Actes du Colloque «Codification de la législation économique» Handelingen van het Colloquium Codificatie van de economische wetgeving

Actes du Colloque « Codification de la législation économique »

Handelingen van het Colloquium “Codificatie van de economische wetgeving”

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ACTES DU COLLOQUE « CODIFICATION DE LA LÉGISLATION ÉCONOMIQUE »

HANDELINGEN VAN HET COLLOQUIUM « CODIFICATIE VAN DE ECONOMISCHE WETGEVING »

« Créer les conditions d’un fonctionnement compétitif, durable et équilibré du marché des biens et services en Belgique. »

TABLES DES MATIERES - INHOUDSTAFEL I. De l’évaluation du droit économique à sa codification par Lambert Verjus .................................................................................................5 II. Naar een wetboek economisch recht door Koen Byttebier, Régine Feltkamp et F. Vanbossele ....................................15 III. Le droit économique. Quel contenu pour quels principes généraux ?

ou Le cadre normatif de la démarche plurielle par Guy Horsmans ...............................................................................................97 IV. Handelspraktijken: enkele kritische opmerkingen bij het rapport door Jules Stuyck ...............................................................................................123 V. Observations schématiques sur le livre V : Contrats économiques par Pierre Van Ommeslaghe..............................................................................135 VI. Code de droit économique et réglementation relative à l’information

financière par Pierre P. Berger et David Szafran................................................................149 VII. La codification de la propriété intellectuelle :

quelques réflexions prospectives par Mireille Buydens ...........................................................................................155 VIII. Le droit économique à l’heure des T.I.C. par Yves Poullet..................................................................................................183 IX. De toegang tot de markt door Henri Swennen...........................................................................................207 X. Les instruments d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie par Francine Messinne .......................................................................................245 XI. De plaats van alternatieve regulering in een codificatie van economi-

sche wetgeving door Marnix Van Damme ...................................................................................299 XII. La surveillance du marché et la répression des délits économiques par Jules Messinne.............................................................................................311 XIII. La codification du droit économique :

conclusions générales par Emmanuel Pieters ........................................................................................319

DE L’ÉVALUATION DU DROIT ÉCONOMIQUE À SA CODIFICATION LAMBERT VERJUS

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DE L’ÉVALUATION DU DROIT ÉCONOMIQUE À SA CODIFICATION 1. Introduction 1.1. L’expérience et la sagesse L’idée d’une codification du droit économique puise sa source dans une initiative prise il y aura bientôt 3 ans, au moment où l’expérience et la sagesse deviennent les principales qualités d’un individu. C’est en 2006, en effet, que nous avons chargé le Département de l'Economie de se repencher sur quelques législations anciennes qui ont bercé notre carrière avec l’intuition qu’elles ont pour certaines d’entre elles assez mal vieilli. Qu’il me soit permis d’écrire que ce n’est pas le rituel annuel des lois budgétaires et des lois programmes qui y changera quelque chose bien au contraire. Nous pensons, par exemple, à la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique et les prix ou encore à la loi du 20 septembre 1948 portant organisation de l’économie. Nous pensons aussi que notre droit économique comportait encore plusieurs textes qui ont mal résisté à l’épreuve du temps mais plus encore sont devenus obsolètes voire purement et simplement incompatibles avec le droit européen. A titre d’exemple, on citera : x

L'arrêté royal n° 62 du 13 janvier 1935 permettant l'institution d'une réglementation économique de la production et de la distribution;

x

L’arrêté-loi du 14 mai 1946 renforçant le contrôle des prix.

Récemment un quotidien bien connu publiait un article sous le titre «Un escargot nommé Belgique» dont il ressort qu’en matière de transposition, notre pays se classe à la 21ème place sur 27. Les raisons de ce classement désastreux sont multiples, mais je n’en relèverai qu’une en posant la question : Combien y a-t-il d’organes consultatifs compétents en matière économique ? 5, 10, 20, 30, 40 ? La réponse est édifiante : environ 30. La liste de ces lois est longue et l’énumération par trop fastidieuse. Les contradictions, les imperfections, les dispositions superflues sont telles, qu’on en vient à y chercher les réels vecteurs de la compétitivité.

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1.2. La Table Ronde relative à l’évaluation et à la modernisation du droit économique En 2006 donc, nous avons proposé au Ministre de l’Economie de l’époque de réunir une Table Ronde composée d’un judicieux mélange de juristes et d’économistes en vue d’évaluer les lois anciennes. Y ont pris part : x

MM Yvan VEROUGSTRAETE et André SAPIR,

x

MM Michel JADOT et Luc COENE,

x

MM Jacques STEENBERGEN et Jean-Claude KOENE,

x

MM Robert GEURTS et moi-même, qui ait l'honneur de la présider,

x

Assistés de MM. Emmanuel PIETERS et de Pieter VANDENBOSSCHE, secrétaire et secrétaire-adjoint.

Qu’ils en soient remerciés.

2. L’évaluation du droit économique La Table Ronde, assistée de 12 collaborateurs aussi dévoués qu'enthousiastes, s’est immédiatement mise au travail. Un premier document a été présenté au printemps 2007 à Monsieur le Ministre. Le travail entrepris et le document qui s’ensuivit ainsi que ses conclusions étaient éloquents. Il contenait de nombreuses pistes de réformes innovantes et su séduire qui de droit. Sans hésitation, la Table Ronde fut confirmée dans sa mission et s’est vue confier un exercice supplémentaire de modernisation des législations économiques en vigueur.

3. La modernisation du droit économique 3.1. Quel a été le champ d’investigation ? Le critère temporel a été abandonné. Trop de règles anciennes avaient survécu au sein même de lois portant des dates rapprochées. Trop de dispositions anciennes ne pouvaient être sérieusement évaluées sans avoir égard aux lois plus récentes avec lesquelles elles s’imbriquent. Et surtout, trop de lois récentes sont elles-mêmes au minimum perfectibles…. Naturellement, il n’a pu s’agir que d’examiner le droit fédéral de l’économie.

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A regret, en raison de la dispersion des compétences ministérielles en matière économique, nous n’avons à ce stade pas voulu nous aventurer dans les domaines sectoriels tels que celui des transports mais aussi, et c’est capital, le droit des sociétés (qui est au demeurant déjà codifié de manière remarquable) ou encore d’autres pans du droit commercial. A aussi été écarté (quoique certains de ses aspects soient évoqués) le droit financier qui constitue, comme l’avait remarquablement démontré le professeur André Bruyneel (« Le droit financier et le droit de l’assurance » in Bicentenaire du Code de commerce, Larcier, 2007, p.197) une branche à part entière et qui gagnerait sans doute beaucoup elle aussi à faire l’objet d’un exercice comparable mais à chaque jour suffit sa peine, nous auront l’occasion d’y revenir. Si comme on le voit certaines matières ont donc bel et bien été écartées de nombreuses autres ont été englobées dans le projet. Elles feront l’objet de la plupart des rapports qui composent cet ouvrage.

3.2. Matières examinées Il y a d’abord, plusieurs matières de base du droit économique : 1°

Celles qui fixent les règles du jeu essentielles du marché des biens et des services. x

le droit de la concurrence,

x

la législation sur les prix,

x

la législation sur les pratiques du commerce,

x

celles qui encadrent la libéralisation des industries de réseaux,

x

le droit de la propriété intellectuelle,

x

les lois relatives à la sécurité des produits et des services.

Le droit de la concurrence a été réformé en 2006, nous y reviendrons. Dans un exercice de réexamen global du droit économique, la sphère d’influence du droit de la concurrence ne s’arrêté pas aux lois coordonnées sur la protection de la concurrence économique. Examiné à la lumière des objectifs fondamentaux qui sous-tendent ce droit, plusieurs textes vacillent sur leurs bases, parce qu’ils génèrent des effets anticoncurrentiels voire favorisent la cartellisation. La Belgique est aussi connue pour être un pays dans lequel les directives européennes sont transposées avec retard. Plus encore, examiner à l’aune du droit européen, il faut peut-être aussi conclure qu’un sérieux lifting s’impose. La loi sur les pratiques du commerce subit les assauts répétés du droit communautaire et n’est, dans sa forme actuelle, plus satisfaisante. La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services impose de revoir de nombreux textes. Faut-il se borner à un toilettage, une modeste mise en conformité où est-ce l’occasion de repenser certains mécanismes inscrits dans les lois d’accès au marché.

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2° Les lois qui donnent aux pouvoirs publics des instruments d’intervention qui ont été conçues dans l’immédiat après-guerre et qui doivent être réécrites. L'important pouvoir discrétionnaire donné par la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique et les prix au Ministre de l’Economie est-il encore réaliste aujourd'hui ? 3° Les lois qui donnent aux pouvoirs publics une tâche d’observation du marché (loi statistique, loi ICN, etc.…). 4° Les textes qui organisent la concertation des pouvoirs publics avec les secteurs ou celle des secteurs entre eux. Ces organes ont émergé au fil de besoins ponctuels, parfois des modes, parfois des jeux de pouvoirs. L’idée d’un droit négocié au sein d’organes spécialisés n’est naturellement pas à rejeter au contraire, mais croit-on vraiment qu’un archipel d’instances consultatives, créés de manière désordonnée, sans vue d’ensemble, avec des règles de fonctionnement différentes et composés souvent des mêmes interlocuteurs est un modèle d’efficacité. 5° Les lois qui créent des techniques alternatives aux régulations classiques (on pense à la normalisation, à l’accréditation, à la certification, etc.…). Elles sont globalement satisfaisantes mais des textes de pure circonstance visant l’effet d’annonce viennent parfois noircir le paysage (pensons à la loi du 27 février 2002 visant à promouvoir la production socialement responsable restée lettre morte). Le rapport dresse plusieurs constats et contient une proposition d’approche globale de solution.

3.3. Questions soulevées Parmi les nombreuses questions soulevées à l’occasion du passage en revue des législations économiques on peut en citer quelques-unes : 1° L’intuition de départ a été confirmée: il existe de nombreuses lois oubliées ou obsolètes qui sont en vigueur et qui gouvernent encore et toujours le marché des biens et des services. Ces législations ont été adoptées dans un contexte bien souvent différent de la situation actuelle. Doit-on laisser ces lois surannées en vigueur ? 2° Il existe de nombreuses lois récentes qui intègrent des dispositifs anciens repris de réforme en réforme. Leur raison d’être initiale a parfois complètement disparu mais ils produisent des effets collatéraux qui génèrent des avantages pour certains acteurs économiques et faussent les règles du jeu. Faut-il fermer les yeux ? 3° Au fil de l’actualité, au fil des modes, plusieurs législations de circonstances ont vu le jour. Ces législations parfois récentes ont été conçues dans l’urgence sans beaucoup d’égard pour le contexte juridique global. L’effet de mode passé, ne faut-il pas les remettre sérieusement en cause ? 4° Certaines législations incompatibles avec les engagements internationaux de la Belgique. Elles sont passées entre les mailles du filet de la participation de la Belgique à l’Union européenne. Faut-il détourner le regard ou prendre le problème de face ?

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5° Quelques textes adoptés sous le couvert de motifs louables, produisent à termes des effets pervers indésirables. Ne faut-il pas corriger le tir ? 6° Plusieurs lois anciennes restent utiles mais devraient être réécrites dans un langage contemporain pour être pleinement efficaces. Ne faudrait-il pas remettre l’ouvrage sur le métier et oser s’attaquer à quelques vaches sacrées du droit économique ? 7° Nombre de dispositions ont été élaborées en concertation avec les secteurs concernés. Si cela présente l’avantage d’offrir des lois qui prennent en compte la réalité du terrain, une trop grande proximité entre l’auteur de la règle et ses destinataires crée parfois des règles taillées sur mesure pour certains opérateurs au détriment de l’intérêt général. 8° Dans le passé, les gouvernements successifs ont souvent cédé à la tentation de créer des autorités spécialisées sans définir avec précision leur place dans le système juridique. Ceci s’intègre dans une tendance générale, en Belgique, à considérer que la création institutionnelles constitue par excellence la réponse à tout problème. L’ouverture à la concurrence de nouveaux secteurs d’activité ne le requiert pas nécessairement. Elle requiert en revanche une réflexion de caractère systématique sur les conséquences de l’introduction de la concurrence dans l’organisation classique des pouvoirs. Il s’agit en effet d’une évolution structurelle qui a des répercussions importantes sur le fonctionnement des autorités législatives, exécutives et juridictionnelles. 9° Une vingtaine de textes éparpillés créent des commissions consultatives alourdissant à l’excès le processus de prise de décision. Ces textes sont nés au fil des ans sans vue d'ensemble de manière à répondre à des besoins ponctuels. On en dénombre, dans la sphère du droit économique une trentaine. Est-ce un procédé de bonne gouvernance ou un peu de simplification administrative ne devrait-elle pas être distillée ?

3.4. Un constat L'incohérence profonde qui s’est immiscée dans notre droit économique trouve souvent son origine dans une activité législative débordante et même parfois contradictoire. Dans un contexte de mondialisation, qui pousse les systèmes juridiques à devenir des outils de compétition économique, une telle dérive devient préjudiciable. On le voit, cette incohérence, affecte négativement l’attractivité et la compétitivité de notre pays. Notre droit économique est actuellement constitué de couches successives qui se sédimentent sans plan d’ensemble. Identifions ses objectifs et réformons le modèle.

4. Projet de codification Lors du colloque organisé en 2007 dans la salle des audiences solennelles de la Cour de cassation, à l’occasion du bicentenaire du Code de Commerce, le Professeur HORSMANS, évoquant l’initiative prise par Napoléon de confier à un commerçant italien le soin de rédiger

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un code de commerce, plaida et proposa au législateur de résoudre tous les maux que les facultés de droit dénoncent quotidiennement. L’occasion était trop belle et la Table Ronde a pris la balle au bond et propose d’inscrire dans un texte clair, synthétique et cohérent l’ensemble des règles fondamentales du droit économique au service des objectifs qui sous-tendent un encadrement juridique moderne du marché.

4.1. L’objectif Favoriser : x l’intégration du droit économique belge dans le concert des règles de droit européen; x la liberté d’entreprendre et préserver la liberté de concurrence; x la libre circulation des échanges; x La transparence du marché.

Limiter : x l’émergence des corporatismes au travers de législations taillées sur mesure; x les frais de transactions.

Protéger de façon équilibrée la partie faible. Supprimer le formalisme superflu. Donner une vision claire du rôle de l’autorité publique dans la régulation de l’activité économique et de préciser les instruments dont elle dispose. Redonner aux acteurs de l’activité économique la sécurité juridique nécessaire. Enfin, se doter d’un cadre stable résistant aux évolutions de la technique, de l’actualité immédiate ou des effets de mode. Tel est l’objectif, couler l’ensemble de ce corpus de règles essentielles du droit du marché des biens et des services dans un code de droit économique rationnel, cohérent et durable mettant fin, on l’espère au phénomène de la prolifération de législations éparses tendant au plus grand degré d’abstraction possible. L’enjeu consistera non seulement à moderniser le droit économique. Il consistera aussi à subsumer de nombreuses normes pour tendre vers un droit généralement applicable conçu comme un droit commun de l’économie et à définir de façon claire quelle est le modèle d’organisation du marché des biens et des services dont se dote la Belgique. En effet, à l’issue de l’exercice d’évaluation auquel nous nous sommes livrés, plus d’une centaine de législations ont été regroupées sous le vocable de «droit économique» et ont été passées à la loupe. Ces législations, au début des travaux pouvaient donner l’impression que

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le droit de l’économie est un archipel de textes disparates adoptés au gré des problèmes ponctuels auxquels le législateur a dû répondre au fil du temps. Toutefois, après quelques années de travaux, on s’aperçoit qu’une logique peut être trouvée. Que ces législations, si elles ne sont pas le produit d’un dessein raisonné n’en sont pas moins liées les unes aux autres. C’est toute la gageure de l’ambitieux projet de codification du droit économique.

4.2. L’option Le terme de codification recouvre plusieurs réalités très différentes. Mais les constats qui viennent d’être posés induisent assez facilement le choix qui devrait être fait sur la formule à retenir. On le sait, les expressions de «codification» ou «code» sont ambiguës: même sans aborder la question de manière scientifique et exhaustive, on peut, pour les besoins de notre propos, leur donner deux sens différents, qui ont été parfaitement synthétisées comme suit par le Pr. 1 Pierre Van Ommeslaghe : 1°Soit coordonner des textes de loi existants relatifs à une matière pour les regrouper et en permettre la consultation et l’application plus aisées, sans cependant procéder à un travail de réflexion et de conception à cette occasion. 2°Soit réalisée une véritable codification, c’est-à-dire la rédaction d’un texte cohérent portant sur une matière déterminée, sans doute à partir du droit existant, mais en étudiant les règles en cause, en les complétant, en les formulant éventuellement de manière nouvelle et ordonnée, précédée de principes généraux couvrant la matière, à la suite d’une réflexion approfondie. Des codifications selon cette première acceptation ont été réalisées en Belgique: tel est le cas du Code judiciaire à la suite du travail considérable réalisé par les Commissaires royaux qui en ont été successivement chargés et de leurs nombreux collaborateurs. Tel est aussi le cas, plus récemment, du code de droit international privé, édicté par la loi du 16 juillet 2004, qui a réalisé une synthèse de cette matière difficile en un style clair et précis, couverte en 125 articles, outre les dispositions abrogatoires et transitoires. 3°Soit une codification à l’instar de notre droit des sociétés qui se situe à mi-chemin entre ces deux conceptions. D’une part, ses auteurs n’avaient pas mandat de proposer de nouvelles règles et ils ne pouvaient amender les textes que dans la mesure nécessaire pour en assurer la cohérence et la compréhension : la conception de base était donc conforme à la première acceptation. Mais d’autre part, par suite de l’incorporation dans le Code des sociétés des dispositions du Code civil relatives à la société, grâce à la présence de principes généraux dans ces dispositions et dans les lois coordonnées, qu’il a été possible de mettre en exergue, ainsi qu’à la faveur d’un regroupement intelligent des matières (y compris l’addition de textes restés en dehors des lois coordonnées initiales) et à la refonte en profondeur du plan, l’apport

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Pierre Van Ommeslaghe, « Le bicentenaire du Code de commerce de 1807 Rapport introductif », Bicentenaire du Code de commerce, Larcier, Bruxelles, 2007, pp 17 et sv.

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du Code par rapport aux anciennes lois coordonnées est très sensible. De plus, il réalise une opportune fusion entre le droit civil et le droit commercial.

5. L’ambition On envisage ici une codification qui pourrait relever à la fois des première et deuxième acception, c’est-à-dire la rédaction d’un texte cohérent portant sur le droit économique, en partant de l’évaluation du droit existant, enrichie de l’étude des règles en cause, complétée, éventuellement reformulées de manière nouvelle, réorganisée au sein d’une structure claire avec des divisions et des subdivisions agencées de manière didactique, précédée de principes généraux couvrant la matière à la suite d’une réflexion approfondie. De nombreux textes restant au demeurant valables, ces derniers s’intègreront naturellement au code. On l’a dit, l’ambition dépasse aussi la pure forme. La codification est l’occasion : x de couper les branches mortes. x d’apporter une réponse de rationalité et de cohérence. C’est aussi l’opportunité d’intégrer des normes qui bénéficieront de la plus grande stabilité qui soit, de moderniser le droit économique, de regrouper de nombreuses dispositions pour tendre vers un droit généralement applicable conçu, comme un droit commun de l’économie. x la codification ne serait donc pas seulement un simple exercice de coordination des textes légaux actuels, mais une codification effective, c’est-à-dire l’établissement d’un texte cohérent s’appuyant sur une vision globale de la réglementation existante qui, pour autant que de besoin, sera simplifiée, harmonisée et adaptée aux exigences de la pratique

6. Conclusions Notre travail n'est donc pas purement juridique, il se veut être inspiré d’une vision du rôle de la règle de droit dans l’économie. Certes nous aurions pu élargir notre champ d'investigation à d'autres chapitres importants et c'est peut-être là une des lacunes de notre travail. Un premier pas a été effectué en un court laps de temps, nous espérons avoir ainsi montré la voie à suivre. Puisse d'autres initiatives telle la nôtre voir le jour. Profitons de la crise économique qui nous frappe pour remettre de l’ordre dans la confusion intellectuelle qui se développe. C’est à n’en pas douter une magnifique occasion pour le législateur d’introduire les normes d’une régulation bien pensée et indispensable de l’économie de marché.

Lambert VERJUS, Président du Comité de Direction du SPF Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie

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NAAR EEN WETBOEK ECONOMISCH RECHT KOEN BYTTEBIER REGINE FELTKAMP FREDERIC VANBOSSELE

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“De voorwaarden scheppen voor een competitieve, duurzame en evenwichtige werking van de goederen- en dienstenmarkt In België.”

NAAR EEN WETBOEK ECONOMISCH RECHT 1. Opzet en plan van de uiteenzetting 1. Zoals uit de inleidende bijdrage1 blijkt, hebben de Minister van KMO's, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid, de Minister voor Ondernemen en Vereenvoudigen en de Minister van Klimaat en Energie, met de steun van de voorzitter van het directiecomité van de Federale Overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie (hierna: de “FOD Economie”), de heer Verjus, sedert 2007 een aantal hoogstaande experts verenigd in een “ronde tafel” (hierna de “Ronde Tafel”) en aan deze Ronde Tafel de taak toevertrouwd de huidige economische regelgeving te evalueren en, waar mogelijk, hieromtrent voorstellen tot modernisering te formuleren. Dit onderzoek resulteerde in een indrukwekkend eindverslag van de FOD Economie 2 dat een analyse van de vigerende (federale) economische regelgeving bevat met telkens een kritische evaluatie ervan, alsmede, waar nodig/wenselijk, de voormelde voorstellen tot modernisering. De werkzaamheden van de Ronde Tafel hebben geleid tot de vaststelling dat diverse oudere economische regelgeving dringend aan opfrissing toe is en, daarnaast, dat de recentere economische regelgeving gekenmerkt wordt door een wildgroei, een grote versnippering en een ontbreken aan een eenduidige maatschappelijke en beleidsmatige visie. Het Eindverslag besluit dan ook tot de noodzaak van een diepgaande hervorming van het economisch regelgevend kader3. Naast diverse voorstellen tot aanpassing van de betrokken regelgeving, formuleert het Eindverslag bij wege van algemene suggestie de prangende noodzaak om de economische regelgeving te reorganiseren in een wetboek (“code”) dat steunt op een eenheidsvisie en dat de algemene en fundamentele regels van het economisch recht groepeert in een duidelijke, logisch geordende en samenhangende tekst. 2. De auteurs van onderhavige bijdrage hebben de eer gehad om de Minister van KMOs, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid, de Minister voor Ondernemen en Vereenvoudigen en de Minister van Klimaat en Energie FOD Economie te mogen bijstaan bij zijn werkzaamheden rond het uitschrijven van een ontwerptekst voor een Wetboek Economisch Recht op grond van de voorstellen geformuleerd in het Eindverslag, evenals van daarop voortbouwende aanbevelingen en beslissingen van de Ronde Tafel die immers, in maandelijkse bijeenkomsten, de codificatiewerkzaamheden intens heeft begeleid. Op datum van redactie van deze bijdrage ligt een eerste ontwerptekst van het Wetboek van Economisch Recht voor. Naar deze ontwerptekst is hierna verwezen met de term “het Wetboek”.

1

Zie de bijdrage van Lambert VERJUS in dit boek (p. 5).

2 FOD Economie, “Evaluatie en modernisering van de economische wetgeving” (hierna het “Eindverslag”). Dit eindverslag werd eind 2008 publiek werd gemaakt (te raadplegen via: http://mineco.fgov.be/ministry/legislation_table/home_nl.htm). 3

Zie p. 4 e.v. van het Eindverslag.

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Het Wetboek is vooralsnog een werk “in continuing progress”, dat pas (een zeker4) einde zal kunnen vinden bij de aanneming ervan in de wetgevende kamers. Het voorgaande neemt niet weg dat de algemene oriëntaties van het Wetboek het voorwerp dienen te vormen van een breder maatschappelijk debat dat zo open en constructief mogelijk dient te worden gevoerd. Een mijlpaal in dit debat vormde het congres dat de FOD Economie, steunend op de in het voorjaar van 2008 aangevatte codificatiewerkzaamheden, organiseerde op 8 en 9 december 2008 ter voorstelling van het Eindverslag. De onderhavige bijdrage zelf vormt de weerslag van de uiteenzetting die de auteurs hebben gegeven op voormeld congres en waarin de werkzaamheden rond het Wetboek nader werden toegelicht. Aangezien sinds deze uiteenzetting de werkzaamheden aan het Wetboek werden voortgezet, is bij de redactie van de onderhavige bijdrage rekening gehouden met deze verdere werkzaamheden. De bijdrage is met andere woorden gebaseerd op de ontwerptekst van het Wetboek zoals het per datum van afwerking van deze bijdrage5 voorligt. 3. In deze bijdrage zal eerst worden uiteengezet welke het uitgangspunt is geweest van de verrichte werkzaamheden (hoofdstuk 2). Vervolgens zal de reikwijdte en de algemene structuur van het ontwerp van Wetboek worden uiteengezet (hoofdstuk 3). Tot slot zal nader ingegaan worden op de algemene oriëntaties van het Wetboek door per onderdeel van het Wetboek de krachtlijnen van de voorgestelde ontwerptekst weer te geven (hoofdstuk 4). Ten informatieve titel is de voorlopige algemene inhoudstafel van het Wetboek als bijlage gevoegd bij deze bijdrage.

2. Organisatie en uitgangspunten van de werkzaamheden 2.1. Organisatie 4. Het voorliggend ontwerp van Wetboek is de vrucht van een nauwe samenwerking tussen de auteurs6 tot de onderhavige bijdrage met (diverse medewerkers van) de FOD

4 Wetgeving blijft immers steeds evolueren en niettegenstaande een van de doelstellingen van het Wetboek is een duurzaam kader uit te bouwen (zie infra, nr. 8), kan niet worden uitgesloten dat, mocht een Wetboek Economisch Recht worden uitgevaardigd, dit nog verder zal worden aangepast om rekening te houden met gewijzigde maatschappelijke omstandigheden, met Europeesrechtelijke evoluties, etc. 5

D.w.z. juni 2009.

6 Het team gevormd voor de codificatiewerkzaamheden bestaat uit Koen BYTTEBIER (Hoogleraar VUB, voorzitter Vakgroep Economisch Recht (ECOR) VUB, lid onderzoeksgroep Business & Contracts (BuCo) VUB), Advocaat te Brussel en Gent, Régine FELTKAMP (Docent VUB, lid vakgroep ECOR VUB, voorzitter onderzoeksgroep BuCo VUB, Advocaat te Brussel), Frédéric VANBOSSELE (Wetenschappelijk medewerker vakgroep ECOR, lid onderzoeksgroep BuCo VUB), Advocaat te Brussel) en Wim GERMONPRÉ (Advocaat te Brussel). Wim GERMONPRÉ werkte tevens mee aan bepaalde delen van onderhavige bijdrage.

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Economie en de Ronde Tafel en steunt op de inzichten verworven tijdens de voortgang van de werkzaamheden. De diverse tekstvoorstellen die de auteurs voorbereidden, werden steeds eerst besproken op werkvergaderingen met de heer Emanuel Pieters van de FOD Economie en zijn team, om vervolgens het voorwerp uit te maken van boeiende debatten in de Ronde Tafel. In functie van de nieuwe inzichten werden de ontwerpteksten, met inbegrip van de structuur en de inhoudstafel van het Wetboek, op permanente wijze herwerkt en bijgeschaafd. Zo werden de structuur en de inhoud van het Wetboek in de loop van de codificatiewerkzaamheden, als gevolg van nieuwe inzichten, verschillende keren gewijzigd om (voorlopig) uit te monden in de structuur zoals besproken in de onderhavige bijdrage7.

5. Zoals hoger aangegeven, is in de loop van de aan de gang zijnde werkzaamheden beslist om de bevindingen van de werkzaamheden voor te leggen aan een ruimer publiek van academici en experts in de betrokken materie en rechtspractici. Aldus werd op 8 en 9 december 2008 een congres georganiseerd door de FOD Economie dat als doel had de verrichte werkzaamheden aan de constructieve kritiek van dit publiek te onderwerpen. Aan dit congres hebben de volgende academici en experts deelgenomen: professor ANDRÉ SAPIR (ULB), de profesoren KOEN BYTTEBIER en RÉGINE FELTKAMP (VUB, advocaten), professor GUY HORSMANS (UCL), de heer FRÉDÉRIC JENNY (voorzitter Comité voor de Mededinging bij OESE en raadsheer bij het Hof van cassatie van Frankrijk), professor DAMIEN GERARDIN (U. Tilburg, Europacollege), professor JULES STUYCK (KUL), professor emeritus PIERRE VAN OMMESLAGHE (ULB, advocaat bij het Hof van Cassatie), de heer PIERRE BERGER (voorzitter van het Instituut der Bedrijfsrevisoren), de heer DAVID SZAFRAN (secretaris-generaal van het Instituut der Bedrijfsrevisoren), professor MIREILLE BUYDENS (ULB), professor YVES POULLET (Facultés Universitaires Notre Dame de la Paix en ULg), professor emeritus HENRI SWENNEN (UA), FRANCINE MESSINE (advocate, assistente ULB, docent ICHEC en ISTI), professor MARNIX VAN DAMME (VUB, Kamervoorzitter bij de Raad van State), professor emeritus JULES MESSINE (ULB, Kamervoorzitter bij de Raad van State), de heer EMMANUEL PIETERS (adviseur-generaal bij de FOD Economie). De uitgeschreven neerslag van de voordrachten tijdens dit congres vormt het voorwerp van een verslagboek dat door de FOD Economie is uitgegeven.

Een aantal van de experts hebben naar aanleiding van dit congres de gelegenheid gehad om bepaalde voorstellen van tekst nader te onderzoeken en hun opmerkingen te formuleren. Het Wetboek zoals besproken in onderhavige bijdrage houdt reeds rekening met de verdere inzichten verworven dankzij de bijzonder interessante interventies op dit congres en de door diverse experts geformuleerde opmerkingen. Tevens werden diverse deelaspecten van het Wetboek besproken met de leden van de Vakgroep Economisch Recht van de Vrije Universiteit Brussel, of met collegae van andere vakgroepen, waaronder in het bijzonder de professoren FABIENNE BRISON (professor V.U.B., professor K.U.B., advocaat te Brussel, voorzitster van de Belgische vereniging voor auteursrecht) en MARNIX VAN DAMME (VUB, Kamervoorzitter bij de Raad van State).

7 Aldus is het voorstel van structuur voor het Wetboek geformuleerd in het Eindverslag (zie het Eindverslag p. 208 e.v.) intussen achterhaald.

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2.2. Uitgangspunten 2.2.1. Het Eindverslag 6. Het vertrekpunt van de werkzaamheden rond het Wetboek is het onderzoek geweest van de Ronde Tafel, zoals uiteengezet in het Eindverslag. De inhoud van het Wetboek werd bepaald uitgaande van de in dit Wetboek geïnventariseerde economische regelgeving. Aan de hand van dit repertorium van deze regelgeving werd in nauwe samenspraak met de FOD Economie en de Ronde Tafel een inventaris opgesteld volgens een eerste basisstructuur. Vervolgens werd aan de hand van deze voorlopige inventaris en rekening houdend met de doelstellingen van het Wetboek (zie infra, nr. 7), in samenspraak met de Ronde Tafel, bepaald welke economische regelgeving al dan niet zou worden opgenomen in het Wetboek (m.a.w. welke van deze regelgeving op voldoende wijze beantwoordde aan de diverse criteria om opgenomen te worden in het Wetboek). Het Eindverslag diende ook als uitgangspunt voor de modernisering van de regelgeving. De uiteindelijk voor het Wetboek weerhouden economische regelgeving werd bij de opname in de codestructuur aangepast, zulks zowel op inhoudelijk als op vormelijk vlak, rekening houdend met de conclusies en de voorstellen geformuleerd in het Eindverslag, zoals aangevuld in de Ronde Tafel, evenals – in zoverre verenigbaar met de doelstellingen van het Wetboek – met de voorstellen en suggesties geformuleerd op het op 8 en 9 december 2008 door de FOD Economie georganiseerd congres.

2.2.2. Doelstellingen van het Wetboek 7. Een codificatieoefening en in het bijzonder het afbakenen van de in de codificatie op te nemen regelgeving veronderstelt in de eerste plaats dat het doel dat met de codificatie wordt vooropgesteld, wordt vastgelegd. Onder “doel” wordt in deze context verstaan het geheel van de beleidsmatige doelstellingen van de codificatie en het beoogde type van codificatie. A - Beleidsmatige doelstelling 8. Zoals aangegeven in het Eindverslag8, beoogt de FOD Economie met een codificatie van het economisch recht een instrument te creëren dat de economische activiteit evenals de economische groei zou kunnen stimuleren. Daarnaast dient het Wetboek het algemeen economisch rechtelijk kader weer te geven om op die manier een efficiënt en gemakkelijk hanteerbaar instrument van economisch beleid te kunnen vormen. Deze beleidsmatige doelstellingen kunnen onder meer bereikt worden door het nastreven van de volgende subdoelstellingen: 1°

8

20

het bevorderen van de efficiënte werking van de markt, middels het wegwerken, minstens vereenvoudigen, van administratieve en procedurele belemmeringen (administratieve vereenvoudiging);

Zie het Eindverslag, p. 206 e.v.


2°

het bevorderen van de transparantie van de regelgeving;

3°

het bevorderen van de rechtszekerheid en de stabiliteit;

4°

het uitwerken van een soepele en duidelijke eenheidsregelgeving;

5° het wegwerken van diversiteit en tegenstrijdigheden ingevolge de versnippering van wetten in economische aangelegenheden (met alle discrepanties van dien). Deze subdoelstellingen vloeien voort uit de vaststelling dat economische regelgeving die gekenmerkt wordt door een wildgroei, een grote versnippering en een ontbreken van een eenduidige maatschappelijke en beleidsmatige visie niet bevorderlijk is voor de ontwikkeling van de economische activiteit. Vandaar dat de hoofdbetrachting van de FOD Economie erin heeft bestaan om een algemeen, duidelijk en duurzaam wettelijk kader uit te werken, waarbij naast modernisering ook de algemene principes worden gedestilleerd uit het amalgaam van economische regelgeving, waaraan vaak conflicterende beleidsmatige of maatschappelijke visies ten grondslag liggen of die vaak sectorspecifiek is. Daarbij is als nevendoelstelling voorop gesteld om, zoveel als mogelijk, het opnemen van sectorale regelgeving te vermijden. B - Type van codificatie 9. Zoals op treffende wijze werd uiteengezet door Prof. Em. Van Ommeslaghe9 tijdens het congres “Tweehonderd jaar Wetboek van koophandel” dat te Brussel plaats vond in 2007, bestaan er verschillende vormen van codificatie. 10. Een codificatie kan in eerste instantie een “loutere coördinatieoefening” zijn, waarmee is bedoeld het hergroeperen van bestaande regelgeving om het in een coherente en logische tekst te organiseren, zonder dit conceptueel grondig te hervormen. Een dergelijke codificatie beperkt zich tot het samenbrengen van bestaande wetteksten sensu lato met betrekking tot een materie om ze te hergroeperen. De betrachting is dan in hoofdzaak de raadpleging en toepassing van de regelgeving te vergemakkelijken. Een voorbeeld van een dergelijke codificatie is het Franse Wetboek van Koophandel, afgekondigd bij ordonnantie van 18 september 2000, en genomen in uitvoering van een machtigingswet n°99-1071 van 16 december 199910. Deze machtigingswet machtigde de Franse Regering om, bij wijze van ordonnantie, over te gaan tot het neerschrijven van een Wetboek van Koophandel dat de bepalingen met betrekking tot de overeenstemmende materie hergroepeert en organiseert rekening houdend met de volgende precisering: “Les dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit”.

9 P. VAN OMMESLAGHE, “Le bicentenaire du Code de Commerce de 1807 Rapport introductif”, Bicentenaire du Code de Commerce, Larcier, Brussel, 2007, p. 17 e.v. 10 Te raadplegen via http://www.legifrance.gouv.fr/. Zie ook het Verslag aan de President van de Franse Republiek betreffende deze ordonnantie, site www.legifrance.gou.fr

21

11. Een codificatie kan echter ook een grotere ambitie hebben. Zij kan immers ook tot doel hebben om over te gaan tot wat Prof. Em. P. Van Ommeslaghe een “werkelijke” codificatie (“codification véritable”) heeft genoemd: d.w.z. het uitwerken van een coherente regelgeving op grond van een algemene reflectie over de toepasselijke algemene beginselen, een eenheidsvisie en een modernisering van de te codificeren regelgeving. Voorbeelden van een dergelijke codificatieoefening zijn in België het Gerechtelijk Wetboek, evenals het Wetboek Internationaal Privaatrecht11. 12. Beide types van codificatie kunnen ook gecombineerd worden. In dat geval wordt de opgenomen regelgeving georganiseerd in een coherente en logische tekst en tegelijkertijd gemoderniseerd. Een voorbeeld van een dergelijke gecombineerde codificatieoefening in België vormt het Wetboek van vennootschappen. 13. Zoals reeds moge blijken uit de hoger aangegeven beleidsmatige doelstelling die de FOD Economie voor ogen heeft gestaan met het Wetboek, gaat het opzet van de FOD Economie met de codificatieoefening verder dan het louter ordenen en coördineren van de bestaande economische regelgeving in een logische structuur, in voorkomend geval aangepast in overeenstemming met de voorstellen tot modernisering en verbetering zoals aangegeven in het Eindrapport. De opzet om een algemeen, duidelijk en duurzaam wettelijk kader uit te werken impliceert immers dat de economische regelgeving wordt gereorganiseerd in een corpus dat een weergave vormt van algemene regels, waarvan verwacht wordt dat zij een redelijk duurzaam karakter vertonen (en dus ook dat hierbij een selectie dient plaats te vinden). C - Concrete richtsnoeren 14. Teneinde de voormelde (sub)doelstellingen van het Wetboek te verwezenlijken en uiting te geven doorheen het Wetboek, werd bij de aanvang van de codificatiewerkzaamheden, in nauwe samenspraak met de FOD Economie, een aantal richtsnoeren opgesteld waarmee, rekening houdend met onder meer de toepasselijke regels van supranationaal recht, zoveel mogelijk getracht is rekening te houden bij de uitwerking van de tekst van het Wetboek. Deze richtsnoeren beoogden de vertaling in een praktisch toepasbare methodologie van de voormelde beleidsmatige doelstellingen die het Wetboek hebben geïnspireerd. Het betreft, enerzijds, een aantal inhoudelijke richtsnoeren en, anderzijds, een aantal vormelijke richtsnoeren. a.- Inhoudelijke richtsnoeren i.- Reorganisatie van de regelgeving volgens een eenheidsvisie 15. Bij de codificatieoefening is ernaar gestreefd het amalgaam aan bestaande regelgeving te reorganiseren in een logische en coherent opgebouwd geheel gebaseerd op een eenheidsvisie. De volgende pijlers dienden als richtsnoer bij deze reorganisatie: 1°

11

22

het zoveel mogelijk destilleren van algemene principes en de opstelling van een algemeen wettelijk kader, waarbij wordt uitgegaan van een globale visie

Wet van 16 juli 2004 houdende het wetboek van internationaal privaatrecht, BS 27 juli 2004.


die een evenwicht tussen alle betrokken belangen in de hedendaagse economische context beoogt; 2°

het zoveel mogelijk harmoniseren en vereenvoudigen van het huidige wettelijke kader, dat op verschillende vlakken gekenmerkt wordt door een diversiteit aan bijzondere sectorale regelingen, waarbij het de bedoeling is om sectorale discrepanties zo goed mogelijk weg te werken;

3°

de behandeling van sectorale regelingen of bijzondere regelingen als uitzonderingen en als bijzonder specifiek of inherent van voorbijgaande aard: deze worden in beginsel (in het Wetboek) niet opgenomen en kunnen, meer in het algemeen, enkel worden weerhouden indien de mededinging niet afdoende kan worden gewaarborgd aan de hand van algemene regels.

en

ii.- Accentuering van de samenhang 16.

De vigerende economische regelgeving ligt versnipperd over diverse bronnen.

Diverse aspecten van deze regelgeving vertonen evenwel dezelfde of gelijkaardige kenmerken of zijn ingegeven door een gelijkaardig opzet. Zoveel als mogelijk werd in de codificatieoefening getracht om de samenhang tussen de verschillende wetteksten te accentueren door het maximaal ontwikkelen van: 1°

een logische ordening van de in het Wetboek op te nemen materies (zowel qua volgorde, als qua onderlinge afstemming);

2°

een eenvormig begrippenapparaat, waarbij de vaststellingen gelden dat de terminologie van bepaalde economisch rechtelijke wetgeving sterk verouderd is en aan actualisering toe is en dat er over diverse wetteksten heen tal van tegenstrijdigheden zijn die moeten worden weggewerkt;

3°

eenvormige toepassingsregels;

4°

distillering en groepering van de louter procedurele bepalingen;

5°

eenvormige controle- en handhavingmechanismen;

6°

een duidelijke en eenduidige visie op de rol van de overheid;

7°

het uitschakelen van repetitieve regelgeving en het herleiden ervan tot een algemeen toepasbare regeling die wordt gekenmerkt door een afgelijnd toepassingsgebied (dat verzekert dat er door de oefening geen voorheen geregelde materies terecht komen in een juridisch vacuüm).

