ADVIES Zaaknummer OND/2014/38138/AFO 138 Aanvragers vragen goedkeuring voor twee van elkaar te onderscheiden bestuurlijke fusies, verder aangeduid als AFO138a en AFO138b: •
1
Stichting RENN4 (hierna: RENN4) is in beide gevallen het verkrijgende bestuur. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor negen scholen voor speciaal onderwijs, cluster 4, en één speciale school voor basisonderwijs, allen naar algemeen bijzondere richting. De scholen zijn gehuisvest in de gemeenten Groningen (vier), Leeuwarden (twee), Assen, Smilde en Rijs. De speciale school voor basisonderwijs is gehuisvest in Appingedam. In totaal is het bestuur verantwoordelijk voor 1.945 leerlingen, waarvan 1.836 in het speciaal onderwijs en 109 in het speciaal basisonderwijs.
De latende besturen zijn: 2
1. Stichting Legato te Hoogeveen (hierna: Legato). Het bestuur houdt op te bestaan na de overdracht van zijn scholen. Het is het bevoegd gezag van één school voor (voortgezet) speciaal 3 onderwijs, cluster 3, de G.J. van der Ploegschool, en van één speciale school voor 4 basisonderwijs, de School voor Speciaal Basisonderwijs De Carrousel (hierna: De Carrousel), beide naar protestants-christelijke richting en beide gehuisvest in de gemeente Hoogeveen. Op de G.J van der Ploegschool staan 127 leerlingen ingeschreven en op De Carrousel 160 leerlingen. Aanvragers vragen goedkeuring voor de overdracht van de twee scholen van Legato aan RENN4. Legato houdt op te bestaan na de overdracht. De aanvraag wordt verder geduid als AFO138a. 5
2. Stichting Openbaar Primair Onderwijs Hoogeveen (hierna: BIJeen). Het bestuur is verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs in Hoogeveen dat wordt verzorgd aan negen scholen voor primair onderwijs, waaronder begrepen één speciale school voor basisonderwijs, de 6 School voor Speciaal Basisonderwijs De Kameleon (hierna: De Kameleon). Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.448 leerlingen waarvan 67 staan ingeschreven op de speciale school voor basisonderwijs. Aanvragers vragen goedkeuring voor de overdracht van De Kameleon van BIJeen aan RENN4. BIJeen blijft na de fusie het openbaar primair onderwijs verzorgen in Hoogeveen aan acht basisscholen. De aanvraag wordt verder geduid als AFO138b. RENN4 wordt na de fusies verantwoordelijk voor het onderwijs aan tien scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs, waarvan negen cluster 4 en één cluster 3, en voor het onderwijs aan drie speciale scholen voor basisonderwijs. Het betreft in totaal 2.299 leerlingen, waarvan 1.963 in het speciaal onderwijs en 336 op één van de speciale scholen voor basisonderwijs.
1
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41414. Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42599. 3 Aanvrager onderscheidt de G.J. van der Ploegschool voor speciaal onderwijs en de Windroos voor voortgezet speciaal onderwijs, beide met brinnummer 16QX. 4 Het brinnummer van de school is 07MI. 5 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42557. 6 Het brinnummer van de school is 00JH. De school is in opmaat tot de fusie reeds omgezet van openbaar naar algemeen bijzonder. 2
1
1. Aanvraag en proces Op 3 november 2014 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/14/38138 bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bij de aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven; een volledige fusie-effectrapportage (hierna: FER) met in de bijlage tevens verklaringen van de interne toezichthouders en de reacties van de afzonderlijke medezeggenschapsraden op concepten van de rapportage, en de instemmende verklaringen van twee van de drie betrokken medezeggenschapsraden. Aanvragers zijn bij brief van 26 november 2014, kenmerk OND/2014/40260 M, op de hoogte gesteld dat de aanvraag was ontvangen, maar als niet volledig werd beoordeeld. Op 2 december hebben aanvragers met hun brief met kenmerk LdB/AdV/14-0814 de aanvraag aangevuld. De commissie heeft de aanvraag behandeld in de eerst volgende commissievergandering nadat de aanvraag werd aangevuld en als compleet werd beoordeeld. Naar aanleiding van onder meer de complexiteit van de aanvraag en andere fusiebewegingen in de drie provincies Groningen, Friesland en Drenthe heeft de commissie aanleiding gezien breder informatie in te winnen in de regio. Aanvragers zijn telefonisch benaderd en geïnformeerd over dit voornemen. Bij brief van 5 februari 2015, kenmerk OND/2015/2611 M zijn zij op de hoogte gesteld dat het behandelen van de aanvraag meer tijd vergt en dat daarom de behandelingstermijn van de aanvraag met 13 weken is verdaagd.
2. Doel en motivatie Aanvragers motiveren hun aanvraag met de inwerkingtreding van de Wet Passend Onderwijs op 1 augustus 2014 en de participatie in een nieuw samenwerkingsverband met ingang van die datum alsook de demografische krimp in het voedingsgebied, welke invloed zal hebben op de instroom van leerlingen. Door de effecten van Passend Onderwijs en de demografische krimp bestaat het gevaar dat met name de leerlingenaantallen op de twee speciale scholen voor basisonderwijs onder een grens zakken waarbij kwalitatief goed onderwijs niet meer kan worden gegarandeerd. Kwalitatief goed onderwijs is gebaat bij een professionele organisatie, die in staat is de noodzakelijke randvoorwaarden voor dat onderwijs te scheppen. Het onderwijs heeft te maken met talloze ontwikkelingen (zoals onder andere passend onderwijs, onderwijsopbrengsten, bezuinigingen, krimp, ICT, een modern personeelsbeleid) die vragen om een professionele ondersteuning, waarover een klein schoolbestuur niet of slechts tegen hoge kosten kan beschikken. De scholen kunnen hun ondersteuningsfunctie versterken door middel van een bestuurlijke fusie met een organisatie die over veel expertise beschikt op het terrein van speciaal onderwijs, ambulante begeleiding en uiteenlopende ondersteuningsarrangementen. De keuze voor de Stichting RENN4 als fusiepartner is aanvragers mede ingegeven door het feit dat deze stichting in januari 2014 is gestart met een nevenvestiging van een school voor speciaal onderwijs in Hoogeveen. In afwachting van het moment dat de nieuwbouw voor de "Speciale 7 Lesplaats" wordt opgeleverd is de nevenvestiging van De Aventurijn , gehuisvest in het gebouw van De Kameleon. Als reden voor de voorgenomen fusie noemen aanvragers verder, dat de raad van toezicht van Legato tot de conclusie is gekomen dat het zelfstandig laten voortbestaan van Legato, gelet op de krimp in de regio en de effecten van Passend Onderwijs, op de middellange en lange termijn te grote risico's met zich meebrengt. Deze risico’s gelden, aldus aanvragers, voor zowel de kwaliteit van het onderwijs als voor een verantwoorde bedrijfsvoering. Vervolgens onderbouwen aanvragers hun aanvraag door aan te geven dat Legato met beide scholen gaat participeren in het project de "Speciale Lesplaats". Het project wordt gehuisvest in een 7
De hoofdvestiging van de school staat in Smilde gemeente Midden-Drenthe.
