“Activering van jongeren in de bijstand niet optimaal” S. Badal en H. Zuurbier, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Abstract Gemeenten dienen er alles aan te doen om jongeren, eenmaal in de bijstand, terug naar werk of scholing te bewegen. De helft verblijft evenwel na een jaar nog steeds (of opnieuw) in de bijstand: een kwart is dan uitgestroomd naar werk, 1 op de 8 is (terug) naar school. De Inspectie SZW heeft in 2014 onderzoek gedaan naar de uitvoering door gemeenten van de WWB voor jongeren, middels een longitudinaal kwalitatief volgonderzoek, enquêtes onder klantmanagers, beleidsmedewerkers en jongeren, en bestandsanalyses. Jongeren moeten, voordat ze bijstandsuitkering mogen aanvragen, eerst 4 weken zelfstandig op zoek naar werk of een opleiding. Veel gemeenten interpreteren de zoekperiode voor jongeren op zo’n manier dat zij jongeren in die 4 weken zoektijd geen enkele ondersteuning mogen bieden. Echter, lichte ondersteuning om de zelfredzaamheid te stimuleren zijn wel degelijk toegestaan. Gemeenten worstelen met de invulling van die beleidsruimte. In gemeenten die geen enkele ondersteuning bieden lopen niet-zelfredzame jongeren het risico buiten beeld van de gemeente te raken. Ongeveer één op de drie jongeren in de bijstand heeft - vanwege psychisch sociale problemen - ook te maken met dienstverlening vanuit zorg of welzijnsinstellingen. In de Wet Suwi staat de opdracht voor gemeenten om samen te werken met dergelijke organisaties. Een cruciale voorwaarde voor de totstandkoming van integrale dienstverlening. In de praktijk blijft die samenwerking vaak achterwege. Het activerende karakter van de Participatiewet (sinds 1 januari 2015 is de WWB opgegaan in de Participatiewet) wordt ook gevormd door de verplichting van uitkeringsgerechtigden om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en de plicht van gemeenten om voor iedere bijstandsgerechtigde een plan van aanpak op te stellen. Gemeenten controleren maar heel weinig op breed zoekgedrag. De jongeren zijn bovendien nauwelijks op de hoogte van het plan van aanpak. Inleiding Gemeenten slagen er maar zeer beperkt in om werkloze jongeren aan het werk of terug naar school te krijgen, ondanks de hen ter beschikking staande middelen. Een jaar na instroom in de bijstand – vanaf 2015 de Participatiewet – is slechts een kwart uitgestroomd naar werk en is 1 op de 8 (weer) naar school. Dit wringt des te meer omdat er vanuit verschillende geledingen veel aandacht is voor de hoge jeugdwerkloosheid, en er aanzienlijke (financiële) middelen ter beschikking worden gesteld om dit maatschappelijke probleem het hoofd te bieden. De Inspectie SZW heeft onderzoek gedaan naar de gemeentelijke uitvoering van de bijstand voor jongeren, waarbij bezien is of gemeenten doen wat ze volgens wet- en regelgeving zouden moeten doen en in hoeverre de dienstverlening van de gemeenten bijdraagt aan de vergroting van de kansen van jongeren. De Inspectie voert stelseltoezicht uit, dat betekent dat het geheel van instanties dat verantwoordelijk is voor bijvoorbeeld re-integratie, uitkeringsverstrekking of fraudebestrijding, onderwerp is van onderzoek. Het gaat om de mate waarin deze instanties gezamenlijk de doelen die door de wetgever zijn gesteld weten te bereiken. In voorliggend paper zal, aan de hand van de werkwijze bij dit specifieke onderzoek, worden geschetst hoe de Inspectie SZW stelselonderzoek vormgeeft en hoe ze daarbij rekening probeert te houden met de maatschappelijke en politieke context waarin ze zich bevindt. Ook zal aandacht worden besteedt aan de vraag hoe de Inspectie invulling geeft aan het streven naar maximale effectiviteit van haar onderzoek.
In het paper zal worden afgetrapt met een beschrijving van de werkwijze en de gehanteerde onderzoeksmethodiek door de Inspectie, waarna een beschrijving plaatsvindt van de aangetroffen knelpunten in de uitvoering. Daarna zal de diversiteit van de jongeren in de bijstand beschreven worden, gevolgd door een weergave van de organisatie, het wettelijk kader en de beleidsruimte van gemeenten bij ondersteuning van jongeren in de bijstand. Onderzoeksmethodiek en werkwijze inspectie Oorsprong van het onderzoek In Inspectie SZW houdt toezicht op het stelsel van werk en inkomen en richt zich daarbij op de mate waarin gemeentelijke sociale diensten, het UWV en de SVB bijdragen aan de doelen van verschillende wetten, zoals de WWB (thans onderdeel van de Participatiewet), de WW, de Wajong of de WIA. De jaarlijkse programmering van de Inspectie, gebaseerd op een risicoanalyse, geeft aan rond welke thema’s het toezicht zich concentreert om zo groot mogelijk maatschappelijk effect te sorteren. In de risicoanalyse worden signalen verzameld van mogelijke knelpunten op het brede terrein van SWZ, waarbij ook de uitvoeringsorganisaties zelf nauw wordt betrokken. In de afgelopen jaren stond het stelsel van werk en inkomen onder zware druk, als gevolg van de oplopende werkloosheid, oplopend aantal uitkeringen en bezuinigingen om de overheidsfinanciering hanteerbaar te houden. Tegelijkertijd verwachtte de wetgever van de uitvoerders dat zij werkzoekenden efficiënt en effectief bleven activeren. Daarnaast hebben gemeenten vanaf 2015 te maken met de decentralisatie van taken in het kader van de Jeugdwet en de Wmo en de invoering van de Participatiewet, waarmee de verantwoordelijkheid voor de begeleiding van verschillende klantgroepen, sterker dan voorheen, primair bij de gemeenten is komen te liggen. Binnen deze context heeft de Inspectie in 2014 de dienstverlening voor re-integratie en participatie aan werkzoekenden als risico benoemd, en specifiek de dienstverlening aan jongeren. Jongeren zijn namelijk een kwetsbare groep als het gaat om werkloosheid. In 2014 was bijna 18 procent van de 15 tot 25- jarige beroepsbevolking werkloos1. Vaak ook spelen bij jongeren meerdere problemen die ertoe leiden dat ze een opleiding niet kunnen afronden of niet zelfstandig of zonder begeleiding kunnen werken en leven. Daardoor belanden ze in een uitkeringssituatie, of ze verdwijnen zelfs van de radar van de overheid. De uitkeringsvoorwaarden van de WWB voor jongeren tot 27 jaar zijn daarnaast streng; voor hen geldt dat ze eerst 4 weken op zoek moeten naar werk of passende scholing, voordat ze een uitkeringsaanvraag kunnen indienen. De Inspectie wilde met de uitkomsten van het onderzoek gemeentelijke uitvoerders en beleidsverantwoordelijken in staat stellen om maatregelen te nemen om de effectiviteit van het stelsel te vergroten en zodoende een bijdrage leveren aan terugdringing van de jeugdwerkloosheid. De contouren van het onderzoek, die na afronding van de risicoanalyse waren opgenomen in het Jaarplan van de Inspectie, zijn door onderzoekers van de Inspectie nader uitgewerkt in een onderzoeksplan. Belangrijke onderdelen van ieder onderzoeksplan zijn de vraagstelling en de onderzoeksaanpak, een nadere uitwerking van de onderzoeksmethoden, het onderzoekskader en het beoogd effect. Een onderzoeksplan wordt in nauwe afstemming met verschillende stakeholders van de Inspectie vormgegeven, zoals de beleidsdirecties van het Ministerie, Divosa, VNG, UWV en de Landelijke Cliëntenraad. Focus, vraagstelling en onderzoeksaanpak Binnen dit onderzoek ligt de focus op het verloop en de gevolgen van de uitvoering van de WWB voor jongeren. Het onderzoek gaat daarbij in het bijzonder in op de knelpunten en mogelijke oplossingen daarvan in de uitvoering, gericht op het vergroten van de kansen op de arbeidsmarkt van jonge WWB-gerechtigden. Inzicht in knelpunten moet ertoe leiden dat er beleidsmatige en/of uitvoeringstechnische aanpassingen in beeld komen die de doeltreffendheid van de dienstverlening 1