Het accentueren van de samenhang impliceert dat de codificatieoefening zich er niet toe beperkt bepaalde wetteksten als dusdanig in de codestructuur te integreren. Van diverse wetteksten wordt voorgesteld deze uit te splitsen over verscheidene delen van het Wetboek, in lijn met de voorgestelde structuur (zie hierover infra). Zo zijn bijv. alle definities uit de diverse wetteksten ondergebracht in het boek I Definities en zijn de bepalingen inzake sancties uit de diverse wetteksten gehaald om ze te groeperen in het boek X Rechtshandhaving. x iii.- Modernisatie en vereenvoudiging van de regelgeving

23

17. Het Wetboek heeft ook tot doel te moderniseren en te vereenvoudigen. Er is naar gestreefd deze doelstelling te realiseren door: 1° de verouderde regelgeving af te schaffen of te herleiden tot de regels die in de hedendaagse economische context nog relevant zijn, hierbij werd gesteund op de voorstellen geformuleerd in het Eindverslag; 2° de weerhouden regelgeving aan te passen aan de noden van de huidige praktijk op grond van de voorstellen geformuleerd in het Eindverslag; 3° de introductie van een eigentijdse terminologie, waarbij een einde gesteld wordt aan de in de actuele wetteksten vigerende tegenstrijdigheden; 4° het overbodige formalisme af te schaffen, zonder afbreuk te doen aan de rechtszekerheid; 5° zo veel mogelijk de procedures te harmoniseren; 6° de transactiekosten te beperken; 7° de economische regelgeving in overeenstemming te brengen met nieuwe ontwikkelingen (cf. nieuwe communicatietechnologieën); 8° het wegwerken van lacunes, contradicties en discussiepunten, teneinde interpretaties van de regelgeving te vermijden; 9° waar nodig de complexe regelgeving eenvoudiger te formuleren; en 10° overlappingen zoveel als mogelijk uit te schakelen. b.- Vormelijke richtsnoeren 18. Op het vlak van de vorm en de structuur van het Wetboek werd bij de redactie van de ontwerptekst uitgegaan van de volgende richtsnoeren. 19. Een eerste vormelijk richtsnoer betreft de wijze waarop de economische regelgeving in een codestructuur wordt gegoten. In zoverre mogelijk, zou het Wetboek een soepele vorm moeten krijgen die het mogelijk maakt om in de toekomst bepaalde onderdelen te vervangen of toe te voegen, zonder dat dit meteen dient te leiden tot een hernummering van het hele Wetboek en een aanpassing van de kruisverwijzingen doorheen het Wetboek. Het belang van dit kenmerk dient te worden onderstreept, gezien enerzijds het snel evoluerende karakter van het economisch recht in het algemeen en anderzijds er niet valt uit te sluiten dat materies die thans, als gevolg van de actuele beleidsmatige visie, nog niet in het Wetboek zullen worden opgenomen, in de nabije toekomst misschien wel hun weg naar het Wetboek zullen vinden. Naar voorbeeld van andere codificaties wordt voorgesteld het Wetboek in te delen in verschillende boekdelen, waarin volgens een logische indeling van de opgenomen materies de regelgeving wordt gegroepeerd waartussen voldoende samenhang bestaat.

24


Om enigszins een soepele vorm te geven aan het Wetboek, is voorgesteld om op het vlak van de nummering af te wijken van het systeem van doorlopende nummering zoals tot nog toe gehanteerd in de bestaande Belgische codificaties. Er is voor geopteerd te werken met een nummering per boekdeel, waarbij in de nummering van elk artikel steeds eerst het nummer van het boekdeel terug is te vinden en vervolgens het nummer van het betrokken artikel12. Hoewel met deze werkwijze, in geval van vervanging of aanvulling van de regelgeving binnen een boekdeel, een hernummering binnen dat boekdeel niet volledig wordt uitgesloten, noch de nood aan een aanpassing van eventuele kruisverwijzingen tussen artikelen van verschillende boeken, heeft deze methode wel als voordeel dat afgebakende materies waarvan de FOD Economie heeft beslist deze niet op te nemen in het Wetboek (zie infra, hoofdstuk 4, bij de bespreking van de inhoud van de verschillende boekdelen), later betrekkelijk eenvoudig kunnen worden toegevoegd en slechts een beperkte aanpassing zullen vergen (m.n. aanpassing van het nummer van het boekdeel). 20. Een tweede vormelijke richtlijn die doorheen de werkzaamheden werd gehanteerd en die nauw samenhangt met de inhoud van het Wetboek is dat ernaar is gestreefd de regelgeving zoveel mogelijk te reorganiseren en te coördineren in een logische structuur zowel op “macro” niveau (structuur van de diverse boekdelen) als op “micro” niveau (structuur binnen de boekdelen). Het groeperen van de regelgeving per boekdeel is gesteund op de samenhang die tussen de diverse regelgeving bestaat. Per boekdeel zijn die wetteksten waartussen een voldoende samenhang bestaat, gecompileerd en gecentraliseerd. Het resultaat van deze oefening is een ontwerp van Wetboek dat is samengesteld uit 10 boekdelen, zoals verder uiteengezet (zie infra, nr. 25). 21. Op vormelijk vlak is er, bij wege van een derde vormelijk richtsnoer, waar mogelijk, ook naar gestreefd om de leesbaarheid van de regelgeving te bevorderen.

2.2.3. Andere documenten 22. Bij de codificatieoefening is gesteund op de Beginselen van de wetgevingstechniek van de Raad van State, zoals gewijzigd in 200813. Tevens is rekening gehouden met de OESO Richtsnoeren inzake de kwaliteit en de effectiviteit van regelgeving14.

12

Vb. Boek I Definities : art. I.1, art. I.2.

13 Zie Raad van State, Beginselen van de wetgevingstechniek, Handleiding voor het opstellen van wetgevende en reglementaire teksten( te raadplegen via http://www.raadvst-consetat.be/?page=technique_legislative&lang=nl 14 Principes Directeurs de l'OCDE pour la Qualité et la Performance de la Réglementation (te vinden via: www.oecd.org/dataoecd/23/57/34978350.pdf.).

25

3. Reikwijdte en structuur van het Wetboek 3.1. Opgenomen regelgeving 23. Het Wetboek heeft tot doel het “economisch recht” te codificeren, waarbij meteen de vraag rijst welk geheel van regels dit behoort te omvatten. Uit de omschrijvingen van de notie “economische recht” in de rechtsliteratuur volgt dat het economisch recht zeer ruim is. Het economisch recht is o.m. omschreven als: 1° het geheel van rechtsregels die de economische activiteit beheersen15, 2° het instrument dat de overheid in staat stelt de doelstellingen van de economische politiek te verwezenlijken en dat de voorschriften behelst met betrekking tot het handelen van ondernemingen op de markt16, of 3° het geheel van regelen betreffende het statuut en het instrumentarium van de onderneming bekeken op zichzelf en in relatie met andere ondernemingen waarop zij een beroep doet om haar doelstellingen te verwezenlijken, evenals betreffende het handelen van de ondernemingen en van de overheid op de markt (met uitzondering van de arbeidsmarkt) ten aanzien van elkaar of van de andere marktdeelnemers of ten overstaan van het marktmechanisme als dusdanig met als doel of als gevolg de beïnvloeding van het marktgebeuren17. Waar oorspronkelijk het handelsrecht, dat de relaties tussen kooplieden regelt, mede als gevolg van het feit dat hiervoor een eigen wetboek bestaat (het Wetboek van koophandel van 1807), als aparte rechtstak werd bestudeerd, wordt heden ten dage het handelsrecht meer en meer ruim opgevat als het ondernemingsrecht of “droit des affaires”18. In de meeste hedendaagse handboeken die het economisch recht bestuderen wordt de studie van het economisch recht opgedeeld in twee luiken: het ondernemingsrecht (m.i.v. het handelsrecht) en het marktrecht. De vraag rijst zodoende welke materies op te nemen in het Wetboek. 24. Voor wat betreft de materies op te nemen in het Wetboek bestond de opdracht erin uit te gaan van de economische wetgeving zoals opgenomen in het Eindverslag. De in het Eindverslag opgenomen regeling betreft grotendeels marktrecht.

15 P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, Handboek van het Belgisch economisch recht, Deurne, Kluwer rechtswetenschappen, 1988, p. 3, nr. 1. Deze auteurs beperken hun studie evenwel tot het zuivere marktrecht (toegang tot de markt voor de onderneming, de goederentoevoer op de markt, marktgedrag in het perspectief van de contractuele vrijheid, de handelspraktijken, alsmede het overheidsoptreden om de economische activiteit te stimuleren en/of te steunen). 16 Zie T. VAN DEN BERGH en E. DIRIX, m.m..v. H. VANHEES, Handels- en economisch recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Intersentia, 1997, p. 17. 17 Zie W. VAN GERVEN, Beginselen van Belgisch privaatrecht – Handels en Economisch recht, Deel I, Ondernemigsrecht, Gent, Story-Scientia, 1989, 5-9.. 18 Zie A. PUTTEMANS, “Le champ de la commercialité, Réflexions en vue de l’élaboration d’un Code du commerce et de la consommation”, in Bicentenaire du Code de commerce, Brussel, De Boeck & Larcier, 2007, p. 41 e.v., nr. 7 e.v.; P. VAN OMMESLAGHE, “Le bicentenaire du Code de commerce de 1807, rapport introductif”, in Bicentenaire du Code de commerce, Brussel, De Boeck & Larcier, 2007, p. 19.

26


Aspecten van het ondernemingsrecht, zoals het handelsrecht in de enge zin van het woord, het vennootschapsrecht en de regelgeving inzake faillissement19 en continuïteit van de onderneming20 komen hierin niet aan bod. Rekening houdend met de conceptuele opvattingen over de inhoud van het economisch recht werden in het kader van de voorbereidende codificatiewerkzaamheden diverse debatten gevoerd over de al dan niet opname van deze regelgeving in het Wetboek. Ook werden diverse debatten gevoerd over het nut van het apart bestaan van het Wetboek van koophandel (of eerder van wat er daarvan nog overblijft). Naar aanleiding van het verder uitwerken van de structuur op grond van de bij de codificatieoefening te hanteren richtsnoeren en voornamelijk in het licht van de algemene doelstelling om een algemeen, duidelijk en duurzaam wettelijk kader uit te werken, werden daarnaast ook diverse discussies gevoerd over de al dan niet opname in het Wetboek van bepaalde materies, die aan bod komen in het Eindverslag doch waarvan de vraag kon worden gesteld of zij niet het voorwerp zouden moeten uitmaken van een aparte codificatie. Aldus werden diverse debatten gevoerd over de al dan niet opname van o.m. het banken financieel recht (m.i.b. van betaalinstrumenten en bijzonder wettelijke geregelde kredietvormen), het verzekeringsrecht, alsmede van de regels inzake netwerkondernemingen, zoals bijv. de regelgeving inzake telecom, elektriciteit, gas, de postdiensten en de vervoersdiensten. Ook werden diverse debatten gevoerd over de opname van specifieke regelgeving die sector gebonden is. Na diverse zeer boeiende discussies en het afwegen van de diverse argumenten in de ene of andere zin, werden voormelde materies op dit ogenblik niet opgenomen in de codificatieoefening vanuit de vaststelling dat: 1°

de codificatieoefening zich zou uitstrekken tot die materies die tot de bevoegdheid behoren van de Minister van KMO's, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid, de Minister voor Ondernemen en Vereenvoudigen en de Minister van Klimaat en Energie ,en dat voor wat betreft de andere materies eerst het akkoord van (diverse) andere Ministers verkregen zou moeten worden om deze materies mee op te nemen in het Wetboek; aldus kan het algemeen handelsrecht, zoals (vooral) vervat in het Wetboek van Koophandel vooralsnog niet worden opgenomen in afwachting van verdere afspraken met de FOD Justitie. Om dezelfde reden werd niet overgegaan tot een nadere integratie t.a.v. het Wetboek van vennootschappen (zij het dat dit laatste zelf het resultaat is geweest van een geëigende codificatieoefening).

2°

diverse van de bedoelde materies, die tot de bevoegdheid van de FOD Economie behoren, volgens een bepaalde logica het voorwerp kunnen uitmaken van een afzonderlijke codificatie (bijv. codex financieel recht met daarin opgenomen het banken financieel recht en het verzekeringsrecht) of reeds het voorwerp uitmaken van een afzonderlijke codificatie (cf. het vennootschapsrecht); en

3°

het Wetboek inhoudelijk tot doel heeft om een duurzaam algemeen wettelijk kader op te stellen zodat geen sectorale regelgeving wordt opgenomen (geen op-

19

Wet van 8 augustus 1997, BS 28 oktober 1997.

20

Wet van 31 januari 2009 betreffende de continuïteit van de ondernemingen, BS 9 februari 2009.

27

name van het financieel recht, verzekeringsrecht, of voorschriften inzake netwerkondernemingen).

3.2. Structuur 25.

Het voorliggend ontwerp van Wetboek is opgebouwd in 10 boekdelen.

Deze structuur is opgebouwd rond de volgende logica. In eerste instantie wordt aangevangen met een aantal preliminaire bepalingen. Het betreft enerzijds de uitwerking van het in het Wetboek gehanteerde begrippenkader (boek I). Gezien de definities een verklaring inhouden van doorheen het Wetboek gehanteerde terminologie past het hiermee aan te vangen in het Wetboek. Daarna volgt een omschrijving van het toepassingsgebied en van een aantal essentiële basisbeginselen die gelden voor het Wetboek (boek II). Vervolgens zijn de bepalingen gegroepeerd die in het algemeen gelden voor de onderneming op het vlak de toegang tot de ondernemingsactiviteit en van de wijze waarop zij haar activiteiten moet organiseren (boek III). In de daarop volgende boeken volgen een aantal regels waaraan de onderneming zelf is onderworpen bij haar optreden in het economisch gebeuren. Het betreft meer in het bijzonder de voorschriften inzake mededingingsrecht (boek IV), voorschriften inzake economische overeenkomsten (boek V), de voorschriften inzake de intellectuele rechten (boek VI) en (zekere) aanvullende regulering inzake goederen- en dienstentransacties (boek VII) . De boeken VIII en IX betreffen de wijze van tussenkomst van de overheid in het economisch verkeer. Het boek VIII vermeldt de algemeen geldende bepalingen inzake de autonome overheidsbedrijven. Het boek IX bevat in hoofdzaak het instrumentarium aan de hand waarvan de (federale) overheid ordenend optreedt (of kan optreden) in het economische leven. Tot slot eindigt het Wetboek met de bundeling van alle voorschriften inzake rechtshandhaving (zie boek X), te weten de diverse bepalingen doorheen de in het Wetboek opgenomen regelgeving die ertoe strekken de naleving en de afdwinging in rechte van de in het Wetboek opgenomen bepalingen te garanderen.

4. Algemene oriëntaties binnen de diverse boekdelen 4.1. Definities (Boek I) 26. In dit boek zal bij uitstek worden geambieerd om een eenduidig begrippenkader voor de diverse in het Wetboek geregelde materies te ontwikkelen. Momenteel moet worden vastgesteld dat, wegens het versnipperde karakter van de economisch rechtelijke wetgeving, op dit vlak tal van discrepanties gegroeid zijn. Middels het boek I van het Wetboek zal worden beoogd om, wat betreft het (basis)begrippenkader, aan deze discrepanties een einde te stellen. 27. Om deze doelstelling te bereiken, wordt in eerste instantie gebruik gemaakt van een aantal gemeenschappelijke definities van begrippen die over de verschillende boekdelen voorkomen. Van sommige hiervan dient te worden vastgesteld dat zij, doorheen verschillende wetteksten, een verschillende invulling hebben gekregen over de jaren heen. Een frappant voorbeeld

28


vormt het begrip “onderneming” waaraan in onderscheiden wetteksten een verschillende betekenis is gehecht. Hiervoor werd getracht om zoveel als mogelijk een eenheidsdefinitie uit te werken. Andere begrippen komen dan weer voor in diverse vigerende wetteksten zonder tot op heden een definiëring te hebben gekregen. Ook voor deze begrippen is getracht een arsenaal van gemeenschappelijke definities tot stand te brengen. 28. Daarnaast wordt in de tweede titel van dit boek gebruik gemaakt van bijzondere definities voor begrippen die eigen zijn aan specifieke materies zoals die zullen worden geregeld in bepaalde boekdelen, waarbij gestreefd wordt naar een eenduidig begrippenstelsel en gestroomlijnde definiëring. Deze bijzondere definities zullen in beginsel onverminderd de eerder genoemde gemeenschappelijke definities gelden. Waar evenwel een begrip wordt gedefinieerd in een bijzondere definitie en tevens reeds in het algemeen is gedefinieerd, zal de bijzondere definitie, voor wat betreft de regelgevende materie waarop deze betrekking heeft, prevaleren. 29. De Beginselen van de Wetgevingstechniek zoals opgesteld door de Raad van State21, laten, voor wat betreft de volgorde van opname van definities, de keuze tussen: 1° de belangrijkheid van de gedefinieerde woorden, gaande van het algemene naar het bijzondere; 2° de volgorde van verschijning van de woorden in de tekst; 3° de alfabetische volgorde. In tweetalige teksten moet er, luidens deze richtlijnen, rekening mee gehouden worden dat de Nederlandse en de Franse versie naast elkaar geplaatst worden en dat de definities dus dezelfde volgorde moeten hebben in de beide talen. Voor wat betreft het Wetboek werd de voorkeur eraan gegeven om te steunen op de volgorde van verschijning in de tekst, vermits dit, mede gegeven de omvang van de codificatieoefening, de meest praktische werkwijze heeft opgeleverd. 30. Hieronder volgt een beschrijving van de belangrijkste aldus opgenomen “algemene definities”. Deze omschrijving heeft een niet-limitatief karakter en beoogt m.a.w. geenszins om alle in het Wetboek voorgestelde algemene definities omvattend op te sommen. 31. Er wordt voorgesteld om het begrip “onderneming”, in algemene zin, te definiëren als “elke persoon die op duurzame wijze een economische activiteit uitoefent.” Het begrip onderneming vormt een sleutelbegrip binnen het Wetboek. Hierbij moet echter vastgesteld worden dat het begrip reeds in de vigerende verschillende wetteksten22 op zeer verschillende manieren wordt gedefinieerd (of anderszins ingevuld) en 21 Zie Raad van State, Beginselen van de Wetgevingstechniek, Handleiding voor het opstellen van wetgevende en reglementaire teksten, 2008, p. 72. 22

Zie bijv.:

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eveneens binnen de rechtsleer23 discussie over de betekenis ervan bestaat. Het is dan ook geen evidente oefening hiervan een eenvormige definitie te bepalen. Uitgaande van deze vaststelling en mede rekening houdende met het commentaar van Prof. Em. P. Van Ommeslaghe tijdens het congres op 8 december 2008, is de voorkeur uitgegaan naar een benadering waarbij is overgegaan tot het uitwerken van een voldoende algemene, generieke omschrijving die steunt op een eigentijdse invulling van de beschrijving van de term “onderneming”, gevolgd door een niet limitatieve opsomming24 die werd gebaseerd op de definitie van het ondernemingsbegrip in de boekhoudwet van 17 juli 197525, die zelf een omzetting is in de Belgische rechtsorde vormt van de Europese Richtlijn 83/349/EEG26. Voor de toepassing van het boek III wordt een bijzondere definitie voor het begrip “onderneming” voorgesteld, daar de wet van 20 maart 2009 tot wijziging van de K.B.O.-wet een meer specifieke opsomming27 geeft van de verschillende personen die opgenomen dienen te wor-

- de Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, BS 29 augustus 1991, - de Wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, BS 5 februari 2003, - de Wet van 17 juli 1975 met betrekking tot de boekhouding van de ondernemingen, BS 4 september 1975, - de Wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties, BS. 7 augustus 2002. 23 Zie o.m. W. VAN GERVEN, e.a., Handels- en, economisch recht, Deel 1, Ondernemingsrecht, vol A en B, in Beginselen van Belgisch Privaatrecht, XIII, Brussel, Story-Scientia, 1989; J. VAN RYN en J. HEENEN, Principes de droit commercial, 2e uitg., Brussel, Bruylant, 1976; R. VANDENBERGH, E. DIRIX en H. VAN HEES, Handels- en economisch recht in hoofdlijnen, Antwerpen-Groningen, 1997. 24 De opsomming van de verschillende economische activiteiten wordt thans in concreto geregeld door de KBO via het systeem van de NACEBEL-codes (nomenclatuur van economische activiteiten gebaseerd op de Europese Richtlijn nr. 1893/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006). In tegenstelling tot de eerder archaïsche benadering van art. 2-3 W.Kh., heeft deze opsomming een eigentijds karakter. 25 Voluit: de wet van 17 juli 1975 met betrekking tot de boekhouding van de ondernemingen, BS 4 september 1975. 26 Zevende Richtlijn 83/349/EEG van de Raad van 13 juni 1983 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g) van het Verdrag betreffende de geconsolideerde jaarrekening, PB. L van 18 juli 1983, afl. 193, p. 0001. 27

Art 4, §1, K.B.O.-wet, zoals gewijzigd door de wet van 20 maart 2009: “In de Kruispuntbank van Ondernemingen worden gegevens opgenomen betreffende: a) de rechtspersonen naar Belgisch recht;

b) de vestigingen, instantie en diensten naar Belgisch recht die opdrachten van algemeen nut of verbonden met de openbare orde uitvoeren en over een financiële en boekhoudkundige autonomie beschikken, onderscheiden van deze van de rechtspersoon naar Belgisch recht waarvan ze afhankelijk zijn; c) de rechtspersoon naar buitenlands of internationaal recht die in België beschikken over een zetel of die zich dienen te registreren in uitvoering van een door de Belgische wetgeving opgelegde verplichting; d) iedere natuurlijke persoon, die in België als onafhankelijke entiteit: - een economische en beroepsmatige activiteit gewoonlijk, hoofdzakelijk of aanvullend uitoefent; of

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den in de Kruispuntbank der Ondernemingen, en die aldus in deze context als onderneming dienen te worden beschouwd. 32. In tweede instantie wordt voorgesteld om het begrip “dienst” in algemene zin te definiëren als “het uitvoeren van een werkzaamheid ten behoeve van een andere persoon, met uitzondering van deze die uitgevoerd wordt in het kader van een arbeidsovereenkomst.” Deze definitie werd door de auteurs van het Wetboek opgesteld teneinde ook niet vergoede diensten te omvatten. Voor de bepalingen van de boeken II en III die de opname vormen van het wetsontwerp tot omzetting van de zgn. “Dienstenrichtlijn” zoals momenteel wordt voorbereid binnen de FOD Economie28, wordt daarnaast ook een bijzondere definitie voorgesteld van het begrip “Dienst”29, gebaseerd op de begripsomschrijving die is gehanteerd in de voormelde Dienstenrichtlijn zelf, waar het begrip dienst in artikel 2, 1° wordt gedefinieerd als elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het EG-Verdrag. Deze definitie is beperkter dan de voorgestelde algemene definitie voor het begrip “dienst”, nu deze bijv. enkel economische activiteiten behelst die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden. Ook voor de toepassing van boek VIII, titel 4, hoofdstuk 1 van het Wetboek, i.e. de bepalingen inzake de veiligheid van producten en diensten, werd een specifieke definitie van het begrip “Dienst” toegevoegd30, vermits ook hiervoor een ander toepassingsgebied geldt dan uit de gemeenschappelijke definitie zou kunnen worden afgeleid. Hier wordt het begrip dienst immers gedefinieerd als elke terbeschikkingstelling van een product aan consumenten en elk gebruik door een dienstverlener van een product dat risico’s inhoudt voor een consument, wat een breder toepassingsgebied veronderstelt dan de gemeenschappelijke definitie voor het begrip dienst. 33. In derde instantie wordt voorgesteld om het begrip “consument” te definiëren als “iedere natuurlijke persoon die handelt voor doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen.” Doorheen de verschillende in het Wetboek opgenomen wetteksten kwamen verschillende definities van dit begrip voor31. Hier is resoluut geopteerd voor het herleiden van deze onder- die zich dient te registreren in uitvoering van een door de Belgische wetgeving opgelegde verplichting anders dan deze beoogd door deze wet; e) de verenigingen zonder rechtspersoonlijkheid die zich dienen te registreren in uitvoering van een door de Belgische wetgeving opgelegde verplichting anders dan deze beoogd door deze wet; f) de vestigingseenheden van de bovenvermelde ondernemingen.” 28 Voluit: de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB. L van 27 december 2006, afl. 376, p. 0036. 29 “elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het EG-Verdrag”. 30 Elke terbeschikkingstelling van een product aan consumenten en elk gebruik door een dienstverlener van een product dat risico’s inhoudt voor een consument 31 In art. 2, 3°, Wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument, BS 29 januari 2003, art. 1, 7° Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, BS 29 augustus 1991, en art. 1, 5° Wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten, BS 1 april 1994.

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scheiden definities tot één gemeenschappelijke definitie, om zo tot een eenvormig toepassingsgebied van het wetboek inzake bepalingen die consumenten aangaan te komen. De voorkeur werd er aan gegeven om de definitie te baseren op deze opgenomen in het Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten32 die het begrip “consument” definieert als iedere natuurlijke persoon die bij onder deze richtlijn vallende overeenkomsten handelt voor doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen. Deze definitie laat weinig twijfel over het specifieke toepassingsgebied van de regels inzake consumenten. 34. In vierde instantie wordt voorgesteld om het begrip “geschrift” in algemene termen te definiëren als “een opeenvolging van verstaanbare tekens, vastgelegd op een duurzame drager, welke ook diens aard, die toegankelijk zijn voor een latere raadpleging, welke ook de transmissiemodaliteiten ervan zijn.” Deze definitie is gebaseerd op art. 16 van de wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij33, die een omzetting vormde van de Richtlijn 2000/31/EG34. De tekst van de Richtlijn 2000/31/EG werd evenwel aangepast teneinde tevens rekening te houden met de technologieneutrale aard van de regelgeving. Zo werd de bepaling toegevoegd dat de opeenvolging van tekens op een duurzame drager dient vastgelegd te worden, wat leidt tot een uitbreiding tot communicatiemiddelen andere dan langs elektronische weg. 35. In vijfde instantie wordt voorgesteld om het begrip “handtekening” te definiëren als “een geheel van gegevens dat beantwoordt aan de voorwaarde van artikel 1322, tweede lid 32 Voorstel van 8 oktober 2008 voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten (COM/2008/0614 def. - COD 2008/0196). 33 Artikel 16 van de Wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, BS 17 maart 2003, luidt: “§ 1. Aan elke wettelijke of reglementaire vormvereiste voor de totstandkoming van contracten langs elektronische weg is voldaan wanneer de functionele kwaliteiten van deze vereiste zijn gevrijwaard. § 2. Voor de toepassing van § 1, moet in overweging worden genomen dat : - aan de vereiste van een geschrift is voldaan door een opeenvolging van verstaanbare tekens die toegankelijk zijn voor een latere raadpleging, welke ook de drager en de transmissiemodaliteiten ervan zijn; - aan de uitdrukkelijke of stilzwijgende vereiste van een handtekening is voldaan wanneer deze laatste beantwoordt aan de voorwaarden van ofwel artikel 1322, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek, ofwel van artikel 4, § 4, van de wet van 9 juli 2001 tot vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridische kader voor elektronische handtekeningen en certificatiediensten; - aan de vereiste van een geschreven vermelding van degene die zich verbindt, kan worden voldaan door om het even welk procédé dat waarborgt dat de vermelding effectief uitgaat van deze laatste. § 3. Tevens kan de Koning, binnen achttien maanden die volgen op de inwerkingtreding van deze wet, elke wettelijke of reglementaire bepaling aanpassen die een belemmering zou vormen voor het sluiten van contracten langs elektronische weg en die niet onder de toepassing zou vallen van de §§ 1 en 2. De koninklijke besluiten genomen krachtens het eerste lid zijn opgeheven wanneer ze niet bij wet bekrachtigd geweest zijn binnen vijftien maanden na hun bekendmaking in het Belgisch Staatsblad.” 34 Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt, PB. L van 17 juli 2000, afl. 178, p. 0001.

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van het Burgerlijk Wetboek, of aan de voorwaarden van andere wettelijke of reglementaire bepalingen waarmee een juridisch kader voor elektronische handtekeningen of handtekeningen via enig ander technisch procedé wordt vastgelegd.” Ook deze definitie is gebaseerd op artikel 16 van de voormelde wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, dat zelf verwijst naar artikel 4, §4 van de wet van 9 juli 2001 tot vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridische kader voor elektronische handtekeningen en certificatiediensten35. Hierbij zal in het Wetboek worden voorgesteld om de tekst uit te breiden tot elke ander mogelijk procedé dat bij wet zal worden erkend, om zo ook deze regel technologieneutraal en duurzaam te maken. 36. In zesde instantie zal het begrip “opdrachtgever” in algemene zin worden gedefinieerd als “hij die de opdrachten verleent die leiden tot een makelaarsovereenkomst, commissieovereenkomst, verkoopconcessie of franchisingovereenkomst.” Hierbij wordt tevens voorgesteld om niet langer gebruik te maken van de verschillende termen “committent”, “concessiegever” of “franchisinggever”, maar om deze te vervangen door een algemeen begrip dat geldt doorheen al deze verschillende overeenkomsten, om zo, in het bijzonder voor de bepalingen die gelden voor meerdere overeenkomsten, tot een eenvormig en duidelijk begrippenkader te komen. Er stelde zich immers een probleem om een Franstalig equivalent te vormen voor het begrip “opdrachtgever” wat ertoe noopte te kiezen voor een vereenvoudigde aanpak die ook in het Nederlands leidt tot één basisbegrip doorheen de verschillende rechtsfiguren. Dit draagt meteen ook bij tot een grotere stroomlijning en vereenvoudiging van het begrippenkader doorheen verschillende rechtsfiguren. Daarnaast worden definities opgenomen voor de diverse overeenkomsten betreffende tussenpersonen, nl.: 1° het begrip “makelaarovereenkomst”, dat gedefinieerd wordt als “de overeenkomst waarbij een of meerdere partijen, de opdrachtgevers, aan een of meerdere andere partijen, de makelaars een of meerdere opdrachten bedoeld in artikel V.67 verlenen, en waarbij de makelaar of makelaars zich ertoe verbinden deze opdracht of opdrachten uit te voeren”36;

35 Artikel 4, §4 van de Wet van 9 juli 2001 houdende vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridisch kader voor elektronische handtekeningen en certificatiediensten, BS 29 september 2001, luidt als volgt: “§ 4. Onverminderd de artikelen 1323 en volgende van het Burgerlijk Wetboek wordt een geavanceerde elektronische handtekening, gerealiseerd op basis van een gekwalificeerd certificaat en aangemaakt door een veilig middel voor het aanmaken van een handtekening, geassimileerd met een handgeschreven handtekening ongeacht of deze handtekening gerealiseerd wordt door een natuurlijke dan wel door een rechtspersoon.” 36 Artikel V.67 luidt: “§1. De opdracht van een makelaar omhelst het op instructie van een opdrachtgever zoeken naar een potentiële medecontractant, zonder dat de makelaar de bevoegdheid heeft om de overeenkomst met deze potentiële medecontractant voor rekening van de opdrachtgever te sluiten. §2. Een opdrachtgever kan een makelaar toch de bevoegdheid verlenen om de overeenkomst waarvoor de makelaar zijn diensten van professionele tussenpersoon verleent, in zijn naam en voor zijn rekening met de medecontractant te sluiten. Het beding waarin een dergelijke bevoegdheid wordt verleend, is uitdrukkelijk en schriftelijk en bakent op ondubbelzinnige wijze de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de makelaar af.

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2° het begrip “handelsagentuurovereenkomst”, dat gedefinieerd wordt als “de overeenkomst waarbij een of meerdere partijen, de handelsagent, door de andere partij, de opdrachtgever, permanent en tegen een vergoeding belast wordt of worden met het bemiddelen en eventueel het afsluiten van zaken in naam en voor rekening van de opdrachtgever, waarbij de handelsagent niet onder het gezag staat van de opdrachtgever, zijn werkzaamheden naar eigen goeddunken indeelt en zelfstandig over zijn tijd beschikt”37; 3° het begrip “commissieovereenkomst”, dat gedefinieerd wordt als “de overeenkomst waarbij de ene partij, de commissionair, zich ertoe verbindt in eigen naam of onder een maatschappelijke naam maar voor rekening van de opdrachtgever te handelen”38; 4° het begrip “commerciële samenwerkingsovereenkomst”, dat gedefinieerd wordt als “de overeenkomst, andere dan een handelsagentuurovereenkomst, waarbij een of meerdere partijen voor bepaalde of onbepaalde tijd een samenwerkingsverband aangaat of aangaan ten behoeve van de afzet en verspreiding van bepaalde producten en krachtens welke de ene partij of partijen, de leverancier of leveranciers, zich verbindt of verbinden tot het verkopen van deze producten aan de andere partij of partijen, de distributeur of distributeurs, en de distributeur of distributeurs zich ertoe verbindt of verbinden zorg te dragen voor genoemde afzet en verspreiding door de producten van de leverancier of leveranciers te kopen en voor eigen rekening en risico en op eigen naam door te verkopen”39; 5° het begrip “verkoopconcessie”, dat gedefinieerd wordt als “iedere samenwerkingsovereenkomst krachtens welke een partij, de concessiegever, op duurzame wijze aan een of meer andere partijen, de concessiehouders, het recht voorbehoudt in eigen naam en voor eigen rekening producten te verkopen, die hijzelf vervaardigt of verdeelt”40; en

Onverminderd het bepaalde elders in dit wetboek, zijn in geval een dergelijke bevoegdheid is verleend, op dit deel van de opdracht van de makelaar de regels van het Burgerlijk Wetboek, boek III, titel XIII van toepassing.” Zie ook R. TIMMERMANS, Het vastgoedmakelaarcontract, Brussel, Larcier, 2005, p. 57-58.; F. BURSSENS en K. MARCHAND, “Het contract van de vastgoedmakelaar. Onder invloed van het consumentenrecht” in J. W OESTYN (ed.), Bijzondere overeenkomsten, Antwerpen, Maklu, 2006, p. 203-208. 37 Deze definitie is gebaseerd op art. 1, Wet van 13 april 1995 betreffende de handelsagentuurovereenkomst, BS 2 juni 1995. Zie in dit verband ook o.m. PH. COLLE, “Kroniek handelsen distributieovereenkomsten”, RW 2007-2008, p. 170; Antwerpen 2 februari 2004, RW 2006-2007, 227. 38 Deze definitie is gebaseerd op art. 12 van de Wet van 5 mei 1872 houdende herziening der beschikkingen betreffende het Pand en de commissie, opgenomen in Wetboek van Koophandel, Boek I, titels VI-XI. Zie ook J. VAN RYN en J. HEENEN, Principes de droit commercial, III, Brussel, Bruylant, 1981, nr. 1875; Gent 17 juni 1882, Pas. 1883, II, 8; Kh. Gent 8 oktober 1904, Pas. 1905, III, 136; Gent 28 november 1924, Pas. 1924, II, 42. 39 Deze definitie is gebaseerd op artikel 2 van de wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten, BS 18 januari 2006 en op vaste rechtspraak en rechtsleer, voor een overzicht ter zake zie o.m. L. DU JARDIN, “L’intuitu personae et la sélection des intermédiaires commerciaux”, (noot onder Antwerpen 21 februari 2008), RDC 2008/10, 918-925. 40 Gebaseerd op art. 1, §2 van de wet van 27 juli 1961 betreffende eenzijdige beëindiging van de voor onbepaalde tijd verleende concessies van alleenverkoop, BS 5 oktober 1961. Zie ook Brussel (9e Kamer) 22 november 2001, JT 2002, 242.

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6° het begrip “franchisingovereenkomst”, dat gedefinieerd wordt als “de samenwerkingsovereenkomst krachtens welke de ene partij, de franchisenemer, op permanente wijze het recht en de verplichting heeft om, tegen vergoeding, op zelfstandige basis een bedrijf te exploiteren volgens het concept van de andere partij, de franchisegever, en daarbij gebruik maakt van het imago en de know how alsmede van de bijstand die de franchisegever op technisch en commercieel vlak permanent verleent aan de franchisenemer tijdens de duur van de overeenkomst”41. 37.

Tot slot wordt ook voorgesteld het begrip “minister” te definiëren

Tot op heden hebben verschillende ministers bevoegdheden in economische aangelegenheden. Gezien deze versnippering, waarvan werd geoordeeld dat deze een coherent economisch beleid bemoeilijkt en daarom best zou verlaten worden, werd een uitdrukkelijke beleidsmatige voorkeur geformuleerd tot het onderbrengen van alle economisch rechtelijke aangelegenheden die in het Wetboek voorkomen onder de bevoegdheid van één enkele minister. Met de bedoeling om deze coherente afbakening systematisch doorheen het Wetboek te concipiëren, is gesteund op de volgende principes: 1° elke verwijzing in de oorspronkelijke wettekst waarop de nieuw voorgestelde bepalingen zijn gebaseerd, naar enige minister bevoegd in de economisch rechtelijke sfeer, is vervangen door een generieke verwijzing naar “de minister bevoegd voor economische aangelegenheden”. Dit geldt ook in de gevallen waarin in de oorspronkelijke wettekst was gebruik gemaakt van een meer gerichte bevoegdheidsomschrijving (zoals daar zijn: de minister bevoegd voor middenstand, de minister bevoegd voor intellectuele rechten, de minister bevoegd voor Ravitaillering, de minister bevoegd voor handelspraktijken, etc.). 2° elke verwijzing in de oorspronkelijke wettekst waarop de nieuw voorgestelde bepalingen zijn gebaseerd, naar een minister bevoegd in een andere dan de economisch rechtelijke sfeer, is vervangen door een generieke verwijzing naar “de minister bevoegd voor [de relevante materie]” (bijv. financiën, begroting, justitie, volksgezondheid, defensie, e.a.). 38. Naast de gemeenschappelijke definities worden in een titel 2 van dit boek I de definities eigen aan de verschillende boeken opgenomen. Indien nodig wordt een verdere opsplitsing gemaakt waarbij bepaalde definities enkel gelden voor een specifieke titel of hoofdstuk binnen de respectievelijke boeken. Zoals hoger vermeld (zie supra, nr. 28) gelden deze definities onverminderd de gemeenschappelijke definities zoals opgenomen in titel 2 van dit boek I, tenzij een geëigende definitie wordt opgenomen voor een zelfde begrip dat reeds algemeen werd gedefinieerd (zie bijv. het begrip dienst, enerzijds algemeen gedefinieerd in titel 1 van dit boek en anderzijds specifiek gedefinieerd voor de boeken II, III en boek VIII, titel 4, hoofdstuk 1 (zie supra, nr. 32)) .

41 Zie o.m. PH. COLLE, “Kroniek handelsen distributieovereenkomsten”, RW 2007-2008, p.172; O. VAES, Franchising. Guide pratique pour juristes. Brussel, Bruylant, 2007, 256 p.

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Deze definities worden overgenomen uit de verschillende wetteksten opgenomen in het Wetboek en, voor zover nodig, aangepast aan de gebruikte terminologie en structuur. Zo worden bijv. in art. I.10 de definities opgenomen die gelden voor de toepassing van boek VI, titel 6 (inzake octrooien). Deze definities (o.m. van de begrippen Dienst Intellectuele Eigendom42, biologisch materiaal, plantenras, etc.) worden overgenomen uit artikel 1 van de wet van 28 maart 1984 op de uitvindingoctrooien43 die de basis vormde voor dit boek VI, titel 6. Een ander voorbeeld zijn de definities in art. 1.14 die gelden voor de toepassing van boek VIII, titel 4, hoofdstuk 1 (inzake de veiligheid van producten en diensten). Deze definities (o.a. voor de begrippen product, veilig product, gevaarlijk product, gevaar, risico, etc.), werden overgenomen uit de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten44, die de basis vormde voor dit boek VIII, titel 4, hoofdstuk 1.

4.2. Inleidende bepalingen (Boek II) 4.2.1. Algemeen (situering) 39. In navolging van diverse andere wetboeken, waaronder het Burgerlijk Wetboek en het Gerechtelijk Wetboek, is het boek II van het Wetboek voorzien voor de weergave van een aantal (fundamentele) basisregels van economisch recht. In het vigerend Belgisch recht, ligt het economisch grondslagenrecht, in zoverre aanwezig, momenteel verspreid over een aantal teksten en/of is het af te leiden uit diverse rechtspraak. Het is de bedoeling om in het boek II van het Wetboek hieraan te verhelpen, door het erin opnemen van een aantal algemene economisch rechtelijke regels teneinde, enerzijds, deze regels kracht van wet te verlenen (om op die manier de rechtspraktijk een duidelijker en rechtszekerder houvast omtrent de draagwijdte ervan te bieden) en, anderzijds, de inhoud ervan nader gesystematiseerd weer te geven. Meteen wordt hiermee ook gestalte gegeven aan een aantal krachtlijnen aan de hand waarvan de rechtspraak kan streven naar oplossingen voor juridische problemen waarop de wet geen voldoende duidelijk, of gedetailleerd, antwoord zou bieden. Tot slot wordt hiermee beoogd om, minstens ten dele, een antwoord te bieden aan een belangrijk (historisch) gebrek dat de rechtsleer toeschrijft aan het in de wetgeving nader vorm gegeven economisch recht, te weten het gebrek aan cohesie.45 Inderdaad was reeds vrij snel na de voltooiing van de codificatiewerkzaamheden van de 19de eeuw, de algemene indruk ontstaan dat, in vergelijking tot bijv. de codificatie van de burgerrechtelijke regels in de Code civil (1804), de codificatie van de regels van handelsrecht in de Code commercial (1807) een minder geslaagd experiment is geweest. Erger, deze histori-

42 De benaming van deze dienst, voorheen de Dienst voor de industriële eigendom, werd, op aangeven van de FOD Economie gewijzigd. 43

Wet van 28 maart 1984 op de uitvindingoctrooien, BS 9 maart 1985.

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Wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten, BS 1 april 1994.

45 Overigens ligt deze vaststelling mede aan de basis van de codificatiewerkzaamheden leidend tot het Wetboek zelf, zij het dat de noodzaak tot de verhoging van de cohesie tussen de diverse regelgevers, in het bijzonder ook ten grondslag ligt aan het Boek II van het Wetboek.

