mindenekelõtt a hazai közvélemény. Az EU-elvárások teljesítése mindenképpen erõteljes költségvetési átalakítással – közpénzügyi (államháztartási) reformmal – jár, amire nagyon élénken reagált a hazai közvélemény. De a kormány és az ellenzék vezetõi egyaránt azt is meg fogják tapasztalni, hogy a magyar belpolitika érdemi döntéseinél most elõször és máris nagyon markánsan az EU-„belpolitika” is jelentkezik. Nem közvetlenül ugyan, de az Európai Parlament két nagy pártfrakciója is állást szokott foglalni az európai fejlesztéspolitika érdemi kérdéseiben, tehát a szükséges minimális változások megakadályozásáért az ellenzéknek európai színtéren is felelõsséget kell vállalni.

270

ÁGH ATTILA

II. Gazdaságfejlõdési forgatókönyvek A magyar gazdaság 2015-ig elõrebecsülhetõ fejlõdési ütemével kapcsolatban három forgatókönyv alakítható ki: (1) A kedvezõtlen világgazdasági feltételek és viszonylag gyenge hatásfokú hazai gazdaságpolitika esetén a GDP éves növekedése alig lesz 3% felett 2015-ig; (2) Ezzel szemben viszonylag normálisan kedvezõ világgazdasági körülmények és relatíve elõremenõ hazai gazdaságpolitika nyomán az éves növekedési ütem akár 4,5% környékén is lehet. Jól érzékelhetõ e két forgatókönyv között egy közbülsõ feltételeket tartalmazó harmadik forgatókönyv is, amelyben (3) a GDP évente 3,5-4%kal emelkedik. Tíz év alatt a három gazdaságpolitikai forgatókönyv lényegesen különbözõ eredményeket ad a magyar gazdaság hazai helyzetére és nemzetközi pozíciójára. Jól érzékelhetõ, hogy a jelenleg ismert feltételek mellett a gazdasági dinamika 2005–2010 között gyorsabbnak tûnik, mint 2010– 2015 között. Ennek fõ oka az EU-támogatások dinamikusan emelkedõ beáramlása 2007-tõl kezdve, amely ebben az idõszakban jelentõsen gyorsítja a beruházások bõvülésének ütemét. Ha a társadalompolitikai szempontból kialakított változatokat kombináljuk a dinamikai forgatókönyvekkel, akkor az oktatásba, a tudásgazdaságba történõ befektetésre orientált forgatókönyv valószínûleg ellensúlyozza az elõbbiekben említett lassulást, míg a csupán középtávú gazdasági célokra koncentráló fejlesztéspolitika nem képes erre a dinamizálásra.

III. Társadalomfejlõdési forgatókönyvek Az oktatáscentrikus forgatókönyv a következõ 10-15 év tennivalóit a humán tõke radikális megújítása, a társadalom tanulóképességének radikális átalakítása köré rendezi. A munkahelyek teremtése és a gazdasági növekedés elõsegítésének programját is elsõsorban e tennivalókkal véli megoldani. E program nem egyszerûen oktatási reformokat jelent, nem egy tárca feladatait emeli ki, hanem elõször átfogó társadalompolitikai célokat jelenít meg, s azokból vezeti le a kormány konkrét feladatait, illetve a régiók és a települési önkormányzatok tennivalóit. Az „iparkamarai” forgatókönyvben a kormányzati tennivalók nem a hosszabb távú, hanem a középtávú célok köré rendezõdnek. Abból indulnak ki, hogy a gazdaság igényei, a politikai választási ciklus és az EU-integrációs kritériumok egyaránt 2010 tájára az országban már világos elmozdulásokat kívánnak. A támogatás fõ