http://www.nji.nl/nl/Databanken/Cijfers-over-Jeugd-en-Opvoeding/Cijfers-per-onderwerp/Jeugdwerkloosheid
aan jonge werklozen ten goede komt. Gedacht kan worden aan knelpunten die de zelfredzaamheid van jongeren belemmeren, knelpunten die een optimale samenwerking tussen organisaties in de weg zitten of waardoor een vraaggerichte dienstverlening onvoldoende uit de verf komt, etc. Het wegnemen van dergelijk knelpunten leidt tot vergroting van de kansen van jongeren op de arbeidsmarkt, niet alleen voor dit moment maar zeker wanneer de arbeidsmarkt zich weer gaat herstellen. Met de boodschap en het effect daarvan beoogt de Inspectie er zodoende aan bij te dragen dat de jeugdwerkloosheid wordt beperkt. Dit vanuit de overtuiging dat het juist in tijden van laagconjunctuur loont om te investeren in de arbeidsmarktkansen op de (middel)lange termijn. Dit geldt zeker voor jongeren die nog een heel werkzaam leven voor de boeg hebben. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: In hoeverre is de uitvoering van de WW en WWB t.a.v. jongeren adequaat? Doet de uitvoering wat ze moet doen en levert het een bijdrage aan het vergroten van kansen voor jongeren op de arbeidsmarkt? De centrale vraagstelling is zodanig opgesteld, zodat deze zich leent voor een oordelend antwoord. Het is immers de taak van de Inspectie om te oordelen over de mate waarin de uitvoering bijdraagt aan het behalen van de doelstellingen van de wetgever. De centrale vraagstelling is nader uitgewerkt in een aantal deelvragen. Die deelvragen en de centrale vraagstelling zijn in 2 onderzoeksfasen beantwoord, middels een mix van kwantitatieve en kwalitatieve methoden van onderzoek. Voor deze mix is gekozen vanwege de omvangrijkheid en gevarieerdheid van de onderzoeksaspecten. Gemeenten zijn lokale overheden met elk een eigen beleid en uitvoering; en jongeren zijn individuen met elk een eigen problematiek. Door een mix van kwantitatief en kwalitatief onderzoek kon enerzijds veel informatie worden verzameld en anderzijds diepgang worden aangebracht in de (kwantitatieve) bevindingen. Figuur 1 Fases, deelonderzoeken en rapportages -------------------------------------------------------------------------------------Bestandsanalyse
Fase 1
1e deel kwalitatief volgonderzoek
Beleidsinventarisatie en enquête uitvoerders
Eerste rapport: Kansen, beleid en knelpunten
-----------------------------------------------------------------------------------------------2e deel volgonderzoek + opbrengst fase 1
Fase 2
Bestandsanalyse, 2e fase enquete uitvoerders en klantenquête
Tweede rapport Is de uitvoering adequaat?
Om inzicht te krijgen in de uitvoering is onderzoek verricht naar een aantal aspecten van de dienstverlening, te weten aanbod- en vraaggerichte dienstverlening, dienstverlening gericht op zorg, welzijn en scholing, handhaving en samenwerking. Om daarbij inzicht te krijgen in de bijdrage van de dienstverlening aan het vergroten van de arbeidsmarktkansen van jongeren is gekeken naar ontwikkelingen in de houding, het zoekgedrag, ervaren belemmeringen en de
maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie. Er is voor deze aspecten gekozen, omdat ze naast de ‘harde’ effecten van dienstverlening, namelijk uitstroom naar werk, ook ontwikkeling op meer zachte factoren laten zien, zoals de motivatie, de verantwoordelijkheid die de klant zelf neemt en de acceptatiebereidheid om werk te aanvaarden. Zijn jongeren bijvoorbeeld bereid om op een lager niveau te werken voor minder salaris, om meer te reizen voor het werk? Deze items zijn uitgewerkt in een referentiekader, met concrete toetspunten. Het referentiekader is gebaseerd op wet- en regelgeving (vooral de WWB en de Wet Suwi), beleidsafspraken en richtlijnen voor gemeenten. Onderzoeksmethoden Zoals gezegd is er een mix van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden ingezet: Bestandsanalyse CBS De bestandsanalyse heeft op macroniveau in kaart gebracht wat de kans is voor jongeren in de WWB om uit te stromen naar werk of opleiding, in hoeverre de kans om uit te stromen uit de WWB voor jongeren afneemt naarmate de verblijfsduur in de uitkering toeneemt, hoeveel jongeren doorstromen van de WW naar de WWB en de mate waarin jongeren gebruik maken van reintegratievoorzieningen. Voor deze analyses zijn integrale bestanden van het CBS met alle WW- en WWB-uitkeringen op specifieke peilmomenten (2012, 2013 en 2014) gekoppeld, evenals integrale bestanden met alle door gemeenten ingezette re-integratievoorzieningen. Enquête jongeren Er is een enquête uitgezet onder 3.000 jongeren in de WWB (respons 20%), wat een beeld op heeft geleverd van de dienstverlening door gemeenten vanuit het perspectief van de jongere. De enquête geeft een antwoord op de volgende vragen: hoe zoeken jongeren in de WWB naar werk, welke ondersteuning vanuit de gemeente ervaren ze daarbij en hoe beoordelen zij deze ondersteuning. Het gaat om jongeren die in september 2014 een uitkering ontvingen. Enquête klantmanagers Er zijn twee enquêtes gehouden onder een aselecte steekproef van klantmanagers van Nederlandse gemeentes. Het gaat om klantmanagers die dienstverlening geven aan jongeren, die zijn ingestroomd in de WWB in de twaalf maanden voorafgaand aan het invullen van de vragenlijst. De vragenlijsten zijn aan 210 klantmanagers gestuurd, met een respons was 177 (1e enquête) en 126 (2e enquête). In de enquêtes kwamen verschillende dienstverleningsaspecten aan bod. Uit de eerste enquête is een aantal potentiële knelpunten naar voren gekomen waarop in de 2e fase verder is ingezoomd. Enquête beleidsmedewerkers De beleidsenquête had tot doel om een antwoord te geven op de vraag welk specifiek op jongeren gericht beleid gemeenten hanteren bij de uitvoering