2
multifunctioneel gebouw waarin behalve de scholen voor speciaal basisonderwijs van aanvragers, een nevenvestiging van één van de scholen van RENN4 wordt gehuisvest, samen met twee basisscholen, een aantal jeugdhulpverleningsinstellingen en bijvoorbeeld kinderopvang. Hiernaast neemt Legato 8 samen met RENN4 en de Stichting Roelof van Echten, bevoegd gezag van een brede scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs van praktijkonderwijs tot vwo, deel aan een tweede project. Dit project is gericht op oudere leerlingen. In het project “Eduwiek” worden in het kader van Passend Onderwijs, cluster 3, cluster 4, praktijkonderwijs en vmbo in één schoolgebouw gehuisvest en wordt volgens aanvragers een inhoudelijk verregaande samenwerking aangegaan. Vanuit het oogmerk de positie van het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs in de regio te versterken, en tevens door te ontwikkelen naar een geïntegreerde vorm van gespecialiseerd onderwijs, is voor de voorgenomen bestuurlijke fusies gekozen. BIJeen participeert ook in het project met De Kameleon. Aanvragers stellen net als bij de eerste aanvraag dat het realiseren van dit project eenvoudiger is wanneer al het onderwijs onder één schoolbestuur wordt gebracht. Om die reden draagt BIJeen het bestuur over De Kameleon over aan RENN4. Gesprek naar aanleiding van verschillende fusievoornemens De commissie wordt met voorliggende aanvragen niet voor het eerst gevraagd te adviseren naar aanleiding van fusievoornemens in het speciaal onderwijs in de noordelijke provincies. Aanvragers werden onder meer voorgegaan door: •
• • •
PCBO Dongeradeel en de Vereniging voor Christelijk Speciaal Basisonderwijs en Praktijkonderwijs, een bestuurlijke fusie door de commissie geregistreerd als AFO35 en AFO120, adviezen van 18 december 2012 en 15 juli 2014; stichtingen SGSO, Lyndensteyn en ZMLO Noordwest Friesland, een bestuurlijke fusie door de commissie geregistreerd als AFO75, advies van 3 oktober 2013; RENN4 en stichting Delta, een bestuurlijke fusie geregistreerd onder AFO68, advies van 10 juni 2013, en de Vereniging voor Gereformeerd Primair Onderwijs NoorderBasis en de Vereniging voor Gereformeerd Speciaal Onderwijs, een bestuurlijke fusie geregistreerd onder AFO127, advies van 13 oktober 2014.
De commissie constateert dat in de regio het verkrijgende bestuur RENN4, reeds een overwegend aandeel heeft in het aanbod van cluster 4 onderwijs en dat het voor het eerst toetreed tot het cluster 3 onderwijs. Dit type onderwijs wordt (vooralsnog) verzorgd door verschillende schoolbesturen in de regio van verschillende denominaties. De commissie heeft daarom geïnformeerd bij de verschillende besturen die cluster 3 onderwijs verzorgen in de regio of zij in de voorliggende, alsook in de eerder genoemde fusies, een patroon herkennen. Voor een breder begrip van onder meer het effect van passend onderwijs op bestuurlijke ontwikkelingen in de regio zijn een zestal schoolbesturen en het verkrijgende bestuur RENN4 telefonische benaderd met een aantal vragen. Ieder van de benaderde besturen herkent dat RENN4 in feite het monopolie heeft op het aanbod in cluster 4 onderwijs in de regio. Voor zover er in de drie provincies nog andere aanbieders zijn van het 9 type onderwijs is Stichting Het Poortje Jeugdinrichtingen gespecialiseerd als jeugdinrichting en in 10 jeugddetentie, en Stichting De Ambelt is maar zeer beperkt actief in de drie provincies. Deze stichting is overwegend gevestigd en actief in de regio Zwolle. De kleinere schoolbesturen, althans die met één of een beperkt aantal scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs, zeggen het monopolie van RENN4 niet als een bedreiging te ervaren. Het wordt als gegeven ervaren dat RENN4 de enige aanbieder is in de regio voor leerlingen met gedragsproblematiek. 8
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41271. Deze stichting is verantwoordelijk voor het voortgezet onderwijs aan het Roelof van Echten College, brinnummer 02AV. 9 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 95863. 10 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 96240.
3
Verdere clustering binnen de regio, ook over de grenzen van cluster 3 (of 4) onderwijs, wordt niet uitgesloten door onder meer aanvragers en Stichting Speciaal Onderwijs Fryslân (hierna: S.O. 11 Fryslân) . Enerzijds is er sprake van demografische krimp die zich voltrekt en de effecten van passend onderwijs voor de aanwas voor de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs als ook voor de speciale scholen voor basisonderwijs, anderzijds is er het beleidsvoornemen van de minister om het speciaal en het speciaal voortgezet onderwijs te ontvlechten. Ook het splitsen van speciaal onderwijs en speciaal voortgezet onderwijs zal er toe leiden dat de scholen binnen de sector steeds 12 kleiner georganiseerd worden; zij worden opgesplitst in steeds kleinere eenheden. Om te voorkomen dat te grote risico’s moeten worden genomen met betrekking tot de continuïteit van deze kleine organisatorische eenheden, verwachten de besturen nog meer, én intensiever, te moeten gaan samenwerken. Soms zal het samenwerken zijn in de vorm van een fusie. De grotere besturen geven aan dat kleinere besturen zich met enige regelmaat tot hen wenden met een verzoek tot samenwerking, of soms, onder druk van eerder genoemde factoren, zelfs fusie. 13
Stichting O2G2 , het schoolbestuur uit de stad Groningen verantwoordelijk voor openbaar onderwijs aan scholen voor primair onderwijs, voortgezet onderwijs en drie scholen voor speciaal onderwijs cluster 3, verwacht geen verdere clustering binnen het cluster. Het bestuur verwacht dat het cluster 3 onderwijs aan belang zal inboeten: de ambulante begeleiding van de scholen zal worden verzorgd door het samenwerkingsverband en de reguliere scholen zullen meer maatregelen treffen om voor deze leerlingen zelf te faciliteren. S.O. Fryslân beschrijft een vergelijkbare ontwikkeling waarbij het bestuur ervan uitgaat dat een aanzienlijk deel van de leerlingen uit het cluster onderwijs 3 en 4, en een groot deel van alle leerlingen uit het speciaal basisonderwijs (alsnog) kunnen worden ingeschreven op scholen voor regulier onderwijs, mits de schoolbesturen en het samenwerkingsverband erin slagen voor deze leerlingen afdoende begeleiding te organiseren om de deelname aan het regulier onderwijs mogelijk te maken. Verdere clustering van besturen en scholen, of andere vormen van samenwerkingen, zal naar verwachting van de schoolbesturen niet specifiek gebeuren binnen de clusters afzonderlijk. Immers, met de invoering van het passend onderwijs is het onderscheid tussen de clusters verder vervaagt nu de indicering binnen het samenwerkingsverband niet voor een cluster wordt gegeven, maar voor bijzondere (zorg)behoeften. De grotere besturen, dat van RENN4 en het grootste in cluster 3, S.O. Fryslân, beschrijven een nauwe samenwerking tussen de schoolbesturen waarbij een gezamenlijk visie is ontwikkeld voor de inrichting van het speciaal onderwijs over vijf of tien jaar. Een visie waarbij in de toekomst zorgvoorzieningen worden ingericht waarin cluster 3 en 4, maar ook speciale scholen voor basisonderwijs elkaar ontmoeten onder één directie en één bestuur; gespecialiseerd onderwijs op één locatie. De Speciale Lesplaats en Eduwiek waarin RENN4 participeert, kunnen worden beschouwd als een opmaat hiertoe. Desgevraagd geeft RENN4 evenwel aan niet voornemens te zijn op korte termijn te fuseren met andere deelnemers aan de projecten.