271

kritériumává a „termõvé hajlás” ideje válik, vagyis az kerül leginkább elõtérbe, ami 3-5 év alatt eredményeket produkál. Politikai sikernek, értékmérõnek számít a munkanélküliség csökkentése, ezért fõ céllá válik a munkahelyek azonnali teremtése és a beruházások ösztönzése. A „nagyvállalatok kedvében járás” ennek a szcenáriónak a kiemelt eleme, ami idõnként ellentmondásba kerül a társadalmi igazságossági problémákkal. Végül a „puha” növekedési forgatókönyv fõleg arra figyel, hogy ne növelje jelentõsen a feszültségeket a társadalmi integrációban és a környezet terhelésében. Ez a forgatókönyv nem állít fel idõrendiséget a társadalompolitika és a gazdaságpolitika között. Növekedéspárti, de legalább addig a mértékig, amíg nálunk ez hat a beruházóra, ugyanakkor, a környezetminõséget és a társadalmi békét versenyképességi erõforrásként kezeli.7

ÖSSZEGEZVE HÁROM KOMPLEX FORGATÓKÖNYV VÁZOLHATÓ FEL: 1. Spanyol forgatókönyv – a konszolidáció idõszakában ugyanaz a kormány marad hatalmon két további cikluson át és határozott hosszú távú stratégiai célokat tûz ki maga elé. Elõtérbe kerül az oktatás fejlesztése, mint a gazdasági szerkezetváltáshoz szükséges humán tõke megteremtése, és ezzel lehetõvé válik a magas gazdasági növekedési pálya és a viszonylag gyors EU-felzárkózás, nevezetesen 2015 körül az EU-átlag 75 százalékát meghaladó szint elérése. Ez a forgatókönyv feltételez legalább egy mérsékelt alkotmányreformot, valamint a politikai és társadalmi szereplõk közötti – legalábbis részleges – megegyezést, társadalmi szerzõdést a Moncloa Paktum modellje szerint. A spanyol forgatókönyv belépésére még 2010-ben is lehetõség nyílik. 2. Lengyel forgatókönyv – a politikai erõk polarizálódnak, s egymást váltják a hatalomban, és képtelenek egymással lényeges kérdésekben megállapodni. Ez lehetetlenné teszi hosszú távú stratégia kialakítását, legfeljebb középtávú elképzelések valósíthatóak meg a gazdaság egyes szereplõinek kedvére, de inkább a rövid távú célok dominálnak. A politikai instabilitás miatt szinte állandóan választási szituáció van, és folyton ígérni kell, ezért mindig más és más társadalmi rétegek vagy gazdasági szerep7

A gazdasági forgatókönyv részletes kifejtésben Vértes András, a társadalmi forgatókönyv Tamás Pál kutatásai alapján készült a Magyarország 2015 MEH/MTA program keretében. Kutatásvezetõként az intézményi-politikai forgatókönyvet és az összegzést készítettem.

272

ÁGH ATTILA

lõk megbékítése, „kivásárlása” kerül elõtérbe az egymást váltó kormányok politikájában, még egy cikluson belül is. A gazdasági növekedési pálya alsó peremén zajlik a fejlõdés, az EU-felzárkózás minimális, s ezért az ország 2015 után is lényeges EU-támogatásra szorul, ahogy Görögország múltja és Lengyelország jövõje mutatja. 3. Cseh forgatókönyv – felülkerekedik a józan „paraszti” ész, minden a középúton és a középtávon történik, unalmas, de határozott és közepesen lassú elõrehaladással. A pártok bizonytalanok, de éppen ezért kötnek számos kisebb kompromisszumot, de sohasem átfogót és nagyot, hanem az egyes közpolitikákra vagy azok együttesére – illetve az elõre látható néhány évre – vonatkozót. A kormányok nem feltétlenül tartanak négy évig, de ezt már senki sem tekinti tragédiának vagy bizonytalanságnak, hanem az új rendszer természetes velejárójának. A gazdasági fejlõdés hullámzó jellegû, akárcsak a beruházási görbe, s egészében véve ez is közepes, mint minden, beleértve az EU-felzárkózást is. Az ország éppen kicsúszik majd 2015-ben az EU-támogatási zónájából – bár több régió még bennmarad –, kárpótlásul kap elég bõkezû „phasing out” támogatást, és mindenki nagyon meg lesz elégedve azzal, hogy mennyire nincs megelégedve az egésszel és az összes többi szereplõvel. A csehektõl eltérõen a magyarok ezt a forgatókönyvet a megszokott túlzott elvárások miatt a hagyományos nemzeti pesszimizmus elmélyítésére használnák fel.