van de WWB voor jongeren. Hiertoe is in de periode april-mei 2014 een internetenquête onder beleidsmedewerkers van 100 aselecte gemeenten uitgezet. De respons was 100%, mede dankzij de wettelijke verplichting die gemeenten hebben om aan dergelijk toezichtonderzoek mee te werken. Als secundaire bronnen zijn in dit deelonderzoek regionale plannen van aanpak jeugdwerkloosheid en specifieke werkinstructies bestudeerd. Longitudinaal kwalitatief volgonderzoek Het kwalitatief volgonderzoek heeft in beeld gebracht hoe de uitvoering van de WWB voor jongeren verloopt, wat de gevolgen waren van de dienstverlening voor de kansen van deze jongeren op de arbeidsmarkt en wat de belangrijkste knelpunten en succesfactoren zijn geweest. Om deze vragen te beantwoorden zijn 68 jongeren gedurende enkele maanden in 2014 gevolgd: 51 jongeren vanaf het moment dat ze de uitkering aanvroegen en 17 jongeren die al 8 tot 12 maanden een uitkering kregen. De data zijn verzameld door observaties in de spreekkamers, maandelijkse interviews met jongeren en uitvoerders en dossieronderzoek. Voor de observaties en het dossieronderzoek zijn vooraf opgestelde formats gehanteerd. Voor de interviews zijn semigestructureerde vragenlijsten gebruikt. De vragen waren direct afgeleid van het onderzoekskader, daarnaast dienden onderzoekers door te vragen op de informatie die ze van de respondenten kregen tijdens de
interviews. Er lag een sterke nadruk op achterliggende redenen voor het wel of niet inzetten van bepaalde dienstverleningsvormen en op de ontwikkeling van arbeidsmarktkansen door de dienstverlening. Steekproef Voor de verschillende deelonderzoeken waren steekproeven vereist. Het beleids- en het klantmanagersonderzoek dienden landelijk geldende uitspraken op te leveren. Bij het beleidsonderzoek wilde de Inspectie ook kunnen schatten welk percentage van de totale populatie bijstandsjongeren met de gemeentelijke beleidsregels werden bereikt. Er is voor gekozen om voor deze twee deelonderzoeken één steekproef van gemeenten te benaderen en die ook te gebruiken voor de selectie van de jongeren uit het volgonderzoek. De opdracht daarbij was de steekproef zo te trekken dat voor de populaties gemeenten en klantmanagers de standaardafwijking van een aangetroffen percentage in de steekproef maximaal 5% zou mogen zijn. Daarmee hebben de 95%betrouwbaarheidsintervallen rond de schattingen een maximale breedte van 10% (2 standaardafwijkingen). Hiervoor bleek een gestratificeerde steekproef van 48 kleine, 48 grote en alle 4 grootste gemeenten benodigd. Bij die in totaal 100 gemeenten werden aselect 210 klantmanagers geselecteerd en wel zodanig dat de trekkingskans van een willekeurige klantmanager in Nederland uitkwam op 15% (die kans is het product van de kans dat de gemeente wordt getrokken en de kans dat binnen de gemeente een klantmanager wordt getrokken). Daarmee was de klantmanagerssteekproef zelfwegend en kon de analyse ongewogen worden uitgevoerd. De gemeentesteekproef is vanwege de stratificatie naar gemeentegrootte uiteraard wel gewogen geanalyseerd. Voor de selectie van de jongeren voor het kwalitatieve volgonderzoek zijn 10 van de 100 steekproefgemeenten geselecteerd, op grond van variatie in grootte, regio en werkwijze. Binnen die gemeenten zijn steeds 4 tot 8 jongeren gezocht, waarbij gekeken werd naar variatie in geslacht, leeftijd, opleiding en soort WWB-melding (vanuit school, vanuit WW). De op deze manier samengestelde groep vormde uiteraard geen representatieve afspiegeling van de WWB-populatie, maar gaf wel een grote mate van diversiteit op vele aspecten. Tot slot is er voor de enquête onder jongeren in de WWB een landelijke steekproef van 3.000 WWB-jongeren getrokken. Effectiviteit van het onderzoek De inspectie streeft er in algemene zin naar om met haar onderzoek zoveel mogelijk effect te sorteren. Dit onderzoek moest inzichten opleveren, waarmee uitvoeringsorganisaties hun werkwijze voor jongeren effectiever kunnen vormgeven en/of waarmee het beleid aangescherpt zou kunnen worden. Naast het formuleren van concrete doelen en effecten, worden onderzoeksplannen, methoden van onderzoek, onderzoekskaders, conceptbevindingen en conceptoordelen afgestemd met belangrijke stakeholders zoals de verantwoordelijke beleidsdirecties, gemeenten, UWV en de Landelijke Cliëntenraad, de vertegenwoordigingsorganisatie van uitkeringsgerechtigden. Het afstemmen heeft naast kwaliteitsborging ook als doel om draagvlak te creëren voor het onderzoek en de bevindingen. Het verhoogt de wil om verbeteringen door te voeren op basis van de bevindingen van de onderzoeken. Eveneens is het belangrijk om het rapport op het juiste moment openbaar te maken en aan te bieden aan de politiek. Zo heeft dit onderzoek bijvoorbeeld input geleverd voor de Agenda aanpak Jeugdwerkloosheid 2015-2016.2
2
Kamerbrief 31 maart 2015 Aan de Slag: Agenda Aanpak Jeugdwerkloosheid 2015-2016
Belangrijkste knelpunten in de activering van jongeren Kans op uitval in de zoektijd Aanleiding voor specifiek onderzoek op dit item Sinds 2012 moeten jongeren, voordat ze een WWB-uitkering mogen aanvragen, eerst zelf 4 weken actief zoeken naar werk en naar eventuele scholingsmogelijkheden binnen het reguliere onderwijs. Uit eerder onderzoek van de Inspectie was gebleken dat gemeenten zeer verschillend omgaan met de uitvoering van deze wettelijk verplichte zoekperiode, wat betreft de verplichtingen die men jongeren gedurende deze 4 weken oplegt en met name wat betreft het al dan niet bieden van ondersteuning in deze periode.3 Tevens bleek uit dit onderzoek dat een aanzienlijk deel van de jongeren (ca 40%) na de verplichte zoektijd niet terugkeerde bij de gemeente om de WWBaanvraag door te zetten en kwamen er signalen binnen dat een deel van de jongeren die niet aan de hen opgelegde verplichtingen konden of wilden voldoen, zich van de gemeenten afwendde. Dit was voor de Inspectie aanleiding om meer in detail onderzoek te doen naar de uitvoering van de zoektijd, de daarbij voorkomende verschillen tussen gemeenten en de gevolgen van deze verschillen voor de jongeren die met de zoektijd geconfronteerd worden. De uitvoering van de zoektijd is door de Inspectie onderzocht door in eerste instantie te bezien of gemeenten hierover specifiek beleid hebben ontwikkeld, vervolgens te onderzoeken hoe klantmanagers in de praktijk omgaan met de verplichte zoektijd en tot slot tot welke effecten de zoektijd leidt bij de jongeren zelf. Onderzoeksbevindingen De zoektijd is bedoeld om de zelfredzaamheid van jongeren te stimuleren, daarom dienen gemeenten terughoudend te zijn met het bieden van uitgebreide ondersteuning tijdens de zoektijd. Ongeveer zes op de tien gemeenten biedt desalniettemin