4. Beoordeling menselijke maat 14
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 15 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. 11
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42665. Legato maakt reeds een vergelijkbaar onderscheid voor de G.J. van der Ploegschool. Deze school is opgesplitst in een deel voor voortgezet speciaal onderwijs, onder de naam De Windroos, en een deel voor speciaal onderwijs dat de naam van de school heeft gehouden. 13 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42510. 14 Stb. 2011, 95. 15 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 12
4
Tevens volgt uit de parlementaire geschiedenis dat schaalgrootte van een onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen 16 te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 4.1 Beoordeling schaalgrootte Aanvraag Legato en RENN4, AFO 138a Legato is het bevoegd gezag van één school voor speciaal onderwijs cluster 3. De school is verdeeld over twee locaties, De Windroos voor voortgezet speciaal onderwijs en de G.J. van der Ploegschool voor speciaal onderwijs. Legato is een relatief klein bestuur in het speciaal onderwijs. RENN4 is verantwoordelijk voor het speciaal onderwijs cluster 4 aan negen scholen, verdeeld over veertien apart geregistreerde locaties. Een vijftiende locatie is de nevenvestiging van De Aventurijn in Hoogeveen; deze is (nog niet) geregistreerd in de gegevens waarover de commissie beschikt. De gemiddelde omvang van een bestuur voor speciaal onderwijs in Nederland bedraagt drie scholen. Het verkrijgende bestuur, RENN4, is daarmee in de sector speciaal onderwijs een relatief groot bestuur. Door de fusie stijgt het aantal leerlingen van RENN4 van 1.945 naar 2.232. AanvraagBIJeen en RENN4, AFO138b BIJeen, is verantwoordelijk voor acht basisscholen en één speciale school voor basisonderwijs. Dit bestuur draagt de verantwoordelijkheid voor één school met 67 leerlingen over aan RENN4. De bestuursomvang van RENN4 neemt met deze fusie dus nog eens met 67 toe tot 2.299. Effect van beide fusies samen De omvang van RENN4 neemt met twee scholen voor speciaal basisonderwijs en één school voor speciaal onderwijs toe tot dertien scholen. Het bestuur wordt verantwoordelijk voor het onderwijs verdeeld over twee sectoren aan 2.299 leerlingen, 354 daarvan komen van de latende besturen. De omvang van RENN4 naar het aantal leerlingen neemt toe met bijna 20 procent. Dat is geen kleine beweging binnen de context van het speciaal onderwijs, waar RENN4 als gezegd al één van de grotere besturen is. In de regio waar RENN4 actief is heeft het bestuur reeds voor de fusie een overwegend aandeel in het cluster 4 onderwijs (zie hierover onder meer paragraaf 6.2.2.) 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 17
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks 18 nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” Ook in recente stukken is van beleidswege een dergelijke positie ingenomen. Dit blijkt onder meer uit de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, waarin een aanpassing van de Regeling wordt voorgesteld voor situaties waarin de voorgenomen fusie wordt ingegeven door 16
Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 17 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 18 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33.
5
demografische krimp. “De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. […] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het 19 bestuur in het geding komt.” Aanvraag Legato en RENN4, AFO138a De scholen van Legato zullen opgaan in de grotere organisatie van RENN4. De bestuurlijke inrichting van aanvragers is dezelfde: RENN4 en Legato hebben ieder een raad van toezicht met een college van bestuur. Aanvragers maken voor ieder van hun scholen, onderscheidenlijk locaties, gebruik van één managementlaag per school of locatie. De lijnen voor besluitvorming veranderen met de voorgenomen fusie naar verwachting niet of nauwelijks. Voor wat betreft de medezeggenschap geven aanvragers aan dat er geen ingrijpende wijzigingen plaats zullen vinden; iedere school behoudt zijn eigen medezeggenschapsraad. Voor Legato is reeds in de huidige situatie een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad ingesteld. Aanvraag BIJeen en RENN4, AFO138b Ook De Carrousel zal opgaan in de organisatie van RENN4. De ouders zullen niet een even grote overgang ervaren als die betrokken bij AFO138a. Anders dan onder het bestuur van BIJeen is de scheiding van bestuur en toezicht geoperationaliseerd door de scheiding aan te brengen binnen het bestuur: er is een dagelijks bestuur en algemeen bestuur. De lijnen van besluitvorming zullen maar beperkt veranderen. Samen De afstand van het bestuur tot het primaire proces neemt voor wat betreft de lijnen van besluitvorming dus weliswaar niet toe; de geografische afstand van het bestuur tot het primair proces wordt evenwel aanzienlijk groter. Het huidige bestuur van de latende organisaties is immers gevestigd in Hoogeveen. Het verkrijgende bestuur RENN4 houdt kantoor in de stad Groningen, ruim zestig kilometer ten noorden van de gemeente waar de scholen die worden overgedragen zijn gehuisvest. Uit de FER blijkt dat zowel de medezeggenschapsraad van De Kameleon als die van De Carrousel nog op een relevante wijze bij kunnen dragen aan besluitvorming over de inrichting van de medezeggenschap van RENN4. De G.J. van der Ploegschool zal op een vergelijkbare wijze als nu onderdeel gaan uitmaken van de huidige medezeggenschapsstructuur van het verkrijgende bestuur.