ZÁRÓKÉP ÉS PROVOKATÍV VÉGKÖVETKEZTETÉS Magyarországnak esélye van a spanyol forgatókönyv enyhébb változatára, ami rossz esetben közel csúszhat a cseh forgatókönyv legdinamikusabb változatához. A lengyel káoszt az EU–25-ben – és még inkább az EU–27-ben – az EU intézményei és a nemzetközi pénzpiacok a kisebb országoknak nem engedhetik meg, ezért mindketten nagyon erõteljesen interveniálnának a cseh forgatókönyv közepes változatánál rosszabb esetben. De még az sem kizárható, hogy erre nem is lesz szükség, mert amúgy is a spanyol úthoz elég közeli lesz a fejlõdés. Az elsõ kormányzati ciklus, a reformcsomag elsõ szakasza óriási elõrelépést hoz, de számos ellentmondással is jár, már csak a „durvaszabályozás” által keltett felfordulás miatt is. Ezért is fontos a második, a 2010–2014 közötti szakasz elõre jelzése, ami már a „finomszabályozás”, vagyis a nagy intézményi átalakulások utáni „összeillesztések” idõszaka. A második kormányzati ciklusban már erõteljesen jelentkeznek a


273

szinergiák és az EU-kapacitás – valamint az abszorpciós kapacitás és vele az EU-transzferek – radikális növekedésével a konfliktusszint is jelentõsen csökken. Ez szükséges is a nemzeti konszenzus kimunkálásához és elérhetõvé válik a négyéves, fejlesztéspolitikai jellegû társadalmi szerzõdések egymást követõ generációinak elindítása, ahogy Írországban a nyolcvanas évek második felében történt. De egy új, bár a korábbinál gyengébb veszélyzóna is jelentkezik. Számításba kell venni azt is, hogy az EU a hétéves pénzügyi ciklus közepén, 2009–2010 körül újra átgondolja költségvetési politikáját (agrártámogatások átalakítása, az új tagok finanszírozása és a „lisszaboni” tudományos-technikai fejlesztés). Ez új helyzetet teremt, és újfajta alkalmazkodási stratégiát kíván.8 2010-tõl a magyar kormány felkészül arra, hogy Magyarország 2011 elsõ felében a féléves, soros elnökség egyik pozícióját tölti be, valójában várhatóan – az Európai Alkotmány elfogadása esetén – a csoportos (hármas) elnökségben már 2010-ben részt vesz Spanyolországgal és Belgiummal. A magyar esély az aktív Európa-politikára és az EU-felzárkózásra itt koncentráltan jelenik meg, mégpedig a magyar szerepnek a belsõ átalakulásban, valamint a közép-európai és a balkáni regionális politikában való érvényesítésére. Magyarország belép az aktív Európa-politika „északi országokra” jellemzõ fázisába, vagyis képes lesz kezdeményezésre a stratégiai-politikai célokban és a közpolitikák széles területén, valamint az EU döntéshozatali intézményeiben sikeres koalíciókötésre más kisebb – sõt, alkalomadtán nagyobb – tagállamokkal a saját nemzeti érdekei uniós érvényesítésére, ahogy például Ausztria vagy Dánia. Ezzel együtt jár az is, hogy Magyarország megtámogatja az északi modellt a lisszaboni stratégiában, és közelít az északi modellhez saját belsõ fejlesztéspolitikájában is. Ezért a 2010–2014-es kormányzati ciklusban is igen nagy szerepe lesz valamilyen Európa-ügyi és Fejlesztéspolitikai Minisztériumnak, s ennek megfelelõen a Miniszterelnöki Hivatalban az Európai Stratégiai Titkárság típusú intézmény koordináló funkciójának. Fokozatosan lejátszódik az europaizált és a hazai „kettõs” közigazgatás közelítése, majd 2015 után az egyesítése is, ahogy ez a belépés utáni évtizedben megtörtént az északi országokban is. 2010–2014 között 8