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sche handicap is het handelsen economisch recht doorheen de daaropvolgende twee eeuwen (en tot op de dag van vandaag) blijven achtervolgen.46

4.2.2. Algemeen opzet van het Wetboek 40. Boek II vangt aan met het aangeven in algemene bewoordingen van het algemeen opzet van het Wetboek. Luidens artikel II.1 is het de bedoeling van het Wetboek om, “onder voorbehoud van de toepassing van internationale verdragen, van het recht van de Europese Unie of van bepalingen in bijzondere wetten”, “het algemeen juridisch kader inzake economische aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren” weer te geven. Meteen wordt in het voorgestelde wetsartikel zelf een aantal van de voornaamste beperkingen van het opzet van het Wetboek aangereikt. Enerzijds kan, zeker in de materie van het economische recht, de federale wetgever niet volledig soeverein optreden. Hij moet zich, onder meer, schikken naar tal van inter- en supranationale regelgevende teksten en naar de bevoegdheidsverdeling die het Belgisch grondwettelijk bestel kenmerkt. Teneinde mogelijke misverstanden hierover te vermijden, wordt in artikel II.1. het volle respect voor deze hiërarchie van rechtsnormen, alsmede voor de constitutionele bevoegdheidsverdeling tot uiting gebracht. Anderzijds, zou het onbegonnen werk zijn om alle economisch rechtelijke wetgeving in het Wetboek te vatten, waardoor er noodzakelijkerwijze is gezocht naar het trekken van logische krijtlijnen ter afbakening van het basisopzet ervan. Eén van de belangrijkste van deze krijtlijnen is inzonderheid de beperking van de in de Wetboek op te nemen regels tot het ‘algemeen juridisch kader’ inzake economische aangelegenheden dat daarenboven behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid, waardoor het Wetboek, zich, enerzijds, niet gewaagt aan materies die behoren tot de bevoegdheid van de Gewesten en, anderzijds, ook geen louter sectoraal economisch recht zal opnemen.

4.2.3. Vrijheid van ondernemen 41. Artikel II.2. van het Wetboek bepaalt als tweede basisregel van de Belgische economisch rechtelijke ordening dat eenieder de vrijheid heeft om, naar goeddunken, al dan niet occasioneel, enige onderneming te voeren. 42. De tekst van deze bepaling werd gebaseerd op de tekst van het Decreet van 217 maart 1791 tot afschaffing van het gildewezen, beter bekend staand als het “decreet d’Allarde”.47Het artikel 7 van dit decreet bepaalt: « A compter du 1 avril 1791, il sera libre à toute personne de faire tel négoce ou d'exercer telle profession, art ou métier, qu'elle trouvera bon, mais elle sera tenue de se pourvoir auparavant d'une patente et de se conformer aux règlements de police qui sont ou pourront être faits. » (vrije vertaling, aangehaald bij: P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 23, nr. 41: “Te rekenen van de afkondiging van deze wet, staat

46 Voor een nadere duiding van deze problematiek, zie D. HEIRBAUT, Hadden/hebben de Belgische ministers van Justitie een civielrechtelijk beleid?, in Thorbeckecolleges, Mechelen, Kluwer, 2005, 34 e.v. 47 Hierover: P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, Handboek van het Belgisch economisch recht, o.c., 23, nr. 41. Zie ook M. GOTZEN, Vrijheid van beroep en bedrijf en onrechtmatige mededinging, Brussel, Larcier, 1963, p. 281 e.v.

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het aan eenieder vrij, naar goeddunken, elke handel te drijven of elk beroep, bedrijf of ambacht uit te oefenen”).48 Algemeen wordt aangenomen dat deze bepaling, ook in de Belgische rechtsorde, de rechtsbasis voor de vrijheid om enig ‘beroep’, ‘handel’ of ‘ambacht’ uit te oefenen, resp. te voeren uitmaakt. Deze vrijheid wordt in de Belgische rechtsorde opgevat hetzij als een politiek recht, hetzij als gelijktijdig een politiek en burgerlijk recht.49 43. De regeling van het decreet d’Allarde werd in België ingevoerd op 10 november 1795 in een versie die licht verschilt van de originele versie.50 De bepaling is sedert de voormelde datum, ingevolge de inlijving van de Belgische territoria bij Frankrijk, in het Belgische recht opgenomen, zij het enkel als regel met kracht van wet (met dien verstande dat zelfs bij de vraag naar deze mate van rechtskracht vragen werden opgeworpen). Zij is sedert de voormelde datum als integrerend deel van de Belgische wetgeving aan te merken.51 44. Sedertdien vond het idee dat aan deze regel ten grondslag ligt, nader gestalte52 in bijv. het artikel 6, § 1 VI van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen53, waarin is bepaald dat, in economische aangelegenheden, de Gewesten hun bevoegdheden uit oefenen met inachtneming van, onder meer, “de vrijheid van handel en nijverheid”. Door deze bepaling vond het idee van “de vrijheid van handel en nijverheid” ook en voor het eerst een weergave in een daadwerkelijke, algemeen geldende wettelijke regel van Belgische oorsprong. 45. Dat de regel van artikel 7 van het decreet d’Allarde steeds zijn gelding in de Belgische rechtsorde heeft bewaard, kan worden geïllustreerd door de al bij al vrij talrijke toepassingsgevallen ervan in de rechtspraak, dit zowel in de rechtspraak van de rechtscolleges van gemeen recht als in de rechtspraak van de administratieve rechtscolleges (waaronder resp. het Hof van Cassatie en de Raad van State, afdeling administratie).54

48 In een recent voorstel om aan deze bepaling het karakter van een grondrecht te verlenen, gaf senator S. ANSEEUW de volgende treffende toelichting bij deze regel: “De Franse revolutie in 1789 had als een van haar voornaamste drijfveren het feit dat door het verstikkende gildewezen de mogelijkheid om nieuwe dingen te ondernemen ondergesneeuwd was door regelgeving. Het is dus niet toevallig dat één van de belangrijkste beslissingen op dat moment het « decreet-d'Allarde » was dat de economische vrijheid en de afschaffing van het gildewezen proclameerde.” (Voorstel (S. ANSEEUW ) tot herziening van artikel 23, derde lid, van de Grondwet, Parl. St. Senaat,2006-07,nr. S. 3-1930/1.) 49

P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 28, nr. 52, met verdere verwijzingen.

50

P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 23, nr. 41.

51

P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 23, nr. 41.

52 Ook eerder had de wettelijke regeling in andere wetteksten een nadere bevestiging gekregen, zo bijv. in een interpretatieve wet van 31 december 1854 (zie P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 24, nr. 42).

38

53

Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980.

54

Voor een omstandig overzicht, zie P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 24-27.


46. In een aantal gevallen leverde de toepassing van het artikel 7 van het decreet d’Allarde “positieve toepassingsgevallen” op. Bijv. in een arrest van het Hof van Cassatie van 13 september 199155 nam het Hof in overweging dat het artikel 7 van het decreet d’Allarde de rechtsbasis levert die de rechtsonderhorige de vrijheid laat om al dan niet op een contractsvoorstel in te gaan zonder dat ter zake een motiveringsplicht kan spelen56. 47. In diverse rechtspraak is daarnaast opgemerkt dat de vrijheid die het decreet d’Allarde biedt geen ongelimiteerd karakter heeft57, zo bijv. in een arrest van het Hof van Cassatie van 4 juni 199658, waarin erop werd gewezen dat “de vrijheid naar eigen believen een handel te drijven of een beroep, ambacht of vak uit te oefenen, bepaald bij het artikel 7 van het revolutionaire decreet van 2-17 maart 1791 "portant suppression de tous les droits d'aides, de toutes les maîtrises et jurandes et établissement de patentes", dit wil zeggen houdende opheffing van alle feodale heffingen, niet als een onbeperkte vrijheid kan worden opgevat”, maar dat ze integendeel “niet belet dat de bevoegde overheid de economische bedrijvigheid van de personen en de ondernemingen regelt, voor zover hierbij niet op willekeurige wijze inbreuk wordt gemaakt op de vrijheid van handel en nijverheid”. In een ander (recent) arrest van 1 oktober 200259 nam het Hof van Cassatie met toepassing van deze interpretatiewijze in overweging dat de vrijheid van handel, beroep of ambacht die eruit voortvloeit bijvoorbeeld geen beletsel vormt voor de verbeurdverklaring van goederen die het voorwerp van een bewezen misdrijf uitmaken of voor het plegen ervan gediend hebben of bestemd waren.60 48. De bedoeling van artikel II.2. van het Wetboek is om, voortbouwend op deze eerder regelgevende tekst, de voormelde vrijheid te herbevestigen en te hertalen in een eigentijdse 55

Cass. 13 september 1991, Arr.Cass. 1991-92, 38.

56

Het Hof overwoog daartoe, onder meer, dat:

“ (…) artikel 7 van het decreet van 2-17 maart 1791 de vrijheid van koophandel, nijverheid en arbeid waarborgt; (…) in die vrijheid besloten is de vrijheid voor eenieder om de overeenkomsten te sluiten die hij wil; dat zulks meebrengt dat het feit dat iemand een aanbod doet, voor hem niet een subjectief recht in het leven roept waardoor hij de macht zou hebben om degene aan wie hij het aanbod doet, tot uitvoering te dwingen van een verbintenis die erop zou neerkomen dat hij het aanbod moet aanvaarden tenzij hij een rechtvaardiging verstrekt voor zijn weigering om zulks te doen; dat voor degene tot wie het aanbod gericht is elke verplichting ontbreekt om er op enigerlei wijze op in te gaan; dat het slechts anders is wanneer en in zoverre enige wetsbepaling hem daartoe verplicht; (…) daaruit volgt dat degene tot wie een aanbod is gericht, wanneer hij er niet op wenst in te gaan, voor zijn weigering geen reden hoeft op te geven.” 57 Zie ook de voorbeelden van (oudere rechtspraak) waarnaar wordt verwezen door P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 25, nr. 45. 58

Cass. 4 juni 1996, Arr.Cass 1996, 207.

59

Cass. 1 oktober 2002, www.juridat.be.

60 Het Hof overwoog “dat de vrijheid van handel, beroep of ambacht bepaald in artikel 7 van het decreet van 2 tot 17 maart 1791 (Decreet d'Allarde) niet belet dat voorwerpen die gebruikt worden voor de exploitatie van een onderneming, krachtens artikel 42, 1°, Strafwetboek verbeurd verklaard worden wanneer zij eigendom zijn van de beklaagde en het voorwerp van het bewezen verklaarde misdrijf uitmaken of gediend hebben of bestemd waren tot het plegen van dit misdrijf.”

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terminologie (die ook voor het overige in het Wetboek wordt nagestreefd). Vandaar dat in het voorgestelde wetsartikel de vrijheid hertaald werd tot een “vrijheid om enige onderneming te voeren”. 49. Met deze eigentijdse hertaling van de rechtsregel wordt helemaal niet beoogd om de vrijheid van handel en nijverheid op enigerlei wijze in te perken, wel integendeel: het “voeren van een onderneming” wordt immers voor de toepassing van het Wetboek opgevat als de omschrijving waarmee uitdrukking wordt gegeven aan de meest ruime set aan economische activiteiten, waaronder, zoals van oudsher, in elk geval het uitoefenen van enige beroepsactiviteit evenals het voeren van enige handel of ambacht. Hiermee wordt tevens, bij wijze van voorbeeld, ook beoogd om de klassieke demarcatie tussen handelsrechtelijke economische activiteiten en burgerrechtelijke economische activiteiten die in de rechtsleer en zelfs in bepaalde rechtspraak in vraag wordt gesteld61, voor de toepassing van het Wetboek, zoveel mogelijk te verlaten. Aldus is “de vrijheid van ondernemen” een omschrijving die niet alleen de handel, de ambachten en de nijverheid omvat, maar ook het wijde gamma aan economische activiteiten die niet tot de handel, het ambachtswezen en/of de nijverheid behoren. Met de nieuw voorgestelde omschrijving wordt m.a.w. geambieerd om een veel ruimer materieelrechtelijk toepassingsgebied aan het economisch rechtelijke vrijheidbeginsel te verlenen. 50. Wat middels de opname van deze bepaling in het Wetboek niet kan worden bereikt, is het verlenen van het karakter van een werkelijk “grondrecht” aan deze vrijheid, gezien ook aan de bepalingen van dit Wetboek enkel de (rechts)kracht van wet zal toekomen, met alle bekende euvels van dien62, waaronder, als voornaamste, het feit dat er op zich geen (nationaal rechtelijk) beletsel voorligt dat middels een specifieke wet(sbepaling) zou worden afgeweken van het bepaalde in het artikel II.3. van het Wetboek63. 51. De basisregel inzake de vrijheid van ondernemen wordt tot slot verder aangevuld met een interpretatieregel, die ertoe strekt het beginsel van de vrijheid van handel en nijverheid volle doorwerking te verlenen. Volgens de in het artikel II.3. voorgestelde interpretatieregel moeten de wetsbepalingen en overeenkomsten in het algemeen steeds worden uitgelegd in het voordeel van de vrijheid van ondernemen eerder dan als een beperking daarvan. Inspiratie voor deze bepaling werd ontleend aan artikel 6 B.W. en artikel 2 Ger.Wb.

4.2.4. Respect voor de hiërarchie der rechtsnormen in het algemeen 52. Eveneens geïnspireerd op het eerder aangehaalde artikel 6, §1 VI van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, is in het artikel II.4 van het Wetboek een bepaling opgenomen die stelt dat de vrijheid van ondernemen bedoeld in het artikel II.2. van het Wetboek dient te worden uitgeoefend met inachtneming van de in België van kracht 61 Zie bijv. W. VAN GERVEN, Handels- en economisch recht. Deel 1. Ondernemingsrecht in Beginselen van Belgisch Privaatrecht, tXIII, Antwerpen en Amsterdam, Wetenschappelijke Uitgeverij Standaard, 1975, p. 27 e.v., nrs. 3 e.v.; K. BYTTEBIER, M.-C. DEMEUE en H. GEINGER, Inleiding tot het handelsrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 25, en verdere verwijzingen aldaar). 62 Zoals deze, op treffende wijze, worden toegelicht in het voormelde voorstel tot opname in het Belgische recht van een werkelijk grondrecht van senator S. ANSEEUW , 63 Hieraan zal enkel kunnen verholpen worden door een grondwetswijziging, waartoe ook het voormelde voorstel van senator S. ANSEEUW strekt en dat in die zin alleen maar bijval verdient.

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zijnde internationale verdragen, het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens de wet en door of krachtens de internationale verdragen, alsmede van de wetten die de openbare orde en de goede zeden betreffen en van de bepalingen van dwingend recht64. Ook deze explicitering werd nuttig geacht, niettegenstaande de inhoud van deze bepaling aan onderscheiden andere rechtsregels zou kunnen ontleend worden. Het opnemen ervan in (inzonderheid) één artikel heeft evenwel als voordeel dat de verhouding tussen het Wetboek en de diverse andere in het wetsartikel opgesomde rechtsregels duidelijk en in één opsomming wordt aangegeven, zodat hierover geen verdere misverstanden kunnen rijzen. Bovendien heeft de werkwijze als bijkomend voordeel dat aan de regel van het artikel 6, §1, VI van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen die er is vermeld als een bevoegdheidsnorm65, thans ook de draagwijdte van een algemeen geldende wettelijke norm wordt gegeven. Tot slot wordt het belang dat België wil blijven hechten aan de hiërarchie der rechtsnormen, ook op het vlak van het ondernemen, hierdoor extra onder de aandacht van de rechtsonderhorige gebracht.

4.2.5. Respect voor de EGV-vrijheden in het bijzonder 53. In artikel II.5. van het Wetboek wordt, hieraan additioneel, bepaald dat betreffende het ondernemen, de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal gelden. Ook hiermee wordt, in de gesystematiseerde opsomming van economisch rechtelijke grondbeginselen die in het boek II van het Wetboek wordt beoogd, uitdrukking gegeven aan een aantal fundamentele rechtsregels die door de (door)werking van de Europese verdragen tot het Belgisch economische grondslagenrecht behoren en de fundamenten van een op de beginselen van de vrije markteconomie steunende marktordening aangeven. Daarbij wordt helemaal niet geambieerd om op enigerlei mate afbreuk te doen aan deze Europese verdragsregels, maar integendeel om ze alle kracht bij te zetten, ook en in het bijzonder in de verhouding tot het vrijheid van ondernemen binnen de Belgische rechtsorde. 54. Aldus is de vrijheid van ondernemen opgevat, en dient ze te worden uitgeoefend, in vol respect voor de fundamentele vrijheden zoals deze inzonderheid vervat liggen in de titel III (genaamd: “Het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal”) van het Derde deel van de Geconsolideerde Versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (het “EGV”)66. Waar derhalve in artikel II.5. van het Wetboek wordt gerefereerd naar “de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal”, wordt dus inzonderheid verwe64 Vergelijk, wat deze laatste aspecten betreft, met art. 6 B.W. stellend: “Aan de wetten die de openbare orde en de goede zeden betreffen, kan door bijzondere overeenkomsten geen afbreuk worden gedaan.” 65

Zie P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, o.c., 38, nr. 67.

66 Geconsolideerde Versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, PB. C 325 van 24 december 2002.

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zen naar de diverse vrijheden die vervat liggen in deze titel III, van het Derde deel van het EGV.

4.3. Toegang en uitoefening (Boek III) 4.3.1. Algemeen (situering) 55. Het boek III bundelt een reeks wettelijke voorschriften die ertoe strekken de toegang en de uitoefening van de economische activiteit te regelen. De voorgestelde tekst vormt de neerslag van een grondige herziening van het bestaande regelgevend kader teneinde rekening te houden met de aanbevelingen tot modernisatie en verbetering ervan zoals geformuleerd in het Eindverslag. 56. Zoals aangegeven in het Eindverslag67 kan de overheid de uitoefening van de economische activiteit op twee manieren reglementeren: 1° zij kan de economische bedrijvigheid haar gang laten gaan en beteugelend optreden om bepaalde uitwassen te verhinderen; of 2° zij kan preventief optreden door de economische bedrijvigheid vooraf aan de goedkeuring van de overheid te onderwerpen, aan bepaalde voorwaarden te onderwerpen of in bepaalde gevallen te verbieden. Het Belgisch rechtskader bestaat, zo blijkt uit het Eindverslag, momenteel voornamelijk uit een zeer disparate regelgeving van de tweede categorie. Deze regeling bestaat in de eerste plaats uit een basiskader, te weten, de wet van 10 februari 1998 tot bevordering van het zelfstandige ondernemerschap, waarvan de doelstellingen er voornamelijk in bestaan een kwalitatieve dienstverlening te garanderen en daarnaast de talrijke faillissementen te vermijden waardoor vooral ondernemingen van jonger dan vijf jaar getroffen worden, door de toegang tot het beroep te onderwerpen aan kennis van het bedrijfsbeheer en beroepskennis. Deze wet wordt voor wat betreft de intellectuele beroepen aangevuld met twee kaderwetten: 1° de kaderwet van 1 maart 1976 tot reglementering van de bescherming van de beroepstitel en van de uitoefening van de dienstverlenende intellectuele beroepen68 en 2° de kaderwet van 3 augustus 2007 betreffende dienstverlenende intellectuele beroepen69. Op grond van deze kaderwetten werden vervolgens een reeks aantal bijzondere wetteksten uitgevaardigd, die veelal voor een welbepaalde sector zijn uitgewerkt. Aldus gelden ter zake bijzondere regelingen voor architecten, de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handelsen ambachtsondernemingen, sluikwerk met handels- of ambachtskarakter, aannemers van werken, psychologen, huwelijksbureaus, ambulante handel 67

Eindverslag, p. 90.

68 Kaderwet van 1 maart 1976 tot reglementering van de bescherming van de beroepstitel en van de uitoefening van de dienstverlenende intellectuele beroepen, BS 27 maart 1976. 69 2007.

42

Kaderwet van 3 augustus 2007 betreffende dienstverlenende intellectuele beroepen, BS 18 september


en kermisactiviteiten, reisorganisatie en reisbemiddeling, verzekeringsbemiddeling en distributie van verzekeringen, de boekhoudkundige en fiscale beroepen, certificatiediensten, de diamanthandel, de landmeterexperts, de bemiddeling in banken beleggingsdiensten en de distributie van financiële instrumenten70. Specifiek voor wat betreft vreemdelingen wordt verder een aantal aspecten van de toegang tot de ondernemingsactiviteit (i.h.b. de beroepskaart) geregeld in de wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen71. 57. Voormelde disparate regelgeving werd (uiterst) negatief geëvalueerd door het Eindverslag. Op het vlak van de algemene doelstelling die de voormelde regelgeving voor ogen heeft, te weten het bevorderen van de kwaliteit van de dienstverlening, concludeert het Eindverslag72 dat de diverse wetten betreffende de gereglementeerde beroepen: 1° vaak tot beschermingsmechanismen en tot een beperking van de concurrentie in de betrokken activiteiten leiden; 2° belemmerend werken; 3° een negatieve weerslag op de activiteit (onder meer op het prijspeil) hebben; en 4° de innovatie niet bevorderen. Het Eindverslag73 stelt dan ook dat de belemmeringen voor een vrije markttoegang moeten worden opgeheven in alle gevallen waar de regels over misleidende informatie en oneerlijke concurrentie duidelijk afdoende zijn om eventuele marktstoornissen te corrigeren. Het Eindverslag beveelt daarom aan dat het toezicht op de markttoegang geleidelijk aan vervangen zou worden door andere maatregelen zoals de bescherming van de benaming van de economische bedrijvigheid, de vergroting van de professionele aansprakelijkheid (met name door de wet van 25 februari 1991 betreffende de aansprakelijkheid voor producten met gebreken ook toepasselijk te maken voor diensten) en de uitbreiding van het systeem van certificatie. 58. Met betrekking tot de door de voormelde regelgeving beoogde doelstelling faillissementen te voorkomen, concludeert het Eindverslag74 dat de wet van 10 februari 1998, de stopzettingen van ondernemingen stigmatiseert, terwijl uit onderzoek75 blijkt dat de stopzetting van ondernemingen (ook) een positieve invloed kan hebben op de economische groei. Volgens het Eindverslag moet de economisch rechtelijke wetgeving daarom (ook) oog hebben voor de dynamische combinatie van oprichtingen en stopzettingen met hun positieve wederzijdse invloed.

70

Zie het Eindverslag, p. 90 e.v., nrs. 284 e.v.

71 Wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen, BS 26 februari 1965. 72

Eindverslag, p. 94.

73

Eindverslag, p. 95.

74

Eindverslag, p. 96-97.

75

Zie verwijzingen in het Eindverslag, p. 96.

43

Het Eindverslag beveelt omwille van deze diverse redenen en overwegingen aan dat geleidelijk aan wordt afgestapt van het algemene systeem van voorafgaande vergunningen en controle van de kennis bedrijfsbeheer op grond van de wet van 10 februari 1998, om dit te vervangen door een systeem van vrije markttoegang op basis van een onderwijsstelsel dat een afdoende basisopleiding biedt en dat de ondernemingen daadwerkelijk stimuleert. Tevens wordt aanbevolen om op zijn minst de ondernemingen, die voldoende door vakbekwaam personeel omringd zijn (boekhouders, sociale secretariaten, enz.) van deze theoretische voorwaarden vrij te stellen. 59. Tot slot stelt het Eindverslag met betrekking tot de diverse sectorale regelingen voor de intellectuele beroepen verder ook vast dat het lovenswaardig doel de kwaliteit te garanderen, de gebruikers te beschermen en de oneerlijke concurrentie veilig te stellen, heeft geleid tot een wildgroei aan gelegenheidswetten die hoofdzakelijk blijken te zijn ingegeven ter verdediging en bevordering van de belangen van bepaalde belangengroepen76. Volgens het Eindverslag biedt een systeem van a priori controle op dit vlak geen optimale oplossing, zodat een volledige herziening wordt aanbevolen van het bestaande rechtskader om de onnodige belemmeringen voor de markttoegang weg te werken, maar tegelijk ook de eerlijke concurrentie voldoende te garanderen en het consumentenvertrouwen veilig te stellen. Het Eindverslag stelt voor op dit vlak te werken met een mechanisme waarbij men misbruiken van titels gaat bestraffen en de burgerlijke aansprakelijkheid gaat versterken. 60. Rekening houdend met de voormelde evaluatie en de aanbeveling van het Eindverslag werden de voorschriften betreffende toegang tot en organisatie van de ondernemingsactiviteit grondige herzien. Daarbij werd gesteund op volgende pijlers: 1° enkel een aantal basiswetteksten werd weerhouden; een groot aantal als verouderd beschouwde regelgeving zal hiermee komen te vervallen; 2° het nieuwe systeem steunt op een weerhouden van een aantal essentiële regels van de bestaande basisteksten; 3° het actuele systeem dat een te streng toegangssysteem invoert, is vervangen door een eigentijds en soepel systeem dat steunt op een grotere responsabilisering van de ondernemingen, alsmede op het aanmoedigen van de naleving van de regelgeving via moderne technieken van aanmoediging (“incentive”-technieken), monitoring en a posteriori controle77; 4° sectorale voorschriften werden niet opgenomen en een soepel systeem (steunend op een geëigende daartoe geconcipieerde derogatie aan de Koning) is ingevoerd om het voortbestaan van deze voorschriften te evalueren en deze, desgevallend, af te schaffen. 61. De conclusies van het Eindverslag met betrekking tot de a priori controle van de toegang tot de ondernemingsactiviteit liggen in de lijn van het regelgevende kader dat door de

44

76

Eindverslag, p. 100.

77

Deze laatste twee aspecten worden behandeld in het Boek X Rechtshandhaving.


Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt78 heeft uitgewerkt voor dienstverlening. Om de eenheidsvisie doorheen het Wetboek te bevorderen werd door de FOD Economie beslist om, zoveel als mogelijk, de principes van de Dienstenrichtlijn, in het algemeen voor alle types van ondernemingen toepasselijk te maken en niet enkel voor dienstverleners in de zin van de Dienstenrichtlijn, waardoor m.a.w. zoveel als mogelijk voor alle types van ondernemingen eenzelfde systeem wordt geconcipieerd. 62.

Boek III bestaat uit 4 delen: 1° Titel 1: vrijheid van vestiging en van dienstverlening; 2° Titel 2: verplichtingen inzake de uitoefening van de ondernemingsactiviteit; 3° Titel 3: bepalingen inzake de boekhouding en jaarrekening van de ondernemingen; 4° Titel 4: bijzondere voorschiften voor buitenlandse ondernemers actief in België.

4.3.2. Vrijheid van vestiging en van dienstverlening 63. Titel 1 van boek III zet in een eerste hoofdstuk de voorschriften van de Dienstenrichtlijn om naar Belgisch recht. In een eerste afdeling worden omzettingsbepalingen opgenomen betreffende de vrijheid van vestiging. Het betreft een reeks bepalingen inzake vergunningsstelsels en andere vereisten op het vlak van de toegang tot de ondernemingsactiviteit. De Dienstenrichtlijn hanteert hier een principieel verbod, nu dergelijke mechanismen een belemmering vormen voor de vrije mededinging. Bij de codificatiewerkzaamheden werd voor de omzettingsbepalingen gesteund op de hangende werkzaamheden binnen de FOD Economie betreffende de omzetting van de Dienstenrichtlijn. Rekening houdend met de aanbeveling van het Eindverslag, is, steunend op deze benadering, deze regeling gegeneraliseerd uitgewerkt naar alle (types van) ondernemingen. Behalve voor een aantal specifieke activiteiten, die zullen worden uitgesloten uit het toepassingsgebied van titel 1 van boek III, heeft deze aanpak tot gevolg dat voortaan de toegang tot een ondernemingsactiviteit en de uitoefening ervan, behoudens uitzonderingen bepaald bij of krachtens de wet, niet mag worden onderworpen aan een voorafgaande vergunning, noch aan enige andere vereiste met een gelijkaardig effect (art. III.1). Meteen wordt – zoals overigens ook is gebeurd in de Dienstenrichtlijn zelf – ook het beginsel geponeerd dat vergunningsstelsels wel zijn toegelaten indien zij aan een aantal voorwaarden voldoen en dat er geen afbreuk wordt gedaan aan vergunningstelsels die door het communautaire recht zijn geregeld. 64. Vanuit het opzet een regeling in te bouwen die de mogelijkheid biedt om op voldoende soepele wijze in te spelen op de noden van de praktijk is aan de Koning de bevoegdheid gegeven om vergunningsstelsels in te voeren voor bepaalde ondernemingen binnen de door titel 1 van boek III gestelde criteria. 78 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB. L van 27 december 2006, afl. 376, p. 0036. Hierna geciteerd als de “Dienstenrichtlijn”.

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Tevens wordt, teneinde het bestaande arsenaal aan regelgeving in overeenstemming te brengen met de nieuw voorgestelde regeling, aan de Koning de machtiging gegeven om binnen de 24 maanden na de inwerkingtreding ervan de bestaande vergunningsstelsels te toetsen aan deze criteria en deze vergunningsstelsels in voorkomend geval af te schaffen of aan te passen. 65. In een tweede hoofdstuk worden bepalingen inzake de vrijheid van dienstverlening opgenomen ter omzetting van de dienstenrichtlijn. Ook hier is gesteund op de omzettingswerkzaamheden binnen de FOD Economie.

4.3.3. Uitoefening van de ondernemingsactiviteit 66.

Inzake de uitoefening van de ondernemingsactiviteit bundelt titel 2 van boek III: 1° een reeks bepalingen uit de regelgeving inzake de Kruispuntbank der ondernemingen, 2° een aantal nieuwe bepalingen die een reeks bedrijfsuitoefeningvoorwaarden voorschrijven, 3° een aantal bepalingen inzake informatie en transparantie, en 4° een aantal bepalingen inzake klachten en geschillen.

67. Wat betreft de bepalingen inzake de Kruispuntbank der ondernemingen werden in boek III enkel de inhoudelijke bepalingen inzake toegang en organisatie van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen79, opgenomen. Bij de verwerking van voormelde wet in de codestructuur werd inderdaad vastgesteld dat diverse bepalingen van deze wet eerder organisatorische bepalingen betreffen dan inhoudelijke bepalingen inzake toegang of organisatie van de ondernemingsactiviteit. De voormelde organisatorische bepalingen passen volgens de algemene structuur van het Wetboek beter in het boek IX Overheidsinstrumentarium, nu het de wijze betreft waarop de overheid de registratie van de economische activiteit van ondernemingen organiseert. Er is zodoende voor geopteerd om deze bepalingen niet op te nemen in boek III, maar wel in het voormelde boek IX. Inhoudelijk werd slechts een beperkt aantal wijzigingen aangebracht aan de bestaande regelgeving. De wijzigingen hebben voornamelijk tot doel de in deze regelgeving gehanteerde terminologie te stroomlijnen en deze regelgeving te moderniseren door waar relevant, het toepassingsgebied van de regels, zoveel als mogelijk, uit te breiden tot ondernemingen in het algemeen. Daarnaast is ook rekening gehouden worden met een aantal voorgestelde wijzigingen die worden voorgesteld in diverse wetsontwerpen, zo inzonderheid:

79 Wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, BS 5 februari 2003; hierna geciteerd als de “KBO-Wet”, zoals gewijzigd.

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1° het Voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, en dat in dit kader een begrotingsfonds opricht. Dit wetsontwerp beoogt de afstemming van het wettelijk kader inzake de KBO op de Dienstenrichtlijn; 2° een Voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen. 68. In hoofdstuk 2 van titel 1 wordt voorgesteld om de principiële afschaffing van a priori vergunningsstelsels te compenseren door minimale eisen te stellen aan de uitoefening van de ondernemingsactiviteit, die gelden voor elke onderneming en waarvan de niet-naleving a posteriori kan worden gecontroleerd door (een daartoe toe op te richten dienst binnen) de FOD Economie en door de FOD Economie kan worden bijgestuurd of in rechte kan worden afgedwongen. De naleving van deze bepalingen kan ook gekoppeld worden aan een systeem van kwaliteitslabels (cf. de bepalingen inzake certificatie en accreditatie). Onder meer naar voorbeeld van wat is voorgeschreven voor financiële instellingen (die aan een door het communautaire recht opgelegde vergunningsstelsel zijn onderworpen80) wordt voorgesteld te bepalen dat: 1° elke onderneming moet beschikken over een voor haar werkzaamheden of voorgenomen werkzaamheden passende rechtsvorm, structuur, administratieve en boekhoudkundige organisatie; 2° elke onderneming passende maatregelen moet nemen met het oog op de naleving van de regels en voorschriften die op haar en haar activiteiten toepassing vinden; 3° elke onderneming te allen tijde moet beschikken over de bekwaamheid, deskundigheid en vaardigheden die noodzakelijk en passend zijn voor het voeren van haar activiteiten overeenkomstig de daarop toepasselijke voorschriften, al dan niet door middel van een samenwerking met derden die hiertoe over de vereiste bekwaamheid, deskundigheid en vaardigheden beschikken; en 4° elke onderneming een continue, regelmatige en passende bijscholing van de personen die in haar schoot werkzaam zijn moet verzekeren. Over de naleving hiervan zal worden gewaakt door de FOD Economie (of een daarbinnen in te richten dienst) conform de in boek X, titel I, daartoe nader uit gewerkte voorschriften. De FOD Economie zal daartoe worden gewapend met een aantal geëigende administratiefrechtelijke bevoegdheden, waaronder sanctiebevoegdheden. Het zal verder ook aan de rechtspraak toekomen om de diverse open normen die in de betrokken artikelen worden gehanteerd in te vullen rekening houdend met de toepasselijke concrete omstandigheden.

80 Deze bepalingen hebben weliswaar inspirerend gewerkt, zonder nochtans klakkeloos te zijn overgenomen (mede rekening houdend met bepaalde kritieken op het financieel rechtelijk regelgevend apparaat n.a.v. de financiële crisis).

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69. De bepalingen inzake organisatie worden aangevuld met een reeks bepalingen inzake informatie en transparantie. Deze bepalingen vormen een omzetting van de desbetreffende bepalingen van de Dienstenrichtlijn en steunen op de binnen de FOD Economie hangende werkzaamheden rond de omzetting van deze richtlijn. Daarbij is gewaakt over de samenhang met de informatieverplichtingen die door het Wetboek worden opgelegd in het kader van het sluiten van economische overeenkomsten (boek V). In boek III worden enkel de algemene informatieverplichtingen opgenomen die losstaan van het al dan niet contracteren, daar waar in boek V de bepalingen inzake informatieverplichtingen worden opgenomen die zowel de precontractuele fase als de minimuminhoud van de overeenkomst betreffen. Daarnaast zijn onder dit hoofdstuk een aantal bepalingen inzake inzage bij het ondernemingsloket uit de KBO-Wet opgenomen. 70. Titel 2 van boek III eindigt tot slot met een hoofdstuk met bepalingen inzake klachten en geschillen. Deze bepalingen zetten eveneens de desbetreffende bepalingen van de Dienstenrichtlijn om en steunen op de binnen de FOD Economie hangende werkzaamheden rond de omzetting van deze richtlijn.

4.3.4. Boekhouding en jaarrekening van de ondernemingen 71. Titel 3 van boek III herneemt de bepalingen van de wet van 17 juli 1975 met betrekking tot de boekhouding van ondernemingen81. Er werd inhoudelijk aan deze wet niet veel geraakt, gezien daartoe in het Eindverslag geen behoefte is opgemerkt en gezien zij steunt op de omzetting in de Belgische rechtsorde van de Boekhoudrichtlijn82.

4.3.5. Bijzondere voorschriften voor buitenlandse ondernemers actief in België 72. Titel 4 van boek III herneemt de bepalingen van de wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen83. Luidens het Eindverslag84 moet de inhoud van deze wet herleid worden tot een soepele basisregeling die België opgewassen maakt tegen de uitdagingen van de economische globalisatie. Gegeven de doelstelling van modernisering werd vanuit de FOD Economie onder meer voorgesteld om de beperking in de tijd van de arbeidskaart te vervangen door een regel op grond waarvan de arbeidskaart voortaan zal worden verleend voor een onbepaalde duur, met daaraan gekoppeld de noodzaak tot een mogelijkheid van intrekking. In de in het Wetboek opgenomen bepalingen is met deze door de FOD Economie geformuleerde beleidsvoorstellen rekening gehou-

81 Wet van 17 juli 1975 met betrekking tot de boekhouding van ondernemingen, BS 4 september 1975, zoals gewijzigd. 82 Vierde Richtlijn 78/660/EEG van de Raad van 25 juli 1978 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen, PB. L van 14 augustus 1978, afl. 222, p. 0011. 83 Wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen, BS 26 februari 1965. 84

48

Eindverslag, p. 100 e.v.


den.70. Voormelde wet van 19 februari 1965 is tevens, gezien de voorgestelde structuur, verder uiteengerafeld. De inhoudelijke bepalingen van deze worden in boek III opgenomen. De procedurele bepalingen, de bepalingen die de inrichting van zekere instanties tot voorwerp hebben, alsmede de bepalingen met sancties, werden opgenomen in boek IX Overheidsinstrumentarium, respectievelijk boek X Rechtshandhaving.

4.4. Bescherming van de mededinging (Boek IV) 4.4.1. Algemeen (situering) 71. Boek IV bevat het Belgisch mededingingsrecht in strikte zin. Hieronder wordt over het algemeen begrepen de Belgische rechtsregels die ertoe strekken de vrije mededinging te garanderen, d.w.z. de voorschriften inzake het verbod van mededingingverstorende afspraken of onderlinge afgestemde gedragingen tussen ondernemingen, het verbod van misbruik van machtspositie en de voorschriften inzake concentraties van ondernemingen85, zoals heden opgenomen in de wet van 15 september 2006 tot bescherming van de economische mededinging gecoördineerd op 15 september 200686. Boek IV omvat zodoende niet de voorschriften ter vrijwaring van een eerlijke mededinging, zoals de wetgeving inzake handelspraktijken, die zijn opgenomen in boek VII “Aanvullende regulering”87. De integratie van de wet van 15 september 2006 in boek IV heeft tot doel aan te geven hoe deze mededingingsrechtelijke regels de in boek II opgenomen principes, zoals in het bijzonder het principe van vrijheid van ondernemen, concretiseren en beogen veilig te stellen, alsmede, voorkomend, welke nuanceringen erop mogelijk zijn. Gelet op de essentiële rol die deze regelgeving speelt voor de efficiënte werking van de markt, wordt deze regelgeving vooraan in het Wetboek opgenomen, onmiddellijk na de voorschriften die betrekking hebben op de toegang en de organisatie van de economische activiteit.

4.4.2. Inhoud 73. De wet van 15 september 2006 vormt zelf reeds een coördinatie88 van, enerzijds, de wet van 10 juni 2006 tot bescherming van de economische mededinging89, die materiële gedragsregels bevat, en anderzijds de Wet van 10 juni 2006 tot oprichting van de Raad voor de

85 Y. MONTANGIE, “Mededingingsrecht voor de praktijkjurist”, in K. BYTTEBIER, R. FELTKAMP en E. JANSSENS (eds.), Capita selecta economisch recht, Antwerpen, Maklu, 2007, p. 231, nr. 1. 86

BS 29 september 2009, hierna geciteerd als de wet van 15 september 2006.

87 Sommige auteurs hanteren een ruime interpretatie van het mededingingsrecht en gaan ervan uit dat dit ook de voorschriften ter waarborging van een eerlijke mededinging omvat. Zie in die zin, J. STUYCK, “Le droit de la concurrence en Belgique, Protection de/ou contre la concurrence?”, JT 2000, p. 484 e. v. 88 Deze coördinatie gebeurde bij het K.B. van 15 september 2006 houdende coördinatie van de wet van 10 juni 2006 tot bescherming van de economische mededinging en van de wet van 10 juni 2006 tot oprichting van een Raad voor de Mededinging, BS 29 september 2006. 89

Wet van 10 juni 2006 tot bescherming van de economische mededinging, BS 29 juni 2006.

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mededinging, die de procedurele aspecten regelt m.b.t. inbreuken op de voorgeschreven gedragsregels90. Deze oorspronkelijke opdeling in twee wetten was het gevolg van de bevoegdheidsverdeling tussen de Kamer en de Senaat en de voorschriften inzake het al dan niet volgen van een bicamerale procedure bij de totstandkoming van wetgeving91. Zoals hoger aangegeven (zie supra nr. 25), is een van de suggesties met betrekking tot de ordening van de regelgeving in het Wetboek om al de bepalingen inzake rechtshandhaving te bundelen in een apart boekdeel. In lijn hiermee, wordt dan ook voorgesteld om de wet van 15 september 2006 opnieuw uit te splitsen en in boek IV enkel de materieelrechtelijke bepalingen op te nemen. Alle organisatorische en procedurele bepalingen, i.e. de bepalingen inzake organen, de procedures, de prejudiciële vragen aan het Hof van Cassatie, het hoger beroep, het beroep tegen de beslissingen inzake de sectoriële regulatoren en inzake de voorzieningen in cassatie tegen de beslissingen van de Raad van de Mededinging zijn opgenomen in een aparte titel van het boek X Rechtshandhaving zonder hierbij aan de reeds bestaande samenhang van deze bepalingen te raken. 74. Het Eindverslag beoordeelt de wet van 15 september 2006 die tot doel heeft een aantal van onvolkomenheden van het Belgisch mededingingsrecht weg te werken92, algemeen positief, zij het dat op een aantal vlakken nog een reeks inspanningen zullen moeten worden geleverd93. De aanbevelingen die het Eindverslag op dit vlak formuleert, betreffen in hoofdzaak de procedurele aspecten van de bescherming van de mededinging. Behoudens een van de aanbevelingen die ook een weerslag op de materieelrechtelijke bepalingen heeft (zie hieronder), nopen de vaststellingen in het Eindverslag niet tot aanpassing van de huidige materieelrechterlijke bepalingen van de wet van 15 september 2006 die zijn opgenomen in boek IV. Boek IV bestaat aldus uit een 13-tal materieelrechtelijke bepalingen van het mededingingrecht die zijn ondergebracht onder drie titels: 1° Titel 1.- Restrictieve mededingingspraktijken; 90

Wet van 10 juni 2006 tot oprichting van de Raad voor de mededinging, BS 29 juni 2006.