enige vorm van ondersteuning. Bij de meeste van deze gemeenten gaat het om ondersteuning ‘op maat’, specifiek gericht op nietzelfredzame jongeren dan wel jongeren die hier zelf om verzoeken. Het eerdere onderzoek van de Inspectie maakte duidelijk dat het in de meeste gevallen gaat om lichte vormen van ondersteuning, ter stimulering van het zelfstandig zoeken naar werk en scholingsmogelijkheden. Hierbij moet gedacht worden aan het nader informeren over rechten en plichten en het bieden van advies op het gebied van solliciteren dan wel scholing. Maar er is dus ook een deel gemeenten die aan het begin van de zoektijd de jongere confronteert met generieke verplichtingen en vervolgens afziet van iedere vorm van ondersteuning gedurende de zoektijd zelf. De Inspectie heeft in het deelonderzoek waarin een aantal jongeren is gevolgd geconstateerd dat er jongeren zijn die niet aan dergelijke verplichtingen kunnen voldoen, en daarom na de zoekperiode niet terugkeren naar de gemeente om de uitkeringsaanvraag door te zetten, zonder dat zij zijn uitgestroomd naar werk of scholing. Bij deze jongeren ligt er een reëel risico op de loer dat zij volledig uit het zicht van de gemeente verdwijnen en verstoken blijven van de voor hen noodzakelijke inkomensondersteuning, met alle mogelijke gevolgen van dien (criminalisering, vervallen tot zwervend bestaan, etc). Eerder onderzoek van de Inspectie liet zien dat ongeveer 40% van de jongeren na afloop van de zoekperiode niet terugkeert om een WWBuitkering aan te vragen. Overigens is niet bekend welk deel hiervan er in geslaagd was een baan of passende opleiding te vinden en welk deel niet in staat was om aan de verplichtingen van de zoektijd te voldoen. Maatschappelijk effect Mede naar aanleiding van de bevindingen uit dit onderzoek heeft de Staatssecretaris van SZW onlangs middels een brief aan het Parlement verduidelijkt dat het aan gemeenten is om te zoeken naar het evenwicht tussen eigen verantwoordelijkheid en begeleiden van jongeren indien noodzakelijk.4 Er hoeft daarbij, aldus de Staatssecretaris, geen sprake te zijn van algehele ondersteuningsonthouding in de zoektijd. Dit omdat sommige jongeren juist dankzij lichte ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van informatieverstrekking en advisering, beter in staat zullen zijn om zelfstandig naar werk- of scholingsmogelijkheden te zoeken. 3 4
Uitvoering aangescherpte uitkeringsvoorwaarden WWB voor jongeren; Inspectie SZW, 2013 Kamerbrief 30 545, nr. 152
Jongeren buiten beeld Aanleiding voor specifiek onderzoek op dit item Met ‘jongeren buiten beeld’ duidt de Inspectie jongeren die niet aan het werk zijn, geen opleiding volgen en geen beroep doen op een uitkering. Deze groep was bij de start van het onderzoeksproject geen onderwerp van onderzoek. Uit de eerste fase van het onderzoek bleek evenwel dat jongeren niet aan verplichtingen van de zoektijd kunnen voldoen en zich niet meer melden bij de gemeente. Verschillende partijen, zoals de LCR, de Stichting Zwerfjongeren Nederland en het SterkTeam gaven naar aanleiding van de eerste rapportage bij de Inspectie aan dat er een beleidsmatig en ook in de uitvoering een potentieel knelpunt zit bij kwetsbare jongeren die uit het beeld van de gemeenten verdwijnen. Deze jongeren hebben vaak hoge schulden en kunnen daardoor niet studeren of naar school, waardoor de kans op werk vrijwel nihil is. In ‘Familie is alles’ (2014) beschrijft Kleijwegt dat veel jongeren op papier niet eens bestaan, om bijvoorbeeld schuldeisers te ontlopen. In 2010 is de grootte van de groep jongeren zonder werk, school of een bepaalde uitkering door het CBS geschat op ongeveer 96.000. De gemeente Den Haag publiceerde bijvoorbeeld dat 10% van de Haagse jongeren onder de gemeentelijke radar vliegt.5 Mondjesmaat hebben deze jongeren wel de aandacht van diverse gemeenten, maar zonder namen en rugnummers is het moeilijk om grip op deze groep te krijgen. Deze signalen waren voor de Inspectie aanleiding om in de tweede fase de groep jongeren buiten beeld wel in het onderzoek te betrekken. Een belangrijke doelstelling van het kabinet is immers het vergroten van de participatie van jongeren en het is economisch en maatschappelijk onwenselijk dat bepaalde groepen jongeren een grotere kans hebben om langs de kant te komen te staan, omdat ze te veel problemen hebben en niet goed weten welke instantie hen daarbij kan helpen. De Inspectie wilde onderzoeken of gemeenten zicht hebben op deze groep jongeren (omvang, samenstelling, problematiek) en welke instrumenten worden ingezet om hen te bereiken en te helpen. Voor dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van organisaties die betrokken zijn bij de zorg voor onder andere zwerfjongeren of mensen met beperkingen en er is een internetenquête uitgezet onder beleidsmedewerkers sociale diensten van de 100 gemeenten uit de steekproef. Onderzoeksbevindingen De beleidsmedewerkers die aan de internetenquête deelnamen kregen de volgende 5 vragen voorgelegd: Heeft de gemeente zicht op jongeren die zich niet melden? Heeft de gemeente zicht op de groep jongeren die zich meldt voor een WWB-uitkering, maar na de zoekperiode niet meer terugkomen? Heeft de gemeente zicht op de groep jongeren van wie de WWB-aanvraag is afgewezen? Is er specifiek onderzoek verricht naar (de omvang van) deze groepen? Worden er instrumenten ingezet om genoemde groepen te bereiken of te helpen? Uit het onderzoek blijkt dat gemeentelijke sociale diensten beperkt aandacht hebben voor deze jongeren. Een klein deel van de sociale diensten (15% tot 25%) vindt dat het in het geheel niet tot hun taak behoort deze groepen jongeren in kaart te brengen. Aan de andere kant wil ongeveer een derde van de sociale diensten wel graag weten wat deze jongeren doen. Ze proberen deze groep in beeld te krijgen door bestandsvergelijkingen of samenwerking met welzijnsorganisaties, jongerenwerk, maatschappelijk werk, scholen, regionaal meldpunten, de leerplichtambtenaar en/of het eigen netwerken. Bij deze organisaties zijn de jongeren vaak wel in beeld. Slechts 4% van de sociale diensten monitort de groep jongeren buiten beeld: Door bijvoorbeeld een persoonlijke benadering en samenwerking met organisaties in het sociaal domein proberen ze in contact te komen met de jongeren. Maatschappelijk effect Dit deelonderzoek van de Inspectie heeft veel aandacht gegenereerd in de media en bij leden van de Tweede Kamer. Het nieuwsprogramma ‘Nieuwsuur’ besteedde er aandacht aan en Kamerleden benadrukten naar aanleiding van deze uitzending dat voor gemeenten en Rijk altijd voorop moet staan dat geen enkele jongere tussen wal en schip mag vallen en dat een integrale aanpak voor 5
Algemeen Dagblad, 5 mei 2014.