A magyar fejlõdés legsebezhetõbb része az ország szétszakadása, amelynek 2010 körül van a fordulópontja, addig kell megállítani és visszájára fordítani. Az ország egésze gyors mennyiségi felzárkózást hajtott végre, hiszen Magyarország az Eurostat szerint 1996-ban az EU-átlag 48,5 százalékát érte el az egy fõre esõ GDP tekintetében, 2005-re már a 61 százalékát, azaz a magyar mennyiségi felzárkózás (12%) meglehetõsen gyors, sõt, gyorsabb volt, mint Csehország (2%) vagy Lengyelország (8%) felzárkózási folyamata. Ha a hazai fejlõdés ehhez hasonló ütemben tovább folytatódik, akkor 2015-re meghaladjuk az EU-átlag 75 százalékát. Közben azonban nõtt az ország belsõ szétszakadása, amelyet közelebbrõl tárgyal a Régiók Magyarország címû tanulmány (lásd IV. számú melléklet).

274

ÁGH ATTILA

várhatóan befejezõdik a kormányzati negyed felépítése és az integrált minisztériumi struktúrákra alapozott összkormányzat kiépítése. 2010-re az új stratégiai, irányítási és ellenõrzési funkciókra való áttéréssel végbemegy a minisztériumok kompetenciájának erõteljes decentralizációja, a minisztériumok belsõ átszervezése és a mûködtetés újraszabályozása, s ezzel a stratégiai kutatás és tervezés megjelenik valamennyi minisztériumban. A kormányzati rendszer beüzemelése és magasabb szintre emelése történik meg a kormányzati negyedben, ami a központi kormányzat reformjának betetõzõdése is egyben. Az erõs kormány belsõleg differenciálódik, mert a közpolitikailag dekoncentrált – országos hatáskörû – szervek, a quangók (kvázi nem kormányzati szervek) nyugati mintára újra megjelennek növekvõ számban és hatáskörrel, de csekély létszámmal és nagy hatékonysággal. Magyarország 2015-re eléri a „teljes” és versenyképes EU-tagságot és a viszonylagos felzárkózást.

Irodalom Ágh Attila (2006a) Magyarország az Európai Unióban: Az aktív Európa-politika kezdetei, Századvég Kiadó, Budapest Ágh Attila (2006b) „Közigazgatási reform és »fejlesztõ állam«”, Magyar Közigazgatás, LVI. évfolyam, 5. szám, 2006. május Ágh Attila és Somogyvári István (szerk.) (2006) A közigazgatási reform új perspektívái, Új Mandátum Kiadó, Budapest Horváth M. Tamás (2005) Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest– Pécs Jenei György (2005) Közigazgatás-menedzsment, Századvég, Budapest Kaiser Tamás (szerk.) (2006) Hidak vagy sorompók? A határokon átívelõ együttmûködések szerepe az integrációs folyamatban, Új Mandátum Kiadó, Budapest Sárközy Tamás (2006a) Államszervezetünk potenciazavarai, HVG–Orac Kiadó, Budapest Sárközy Tamás (2006b) „A kormányzás modernizálásáról”, Mozgó Világ, 8. szám, 2006. augusztus Vértes András és Viszt Erzsébet (szerk.) (2006) Tanulmányok Magyarország versenyképességérõl, Új Mandátum Kiadó, Budapest Vigvári András (2005) Közpénzügyeink, KJK–Kerszöv, Budapest Vigvári András (szerk.) (2006) Vissza az alapokhoz: a közpénzügyi reform alapvetése, Új Mandátum Kiadó, Budapest Communication from the Commission to the Spring European Council (2006) Time to Move up a Gear: The new partnership for growth and jobs (Brussels, 25. 1. 2006)