91 Zie art. 77 en 78 Gec. GW. Zie ook o.m. E. DE BATSELIER, “De vernieuwde Belgische Mededingingswetgeving van nabij bekeken”, in K. BYTTEBIER, R. FELTKAMP en E. JANSSENS (eds.), Capita selecta economisch recht, Antwerpen, Maklu, 2007, p. 257-258, nr. 10. 92 Het Eindverslag stelt vast dat voor de inwerkingtreding van de wet van 15 september 2006 de commentatoren er grotendeels over eens waren dat de toepassing van het Belgische mededingingsrecht teleurstellend was en dat voornaamste tekortkomingen gelegen waren in de onvoldoende toewijzing van middelen aan de Raad en de Dienst voor de Mededinging, de onvoldoende aandacht voor de strijd tegen mededingingsbeperkingen, en de afwezigheid van een echt mededingingsbeleid. Zie Eindverslag, p. 17, en de verwijzingen aldaar. Zie ook E. DE BATSELIER, “De vernieuwde Belgische Mededingingswetgeving van nabij bekeken”, l.c., p. 254 e.v., nr. 5 e.v.. zie voor een bespreking van deze wet: A. LENAERTS, R. SNELS en J. YSEWYN, De nieuwe Belgische Mededingingswet, Brussel, CABG, Larcier, 2007, 70p.; F. WIJCKMANS, “De nieuwe Belgische mededingingswet”, RW 2006-07, p. 622634, X. De nieuwe Belgische mededingingswet 2006, J. STUYCK, W. DEVROE, en P. WYTINCK (eds)., Antwerpen, Kluwer, 2007, 278p. D. VANDERMEERSCH, De Mededingingswet, Kluwer, Malines, 2007, 535 p.; K. BOURGEOIS, “De nieuwe Belgische mededingingswet: enkele belangrijke materiële en procedurele wijzigingen”, SEW 2007, liv. 7-8, p. 265-274. 93

50

Zie Eindverslag, p. 18.


2° Titel 2.- Concentraties; 3° Titel 3.- Maatregelen of beslissingen door een vreemde staat. 75. Titel 1 herneemt getrouw de bepalingen van de huidige artikelen 2 tot en met 5 van de wet van 15 september 2006, met uitzondering van het artikel 4, dat de term “restrictieve mededingingspraktijk” introduceert. Deze term wordt opgenomen als een gedefinieerde term in boek I. 76. Titel 2 herneemt de bepalingen van de artikelen 6 tot en met 10 van de wet van 15 september 2006 inzake concentraties. Artikel 8 van de wet van 15 september 2006 wordt echter hernomen zonder diens §6. Volgens het huidige artikel 8 van de wet van 15 september 2006, mag, wanneer het algemeen belang dit rechtvaardigt, de Ministerraad ambtshalve of op verzoek van de partijen, de oprichting toestaan van een concentratie die door de Raad van de Mededinging als ontoelaatbaar wordt beschouwd, volgens de nadere regels vervat in artikel 60 van voormelde wet. Het Eindverslag beveelt aan deze bepaling af te schaffen94, nu zij: 1° moeilijk verzoenbaar is met de criteria die door de OESO worden vooropgesteld; 2° het een inmengingrecht is van een politieke autoriteit in de beslissingen van een gerechtelijke autoriteit, waardoor de onafhankelijkheid van deze laatste wordt verzwakt; 3° in de praktijk nooit werd toegepast; en 4° niet meer nodig is gezien de maturiteit van het Belgische mededingingsrecht. Daarnaast wordt voorgesteld om onder titel 2 van boek IV de artikelen 86, §1, tweede lid en 87 van de wet van 15 september 2006 op te nemen. Deze laatste artikelen bevatten eveneens materieelrechtelijke bepalingen. Zij betreffen, enerzijds, de bepaling van de omzet bij de beoordeling van concentraties en, anderzijds, de toepassing van het mededingingsrecht op de openbare ondernemingen en de ondernemingen waaraan de overheid bijzondere of exclusieve rechten verleent. Tot slot wordt voorgesteld om in het artikel dat de verplichting oplegt om concentraties aan te melden en tevens de modaliteiten van de aanmelding vastlegt (art. IV.9 Wetboek, huidig artikel 9 van de wet van 15 september 2006), het voorschrift op te nemen vervat in het huidige artikel 93 van de wet van 15 september 2006 inzake de taal waarin de aanmelding moet geschieden. 78. Titel 3 is een nieuwe titel, waaronder evenwel bepalingen worden opgenomen die reeds deel uitmaken van het Belgische mededingingsrecht. Overeenkomstig artikel 90 van de wet van 15 september 2006 kan onverminderd de bepalingen van de wet van 27 maart 1969 betreffende de reglementering van het zee- en luchtvervoer en behoudens de uitzonderingen die Hij bepaalt, de Koning bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, en na raadpleging van de Raad en de Commissie voor de Me94

Zie Eindverslag, p. 20.

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dedinging, maatregelen treffen waarbij het de ondernemingen verboden wordt niet bekendgemaakte inlichtingen of bescheiden met betrekking tot hun mededingingspraktijken aan een buitenlandse Staat of aan een daarvan afhangende instelling te geven. De voormelde wet van 27 maart 1969 bevat een beperkt aantal gedragsregels betreffende maatregelen of beslissingen door een vreemde Staat genomen en die betrekking hebben op een reglementering inzake mededinging, economische machtsposities of handelsbeperkende praktijken inzake internationaal vervoer ter zee en door de lucht. Aangezien de omvang van deze wet slechts beperkt is tot een paar artikelen, is voorgesteld om ook deze bepalingen op te nemen in het Wetboek.

4.5. Economische overeenkomsten (Boek V) 4.5.1. Algemeen (situering) 80. Het boek V van het Wetboek introduceert een algemeen wettelijk kader voor zogeheten “economische overeenkomsten”, dit zijn overeenkomsten die door ondernemingen worden aangegaan in het kader van de levering van goederen of het verrichten van diensten. Vertrekkende vanuit de vaststelling dat diverse aspecten van overeenkomsten die ondernemingen afsluiten in het kader van hun ondernemingsactiviteit geregeld worden door specifieke economische reglementering is door de FOD Economie verzocht om deze regelgeving te bundelen in één boekdeel volgens een logische structuur waarbij een voldoende algemeen juridisch kader wordt geconcipieerd rekening houdend met de algemene doelstellingen van het Wetboek. Ongetwijfeld is hiermee het meest vernieuwende onderdeel van het Wetboek aangereikt. 81. Zoals hoger aangegeven (zie nr. 15), beoogt het Wetboek een algemeen kader uit te werken op grond van een globale visie die een evenwicht beoogt tussen alle betrokken belangen in de hedendaagse economische context en waarbij zoveel als mogelijk getracht wordt bijzondere regels en sectorspecifieke regelingen te harmoniseren en te herleiden tot algemene beginselen. Het onderzoek van de relevante regelgeving inzake economische overeenkomsten heeft tot de vaststelling geleid dat deze oefening voor wat betreft economische overeenkomsten, niet eenvoudig is omdat op dit vlak het economisch recht gekenmerkt wordt door een grote diversiteit aan regelgeving, veelal ingegeven door divergerende, soms zelf met elkaar tegenstrijdige, beleidsmatige doelstellingen. Naast een reeks wettelijke bepalingen die op algemene wijze voor alle ondernemingen welbepaalde aspecten van het contractenrecht regelen95 en de wettelijke bepalingen die welbepaalde, in het economisch verkeer gebruikelijke contracten op uitvoerige (cf. handelsagentuur) dan wel op onvolledige wijze (concessie voor alleenverkoop, franchising) regelen, heeft de wetgever ook nog een omvangrijke reeks bijzondere voorschriften opgelegd die gelden voor welbepaalde sectoren96.

95 Bijv. de wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties, BS 7 augustus 2002 of de bepalingen in de W.H.P.C. inzake onrechtmatige bedingen 96 Zie Wet van 16 februari 1994 tot regeling van het contract tot reisorganisatie en reisbemiddeling, BS 1 april 1994; Wet 11 april 1999 betreffende de overeenkomsten inzake de verkrijging van een recht van deeltijds gebruik van onroerende goederen, BS 30 april 1999; Wet van 9 maart 1993 ertoe strekkende de exploitatie van huwelijksbureaus te regelen en te controleren, BS 24 april 1999)

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Daarbij kan niet enkel een toename worden vastgesteld van voorschriften die tot doel hebben de consumenten te beschermen, maar ook van voorschriften die ertoe strekken om de kleinere en middelgrote onderneming te beschermen97. Uitgaande van de ruime opvatting van het economisch recht (zie supra nr. 23) werd daarenboven verder vastgesteld dat bepaalde wettelijke voorschriften die momenteel opgenomen zijn in het Wetboek van Koophandel of in bijzondere wetten, en die klassiek onder het handelsrecht werden gebracht, beter in het Wetboek zouden passen. De uitdaging bij de opstelling van dit boekdeel is dan ook geweest te bepalen welke wettelijke voorschriften best zouden worden opgenomen in het Wetboek en vervolgens om na te gaan of en in welke mate deze materie kan worden geharmoniseerd en herleid tot algemene principes. Daarbij is getracht een redelijk evenwicht tot stand te brengen tussen de belangen van de betrokken partijen en de noden van de praktijk. 82. Wat de draagwijdte van boek V en de daarin op te nemen regelgeving betreft werd na ruim debat, eerst door de FOD Economie beslist om, gelet op diens beperkte opdracht (en in het verlengde van het meer algemene standpunt dat het Wetboek van Koophandel voorlopig onaangeraakt diende te blijven, gezien dit niet valt binnen de bevoegdheidssfeer van de FOD. Economie)98, in het Wetboek niet de voorschriften op te nemen die momenteel in het Wetboek van koophandel zijn opgenomen99. Verder werd door de FOD Economie beslist om enkel de regels met een voldoende algemene draagwijdte op te nemen. Als resultaat hiervan, wordt voorgesteld om in het boek V de voorschriften met betrekking tot de in het economisch verkeer gebruikelijke overeenkomsten te vermelden en worden de voorschriften inzake bijzondere overeenkomsten, eigen aan bepaalde sectoren, in beginsel niet opgenomen100. Tevens werd beslist om voor zover als redelijk verantwoordbaar gelet op de belangen van de betrokken actoren, de toepassing van de opgenomen regels te veralgemenen. Naar aanleiding van de opmerkingen geformuleerd door o.m. Prof. Em. Van Ommeslaghe op het congres van 8 en 9 december 2008 (zie diens bijdrage in dit boek), werd op een gegeven moment overwogen om de draagwijdte van boek V uit te breiden met de privaatrechtelijke voorschriften inzake de contractuele relatie tussen financiële instellingen en hun klanten. Voor wat betreft die materies waarvoor de FOD Economie niet bevoegd is, werd beslist dat contact zou worden opgenomen met de relevante federale overheidsdiensten teneinde een mogelijke samenwerking te bespreken (cf. de bepalingen in het Wetboek van Koophandel inzake bepaalde handelsovereenkomsten). Ten tijde van de opstelling van deze bijdrage waren deze besprekingen nog aan de gang, zodat met de uitkomst van de voormelde voorstel-

97 Zie bijv. de wet van 19 december 2003 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten, BS 18 januari 2006 of de wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties, BS 7 augustus 2002. Zie eveneens het Voorstel van 8 oktober 2008 voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten (COM/2008/0614 def. - COD 2008/0196). 98

Zie supra, nr. 24.

99

Behalve voor wat betreft het bewijs en de tussenpersonen. Zie infra. nr. 98.

100 Aldus worden wel de algemene voorschriften voorzien inzake tussenpersonen en distributie (cf. handelsagentuur, concessie, franchising) opgenomen, maar niet bijv. de specifieke bepalingen inzake reisbemiddeling.

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len nog geen rekening werd gehouden in de codificatieoefening zoals deze voorligt op datum van afwerking van de onderhavige bijdrage. Bij de redactie van onderhave bijdrage werd zodoende vooralsnog een aantal materies niet opgenomen in boek V. Het betreft meer in het bijzonder: 1° de bepalingen inzake de vervoerovereenkomst, zoals opgenomen in het Wetboek van Koophandel bij wet van 25 augustus 1891 houdende herziening van de titel van het Wetboek van Koophandel (W.Kh. boek I, titel VII bis. Vervoerovereenkomst), zoals gewijzigd; 2° de bepalingen inzake handelspand zoals opgenomen in het W. Kh. bij wet 5 mei 1872 houdende herziening der beschikkingen betreffende het pand en de commissie; 3° de bepalingen van de wet van 16 februari 1994 tot regeling van het contract tot reisorganisatie en reisbemiddeling101; 4° de bepalingen van de wet van 11 april 1999 betreffende de overeenkomsten inzake de verkrijging van een recht van deeltijds gebruik van onroerende goederen102; 5° de bepalingen van de wet van 2 augustus 2002 betreffende de misleidende en vergelijkende reclame, de onrechtmatige bedingen en de op afstand gesloten overeenkomsten inzake de vrije beroepen103; 6° de bepalingen van de wet 25 oktober 1919 betreffende het in pand geven van de handelszaak, het disconto en het in pand geven van de factuur, alsmede de aanvaarding en de keuring van de rechtstreeks voor het verbruik gedane leveringen104; 7° de bepalingen van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst105 (W.Kh. verzekering); 8° de bepalingen van de wet van 9 januari 2000 betreffende grensoverschrijdende geldoverschrijvingen en betalingen106; 9° de bepalingen van de wet van 17 juli 2002 betreffende de transacties uitgevoerd met instrumenten voor de elektronische overmaking van geldmiddelen107; 10° de bepalingen van de wet van 12 juni 1991 op het consumentenkrediet108;

54

101

BS 1 april 1994.

102

BS 30 april 1999.

103

BS 20 november 2002.

104

BS 5 november 1919.

105

BS 20 augustus 1992.

106

BS 9 februari 2003.

107

BS 17 augustus 2002.

108

BS 9 juli 1991.


11° de bepalingen van de wet van 13 april 1995 houdende de verplichting voor banken en kredietinstellingen om bepaalde informatie aan hun cliënten mee te delen109; 12° de bepalingen van de wet van 10 juli 1997 betreffende de valutadatum van bankverrichtingen 110; 13° de bepalingen van de wet van 14 juli 1998 houdende verplichting om informatie te verstrekken over de debetrente op de bij kredietinstellingen of andere rechtspersonen geopende rekeningen111; 14° de bepalingen van de wet van 14 mei 2001 tot regeling van de debetrente op zichtrekeningen112; 15° de bepalingen van de wet van 24 maart 2003 tot instelling van een basisbankdienst113. Gezien deze wetteksten voorschriften bevatten met betrekking tot welbepaalde types van overeenkomsten, zou er kunnen worden overwogen om, bij een latere opname (wanneer de daartoe te maken beleidskeuzes hun voltooiing zullen hebben gevonden), de relevante bepalingen van voormelde wetteksten te groeperen in een afzonderlijke titel “bijzondere overeenkomsten”. 83. Op inhoudelijk vlak is in boek V in eerste instantie getracht een aantal regels te isoleren die gemeenschappelijk zouden kunnen zijn aan alle economische overeenkomsten. Vervolgens zijn de meer specifieke regelingen onderzocht met het oog op het destilleren van voorschriften die een ruimere draagwijdte zouden kunnen krijgen. Waar het, gelet op de beschermde belangen, niet gepast leek de bijzondere regelingen te veralgemenen, is de regeling in haar huidige vorm opgenomen, in voorkomend geval aangepast overeenkomstig de opmerkingen die geformuleerd werden in het Eindverslag. De betrachting doorheen boek V is geweest om op die manier een kader uit te werken dat voldoende rechtszekerheid en bescherming biedt voor die actoren die een zekere bescherming behoeven, maar dat tegelijkertijd niet onnodig belemmerend is voor de uitoefening van de economische activiteit en voldoende soepel is om zich te kunnen aanpassen aan de noden van het economisch verkeer. Om deze doelstelling te bereiken werd voorgesteld om voor verschillende bepalingen te werken met een zogeheten “opt out systeem” waarbij de bepalingen die onder dit systeem vallen als suppletief recht gelden, zodat er bij overeenkomst kan worden afgeweken114. Door echter

109

BS 7 juni 1995.

110

BS 8 augustus 1997.

111

BS 18 september 1998.

112

BS 13 juni 2001.

113

BS 15 mei 2003.

114

Een gelijkaardig systeem is reeds in het kader van andere wetgeving gebruikt.

Zie bijv. de Wet van 1 april 2007 op de openbare overnamebiedingen, BS 26 april 2007. Voor verdere bijzonderheden, zie K. BYTTEBIER en A. FRANÇOIS, “Vijandige overnames en beschermingsmechanismen” in Cahiers AEDBF,

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de regel voor te schrijven, geeft de wetgever aan welke regel hij zelf als norm beschouwd die idealiter zou moeten worden nageleefd. Het komt aan de partijen betrokken bij de economische overeenkomst toe te bepalen of zij zich aan deze norm wensen te onderwerpen. In geval geen contractuele afwijking wordt voorzien, zal de norm gelden115. Daarbij wordt voorgesteld dat dergelijke afwijkingen op expliciete wijze worden bekendgemaakt aan de medecontractant, zodat hij op de hoogte is van de afwijking van het door de wetgever voorgeschreven kader. 84. Op het vlak van de structuur is de in boek V opgenomen regelgeving gerangschikt volgens de graad van algemeenheid. Aldus wordt, na een eerste inleidende titel, titel 2 gewijd aan de voorschriften die op algemene wijze gelden voor economische overeenkomsten zonder dat daarbij het voorwerp van de overeenkomst relevant is. Het betreft tegelijkertijd bepalingen die voor de overgrote meerderheid gelden ongeacht de hoedanigheid van partijen; slechts een aantal bepalingen betreffen meer specifiek de contractuele verhoudingen met de consument. Onder deze titel zijn met name informatieverplichtingen, interpretatie- en bewijsregels, alsook regels inzake betalingen invordering en beëindiging en verlenging van de overeenkomst opgenomen. Vervolgens worden in titels 3 en 4 de bepalingen opgenomen betreffende een aantal bijzondere overeenkomsten tussen ondernemingen, te weten de overeenkomsten van intermediaire dienstverlening (makelarij, handelsagentuur en commissie) en de distributieovereenkomsten (concessie- en franchising overeenkomsten). Boek V eindigt tot slot met de bepalingen die gelden voor bijzondere gereglementeerde overeenkomsten tussen een onderneming en de consument. Vanuit beleidsmatig oogpunt was er een voorkeur om geen apart boek of titel binnen een boek te wijden aan de consumentenovereenkomsten. Er diende in deze benadering vermeden te worden om wat consumentenrechtelijke aangelegenheden betreft, te sectoraal te redeneren en een geheel eigen afwijkend recht te concipiëren. In plaats daarvan werden diverse beschermingsmechanismen die klassiek zijn geconcipieerd ter bescherming van consumenten, voor zover deze als redelijk en niet als al te belemmerend voor de ontwikkeling van de economische activiteit ervaren, opgenomen in de gemeenrechtelijke bepalingen die worden voorgesteld voor economische contracten, waardoor voortaan ook andere rechtsonderhorigen van deze beschermingsmechanismen zullen kunnen genieten. Deze benadering heeft tot voordeel dat de bestaande mechanismen van consumentenrechtelijke bescherming onverlet werden gelaten, zij het dat de bescherming, waar nuttig, thans zal worden uitgebreid tot andere economische contractsverhoudingen. Waar t.a.v. andere rechtsonderhorigen (dan de consumenten) de tussenkomst door de regelgever in contractuele verhoudingen als gevolg hiervan te buitenmaats dreigde te worden, is dit, zoals hoger aangegeven, opgevangen door de betreffende bepalingen optioneel te maken (“opt out”) en de contractpartijen de mogelijkheid te bieden om er op contractuele basis van af te wijken.

Deel 20. De nieuwe OBA-wet / La nouvelle loi OPA, Brussel, Bruylant, 2008, 77-213, inzonderheid pp. 146 e.v., nrs. 108 e.v., waarin het systeem gehanteerd in deze wet, in detail is uiteengezet. 115 Dit heeft meteen als voordeel dat wanneer partijen niet afwijken van de voorgeschreven regels, zij zich er in hun overeenkomst toe kunnen beperken de aspecten te regelen die niet zijn geregeld in het Wetboek.

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4.5.2. Toepassingsgebied en verhouding met het gemeen recht 85. Boek V vangt aan met een aantal inleidende bepalingen die ertoe strekken het toepassingsgebied van het boek te preciseren evenals de verhouding tussen de bepalingen opgenomen in dit boek V en de gemeenrechtelijke regels betreffende overeenkomsten te verduidelijken. A.- Toepassingsgebied 86. Zoals aangegeven, beoogt boek V een algemeen wettelijk kader uit te werken voor overeenkomsten die in het kader van de ondernemingsactiviteit gesloten worden en die de onderneming in staat stellen haar goederen te leveren of haar diensten te verrichten. Voor de toepassing van boek V is dan ook de onderneming een centraal begrip. De omschrijving hiervan is opgenomen in boek I.116 Ondernemingen leveren goederen of verrichten diensten aan personen die beroepsmatig of in het kader van hun ondernemingsactiviteit deze goederen of diensten verwerven, dan wel aan personen die deze goederen of diensten niet beroepsmatig verwerven. De eerste categorie van personen valt onder het begrip “onderneming” zoals in boek I wordt omschreven; de tweede categorie van personen valt onder het begrip “consument” zoals eveneens in boek I wordt omschreven.

Ook de overheid kan afnemer zijn van goederen of diensten die geleverd worden door ondernemingen. Vandaar dat bepaalde aspecten van de rechtsverhouding tussen ondernemingen en de overheid ook door dit boek V worden geregeld. Deze rechtsverhouding kan kaderen in een openbare aanbesteding of, wanneer de openbare aanbestedingsreglementering niet van toepassing is, buiten een openbare aanbesteding (bijv. de administratiefrechtelijke regels inzake de marktverkenning). In het eerste geval zal rekening moeten gehouden worden met de bepalingen van de openbare aanbestedingsreglementering, waaraan dit boek geen afbreuk beoogt te doen. Indien deze bepalingen van toepassing zijn op een transactie, primeren zij. Overeenkomsten tussen overheden zelf worden niet geviseerd. 87. Gelet op de contractsvrijheid volgens welke partijen zelf de inhoud van hun contract bepalen, kunnen economische overeenkomsten uiteenlopende soorten van overeenkomsten betreffen. Vandaar dat wordt voorgesteld het begrip “economische overeenkomst” wat het voorwerp betreft zo ruim mogelijk te definiëren door enkel aan te geven dat de overeenkomst betrekking moet hebben op de levering van goederen of het verrichten van diensten tussen welbepaalde contracterende partijen, m.n. tussen ondernemingen onderling, tussen ondernemingen en overheden en tussen ondernemingen en consumenten. Hoewel arbeidsovereenkomsten in zekere zin ook overeenkomsten zijn die aanleiding geven tot “het leveren van goederen of het verrichten van diensten”, in die zin dat zij een onderneming in staat stellen goederen te leveren of diensten te verrichten, is ervan uitgegaan dat zij behoren tot het sociaal recht. Zij worden derhalve niet geviseerd door boek V. Economische overeenkomsten zullen meestal worden aangegaan ten bezwarende titel. De economische activiteit kan evenwel ook aanleiding geven tot het sluiten van overeenkomsten, zonder dat deze overeenkomst vergeldend is. Er kan bijv. worden gedacht aan een onderneming die een cadeaucampagne voert en in het kader daarvan goederen levert of diensten verricht.

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Voor de definitie zie supra, nr. 31.

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88. Artikel. V.1 van boek V poogt het voorgaande te vatten door te bepalen dat boek V van toepassing is op “economische overeenkomsten, zijnde overeenkomsten met betrekking tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten, al dan niet tegen vergoeding, aangegaan tussen: 1° hetzij twee of meerdere ondernemingen 2° hetzij tussen één of meerdere ondernemingen en één of meerdere aanbestedende overheden of aanbestedende diensten; 3° hetzij tussen, enerzijds, één of meer of meerdere ondernemingen en anderzijds, één of meerdere consumenten.” B - Verhouding met het gemeen recht 89. Economische overeenkomsten zijn, zoals alle overeenkomsten, in beginsel onderworpen aan het gemeenrechtelijk verbintenissen- en overeenkomstenrecht, zoals opgenomen in het Burgerlijk Wetboek en in de diverse wetteksten die het Burgerlijk Wetboek hebben aangevuld. Deze vaststelling is als uitgangspunt genomen bij boek V dat zodoende helemaal niet de ambitie heeft om aan deze bestaande basisregels van Belgisch recht te raken, of om een allesomvattend kader voor economische overeenkomsten uit te werken, doch enkel die regelgeving bundelt die in afwijking of in aanvulling van het gemeen recht van toepassing is op economische overeenkomsten. Artikel V.2 van het Wetboek bepaalt daarom op algemene wijze dat de regels van het Burgerlijk Wetboek op het gebied van verbintenissen en overeenkomsten en de wetgeving waardoor deze regels zijn aangevuld van toepassing zijn, tenzij hiervan wordt afgeweken in hetzij het Wetboek zelf, hetzij bijzondere wetsbepalingen.

4.5.3. Algemene voorschriften die gemeenschappelijk zijn aan alle economische overeenkomsten 90. Titel 2 van boek V beoogt een reeks van voorschriften te groeperen die gemeenschappelijk zijn aan alle economische overeenkomsten ongeacht hun voorwerp. De algemene voorschriften die gemeenschappelijk zijn aan alle economische overeenkomsten betreffen diverse aspecten van een overeenkomst gaande van de totstandkoming tot de beëindiging, dan wel de eventuele verlenging ervan. A - Totstandkoming van economische overeenkomsten 91. Met betrekking tot de totstandkoming van economische overeenkomsten wordt in de eerste plaats voorgesteld een algemene informatieverplichting op te nemen. Tot op heden bevat het Belgisch recht, behoudens een aantal specifieke bepalingen117, geen wettekst die op algemene wijze een informatieverplichting tijdens de precontractuele fase voorschrijft. Door de rechtspraak en rechtsleer wordt algemeen aangenomen dat er in de fase voorafgaand aan de contractsluiting, behoudens bijzondere wettelijke bepaling, niet per se een verplichting bestaat om informatie te verschaffen, maar dat het niet verschaffen door een 117 Zie o.m. de wet van 19 december 2003 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten, BS 18 januari 2006 alsook artikel 10 e.v. van de wet van 12 juni 1991 op het consumentenkrediet, BS 9 juli 1991; Zie ook P. KILESTE en A. SOMERS, “L’information précontractuelle dans le cadre d’accords de partenariat commercial”, JT 2006, p. 235 en v.

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partij van informatie tijdens deze fase afhankelijk van de concrete omstandigheden wel haar buitencontractuele aansprakelijkheid in het gedrang kan brengen.118 Vast te stellen is evenwel dat er een tendens bestaat om de vereiste van transparantie in de precontractuele fase meer en meer op te nemen in bijzondere regelgeving en dit niet enkel ten behoeve van de bescherming van de consument119 maar ook in de relaties tussen ondernemingen onderling120. Rekening houdend met deze evolutie en teneinde de verdere proliferatie van specifieke regelgeving op dit vlak tegen te gaan, wordt voorgesteld om een algemeen voorschrift inzake precontractuele informatie-uitwisseling op te nemen dat rekening houdt, met de aard van de overeenkomst, de houding van de partijen bij de onderhandelingen en de deskundigheid van de betrokken partijen. Aldus wordt, in concreto, o.m. voorgesteld te bepalen dat partijen bij een economische overeenkomst elkaar voorafgaand aan de overeenkomst, op duidelijke, begrijpbare en ondubbelzinnige wijze moeten inlichten over alle elementen, waarvan zij weten of behoren te weten dat ze, gelet op de aard van de overeenkomst en op wat de medecontractant tijdens de onderhandelingen heeft meegedeeld, van essentieel belang zijn met het oog op het sluiten van de betrokken overeenkomst. Daaraan wordt toegevoegd dat bij de beoordeling van de informatieplicht rekening moet worden gehouden met het vakmanschap en de deskundigheid van partijen evenals met hun onderhandelingspositie. Tevens is voor wat betreft relaties tussen ondernemingen bepaald dat zij geacht worden voldoende geïnformeerd te zijn, tenzij zij kunnen aantonen te zijn misleid. 92. In tweede instantie wordt voorgesteld om, rekening houdend met de evoluties van de technologie, een algemene bepaling op te nemen die, wat betreft toepasselijke vormvereisten, het principe van de technologische neutraliteit als uitgangspunt bevestigt. De voorgestelde tekst is geïnspireerd op de wet betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij121.

118 Zie o.m. X. DIEUX, “Les articles 1101 à 1133 du code civil: dispositions préliminaires et conditions de validité des contrats”, JT 2004, p. 292; R. KRUITHOF, H. BOCKEN, F. DE LY en B. DE TEMMERMAN, “Overzicht van rechtspraak (1981-1982) Verbintenissen”, TPR.1994, p. 279, nr. 75. Zie meer in het algemeen over de informatieplicht: A. DE BOECK, Informatierechten en plichten bij de totstandkoming en uitvoering van overeenkomsten, Antwerpen, Intersentia, 2000, 572p. 119

Cf. art. 79, WHPC.

120 Zie Art. 7 van de wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten, BS 18 januari 2006 en art. 22.4 van de richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB. L van 27 december 2006, afl. 376, p. 0036 die aan de dienstverlener een aantal voorschriften inzake informatie en transparantie oplegt ten behoeve van de afnemer. (Zie overweging 97 van de Dienstenrichtlijn: “Het is noodzakelijk om in deze richtlijn te voorzien in bepaalde voorschriften met betrekking tot een hoge dienstenkwaliteit, met name ter waarborging van informatie- en transparantie-eisen. Deze voorschriften moeten gelden zowel voor grensoverschrijdende dienstverrichting tussen lidstaten als voor diensten die in een lidstaat worden verricht door een aldaar gevestigde dienstverrichter, zonder de kleine en middelgrote ondernemingen (KMO’s) onnodig te belasten. Zij beletten de lidstaten geenszins om overeenkomstig deze richtlijn en andere communautaire wetgeving aanvullende of andere kwaliteitseisen toe te passen”. Het begrip “afnemer” is hier gedefinieerd als iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die, al dan niet voor beroepsdoeleinden, van een dienst gebruik maakt of wil maken. 121 Wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, BS 17 maart 2003.

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93. Naar analogie met de Dienstenrichtlijn is een bepaling opgenomen volgens welke schriftelijke bedingen in economische overeenkomsten op een voor partijen duidelijke wijze moeten worden opgesteld. Ook hier wordt aangegeven dat rekening moet worden gehouden met het vakmanschap en de deskundigheid en dat tussen ondernemingen geldt dat de bedingen geacht worden duidelijk te zijn, tenzij een partij kan aantonen dat ze misleidend zijn. 94. Tot slot worden de bepalingen inzake de totstandkoming van economische overeenkomsten specifiek voor wat betreft de diensten van de informatiemaatschappij aangevuld met de relevante voorschriften stammend uit deze wet. B - Onrechtmatige bedingen 95. In het tweede hoofdstuk van titel 2 van boek V worden de bepalingen inzake onrechtmatige bedingen van de W.H.P.C. opgenomen. De opgenomen tekst is de tekst inzake onrechtmatige bedingen zoals voorgesteld in het momenteel hangende voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, Deze bepalingen kunnen als algemene voorschriften worden beschouwd, gezien zij in principe gelden ongeacht het type van overeenkomst, vandaar ook de opname ervan in boek V. 96. Zoals bekend, betreffen de bepalingen inzake onrechtmatige bedingen in de W.H.P.C. de verhouding tussen de verkoper en de consument. Het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, brengt hierin geen verandering. Vertrekkende, enerzijds, vanuit de doelstelling van het Wetboek om een algemeen wettelijk kader uit te bouwen dat bijdraagt tot de bevordering van de economische activiteit, en, anderzijds, de vaststelling dat het Belgisch economisch landschap getekend wordt door een veelheid aan kleine en middelgrote ondernemingen die op bepaalde vlakken eenzelfde belang hebben als de consumenten om beschermd te worden tegen bepaalde praktijken van grotere ondernemingen, wordt voorgesteld om de generieke bepaling van het artikel 74 van het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, dat specifiek geldt voor toetredingsovereenkomsten, mits een lichte aanpassing uitgebreid tot alle economische overeenkomsten. Het betreft evenwel een aanvullende bepaling: er is specifiek voorzien dat ondernemingen ervoor kunnen opteren de toepassing van deze bepaling uit te schakelen (“opt out”). Volgens de voorgestelde bepaling is een beding in een economische overeenkomst waarover niet afzonderlijk werd onderhandeld onrechtmatig indien dit het evenwicht tussen de uit de economische overeenkomst voortvloeiende rechten en verplichtingen van de partijen ten nadele van een van de partijen kennelijk en aanzienlijk wordt verstoord en dit beding deze partij een ernstig nadeel berokkend. Het zal aan de rechter toekomen om geval per geval in concreto te bepalen of de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling zijn vervuld. Er wordt hierbij dan ook niet voorgesteld om, wat overeenkomsten tussen ondernemingen betreft, te werken met een lijst van bedingen die in ieder geval als onrechtmatig worden beschouwd. Aan het toepassingsgebied van de lijst van onrechtmatige bedingen zoals opgenomen in artikel 74 van het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, wordt zodoende geen wijziging aangebracht.

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97. Aansluitend op het voorgaande wordt aan de Koning de bevoegdheid gedelegeerd om het gebruik van bepaalde bedingen voor te schrijven of te verbieden, alsook om het gebruik van standaardcontracten op te leggen in de relatie tussen de onderneming en de consument. C - Bewijs 98. Onder de algemene voorschriften die gelden voor alle economische overeenkomsten zijn de regels inzake bewijs opgenomen. Op dit vlak wordt het bestaande en soepele bewijssysteem dat reeds tussen kooplieden in de zin van het Wetboek van Koophandel wordt gehanteerd (art. 25 W.Kh.), overgenomen. De toepassing ervan wordt zodoende uitgebreid tot het gehele economische overeenkomstenrecht, behoudens specifieke uitzonderingen. 99. In het handelsrecht wordt met betrekking tot gemengde overeenkomsten (koopman – niet koopman) aanvaard dat voor wat betreft het bewijs tegen een koopman de regels van het handelsrecht gelden en voor wat betreft het bewijs tegen een niet koopman de regels van burgerlijk recht122. Er wordt voorgesteld om ook deze regel als uitgangspunt op te nemen in boek V en deze bijgevolg uit te breiden tot economische overeenkomsten in het algemeen. De burgerrechtelijke bewijsregels blijven zodoende toch van toepassing t.a.v. de consument. 100. Verder wordt voorgesteld om het bewijs door middel van een aanvaarde factuur uit te breiden tot alle economische overeenkomsten, met dien verstande dat ze steeds tussen ondernemingen zal kunnen worden ingeroepen en wat de relatie onderneming - consument betreft steeds ten aanzien van de onderneming, evenals om de regels betreffende de bewijskracht van de boekhouding, zoals ze vandaag vervat zijn in het Wetboek van Koophandel, in titel 2 van boek V in te lassen. 101. Tot slot wordt een algemene regel ingelast met betrekking tot de afgifte van bewijsstukken. Elke partij bij een economische overeenkomst die zich ertoe verbonden heeft goederen of diensten te leveren, moet, indien de begunstigde van de goederen of diensten erom verzoekt, een bewijsstuk met betrekking tot de aangegane overeenkomst af geven. Deze verplichting geldt niet indien er al een bestelbon, ontvangstbewijs of factuur is afgegeven. Een onderscheid wordt daarbij gemaakt naargelang de begunstigde al dan niet consument is. Ingeval de begunstigde een consument is, moet de afgifte gratis geschieden. D - Interpretatie 102. In titel 2 van boek V worden twee interpretatieregels opgenomen die het gemene recht op het gebied van interpretatie van overeenkomsten aanvullen. Het betreft enerzijds een regel op het gebied van de interpretatie van toetredingsovereenkomsten en anderzijds een regel op het gebied van de interpretatie van overeenkomsten die met de consument worden gesloten.

122 Zie o.m. L. CORNELIS, Algemene theorie van de verbintenis, Antwerpen, Intersentia 2001, p. 252, nr. 213; X. DIEUX, “La preuve en droit commercial”, TBH 1986, p. 88-89; J. VAN RYN en J. HEENEN, Principes de droit commercial, III, Brussel, Bruylant, 1981, p. 49, nr. 41.

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E - Betaling en invordering 103. Twee wetten die op algemene wijze aspecten van de betaling regelen, zijn relevant voor economische overeenkomsten en worden onder de algemene voorschriften van boek V opgenomen, met name: 1° de wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties123 die een reeks bepalingen bevat die ertoe strekken bepaalde aspecten van de betaling te regelen teneinde de betalingsachterstand bij handelstransacties in te dijken; en 2° de wet 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument124 die ertoe strekt de consument te beschermen tegen onrechtmatige invorderingpraktijken. Met betrekking tot deze laatste wet werd in het Eindverslag het volgende opgemerkt125: “Meer in het algemeen dient eens te meer het geïsoleerde karakter van dit wetsinitiatief vastgesteld te worden, dat genomen werd zonder voldoende overzicht. Ze versterkt deze versplintering van het Belgische positieve recht, die reeds meerdere malen werd aangehaald in dit verslag. Let wel, de wet van 20 december 2002 benadert het probleem van de betaalachterstanden en van de schuldinvordering uitsluitend vanuit de bekommernis bescherming te bieden aan de schuldenaars, die de hoedanigheid van consument hebben. Eenzelfde verbrokkeling tekent een andere wet die 4 maanden eerder aangenomen werd, namelijk de wet van 2 augustus 2002, omzetting van de Europese richtlijn 2000/35 van 29 juni 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties. Deze andere wet, die de consument buiten haar toepassingsveld laat, beoogt het lot van ondernemingen die het slachtoffer zijn van recalcitrante schuldenaars, te verbeteren. Was het wel wijs om parallel wetten te maken over dezelfde aangelegenheid door ze een keer te benaderen vanuit het standpunt van de bestrijding van de ongezonde praktijken op het gebied van schuldinvordering, en een andere keer vanuit de hoek van de betalingsachterstanden zelf? Beide facetten van eenzelfde fenomeen, de wanbetaling, hadden moeten aanleiding geven tot een reflectie over het geheel, daarbij de hoedanigheid van aanwezige partijen buiten beschouwing latend.” Deze opmerkingen indachtig werden de beide voormelde wetteksten opgenomen in hoofdstuk 1 van boek V, met dien verstande dat een regeling met een meer algemene draagwijdte wordt voorgesteld, die op alle economische overeenkomsten van toepassing zal zijn, zonder onderscheid naar gelang de bij de overeenkomst betrokken partij.

123 Wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties, BS 7 augustus 2002. 124 Wet 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument, BS 29 januari 2003. 125 Zie het Eindverslag p. 113. Zie ook M. BIOUET, “La Loi du 20 décembre 2002 relative au recouvrement amiable des dettes au consommateur”, JT 2003, p. 679.

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104. De bepalingen van de wet van 2 augustus 2002, die specifiek gelden voor “handelstransacties” (zoals gedefinieerd in deze wet) - zijnde transacties tussen ondernemingen of tussen ondernemingen en aanbestedende overheden of aanbestedende diensten die leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding126 - worden uitgebreid tot de consument, behoudens wat betreft de toepasselijke interestvoet bij vertragingen in de betaling. De bepalingen van deze wet inzake de vordering tot staking zijn niet opgenomen in boek V, maar zijn opgenomen in en apart boekdeel dat alle bepalingen inzake rechtshandhaving groepeert (boek X). 105. Het toepassingsgebied van de wet 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument wordt op dezelfde wijze uitgebreid tot alle economische overeenkomsten, met dien verstande dat bepaalde aspecten evenwel, rekening houdend met de noden van het handelsverkeer, beperkt blijven tot de consument. Tevens is rekening gehouden met de voorstellen tot verbetering van de tekst, zoals geformuleerd in het Eindverslag. De bepalingen van deze wet betreffende de activiteit van minnelijke invordering zelf zijn niet opgenomen in dit boek V. Deze bepalingen betreffen de toegang en de organisatie van de activiteit en zouden zodoende eerder thuishoren in boek III, waar zij evenwel ook niet zijn opgenomen gelet op de algemene afschaffing van vergunningstelsels en soortgelijke vereisten. Tot slot wordt een bepaling toegevoegd waarbij elke minnelijke invordering van een schuld voorafgegaan moet worden door een schriftelijke ingebrekestelling, die een aantal verplichte gegevens moet bevatten. Zoals aangegeven, wordt momenteel overwogen om deze afdeling verder uit te breiden met bepalingen inzake betaalmiddelen, en in het bijzonder inzake (elektronische) overschrijvingen, rekening houdend met Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt127. F- Beëindiging 106. Rekening houdend met bijzondere wetgevende bepalingen op dit vlak die gelden voor bepaalde overeenkomsten (handelsagentuur, concessie, franchising) en de motieven die aan deze regelgeving ten grondslag hebben gelegen128, is de vraag gerezen of er niet een algemene regeling moet komen met betrekking tot de opzegging van economische overeenkomsten van onbepaalde duur. Na debat in de FOD Economie is daarom voorgesteld om een algemene opzegregeling op te nemen voor overeenkomsten van onbepaalde duur met opeenvolgende prestaties tot voorwerp.