5. Interne en externe legitimiteit Reeds eerder heeft de commissie overwogen dat het speciaal basisonderwijs moet worden onderscheiden van het regulier basisonderwijs, maar dat de Wet fusietoets noch de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) hier niet in voorziet. Vergelijk onder meer de adviezen door de commissie geregistreerd als AFO102 en AFO120. Omdat de goedkeuring voor de overdracht van twee scholen voor primair onderwijs en één school voor speciaal onderwijs wordt gevraagd, wordt daar waar nodig in dit advies onderscheid gemaakt tussen (het effect op) het primair en het speciaal onderwijs. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de FER primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 20 uitoefenen. Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de wenselijkheid van een fusie en zijn zij optimaal geïnformeerd. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO, en vergelijkbaar in de WEC, wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden. 19 20
Kamerstukken II 2013/14, 31 293, nr. 203, p. 8. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
6
5.1 Interne legitimiteit Aanvraag Legato, AFO138a Samen met de aanvraag heeft DUO de verklaringen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden van Legato en RENN4 ontvangen. Uit de FER blijkt dat beide tevens kennis hebben genomen van eerdere versies van de rapportage. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Legato heeft eerst inhoudelijk gereageerd op een versie van het rapport op 14 april 2014 en op 29 september 2014 ingestemd met de definitieve versie. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van RENN4 heeft zich eerst op 23 april en 7 mei 2014 uitgesproken over een versie van het rapport en op 27 augustus 2014 zijn instemming gegeven aan de definitieve versie. Aanvraag BIJeen, AFO138b De medezeggenschapsraad van De Kameleon heeft op 20 november 2014 eveneens ingestemd met de voorgenomen fusie. Uit de FER blijkt niet dat de medezeggenschapsraad zich over een (eerdere) versie van het rapport heeft uitgesproken, noch of de raad eerder over de voorgenomen fusie heeft gesproken. Overigens lijkt BIJeen eerder tot de overdracht van De Kameleon te hebben besloten, te weten op 21 oktober 2014, dan dat het instemming voor de overdracht heeft gekregen van de medezeggenschapsraad van de school. Gezien het feit dat voor de betrokken scholen van de medezeggenschap instemmende verklaringen zijn overgelegd met betrekking tot de voorgenomen fusie, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de beide fusies intern draagvlak ontberen. 5.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Advies college van burgemeester en wethouders Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen. Het gemeentebestuur doet op 10 juni 2014 een uitgebreid voorstel aan de gemeenteraad met betrekking tot de overdracht van De Kameleon in het bijzonder. De gemeenteraad moet immers instemmen met de omzetting van de school van openbaar naar algemeen bijzonder, de openbare school zal dan immers worden opgeheven. Uit het voorstel blijkt tevens het advies van het gemeentebestuur met betrekking tot de voorgenomen fusies. Het gemeentebestuur onderbouwt zijn advies door te overwegen dat de invoering van Passend Onderwijs en demografische krimp gevolgen zullen hebben voor de leerlingstromen en de omvang van de betrokken scholen. Daarenboven is “door het onderwijs te bundelen (...) het beter mogelijk om gepaste arrangementen aan te bieden aan leerlingen met een hulpvraag. Ook maakt een fusie het makkelijker om toe te werken naar een geïntegreerde vorm van gespecialiseerd onderwijs”. Op 19 juni 2014 besluit de gemeenteraad conform het voorstel. Zienswijze samenwerkingsverbanden passend onderwijs Aanvragers hebben hun voornemen te fuseren tevens voorgelegd aan de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs PO en VO waarin zij participeren. RENN4 is actief in vier samenwerkingsverbanden voor Passend Onderwijs primair onderwijs en zeven voor Passend Onderwijs voortgezet onderwijs. Aanvragers nemen alle drie deel aan de samenwerkingsverbanden PO22.03 voor primair onderwijs en VO22.03 voor voortgezet onderwijs. Bij brief gedateerd 21 februari 2014, laat het samenwerkingsverband voor primair onderwijs weten dat het samenbrengen van speciaal- en speciaal basis onderwijs in één centrum, “De Speciale Lesplaats”, door het verband als een positieve ontwikkeling wordt gezien. Uit de brief volgt dat dit ook het geval is wanneer het onderwijs onder de regie van één van de besturen wordt geplaatst. Het samenwerkingsverband voor voortgezet onderwijs laat met zijn brief van 12 maart 2014 weten dat het de voorgestelde samenwerking als “een positieve en wellicht ook noodzakelijke stap ziet” om demografische krimp en de mogelijke effecten van Passend Onderwijs op te vangen.
7
Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de beide voorgenomen fusies extern draagvlak ontberen.
6. Effect op keuzevrijheid De voorliggende fusies zijn intersectoraal. Aanvragers zijn actief in twee sectoren, primair onderwijs en speciaal onderwijs. Het intersectorale effect van de voorgenomen fusies is evenwel beperkt. Het verkrijgend bestuur is immers reeds actief in beide sectoren en de sector primair onderwijs en de sector speciaal onderwijs vertonen op het punt van de schaal waarop zij zijn georganiseerd sterke overeenkomsten. Daarenboven is de doorstroom van leerlingen over-en-weer tussen de sectoren beperkt. Dit is anders dan bij een intersectorale fusie in het primair én voortgezet onderwijs waarbij bijvoorbeeld “opstroom”, de overstap van primair naar voortgezet onderwijs inherent aan het systeem is; vergelijk ook de oordelen naar aanleiding van de aanvragen door de commissie geregistreerd 21 onder AFO123 en AFO134. Voor wat betreft de variatie in het onderwijsaanbod beschouwt de commissie voor deze aanvragen de effecten voor de variatie in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden, het relevante voedingsgebied van beide betrokken speciale scholen voor basisonderwijs, en de effecten voor variatie in het grotere gebied dat de drie provincies Groningen, Friesland en Drenthe beslaat, het relevante fusiegebied van RENN4. Daarbij wordt met name gekeken naar het effect op het aanbod in zowel het speciaal basisonderwijs als het speciaal onderwijs. 6.1 Effect op keuzevrijheid speciaal basisonderwijs. Marktaandeel en regionale bestuursmacht (speciaal) basisonderwijs Het relevante fusiegebied van beide speciale scholen voor basisonderwijs is gelijk aan de gemeente Hoogeveen en (een deel van de gemeente) De Wolden. Uit de gegevens die de commissie ter beschikking staan, blijkt dat een overwegend deel van de leerlingen die op de scholen staan ingeschreven uit die gemeenten komen. Daarenboven heeft het samenwerkingsverband passend onderwijs (PO.2203) waar de scholen onder vallen, de gemeenten die hij beslaat onderverdeeld in afdelingen. Deze gemeenten vormen samen één afdeling Hoogeveen. De scholen waarvan het bestuur wordt overgedragen verzorgen ieder een aandeel in het aanbod voor primair onderwijs in Hoogeveen van 3%, in de gemeenten gezamenlijk een aandeel van 2%. RENN4 is actief in liefst zeven gemeenten. In de gemeente Appingedam waar RENN4 een school voor primair onderwijs in stand houdt heeft het bestuur een aandeel van 20% in het primair onderwijs, één van de vijf scholen voor primair onderwijs in de gemeente, de enige speciale school voor basisonderwijs. Met de voorgenomen fusie krijgt RENN4 in het gebied een aandeel in het aanbod in het primair onderwijs van 1,5%, drie van de 201 scholen. In de gemeente Hoogeveen verkrijgt het aldus een aandeel in dit aanbod van 6%, in de gemeenten samen 4%. Van de elf speciale scholen voor basisonderwijs krijgt het drie onder zijn bevoegd gezag. In de sector primair onderwijs en ook in de gemeente Hoogeveen en De Wolden heeft RENN4 derhalve maar een beperkt aandeel in het onderwijsaanbod, ook na de fusie. Na de fusie zijn nog steeds dertien schoolbesturen primair onderwijs actief, met een wisselende omvang en vertegenwoordiging in de gemeente. In de gemeenten zijn actief: één schoolbestuur verantwoordelijk voor elf scholen, één voor tien, één voor acht, één voor vijf, één voor vier en één voor tweed scholen. Tevens zijn er zeven éénpitters actief in de gemeente. Drie besturen zijn overwegend elders actief en hebben maar één school in Hoogeveen. De besturen hebben respectievelijk twee, zeven en 31 scholen onder hun bevoegd gezag. In de gemeente Hoogeveen en De Wolden zijn ook de verschillende richtingen in het onderwijs vertegenwoordigd; in de gemeenten bestaat een gevarieerd aanbod. De verdeling van de richtingen
21
Beide gepubliceerd op haar site: www.cfto.nl.