275

Communication from the Commission (2006) The Growth and Jobs Strategy and the Reform of European cohesion policy: Fourth progress report on cohesion (Brussels, 12. 06. 2006) Esping-Andersen, Gosta (2002) „A new European social model for the twenty-first century?”, in Rodrigues ed. Joergensen, Knud Erik (2004) „Theorising the European Union’s foreign policy”, in Tonra and Christiansen, eds Rodrigues, Maria (ed.) (2002) The New Knowledge Economy in Europe: A Strategy for International Competitiveness and Social Cohesion, Cheltenham, UK: Edward Elgar Sapir, André (2006) „Globalization and the Reform of European Social Models”, Journal of Common Market Studies, Vol. 44, No. 2, June 2006 Strandberg, Urban (2006) „Historical and theoretical perspectives on Scandinavian political systems”, Journal of European Public Policy, Vol. 13, No. 4 Tonra, Ben and Thomas Christiansen (ed.) (2004) Rethinking European Union foreign policy, Manchester and New York: Manchester University Press

276

ÁGH ATTILA

I. számú melléklet

I. számú melléklet folytatása

A világ versenyképességi sorrendje Ország Ország

277


2005. évi rangsor (GCI*)

2005. évi pontszám (GCI)

2004. évi rangsor (GCI)

2005. évi rangsor (GCI*)

2005. évi pontszám (GCI)

2004. évi rangsor (GCI)

Magyarország

39

4,38

39

Szlovákia

41

4,31

43

Litvánia

43

4,3

36

Lettország

44

4,29

44

Görögország

46

4,26

37

Olaszország

47

4,21

47

Kína

49

4,07

46

India

50

4,04

55

Lengyelország

51

4

60

Bulgária

58

3,83

59

Horvátország

62

3,74

61

Törökország

66

3,68

66

Románia

67

3,67

63

Oroszország

75

3,53

70

Ukrajna

84

3,3

86

Finnország

1

5,94

1

Egyesült Államok

2

5,81

2

Svédország

3

5,65

3

Dánia

4

5,65

5

Tajvan

5

5,58

4

Szingapúr

6

5,48

7

Izland

7

5,48

10

Svájc

8

5.46

8

Norvégia

9

5,4

6

Ausztrália

10

5,21

14

Hollandia

11

5,21

12

Japán

12

5,18

9

Egyesült Királyság

13

5,11

11

Kanada

14

5,1

15

Németország

15

5,1

13

* Growth Competitiveness Index

Észtország

20

4,95

20

Forrás: World Economic Forum http://weforum.org27 September 2005

Ausztria

21

4,95

17

Portugália

22

4,91

24

Luxembourg

25

4,9

26

Írország

26

4,86

30

Spanyolország

29

4,8

23

Franciaország

30

4,78

27

Belgium

31

4,63

25

Szlovénia

32

4,59

33

Ciprus

34

4,54

38

Málta

35

4,54

32

Csehország

38

4,42

40

278

ÁGH ATTILA

II. számú melléklet


II. számú melléklet folytatása

A kormány jogszabály-alkotási reformcsomagja 2006. április–július Az Országgyûlés által elfogadott törvények A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi 2006. évi LIV. tv. XX. törvény módosításáról 2006. évi LV. tv. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról Az országgyûlési képviselõk tiszteletdíjáról, költségtérítésérõl, 2006. LVI. tv. és kedvezményeirõl szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról A központi államigazgatási szervekrõl, valamint a kormány tagjai 2006. évi LVII. tv. és az államtitkárok jogállásáról Az országgyûlési képviselõk választásáról szóló 1990. évi 2006. évi LXIII. tv. LV. törvény módosításáról A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseirõl és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994. évi 2006. LXVII. tv. LXIV. törvény módosításáról A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények 2006. LXXII. tv. módosításáról A kormány és a miniszterelnök által meghozott rendeletek 130/2006. (VI. 15.) A Nemzeti Fejlesztési Ügynökségrõl kormányrendelet 142/2006. (VI. 29.) A fõvárosi és megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. kormányrendelet (XII. 17.) kormányrendelet módosításáról 144/2006. (VI. 29.) A közigazgatási informatikai feladatok irányításában szükséges kormányrendelet azonnali változtatásokról 149/2006. (VII. 21.) Egyes országos hatáskörû államigazgatási szervek kormányrendelet megszüntetésérõl és jogutódlásáról 160/2006. (VII. 28.) A Miniszterelnöki Hivatalról valamint a Miniszterelnöki Hivatalt kormányrendelet vezetõ miniszter feladat- és hatáskörérõl 161/2006. (VII. 28.) Az egészségügyi miniszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 162/2006. (VII. 28.) A földmûvelési és vidékfejlesztési miniszter feladatkormányrendelet és hatáskörérõl 163/2006. (VII. 28.) A gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 164/2006. (VII. 28.) Az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 165/2006. (VII. 28.) A környezetvédelmi és vízügyi miniszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 166/2006. (VII. 28.) A külügyminiszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 167/2006. (VII. 28.) Az oktatási és kulturális miniszter feladat- és hatáskörérõl kormányrendelet 168/2006. (VII. 28.) Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter feladatkormányrendelet és hatáskörérõl