deze groep jongeren moeten worden ontwikkeld. De staatssecretaris van SZW heeft in haar reactie op deze opmerkingen onlangs aangegeven dat het CBS in opdracht van SZW een speciale datasets met gegevens per gemeente ontwikkelt, die beter inzicht geven in de aard, de omvang en de kenmerken van deze ‘onzichtbare’ jongeren. Deze informatie stelt het ministerie in het najaar van 2015 beschikbaar, om vervolgens met gemeenten concrete afspraken te maken over gerichte acties voor deze groep. Er komen pilots in vijf gemeenten waarbij extra aandacht is voor migrantenjongeren die in deze onzichtbare groep zijn oververtegenwoordigd. Al deze acties sluiten aan bij de aanpak jeugdwerkloosheid, waarvoor het ministerie van SZW voor een periode van twee jaar 7 miljoen euro op jaarbasis beschikbaar heeft gesteld. Met de VNG worden er tevens concrete afspraken gemaakt. Tot slot is de Stichting Zwerfjongeren gestart met een proefveld ‘onderwijs op maat’ voor dak- en thuislozen, mede naar aanleiding van de bevindingen van dit deelonderzoek. Op hun website vermelden zij dat de onderzoeksrapporten van de Inspectie bevestigen dat het proefveld zeer gewenst is, en dat integraal samenwerken tussen gemeente, onderwijs, opvang en zorg bij kwetsbare jongeren hard nodig is. Overige aangetroffen knelpunten Naast de twee hiervoor behandelde knelpunten, heeft de Inspectie nog een aantal andere knelpunten in de dienstverlening aan jongeren in de WWB aangetroffen. Nauwelijks directe bemiddeling naar werk Gemeenten zetten verschillende vormen van dienstverlening in voor jongeren in de bijstand. Globaal kan de dienstverlening aan jongeren in de WWB door gemeenten worden ingedeeld in dienstverlening die gericht is op aanbodversterking (versterken sollicitatie- en werknemersvaardigheden), vraaggerichte dienstverlening (direct gericht op arbeidsparticipatie), dienstverlening op het terrein van zorg en welzijn en dienstverlening op het terrein van scholing. De Inspectie heeft onderzocht of deze vormen van dienstverlening (vaak) worden ingezet voor jongeren, waarbij eveneens is bezien waarom gekozen is voor een bepaalde vorm van dienstverlening (of juist niet). Hierbij is steeds zowel vanuit het perspectief van de uitvoerder als van de jongere zelf gekeken. Met name op het terrein van vraaggerichte dienstverlening blijken kansen gemist te worden. Bij vraaggerichte dienstverlening kan een onderscheid worden gemaakt in 5 niveaus, variërend van passieve dienstverlening (vacatures beschikbaar stellen) tot zeer actief (bijvoorbeeld jongeren opleiden voor een specifieke vacature). Tussenvormen zijn onder andere directe bemiddeling en het zoeken van een specifieke vacature voor een specifieke jongere. De meer actieve vormen van vraaggerichte dienstverlening werden in het onderzoek maar weinig aangetroffen, de vraaggerichte dienstverlening blijft vaak beperkt tot het aanbieden van vacatures aan de jongere. Uit met name het deelonderzoek waarin een aantal jongeren is gevolgd komt naar voren dat juist de verdergaande vormen van vraaggerichte dienstverlening uiterst effectief zijn en dat jongeren bijvoorbeeld sneller werk vinden als de gemeente hen helpt bij de arbeidsbemiddeling met werkgevers. In het kader van de Aanpak Jeugdwerkloosheid is, mede naar aanleiding van genoemde onderzoeksbevindingen, met gemeenten afgesproken dat zij zich samen met het UWV de komende twee jaar gaan inzetten om jongeren met een kwetsbare arbeidsmarktpositie actief te bemiddelen naar werk.6 Ter ondersteuning hiervan heeft het Kabinet voor de periode van twee jaar een bedrag van in totaal 7 miljoen aan de centrumgemeenten van arbeidsmarktregio’s beschikbaar gesteld. Gebrekkige samenwerking sociale dienst met andere instellingen Samenwerking is voorgeschreven in de Wet Suwi (Artikel 9, lid 1 en 2). Zo’n één op de drie jongeren in de WWB ontvangt, naast ondersteuning van de sociale dienst, ook ondersteuning van zorg- en maatschappelijke instellingen. Het vaakst wordt daarbij de geestelijke gezondheidszorg
6
Kamerstukken II, 29544, nr. 599
(Ggz, 15%) en de schuldhulpverlening (12%) genoemd. Aan klantmanagers is gevraagd in hoeverre hij voor de jongeren in zijn caseload, die naast de sociale dienst ook door andere organisaties ondersteund wordt, bepaalde vormen van samenwerking kent. Daarbij zijn de volgende vijf samenwerkingvormen onderzocht: 1. 2. 3. 4. 5.
Doorverwijzing; Warme overdracht aan het begin van de dienstverlening; Regelmatige terugkoppeling of overleg; Afstemming over in te zetten trajecten; Afstemming over participatiedoelen
Uit eerder onderzoek van de Inspectie blijkt dat actieve samenwerking bijdraagt aan een activerende dienstverlening, en daarmee het vergroten van uitstroomkansen. Zo levert samenwerking kennis op over de ontwikkeling van werknemersvaardigheden en van gezondheidsbelemmeringen. De Inspectie heeft reeds in dit eerdere onderzoek gesignaleerd dat als samenwerking ontbreekt, de dienstverlening minder activerend en meer medicaliserend is.7 Voor alle onderzochte vormen van samenwerking geldt dat het percentage jongeren waarvoor klantmanagers deze vorm gemiddeld toepassen ruim onder de 50% blijft. Dit geldt voor alle in het onderzoek betrokken instanties. De mate waarin specifieke vormen van samenwerking plaatsvindt varieert van 14% (warme overdracht aan Ggd) tot 39% (doorverwijzing naar schuldhulpverlening). Figuur 2 Gemiddeld aandeel jonge WWB’ers waarvoor klantmanagers samenwerken, per instantie en samenwerkingsvorm
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
Doorverwijzing
Warme overdracht
Terugkoppeling
Afstemmen Participatie trajecten doelen
Schuldhulpverlening
39%
24%
26%
23%
22%
Ggz
32%
16%
24%
25%
26%
Ggd
27%
14%
22%
21%
20%
Jeugdzorg
17%
18%
25%
23%
23%
Maatschappelijk werk
38%
22%
28%
21%
21%
Als belangrijkste reden om van samenwerking af te zien geeft ongeveer de helft van de klantmanagers aan dat men het de verantwoordelijkheid van de jongere zelf vindt om de klantmanager te informeren over mogelijke afspraken met andere instanties. Daarnaast geeft ongeveer 30% van de klantmanagers aan af te zien van samenwerking omdat men de mening is toegedaan dat de dienstverlening door de andere organisaties niet van invloed is op de dienstverlening door de klantmanager. Al met al kan geconcludeerd worden dat er vaker niet dan wel wordt samengewerkt en als er al samenwerking plaatsvindt dit veelal beperkt blijft tot doorverwijzing. Dit is des te verontrustender
7
Samen de focus op werk; Inspectie SZW, augustus 2012