8
binnen de gemeente is herkenbaar voor de regio: openbaar onderwijs en het onderwijs naar protestants-christelijke richting zijn goed vertegenwoordigd. Met de voorgenomen fusie verandert er binnen de sector primair onderwijs weinig. Één school voor openbaar onderwijs en één school voor protestants-christelijk onderwijs houden op te bestaan en daar komen twee scholen naar algemeen bijzondere richting voor in de plaats. Voor de denominaties blijven er voldoende alternatieven over lijkt voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. Voor de ouders die willen kiezen voor algemeen bijzonder onderwijs nemen door de fusie het aanbod en de keuzemogelijkheden zelfs toe. De Kameleon als ook De Carrousel zijn evenwel speciale scholen voor basisonderwijs, de enige twee in de gemeente. Omdat De Kameleon en De Carrousel onder het regime van WPO vallen en het (dus) primair onderwijs betreft, moeten de verhoudingen naar aandelen in het aanbod als bedoeld in artikel 10 van de Regeling, alsook in de Wet, worden bepaald binnen de sector primair onderwijs. In het oordeel van de commissie door haar geregistreerd onder AFO120, alsook in haar eerdere oordelen geregistreerd als AFO35 en AFO102, komt de commissie tot de conclusie dat het speciaal basisonderwijs en het regulier basisonderwijs ook voor de beoordeling van de keuzevrijheid van elkaar moeten worden onderscheiden. De commissie is zich er daarbij van bewust dat de onderwijswetgever bewust het speciaal basisonderwijs gerekend heeft tot het primair onderwijs. Dit is niet slechts een wetgevings-technische keuze, maar drukt ook de politieke en maatschappelijke wens uit om dit type “speciale” scholen zoveel mogelijk in te bedden in een bestuurlijke en onderwijsomgeving samen met kinderen die onderwijs volgen aan reguliere scholen overweegt zij. In de FER overwegen aanvragers dat de richting van beide scholen moet worden omgezet om de voorgenomen fusies mogelijk te maken. Deze stelling is juist wat betreft de voorgenomen fusie van De Kameleon, nu nog een openbare school, vermits aanvragers met deze omzetting willen voorkomen dat zij moeten voldoen aan de voorwaarden voor het tot stand brengen van een samenwerkingsbestuur. Zou de openbare school niet omgezet worden naar een school naar een bijzondere richting, dan zou door de voorgenomen fusie een samenwerkingsbestuur ontstaan. Het ontstaan van een dergelijk bestuur is alleen onder bijzondere omstandigheden mogelijk. Wat deze omstandigheden zijn is uitgewerkt in artikel 64c, tweede lid, van de WPO en artikel 66c, eveneens tweede lid, van de WEC. Dit zijn voorwaarden waaraan aanvragers om hen moverende redenen, niet aan menen te kunnen voldoen. Een samenwerkingsbestuur in de zin van de wet is er één waarbij openbaar en bijzonder onderwijs onder één bestuur samen worden gebracht. Een samenwerkingsbestuur in de zin van de wet is er niet één waarbij verschillende richtingen onder één bestuur worden gebracht. Het is dus zeer wel mogelijk, anders dan aanvragers lijken te menen, om de protestants-christelijke richting voor De Carrousel te behouden. Aanvragers hebben evenwel aangegeven de beslissing om de richting van de school in algemeen-bijzonder te veranderen, wel overwogen te hebben genomen. Zij zijn echter voornemens blijvend aandacht te besteden aan protestants-christelijk onderwijs. Conclusie keuzevrijheid (speciaal) basisonderwijs De Wet en de Regeling geven geen bijzondere normen voor de beoordeling van het effect op het aanbod in speciaal basisonderwijs. Voor wat betreft het aanbod van dit type onderwijs moet worden gekeken naar het aanbod in het primair onderwijs als geheel. Het effect van de voorgenomen fusie in het primair onderwijs is beperkt: de aandelen die worden bereikt na de fusies in alleen de gemeente Hoogeveen, alsook in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden gezamenlijk, blijven rond de 5%. Voor het overige aanbod kan worden vastgesteld dat er voldoende en reële alternatieven zijn voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit onder meer naar richting. De commissie heeft eerder overwogen voor het speciaal basisonderwijs, dat de variatie in het aanbod en het effect daarop door een fusie anders moet worden beoordeeld dan het effect van een 22 voorgenomen fusie op het reguliere primair onderwijs. De keuzevrijheid van ouders en leerlingen voor het onderwijs dat het best bij hen aansluit is voor dit type onderwijs immers beperkt vanwege de toelatingseisen die voor dit type onderwijs gelden. Daarenboven is het aanbod voor dit type onderwijs
22
Zie hiervoor bijvoorbeeld AFO 127 gepubliceerd op www.cfto.nl.