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Zie art. 2 van de wet van 2 augustus 2002.

127 Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, PB. L 319 van 5 december 2007, p. 0001. 128 Zie o.m. M. WILLEMART en A. DESTRYCKER, De concessieovereenkomst in België, R&P, 1996, 220 p.; P. KILESTE en P. HOLLANDER, “Examen de jurisprudence-. La Loi du 27 juillet 1961 relative à la résiliation unilatérale des concessions de vente exclusive à durée indéterminée (juillet 2002 à décembre 2008)”, TBH 2009/3, 187-243; O. VAES, Franchising. Guide pratique pour juristes. Brussel, Bruylant, 2007, 256 p.

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De opzegregeling bestaat erin te voorzien in de invoering van een opzeggingstermijn van zes maanden gedurende het eerste jaar voor beide partijen, die verlengd wordt met één maand per begonnen nieuwe periode van één jaar, met een maximum van twaalf maanden. Naar analogie van het Weense Koopverdrag van 11 april 1980, en aansluitend bij de rechtspraak van het Hof van Cassatie129, de praktijken in omringende landen en de voorstellen geformuleerd in het kader van de Unidroit “Principles of International Business contracts”130, wordt eveneens voorgesteld een beëindigingvorm in te voeren waarbij een economische overeenkomst beëindigd kan worden, zonder dat er een opzegging vereist is of voordat de afgesproken termijn verstreken is, omwille van uitzonderlijke omstandigheden die elke verdere samenwerking tussen partijen definitief onmogelijk maken of indien de andere partij ernstig tekort komt aan haar verplichtingen. G - Verlenging 107. Tot slot worden onder de algemene voorschriften een aantal regels voorgesteld met betrekking tot de stilzwijgende verlenging van economische overeenkomsten die gesloten zijn met een of meerdere consumenten.

4.5.4. Overeenkomsten van intermediaire dienstverlening 108.

Titel 3 van boek V is gewijd aan overeenkomsten van intermediaire dienstverlening.

Het is hierbij de bedoeling een algemeen juridisch kader te scheppen voor bemiddelingsdiensten, i.e. diensten verricht met het oog op het tot stand brengen van overeenkomsten tussen twee of meerdere partijen. Een basisonderscheid daarbij wordt gemaakt tussen bepalingen die gelden voor alle intermediaire dienstverleners (derhalve met inbegrip van de toevallige dienstverlener, i.e. de persoon die ad hoc, m.a.w. niet in professioneel verband, een dergelijke dienst verleent) en bijzondere bepalingen die gelden voor professionele dienstverleners, i.e. de makelaar, de handelsagent en de commissionair. Als uitgangspunt voor de uitwerking van dit algemeen kader werden deels de bestaande wetsbepalingen inzake lastgeving en handelsagentuur genomen, alsmede de inzichten ontleend aan de evoluties in de rechtspraak en de inzichten van de rechtsleer131. De voorgestelde regeling is, tenzij uitdrukkelijk anders aangegeven, opgevat als een regeling van aanvullend recht. Ondernemingen kunnen hiervan afwijken (“opt out”). Bij overeenkomsten gesloten met consumenten moet dan wel op voorhand uitdrukkelijk worden meegedeeld dat wordt afgeweken van de door de voorziene regeling. 109. Onder de algemene voorschriften wordt in de eerste plaats het toepassingsgebied van deze titel 3 nader gepreciseerd.

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Cass. 2 mei 2002, www.juridat.be.

130 Zie in dit verband de Unidroit “Position paper with Draft provisions on termination of long term contracts for just cause”, door F. DESSEMONTET (te raadplegen via http://www.unidroit.org/english/documents/2007/study50/s50-104-e.pdf). 131 Men raadplege vooral Ph. COLLE "Kroniek handelsen distributieovereenkomsten”, RW 2007-2008, 170190, met verdere verwijzingen naar rechtsleer en rechtspraak.

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Deze titel beoogt intermediaire dienstverlening te regelen ongeacht of deze diensten al dan niet betrekking hebben op het stellen van rechtshandelingen. De bepalingen van deze titel gelden zodoende zowel voor de gevallen waarin een onderneming als intermediair optreedt zonder enige vertegenwoordiging, als de gevallen waarin de onderneming in naam en voor rekening van een opdrachtgever of in eigen naam maar voor rekening van een opdrachtgever optreedt. De voorschriften gelden niet voor alle soorten intermediaire dienstverlening. De bepalingen van deze titel beogen enkel de intermediaire dienstverlening te regelen die tegen vergoeding wordt verricht. Overeenkomsten met tussenpersonen die om niet optreden vallen buiten de toepassing van boek V. 110. De algemene voorschriften betreffen verder algemene beginselen inzake de totstandkoming van en de rechten en verplichtingen van partijen bij overeenkomsten van intermediaire dienstverlening : de vereiste van een geschrift, de minimuminhoud van de overeenkomst, de algemene verplichtingen van de dienstverlener die mede op de “fiduciary duties” van de “common law” werden geïnspireerd (inspanningsverbintenis, verplichting tot rekenschap, loyaliteitsplicht en verplichting tot handelen in het belang van de opdrachtgever, belangenconflictenregeling), de verplichtingen van de opdrachtgever (vergoeding, hoofdelijkheid, informatieverstrekking). Buiten deze algemene regels worden er ook nog een aantal bijzondere regels voorgesteld inzake de overdracht alsook de beëindiging van deze economische overeenkomsten. 111. De voorgestelde regeling is op een aantal punten (in het bijzonder op het vlak van de vorm en de inhoud) strenger dan het huidige geldende regelgevend kader. Deze verstrenging en de daarmee gepaard gaande extra bescherming van de medecontractant kan als een tegenhanger worden beschouwd voor de voorgenomen versoepeling op het vlak van de voorschriften die gelden inzake de toegang tot en de organisatie van de ondernemingsactiviteit (boek III). 112. Wat de professionele tussenpersonen betreft, is voorgesteld eerst een aantal algemene regels op te nemen die gelden voor alle professionele intermediaire dienstverleners. Het betreft onder meer de (strengere) beoordeling van de aansprakelijkheid van de dienstverlener, de verplichting voor de dienstverlener om de passende maatregelen te nemen teneinde de opgelegde verplichtingen te kunnen naleven en precontractuele informatieverplichtingen. Vervolgens wordt achtereenvolgens de bestaande regelgeving inzake makelarij, handelsagentuur en commissie overgenomen. Hoewel de handelsagentuur overeenkomst ook onder de distributieovereenkomsten kan worden geplaatst en daarom zou kunnen worden behandeld aansluitend bij de concessieovereenkomsten en franchising132 is, gezien de handelsagent bemiddelt en, in voorkomend geval, in naam en voor rekening van de principaal zaken afsluit, ervoor geopteerd de handelsagent op te nemen in de titel gewijd aan de intermediaire dienstverlening.

132

Zie bijv. Eindverslag p. 80.

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Voor wat betreft de makelarij wordt de wettelijke regeling ter zake uit het Wetboek van Koophandel (destijds vermoedelijk bij vergissing geschrapt door de Wet van 4 december 1990133) overgenomen en gemoderniseerd. Gezien de bestaande wettelijke bepalingen inzake handelsagentuur de omzetting zijn van de richtlijn 86/653/EEG van 18 december 1986 inzake de coördinatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake zelfstandige handelsagenten 134 zijn de in boek V opgenomen voorschriften (op een paar vormelijke wijzigingen na) een getrouwe weergave van de bepalingen van de wet van 13 april 1995 betreffende de handelsagentuurovereenkomst135, met dien verstande dat zij herschikt zijn teneinde beter in te passen in de structuur van boek V. Wat de commissieovereenkomst betreft, is de regeling uit het Wetboek van Koophandel overgenomen136. Deze bepalingen van het Wetboek van Koophandel zullen worden opgeheven. Het betreft in hoofdzaak de opname van het voorrecht van de commissionair137.

4.5.5. Bijzondere bepalingen inzake bepaalde commerciële samenwerkingsovereenkomsten 113. Titel 4 van boek V betreft de concessie- en franchising overeenkomsten, gezamenlijk commerciële samenwerkingsovereenkomsten genoemd. Kenmerkend voor beide overeenkomsten is dat zij worden gesloten tussen twee of meer ondernemingen, die elk in eigen naam en voor eigen rekening handelen en waarbij de ene partij voor de andere partij goederen verkoopt of verdeelt of diensten verstrekt. Zoals aangegeven in het Eindverslag worden voor beide types van contracten bepaalde aspecten wettelijk geregeld teneinde bescherming te bieden aan de partij die als de economisch zwakkere partij wordt beschouwd138. De aanpak is evenwel totaal verschillend. Daar waar voor de concessie de wetgever enkel de beëindiging van bepaalde concessieovereenkomsten heeft geregeld, is voor franchising de nadruk gelegd op het verstrengen van de transparantie in de precontractuele fase. Rekening houdend met de aanbevelingen van het Eindverslag139, is getracht een algemeen kader uit te werken voor deze overeenkomsten, door de voorschriften inzake deze overeen133 p. 267.

Zie K. BYTTEBIER, M.-C. DE MEUE en H. GEINGER, Inleiding tot het handelsrecht, Brugge, Die Keure, 2007,

134 Richtlijn 86/653/EEG van de Raad van 18 december 1986 inzake de coördinatie van de wetgevingen van de Lid-staten, inzake zelfstandige handelsagenten, PB. L van 31 december 1986, afl. 382, p. 0017. 135

Wet van 13 april 1995 betreffende de handelsagenthuurovereenkomst, BS 2 juni 1995.

136 M.a.w. de bepalingen inzake het commissiecontract zoals ingevoerd in het Wetboek van Koophandel door de wet van 5 mei 1872 houdende herziening der beschikkingen betreffende het pand en de commissie, onder Boek I, titel VI “de commissionairs”. 137 Waarbij de vraag gesteld kan worden of dit geen aspect is dat in de hypotheekwet zou moeten worden opgenomen, maar waarbij de Ronde Tafel heeft beslist de bepaling op te nemen in het Wetboek. 138

Eindverslag, p. 81, nr. 260.

139 Zie Eindverslag p. 81, nr. 263: “Afgaande op deze vaststellingen wordt aanbevolen terug een kader op te bouwen waarin de wetteksten over deze overeenkomsten geharmoniseerd worden en waarin de rechten en plichten van de partijen terug in evenwicht gebracht worden. De wetteksten dienen herschreven te worden in gewoon taalgebruik en dienen afgestemd te worden op de teksten van het Europese recht, met een gemeenschappelijke romp voor de verschillende types van contracten en met speciale regels waar nodig is”.

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komsten o.m. verder af te stemmen op het vrij volledig kader dat is uitgewerkt voor de handelsagentuurovereenkomst die economisch gezien een gelijkaardige doelstelling heeft als de concessie- en franchising overeenkomsten, zonder evenwel oog te verliezen voor de eigenheden van elk van deze overeenkomsten. Aldus bevat deze titel bepalingen inzake precontractuele informatie140, de vorm en de inhoud van de overeenkomst, en inzake de beëindiging van commerciële samenwerkingsovereenkomsten.

4.5.6. Bepaalde overeenkomsten met consumenten 114. Boek V bevat tot slot een titel 5 waarin de door de wetgever uitgevaardigde voorschriften die specifieke aspecten regelen van overeenkomsten tussen een onderneming en de consument, worden opgenomen. Het betreft meer bepaald de wettelijke voorschriften inzake overeenkomsten op afstand, overeenkomsten die buiten de bedrijfslocatie worden gesloten, alsook de wettelijke voorschriften inzake collectieve consumentenovereenkomsten. In de lijn hiermee zou het logisch zijn de bepalingen die betrekking hebben op de consumentenkoop en die nu in artikel 1649bis en volgende van het Burgerlijk Wetboek zijn opgenomen, in deze titel op te nemen. Vandaar dat werd voorgesteld deze bepalingen op te nemen in deze titel. Uiteindelijk is evenwel beslist deze bepalingen in het Burgerlijk Wetboek te laten.

4.6. Intellectuele rechten (Boek VI) 115. Het boek VI beoogt de verscheidene regels (thans verspreid over diverse wetteksten) met betrekking tot de intellectuele rechten samen te brengen. De tekst van de voorgestelde algemene beginselen werd opgesteld in nauw overleg met een werkgroep van specialisten in de materie van de intellectuele rechten, gevormd door Prof. Dr. M. Buydens141, Prof. Dr. F. Brison en Dhr. J. Debrulle142. In dat verband kan verder ook worden verwezen naar de tekst zoals overgemaakt door Prof. Dr. M. Buydens terug te vinden in dit verslagboek. In dit boek werd gestreefd naar: 1° het uitwerken van een zo hoog mogelijke exhaustiviteit / integraliteit van de bepalingen inzake intellectuele rechten;

140 Hierbij is gesteund op de bepalingen van de wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten, met dien verstande dat bepaalde voorschriften werden aangepast rekening houdend met de kritiek de geuit is ten aanzien van de bepalingen van deze wet. Zie in dit verband onder meer: L. CORNELIS en K. KEYAERTS, “De wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten”, in K. BYTTEBIER, R. FELTKAMP en E. JANSSENS (eds), Capita selecta economisch recht, Antwerpen, Maklu, 2007, p. 13-65; zie ook, P. KILESTE en A. SOMERS, “L’information précontractuelle dans le cadre d’accords de partenariat commercial”, o.c., p. 235 e.v. 141 Hoogleraar Recht Université libre de Bruxelles. Hoogleraar Filosofie Université libre de Bruxelles. Advocaat te Brussel. Hoogleraar Intellectuele Eigendomsrechten Université catholique de Louvain. Hoogleraar ICTrecht Université libre de Bruxelles. 142 Adviseur bij de Dienst voor de Intellectuele Eigendom, Juridische en internationale zaken bij de FOD Economie.

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2° het respecteren van zowel de verticale rationaliteit (i.e. het zoeken naar een transparante structuur in tegenstelling tot de huidige tendens van complexiteit) alsook de horizontale rationaliteit (i.e. het feit dat ieder artikel afzonderlijk begrijpelijk dient te zijn); 3° wat betreft de algemene beginselen: het enkel weerhouden van noodzakelijke bepalingen, in een zo kort mogelijke bewoording, zich baserend op het parsimonieprincipe. 116. Daarnaast werd er naar gestreefd de verscheidene fluctuaties in de definities, zoals zij op heden voorkomen in de verschillende regels met betrekking tot de intellectuele rechten, te vermijden. 117. Eveneens werd beslist om een aantal algemene principes in te voeren die toepassing vinden voor alle intellectuele rechten. Deze principes hebben een “proclamatoire” (i.e. globaal toepassingsgebied van alle principes) en “hermeneutische” (i.e. dienen ertoe onduidelijkheden te verduidelijken) functie en zorgen voor een mogelijkheid controle van de regels aan de algemene principes door de rechtsonderhorige. Deze algemene principes zijn de volgende: 1° de vrijheid van kopiëren zoals volgend uit het artikel 7 van het Decreet d’Allarde. In het Wetboek wordt gesteld dat de intellectuele rechten een uitzondering vormen op deze vrijheid van kopiëren, en dat in geval van twijfel tegen bescherming dient beslist te worden (“in dubio pro publico”). 2° het noodzakelijk tijdelijk karakter van de intellectuele rechten. Een bescherming wordt immers onontbeerlijk geacht om innovatie te stimuleren, maar een te lange bescherming kan ook een contra-productief effect hebben. Indien de rechten immers voor eeuwig zouden worden verleend, worden de marktprijzen te hoog en wordt verdere ontwikkeling tegengehouden. Daarom wordt ervoor gekozen, in tegenstelling tot de huidige tendens, geen verlenging van enige beschermingsduur te voorzien. 3° het principe dat het werk deel uitmaakt van het publiek domein na het uitdoven van de erop gevestigde rechten. Hiertoe kan gerefereerd worden naar het artikel 714 BW (“zaken die aan niemand toebehoren en waarvan het gebruik aan allen gemeen is”). Desalniettemin kunnen specifieke wetten de conservering van en de toegang tot werken met een uitzonderlijke waarde regelen. 4° de absolute vrijheid van de ideeën. Het idee kan in geen enkel geval toegeëigend (beschermd) worden. Dit is echter op heden een weinig aangehaald principe143, maar moet in het licht van bovengemaakte redenering een plaats vinden in het Wetboek. 5° de algemene vrijheid van toegang tot kennis en cultuur. Deze vrijheid dient zich ook uit te strekken tot beschermde werken op en gebrevetteerde uitvindingen en vormt een uitzondering op de artikelen 21 en 23 van de Auteurswet en op artikel 28 van Octrooiwet. Er kan nog worden opgemerkt dat deze beginselen de schijnbare paradox weerspiegelen volgens welke de intellectuele rechten, enerzijds, een middel zijn van mededinging tussen 143 Uitz. Art. 9, § 2 TRIPS-Akkoord 1994; Overweging nr. 13 bij de Richtlijn 91/250/EEG van de Raad van 14 mei 1991 betreffende de rechtsbescherming van computerprogramma's, PB. L van 17 mei 1991, afl. 122, p. 0042.

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ondernemingen en die derhalve onderworpen zijn aan de dwingende noodzaak van mededinging, en, anderzijds, een motor van de economische vooruitgang vormen en die derhalve beschermd moeten worden door de toekenning van een uitbatingmonopolie144. 118. Voor het overige werden in het boek VI de bestaande wetteksten inzake de intellectuele rechten opgenomen. Wat betreft de kwekersrechten werd gesteund op een wetsontwerp dat in dat verband is voorbereid in de schoot van de FOD Economie. Wat betreft het recht inzake octrooien is eveneens rekening gehouden met een wetsontwerp dat diverse wijzigingen in deze materie voorstelt. De Benelux-merkenwet werd na rijp beraad en informeel overleg met de diensten van de Raad van State, afdeling wetgeving, niet opgenomen, gezien zij steunt op een uniform wetgevingsverdrag en teneinde aan dit uniforme karakter niet te raken. Middels een scharnierbepaling wordt in het Wetboek wel naar het afzonderlijke bestaan van deze uniforme wetgeving verwezen. Voor het verdere detail hiervan kan worden verwezen naar de gedetailleerde inhoudstafel.

4.7. Aanvullende regulering van goederen- en dienstentransacties (Boek VII) 4.7.1. Algemeen 119. In boek VII worden de onderscheiden materieel rechtelijke regels samengebracht die verspreid liggen over diverse wetteksten en die, om diverse beleidsmatige redenen, goederen- en/of dienstentransacties aan bijzondere voorschriften onderwerpen. Deze bepalingen omhelzen een specifieker, aanvullend toepassingsgebied dan de voorafgaande boekdelen, waardoor zij logischerwijze hier hun plaats vinden. De regelgevende teksten worden binnen dit boekdeel gerangschikt volgens hun graad van algemeenheid, en van belangrijkheid. Aldus vangt het boek aan met de materieelrechtelijke bepalingen inzake accreditatie en normalisatie. Het Eindverslag onderstreept inderdaad het toenemende belang van accreditatie en normalisatie, als alternatief reguleringsproces ten opzichte van rechtsregels, voor de goede werking van de markt. Hierop volgen de bepalingen inzake meting. de bepalingen inzake handelspraktijken, de veiligheid van producten en diensten en bepaalde maatregelen inzake in- en uitvoer. Zeer sectorspecifieke wetgeving inzake bepaalde goederen- en/of dienstentransacties zal niet in dit boek worden opgenomen. Deze regelgeving betreft immers te specifieke materies die, gezien diens algemene strekking, niet thuishoren in het Wetboek.

4.7.2. Accreditatie en normalisatie 120. De eerste titel gewijd aan accreditatie en normalisatie herneemt de bepalingen van de wet van 20 juli 1990 betreffende de accreditatie van instellingen voor de conformiteitbeoordeling145 en van de wet van 3 april 2003 betreffende de normalisatie146.

144

Zie hieromtrent, C. LUCAS DE LEYSSAC, “Propriété intellectuelle et concurrence”, JDE 2004, p. 295 e.v.

145 Wet van 20 juli 1990 betreffende de accreditatie van instellingen voor de conformiteitbeoordeling, BS 22 augustus 1990.

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Zoals uitgelegd in het Eindverslag147 houdt accreditatie in dat een document wordt uitgegeven door een derde partij waarin de competentie van een instelling die specifieke opdrachten voor de evaluatie van conformiteit uitvoert (bijv. laboratoria, keuringsinstellingen en certificatie-instellingen), op formele wijze wordt geattesteerd. Accreditatie laat deze instellingen toe hun technische competenties, maar ook hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid te bewijzen. Een product of dienst vergezeld van een rapport uitgegeven door een geaccrediteerde instelling geniet een bijkomende geloofwaardigheid wat betreft zijn conformiteit met de specificaties, waardoor markttoegang vergemakkelijkt wordt. Het Eindverslag148 onderstreept dat het van essentieel belang om het vertrouwen te wekken in de conformiteit van de producten en diensten ten opzichte van de vastgelegde specificaties, teneinde de technische handelsbelemmeringen op te heffen, eerlijke concurrentie toe te laten en de werking van de markten te harmoniseren. Het Eindverslag wijst er tevens op dat het vertrouwen van de economische actoren en van de overheden belast met de marktcontrole moet worden versterkt ten aanzien van de documenten uitgegeven door de instellingen die de conformiteit evalueren. Het Eindverslag149 onderstreept daarnaast ook het belang van normalisatie als instrument van economische politiek onder meer gelet op de vaststelling dat een efficiënte normalisatie infrastructuur een belangrijke bijdrage betekent voor het versterken van de nationale competitiviteit. Normalisatie heeft volgens het Eindverslag de volgende voordelen: 1° in het kader van de eengemaakte Europese markt en het vrij verkeer van goederen en diensten zijn normen een referentie op technisch gebied; 2° normen dragen bij tot een rationalisatie van het economisch verkeer; 3° voor gebruikers, waaronder consumenten, geven normen bijkomende garanties en informatie, onder meer op het gebied van veiligheid en volksgezondheid; 4° voor bedrijven laat een betrokkenheid bij normalisatie toe dat ze zich strategisch positioneren bij de ontwikkeling van nieuwe en innovatieve producten, diensten en productieprocédés. 121. De wet van 20 juli 1990 bevat slechts een beperkt aantal materiële regels. Deze wet bevat in hoofdzaak organisatorische voorschriften die opgenomen werden in het boek IX Overheidsinstrumentarium aangezien zij de organisatorische bepalingen inzake een alternatief reguleringsmechanisme betreffen. Daarnaast bevat voormelde wet een aantal strafbepalingen waarvan wordt voorgesteld ze op te nemen in boek X Rechtshandhaving. De bepalingen van de wet van 20 juli 1990 werden derhalve in samenspraak met de FOD Economie uitgesplitst tussen boek VII Aanvullende regulering voor goederen en dienstentransacties, boek IX Overheidsinstrumentarium en boek X Rechtshandhaving.

146 Wet van 3 april 2003 betreffende de normalisatie, BS 27 mei 2003. Hierna geciteerd als “de wet van 3 april 2003”. 147

70


148


149

Eindverslag p. 165, nrs. 427 e.v.


122. Een eerste materiële bepaling betreft het beginsel dat een instelling voor de conformiteitbeoordeling op grond van de bepalingen van boek IX, titel 3, hoofdstuk 1 kan worden geaccrediteerd. Een instelling voor de conformiteitbeoordeling wordt door het huidige artikel 1, 15° van de wet van 20 juli 1990 omschreven als een instelling wiens activiteiten erin bestaan conformiteitbeoordelingen uit te voeren en die het voorwerp kan uitmaken van een accreditatie, uitgevoerd in overeenstemming met de eisen vastgelegd in normatieve documenten die op internationaal niveau erkend zijn. Deze omschrijving werd opgenomen als definities in boek I (art. I.18, 14°). Artikel VII.2 geeft aan welke instellingen in ieder geval beschouwd worden als instellingen voor de conformiteitbeoordeling: beproeving- en kalibratielaboratoria, certificatie- en keuringsinstellingen, producenten van referentiematerialen en organisatoren van geschiktheidbeproevingen. Aan de Koning is de bevoegdheid gegeven om bij een besluit vastgelegd na overleg in de Ministerraad, andere types van instellingen voor de conformiteitbeoordeling te bepalen. Deze bepaling werd gebaseerd op artikel 1, §§2 en 3 van de wet van 20 juli 1990. Artikel VII.3 herneemt het beginsel van de wet van 20 juli 1990 dat certificaten, merken, labels, beproevingsverslagen en keuringsverslagen afgeleverd door instellingen die overeenkomstig artikel VII.1 zijn geaccrediteerd, door de Belgische Staat erkend worden. De strafbepaling in artikel 7 van de wet van 20 juli 1990 waardoor een aantal gedragingen m.b.t. certificaten, merken, labels, beproevingsverslagen of keuringsverslagen werden gesanctioneerd, werd omgevormd tot een materieelrechtelijke bepaling. De strafsanctie zelf werd opgenomen in boek X Rechtshandhaving, dat alle strafsancties doorheen het Wetboek groepeert. 123. Inzake normalisatie werden ook enkel de materiële gedragsregels uit de wet van 3 april 2003 opgenomen in boek VII. De bepalingen inzake het Bureau voor Normalisatie zijn opgenomen in het boek IX Overheidsinstrumentarium aangezien zij een alternatief reguleringsmechanisme betreffen. De materiële bepalingen van de wet van 3 april 2003 werden grotendeels hernomen, gezien het Eindverslag geen aanbevelingen tot aanpassing van deze regelgeving heeft geformuleerd150. Wel leek het o.i. nuttig om een bepaling op te nemen waarin aangegeven wordt dat normalisatie vrijwillig geschiedt op basis van consensus en tot stand komt tussen de betrokken partijen in een geest van openheid en transparantie, binnen de schoot van onafhankelijke en erkende normalisatie-instellingen ingericht overeenkomstig de bepalingen van boek IX, titel 3, hoofdstuk 3 (zie artikel VII.7). Tevens leek het nuttig aan te geven dat de naleving van normen op vrijwillige basis gebeurt, tenzij de naleving ervan is opgelegd door een wettelijke, reglementaire of contractuele bepaling (art. VIII.9). De naleving van normen op zich is immers juridisch niet afdwingbaar. Het is evenwel mogelijk dat afdwingbare regelgeving, zoals een wet of een koninklijk besluit, verwijst naar specifieke normen. In dat geval krijgen deze normen een meer afdwingbaar karakter, wat ze dan ontlenen aan de regelgeving die naar deze normen verwijst. Eenzelfde redenering geldt voor overeenkomsten die verwijzen naar normen, gelet op artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek.

150

Zie Eindverslag, p. 168, nr. 436.

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4.7.3. Meting 124. In titel 2 van boek VII worden de bepalingen van de wet van 16 juni 1970 betreffende de meeteenheden, de meetstandaarden en de meetwerktuigen151 opgenomen. Naast een aantal bepalingen die redelijk technisch ogen, bevat deze wettekst diverse bevoegdheidsdelegaties aan de Koning. Door de FOD Economie werd het belang van de opname van deze bepalingen in het wetboek onderstreept, gelet op de toename van misbruiken op het vlak van juist geijkte meetinstrumenten, waarmee ondernemingen trachten de derving van inkomsten als gevolg van de stijgende prijsconcurrentie te compenseren. De opname van de bepalingen inzake meting wordt gezien als een instrument ter bestrijding van deze wanpraktijken door aan de rechtsonderhorige het belang van de materie kenbaar te maken. Behoudens een aantal aanpassingen vereist teneinde de doorheen het Wetboek gehanteerde terminologie te stroomlijnen, werden geen inhoudelijke aanpassingen aangebracht aan de bestaande regelgeving. Voor de miskenning van de toepasselijke bepalingen blijven de bestaande sancties gelden, met dien verstande evenwel dat de betrokken bepalingen werden verplaatst naar boek X Rechtshandhaving.

4.7.4. Handelspraktijken 125. Een meer specifieke wettekst binnen dit boek vormt de Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument. Voor de codificatieoefening werd daarbij voorlopig gesteund op het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument152, dat momenteel hangende is voor advies bij de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de K.M.O. en de Raad voor het Verbruik en zodoende nog aan aanpassingen onderhevig is. Uiteindelijk zal de aangepaste tekst worden opgenomen in het Wetboek. Deze bepalingen worden hier opgenomen, rekening houdende met de structuur van dit boekdeel, waarbij uitgegaan wordt van algemene bepalingen overgaand in meer specifieke materies. 126. Een aantal aanpassingen werden intussen naar aanleiding van de codificatieoefening doorgevoerd in samenspraak met de FOD Economie. In eerste instantie werden, conform de hoger uiteengezette methode (zie supra, nrs. 26 e.v.) de definities vooraan in boek I opgenomen. Als gevolg van de codificatieoefening was er nood aan herziening van bepaalde van de definities. Zo werd de term “verkoper” vervangen door het algemene begrip “onderneming” en werd het begrip consument geharmoniseerd. Eveneens werd voor het begrip “reclame” teruggegrepen naar de definitie komende uit artikel

151 Wet van 16 juni 1970 betreffende de meeteenheden, de meetstandaarden en de meetwerktuigen, BS 2 september 1970. 152

Te raadplegen via:

http://mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf/avant_projet_de_loi_DeBauw_nl_fr _avis_conseils.pdf

72


2 van de Wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij153. Verder werden de bepalingen inzake overeenkomsten met consumenten en collectieve consumentenovereenkomsten overgebracht naar boek V “Economische overeenkomsten”, nu zij een aantal contractuele aspecten regelen. De bepalingen inzake openbare verkopen blijven hier behouden gezien zij betrekking hebben op de wijze waarop de openbare verkoop is georganiseerd. De tekst van het wetsontwerp werd tevens aangepast teneinde rekening te houden met het arrest van het Hof van Justitie van 23 april 2009 in de gevoegde zaken C-261/07 en C299/07154, waarbij het Hof antwoordde op de prejudiciële vraag gesteld door de Rechtbank van Koophandel te Antwerpen betreffende de verenigbaarheid van de Belgische wet die, behoudens bepaalde uitzonderingen, een algemeen verbod stelt op gezamenlijke aanbiedingen van een verkoper aan een consument, ongeacht de specifieke omstandigheden van het concrete geval met, enerzijds, Richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt155 en, anderzijds, artikel 49 EGVerdrag. Het Hof kwam tot de conclusie dat deze Belgische wet bovengenoemde Richtlijn 2005/29/EG schendt. Hierdoor werden de bepalingen inzake het verbod op gezamenlijk aanbod uit het Wetboek gelicht en wordt verder bekeken of de bepalingen inzake verkoop met verlies moet worden aangepast, rekening houdende met het bovengenoemd arrest. 127. Voor wat betreft de bepalingen inzake opruimingen en solden werd rekening gehouden met de aanbevelingen van het Eindverslag156, dat aanbeveelt dat: 1° er in de definitie geen verwijzing meer moet worden opgenomen naar de vereiste van “het versneld van de hand” doen van afgeprijsde producten; 2° koopjes voor alle producten moeten toegestaan worden; 3° de vaste koopjesperiodes moeten blijven bestaan; 4° het principe van de toepassing van een eerdere hogere prijs moeten blijven;

153 Artikel 2, 7°, Wet van 11 maart 2003 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, BS 17 maart 2003, luidt: “7° “reclame”: elke vorm van communicatie bestemd voor het direct of indirect promoten van de goederen, diensten of het imago van een onderneming, organisatie of persoon die een commerciële, industriële of ambachtelijke activiteit of een gereglementeerd beroep uitoefent.” 154 Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 23 april 2009, VTB-VAB NV tegen Total Belgium NV (C-261/07) en Galatea BVBA tegen Sanoma Magazines Belgium NV (C-299/07), Gevoegde zaken C-261/07 en C-299/07, Jurisprudentie 2009 p. 00000. Zie voor een bespreking : M. DUPONT, "La Cour européenne de justice sonne le glas des offres conjointes", JT 2009, p. 417 e.v.; J.- F. PUYRAIMOND, "L'interdiction des offres conjointes", JT 2009, p. 425 e.v. 155 Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad, PB. L van 11 juni 2005, afl. 149, p. 0022.

156

Eindverslag pp. 37-46, nr. 94-130.

73

5° producten die in voorraad zijn, maar die niet noodzakelijk tijdens de referentieperiode te koop werden aangeboden, in de opruiming verkocht moeten kunnen worden; 6° het overdreven streng is te eisen dat tijdens de voorafgaande referentieperiode één en dezelfde hogere prijs werd toegepast. Het volstaat om in de loop van de periode waarin de vermindering aangekondigd wordt een prijs toe te passen die lager is dan de laagste prijs tijdens de referentieperiode; 7° de verwijzing naar de verkoop in een lokaal, die suggereert dat het een verkooppunt moet zijn waartoe de consument fysiek toegang heeft, moet geschrapt worden teneinde de verkopers op het Internet de voordelen van koopjes niet te ontzeggen; 8° de beperking met betrekking tot de plaats waar de koopjes mogen plaatsvinden, moet wegvallen. Daarnaast beveelt het Eindverslag aan de bepalingen met betrekking tot de sperperiode af te schaffen157.

4.7.5. Veiligheid van producten en diensten. 128. Onder deze titel worden bepalingen inzake de veiligheid van producten en diensten uit de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten158 en bepalingen inzake aansprakelijkheid voor producten en diensten uit de wet van 25 februari 1991 betreffende de aansprakelijkheid voor producten en diensten159 opgenomen. Gelet op het specifieke toepassingsgebied van de bepalingen van de wet van 9 februari 1994, zoals gewijzigd door de wet van 8 december 2002, die een omzetting zijn van de Richtlijn 2001/95/EG betreffende de algemene productveiligheid160 wordt voorgesteld de toepassing van deze wet beperkt te houden tot de producent (zoals ruim gedefinieerd) en deze niet op algemene wijze van toepassing te maken op de onderneming. Daarnaast werden, conform de hoger uiteengezette methode (zie supra, nrs. 26 e.v.), de definities vooraan in boek I opgenomen. De bepalingen inzake het Centraal Meldpunt voor producten werden opgenomen in boek IX Overheidsinstrumentarium en werden de verschillende bepalingen inzake opsporing en vaststelling en inzake strafrechtelijke sancties opgenomen in boek X Rechtshandhaving. 129. Het Eindverslag verwijst inzake veiligheid ook nog naar een aantal bijzondere reglementeringen betreffende ontplofbare en voor deflagratie vatbare stoffen en mengsels en daarmee geladen tuigen, het vervoer van gasachtige producten, de exploitatie van gasdistri-

157

Eindverslag, p. 45.

158.

Wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten, BS 26 mei 1994.

159 1991.

Wet van 25 februari 1991 betreffende de aansprakelijkheid voor producten en diensten, BS 22 maart

160 Richtlijn 2001/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 december 2001 inzake algemene productveiligheid, PB. L van 15 januari 2002, afl. 11/4, p. 0004.

74


butie-installaties en de exploitatie van ondergrondse bergruimtes161. Gezien het bijzonder specifieke karakter van deze regelgeving, wordt zij niet opgenomen in het Wetboek.

4.7.6. Maatregelen inzake in- en uitvoer. 130. Tot slot worden in boek VII een aantal bijzondere bepalingen opgenomen betreffende in- en uitvoer. Deze bepalingen162 geven een aantal delegaties aan de Koning om de in-, uiten doorvoer van technologische goederen te reglementeren, onder meer door een stelsel van voorafgaande machtigingen, door de heffing van bijzonder rechten, door toezichtmaatregelen of door de invoering van formaliteiten zoals het oorsprongscertificaat. 131. Er werd beslist de bepalingen inzake de in-, uiten doorvoer van wapens en gelijkaardig materiaal163 worden niet opgenomen aangezien zij te specifiek zijn.

4.8. Overheidsbedrijven (Boek VIII) 4.8.1. Situering van de Wet op de autonome overheidsbedrijven en haar inhoud 132. Het boek VIII beoogt de weergave van de algemene regels van toepassing op de zogenaamde ‘(autonome) overheidsbedrijven’, zoals deze thans vervat liggen in titel I van de Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven164. In de Memorie van toelichting van het destijds ingediende wetsontwerp “betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven”165, werd de (toenmalige) modernisering van de sector van de overheidsondernemingen als één van de voornaamste doelstellingen van dit wetsontwerp naar voren geschoven en dit steunend op twee pijlers, te weten “enerzijds de concurrentiekracht van de overheidsbedrijven te verzekeren in hun activiteiten in concurrentie, anderzijds de voorwaarden te verbeteren waaronder zij hun opdrachten van openbare dienst waarnemen.”166 133. Ten einde (onder meer) deze doelstelling(en) waar te maken, stelde de Wet van 21 maart 1991 een (toentertijd) nieuwe categorie van overheidsbedrijven in, te weten de zogenaamde “autonome overheidsbedrijven” die werden onderscheiden van deze voorzien in artikel 1 van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. De autonome overheidsbedrijven verschillen aldus, luidens de Memorie van toelichting bij de Wet van 21 maart 1991167, inzonderheid door vier hoofdkenmerken van de 161

Zie Eindverslag p. 183.

162 Komende uit de Wet van 11 september 1962 betreffende de in-, uiten doorvoer van goederen en de daaraan verbonden technologie, BS 27 oktober 1962. 163 Wet van 5 augustus 1991 betreffende de in-, uiten doorvoer van en de bestrijding van illegale handel in wapens, munitie en speciaal voor militair gebruik of voor ordehandhaving dienstig materieel en daaraan verbonden technologie, BS 10 september 1991. 164

Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, BS 27 maart 1993.

165

Zie Parl. St. Kamer 1989-1990, zitting 47, nr. 1287/1.

166

Memorie van toelichting, p. 3.

167

Memorie van toelichting, p. 4.

75

parastatalen die onderworpen zijn (waren) aan de voormelde wet van 16 maart 1954, te weten: 1° het steunen (van de autonome overheidsbedrijven) op een corpus van gemeenschappelijke regels inzake o.m. controle, structuur, maatschappelijk doel en personeel ; 2° het beheerscontract als nieuw juridisch basisinstrument inzake het functioneren van de autonome overheidsbedrijven ; 3° het steunen op een geëigende organieke structuur, in de regel uitgaand van een bestuur door twee bestuursorganen, te weten een raad van bestuur en een directiecomité ; 4° een vernieuwd personeelsstatuut. 134. Deze basisdoelstellingen werden, op zeer gedetailleerde wijze, vertaald in de Wet van 21 maart 1991. De titel I van deze wet bevat daartoe een aantal bepalingen die, in beginsel, gelden voor alle autonome overheidsbedrijven. De daaropvolgende titels vermelden bijzondere regels die gelden voor de onderscheiden specifieke overheidsbedrijven, zulks in de volgende rubricering in titels: Titel II.- Regie van telegraaf en telefoon; Titel III.- Telecommunicatie; Titel IV.- Regie der posterijen; Titel V.- N.M.B.S. Holding; Titel VI.- Belgocontrol; Titel VII.- Brussels International Airport Company; Titel VIII.- Infrabel; Titel IX.- N.M.B.S.

4.8.2. Plaats van de bepalingen in het Wetboek 135. In de logica dat de in het Wetboek opgenomen bepalingen, zoveel als mogelijk, worden opgenomen in volgorde van “algemeen” naar “minder algemeen”, zijn de bepalingen inzake de overheidsbedrijven opgenomen onder het boek VIII van het Wetboek. Het gaat immers om bepalingen die maar toepassing vinden op welbepaalde types van ondernemingen, te weten de zgn. federale (autonome) overheidsbedrijven, waardoor deze bepalingen minder algemeen zijn dan deze van de voorgaande boeken. 136. Rekening houdend met de hoger vermelde doelstelling die met het Wetboek (en de codificatieoefening die tot het Wetboek zou moeten leiden) wordt geambieerd, te weten het vermijden in het Wetboek zeer specifieke materies op te nemen, is voorgesteld om in het boek VIII van het Wetboek zelf enkel de algemene voorschriften inzake overheidsbedrijven opgenomen.

76


Dit betekent dat in het Wetboek, meer in het bijzonder onder het voormelde boek VIII, enkel de voorschriften van de Titel I van de Wet van 21 maart 1991 zullen worden opgenomen. De opname van deze voorschriften van de titel I van de Wet van 21 maart 1991 vindt hierin zijn verantwoording dat deze voorschriften enerzijds betrekking hebben op een belangrijk onderdeel van het economisch recht, te weten de (een mogelijke) wijze waarop de overheid zelf deelneemt in het economische leven, en anderzijds een voldoende algemeen karakter hebben om de opname in het Wetboek, gegeven de basisdoelstellingen die er het uitgangspunt van vormen, te verantwoorden. Met betrekking tot de bijzondere voorschriften die voor de onderscheiden overheidsbedrijven gelden – derhalve de titels II t.e.m. X van de Wet van 21 maart 1991 – is, na rijp beraad, uiteindelijk voorgesteld om ze niet op te nemen in het Wetboek. De redenen hiervoor zijn divers: 1° in eerste instantie dient te worden vastgesteld dat deze voorschriften geenszins een algemeen karakter hebben, maar integendeel (vaak zeer) specifieke voorschriften, voor specifieke autonome overheidsbedrijven betreffen. 2° in tweede instantie kan worden vastgesteld dat deze voorschriften zeer in detail treden en tot op grote hoogte ook een zeer technisch karakter hebben. 3° in derde instantie kan worden vastgesteld dat door een wildgroei aan achtereenvolgende wetgevende tussenkomsten, de grote mate van stroomlijning die in 1991 was bereikt, ondertussen in belangrijke mate op de helling is komen te staan, wat er mede toe geleid heeft dat het wetgevend kader inzake de specifieke autonome overheidsbedrijven actueel wordt gekenmerkt door een aantal onvolkomenheden (zoals bijv. verwijzingen naar geschrapte tekstdelen, naar verouderde wetgeving, etc.), waardoor er zich, wat betreft deze onderdelen van de Wet van 21 maart 1991, o.i. een geëigende modernisering opdringt. Er is geoordeeld dat een dergelijke modernisering de doelstellingen van de codificatieoefening die ambieert te leiden tot het Wetboek, zou overstijgen, te meer daar een dergelijke modernisering zich geenszins zou kunnen beperken tot een vormelijk ingrijpen, maar daarenboven vermoedelijk ook diepgaande inhoudelijke wijzigingen zal veronderstellen die alleen maar kunnen gebeuren vanuit een beleidsmatige invalshoek (en na een voldoende overleg met de betreffende autonome overheidsbedrijven zelf en een voldoende maatschappelijk debat, wat in het kader van de codificatieoefening niet kon worden georganiseerd). 137. Om de voormelde redenen is ervoor geopteerd om deze onderscheiden Titels II t.e.m. X van de Wet van 21 maart 1991 hun actuele plaats in deze wet te laten, met dien verstande dat in de Memorie van toelichting van de wet waarbij het Wetboek aan het Parlement zal worden voorgelegd, de bevoegde Minister zal worden uitgenodigd om een geëigende modernisering en stroomlijning van deze Titels II t.e.m. X van de Wet van 21 maart 1991 in overweging te willen nemen, waarbij er bijv. ook zou kunnen gestreefd worden naar een versobering van het wettelijk kader dienaangaande bijv. door, zeker wat technische kwesties betreft, in grotere mate te steunen op de mogelijkheid om de uitwerking ervan (in grotere mate dan thans het geval is) over te laten aan de Koning.