aangezien integrale dienstverlening en ketensamenwerking – in het licht van de decentralisaties van taken op het gebied van jeugdzorg en Wmo naar gemeenten – de afgelopen periode alleen maar in belang zijn toegenomen. In het kwalitatief onderzoek zijn samenwerkingsvoorbeelden aangetroffen die regelmatig leidden tot goede resultaten, waarbij de kansen van jongeren op de arbeidsmarkt zienderogen verbeterde. Controle op het aanvaarden van algemeen geaccepteerd werk Van jongeren in de uitkering wordt verwacht dat ze actief zoeken naar werk, breed inzetbaar zijn en ook gemotiveerd zijn om werk te accepteren voor minder salaris, meer reistijd en in tijdelijk dienstverband. Dit gedrag past binnen de wettelijke context van algemeen geaccepteerde of passende arbeid (Participatiewet: artikel 9, lid 1). De professional dienst de klant aan te spreken als diens gedrag niet in overeenstemming is met deze plichten en legt indien nodig een maatregel op. Ongeveer 1 op de 3 jongeren in de WWB zoekt niet naar werk. Meer dan 50% van deze WWBjongeren is niet bereid fysiek zwaar werk te doen, te reizen voor werk en wil geen werk doen waar ze eigenlijk geen zin in hebben. Bijna een derde van de jongere WWB’ers maakt nooit gebruik van het werkplein, een plek waar ze terecht kunnen voor beschikbare vacatures. Tot slot denkt een meerderheid van de jongeren te zijn vrijgesteld van de re-integratie- of sollicitatieplicht. Uit het onderzoek blijkt verder dat gemeenten weinig controleren op breed zoekgedrag en de kwaliteit van de sollicitatie-inspanningen. In het kwalitatief onderzoek is uitgebreid stilgestaan bij het zoekgedrag dat jongeren vertonen en in hoeverre ze worden aangesproken op ongemotiveerd gedrag (maatregelengesprekken). Maatregelengesprekken komen amper voor, en als ze wel worden gevoerd dan is dat weken (soms maanden) na instroom in de uitkering, ook indien jongeren al vroeg in de uitkering ongemotiveerd zoekgedrag vertonen. En dat terwijl maatregelengesprekken effectief blijken te zijn en te leiden tot gedragsaanpassing. Plan van aanpak In artikel 44a van de WWB is vastgelegd dat gemeenten een plan van aanpak moeten opstellen waarin de gemeente en de jongere afspraken vastleggen over het zoeken naar werk, verplichtingen en eventuele ondersteuning. Ook is vastgelegd dat de gemeente de jongere begeleidt bij het uitvoeren van het plan van aanpak en dat het plan periodiek en in samenspraak wordt geëvalueerd en aangepast indien nodig. Het plan moet voorzien in afspraken over het zoeken naar werk, de verplichtingen en de benodigde ondersteuning. Uit de enquête blijkt dat de meeste klantmanagers voor (bijna) alle jongeren een plan van aanpak opstellen. Echter, uit het kwalitatief blijkt dat de plannen lang niet altijd zijn afgestemd op de kenmerken en omstandigheden van de jongere, en dat jongeren vaak het plan niet eens kennen. Gemeenten blijken de plannen onvoldoende te benutten om te komen tot een activerende en continue dienstverlening. Het is ook maar de vraag of de plannen worden geëvalueerd en bijgesteld naar veranderende omstandigheden. In de enquête geeft 80% van de klantmanagers hieraan gehoor te geven, uit het kwalitatief onderzoek blijkt dat dit maar zeer zelden daadwerkelijk gebeurt. Volgens de klantmanagers hebben jongeren vaak invloed op de inhoud van het plan van aanpak, maar het kwalitatief onderzoek laat zien dat jongeren het niet altijd eens zijn met de voorgestelde aanpak. Ze herkennen zich vaak niet in het beeld dat de klantmanager van ze heeft.
Diversiteit WWB-jongeren en kans op uitstroom Behalve knelpunten in de dienstverlening heeft het onderzoek ook inzicht opgeleverd in de diversiteit van jongeren in de WWB en de kansen op uitstroom uit de uitkering. Jongeren die in het onderzoek werden gevolgd waren door middel van een aantal kenmerken op voorhand ingedeeld in de hoofdcategorieën kansrijk voor werk, kansrijk voor scholing en kansarm. Met name op basis van de enquête onder jonge WWB’ers is er gedurende het onderzoek meer inzicht in deze diversiteit van de populatie jongeren in de bijstand verkregen. Gezondsheidsbeleving en mate van zelfredzaamheid Van de jongeren in de WWB omschrijft 40% zijn algemene gezondheidstoestand als (zeer) goed, terwijl ruim 20% deze juist als (zeer) slecht typeert. De rest is neutraal (“gaat wel”) over de eigen gezondheidssituatie. Nadere analyse laat zien dat jongeren die de eigen gezondheidssituatie als (zeer) slecht typeren minder vaak actief naar werk zoeken, in mindere mate over recente werkervaring beschikken en de eigen kans om binnenkort aan het werk te komen duidelijk lager inschatten. Ook blijken deze jongeren minder zelfredzaam en vaker geen startkwalificatie gehaald te hebben. Middels een aantal stellingen is inzicht verkregen in de zelfredzaamheid van jonge WWB’ers. Ook dit levert een gemêleerd beeld op. Tweederde van hen kan naar eigen zeggen prima voor zichzelf opkomen. Maar het aandeel jonge WWB’ers dat vaak hulp van anderen nodig heeft is van vergelijkbare omvang als de groep die het zonder deze hulp redt. De stelling dat het de jonge WWB’ers soms allemaal teveel wordt, wordt door maar liefst twee op de drie onderschreven. Tot slot is ca. 40% het eens met de stelling dat hij/zij alles goed aan kan, terwijl ruim 30% het hier juist niet mee eens is. Figuur 3 Stellingen ten aanzien van de zelfredzaamheid van jonge WWB’ers
Ik kan prima voor mezelf opkomen
66%
Ik heb vaak hulp van anderen nodig
36%
22%
32%
12%
32%
eens neutraal
Soms heb ik het idee dat het mij allemaal te veel wordt
66%
Ik kan alles goed aan
41% 0%
20%
20%
27% 40%
60%
15%
oneens
32% 80%
100%
Opleidingsniveau en werkervaring Het opleidingsniveau van jongeren in de bijstand loopt sterk uiteen: Ongeveer 45% heeft geen startkwalificatie behaald, iets meer dan 45% heeft een mbo- (niveau 2 of hoger), Havo of Vwoopleiding afgerond, en een kleine 10% bezit een diploma uit het hoger onderwijs (Hbo of universitair). Jonge WWB’ers zonder startkwalificatie blijken minder vaak recente werkervaring opgedaan te hebben, in mindere mate actief naar werk te zoeken en ook de kans om binnen afzienbare tijd aan het werk te komen lager in te schatten. Verder hangt het ontbreken van een startkwalificatie samen met een minder grote zelfredzaamheid en met een negatievere perceptie over de eigen gezondheid. Ook qua werkervaring zijn er forse verschillen te noteren. Zo hebben twee op de drie jongeren in de bijstand de afgelopen twee jaar gewerkt en éénderde niet, gaat het in 30% van deze recente banen om onbetaald werk (vrijwilligerswerk of mantelzorg) en bij de recente uitgeoefende betaalde