279

Kormányhatározatok 1053/2006. (V. 26.) kormányhatározat

A kormánybiztosok, kormánymegbízottak felmentésérõl és egyes kormányhatározatok hatályon kívül helyezésérõl

1054/2006. (V. 26.) kormányhatározat

A közigazgatás átalakításának elõkészítésével kapcsolatos egyes feladatokról

1060/2006. (VI. 15.) kormányhatározat

A kormány megalakulásával összefüggõ egyes feladatokról


Az államreform elõkészítésével és megvalósításával összefüggõ egyes szervezeti és személyi kérdésekrõl


A fejlesztéspolitikáért felelõs kormánybiztos kijelölésérõl és feladatairól


A központi közigazgatásban foglalkoztatottak státusváltását elõsegítõ intézkedésekrõl


A Nemzeti Fejlesztési Tanács létrehozásáról


A fejlesztéspolitika megvalósításával összefüggõ egyes szervezeti kérdésekrõl

1066/2006. (VI. 29) kormányhatározat

A közigazgatási informatikáért felelõs kormánybiztos kinevezésérõl és feladatairól

1067/2006. (VII. 11.) A Konvergenciatanácsról kormányhatározat 1068/2006. (VII. 13.) A kormány kabinetjeirõl kormányhatározat A fejlesztéspolitikáért felelõs kormánybiztos kinevezésérõl és 1072/2006. (VII. 24.) feladatairól szóló 1062/2006. (VI. 15.) kormányhatározat kormányhatározat módosításáról 1073/2006. (VII. 26.) A kormány ügyrendjérõl szóló 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat kormányhatározat módosításáról 2117/2006. (VI. 30.) kormányhatározat

A Miniszterelnöki Hivatalban, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegû tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról


Az államháztartás hatékony mûködését elõsegítõ szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekrõl

280

ÁGH ATTILA

II. számú melléklet folytatása Az Országgyûlés által elvetett indítványok T/234

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról

T/235

Az országgyûlési képviselõk választásáról

T/236

A helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény módosításáról

T/237

A pártok mûködésérõl és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény valamint ezzel összefüggésben egyes más törvények módosításáról

T/238

Az országgyûlési képviselõk és az európai parlamenti képviselõk összeférhetetlenségére vonatkozó törvényi rendelkezések módosításáról

T/240

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról

281-283 `gh fekvo.qxd

11/25/2006

3:24 PM

Page 281

III. számú melléklet GDP alakulása a régiókban és megyékben GDP, HU = 100 (%) Régió (GDP, EU25 = 100, 2003)

Közép-Magyarország (94,9)