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4.9. Algemeen overheidsinstrumentarium ter sturing van het economische leven (Boek IX) 4.9.1. Algemeen (situering) 138. In boek IX worden de onderscheiden instrumenten waarmee de (federale) overheid het economische gebeuren kan bijsturen samengebracht. Momenteel ligt dit instrumentarium verspreid over diverse bijzondere wetteksten, waarvan sommige overigens op zich reeds aan een actualisering toe zijn. Klassiek komen onder het economisch overheidsinstrumentarium de Europese, de federale en de gewestelijke overheidsinstanties aan bod waarmee kan worden ingegrepen in de economische activiteit als mede de federale en gewestelijke investeringsvehikels168. In het Wetboek wordt voorgesteld hier ook de registratieverplichtingen van ondernemingen te laten ondervallen en de organisatorische bepalingen voor alternatieve reguleringsmechanismen. 139. Boek IX is ingedeeld in 9 titels, waarbij de bestaande regeling geordend is volgens het toenemend ingrijpend karakter van de maatregelen die de overheid kan nemen, gaande van de registratie van de ondernemingen die economisch actief zijn, tot het zelf participeren in de economische activiteit. 140. De belangrijkste innovatie in boek IX betreft de harmonisatie van de diverse regels inzake instanties die een adviserende bevoegdheid hebben ten aanzien van overheidsorganen. Zoals hierna verder is uiteengezet, wordt voorgesteld deze adviserende instanties geleidelijk aan onder te brengen onder de algemene koepel van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven.

4.9.2. Organisatie van registratieverplichtingen 141. Een eerste titel groepeert de diverse voorschriften inzake de organisatie van registratieverplichtingen, aan de hand waarvan de overheid zich een overzicht kan verschaffen van de ondernemingen die economisch actief zijn. Onder deze titel worden in eerste instantie de organisatorische bepalingen opgenomen inzake de Kruispuntbank van Ondernemingen en de ondernemingsloketten169 De bepalingen inzake de Kruispuntbank van Ondernemingen gelden voor ondernemingen. Gelet op het bijzonder toepassingsgebied van de KBO-Wet wordt voor deze titel een bijzondere definitie van de term “onderneming” gehanteerd (zie art. I.5). Deze bepaling wordt aangevuld met een artikel IX.2 dat aangeeft welke gegevens in de Kruispuntbank van ondernemingen moeten worden opgenomen. Beide bepalingen houden rekening met de aanpassingen aan de KBO-Wet zoals voorgesteld door artikel 2 de wet van 20 maart 2009 tot wijziging van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen.170.

168

Zie P. DE VROEDE en M. FLAMÉE, Handboek van het Belgisch economisch recht, o.c. p. 31 e.v.

169 Wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, BS 5 februari 2003. Hierna geciteerd als “de KBO-Wet”. 170

78

BS 29 april 2009.


Naast de bepalingen inzake de KBO-wet, zijn onder deze titel eveneens de bepalingen opgenomen inzake organisatie, werking en procedure van de private organismen belast met bepaalde taken van algemeen belang die kaderen in de registratie van de activiteiten van ondernemingen nl. de zogeheten ondernemingsloketten, en de bepalingen inzake de toekenning van beroepskaarten voor vreemdelingen.

4.9.3. Instrumenten van meting van de economische activiteit. 142. In een tweede titel werden de bepalingen opgenomen waarmee de overheid de economische activiteit kan meten en kan plannen, volgend op de organisatie van registratieverplichtingen in de eerste titel. Deze tweede titel houdt bepalingen in waarbij de overheid een duidelijke, met juiste gegevens onderbouwde, visie kan ontwikkelen op het huidige economische leven en aldus eventueel kan overgaan tot verdere inmenging zoals geregeld in de hierop volgende titels. Meer in het bijzonder worden de organisatorische bepalingen op inzake de openbare statistiek (met inbegrip van het Nationaal Instituut voor de Statistiek)171, het Instituut voor de nationale rekeningen en het Federaal Planbureau172 opgenomen. 143. In het Eindverslag werd aangegeven dat de bepalingen inzake openbare statistiek een substantiële aanpassing vereisen, o.m. om deze in overeenstemming te brengen met de relevante bepalingen van de Praktijkcode voor de Europese statistiek173. De voorgestelde aanpassingen betreffen de volgende principes174: 1° de professionele onafhankelijkheid: onafhankelijkheid verzekert de geloofwaardigheid van statistieken. Er wordt aanbevolen om de openbare stastisticus te beschermen tegen politieke en particuliere inmenging bij het produceren en verspreiden van officiële statistieken; 2° mandaat voor het verzamelen van gegevens: de statistische instanties moeten een duidelijk wettelijk mandaat voor het verzamelen van gegevens voor Europese statistische doeleinden hebben; 3° voldoende middelen: de middelen waarover de statistische instanties kunnen beschikken moeten volstaan om te voldoen aan de eisen die inzake Europese statistieken gesteld worden;

4° het kwaliteitsbewustzijn: alle leden van het Europees Statistisch Systeem verplichten zich om samen te werken overeenkomstig de beginselen die zijn vastgelegd in de Kwaliteitsverklaring van het Europees Statistisch Systeem. Dit principe sluit aan bij het principe van finaliteit, rechtmatigheid, eerlijkheid en evenredigheid en wordt door het Eindverslag als volgt worden omschreven: om de kwaliteit van de resultaten te verzekeren, worden de statistieken geproduceerd op basis van eenvormige normen en geharmoniseerde methodes. Daarbij geeft het Eindverslag aan dat de volgende kwaliteitsdimensies toepasselijk zijn:

171

Komende uit de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek, BS 20 juli 1962.

172 Beide komende uit titel VIII van de wet van 21 december 1994 houdende sociale en diverse bepalingen, BS 23 december 1994. 173

Eindverslag p. 176, nr. 457.

174

Zie meer uitgebreid Eindverslag, p. 175 e.v., nrs. 455-459.

79

a) ”relevantie” heeft betrekking op de mate waarin statistieken voldoen aan de huidige en potentiële behoeften van gebruikers; b) “nauwkeurigheid” heeft betrekking op de mate waarin de schattingen de onbekende werkelijke waarden benaderen; c) “tijdigheid” heeft betrekking op de tijdspanne tussen de beschikbaarheid van de informatie en de gebeurtenis die of het verschijnsel dat door de informatie werd beschreven; d) “punctualiteit” heeft betrekking op de tijdspanne tussen de datum van publicatie van de gegevens en de datum waarop ze hadden moeten worden gepubliceerd; e) “toegankelijkheid” en “duidelijkheid” hebben betrekking op de voorwaarden waaronder de gebruikers de gegevens kunnen verkrijgen, gebruiken en interpreteren; f) “vergelijkbaarheid” heeft betrekking op de meting van het effect van verschillen in de toegepaste statistische begrippen, meetinstrumenten en meetprocedures wanneer statistieken tussen geografische gebieden, sectoren of in de tijd worden vergeleken; g) “coherentie” heeft betrekking op de mate waarin de gegevens op betrouwbare wijze op verschillende manieren en voor verschillende doeleinden kunnen worden gecombineerd. 5° statistische geheimhouding: de privacy van de verstrekkers van gegevens, het vertrouwelijk karakter van de informatie die zij verstrekken, en het uisluitende gebruik daarvan voor statistische doeleinden moeten absoluut worden gegarandeerd.; 6° onpartijdigheid en objectiviteit: de statische instanties moeten statistieken produceren en verspreiden met inachtneming van de wetenschappelijke onafhankelijkheid en op objectieve, professionele en transparante wijze, en daarbij alle gebruikers gelijk behandelen; 7° degelijke methoden: degelijke methoden zijn een noodzakelijke voorwaarde voor statistieken van hoge kwaliteit. Dit vereist passende instrumenten, procedures en deskudindigheid; 8° passende statistische procedures; 9° een zo gering mogelijke belasting van respondenten: de responslast moet in verhouding staan tot de behoeften van de gebruikers en mag voor de respondenten niet te zwaar zijn; 10° kosteneffectiviteit: de middelen moeten efficiënt worden gebruikt, wat een principe van gezond verstand is en niet in de wetgeving hoeft verankerd te worden; 11° relevantie: de statistieken moeten beantwoorden aan de behoeften van de gebruikers; 12° nauwkeurigheid en betrouwbaarheid: de statistieken moeten een accuraat en betrouwbaar beeld van de werkelijkheid geven;

80


13° actualiteit en stiptheid: de statistieken moeten actueel zijn en op de aangekondigde tijdstippen verspreid worden; 14° coherentie en vergelijkbaarheid; de statistieken moeten actueel zijn en op de aangekondigde tijdstippen verspreid worden; 15° toepasselijkheid en duidelijkheid: de statistieken moeten in een duidelijke en begrijpelijke vorm gepresenteerd worden en op passende en gebruikervriendelijke wijze verspreid worden; Bij coördinatieoefening is met voormelde aanbevelingen rekening gehouden. Tevens werden de bepalingen van de wet van 22 maart 2006 175, die ten tijde van de codificatiewerkzaamheden nog niet in werking waren getreden, opgenomen in het Wetboek. Er wordt hiertoe overgegaan middels dit Wetboek. Teneinde, conform de voorgestelde structuur van het Wetboek, alle bepalingen inzake rechtshandhaving in een boekdeel te groeperen werden de strafrechtelijke sancties (de artikelen 21 t.e.m. 23 van de wet van 4 juli 1962) verplaatst naar boek X Rechtshandhaving.

4.9.4. Overheidsorganisatie inzake accreditatie, certificatie en normalisatie. 144. In de derde titel werden de organisatorische bepalingen opgenomen inzake de instanties die alternatieve vormen van bestuur mogelijk maken, waarbij gebruik wordt gemaakt van soepeler en minder dirigistische technieken dan reglementering sensu stricto. Het betreft de organisatorische bepalingen inzake accreditatie, certificatie en normalisatie176. Zoals hoger uiteengezet werden de materiële regels zelf opgenomen in boek VII Aanvullende regulering (cf. supra, nrs. 128 e.v.). Het verplaatsen van deze organisatorische bepalingen naar dit boek IX volgt de logica om alle bepalingen inzake instanties die behoren tot het instrumentarium waarover de overheid beschikt om de economie te sturen, te groeperen in één boek. 145. Inzake de bepalingen met betrekking tot accreditatie wordt in het Eindverslag opgemerkt dat het huidige reglementair kader in overeenstemming is met de nieuwe Europese eisen en dat er geen enkele evolutie van het regelgevende kader aan te bevelen is177. De bepalingen inzake accreditatie werden zodoende ongewijzigd opgenomen. 146. De bepalingen inzake certificatie (inzake statistiek) werden gewijzigd door bovengenoemde wet van 22 maart 2006. Deze wijzigingsbepalingen waren ten tijde van de codificatieoefening nog niet in werking getreden. De gewijzigde bepalingen werden opgenomen in het Wetboek. 147. Inzake de bepalingen met betrekking tot accreditatie wordt in het Eindverslag (p. 171, nr. 444) opgemerkt dat het huidige reglementair kader in overeenstemming is met de nieuwe Europese eisen en dat er geen enkele evolutie van het regelgevende kader aan te bevelen is. De bepalingen inzake accreditatie werden zodoende ongewijzigd opgenomen.

175 Wet van 22 maart 2006 tot wijziging van de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek en van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, BS 21 april 2006. 176 Zie in dit verband de rede van M. VAN DAMME inzake Alternatieven voor regelgeving, ter gelegenheid van de Francqui-leerstoel, K.U.B. 2002-2003. Zie ook de bijdrage van M VAN DAMME in dit boek. 177


81

De bepalingen inzake certificatie (inzake statistiek) werden gewijzigd door bovengenoemde wet van 22 maart 2006. Deze wijzigingsbepalingen waren ten tijde van de codificatieoefening nog niet in werking getreden. De gewijzigde bepalingen werden opgenomen in het Wetboek. Inzake de bepalingen met betrekking tot normalisatie wordt in het Eindverslag178 aangegeven dat ook deze materie geen aanpassing behoeft, gezien het recent het voorwerp is geweest van een grondige modernisering. De codificatieoefening beperkt zich er hier dan ook toe de huidige tekst over te nemen.

4.9.5. De Centrale Raad voor het Bedrijfsleven. 148. Een andere manier om de economische activiteit te sturen, is het bijsturen van bestaande regelgeving. Het economisch recht kent op dit vlak een hele reeks van bepalingen waarbij voor de besluitvorming in economische aangelegenheden een paritair overleg wordt georganiseerd. Dit overleg vertaalt zich door de inrichting van diverse instanties, samengesteld uit vertegenwoordigers van de diverse belangengroepen, die als taak hebben advies te verlenen bij de besluitvorming. Voorbeelden van dergelijke instanties zijn o.m. de Raad voor het Verbruik, de Commissie voor de veiligheid van de consument, de Commissie voor de mededinging, de Commissie tot regeling der prijzen en de Hoge Raad voor de Economische Beroepen. Het Eindverslag wijst erop dat de regelgeving betreffende dergelijke instanties hoofdzakelijk gelegenheidswetgeving betreft die meestal niet in enig globaal plan past179. Daarnaast wijst het Eindverslag erop dat de wildgroei van adviescommissies in de moderne administratie, als gevolg van het toegenomen overleg, tot heel wat kritiek aanleiding geeft180. Het Eindverslag stelt dan ook een grondige hervorming voor op dit vlak. Het Eindverslag181 stelt voor deze hervorming te articuleren rond de wet van 20 september 1948 houdende organisatie van het bedrijfsleven 182. Samengevat wordt voorgesteld een algemene regeling uit te werken rond de bestaande mogelijkheid om binnen de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven adviserende commissies op te richten (art. 6 van de wet), met een overgangsregel volgens welke de Koning bij de vernieuwing van de mandaten van de bestaande adviesorganen, kan beslissen om de bestaande adviesorganen af te schaffen. 149. Bij de codificatieoefening werd rekening gehouden met deze aanbeveling van het Eindverslag en in titel 4 van boek IX wordt desbetreffend een nieuwe regeling uitgewerkt, voortbouwend op het bepaalde in de wet van 20 september 1948. In een eerste hoofdstuk van titel 4 worden de bepalingen opgenomen inzake de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, waarbij deze de volgende taken krijgt: 1° optreden als overkoepelend orgaan dat in het algemeen bevoegd is, tenzij een bevoegdheid is toegewezen aan de bijzondere raadgevende commissies;

178

P. 168, nr. 436.

179


180

Voor een uiteenzetting van de kritieken zie Eindverslag, p. 13, nr. 18 e.v.

181

Eindverslag p. 15 e.v., nr. 15-24.

182 Wet van 20 september 1948 houdende organisatie van het bedrijfsleven, BS 27 september 1948. Hierna de “wet van 20 september 1948”.

82


2° het overmaken, aan de Wetgevende Kamers, aan de Ministerraad, aan een of meerdere ministers of aan enige andere federale overheidsinstantie, hetzij uit eigen beweging, hetzij op aanvraag van deze overheidsorganen en onder de vorm van schriftelijke verslagen die de verschillende standpunten weergeven die in zijn midden werden toegelicht, van alle adviezen of voorstellen omtrent de vraagstukken die betrekking hebben op economische aangelegenheden. Daarnaast worden een aantal organisatorische bepalingen voorzien, die in grote mate geïnspireerd zijn op de bestaande regeling . 150. In een tweede hoofdstuk worden de bepalingen inzake de bijzondere raadgevende commissies opgenomen. Het opzet bij de uitwerking van de voorgestelde regeling is geweest om een aantal basisprincipes vast te leggen, dan wel een aantal fundamentele praktische aspecten door de Koning te laten regelen, en om voor het overige aan deze raadgevende commissies een zo hoog mogelijke autonomie en flexibiliteit inzake organisatie en werking toe te kennen. Een eerste basisprincipe betreft de onderwerping aan de regeling van alle in de toekomst op te richten adviserende commissies. Hiertoe bepaalt artikel IX.158 dat alle raden, comités of commissies onder gelijk welke benaming die bij of krachtens de wet worden opgericht en die in hoofdzaak onder hun bevoegdheden tot taak hebben in economische aangelegenheden advies te verlenen aan de Wetgevende Kamers, de Ministerraad, één of meerdere ministers, aan enig andere federale overheidsinstantie of aan de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, hetzij uit eigen beweging hetzij op aanvraag van deze overheidsorganen of de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, worden voortaan opgericht in de schoot van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, al dan niet door de inrichting van bijzondere raadgevende commissies.. Het criterium om als “adviesorgaan” aanzien te worden is deze uit de wet van 20 juli 1990 ter bevordering van de evenwichtige aanwezigheid van mannen vrouwen in organen met adviserende bevoegdheid: “alle raden, commissies, comités, werkgroepen en andere organen onder gelijk weke benaming, die bij wet, bij koninklijk besluit of bij ministerieel besluit zijn opgericht en die, in hoofdzaak, onder hun bevoegdheden tot taak hebben uit eigen beweging of op verzoek, advies te verlenen aan de Wetgevende Kamers, de Ministerraad, één of meerdere ministers, federale overheidsdiensten, programmatorische federale overheidsdiensten en de diensten die ervan afhangen, het Ministerie van landsverdediging of aan openbare instellingen.”Voor de bestaande adviesorganen wordt een dubbele overgangsregeling voorzien: 1° de bestaande adviesorganen, die bij wet zijn ingericht, kunnen bij, na overleg in de Ministerraad, genomen Koninklijk Besluit bij het verstrijken van de lopende termijn van de mandaten van de leden van deze adviesorganen, worden opgenomen in de schoot van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, al dan niet door de inrichting van een bijzondere raadgevende commissie. Het betreft de Raad voor het Verbruik, de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de K.M.O. dienst voor Intellectuele Eigendom, de Commissie voor Milieu-etikettering en milieureclame, de Commissie voor de Veiligheid van de Consumenten, de Commissie voor Boekhoudkundige Normen, de Nationale Raad voor accreditatie en certificatie, de Hoge Raad voor Normalisatie, de Commissie voor gedwongen licenties, de Commissie voor onrechtmatige bedingen, de Commissie voor de Mededinging, de Commissie tot regeling der prijzen, Prijzencommissie voor de farmaceutische specialiteiten, de Commissie voor Verzekeringen, de Nationale Raad voor de Coöperatie, de Hoge Raad voor de Economische Beroepen, de Raad voor de Intellectuele Eigendom, het Observatorium voor de Rechten van het Internet, de Nationale Landbouwraad en Hoge Tuinbouwraad;

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2° voor wat betreft de bestaande adviesorganen, die bij koninklijk besluit zijn ingericht, wordt voorgesteld dat de Koning ertoe zou overgaande opportuniteit van de opname in de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, al dan niet door de inrichting van een bijzondere raadgevende commissie, te beoordelen en zo mogelijk over te gaan tot opname ervan, middels verdere uitvoerende maatregelen. Daarnaast wordt aan de Koning de bevoegdheid gegeven om verder de praktische modaliteiten en organisatie te bepalen van de opname van het adviesorgaan in de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven evenals de samenstelling van de bijzondere adviserende commissies. 151. De bepalingen inzake samenstelling en werking van de bijzondere raadgevende commissies werd uitgewerkt rekening houdend met de bestaande regeling voor de door de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven in zijn schoot ingerichte adviesorganen (cf. de huidige artikelen 2 en 7 van de wet van 20 september 1948), alsmede met de bepalingen inzake de commissie voor de mededinging (cf. artikelen 42 en 43 van de wet van 15 september 2006 tot bescherming van de economische mededinging) en de bepalingen voor de Commissie voor gedwongen licenties inzake octrooien (cf. artikel 35 van de wet van 28 maart 1984 op de uitvindingoctrooien) en inzake kwekersrechten (cf. artikel 27 van het door de FOD Economie opgestelde Wetsontwerp inzake bescherming van kwekersrechten). Gezien de samenstelling van de bijzondere raadgevende commissies zal afhangen van de bevoegdheden van elke commissie wordt voorgesteld te bepalen dat de commissies paritair moeten worden samengesteld en voor het overige een delegatie aan de Koning te voorzien. Aan de Koning wordt ook de bevoegdheid gegeven de algemene criteria inzake benoeming vast te stellen. Aan de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven wordt wel de bevoegdheid overgelaten zelf de leden te benoemen. Voor het overige worden bepalingen opgenomen inzake het voorzitterschap, het huishoudelijk reglement, de vergoedingen, de duur van het mandaat en de werkingswijze van de bijzondere raadgevende commissies. 152. Momenteel zijn er twee adviserende commissies die bij wet reeds in de schoot van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven werden ingericht. Het betreft de Commissie voor de mededinging en de Commissie voor de gedwongen licenties inzake octrooien. De bevoegdheden van deze verschillende commissies wordt afzonderlijk beschreven. Voor het overige zijn deze Commissies onderworpen aan de algemene regeling inzake de bijzondere raadgevende commissies. Naderhand moet echter een overgangsregeling, aan de hand van de nodige K.B.’s, worden voorzien binnen welke de werking van de Commissie voor gedwongen licenties inzake octrooien moet worden aangepast aan de nieuwe bepalingen. 153.

Tot slot worden een aantal bijzondere bepalingen voorzien inzake : 1° de procedure van de behandeling van de adviesaanvraag: conform het Eindverslag wordt voorgesteld te voorzien dat de aanvraag via de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven moet worden ingediend, die dan zal zorgen voor de verspreiding ervan onder de verschillende bevoegde bijzondere adviserende commissies. Eveneens wordt voorgesteld te bepalen binnen welke termijnen de adviezen moeten worden uitgebracht en wat de gevolgen zijn wanneer geen advies wordt uitgebracht. Indien de termijn is verstreken en geen advies is verstrekt, is het advies niet meer vereist;2° de verhouding tussen de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven en de bijzondere raadgevende commissies. De betreffende bepalingen stammen uit de overname van de bepalin-

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gen van het bestaande artikel 11 van de wet van 20 september 1948 waarbij de zelfstandigheid van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven en de bijzondere raadgevende commissies centraal staat. 3° het secretariaat en het personeel: de betreffende bepalingen zijn een overname van de bepalingen van het bestaande artikel 12 van de wet van 20 september 1948, waarbij een aantal regelingen inzake het secretariaat alsook de onverenigbaarheden van de personeelsleden voorzien worden.

4.9.6. Methodes van bijsturing van de markt 155. Onder titel 6 van boek IX worden de bepalingen gegroepeerd die aan de overheid toelaten in te grijpen teneinde de het normale spel van vraag en aanbod bij te sturen. Het betreft de voorschriften inzake prijsreglementering, maatregelen voor crisisbeheer183 en inzake de gedwongen licentie184. 156. Titel 6 vangt aan met de bepalingen inzake de prijsreglementering. Inzake de prijsreglementering stelt het Eindverslag185 dat de wettelijke bepalingen die de grondslag van het prijzenbeleid vastleggen, zouden moeten aanvangen met een inleidende bepaling die vaststelt welke algemene regel van toepassing is, gebaseerd op de Franse Code de Commerce, artikel 410/2186. Het Eindverslag beveelt daarnaast187 naar het voorbeeld van andere, modernere stelsels, een oplossing aan waarbij de regels voor directe inmenging door de overheid in de prijsvorming expliciet gezien worden als een afwijking op het mededingingsrecht188. 157. Door het sluiten van programmaovereenkomsten door de minister van economische zaken met ondernemingen of vaker met groepen ondernemingen of met beroepssectoren kan het prijsverloop van de ondernemingen op korte tijd geprogrammeerd worden. Dit heeft tot gevolg dat de contracterende ondernemingen voor de overeengekomen periode onttrokken worden aan de regeling van de maximumprijzen en aan de melding van prijsverhogingen. De betrokken ondernemingen ontsnappen aldus bij het niet nakomen van hun verplichtingen aan de strafrechtelijke en administratieve sancties die in de andere regelingen van toepassing zijn.189

183 Beide komende uit de wet van 22 januari 1945 betreffende de economische reglementering en de prijzen, BS 24 januari 1945. 184 Komende uit de wet van 28 maart op de uitvindingsoctrooien, BS 27 juli 1994 en het Wetsontwerp inzake bescherming van kwekersrechten. 185


186 Franse Code de Commerce, art. 410/2: “Les prix des biens, produits et services (...) sont librement déterminés par le jeu de concurrence”. 187

Eindverslag p. 65, nr. 188-190.

188 Artikel 2 van de Luxemburgse wet van 17 mei 2004 betreffende de concurrentie bepaalt « toutefois, lorsque la concurrence par les prix est insuffisante dans des secteurs déterminés en raison, soit de la structure des prix, soit d’une impossibilité pour la clientèle de bénéficier des avantages du marché, soit de dispositions législatives, des règlements grand-ducaux peuvent fixer les prix ou les marges applicables aux biens, produits ou services concernés ». 189

Eindverslag, p. 67 e.v., nrs. 200-211

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Het Eindverslag190 stelt dan ook dat deze regeling op hevige bezwaren stuit zowel wat betreft de verenigbaarheid met artikel 81 van het EG-Verdrag betreft als wat de economische doeltreffendheid en de wettigheid ervan betreft. Hierdoor beveelt zij aan de bepalingen met betrekking tot de programmaovereenkomsten niet te behouden. 158. De bepalingen inzake prijsreglementering worden aangevuld door bepalingen inzake maatregelen voor crisisbeheer191. die enkel gelden in specifieke omstandigheden. Aangezien de praktijk heeft aangetoond dat er geen misbruik van werd gemaakt, stelt het Eindverslag voor192 om deze op te nemen. Deze bepalingen zijn volgens het Eindverslag wel aan modernisering toe waarbij rekening wordt gehouden met de principes van proportionaliteit en subsidiariteit. De tekst werd dan ook in het licht hiervan aangepast. Verder wordt de regelgevende bevoegdheid in tijd beperkt en onderworpen aan de bekrachtiging door het parlement en moet het toepassingsgebied afgebakend worden ten opzichte van de wet van 9 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd doorgevoerd.

4.9.7. Participaties van de overheid 159. Onder deze titel worden de bepalingen inzake de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij overgenomen193. De overheid gaat hier immers een aanzienlijke stap verder dan wat voorzien wordt in de voorafgaande titels: zij neemt zelf deel aan het economische leven, door aandeelhouder te worden van de desbetreffende ondernemingen.

4.10. Rechtshandhaving (Boek X) 160. In boek X wordt, wat betreft de methodes van rechtshandhaving, een systeem van integratie van de bestaande regelgeving, gelijklopend aan dat waarop de aanpak van het overheidsinstrumentarium in boek IX steunt, uitgewerkt. Hierbij is in hoofdorde geambieerd om de bestaande regels van rechtshandhaving die thans verspreid liggen over een veelheid van bijzondere wetteksten, op geüniformiseerde wijze bijeen te brengen in een boekdeel. Hiermee wordt een grotere leesbaarheid en toegankelijkheid voor de rechtsonderhorigen tot de sanctiebepalingen beoogd, wat ten goede zal komen van het rechtsverkeer. Onder de in dit boekdeel op te nemen bepalingen zijn er in eerste instantie diverse aan het economische recht geëigende administratieve handhavingmechanismen die thans vervat liggen in diverse bijzondere wetgeving, maar waarvan kan worden vastgesteld dat deze zich lenen tot een grote mate van stroomlijning. Dit zijn bijv. de bepalingen inzake opsporing en vaststelling van bepaalde inbreuken en inzake de waarschuwingsprocedure. In tweede instantie zullen in dit boek X een aantal regels van handhaving in private rechtsverhoudingen, die een aantal bijzondere procedureregels en privaatrechtelijke sancties om-

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Oud art. 3 wet van 22 januari betreffende de economische reglementering en de prijzen.

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Eindverslag, p.63, nrs. 170-175.

193 Komende uit de wet van 2 april 1962 betreffende de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij en de gewestelijke investeringsmaatschappijen, BS 18 april 1962.

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vatten, worden opgenomen. Te denken is bijv. aan de vordering tot staking, de vordering inzake namaak, de schadevergoedingen en de nietigheden van overeenkomsten. In derde instantie zullen in het boek X de onderscheiden systemen van strafrechtelijke sanctionering van diverse vormen van ongewenst economisch gedrag worden gegroepeerd, alsmede een aantal bijzondere maatregelen waarmee de wetgever de rechtbanken heeft gewapend om zekere strafsancties nader kracht bij te zetten. Hier is bijv. te denken aan de bekendmaking van gerechtelijke uitspraken aan het publiek, de inbeslagname of, in uitzonderlijke gevallen, de sluiting van de onderneming, Daarnaast wordt tot slot voorgesteld om alle organisatorische, procedurele en sanctioneringbepalingen inzake de handhaving van het mededingingsrecht onder te brengen in één aparte titel. Gezien deze bepalingen een eigen logica volgen, werd geoordeeld dat deze moeilijk inpasbaar zijn in de overige bepalingen van dit boek.

4.10.1.Administratieve handhaving A - Controle en toezicht 161 Onder dit hoofdstuk 1 wordt een algemene taak van “monitoring” voorzien, waarbij aan de overheid de opdracht wordt gegeven toezicht te houden op de economische activiteit van ondernemingen teneinde de naleving van de bepalingen van het Wetboek te garanderen. Deze taak van “monitoring” wordt als een nieuw element in het economisch recht geïntroduceerd194. Zij werd als noodzakelijk geacht gezien het principiële wegvallen van de prealabele vergunningsplicht van ondernemingen (cf. supra, bespreking van boek III). Om in de gevallen waarin daartoe behoefte zal zijn, het wegvallen van de prealabele controle in het kader van de (wegvallende) vergunningssystemen, enigszins te compenseren, wordt een generiek kader met als voorwerp een algemene controle- en toezichtbevoegdheid van de FOD Economie voorgesteld. Deze nieuwe algemene taak van (permanente) controle en toezicht wordt opgenomen in het hoofdstuk 1. Om de voormelde redenen beantwoorden aan de algemene taak ook een aantal generieke (onderzoeks)bevoegdheden195.De bepalingen aangaande de algemene opdracht van controle en toezicht werden in belangrijke mate geïnspireerd op de soortgelijke bepalingen die reeds voorkomen in bijv. de financiële prudentiële regelgeving, zoals onder meer In de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen196.

194 De bestaande wetgeving verleent weliswaar reeds heel specifieke opsporingstaken- en bevoegdheden, maar nog niet een dergelijke algemene taak van controle en toezicht. Gezien door de regels die werden opgenomen in het Boek III ook de mogelijkheid tot een a priori onderzoek dat ter gelegenheid van de toekenning van zekere vergunnings- of gelijkaardige titels kon worden verricht, grotendeels achterwege zal blijven, leek het raadzaam om deze te vervangen door een voldoende algemene opdracht van controle- en toezicht. 195 Wat betreft de meer gerichte taken van vaststelling en opsporing, gelden dan de meer gerichte (onderzoeks)bevoegdheden zoals deze reeds voorkomen in de bestaande economische wetgeving en gesystematiseerd werden weergegeven in het hoofdstuk 2. 196 1993.

Art. 46-47, Wet van 22 maart 1993 op het statuut van het toezicht op de kredietinstellingen, BS 19 april

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De uiteindelijke neerslag van de voorgestelde bepalingen in het hoofdstuk 1 van titel 1 vormt het resultaat van een dialoog hierover met de Dienst Inspectie van de FOD Economie. 162. In het kader van deze algemene taak van controle en toezicht bepaalt het voorgestelde artikel X.2197 dat, onverminderd specifieke bevoegdheden ter zake, de relaties tussen ondernemingen en tussen een onderneming en enige andere rechtsonderhorige niet tot de bevoegdheid van de FOD Economie behoren, tenzij het toezicht op een onderneming dit vereist. Hierbij is het echter niet de bedoeling te raken aan de bestaande basisbeginselen inzake de bevoegdheden van de FOD Economie. In bepaalde gevallen bestaat immers reeds een (doelgebonden) bevoegdheid van de FOD Economie om zich te buigen over welbepaalde types van contracten teneinde bijv. de conformiteit aan welbepaalde regels van economisch recht te kunnen beoordelen. Voorbeelden hiervan zijn: de niet-naleving van contracten met consument die aanleiding geven tot nietigheid, onrechtmatige bedingen, onrechtmatige handelspraktijken die leiden tot nietigheid, consumentenkoop, etc. Om die reden werd in dit artikel X.2 duidelijk bepaald dat de regeling geldt onverminderd specifieke bevoegdheden ter zake. 163. In het nieuwe artikel X.3 worden de bevoegdheden van de FOD Economie inzake de algemene taak van toezicht en opsporing opgesomd. Diverse van deze bepalingen zijn voorzien op vraag van de Dienst Inspectie van de FOD Economie. Zo wordt de ambtenaren van de FOD Economie de bevoegdheid gegeven zich te allen tijde toegang te verschaffen tot de plaatsen waarvan het, naar hun redelijk oordeel, de betreding voor het vervullen van hun taak nodig is, tenzij het een woning vermeld in artikel 15 van de Grondwet betreft. De op heden vigerende regeling waarbij deze ambtenaren enkel tijdens de normale openings- en werkuren in de ondernemingslokalen kunnen binnentreden blijkt immers in de praktijk moeilijk werkbaar. Daarnaast wordt ook voorgesteld de mogelijkheid te voorzien om informatie op te vragen zonder ter plaatse te gaan, gezien de gewijzigde technologische mogelijkheden. Daarenboven dient de informatie kosteloos ter beschikking gesteld te worden. Tenslotte wordt de mogelijkheid voorzien om vervoersmiddelen te doorzoeken, proeven of analyses uit te voeren of te laten uitvoeren, en om vaststellingen te doen door het maken van foto’s, film of geluids- of video-opnamen. 164. Naast de bovenvermelde algemene taak en bevoegdheden van toezicht en controle worden ook een aantal specifieke controle- en toezichtbepalingen voorgesteld. Er kan immers worden vastgesteld dat in het economische verkeer en door bepaalde wetteksten198

197 “Onverminderd specifieke bevoegdheden ter zake, behoren de relaties tussen ondernemingen en tussen een onderneming en enige andere rechtsonderhorige niet tot de bevoegdheid van de FOD Economie, tenzij het toezicht op een onderneming dit vergt.”(Geïnspireerd op art. 47 van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen.) 198 Bijv. art. 42 e.v., Wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, BS 5 februari 2003 en het voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, en dat in dit kader een begrotingsfonds opricht.

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private organismen worden belast met taken van algemeen belang. Een frappant voorbeeld hiervan zijn de zgn. ondernemingslokketten199. Het bestaan van dit soort van entiteiten leidt tot een behoefte aan specifieke taken van controle en toezicht die als bijzonder voorwerp hebben na te gaan of deze private organismen de hen toevertrouwde taken op onafhankelijke wijze en in overeenstemming met de regels van behoorlijk bestuur en met de bijzonder toepasselijke voorwaarden en voorschriften, uitvoeren. B - Opsporing en vaststelling van de inbreuken 165. De in het hoofdstuk 2 opgenomen opsporings- en vaststellingstaken en bevoegdheden vormen, in vergelijking met de in het Hoofdstuk I bepaalde algemene taak van controle en toezicht, een (veel) actieve(re) taak waarbij de overheid politioneel optreedt. In tegenstelling tot de taken inzake controle en toezicht, zoals opgenomen in het hoofdstuk 1, steunt het taken- en bevoegdhedenpakket dat wordt opgenomen in het hoofdstuk 2 daarenboven wel op bestaande taken en bevoegdheden, zoals deze verspreid liggen over diverse vigerende wetgeving. Door de vele verschillen doorheen de diverse wetsbepalingen, waarvan de handhaving in de actuele context van het economische leven in de regel alle ratio mist, is er echter nood aan harmonisering. Er is dan ook naar gestreefd om de bestaande regels aangaande deze taken en bevoegdheden van opsporing en vaststelling in zo hoog mogelijke mate te stroomlijnen. Hierbij is zoveel als mogelijk rekening gehouden met het voorafgaande advies van de Raad van State m.b.t. het voorontwerp van wet van 25 juli 2001 “betreffende de opsporing en de vaststelling van de economische misdrijven”200, dat dit voorontwerp niet onderschreef gezien de negatieve uitkomst van de toetsing ervan aan de Grondwet. Bij de redactie van deze bepalingen is betracht om een preliminaire toetsing aan de Grondwet door te voeren. Gezien echter de grote praktijknood aan dit soort van bevoegdheden (en inzonderheid de vanuit de Dienst Inspectie van de FOD Economie gesignaleerde behoeften in dat verband), blijft het vinden van het juiste evenwicht een delicate aangelegenheid (waarover, naar alle waarschijnlijkheid, het Parlement zich nader zal dienen te beraden). 166. Naast een algemene omschrijving van deze taken van opsporing en vaststelling van inbreuken, wordt een aparte afdeling opgenomen met daarin de specifieke taken en opdrachten voor de FOD Economie per geregelde materie. Hier werden bijv. bepalingen opgenomen komende uit de Wet van 19 februari 1965 betreffende de beroepskaart201, de wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument202, het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en

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Zoals ingericht door hogervermelde Wet van 16 januari 2003.

200 Dit voorontwerp, dat reeds een poging ondernam tot uniformisering van de verschillende bepalingen inzake opsporing en vaststelling van economischrechtelijke inbreuken werd, gezien het negatieve advies van de Raad van State, niet verder ontwikkeld. 201 Art. 12, Wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen, BS 26 februari 1965. 202 Art. 11, Wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument, BS 29 januari 2003.

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bescherming van de consument203 en de wet van 15 mei 2007 betreffende de bestraffing van namaak en piraterij inzake intellectuele eigendomsrechten204 en de wet van 22 januari 1945 betreffende de economische reglementering en de prijzen205. Dezelfde oefening gebeurde voor de verschillende bevoegdheden van de met een bijzondere taak of opdracht van opsporing en vaststelling belaste ambtenaren. Zo worden een aantal algemene bevoegdheden voorzien, die gelijklopend zijn aan maar uitgebreider dan de bovengenoemde algemene bevoegdheden inzake controle en toezicht. Hiernaast wordt een aantal specifieke bevoegdheden voorzien geldend voor welbepaalde taken of opdrachten (bijv. inzake de meeteenheden, de handelspraktijken, en de veiligheid van producten en diensten), gezien de vigerende wetsbepalingen ter zake te verschillend zijn om tot een volledige stroomlijning te kunnen leiden. C - Diverse administratieve maatregelen en sancties 167. In het licht van het in de toekomst, naar alle waarschijnlijkheid, in toenemende mate achterwege laten van prealabele vergunningsvereisten en soortgelijke verplichtingen, is er een verdere nood aan (strikt omlijnde) administratieve bevoegdheden die de overheid (inzonderheid de FOD Economie) moet toelaten te verzekeren dat ondernemingen zich zoveel mogelijk conformeren aan de economische rechtelijke verplichtingen. Deze worden systematisch opgenomen in het hoofdstuk 3 van titel 1 van het Boek X. Dit hoofdstuk 3 van titel 1 groepeert de verschillende administratieve maatregelen die reeds voorkomen in de vigerende wetgeving, en creëert daarnaast een aantal nieuwe administratieve maatregelen (vooral geïnspireerd op het prudentiële controlesysteem dat wordt toegepast in bepaalde financiële wetgeving206). Deze maatregelen werden opgenomen volgens een cascade-opbouw, waarbij de zwaardere sancties volgen op de lichtere sancties. De voorgestelde opbouw is als volgt: 1° Waarschuwing; 2° Ontleding en laboratoriumcontrole ; 3° Administratieve geldboete; 4° Bekendmaking; 5° Bijzondere maatregelen tot naleving van de bepalingen inzake de toegang tot de economische activiteit; 6° Ingrepen in de ondernemingsleiding; 203 Art. 135-137 van het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument. 204 Art. 3, 4, 25 en 26, Wet van 15 mei 2007 betreffende de bestraffing van namaak en piraterij van intellectuele eigendomsrechten, BS 18 juli 2007. 205 Art. 5 en 6, Wet van 22 januari 1945 betreffende de economische reglementering en de prijzen, BS 24 januari 1945. 206 1993.