9
beperkter dan in het reguliere onderwijs; het aanbod en de spreiding is meer vergelijkbaar met die in de sector speciaal onderwijs. Wanneer het aanbod voor speciaal basisonderwijs in de gemeenten wordt onderscheiden van het aanbod naar regulier primair onderwijs, verschuift het beeld voor wat betreft de keuzevrijheid van ouders. Vooralsnog is dit aanbod in de gemeenten verdeeld over twee scholen voor het type onderwijs in de gemeente, dit wordt er één. Voorheen was de school van BIJeen een openbare school, de school van Legato verzorgt onderwijs naar protestants-christelijke richting. De scholen verliezen beide hun denominatie, onderscheidenlijk richting en gaan onderwijs verzorgen naar algemeen bijzondere richting. De keuze voor ouders voor onderwijs dat het best bij hen aansluit 23 verandert van twee naar één. In AFO120 overweegt de commissie dat hoewel het verkrijgende schoolbestuur zijn overwegend aandeel in het aanbod van meer dan 50% wordt uitgebreid er naar haar oordeel geen sprake is van een significante belemmering, omdat de keuzevrijheid van ouders voor onderwijs dat het best bij hun levensovertuiging aansluit reeds voor de fusie niet aanwezig was: er was zowel voor als na fusie sprake van één school voor speciaal basisonderwijs in de regio. In AFO62, advies van 22 april 2013 eveneens gepubliceerd op haar site, overweegt de commissie dat nu door de voorgenomen fusie het aantal richtingen in het speciaal basisonderwijs in de gemeente afneemt van twee naar één, zij de voorliggende fusie beschouwde als een significante belemmering van de keuzevrijheid naar. “Ouders in de gemeente Heerhugowaard kunnen kortom voor fusie als het gaat om scholen voor speciaal basisonderwijs kiezen uit twee smaken” overwoog de commissie. Na de gevraagde fusie was er nog maar één smaak over. In de voorliggende aanvragen is de keuze naar richting reeds beperkt in opmaat naar de fusie door de openbare school van kleur te laten verschieten. Nu vast is komen te staan dat het veranderen van de richting van De Carrousel is ingegeven door een misvatting, geeft de commissie aanvragers in overweging de voorgenomen omzetting van de school van protestants-christelijke richting, De Carrousel, naar algemeen bijzonder onderwijs te heroverwegen. Wanneer De Carrousel zijn richting behoudt wordt weliswaar de keuzevrijheid van ouders voor een bestuur beperkt met de voorgenomen fusies, maar blijft de keuzevrijheid naar richting behouden. Voor de voorliggende fusie oordeelt de commissie derhalve dat de overdracht van de speciale scholen voor basisonderwijs, De Carrousel in het bijzonder, een belemmering in de variatie in het onderwijsaanbod tot gevolg heeft en er sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet. Indien en voor zover aanvragers afzien van het omzetten van de richting van De Carrousel, kan de significante belemmering van de voorgenomen fusie gevraagd met AFO138a worden weggenomen. Daarbij weegt de commissie dat het aandeel in het onderwijsaanbod van aanvragers moet worden beschouwd binnen de context van het primair onderwijs als geheel, maar dat de keuzevrijheid voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit evenwel reeds beperkt is in het speciaal basisonderwijs gezien de toelatingseisen die voor deze scholen gelden. De keuzevrijheid en dus de variatie die dan nog rest in het speciaal basisonderwijs moet daar waar mogelijk worden behouden. Dat de onderwijswetgever weloverwogen het speciaal basisonderwijs gerekend heeft tot het primair onderwijs, maakt dit niet anders. 6.2 Keuzevrijheid speciaal onderwijs Artikel 66c, eerste lid, van de WEC is nader uitgewerkt in de Regeling. Voor de bestuurlijke fusie staat in artikel 12 van de Regeling dat daar in ieder geval sprake van is als een marktpositie ontstaat waarbij de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon meer dan 50% van het onderwijsaanbod van de betreffende onderwijssoort in het speciaal onderwijs respectievelijk het voortgezet speciaal onderwijs in Nederland verzorgt, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. De Regeling schrijft voor dat bij bestuurlijke fusies binnen het speciaal onderwijs voor de beoordeling van het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid wordt aangesloten bij het aandeel in het onderwijsaanbod op landelijk niveau. Daarmee is nog geen uitspraak gedaan over het effect van een voorgenomen fusie vanuit het perspectief van de belangrijkste belanghebbenden bij het onderwijs: de 23
Overigens is De Kameleon in opmaat tot de fusie reeds van kleur verschoten, naar algemeen bijzonder.
10
ouders en de leerlingen; dus vanuit een regionaal perspectief op een redelijke afstand van de woonplek van ouders. De commissie heeft dat ook toegepast bij eerdere beoordelingen van de 24 effecten van bestuurlijke fusies in het speciaal onderwijs op de keuzevrijheid. In lijn met deze eerdere adviezen wordt ook de huidige aanvraag beoordeeld. Bepaling fusiegebied Voor een beoordeling van de effecten van de voorgenomen fusie, bepaalt de commissie allereerst het voor de fusie relevante voedingsgebied. Teneinde het relevante gebied vast te kunnen stellen worden in samenhang gewogen het feitelijke voedingsgebied van de betrokken scholen voor speciaal onderwijs, aan de hand van waar een overwegend deel van de leerlingen vandaan komen, de opgaaf van aanvragers, het gebied beperkt door de geografische grenzen van de samenwerkingsverbanden waarin de betrokken scholen participeren. Voor Legato geldt dat het relevante voedingsgebied van diens school voor speciaal onderwijs bestaat uit de gemeenten De Wolde en Hoogeveen, minsten 10% van de leerlingen komt uit ieder van deze gemeenten. Het relevante voedingsgebied is voor het verkrijgende bestuur RENN4 niet op eenzelfde wijze vast te stellen. Het gebied dat deze aanvrager bedient alsmede het aantal scholen en locaties waarvoor hij verantwoordelijk is, is daarvoor te groot. Ook het aantal samenwerkingsverbanden passend onderwijs dat aanvrager bedient is omvangrijk, dit zijn er meer dan tien. Deze aanvrager verwijst op verschillende punten naar een afbakening van het voor hem relevante voedingsgebied langs de grenzen van de drie noordelijke provincies: Groningen, Friesland en Drenthe. Duidelijk is dat het relevante voedingsgebied van Legato tevens wordt bestreken door dat van RENN4. Het relevante fusiegebied is dus gelijk aan dat van de drie provincies Groningen, Friesland en Drenthe. Bepaling aandeel in het aanbod De commissie beoordeelt vervolgens het aanbod alsook de bestuurlijke verhoudingen in dit gebied op de verschillende niveaus. Voor de voorgenomen fusies zijn de verhoudingen op het niveau van de schoolbesturen verantwoordelijk voor speciaal onderwijs en op het niveau van het aanbod naar cluster relevant. Het aanbod naar onderwijssoort doet minder ter zake, daar op dit niveau de fusie geen of betrekkelijk weinig effect heeft. RENN4 is namelijk verantwoordelijk voor een aanbod binnen zuiver het cluster 4 onderwijs en Legato (alleen) voor het aanbod in cluster 3 onderwijs. Aandeel binnen de sector In de drie provincies zijn zestien schoolbesturen actief in het speciaal onderwijs, verantwoordelijk voor het speciaal onderwijs in cluster 3 en 4 aan ongeveer vijfduizend leerlingen. RENN4 verzorgt aan zijn scholen het onderwijs aan 38% van deze leerlingen. Wanneer het bestuur wordt uitgebreid met het aanbod waar nu Legato voor verantwoordelijk is, neemt dit toe met afgerond 2%. RENN4 wordt verantwoordelijk voor het aanbod naar het aantal leerlingen van 40%. Voor de bestuurlijke verhoudingen geldt dat de andere besturen actief in de regio aanzienlijk kleiner zijn, twaalf van de besturen zijn verantwoordelijk voor het speciaal onderwijs verzorgd aan één school en slechts twee daarvan zijn verantwoordelijk aan het onderwijs aan twee (geregistreerde) locaties. In de regio zijn er drie schoolbesturen verantwoordelijk voor meer dan één school voor speciaal onderwijs. Op volgorde van grootte zijn dit: 1) Stichting De Ambelt, verantwoordelijk voor twee scholen voor speciaal onderwijs verdeeld over achttien locaties (waarvan één in het gebied) 2) Stichting RENN4, het verkrijgend bestuur, is als gezegd, verantwoordelijk voor negen scholen voor speciaal onderwijs verdeeld veertien locaties; 3) Stichting S.O. Fryslân, verantwoordelijk voor zeven scholen voor speciaal onderwijs verdeeld over acht locaties, in het speciaal onderwijs, en
24
Zie de oordelen door de commissie geregistreerd als AFO60, AFO75 en AFO92 gepubliceerd op www.cfto.nl.