Megye

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Budapest

183,6

188,7

191,1

190,8

169,1

202,7

202,5

212,0

207,9

205,3

72,6

72,8

77,5

77,3

80,3

78,3

87,4

88,1

89,2

89,0

145,7

148,4

151,0

150,0

153,6

156,1

158,6

163,9

161,0

158,8

Fejér

99,7

104,1

118,1

124,9

115,2

119,0

103,7

94,1

94,7

98,1

Komárom-Esztergom

86,6

89,5

86,2

84,1

82,4

83,5

92,7

92,5

105,1

112,3

Veszprém

84,6

81,2

80,6

80,9

80,9

84,2

84,5

79,3

78,9

78,4

Összesen

90,9

92,3

96,5

98,6

94,4

97,3

94,2

88,7

92,4

95,6

Gyõr-Moson-Sopron

108,5

110,2

109,1

120,3

130,2

134,2

121,6

117,6

119,7

115,6

Vas

106,8

109,1

114,6

117,0

118,3

114,3

101,4

98,7

104,7

100,9

Zala

91,3

92,8

90,5

89,7

88,8

83,8

86,3

86,6

92,1

91,0

Összesen

102,8

104,8

105,0

110,2

114,6

113,8

105,6

103,4

107,6

104,4

Baranya

79,7

77,6

79,8

78,3

78,0

75,7

73,4

74,3

74,5

74,2

Somogy

75,9

74,5

69,8

68,4

68,3

67,1

69,7

67,7

68,0

68,5

Tolna

91,5

89,8

83,2

85,2

87,9

81,3

79,5

78,3

71,6

70,5

Összesen

81,4

79,6

77,2

76,7

77,2

74,2

73,7

73,1

71,6

71,3

Pest

281

Összesen

Közép-Dunántúl (55,3)

Nyugat-Dunántúl (64,5)

Dél-Dunántúl (42,5)


11/25/2006

3:24 PM

Page 282

III. számú melléklet folytatása GDP, HU = 100 (%) Régió (GDP, EU25 = 100, 2003)

Megye

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Borsod-Abaúj-Zemplén

75,4

69,9

68,7

68,2

66,2

64,1

63,4

62,2

62,8

67,1

Heves

74,5

73,8

72,2

72,9

72,3

71,0

74,6

73,4

73,4

73,3

Nógrád

59,2

56,9

52,4

56,3

54,4

54,1

56,0

54,4

54,1

54,1

Összesen

72,4

68,7

66,8

67,3

65,7

64,1

65,0

63,7

64,0

66,4

Bács-Kiskun

78,3

75,1

72,5

70,8

69,1

66,4

68,3

67,7

66,4

68,3

Békés

77,7

75,8

71,1

68,5

67,4

65,6

64,6

61,9

60,7

61,1

Csongrád

92,6

91,9

88,7

88,0

85,1

82,4

79,4

77,0

76,7

77,3

Összesen

82,6

80,6

77,2

75,5

73,6

71,1

70,7

68,9

68,0

69,0

Hajdú- Bihar

77,5

77,9

76,1

75,4

71,4

71,2

73,6

73,2

75,4

76,1

Jász-Nagykun-Szolnok

77,0

75,2

74,7

71,7

67,0

66,3

70,1

67,5

65,9

64,7

Szabolcs-Szatmár-Bereg

60,2

58,6

57,1

56,0

53,8

53,5

56,4

54,1

55,4

56,0

Összesen

70,9

70,0

68,6

67,1

63,3

63,2

66,2

64,4

65,3

65,5

282

Észak-Magyarország (38,1)

Dél-Alföld (40,3)

Észak-Alföld (39,0)

Forrás: Központi Statisztikai Hivatal, EUROSTAT REGIO


11/25/2006

3:24 PM

Page 283

IV. számú melléklet Területi különbségek a GDP alapján, országos átlag = 100% Megnevezés

1995

Fõváros

179

Leggazdagabb megye

Gyõr-Moson-Sopron

Legszegényebb megye

Nógrád

A három leggazdagabb megye átlaga

1. Gyõr-Moson-Sopron 2. Vas 3. Fejér

A három legszegényebb megye átlaga

4. Nógrád 5. Szabolcs-Szatmár-Bereg 6. Pest (Budapest nélkül)

283

2005

109 60 105

68

197,7 Gyõr-Moson-Sopron Nógrád 1. Gyõr-Moson-Sopron 2. Komárom-Esztergom 3. Vas 4. Nógrád 5. Szabolcs-Szatmár-Bereg 6. Békés

125,6 54,0 118

58

A három leggazdagabb és a három legszegényebb megye átlagának hányadosa

1,56

2,04

Fõváros és a leggazdagabb megye hányadosa

1,64

1,57

Fõváros és a legszegényebb megye hányadosa

3,00

3,66

Forrás: KSH, Vigvári (2006)

Ágh Attila: A fejlesztő állam és az EU-felzárkózás Magyarországon

Recommend Documents