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Zie bijv. de Wet van 22 maart 1993 op het statuut van het toezicht op de kredietinstellingen, BS 19 april


7° Schorsing of stopzetting van bepaalde activiteiten; 8° Intrekking van certificaten of vergunningen. Dit arsenaal aan administratieve sanctiebevoegdheden zal het de FOD Economie mogelijk maken om de inbreukplegende onderneming op verschillende wijzen te dwingen de rechtsbepalingen na te leven. D - Bijzondere administratieve bevoegdheden 168. Onder het hoofdstuk 4 van titel 1 van Boek X wordt verwezen naar een aantal bevoegdheden die de minister bevoegd voor economische aangelegenheden zal kunnen uitoefenen, die terug te vinden zijn onder de titel “Handhaving in private rechtsverhoudingen”. Het betreft m.a.w. een aan de overheid (de minister) toegekende bevoegdheid om, desgewenst, zijn toevlucht te nemen tot het aanwenden van zekere privaatrechtelijke handhavingmechanismen (nl. de vordering tot staking en vordering inzake namaak). Onder dezelfde hoofding wordt tevens de (reeds naar vigerend recht bestaande) regeling, waarbij in bepaalde gevallen de betaling van een door de minster voorgestelde geldsom de strafvordering doet vervallen207, opgenomen.

4.10.2.Handhaving in private rechtsverhoudingen A - Bijzondere regels van economisch gerechtelijk recht. 169. Onder het hoofdstuk 1 van titel 2 van Boek X worden in eerste instantie een aantal bevoegdheidsregels, inzake intellectuele rechten208, van de Rechtbank van eerste aanleg en de Rechtbank van Koophandel opgenomen. Deze bepalingen worden onder deze hoofding gegroepeerd weergegeven om zo de leesbaarheid en de onderlinge afstemming van de voorschriften te verhogen. De bepalingen zijn wellicht beter op hun plaats in het Gerechtelijk Wetboek, zij het dat de systematische aanpassing van de (bevoegdheids)bepalingen van dit wetboek, niet onder het mandaat van de FOD Economie sorteert (zodat zij desbetreffend dan ook geen aanbevelingen heeft verricht). 170. De vordering tot staking neemt een belangrijke plaats in in het economische leven, gezien zij verschillende partijen de mogelijkheid biedt om een einde te laten stellen aan inbreukplegende feiten, zelfs voordat een vonnis kracht van gewijsde heeft. Doorheen de verschillende opgenomen wetsbepalingen komen bepalingen terug inzake de vordering tot staking (de auteurswet209, de octrooiwet210, de wet op de databanken211, de wet 207 Op heden voorzien in art 21, Wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten, BS 1 april 1994, art. 6, §§2 en 3, Wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, BS 5 februari 2003 en artt. 11 en 11bis, Wet van 22 januari 1945 betreffende de economische reglementering en de prijzen, BS 24 januari 1945. 208 Art. 13, Wet van 10 januari 1990 betreffende de rechtsbescherming van topografieën van halfgeleiderproducten, BS 26 januari 1990; art. 73 Wet van 28 maart 1984 op de uitvindingsoctrooien, BS 9 maart 1985 en art. 86, Wetsontwerp inzake bescherming van kwekersrechten. 209

Wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten, BS 27 juli 1994.

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aangaande topografieën van halfgeleiderproducten212, de wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties213, de wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument214, het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, en de bepalingen tot omzetting van de dienstenrichtlijn215). Doorheen de verschillende in het Wetboek op te nemen wetsbepalingen, wordt deze vordering tot staking thans reeds zeer gelijklopend geregeld. Er wordt dan ook voorgesteld om een sterk doorgedreven stroomlijning van de betreffende bepalingen door te voeren. Een (beperkt) aantal detailaspecten bleek evenwel te verschillend te zijn om deze volledig te laten opgaan in een uniforme regeling, zo bijv. de mogelijkheid tot bevel tot staking tegenover tussenpersonen of de vordering tot staking in geval van een inbreuk die een reclame betreft. Dit soort van bepalingen werd dan ook als afzonderlijke bepalingen weerhouden. 171. Het Eindverslag216 stelt dat de vordering tot staking inzake merken, tekeningen en modellen eveneens onder de bevoegdheid van de Rechtbank van Koophandel dient te vallen, om zo tegemoet te komen aan een arrest van het Arbitragehof van 19 maart 2002217. Tot nu toe was immers niets voorzien voor deze materie. De bepalingen aangaande de stakingsvordering zijn derhalve aangevuld. 172. Ook inzake de vordering inzake namaak gelden op heden twee quasi-identieke systemen, zoals geregeld in artikel 52 van de wet van 28 maart 1984 op de uitvindingsoctrooien en in de artikelen 55 en 56 van het wetsontwerp ter bescherming van kwekersrechten. De vordering inzake namaak is gelijklopend aan de vordering tot staking, maar heeft een ander toepassingsgebied. Vandaar wordt het apart bestaan van deze vordering behouden. 173. Tenslotte werden een aantal andere maatregelen opgenomen, die gelden inzake auteursrechten en de rechtsbescherming van databanken. Het gaat hier om het opleggen van passende maatregelen ingeval de begunstigden van een aantal uitzonderingen voorzien in de auteurswet en de wet op de databanken, op rechtmatige wijze toegang hebben tot het werk of de beschermde prestatie en het aanpassen van de technische voorzieningen.

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Wet van 28 maart 1984 op de uitvindingsoctrooien, BS 9 maart 1985.

211 Wet van 31 augustus 1998 houdende omzetting in Belgisch recht van de Europese richtlijn van 11 maart 1996 betreffende de rechtsbescherming van databanken, BS 14 november 1998. 212 Wet van 10 januari 1990 betreffende de rechtsbescherming van topografieën van halfgeleiderproducten, BS 26 januari 1990. 213 Wet van 2 augustus 2002 betreffende de bestrijding van de betalingsachterstand bij handelstransacties, BS 7 augustus 2002. 214 Wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument, BS 29 januari 2003. 215 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB. L 376 van 27/12/2006, p. 0036.

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Eindverslag, p. 51, nrs. 150-151.

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Arbitragehof, arrest nr. 2/2002, BS 19/03/2002, p. 11.503 e.v.


B - Privaatrechtelijke sancties 174. Binnen het hoofdstuk 2 van de Titel 2 van Boek X zal in een eerste inleidend artikel de verhouding met het gemeenrechtelijke sanctiesysteem geschetst, dat onverminderd blijft gelden. 175. Verder in dit hoofdstuk 2 van de Titel 2 van Boek X worden de verschillende bijzondere privaatrechtelijke sancties ter zake opgesomd en behandeld. In eerste instantie worden een aantal bepalingen inzake de verplichting tot schadevergoeding opgenomen zijn overgenomen uit, enerzijds, artikel 14 van de wet van 20 december 2002 betreffende de minnelijke invordering van schulden van de consument. Daarnaast zijn zeer gelijklopende bepalingen inzake schadevergoedingen opgenomen in de auteurswet, de wet op de databanken, de wet aangaande topografieën van halfgeleiderproducten, en het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument. Deze bepalingen konden dan ook in grote mate gestroomlijnd worden. Ook waren er bepalingen inzake schadevergoeding terug te vinden in de octrooiwet en het wetsontwerp betreffende bescherming van kwekersrechten en in geval van schade volgend uit namaak (cf. supra de vordering inzake namaak, nr. 172). Deze bepalingen waren zeer gelijkaardig en konden dan ook in belangrijke mate gestroomlijnd worden. Ten tweede worden de verschillende bepalingen inzake nietigheden opgenomen. Enerzijds zijn dit bepalingen betreffende nietigheden inzake overeenkomsten, hoofdzakelijk stammend uit het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument en uit de wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten. Anderzijds gaat het om het bepalingen betreffende nietigheden van bepaalde intellectuele rechten, nl. van octrooien en van kwekersrechten. In tegenstelling tot vele andere bepalingen in de octrooiwet en het wetsontwerp betreffende de bescherming van kwekersrechten was de materie hier te verschillend geregeld om tot een stroomlijning te komen. Ten derde wordt de bepaling zoals opgenomen in artikel 113, §3, het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument opgenomen. Deze paragraaf stelt dat wanneer het bestaan van een intellectueel recht, in België beschermd door een depot of een inschrijving, wordt ingeroepen ter ondersteuning van een vordering tot staking op een intellectueel recht, met uitzondering van het auteursrecht, de naburige rechten en het recht van de producenten van databanken of als verweer tegen deze vordering, en wanneer de voorzitter van de rechtbank vaststelt dat dit recht, dit depot of deze inschrijving nietig is of vervallen, hij deze nietigheid of dit verval uitspreekt en de schrapping van het depot of van de inschrijving in de desbetreffende registers beveelt. Ten vierde wordt een aantal gelijkaardige bepalingen uit de auteurswet, de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument gestroomlijnd tot een bepaling die stelt dat de vennootschappen en verenigingen met rechtspersoonlijkheid, evenals andere privaatrechtelijke rechtspersonen, burgerlijk aansprakelijk zijn voor de veroordelingen tot schadevergoeding, geldboeten, kosten, verbeurdverklaringen,

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teruggave en geldelijke sancties van welke aard ook, die wegens inbreuk op de bepalingen van boek VI, titel 2, boek VII, titel 3 of van boek VII, titel 4, hoofdstuk 1 tegen hun organen of aangestelden zijn uitgesproken. Dit geldt eveneens voor de leden van alle handels- of burgerlijke verenigingen die geen rechtspersoonlijkheid bezitten, wanneer de inbreuk door een vennoot, zaakvoerder of aangestelde is gepleegd ter gelegenheid van een tot de werkzaamheid van de vereniging behorende verrichting. Evenwel is de burgerlijk aansprakelijke vennoot persoonlijk niet verder gehouden dan tot de sommen of waarden die de verrichting hem opgebracht heeft. Deze laatste bepalingen stammen uit het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument en uit de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten. Voorgesteld wordt om deze bepalingen ook van toepassing te maken op de inbreuken op de bepalingen inzake het auteursrecht. Tenslotte worden een aantal bepalingen inzake verjaring van rechtsvordering opgenomen. Zo wordt gesteld dat rechtsvorderingen die uit de handelsagentuurovereenkomst voortvloeien, verjaren één jaar na het eindigen van die overeenkomst of vijf jaar na het feit waaruit de vordering is ontstaan, zonder dat deze termijn langer mag duren dan één jaar na het eindigen van deze overeenkomst. Ook wordt een bepaling opgenomen die de verjaring regelt van vorderingen aangaande kwekersrechten alsook aangaande het vervallen verklaren van deze kwekersrechten. C - Diverse bijzondere privaatrechtelijke mechanismen ter handhaving van bepalingen van boek VI 176. Tenslotte worden enkele bijzondere privaatrechtelijke mechanismen ter handhaving van bepalingen van boek VI opgenomen. Deze mechanismen nemen een afzonderlijke plaats in daar zij een eigen toepassingsgebied en procedure betreffen. In eerste instantie gaat het over de bepalingen inzake de gedwongen overdracht van een octrooi, zoals op heden opgenomen in de artikelen 9 en 10 van de wet van 28 maart 1984 betreffende de uitvindingoctrooien. In tweede instantie gaat het over de bepalingen inzake kwekersrechten, zoals op heden opgenomen in de artikelen 47, 48 en 61 t.e.m. 63 van het wetsontwerp ter bescherming van kwekersrechten. Dit betreft een aantal procedurevoorschriften die gelden in geval van een aanvraag tot herstel in de vorige toestand, bij niet-naleving van de termijnen voor de Dienst Kwekersrechten en in geval van een aanspraak op een kwekersrecht tijdens de procedure bij de Dienst Kwekersrechten die het verval van het kwekersrecht tot doel heeft. Dit betreft eveneens de bepalingen inzake de opeising van het kwekersrecht, de gevolgen van dan

aanvrager of van houder van het kwekersrecht en de verwerving van de identificatie van een ras. 4.10.3.Strafhandhaving 177. In de titel 4 van Boek X worden de verschillende strafrechtelijk gesanctioneerde inbreuken opgesomd per betrokken materie. Om geen strijdigheden te hebben met het legaliteitsbeginsel en gezien de opmerkingen tijdens het colloquium van 8 en 9 december 2008218 218 Dhr. J. MESSINNE benadrukte tijdens dit colloquium dat er gewaakt diende te worden over een voldoende leesbaarheid, transparantie en duidelijkheid voor de rechtsonderhorige, en dus voor een verhoogde rechtszekerheid alsmede over een eenvormigheid in sancties. Anders dan door deze auteur is voorgesteld, werden deze diverse strafsancties gegroepeerd in één boekdeel van het Wetboek, zoals ook is gedaan voor de administratieve en private sancties, gezien dit de raadpleegbaarheid ten goede komt.

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is er hier voor geopteerd om in principe niet te “stroomlijnen” maar om de strafbepalingen boeksgewijze op te sommen. 178. Daarnaast worden in deze Titel IV de verschillende bijzondere maatregelen behandeld die kunnen voortvloeien uit bepaalde hoger genoemde inbreuken. Vooreerst gaat het om de bekendmaking van het vonnis aan het publiek via de pers. Deze maatregel komt op heden reeds voor in verschillende in het Wetboek wetsbepalingen. Voorgesteld wordt deze maatregel te veralgemenen naar alle gerechtelijke uitspraken aangaande inbreuken op bepalingen van dit Wetboek. Daarna volgt een bepaling die stelt dat de rechtbank de minister bevoegd voor economische aangelegenheden moet inlichten over gerechtelijke uitspraken aangaande zekere bepalingen binnen het Wetboek, bijv. de bepalingen die voortkomen uit de auteurswet, de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten en het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument. Ten derde volgen enkele bepalingen inzake de beslagname, verbeurdverklaring en toewijzing, vernietiging of verwijdering. Zo wordt de bepaling opgenomen uit de auteurswet die bepaalt dat de ontvangsten die voortkomen uit het misdrijf in beslag kunnen worden genomen en aan de eiser kunnen worden toegewezen. Daarnaast wordt opgenomen de bepaling uit de wet van 9 februari 1994 betreffende de veiligheid van producten en diensten inzake beslag op het de producten die het voorwerp van de overtreding uitmaken en op elk product, materiaal of apparaat waarmee een dienst kan worden verleend die het voorwerp van een overtreding is. Hierbij kon een stroomlijning worden doorgevoerd van de verschillende bepalingen (stammend uit de wet van 16 juni 1970 betreffende de meeteenheden, de meetstandaarden en de meetwerktuigen, de octrooiwet, het Wetsontwerp tot bescherming van de kwekersrechten, de wet van 22 januari 1945 betreffende de economische reglementering en de prijzen, de wet van 30 juni 1994 houdende omzetting in Belgisch recht van de Europese richtlijn van 14 mei 1991 betreffende de rechtsbescherming van computerprogramma’s, de wet van 15 mei 2007 betreffende de bestraffing van namaak en piraterij van intellectuele eigendomsrechten en het voorontwerp van 6 november 2008 van de wet betreffende bepaalde marktpraktijken tot hervorming van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument waarbij de rechtbank de verbeurdverklaring van de inbreukmakende goederen kan uitspreken, alsook, in bepaalde gevallen, van de vermogensvoordelen en ongeoorloofde winsten die uit het misdrijf voortkomen. Tenslotte worden hier de bepalingen opgenomen die de rechtbank de bevoegdheid geven over te gaan tot vernietiging van de inbreukmakende meetwerktuigen (uit de wet van 16 juni 1970 betreffende de meeteenheden, de meetstandaarden en de meetwerktuigen) of van de verbeurd verklaarde goederen (uit de wet van 15 mei 2007 betreffende de bestraffing van namaak en piraterij van intellectuele eigendomsrechten). Ten vierde worden de bepalingen opgenomen, zoals heden vermeld in artikel 14, eerste lid van de wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen en artikel 9, eerste lid van de wet van 22 januari 1945

waarbij een beroepskaart ingetrokken kan worden door de rechtbank. Ten vijfde, gezien deze maatregel verder gaat dan de voorgaande maatregelen, worden de bepalingen opgenomen waarbij de rechtbank kan overgaan tot sluiting van de onderneming, zoals op heden opgenomen in artikel 14, tweede lid van de wet van 19 februari 1965 betreffende de uitoefening van de zelfstandige beroepsactiviteiten der vreemdelingen, artikel 9,

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tweede lid van de wet van 22 januari 1945, artikel 85 van de auteurswet, artikel 36, tweede lid van de wet tot bescherming van producenten van databanken, artikel 15 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de bestraffing van namaak en piraterij van intellectuele eigendomsrechten. 179. Ten slotte wordt een bepaling opgenomen die de verhouding bepaalt tussen de Belgische kwekersrechten en de communautaire kwekersrechten, nl. dat, voor de toepassing van de bepalingen van dit Wetboek die de sanctie van een Belgisch kwekersrecht bepalen, een inbreuk op de communautaire kwekersrechten verleend op grond van de verordening nr. 2100/94/EG219 aan dezelfde bepalingen onderworpen is.

4.10.4.Handhaving van het mededingrecht 180. Onder deze titel worden, als vermeld bij de bespreking van het Boek IV (supra, nr. 73), de organisatorische, procedurele en sanctioneringbepalingen inzake de handhaving van het mededingingsrecht220 ondergebracht, met uitzondering van de bepalingen inzake de Commissie voor de Mededinging die reeds deel uitmaakt van hogergenoemde Centrale Raad voor het Bedrijfsleven. Deze bepalingen behoefden geen uitgebreide bijkomende modernisering of aanpassing, tenzij aan het geüniformiseerde begrippenkader van het Wetboek221.

219 Verordening nr. 2100/94/EG van de Raad van 27 juli 1994 inzake het communautaire kwekersrecht, PB L 227 van 01 september 1994, p. 0001-0030. 220 Komende uit de wet van 15 september 2006 tot bescherming van de economische mededinging gecoördineerd op 15 september 2006, BS 3 september 2007. De materiële bepalingen van deze wet werden opgenomen in boek IV.- Bescherming van de mededinging. 221 Wel kan verwezen worden naar G. DE FOESTRAETS, “Le renvoie préjudiciel en droit de la concurrence”, JT te verschijnen september 2009. G. DE FOESTRAETS levert kritische analyse t.o.v. de rechtspraak van het Hof van Cassatie inzake het begrip “geschil” en pleit voor de afschaffing van de prejudiciële vragen in geval van concentratie.

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LE DROIT ÉCONOMIQUE. QUEL CONTENU POUR QUELS PRINCIPES GÉNÉRAUX ? OU LE CADRE NORMATIF DE LA DÉMARCHE PLURIELLE. GUY HORSMANS

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LE DROIT ÉCONOMIQUE. QUEL CONTENU POUR QUELS PRINCIPES GÉNÉRAUX ? OU LE CADRE NORMATIF DE LA DÉMARCHE PLURIELLE. 1. Introduction 1.1. L’objectif des études, des analyses et des travaux auxquels le SPF Economie, P.M.E, Classes moyennes et Energie nous convie, notamment dans le cadre de ces deux journées consacrées à l’évaluation et à la modernisation du droit économique, est d’examiner le droit économique belge en vue d’en évaluer la modernité et d’inscrire, dans un texte clair, synthétique et cohérent, l’ensemble des règles fondamentales du droit économique au service des objectifs qui sous-tendent un encadrement juridique moderne du marché. Cette ambition implique notamment, comme les organisateurs l’ont pertinemment relevé en arrêtant le titre de ce rapport, la recherche de la détermination du contenu du droit économique et des principes généraux qui doivent le gouverner. L’auteur du rapport y ajoute un second titre, dont il regrette qu’en l’état, l’intitulé soit un peu ésotérique et rébarbatif. La perspective proposée n’a d’autre prétention que celle de retenir une évidence fondamentale de la démarche économique aux fins de poser, d’entrée de jeu, la question de savoir si, avant de réfléchir dans le seul cadre et sous la seule égide du droit économique, il ne s’impose pas d’en dépasser les limites et celles des classifications juridiques qui les consacrent. La plus belle modernité du droit économique ne serait-elle pas de privilégier et de mettre en exergue la vision unitaire de la nature humaine et des actions, des attentes, des espoirs et des rêves des femmes et des hommes ? Une telle vision unitaire ou un mouvement vers cette unité serait-il vraiment révolutionnaire ou ne comporterait-il qu’un retour aux sources d’un passé plus ou moins lointain ?

1.2. Au-delà de la question de savoir s’il faut d’abord arrêter et proclamer des principes généraux avant de définir et de délimiter le champ d’application du droit économique, toute réflexion relative à la modernité du droit économique implique le souvenir de ceux qui ont œuvré à sa détermination, à sa reconnaissance et à sa valeur et aux apports inestimables qui furent les leurs dans le domaine et la matière qui retiennent présentement notre attention.

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L’autorité royale avait, au Moyen-âge, accordé aux praticiens la maîtrise de leurs activités commerciales. Le Code de commerce de 1807 a consacré cette situation tout en suscitant, sans doute à la faveur même de la codification qu’il comportait, la naissance et le développement d’une doctrine de droit commercial qui n’a cessé, depuis deux siècles, de s’affirmer et d’influencer l’organisation et le fonctionnement de l’économie. Les deux Codes, le Code civil de 1804 et le Code de commerce de 1807 emportaient, au moment de leur promulgation, clarté et évidence. Le Code de commerce de 1807 reconnaissait et consacrait la spécificité du monde commercial mais les lettres de noblesse, qui lui étaient ainsi conférées, n’étaient que de nature et d’essence subalternes, le Code civil de 1804 ayant, sur lui, supériorité de rang et d’obédience et devant être respecté par les commerçants dans tous les cas où ils ne bénéficiaient pas de normes exceptionnelles. Le droit commercial n’était, nonobstant sa proclamation codifiée, qu’un droit d’exception dont la technicité l’emportait sur la majesté des principes. La pratique et la doctrine ont modifié ces données et les réflexions et les projets ont, au rythme des revendications, des actions, des exigences et des souhaits, fait florès au cours des deux derniers siècles tant au niveau de la définition du droit commercial, économique et social qu’à celui de la détermination des principes généraux appelés à le régir et à le gouverner. Ce foisonnement d’idées marque encore les esprits, les discours et les politiques.

1.3. Tous ces courants de pensée ont, à l’exception du mouvement et des régimes marxistes, respecté le binôme de la liberté et de l’ordre public. La liberté économique a été revendiquée depuis le XVIe siècle. Elle a été proclamée avec éclat par le décret d’Allarde des 2-17 mars 1791 qui en constitue le fondement juridique moderne. La formule est claire et lapidaire : à partir du 1 avril 1791, il sera libre à toute personne de faire tel négoce ou d’exercer telle profession, art ou métier qu’elle trouvera bon. Mais la liberté économique de chacun implique, par nature et par finalité, le respect de la liberté des autres et partant, le respect du cadre juridique démocratiquement arrêté par la collectivité concernée. Le discours juridique évoque, à ce sujet et à cette fin, les normes impératives et l’ordre public de protection des plus faibles et l’ordre public de direction de l’économie. Comment réaliser, en tout temps et en tous lieux, la meilleure sauvegarde possible de l’équilibre harmonieux, actif, créatif et dynamique, de ces deux pôles fondamentaux de l’action humaine que sont d’une part, la liberté de chacun et d’autre part, l’exercice de ces libertés individuelles au profit de ceux qui en sont titulaires et de toute la collectivité dont ils font partie ?

1.4. Faut-il, sous l’autorité éclairée du SPF Economie, P.M.E, Classes moyennes et Energie, limiter cette recherche à la seule création des richesses matérielles produites et distribuées par

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le circuit économique et financier ou faut-il l’étendre à tous les actes qui relèvent présentement d’autres secteurs et d’autres disciplines ? Le rapport à l’argent et aux possibilités qu’il procure se retrouve, en tout cas, dans toutes les hypothèses au-delà des classifications juridiques et des principes qui, réellement ou en apparence, gouvernent chacune d’entre elles. Jusqu’où ce rapport détermine-t-il et peut-il déterminer la vie des hommes ? Jusqu’où le droit y a-t-il veillé, avec adéquation et pertinence, par l’éclosion et l’heureux développement du droit social et par la reconnaissance et la promotion des droits de l’homme ? Où en est le dialogue du droit social et des droits de l’homme d’une part et du droit économique d’autre part ? La finalité de l’économie est et doit être humaine. Elle doit assurer et promouvoir le bien-être et l’épanouissement de toutes les femmes et de tous les hommes. Comment et de quelle manière le droit peut-il et doit-il consacrer et promouvoir cette finalité humaine de l’économie ?

1.5. Quelques idées, parmi d’autres, pourraient peut-être permettre d’entamer le débat que cette contribution voudrait susciter. Dans l’acception actuelle du droit économique ou dans l’acception la plus élargie, la créativité des femmes et des hommes doit y avoir une place de choix. L’être humain n’est pas né pour obéir. Il est né pour créer. Un principe général devrait y faire écho en donnant sa pleine mesure à la liberté de chacun et à l’invitation qu’elle comporte de privilégier les initiatives et la prise de risque. La nécessité et la beauté du risque impliquent, non la certitude de la réussite et l’absence de dommages, mais bien le respect et le soin des autres et partant, la valorisation de la précaution de soi-même et de ceux qui peuvent ressentir les effets, positifs ou négatifs, de l’action entreprise. Jusqu’où le devoir de précaution comporte-t-il le devoir de transparence et de révélation ? Jusqu’où le secret, sinon la magie des affaires, dont se sont enorgueillis des ancêtres éminents, doit-il céder le pas à des valeurs nouvelles ? La transparence doit-elle être élevée au titre de principe général ? La transparence en appelle, en tout cas, au dialogue et à tout ce qui peut prévenir ou atténuer l’ampleur des dommages plutôt qu’à la seule proclamation des responsabilités et aux menaces et aux sanctions qu’elles comportent. Le dialogue peut se nouer entre les seules personnes intéressées mais l’expérience apprend que la présence d’un tiers peut en faciliter le déroulement et l’issue favorable. La régulation économique et un nouvel esprit des acteurs judiciaires s’inscrivent dans ce sens.

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2. Le droit économique et la démarche plurielle. 2.1. Quel est l’élément fédérateur du droit économique et des principes généraux qui doivent le gouverner ? S’agit-il toujours, selon le prescrit du Code de commerce de 1807, de l’appréciation souveraine du législateur qui confère, à son gré, à certains actes déterminés, la qualification d’acte commercial et qui en allonge la liste au fil de l’évolution des données et des revendications ? Cette détermination légale semble, au-delà de l’extension qu’elle a connue au courant des dernières décennies, demeurer dans la ligne traditionnelle du commerce des biens matériels, de leur production, de leur distribution et de leur circulation dans la mesure toutefois où, aujourd’hui comme hier, ces actes sont accomplis dans la recherche constante et suivie d’efficacité et de rentabilité, de succès et de réussite, de profit et de plus-value. L’efficacité serait donc la règle d’or du droit économique et du droit de la production et de la circulation des biens matériels qui en constituerait l’objet. Cette logique mercantiliste, qui cristallisait la séparation des mondes et qui les marque encore de son empreinte, se fissure de plus en plus car la société civile, qui apprécie le développement et les succès de l’économie de marché, n’entend plus, demeurer passive et subir sans réagir les problèmes, les dérives et les dommages que le monde économique lui fait subir à la suite de ses soubresauts et de ses échecs et parce que d’autres possibilités économiques se révèlent sous les sceaux d’une vision plus large, d’une solidarité plus forte, d’une équité plus consciente et d’une préoccupation, de plus en plus partagée, de mieux assurer la protection et la sauvegarde des ressources naturelles. De plus en plus d’acteurs s’invitent ainsi à la table de la négociation et de la formulation d’un nouveau droit économique et des idées nouvelles s’y expriment dans une revendication majoritaire d’accroître la protection de chacun et dans une expression plus minoritaire de privilégier davantage les voies et les initiatives diverses qui se présentent et qui agissent sous le beau vocable du « commerce équitable ».

2.2. La revendication protectionniste incite à préciser et à multiplier les exigences et les contrôles à l’égard des agents économiques et, partant, à élargir et à alourdir, à leur charge, des responsabilités accrues. Le droit économique ne serait-il pas ou ne serait-il pas devenu, dans cette optique, un droit de professionnels, de spécialistes et d’experts qui maîtrisent parfaitement le domaine dans lequel ils agissent et qui, sous le couvert de leur pleine et entière responsabilité, donnent en conséquence, à ceux qui sollicitent et qui obtiennent leurs produits ou leurs services, toutes les assurances légitimement attendues au moment de leurs demandes ?

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Le droit économique serait ainsi un cadre normatif de garantie et de résultat. La compétence professionnelle et la maîtrise de son art en seraient les axiomes de base comme le proclament très souvent les messages publicitaires qui veulent en convaincre les consommateurs. En l’état, le contenu de la législation se démarque totalement de la brièveté des slogans publicitaires. La longueur et le pointillisme en sont les caractéristiques majeures au-delà de la multiplicité des dispositions réglementaires et de la fréquence de leurs modifications. L’agent économique n’y est plus considéré comme un professionnel et un spécialiste de premier ordre mais comme un étudiant modèle qui doit suivre à la lettre les prescriptions légales. Sa responsabilité éventuelle résulte dès lors plutôt de sa désobéissance que de son incompétence. Or, le monde économique a davantage besoin de créateurs que d’enfants sages. Il faudrait donc revoir, dans cet esprit, l’expression, la plus judicieuse et la plus adéquate possible, du cadre normatif des professionnels de l’économie ; les critères d’appréciation et d’évaluation de leurs comportements et les remèdes que, s’il échet, ils devraient offrir aux victimes de leurs manquements. Le moment est peut-être venu de créer une obligation professionnelle spécifique qui se situerait, dans le cadre de la production, de la distribution et de la circulation des biens matériels, entre les obligations de résultat et les obligations de moyens.

2.3. Le droit économique évoque non seulement les actes de commerce et les agents qui les accomplissent mais aussi et peut-être surtout les autorités qui les gouvernent. On songe notamment aux nouvelles interventions de l’Etat en matière économique et à l’apparition et à la multiplication des autorités de régulation. L’époque de l’Etat gendarme est révolue. Depuis plus d’un siècle, l’Etat pratique une politique interventionniste plus ou moins croissante et dominatrice au fil des évènements conjoncturels et des nécessités et des besoins qui s’y révèlent. Tantôt, il s’agit de protéger les plus faibles ; tantôt, de diriger les orientations et les choix économiques. Le discours juridique distingue ainsi l’ordre public de protection et l’ordre public de direction. Au-delà des interventions directes de l’Etat dans le circuit économique et commercial en qualité d’entrepreneur ou de client important et des spécificités, parfois monopolistiques, qui en résultent mais auxquelles le droit européen entend mettre fin ou soumettre à des conditions objectives, l’interventionnisme étatique en matière économique a aussi, très heureusement, créé et promu les conditions d’une concertation, souvent réussie, entre les autorités publiques et les agents privés. Un dialogue fructueux est ainsi né entre le droit public et le droit privé et la notion de service public a perdu de sa superbe pour mieux répondre à la finalité d’intérêt général qui est la sienne. Le droit économique a aussi mis en lumière l’intérêt, sinon la nécessité d’une politique, préventive et accompagnatrice, de régulation permanente de certaines institutions et de certaines activités économiques. Des autorités nouvelles sont nées dans le prolongement et l’imitation de celle que la Belgique a été la première à créer en Europe, étant la Commission bancaire, devenue depuis lors, la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA).

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La consultation préalable de tous les milieux intéressés est un principe fondamental d’un bon droit économique et son application doit se faire dans le même esprit. Les autorités publiques belges en ont été tellement conscientes qu’elles s’y sont livrées sans mesure en créant, de manière tout à fait dispersée, une foule de commissions consultatives dont le rapport du SPF Economie, P.M.E, Classes moyennes et Energie établit un relevé qui ne manque pas d’étonner et de surprendre.

2.4. Dans les premières lignes du premier tome de leurs Principes de droit commercial, Jean van Ryn et Jacques Heenen relevaient à la suite de Louis Fredericq, dont ils reprenaient les termes, que le droit commercial, au sens étroit et traditionnel, tendait à être absorbé « par un droit aux contours plus vastes, le droit économique » et ils précisaient que l’emploi de cette terminologie nouvelle avait l’avantage de souligner l’autonomie permanente de ce vaste ensemble de règles qui sont inséparables de leur contenu économique et que celles-ci traduisaient, sur le plan juridique, le développement extraordinaire et la transformation profonde de l’économie. Le droit économique signifie et implique l’union étroite et nécessaire du droit et de l’économie et l’importance cruciale de l’économie de marché qui est le régime économique choisi et adopté par les démocraties. Cette fusion des sciences du droit et de l’économie et de leurs disciplines comporte à la fois la réponse à la question du contenu du droit économique et de la détermination d’au moins un des principes généraux qui doivent le gouverner. Comment consacrer et traduire concrètement, dans la ligne notamment des idées et des écrits prémonitoires d’Alexis Jacqmain et de Guy Schrans, cette interdisciplinarité que le donné juridique doit accueillir et promouvoir dans la vision d’ensemble de toutes les sciences humaines comme des sciences exactes ? Faut-il qu’à cette fin, le projet de codification du droit économique s’inspire plus ou moins profondément du mouvement et de la doctrine Law & Economics qui sont apparus aux EtatsUnis et qui s’y sont développés sans parvenir toutefois, à ce jour, à convaincre pleinement la grande majorité des juristes des pays latins de leur pertinence et de leur bien fondé ? Il s’impose, en toute hypothèse, de dépasser les querelles d’école et de réserver une attention accrue à l’analyse économique du droit tant dans l’élaboration des normes que dans leur application. Les choix qu’implique la codification recherchée doivent se faire sous cette égide comme ceux dont la responsabilité incombe aux agents économiques et aux autorités de régulation et de surveillance. Le pouvoir judiciaire doit également y veiller dans l’accomplissement des missions qui sont les siennes.

2.5. Au-delà de deux siècles d’évolution du droit commercial vers le droit économique et de son éloignement progressif du droit civil, également en mutation constante, la recherche de la modernisation du droit économique n’implique-t-elle pas de se poser, au premier chef, la question de savoir s’il faut poursuivre la voie de l’autonomie, progressive sinon complète, du

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droit économique et des principes généraux qui doivent le gouverner ou s’il ne s’impose pas de changer de cap et de bâtir une synthèse nouvelle du donné juridique et de ses fondements les plus essentiels. Quel est le bilan des distinctions, des spécialisations, des classifications et des catégories que dans les matières commerciales, économiques, financières et sociales, le monde juridique a créés et n’a cessé d’accentuer et de développer ? Qu’en pensent les milieux intéressés ? Qu’en pensent les belges et tous ceux qui résident en Belgique ? Jusqu’où la modernisation du droit économique implique-t-elle de les remettre en question et d’abandonner ou de revoir des critères et des concepts qui en sont à la base et qui prétendent les justifier. Qu’en est-il notamment de l’acte de commerce et de ce squelette qu’est devenu rapidement le Code de commerce après sa promulgation ? Quelles sont présentement la valeur et la portée de la distinction, en leur état, du droit civil et du droit commercial et des activités qui, plus ou moins artificiellement, relèvent de l’un ou de l’autre ? Le bien-être de la population et la prospérité de l‘économie sont-elles mieux assurées par des normes de plus en plus spécialisées et spécifiques et par des oppositions tranchées, comme notamment celle du monde de l’argent et du profit d’une part et du monde de la solidarité et du désintéressement d’autre part ? La modernisation du droit économique implique, pour éviter une codification à droit constant et des réformes parcellaires et de détail, une analyse et une réflexion approfondies de toutes les bases et données principales du cadre normatif actuel de l’économie et la recherche d’axes et de principes généraux auxquels toute la population belge serait prête à se conformer dans ses actions et dans ses comportements sans distinction de la nature économique ou non de leur objet et de leur finalité. Ces axes et ces principes serviraient de guide et de référence à l’instar de ce que représentait indiscutablement, pour la population de l’époque, le Code civil de 1804 au moment de la promulgation du Code de commerce de 1807 : un commerce soumis aux normes qui s’appliquent à toute la population sous le seul bénéfice d’exceptions nécessaires et utiles à son bon fonctionnement. Conscient des réalités et sans témoigner de la moindre naïveté, ne peut-on rêver que, dans ce dialogue entre l’ensemble de la population et le monde économique, celui-ci s’efforce d’atténuer la réputation qui lui colle à la peau de ne songer qu’à la puissance de l’argent pour mettre en avant la richesse profonde de la démarche économique qui est d’être une démarche plurielle. L’autre est, naturellement et nécessairement, au cœur de la démarche économique comme il l’est dans un nombre impressionnant de démarches qui, pour des raisons historiques, culturelles ou diverses, sont étrangères au monde qualifié de commercial, d’économique et de social. Est-il inconcevable de songer à rapprocher et à unir, sous un régime unique qui mettrait fin à des distinctions surannées, l’accomplissement de toutes les démarches plurielles, celles qu’implique l’économie de marché comme toutes les autres qui sont ou qui paraissent se mouvoir dans un autre monde et d’espérer qu’elles s’influencent les unes et les autres dans un meilleur respect réciproque, une meilleure écoute et un dialogue plus vrai et plus performant ?

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3. Le droit économique en quête de centres de gravité. 3.1. Cette vision unificatrice n’est pas celle qui a dominé les dernières décennies de l’histoire du droit économique dont l’acte de naissance moderne date du Code de commerce de 1807 qui vient de fêter son bicentenaire. Dès la fin de la deuxième guerre mondiale, de multiples efforts ont été entrepris pour reprendre, poursuivre et valoriser les mesures et les normes qui avaient été arrêtées à partir de 1934 pour remédier à la crise de 1929 et permettre et assurer le renouveau de l’économie belge. Sous le vocable maintenu de droit commercial, le droit économique belge a bénéficié, à cette époque, de remarquables synthèses sous la plume avisée de Louis Fredericq, de Jean van Ryn et de Jacques Heenen. L’autonomie, la spécificité et la richesse du droit commercial y sont mis en exergue ; l’importance des pôles statutaires et institutionnels y est particulièrement soulignée et la perspective internationale y est mise en lumière. Cette doctrine a cherché et croyait avoir trouvé dans la réalité factuelle de l’entreprise et dans son concept le centre de gravité du droit économique moderne. Les idées et les projets se sont multipliés de toutes parts dans cette problématique qui rejoint et consacre celle de la recherche permanente des conditions et des formes d’une nouvelle alliance entre le capital et le travail. En l’état, la notion d’entreprise, qui paraissait tout à fait prépondérante dans la synthèse du droit économique moderne, élaborée par la doctrine la plus autorisée, n’a pas, comme espéré, remplacé la notion d’acte de commerce et n’est pas devenue et ne paraît pas pouvoir devenir « le » nouveau centre de gravité du droit économique. Sa réalité demeure toutefois essentielle dans les faits, dans les décisions et dans les esprits et elle est sans conteste un laboratoire privilégié des recherches, des réflexions et des propositions, que nous appelons de nos vœux, dans l’étude et l’analyse de la démarche plurielle qui la caractérise et qui en constitue la quintessence et la culture. La doctrine de langue néerlandaise a, sous l’impulsion notamment de Walter van Gerven, largement et profondément contribué, sinon inspiré ces travaux et ces écrits d’analyse, de synthèse et de prospective. Ceux-ci ont aussi relevé, au-delà de l’attention prépondérante qu’ils ont réservée à l’organisation entrepreneuriale et sociétaire des activités économiques, l’importance de leur gestion et des comportements qu’elle implique.

3.2. Le « behoorlijk bestuur » fut, sans doute, en Belgique, le prélude de la bonne gouvernance dont tout le monde parle aujourd’hui en mettant, à son gré, l’accent sur l’éthique ou sur la transparence ou sur l’efficacité et la réduction des dépenses et des coûts. La recherche de la meilleure gestion possible des activités économiques est-elle devenue plus importante que la délimitation de leur nature spécifique et de leur distinction par rapport aux actes qui se situent légalement en-dehors du champ exceptionnel qui est le leur ? Le

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behoorlijk bestuur et la bonne gouvernance sont-ils ou sont-ils devenus le ou l’un des centres de gravité du droit économique et, au-delà de toute distinction légale, un exemple à suivre dans la gestion de la démarche plurielle ? Les notions d’administration et de gestion sont de tous les temps mais les conditions et les exigences de leur exercice ont varié au fil des circonstances ou ont pris de nouvelles expressions, de nouvelles formes et de nouvelles couleurs. Les dominantes actuelles nous semblent celles de l’éthique, de la transparence et de la maîtrise des coûts. L’invocation permanente de l’éthique traduit et consacre une impression, sinon une certitude, de malaise et d’insuffisance ainsi qu’une volonté de changement et de rigueur. Les normes légales ne paraissent pas suffire à ce que les actes et les comportements qui s’y conforment suscitent et entraînent une satisfaction générale et l’on déplore souvent, à tort ou à raison, qu’ils soient accomplis sans ce supplément d’honnêteté, de classe et de grandeur dont les ancêtres prétendent avoir été les témoins et que les plus jeunes ne retrouvent pas dans une société en perte, prétend-on, de repères et de valeurs. La réaction des milieux économiques emporte, pour des motifs divers, de brandir souvent le drapeau de l’éthique afin de montrer leur conscience de ces exigences et leur volonté d’y répondre en s’imposant, sans la moindre contrainte légale, le respect d’obligations précises et de procédures déterminées. La transparence est à l’ordre du jour de ce mouvement. Hier, les grands bourgeois et les capitaines d‘industrie entendaient vivre dans l’éloignement et la discrétion. Aujourd’hui, ils sont invités à vivre sous les projecteurs et en dialogue permanent avec les organes de presse. Des limites s’imposent pour assurer le respect de la vie privée et éviter le voyeurisme de mauvais aloi. Elles pourraient utilement être recherchées dans la distinction entre les démarches privées qui n’appartiennent qu’à leurs auteurs et les démarches plurielles qui intéressent tous leurs acteurs et tous leurs destinataires. La gestion moderne a aussi modifié les comportements en matière de coûts et de dépenses. Hier, la richesse impliquait la possibilité de dépenses sans compter. Aujourd’hui, la richesse requiert de dépenser le moins possible et partant, de réduire les dépenses et les coûts et d’en maîtriser la charge. L’activité économique ne se confond plus avec la seule création de richesses nouvelles. Elle comporte aussi la préoccupation constante d’entretien, de sauvegarde et de récupération. La bonne gestion ne se mesure donc plus à la possibilité d’en assumer les coûts mais bien à celle de la nécessité impérieuse de les exposer. La bonne gouvernance a suscité et développé une liturgie et une phraséologie plus ou moins souvent grandiloquente. Dans sa modestie objective et les conditions actuelles qui sont les siennes, elle est et doit être un des centres de gravité du droit économique moderne et bénéficier en conséquence, de la part de tous les milieux intéressés, d’une attention constante et d’un intérêt accru à la mesure de son importance et de sa finalité.