banen in meer dan de helft om een betrekking in loondienst op tijdelijke basis, in ruim 30% om uitzendwerk en in ongeveer 1 op de 10 banen om een vaste betrekking. Zoekgedrag en motivatie Ongeveer de helft van de jongeren in de WWB zoekt niet naar betaald werk. Jongeren geven hier verschillende redenen voor aan, waarbij het vaakst wordt gewezen op lichamelijke of psychische klachten. Iets meer dan de helft van de jongeren in de WWB is in zijn of haar perceptie door de Sociale Dienst vrijgesteld van de verplichting om naar werk te zoeken of mee te werken aan reintegratie, waarvan maar een beperkt deel daadwerkelijk een formele ontheffing heeft. Ongeveer 60% verwacht het komende half jaar geen werk te vinden, waaronder 10% die überhaupt verwacht geen werk meer te vinden. Hier staan 40% jonge WWB’ers tegenover die wel verwachten binnen een half jaar aan de slag te zijn. De meerderheid van de jonge WWB’ers is in algemene zin gemotiveerd om aan het werk te komen: Ruim 70% geeft aan graag te willen werken en meer dan driekwart zou gelukkiger zijn met een baan. Toch is de acceptatiebereidheid niet bij iedere baan even groot. Met name banen ver van de eigen woonplaats, die gepaard gaan met veel reistijd of verhuizing zijn voor de overgrote meerderheid van de jonge WWB’ers niet acceptabel. Ook fysiek zware arbeid, werk waar de jongere in het algemeen geen zin in heeft of banen met een korte contractduur wordt door een meerderheid als niet acceptabel gezien. Wel is een duidelijke meerderheid bereid een baan te accepteren onder het eigen niveau, waarvoor men niet is opgeleid en/of waar een opleiding voor gevolgd dient te worden. Figuur 4 Bent u bereid een baan te accepteren… ...waarvoor u moet verhuizen ...waarvoor u langer dan een uur moet reizen ...waarvoor u soms langere tijd van huis bent ...dat fysiek zwaar is ...waar u eigenlijk geen zin in heeft ...met een contractduur van maar 2 maanden ...waar u minder verdient dan u gewend bent ...met onregelmatige werktijden ...met weinig doorgroeimogelijkheden ...dat onder uw niveau is ...waar strenge veiligheids-/gezondheidsregels gelden ...waarvoor u een opleiding moet gaan volgen ...waarvoor u niet bent opgeleid
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Genoten ondersteuning en effect Van de ongeveer 37.000 jongeren tot 27 jaar die eind 2013 een WWB-uitkering kregen, heeft grofweg de helft in de loop van 2013 één of meerdere re-integratievoorzieningen8 ontvangen. In
8
Een re-integratievoorziening is een activiteit die door een gemeente wordt ingezet nadat de gemeenten heeft vastgesteld dat de cliënt een belemmering heeft die directe arbeidsinschakeling bemoeilijkt: er is een afstand tot de arbeidsmarkt. De voorziening is er op gericht de afstand tot de arbeidsmarkt van een individuele cliënt te verkleinen, waarbij het lange termijn doel altijd arbeidsinschakeling is. Het is niet relevant of een voorziening door de gemeenten zelf wordt uitgevoerd of ingekocht. Een re-integratievoorziening wordt gedefinieerd als een voorziening die tot doel heeft bij te dragen aan de re-integratie en kan variëren van een klein instrument als een sollicitatietraining tot een uitgebreid traject.
het begin van de uitkeringsperiode zijn gemeenten terughoudender met het aanbieden van reintegratievoorzieningen dan wanneer de jongere zich al enige tijd in de uitkeringssituatie bevindt. Na ongeveer 2 jaar in de uitkering doet zich een omslag voor. Vanaf dat moment neemt de kans op een re-integratievoorziening weer af. Figuur 5 Re-integratievoorziening aan jonge WWB’ers naar verstreken uitkeringsduur9
> 2 jaar
43%
1-2 jaar
11%
48%
6 tot 12 maanden
43%
3 tot 6 maanden
37%
<3 maanden
46%
15%
14%
20%
Lopende voorziening ultimo 2013
43%
10%
Inmiddels beeindigde voorziening in 2013 Geen voorziening in 2013
54%
20% 8% 0%
37%
71% 40%
60%
80%
100%
Jonge WWB’ers is gevraagd te reflecteren op de toegevoegde waarde van de verkregen dienstverlening door re reageren op een aantal stellingen. Slechts een kwart van de jonge WWB’ers schat in dat de hulp van de sociale dienst zijn of haar kans op werk heeft vergroot en iets meer dan 40% beoordeelt de genoten hulp in algemene termen als zinvol. Een derde van de jonge WWB’ers geeft aan dat de dienstverlening de jongere heeft gemotiveerd om werk te zoeken, voor 40% heeft de hulp hier naar de mening van de jongere niet aan bijgedragen. Figuur 6 Stellingen over de meerwaarde van de dienstverlening van de gemeentelijke sociale dienst
De hulp van de sociale dienst heeft mijn kans op werk vergroot
24%
32%
45%
Eens De hulp die ik heb gekregen was zinvol
43%
26%
32%
Neutraal Oneens
De dienstverlening van de sociale dienst motiveert me om werk te zoeken
34%
0%
20%
25%
40%
40%
60%
80%
100%
Kans op uitstroom uit de bijstand Van de jongeren die begin 2012 de bijstand zijn ingestroomd is na een jaar ongeveer een kwart aan het werk en 1 op de 8 (terug) naar school. Het grootste deel zit nog altijd of opnieuw in de bijstand. Hoe langer de uitkeringssituatie in stand blijft, hoe kleiner de kans wordt om de komende periode uit te stromen. Dit blijkt uit het feit dat het risico dat de jongere ook de komende maanden in de uitkering blijft zitten (het zogenaamde ‘blijfrisico’) toeneemt naarmate er al een langere
9
Bron: Statistiek Re-integratievoorziening Gemeenten (SRG)
uitkeringsduur verstreken is. Zo is twee van drie jongeren die eind 2012 al minimaal 2 jaar WWB ontving, anderhalf jaar nog steeds afhankelijk van de bijstand. Onder jonge WWB’ers met minder dan 3 maanden uitkeringsverleden is het blijfrisico na anderhalf jaar met ongeveer 30% nog een stuk kleiner. Figuur 7 Blijfrisico in de bijstand van jonge WWB’ers
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
< 3 maanden 6 maanden tot 1 jaar > 2 jaar
3 tot 6 maanden 1 tot 2 jaar
Rijks- en gemeentelijk beleid voor de dienstverlening aan jongeren In dit afsluitende hoofdstuk wordt geschetst hoe er op landelijk, regionaal en gemeentelijk niveau beleidsmatig wordt omgegaan met de hoge werkloosheid onder jongeren. Beleidscontext waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden Aanpak jeugdwerkloosheid De Inspectie is dit onderzoek gestart in een periode dat de jeugdwerkloosheid in Nederland toenam. Uit cijfers van het CBS van oktober 2013 bleek dat de werkloosheid onder jongeren (1524 jaar) was gestegen naar 16,5%, wat bijna twee keer zo hoog was als de werkloosheid onder de gehele beroepsbevolking. Er waren op dat moment ca. 140 duizend jongeren werkloos. Van hen ontving een aanzienlijk deel een uitkering, ca 40.000 een WWB-uitkering en ca 20.000 een WWuitkering. Verschillende onderzoeken tonen aan dat er een negatief verband bestaat tussen periodes van werkloosheid en het gemiddeld loonniveau in toekomstige banen (‘scarring’).10 Kortom, er was sprake van een in omvang significante groep werkloze jongeren met een risico