11
4) Stichting O2G2, verantwoordelijk voor het onderwijs aan drie scholen voor speciaal onderwijs verdeeld over vier locaties. De verhoudingen tussen de (omvang van) de besturen wijzigen beperkt. RENN4 heeft met een aandeel van straks 40% weliswaar een groot aandeel in het aanbod van speciaal onderwijs in de drie provincies; het aandeel is evenwel geen overwegend aandeel omdat het de 50% niet overschrijdt. Aandeel binnen het cluster Van de zestien besturen is het overgrote deel actief in het speciaal onderwijs cluster 3; liefst dertien van de besturen. Binnen het cluster zal één van de besturen ophouden te bestaan en RENN4 zal hiervoor in de plaats komen. Het effect van de voorgenomen fusie binnen het cluster beperkt zich tot de overdracht van het aandeel dat eerst werd verzorgd door Legato aan RENN4. De variatie in het aanbod blijft even groot en ook naar richting blijven er alternatieven over in het gebied. Er blijven twee besturen verantwoordelijk voor het onderwijs binnen het cluster actief naar protestants-christelijke richting. In het relevante gebied volgen bijna 2.800 leerlingen speciaal onderwijs in cluster 3. Het aandeel van Legato dat wordt overgenomen door RENN4 is naar het aantal leerlingen bijna 5%. Drie besturen zijn in de regio actief in het speciaal onderwijs cluster 4. RENN4 heeft, en behoudt, een aandeel in het aanbod van 88% van het aantal leerlingen in het cluster. De overige twee besturen verdelen de rest. Stichting Het Poortje Jeugdinrichtingen is verantwoordelijk voor het onderwijs aan twee scholen verdeeld over vijf locaties met 160 leerlingen. Het betreft penitentiaire jeugdinrichtingen. Stichting De Ambelt is verantwoordelijk voor het onderwijs aan bijna 2.500 leerlingen, maar slechts honderd daarvan zitten op een locatie binnen het relevante fusiegebied. De drie besturen verzorgen allemaal onderwijs naar algemeen bijzondere richting. Conclusie keuzevrijheid speciaal onderwijs Voor de voorliggende fusie oordeelt de commissie dat bij de overdracht van de school voor speciaal onderwijs van Legato naar RENN4 geen sprake is van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod. De evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen voor speciaal onderwijs verandert met de voorgenomen fusie niet, het aanbod blijft hetzelfde en het aandeel in het aanbod dat RENN4 verwerft in het speciaal onderwijs waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen cluster 3 en cluster 4 onderwijs wijzigt niet. Het onderwijsaanbod binnen het speciaal onderwijs verandert nauwelijks en overstijgt een overwegend aandeel van meer dan 50% in het aanbod in het relevante fusiegebied niet. 6.3 Keuzevrijheid samen De keuzevrijheid voor wat betreft het speciaal basisonderwijs wordt beperkt en verandert van het aanbod door twee verschillende besturen die onderwijs naar twee verschillende richtingen aanbieden, naar het aanbod in één richting. De commissie geeft aanvragers daarom in overweging af te zien van de voorgenomen omzetting van de richting van de bijzondere richting van De Carrousel. Voor wat betreft de overdracht van de G.J. van der Ploegschool is geen sprake van een significante belemmering in de zin van de Wet, noch in de zin van de Regeling. De evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen voor speciaal onderwijs verandert met de voorgenomen fusie niet, het aanbod blijft hetzelfde en het aandeel in het aanbod dat RENN4 verwerft in het speciaal onderwijs waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen cluster 3 en cluster 4 onderwijs wijzigt niet. Het onderwijsaanbod binnen het speciaal onderwijs verandert nauwelijks en overstijgt een overwegend aandeel van meer dan 50% in het aanbod in het relevante fusiegebied niet. Ook de overdracht van De Kameleon als gevraag met AFO138b levert geen significante belemmering van de keuzevrijheid op als bedoeld in de Wet, noch de Regeling. De richting van het onderwijs gegeven aan de school verandert met de overdracht niet; de omzetting van openbaar naar algemeen bijzonder is reeds gerealiseerd in opmaat naar de fusie. Op basis van het voorgaande oordeelt de commissie dat de gevraagde overdracht van het bestuur over De Carrousel van Legato aan RENN4 (AFO138a) een significante belemmering in de zin van de
12
Wet oplevert, indien en voor zover aanvragers persisteren in hun voornemen de richting van de school te veranderen naar algemeen bijzonder.
7. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: • • •
De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. 7.1 Continuïteit in samenhang met passend onderwijs Aanvragers geven aan dat de voorgenomen fusies deels zijn ingegeven door het effect van passend onderwijs alsook die van demografische krimp op de instroom van de betrokken scholen. Uit de leerlinggegevens van de betrokken scholen geregistreerd door aanvragers zelf ten behoeve van de bekostiging bij DUO blijkt dat de scholen van Legato te maken hebben gehad met een afnamen van het aantal leerlingen dat de scholen bezoekt van ongeveer 5% tussen 2009 en 2013. De Kameleon van BIJeen heeft te maken met een fors grotere afname van bijna 30% over dezelfde periode. Aanvragers voorspellen een verdere afname van het aantal leerlingen. In het voedingsgebied van de drie scholen is sprake van demografische krimp van gemiddeld 8% van de basisgeneratie tussen 2014 en 2018. Deze zal effect hebben op de instroom van het aantal leerlingen naar de scholen. Voorspelbaar is tevens de afname van het aantal leerlingen dat de scholen van deze aanvragers zal bezoeken ten gevolge van de invoering van Passend Onderwijs, omdat de samenwerkingsverbanden passend onderwijs waar Legato mee te maken heeft beide een negatieve verevening moeten verwerken. De samenwerkingsverbanden passend onderwijs PO 2203 en VO 2203 hebben te maken met een verevening van respectievelijk 849.000 en 696.000 Euro. Deze verevening is een herverdeling van het ondersteuningsbudget tussen 2015 en 2020. Na de invoering van Passend Onderwijs wordt dit budget per samenwerkingsverband vastgesteld aan de hand van het aantal leerlingen binnen het verband, in plaats van per leerling die is geïndiceerd. De betrokken samenwerkingsverbanden zullen een bezuiniging in die periode moeten realiseren om de structurele afname van de bekostiging op te vangen. Het is niet onwaarschijnlijk dat het beleid van het samenwerkingsverband zich zal richten op een beperking van het aantal verwijzingen in eerste plaats naar de speciale scholen voor basisonderwijs en daarna naar de scholen voor speciaal onderwijs. Ook dit zal gevolgen hebben voor de instroom van leerlingen op de scholen van aanvragers. Het is daarom niet onwaarschijnlijk gezien de huidige omvang van de scholen dat de voorspelde demografische krimp samen met het effect op de omvang van de scholen van de invoering van Passend Onderwijs, ertoe zullen leiden dat wanneer een fusie achterwege blijft de continuïteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt. 7.2 Financiële continuïteit Tevens heeft de commissie, zij het een beperkt, onderzoek gedaan naar de openbare gegevens die beschikbaar zijn over de financiële situatie waarin aanvragers verkeren. Uitgangspunt bij een oordeel
13
25
over de financiële situatie zijn de normen die de Inspectie van het Onderwijs hanteert. De rentabiliteit van het ontvangende bestuur is negatief maar lijkt een positieve ontwikkeling door te maken. De Inspectie heeft evenwel geen van de betrokken besturen op dit moment onder verhoogd of hoog financieel toezicht geplaatst. Bevoegd gezag
JAAR
LIQUIDITEIT
RENTABILITEIT
SOLVABILITEIT 1 SOLVABILITEIT 2
Stichting RENN4
2008
2,59
6,5
0,62
0,72
2009
2,73
-0,6
0,62
0,73
2010
2,35
-2
0,66
0,7
2011
2,86
-1,6
0,62
0,77
2012
2,92
-0,3
0,63
0,77
2008
0,59
2
0,63
0,69
2009
0,49
-3,5
0,54
0,63
2010
0,57
-3,6
0,44
0,46
2011
0,74
0,6
0,38
0,42
2012
0,93
4,3
0,42
0,47
2008
2,79
-3,3
0,68
0,73
2009
3,13
-1,5
0,68
0,76
2010
2,82
1,9
0,7
0,73
2011
3,58
0,4
0,75
0,79
2012
3,46
6,9
0,74
0,77
Stg OPO Hoogeveen
Stichting Legato
8. Conclusie De voorgenomen fusies zijn enerzijds ingegeven door de wens samenwerking bij de projecten de Speciale Lesplaats en Eduwiek te vergemakkelijken en anderzijds door de continuïteitsbedreiging van de betrokken scholen afzonderlijk. De raad van toezicht van Legato in het bijzonder heeft aangegeven dat het zelfstandig laten voortbestaan van de stichting te grote risico’s meebrengt in dit licht voor de kwaliteit van het onderwijs, alsook voor de bedrijfsvoering. Voor het oordeel over het effect van de fusie op de keuzevrijheid acht de commissie van belang dat De Carrousel (AFO138a) en De Kameleon (AFO138b) onder het regime van de Wet op het primair onderwijs vallen en dat de aandelen in het aanbod als bedoeld in artikel 10 van de Regeling, alsook als bedoeld in de Wet, moeten worden bepaald binnen de sector primair onderwijs. De Wet en de Regeling geven geen bijzondere normen voor de beoordeling van het effect op het aanbod in speciaal basisonderwijs. De commissie heeft eerder overwogen voor het speciaal basisonderwijs, dat de variatie in het aanbod en het effect daarop door een fusie anders moeten worden beoordeeld dan het effect van een voorgenomen fusie op het reguliere primair onderwijs. De keuzevrijheid van ouders en leerlingen voor het onderwijs dat het best bij hun aansluit is voor dit type onderwijs immers alreeds beperkt vanwege de toelatingseisen die voor dit onderwijs gelden. Wanneer het aanbod voor speciaal basisonderwijs in de gemeente wordt onderscheiden van het aanbod naar regulier primair onderwijs verschuift het beeld voor wat betreft de keuzevrijheid van ouders. Vooralsnog is dit aanbod in de gemeente verdeeld over twee scholen van verschillende denominaties onder twee verschillende besturen. Dit worden twee scholen van dezelfde richting onder één bestuur. De keuze die ouders nu nog hebben voor onderwijs dat bij hun overtuigingen aansluit 25
Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: Liquiditeit 0,5 of lager; Rentabiliteit meerjarig 0 en Solvabiliteit 0,2 of lager.
14
verandert ingrijpend. De keuzevrijheid en dus de variatie die dan nog rest moet daar waar mogelijk worden behouden. Voor de voorliggende fusies oordeelt de commissie derhalve dat de overdracht van De Carrousel een significante belemmering in de variatie in het onderwijsaanbod tot gevolg heeft in de zin van de Wet. Indien en voor zover aanvragers van het omzetten van de richting van de school afzien, kan de significante belemmering van de voorgenomen fusie worden beperkt. Voor de voorliggende fusieaanvraag, voor zover deze ziet op de overdracht van de school voor speciaal onderwijs De G.J. van der Ploegschool aan RENN4 (AFO138a), overweegt de commissie het volgende. RENN4 heeft reeds een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod in het relevante voedingsgebied in cluster 4. Het aandeel dat RENN4 overneemt is beperkt. In de clusters samen krijgt RENN4 een aanbod van 40%, een toename van twee procent. De omvang van RENN4 naar het aantal leerlingen neemt toe met bijna 20 procent, het bestuur krijgt er 354 leerlingen bij uit beide sectoren. Dat is geen kleine beweging binnen de context van het speciaal onderwijs, waar RENN4 reeds één van de grotere besturen is. Voor de voorliggende fusie oordeelt de commissie dat de overdracht van de school voor speciaal onderwijs van Legato naar RENN4 geen sprake is van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod. Het effect van de voorgenomen fusies, voor zover sprake is van een significante belemmering, is naar het oordeel van de commissie gerechtvaardigd. Uit de leerlinggegevens van de betrokken scholen blijkt dat de scholen van Legato (AFO138a) te maken hebben gehad met een afname van het aantal leerlingen dat de scholen bezoekt van circa 5% in tussen 2009 en 2013. De Kameleon van BIJeen (AFO138b) heeft te maken met een afname van bijna 30% over dezelfde periode. In het voedingsgebied van de drie scholen is sprake van demografische krimp van gemiddeld 8% van de basisgeneratie tussen 2014 en 2018. Daarenboven hebben de samenwerkingsverbanden passend onderwijs waaronder Hoogeveen en De Wolden vallen te maken met een aanzienlijke “negatieve verevening”. De CFTO acht het daarom aannemelijk dat wanneer een fusie achterwege blijft de continuïteit van het onderwijsaanbod wordt bedreigd.
9. Oordeel Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om zijn goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting RENN4 en Stichting Legato te Hoogeveen (AFO138a) enerzijds en Stichting RENN4 en Stichting Openbaar Primair Onderwijs Hoogeveen anderzijds (AFO138b), waarbij het bestuur over de scholen van Stichting Legato te Hoogeveen en dat over de School voor Speciaal Basisonderwijs De Kameleon, wordt overgedragen aan Stichting RENN4. De commissie geeft de minister in overweging aanvragers in overweging te geven af te zien van het veranderen van de richting van de speciale school voor basisonderwijs De Carrousel. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 17 februari 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs, namens deze,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen voorzitter
15