op onderbenutting van haar capaciteiten op de lange termijn. Dit probleem werd eveneens onderkend door het kabinet Rutte 2. In 2013 is daarom € 50 miljoen uitgetrokken om de jeugdwerkloosheid te bestrijden. De speerpunten waarvoor deze middelen werden ingezet betroffen langer leren, kiezen voor opleidingen met arbeidsmarktrelevantie en een regionale aanpak van de jeugdwerkloosheid. Bovendien ging het kabinet onverminderd door met het versterken van de aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt en het verder terugdringen van het aantal voortijdige schoolverlaters. Regionale aanpak: leerwerkloketten en Sterkteam Leerwerkloketten zijn samenwerkingsverbanden van partijen die in de regio bij leren en werken zijn betrokken, zoals UWV, gemeenten, onderwijsinstellingen, kenniscentra en intermediairs van werkgevers zoals Kamers van Koophandel. Zij vormen een netwerkorganisatie en een belangrijke schakel in de regionale aanpak van jeugdwerkloosheid. Leerwerkloketten ontwikkelen leerwerkarrangementen, aansluitend bij de behoeften van werkgevers en werkzoekenden. Verder kunnen werkzoekenden en werkgevers er terecht voor onafhankelijk advies over opleidingen, ervaringscertificaten en werkend leren. De leerwerkloketten moeten maximaal aansluiten bij de regionale werkgeversbenadering in de 35 arbeidsmarktregio’s. In 2013 is voormalig CDA-kamerlid Mirjam Sterk benoemd tot ambassadeur voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid. Zij had tot taak om in 2 jaar de 35 arbeidsmarktregio’s en de verschillende arbeidsmarktsectoren te stimuleren de jeugdwerkloosheid gezamenlijk aan te pakken, door verbindingen te leggen tussen de werkgevers die vacatures, stages en leerbanen beschikbaar stellen, en jongeren die op zoek zijn naar werk.11 De aanpak heeft tot concrete resultaten geleid: 23.000 jongeren hebben een baan, leerwerkplek of stageplek gevonden en 9.000 vooral kwetsbare jongeren zijn in staat gesteld om een werk- of opleidingsvoorbereidend traject te volgen. Daarnaast zijn jongeren op weg geholpen met activiteiten zoals banenmarkten, sollicitatietrainingen en netwerkbijeenkomsten. Er zijn ruim 80 sectorplannen goedgekeurd, waarmee ruim 27.000 extra leerbanen zijn gecreëerd. Ook op het terrein van voortijdige schoolverlaters zijn er resultaten bereikt. Het doel van maximaal 25.000 voortijdige schoolverlaters was in april 2015 binnen handbereik. De ingezette aanpak om uitvallers in beeld te houden en terug naar school of verder naar een baan te begeleiden, heeft er het eerste jaar al toe geleid dat één op de drie uitvallers weer een opleiding volgt of de gewenste startkwalificatie heeft gehaald.12
10
Mooi-Reci, I. (2008), Unemployed and scarred for life?, Longitudinal analyses of how unemployement and policy changes affect reemployement, carreers and wages in The Netherlands 1980-2000, proefschrift VU Amsterdam 11 SZW-begroting 2014 12
Kamerbrief 31 maart 2015; Aan de Slag, Agenda Aanpak Jeugdwerkloosheid 2015-2016
Specifiek beleid voor WWB-jongeren bij gemeenten Accenten in jongerenbeleid van gemeenten Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat 63% van de gemeenten specifiek beleid gericht op jongeren heeft. Daarmee wordt 80% van de jongeren met een WWB-uitkering bereikt. Het jongerenbeleid richt zich bij de meeste gemeenten op de scholingsplicht (43%) of speciale begeleidingsvormen voor jongeren (41%). Figuur 8 Onderwerpen van specifiek jongerenbeleid (% gemeenten die dit in beleid heeft verwerkt)
***scholingsplicht ***specifieke begeleiding ***samenwerking RMC/ROC ***specifieke instrumenten ***rechten en plichten zoekperiode ***werkleeraanbod ***prioritaire doelgroep 0%
10%
20%
30%
40%
50%
Doelgroepen van jongerenbeleid Een derde van de gemeenten kiest in het jongerenbeleid voor een aparte benadering van specifieke doelgroepen. Bijna 60% van de gemeenten die hiervoor kiest, benoemt jongeren zonder startkwalificatie, die geen onderwijs meer willen volgen, als speciale doelgroep. Figuur 9 Doelgroepen jongerenbeleid bij gemeenten
zonder startkwal. geen onderwijs meer leren en werken willen combineren speciaal onderwijs met schulden met psychische problemen anders met een verslaving opleiding op hbo-niveau of hoger allochtonen 0%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Plan van aanpak Het opstellen van een plan van aanpak is een wettelijke verplichting. Bij 86% van de gemeenten is het een onderdeel van het gemeentelijk beleid om meteen bij de aanvang van de uitkering (na de zoekperiode) voor alle jongeren een plan van aanpak op te stellen, met daarin beschreven hoe de gemeente de ondersteuning in het individuele geval aanpakt. Vijf procent van de gemeenten doet dat voor een deel van de jongeren en 9% doet het helemaal niet. Ruim tweederde van de gemeenten (69%) heeft geen werkinstructie waarin de gemeentelijke werkwijze voor het opstellen van een plan van aanpak concreet wordt beschreven. Handhaving Tijdens de wettelijke zoekperiode is specifiek handhavingsbeleid voor jongeren als vanzelf aan de orde, maar slechts 16% hanteert ook na de zoekperiode een specifiek handhavingsbeleid voor jongeren, bijvoorbeeld dat jongeren allemaal in beeld zijn en verplicht worden gevolgd. Maar het overgrote deel van de gemeenten (84%) heeft voor jongeren dus geen speciale accenten in het handhavingsbeleid.
Samenwerkingsafspraken en specifieke loketten Uit de enquête onder beleidsmedewerkers blijkt dat minder dan de helft van de gemeenten (44%) samenwerkingsafspraken maakt met werkgevers specifiek voor jongeren. Gemeenten met naar verhouding meer WWB-jongeren maken vaker dergelijke afspraken, bijvoorbeeld over leerwerkplekken en afspraken over speciale instrumenten voor werkgevers die jongeren aannemen. In relatie tot het aspect ‘samenwerking’ is in het onderzoek ook gekeken naar het bestaan en het gebruik van jongeren- en leerwerkloketten. Ruim de helft van de gemeenten maakt gebruik van een jongerenloket (54%). Van deze gemeenten verwijst 73% vrijwel alle jongeren daar naartoe en vindt 64% het nuttig voor de jongeren. Ook ruim de helft van de gemeenten maakt gebruik van een leerwerkloket (54%).
Literatuurlijst Inspectie SZW (2015), Buitenspel; de uitvoering van de WWB en WW voor jongeren Inspectie SZW (2014), Uitvoering van de WWB voor jongeren (18-27 jaar) Inspectie SZW (2013), Uitvoering aangescherpte uitkeringsvoorwaarden WWB voor jongeren Inspectie SZW (2012), Samen de focus op werk Kleijwegt, M. (2014), Familie is alles Mooi-Reci, I. (2008), Unemployed and scarred for life? Longitudinal analyses of how unemployement and policy changes affect re-employement, carreers and wages in The Netherlands 1980-2000