3.3. La gestion rejoint la vie et partant, la mouvance qui la caractérise par la nouveauté permanente qui domine notre époque et par les différences qui apparaissent, au fil du temps, dans la poursuite et la répétition d’activités semblables. Le droit économique est et doit être vie comme Jean van Ryn le relevait dans les premières pages de ses Principes de droit commercial publiés en 1954 : le droit commercial demeure

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donc, dans une mesure appréciable, du droit non écrit, et le juriste est constamment obligé de faire porter ses recherches sur le « donné réel », sur les « sources réelles » de ce droit, telles qu’elles apparaissent dans le milieu social. Il doit étudier la pratique et tâcher d’en comprendre le sens. La Commission Droit et vie des affaires de l’Université de Liège, Charley del Marmol, Léon Dabin,t Anne Benoît Moury et ses responsables actuels l’ont parfaitement compris en veillant à susciter et à développer un véritable laboratoire de collecte des données du terrain, de confrontations de leur portée, de leur fondement et de leur pertinence et d’élaboration, sur ces bases, de principes et de guides de la bonne pratique commerciale et économique. La reconnaissance et la valorisation des juristes d’entreprise, qui furent les artisans et les auxiliaires enthousiastes des réunions et des travaux de cette Commission (CDVA), ont été entamées et ont été consacrées sous son égide et le succès belge a fait tache d’huile en Europe. La pratique des affaires et le droit économique ont sans conteste cause commune et des procédures adéquates, notamment de consultation et de suivi, doivent y faire écho dans des conditions et sous des modalités que le projet du SPF Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie entend heureusement revoir et moderniser avec clarté et cohérence. La loi du 31 janvier 2009 sur la continuité des entreprises s’inscrit dans cette heureuse alliance des normes et des interventions judiciaires avec les réalités concrètes et les diverses possibilités qu’elles comportent.

3.4. L’importance fondamentale de la pratique dans le monde économique et social n’implique pas nécessairement que l’autorégulation soit préférée à la réglementation légale. Les deux régimes ont leur valeur et leurs avantages, l’un et l’autre pouvant d’ailleurs se compléter et augmenter leur influence réciproque. Le cadre normatif de base doit être établi par la loi au terme des choix démocratiquement arrêtés par la population concernée. Cette législation doit porter sur les axes essentiels et être simple et succincte. Elle devrait, me paraît-il, être de nature quasi-constitutionnelle et être promulguée au niveau européen afin de faire comprendre à tous les agents économiques concernés l’étendue et l’identité du marché qui est le leur, l’esprit qui y caractérise les finalités poursuivies et les possibilités créatrices qui s’y offrent à leurs initiatives et à leurs activités. Pour la mise en œuvre, l’application et le respect de ses principes, le législateur devrait s’en remettre, autant que faire se peut, aux agents économiques en les incitant à arrêter euxmêmes les règles de conduite auxquelles ils seraient prêts à se soumettre. L’autorégulation doit être encouragée car elle familiarise ses auteurs avec le donné juridique et les démarches qu’il requiert et qu’en l’état de la prédominance des droits nationaux, les agents économiques peuvent plus aisément que les Etats reprendre et promouvoir des pratiques et des normes étrangères qui s’avèreraient propices et utiles au développement de l’économie et à ses finalités humaines.

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La modernisation du droit économique belge devrait prendre la tête d’un mouvement de complémentarité entre les normes légales et les normes privées et d’intégration progressive des données internationales aux réalités nationales.

3.5. La qualité du juge augmente la qualité du droit qu’il applique et les lenteurs, les défaillances, les erreurs et les carences des autorités judiciaires affaiblissent l’économie du pays qui est leur. Les juges sont, en effet, les premiers garants de la valeur et de l’efficacité du cadre juridique de l’économie et du règlement des litiges économiques qu’ils doivent résoudre sous son égide. Le Code judiciaire de 1967 a modifié l’organisation des Tribunaux de commerce dont il a maintenu l’existence et le législateur de cette époque a estimé qu’il était prématuré d’envisager la création de tribunaux économiques que d’aucuns appelaient de leurs vœux. Aucune réforme d’envergure n’a été envisagée depuis lors et aucune ne semble à l’étude et ne paraît s’imposer avec urgence car, en général, les Tribunaux de commerce donnent satisfaction et répondent promptement et valablement aux attentes de ceux qui sollicitent leur intervention et leurs décisions. Il demeure qu’une réflexion sur le contenu des normes doit aussi porter sur la compétence des juges d’en connaître et de trancher les conflits qui en relèvent. Quelle sera la réussite « judiciaire » de la nouvelle loi sur la continuité des entreprises et quelles seront les leçons qui s’en dégageront au niveau du droit économique au-delà de la survie espérée du plus grand nombre possible d’entreprises en difficulté ? Le droit économique doit aussi réfléchir à l’adéquation et à la pertinence des actions en cessation et des procédures de référé et à la plus value que les décisions rendues à leur issue ont souvent procuré aux entreprises et au bon fonctionnement de leurs activités. Ne devrait-on pas également poser la question de l’inévitable lenteur de la voie de l’appel pour savoir si, dans certains cas, il ne faudrait pas en réduire la possibilité ou en soumettre l’exercice à certaines conditions ou encore en revenir à la possibilité que le Code de commerce de 1807 offrait aux commerçants de décider de se faire juger en dernier ressort par le Tribunal de commerce et de renoncer donc à la voie de l’appel. Cette possibilité ne devrait pas surprendre ni étonner le monde économique qui pratique l’arbitrage auquel il a plus souvent recours dans les litiges internationaux que dans les litiges internes. Dans l’une et l’autre hypothèse, la sentence est habituellement rendue en dernier ressort même si le phénomène de juridicisation et les recours, notamment en opposition à l’exequatur ou en annulation de la sentence, paraissent se multiplier et prendre de plus en plus d’ampleur.

4. La liberté et l’ordre public. 4.1. Quelle que soit l’étendue de son contenu, très réduite ou très large, le droit économique est une terre de liberté et son cadre normatif doit le consacrer et le promouvoir.

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Il ne s’agit pas d’une liberté proclamée mais d’une liberté active. Elle n’est pas et ne peut être ni absolue ni égoïste. Elle est à la mesure de sa finalité et solidaire dans son exercice. Elle est l’expression de l’immense richesse de la nature humaine dont la créativité, d’initiative et d’action, constitue, avant tous les autres, le premier investissement, le plus fondamental et le plus essentiel, de l’économie. L’homme n’est pas né pour obéir mais pour créer. Comme le disent certains, la vie est tellement plus belle quand on l’écrit soi-même ; quand on peut, à la faveur d’un véritable régime démocratique, agir et innover en fonction de ses propres idées et de ses projets personnels et chercher librement les conditions et les modes de sa réalisation et de son épanouissement. L’économie de marché, qui est le régime économique des démocraties, constitue un terrain privilégié de l’exercice de cette liberté dont elle a un impérieux besoin pour réaliser ses finalités d’initiative et de compétition. La liberté économique est donc à la fois une des facettes de la liberté que les femmes et les hommes peuvent revendiquer comme un de leurs droits les plus fondamentaux et la voie et le mode les plus qualifiés des actions et des décisions dont l’économie de marché a besoin. Les femmes et les hommes peuvent faire un mauvais usage de leur liberté par méchanceté, malice, stupidité ou inadvertance. Ces dérives ne peuvent justifier que pour tenter de les éviter et d’en réduire les effets, le doute et la suspicion soient étendus à toutes les femmes et à tous les hommes et que l’exercice de leur liberté économique soit plus ou moins annihilée, gravement altérée, réduite de l’une ou de l’autre manière ou soumise à une foule de conditions qui portent atteinte à son esprit et à ses manifestations. Le droit à la liberté implique, en effet, le droit à la confiance. Dans la crise qui nous frappe, on ne cesse, au demeurant, de dire et de répéter que restaurer la confiance est la condition essentielle de la reconstruction du tissu financier et bancaire. Cette restauration de la confiance doit se réaliser non seulement au niveau des épargnants mais aussi à celui de tous les agents économiques en place et de tous ceux qui veulent les rejoindre. La liberté et la confiance doivent être au fronton du droit économique avant la réglementation et la surveillance qui, à l’évidence, y ont également leur place. Les unes et les autres en appellent constamment à une réflexion parallèle et à une mise en valeur complémentaire. Les théoriciens et les praticiens de l’économie savent ainsi ou doivent savoir que la liberté économique, comme la démarche plurielle dans laquelle elle s’exprime, doit respecter sa finalité altruiste et justifier, dans la vision de ceux qui sont concernés et de l’ensemble du marché, les raisons et les buts de son expression.

4.2. A l’étude et à l’analyse des spécificités de la valeur, de la finalité et de la portée de la liberté et de ses expressions dans le monde économique, doivent faire écho celles de la place et du rôle des normes juridiques qui composent ce que la doctrine a qualifié, en les distinguant, d’ordre public de protection et d’ordre public de direction. L’ordre public est traditionnellement présenté comme regroupant les limites à la liberté économique et, partant, les exigences qui s’imposent d’autorité aux agents économiques et aux destinataires de leurs activités. Ne serait-il pas préférable, au lieu d’opposer la liberté et

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l’ordre public, de les réunir tant il est vrai qu’en démocratie, l’ordre public n’est ne devrait être que la promulgation des dispositions que les autorités démocratiques consacrent ou devraient consacrer dans la ligne de l’expression des libertés économiques et des souhaits de toutes les parties intéressées? L’ordre public n’est pas d’abord synonyme d’ordre et de contrainte. Il évoque et doit, au premier chef, évoquer le consentement et l’adhésion. Le discours juridique n’y est pas suffisamment attentif en se consacrant beaucoup plus à la détermination et à l’étendue de l’ordre public et aux multiples sanctions qui en assortissent le respect qu’à la diversité des possibilités et des manifestations de la liberté économique. Hier, l’ordre public était, comme de règle, l’exception apportée à l’expression de la liberté. Aujourd’hui, l’exception paraît devenue la règle et la liberté, l’exception de l’ordre public dans les niches que celui-ci lui concède ou dans l’exécution des obligations qu’il édicte. L’envahissement de l’ordre public est à la mesure de la multiplicité et de l’abondance des lois et participe de la complexité, de l’obscurité et de l’enchevêtrement, parfois incompréhensible, de certaines d’entre elles. Il se caractérise aussi par l’atmosphère de formalités, de contraintes et de sanctions qui l’accompagnent naturellement dans la conviction traditionnelle que la norme juridique implique nécessairement la contrainte de son respect et la sanction de sa méconnaissance. Jusqu’où faut-il, pour ce faire, brandir les menaces et avoir recours à la sanction pénale, aux sanctions administratives et à l’arsenal classique des sanctions qualifiées de civiles que sont notamment, la nullité absolue, la nullité relative ou la disposition impérative à laquelle il peut être dérogé dans les circonstances et les conditions édictées à cette fin ? Jusqu’où l’équité, la pertinence et l’efficacité qu’impliquent les relations sociales en général et les relations économiques en particulier doivent-elles être recherchées non seulement dans la formulation des normes et des règles mais aussi dans l’appréciation et le jugement des manquements que révèlent les réalités factuelles aux niveaux de leur connaissance et de leur application ? Le renouveau du droit économique passe, en deçà et au-delà de tous les travaux des juristes, par une sensibilité, une connaissance et une appréhension sociales plus affinées du binôme de la liberté et de l’ordre public et par une législation plus simple, plus logique et plus cohérente qui en consacre mieux la valeur et l’importance et qui en assure davantage l’heureuse et nécessaire promotion. Il s’agit autant de conscience et d’esprit de l’ensemble de la communauté concernée et de culture qu’elle veut promouvoir que de science et d’art dans la formulation des lois et des normes et de leurs applications sous le couvert du discours juridique qui les accompagne.

4.3. Il serait heureux, sinon nécessaire que la modernisation du droit économique comprenne, avant tout, la modernisation du binôme de la liberté et de l’intérêt général. Ne devrait-on pas, à cette fin, revoir et enrichir les démarches qui conduisent à la promulgation des lois et songer à des moyens et à des procédures qui pourraient y veiller au stade de leur application ? Le rêve de la meilleure confection des lois est de tous les temps mais la question est devenue tout à fait cruciale en fonction et eu égard à la frénésie légale et réglementaire actuelle. L’évidence, sinon le dogme et le slogan sont connus et répétés sans relâche : le législateur devrait privilégier une attitude d’abstention et de réserve et en tout cas, de modération com-

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me le relève Montesquieu au premier chapitre de son Livre XXIX de l’Esprit des lois : je le dis, et il me semble que je n’ai fait cet ouvrage que pour le prouver : l’esprit de modération doit être celui du législateur. Cette conviction profonde et l’appel qu’elle comporte ne résistent pas à la volonté politique des changements immédiats et des interventions légales destinées à remédier aux problèmes qui surgissent et aux difficultés qu’ils révèlent, outre la politique électoraliste de pouvoir faire état, par les changements juridiques opérés et poursuivis, de la mise en œuvre effective du programme du parti. Quoi qu’il en soit, il s’impose, à défaut de freiner les attentes et les revendications juridiques et judiciaires de notre époque et les interventions législatives qui en résultent, d’élargir, autant que faire se peut, le débat de réflexion et de discussion à propos des projets législatifs en général et de ceux qui modifient les termes du binôme de la liberté économique et de l’intérêt général en particulier. On songe et on rêve, dans cette perspective et à cette fin, à une contribution nouvelle, concrète et efficace, des Facultés de droit en général et de leurs étudiants de master en particulier. Ne serait-il pas naturel et logique de demander à ceux qui sont à la veille d’obtenir la qualification de licencié en droit d’exprimer, dans leur dialogue avec leurs professeurs, leurs réactions et leurs avis sur des projets législatifs appelés à régir l’avenir qui sera le leur au début de leur vie professionnelle et de faire largement connaître leurs opinions dans tous les circuits d’information et de communication ? La compétence en herbe ou l’absence d’expérience des futurs licenciés ne peuvent être alléguées à l’encontre de l’intérêt de leurs avis dans la mesure précisément où la proposition de réforme se justifie généralement par l’inadéquation ou l’échec du cadre juridique qu’ont connu ceux qui y ont consacré leurs travaux théoriques ou leur expérience pratique et qu’une modernisation réussie implique, à tout le moins, l’écoute et la participation de ceux qui en seront les acteurs actifs. Le même vœu s’exprime à l’adresse des milieux professionnels qui ont, de longue date, l’habitude de réagir aux projets de lois qui les concernent mais ces travaux ont souvent lieu en vase clos et leur diffusion n’atteint pas toujours la population concernée. On souhaite donc que la discussion des projets de lois sorte des cadres étroits qui sont souvent les siens et que les réflexions ouvertes par le SPF Economie, P.M.E. Classes moyennes et Energie à propos des commissions consultatives ne connaissent pas de limites et s’étendent aussi aux travaux de la Section de législation du Conseil d’Etat afin d’arrêter, au profit de toute la population concernée et des agents économiques, les conditions les meilleures possibles d’élaboration du cadre normatif de l’économie ; de son suivi et des changements que les idées nouvelles ou les évènements imposeraient d’y apporter.

4.4. Que penser, pour cette heureuse élaboration du droit économique et pour la meilleure harmonie possible du binôme de la liberté économique et de l’intérêt général, de la création d’une autorité juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle qui serait chargée de veiller à la sauvegarde de la liberté économique et de n’accepter en conséquence, par avis ou décision défini-

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tive, qu’il n’y soit porté atteinte que dans les strictes limites, dûment motivées, de la nécessité impérieuse de l’intérêt général ? Cette autorité, qui pourrait être rattachée à la Cour constitutionnelle ou se confondre avec elle, devrait être consultée avant toute adoption de législation qui modifierait le binôme de la liberté économique et de l’intérêt général et pourrait l’être ultérieurement par toute personne intéressée. Cette proposition n’entend ni alourdir ni compliquer l’activité juridictionnelle et la bonne gestion de l’économie nationale. Elle tend uniquement, si faire se peut, à mettre fin à la complaisance des déclarations de principes et à rechercher concrètement, au cas par cas, les bases et les données de la meilleure valorisation possible de la force de la liberté économique des femmes et des hommes dans la finalité solidaire qui est la sienne au profit tant de leurs intérêts personnels que de l’intérêt général. Peut-on par ailleurs espérer que l’application du nouveau droit économique donne lieu à de plus fréquentes invocations du principe fondamental de la liberté économique devant les Cours et Tribunaux et que les autorités judiciaires le fassent prévaloir sur des dispositions légales et réglementaires qui ne seraient pas dûment justifiées par la nécessité impérieuse de l’intérêt général et qui n’auraient pas pu être atteintes par d’autres voies ? La force et la réussite d’une économie résultent moins d’une alchimie de recettes et d’une pyramide de règles et de normes que de la volonté collective de relever des défis et d’accomplir, chacun, des tâches qui intéressent et qui passionnent. La force des principes généraux que sont la liberté économique et l’intérêt général est, à cet égard, essentielle et déterminante si elle est comprise et vécue dans une culture qui y fait écho et qui les consacre. La démarche plurielle s’inscrit dans ce renouveau dont la qualité dépend de la participation de toutes les couches de la population et de la fin, à la faveur de la création de nouveaux liens et de nouvelles synthèses, des distinctions ritualisées et rigidifiées. Le droit économique a besoin de sortir de ses limites et les disciplines juridiques, qui y sont étrangères, ont intérêt à s‘en inspirer. La liberté économique et l’intérêt général sont des clés de ce dialogue et de cette synthèse nouvelle.

5. La puissance de l’argent 5.1. Il y a plus de cinquante ans, Jean van Ryn écrivait dans les premières pages de ses Principes de droit commercial : l’esprit de lucre n’est donc plus le mobile essentiel de l’activité économique. On ne peut plus le considérer aujourd’hui comme « l’âme » du droit commercial. L’opinion publique ne l’a pas suivi et les scandales et les abus que la crise actuelle met en exergue confortent, si besoin en est, cette conviction à laquelle elle est traditionnellement attachée depuis les premières années du capitalisme. Il faut donc poursuivre les efforts et les transformations qui s’imposent pour que le but de lucre et de profit ne caractérise plus le monde économique et qu’il n’en soit plus un des fondements et des principes de base. Il faut y substituer la recherche de rentabilité qui ne participe pas de la cupidité attribuée aux agents économiques et à laquelle succombent certains

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d’entre eux. La recherche de rentabilité est une technique de gestion, nécessaire et indispensable au bon fonctionnement des entreprises. Elle n’est pas et ne peut être déterminée et poursuivie pour le seul appétit égoïste des capitalistes, des investisseurs et des actionnaires. Elle doit profiter à tous ceux qui y contribuent et à l’intérêt général. La différence entre l’esprit de lucre et de cupidité et la recherche de rentabilité ne sera cependant comprise et admise que si elle est vécue dans les entreprises et ressentie concrètement par tous les acteurs des activités économiques et par toutes les personnes intéressées. Ne faudrait-il pas, à tout le moins, modifier à cette fin les définitions légales, préciser les finalités humaines de l’économie, revoir l’organisation des hiérarchies et favoriser les comportements solidaires ?

5.2. Comment s’étonner de la réputation mercantile du monde économique dans la mesure où le législateur l’a défini en cet état ? Le moment n’est-il pas venu de revoir les définitions légales et d’intégrer pleinement sous un seul et unique cadre juridique des régimes et des techniques qui y ont été admis à titre exceptionnel, comme les sociétés à finalité sociale ou les diverses formes du commerce équitable et solidaire ? Comment ne pas souhaiter également la révision des normes légales qui permettent de faire subir, souvent au premier chef, au personnel des entreprises les conséquences d’une rentabilité en péril ? Comment maintenir les idées et les distinctions traditionnelles et faire encore douter de la validité des actes que des entreprises économiques rentables poseraient à titre gratuit ou dans des finalités qui ne seraient pas directement les leurs ? Comment ne pas comprendre par ailleurs que certaines entreprises, petites et moyennes, s’étonnent et s’insurgent devant l’obligation qui leur est imposée de supporter des coûts de toute nature et ceux qui résultent de contraintes protectionnistes comme si telle était la conséquence inéluctable de leur nature d’entreprise économique à l’image de ce qui est attendu des très grands entreprises économiques dont, au demeurant, la crise fait découvrir la fragilité plus ou moins grande de certaines d’entre elles. Notre époque n’a-t-elle pas besoin de nouveaux repères et de nouvelles formes de dialogue et de collaboration pour mettre fin ou essayer, en tout cas, d’atténuer les tensions et les doléances réciproques ? La compréhension des mondes distincts et séparés n’implique-t-elle pas leur rapprochement ? Ne serait-il pas heureux, sinon nécessaire que la modernisation du droit économique soit menée dans une telle vision de synthèse et d’entente.

5.3. En toute hypothèse, le succès de la réforme du droit économique sera à la mesure du supplément d’âme et d’humanité qui en résultera dans le monde économique et social. L’évidence mérite le rappel eu égard à la technique parfois desséchante du droit économique et des conséquences parfois malheureuses, sinon inhumaines qui en résultent : l’économie doit répondre aux besoins des femmes et des hommes et assurer leur bien-être. Telle est la finalité humaine de l’économie. Tel est son sens. Tel est son objet.

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Le cadre juridique de l’économie suscite et développe parfois des inégalités qui peuvent résulter du principe général de ses structures et de ses activités qu’est le principe d’égalité. Cette conséquence légitime d’inégalités plus ou moins importantes au niveau des investissements et des fonctions se traduit et se marque dans l’importance des pouvoirs qu’ils confèrent à leurs détenteurs. Aucun de ceux-ci ne peut toutefois, quelle que soit l’étendue de ses pouvoirs, les exercer de manière arbitraire et égoïste à l’encontre des intérêts légitimes de tous ceux qui ont participé avec lui à la réalisation des actes économiques concernés, de leurs destinataires et de l’ensemble du marché. La gestion économique doit, comme toute démarche plurielle, respecter la finalité altruiste qui est la sienne. Cette finalité implique le respect des femmes et des hommes autant que celui des lois. La constitution économique, que nous appelons de nos vœux et qui pourrait être proposée à l’étude et à l’adoption de nos partenaires européens, devrait dès lors évoquer et consacrer cette finalité humaine de l’économie et les principes généraux de respect, d’écoute, de dialogue et de partage solidaire des ressources qu’elle comporte. Toutes ces questions méritent d’être largement et publiquement débattues dans l’espoir d’emporter la plus large adhésion à un esprit de collaboration et de satisfaction qui se démarquerait, par l’importance réservée aux valeurs humaines et à un meilleur partage des ressources en fonction des possibilités réelles, de l’image présentement négative d’une économie égoïstement dominée par la puissance de l’argent. La concurrence, qui est au cœur de l’économie de marché, incite et oblige à une créativité quasi-permanente. La solidarité générale devrait faire de même dans le renouveau et la modernisation d’un tissu économique que nous devons être capables de dessiner au profit du plus grand nombre. La détermination précise et concrète des principes généraux d’humanité et de solidarité contribuerait sans doute à l’apparition et au vécu d’une culture économique plus digne et plus belle.

5.4. Comment conférer un supplément d’âme et d’humanité au monde économique et à sa réglementation tant que la puissance de l’argent paraît les dominer sans limites et être le seul critère de leur réussite ? Cette opinion est, par conviction ou par fatalisme, très largement répandue, sinon même tout à fait généralisée en écho à la recherche et à l’espoir de chacun de gagner davantage et de pouvoir ainsi mieux profiter, directement ou par le biais d’une épargne constituée dans les meilleures conditions possibles, de toutes les possibilités qu’offre notre monde de consommation. La légitimité de la démarche est juridiquement consacrée par la seule obligation d’être en mesure de faire face à ses engagements, ce qu’encouragent, au demeurant, toutes les offres de crédit qui répondent, parfois, sinon souvent avec excès, à la nécessité et à la relance des dépenses de consommation. La similitude des désirs et des sentiments s’atténue et disparaît lorsque les différences de réussite et de possibilités s’accentuent et atteignent des sommets inimaginables pour le plus grand nombre. Les oppositions se révèlent et les révoltes se manifestent lorsque cette situation, que permet et que légitime l’économie de marché, est source d’abus, d’excès et de méconnaissance plus ou moins grave des finalités humaines de l’économie.

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Le droit économique doit tout mettre en œuvre pour éviter ces dérives inacceptables et promouvoir une hiérarchie, de valeurs et d’autorités, susceptible d’y veiller. L’argent est une valeur qui est nécessaire et qu’il faut respecter. Il y en a d’autres qui sont aussi indispensables et qui répondent à des besoins et qui procurent des satisfactions parfois plus profondes que celle de la possession de l’argent. Le droit économique doit aller à leur rencontre et les faire naturellement et complètement participer au donné et au discours qui est le sien. Les normes ne doivent pas seulement comporter des obligations contraignantes. Elles peuvent aussi, même et peut-être surtout dans le droit économique, favoriser et contribuer à la réalisation de pensées idéalistes et généreuses. Leur beauté et leur chaleur peuvent sans conteste participer à une hiérarchie, plus humaine, des valeurs. Il sied aussi de rappeler que le choix des valeurs appartient démocratiquement à la population toute entière et que si les milieux économiques, les plus puissants comme les plus faibles, doivent être écoutés et entendus dans cette perspective et à cette fin, la décision finale incombe à la collectivité concernée et que comme la crise le démontre et comme le nouveau Président des Etats Unis le souligne avec bonheur, cette collectivité s’étend à l’humanité toute entière. Le droit économique le sait de longue date. Le nouveau droit économique implique aussi bien de nouvelles procédures d’écoute, de dialogue et de collaboration dont le respect participe autant à la légitimité des décisions qu’à la compétence légale de l’autorité qui l’édicte et qui doit y faire écho en l’accompagnant des motifs et des raisons de son choix. La qualité du droit économique n’est pas seulement mesurée par la pertinence et l’efficacité des normes qui permettent et qui entourent la création de richesses nouvelles. Elle dépend aussi de la mise en lumière et en valeur des relations humaines et des démarches plurielles sans lesquelles l’économie est dépourvue du sens qui doit être le sien.

5.5. Ce nouveau dialogue entérinerait et élargirait les concertations actuelles et pourrait aussi connaître d’autres formes d’actions judiciaires. On sait que la Belgique s’est faite une réputation de concertation sociale et que les résultats en furent et en sont largement positifs. D’autres initiatives, notamment dans le monde des consommateurs, ont également été prises et se poursuivent avec succès. Il faut persévérer dans ces voies tout en essayant de décloisonner les cercles dont les membres ont eu et ont encore tendance, sous le couvert de leur intégration dans un milieu déterminé, de l’expérience qu’ils y ont acquise et de leur connaissance avisée des besoins qui s’y font jour, de se refermer sur eux-mêmes et de ne pas inviter à leur dialogue des personnes extérieures et des représentants d’autres milieux. La démocratie économique implique que tous les milieux soient invités à tous les dialogues et que le concours y soit aussi sollicité de la part de personnes indépendantes. Les qualités d’intégrité et d’indépendance ne sont pas limitées à l’œuvre de justice. Elles permettent aussi une contribution de choix à l’examen des besoins, à la pertinence des initiatives et à la prise de décisions tant au niveau micro-économique qu’au niveau macro-économique.

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La recherche d’un nouveau climat des relations de travail et des actions économiques a été entamée de longue date. Il s’impose de le poursuivre au-delà de la seule formulation technique des normes et des règles qui les régissent et qui les accompagnent. La nouveauté du dialogue doit aussi s’étendre au monde judiciaire où elle a déjà été entamée. Elle se situe en amont et en aval de l’œuvre judiciaire traditionnelle et recouvre tant les préoccupations de clarté et de certitude dans la prise d’initiatives et de décisions que le besoin de régulation et de suivi des activités ainsi que les tentatives de conciliation et de médiation des conflits. L’action collective est aussi à l’ordre du jour et davantage encore, celle qui permettrait, de manière prompte et adéquate, de couvrir les dommages collectifs et individuels qui résultent, plus ou moins directement, des activités économiques et dont la couverture n’est pas assurée ou qui ne l’est pas complètement par la législation actuelle sur les accidents de travail. Les légitimes besoins des femmes et des hommes doivent, à intervalles réguliers, interpeller les démarches traditionnelles et rechercher les nouvelles voies qui pourraient améliorer et valoriser les réponses qui y sont faites. Puisse le droit économique nouveau être marqué, au-delà de sa clarté synthétique et cohérente, d’un nouvel esprit d’humanité et de solidarité qui ferait honneur à l’aventure humaine et à la prodigieuse richesse qu’elle comporte !

6. Le prise de risque et le devoir de précaution 6.1. Que l’étendue du droit économique soit étroite ou large comme nous le souhaitons dans la perspective et dans la finalité de la démarche plurielle, deux préoccupations majeures doivent animer le débat et les dialogues qu’implique la détermination de son cadre normatif et de ses applications au fil des activités entreprises et poursuivies. On parle beaucoup de l’une et trop peu, nous semble-t-il, de l’autre. Le devoir de précaution est, en effet, sur toutes les lèvres alors que l’importance et la nécessité de la prise de risque ne sont pas suffisamment soulignées. Il va de soi qu’il faut éviter de causer des dommages à autrui et que l’obligation de réparer incombe à l’auteur de la faute qui est la cause du préjudice subi. Il est moins accepté et moins admis que le bon fonctionnement de l’économie de marché implique et requiert, par nature, par objet et par finalité, des initiatives et des actions qui comportent des risques, qui échouent et qui peuvent causer des dommages à autrui. La perte est inhérente, dans une proportion que tout le monde espère moins grande que le succès, à l’économie de marché. La crise actuelle démontre que les ordres de grandeur des succès et des pertes peuvent être diamétralement opposés aux attentes et aux espoirs.

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6.2. Le devoir de précaution est un principe général de l’économie. Il s’impose de le rappeler dans les principes de base du code économique et d’en préciser la portée et l’étendue tant au niveau de la production et de la circulation des biens qu’à celui des services. Il rejoint et suit les pistes classiques de la responsabilité en général et de la responsabilité professionnelle en particulier. Deux questions parmi d’autres posent toutefois problème en raison du caractère abstrait et dogmatique de leurs réponses traditionnelles par rapport aux données concrètes du marché. Comment établir le manquement de l’agent économique ? Est-il raisonnable de le présumer dès qu’il y a un dommage et d’avoir tendance ainsi à qualifier toutes les obligations des agents économiques comme étant des obligations de résultat dont ils seraient responsables en toute hypothèse ? Leur garantie doit-elle être automatique, totale et absolue et les agents économiques doivent-ils, eu égard à l’importance et à l’étendue de leurs responsabilités, souscrire, sans limites, toutes les assurances possibles dont le marché devra, en définitive, supporter les coûts ? Qu’en est-il, en fait, des actions en garantie et en responsabilité à l’encontre des agents économiques ? Quelles sont les leçons qui peuvent éventuellement en être dégagées dans l’intérêt de toutes les parties concernées ? Comment apprécier par ailleurs le manquement de l’agent économique ? Les références traditionnelles sont celles de l’homme raisonnable, du bon père de famille, de la conduite normale et habituelle des agents du secteur concerné et celle de la légitime attente des destinataires et des clients en fonction des connaissances et des données de l’époque des commandes et des accords. En termes universitaires, le manquement de l’agent économique est-il apprécié au niveau du grade le plus élevé ou au niveau de la satisfaction, ce qui implique le droit de se tromper sur des questions accessoires mais pas sur des questions essentielles. Mais qu’est-ce qui est essentiel dans chaque cas d’espèce? Ces questions élémentaires et banales ainsi que celles du comportement attendu de la part des destinataires et des clients des produits et des services participent de la recherche, audelà des dogmes et des slogans, de la portée et de l’étendue, justes, heureuses et efficaces du devoir de précaution et de ses limites dans la mise en place des règles économiques et dans le suivi de leur application.

6.3. Tout dommage doit être réparé et la victime doit être remise dans l’état qui aurait été le sien si elle n’avait pas été préjudiciée. Par économie ou par sagesse, le monde économique préfère les actions préventives aux actions réparatrices. L’action en cessation et les procédures en référé s’inscrivent dans cette tendance qui plaît aux agents économiques par la promptitude de leur déroulement et par le style comminatoire qui les caractérise. Jusqu’où et comment ces actions préventives peuvent-elles être étendues et élargies à d’autres besoins et à d’autres préoccupations du monde économique et social ? Elles paraissent, en tout cas, pouvoir constituer, de l’avis conforme des milieux intéressés, une voie utile et efficace au respect concret du devoir de précaution.

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Une plus grande symbiose du contenu des normes et des procédures destinées à les mettre en œuvre caractérise le système de la common law. Il serait sans doute judicieux d’y réfléchir sous l’égide de notre droit et d’imaginer, à la lumière des expériences procédurales qui donnent pleine satisfaction, la possibilité d’en créer d’autres à la mesure des besoins de notre économie. Il n’est pas certain, en revanche, que la référence américaine des dommages punitifs soit utile à notre économie et qu’il faille en souhaiter l’application dans notre droit. Il faut poursuivre dans la voie de la modération qui permet notamment au juge de réduire les clauses pénales excessives et rappeler aussi que le système des astreintes ne doit pas être automatique et que leur montant ne doit pas être fixé à des niveaux trop élevés. La modération de nos juges leur fait honneur et la modération judiciaire fait heureusement partie de notre culture.

6.4. Le droit économique doit consacrer le devoir de précaution dans la meilleure formulation de son principe et des procédures qui peuvent contribuer, dans les meilleures conditions possibles, à sa sauvegarde et à son respect. Faut-il, pour ce faire, consacrer un principe général d’information et de transparence à partir de toutes les revendications qui se multiplient dans ce sens ? L’information et la transparence paraissent naturelles à la démarche plurielle qui implique de révéler à l’autre les données à partir desquelles on fait appel à sa collaboration, à son concours et à sa confiance. Elles sont, de longue date, inhérentes à toute réflexion préalable à une prise de décision et synonymes de protection pour ceux qui s’engagent sur leurs bases. Elles font écho à tous les moyens modernes d’information et de communication qu’elles recoupent et complètent. Elles s’imposent dans un monde qui semble se complaire dans une atmosphère expertale de spécialisations de plus en plus poussées. Elles prolongent quotidiennement la politique de portes ouvertes que les entreprises économiques pratiquent à date fixe et sont conformes aux informations détaillées que ces dernières présentent avec complaisance dans leurs sites informatiques. Tout le droit comptable consacre et prescrit cette obligation d’informations loyales et précises et la transparence qui en résulte. Il demeure que les anciens, que rejoignent des plus jeunes, demeurent souvent très attachés à une politique de réserve et de discrétion ; à ce qui a été qualifié de secret des affaires et, dans le rapprochement des personnes morales et des personnes physiques, à un droit à la vie privée de l’entreprise et à son intimité. Ils ajoutent avec raison que les entreprises économiques peuvent éprouver des difficultés plus ou moins importantes à respecter le principe fondamental de la compétition et de la concurrence, qu’implique l’économie de marché, dans la transparence totale de leurs structures, de leurs actions et de leur politique.

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6.5. La transparence informe et protège et apporte ainsi une contribution de choix au devoir de précaution. Elle favorise aussi les initiatives et les prises de risque. Un des tout premiers principes généraux du droit économique est de susciter, de favoriser, de promouvoir et d’encourager les initiatives et les prises de risque qui sont l’âme véritable et fondamentale de l’économie de marché. Il ne suffit pas, à cette fin, d’édicter des mesures fiscales plus ou moins favorables ; de simplifier au maximum les formalités administratives et de réserver publiquement une certaine sympathie aux auteurs de projets et d’innovations. Il s’impose que le code de droit économique donne naissance à une véritable culture d’entreprendre et que la créativité soit comprise, encouragée et suivie avec enthousiasme par la population toute entière. La pleine et entière reconnaissance du sens et de la valeur de la créativité économique est une des clés de la réussite humaine de l’économie de marché. Le nouveau code de droit économique doit y pourvoir et les autorités publiques et judiciaires y apporter, sans réserve, un concours éclairé et suivi. Ce concours pourrait prendre la forme, si l’auteur de l’initiative ou du projet le souhaite, d’un dialogue qu’il aurait avec une autorité publique ou judiciaire dûment mandatée à cette fin en présence, s’il échet, du ou des fonctionnaires qui seraient éventuellement chargés de statuer sur telle ou telle demande que la nouveauté proposée pourrait légalement requérir. Il s’agirait essentiellement d’accélérer et de simplifier les procédures légales d’avis et de contrôle préalable ou de rassurer l’auteur du projet sur sa légitimité grâce à l’intervention et à l’opinion d’une autorité indépendante légalement chargée de donner priorité à l’initiative et à la prise de risque sous la seule exception que, prima facie, le projet en question porterait atteinte à l’intérêt général. Le projet pourrait ainsi être rapidement mis en œuvre et il ne pourrait avoir la moindre conséquence négative dans le chef de son auteur tant qu’une autorité judiciaire, légalement saisie, n’aurait pas émis une décision opposée qui n’aurait valeur que pour l’avenir. Cette proposition voudrait être le point de départ d’une réflexion sur la mise en place d’une procédure d’urgence, d’avis et de décision, au moins provisoire, en faveur des innovations et des nouveautés dont notre économie a besoin pour relever certains défis et pour encourager, autant que faire se peut, les initiatives économiques et les prises de risque. Elle s’inspire, à l’évidence, mutatis mutandis, de la procédure de référé et en espère les mêmes bénéfices.

6.6. Ces quelques réflexions et ces quelques suggestions voudraient apporter leur contribution à la vision qu’implique toute codification en général et la codification moderne du droit économique en particulier. L’œuvre est d’envergure et il faut se réjouir qu’elle soit menée, comme elle l’est, avec réalisme, modestie et enthousiasme. Un rappel des finalités humaines de l’économie lui donnera la pertinence et l’ampleur qui devraient permettre à cette codification d’être un guide pour les initiatives et les actions économiques qui s’imposent dans la réussite et la satisfaction solidaire de son objet.

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Quelques principes généraux démocratiquement arrêtés et définis devraient lui donner sens, valeur et relief dans la foule des dispositions actuelles dont il faut réduire le nombre et la complexité. La codification attendue doit, sous de tels auspices, réaliser une rencontre harmonieuse, équilibrée, juste et efficace entre la liberté économique de chacun et la poursuite commune et solidaire de l’intérêt général. La rigueur est de mise pour empêcher et déjouer les abus, les excès et les fraudes. La confiance, dont l’économie de marché a impérieusement besoin, doit cependant l’emporter dans la hiérarchie des normes afin qu’elle retrouve ses repères et son esprit. Il y va de la dignité des femmes et des hommes, d’un de leurs droits les plus fondamentaux et d’une de leurs merveilleuses raisons de vivre.

Guy HORSMANS Professeur émérite de l’UCL Avocat au barreau de Bruxelles.

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HANDELSPRAKTIJKEN ENKELE KRITISCHE OPMERKINGEN BIJ HET RAPPORT JULES STUYCK

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HANDELSPRAKTIJKEN ENKELE KRITISCHE OPMERKINGEN BIJ HET RAPPORT

1. Inleiding In mijn presentatie wil ik vijf kritische stellingen over de WHPC formuleren. De WHPC moet grondig worden hervormd: 1. omdat ze niet conform is met het Europees gemeenschapsrecht in het algemeen en richtlijn 2005/29/EG oneerlijke handelspraktijken in het bijzonder; 2. omdat haar coherentie geheel zoek is geraakt; 3. omdat haar doelstellingen onduidelijk zijn; 4. omdat ze niet consistent is met de doelstellingen van een open markteconome met effectieve concurrentie; 5. omdat ze bepalingen bevat die bij een juiste afweging van belangen en een kosten/baten analyse niet (meer) verdedigbaar zijn. Ik moet enigszins teleurgesteld vaststellen dat het rapport “Evaluatie en modernisering van de economische wetgeving” dat vandaag ter tafel ligt wel voorstelt de wet integraal te herschrijven rond een geheel nieuwe structuur (nr. 43), maar verder enkel punctuele aanwijzingen bevat voor een eventuele hervorming van de WHPC. Het deel over handelspraktijken uit het rapport is zeer schuchter waneer men het tegen het licht houdt van de ambitieuze beginselverklaringen op p. 2: “Het gaat in de eerste plaats om het bevorderen van de integratie van het Belgisch economisch recht in het geheel van het Europese rechtsregels. Het gaat er ook om de vrijheid van ondernemen te bevorderen en de vrijheid van mededinging te vrijwaren. Het gaat erom de vrijheid van handel te bevorderen. Het gaat erom het verschijnsel van het corporatisme te beperken doorheen wetgevingen die op maat zijn gemaakt. (…) Het gaat erom transactiekosten te beperken.”(en er is nog meer…).

2. Vijf stellingen 2.1. De WHPC is niet conform met het Europese gemeenschapsrecht in het algemeen en richtlijn 2005/29/EG in het bijzonder 2.1.1. De WHPC heeft tot doel, aldus de Memorie van Toelichting, de wet van 14 juli 1971 (de vroegere handelspraktijkenwet) te vervolledigen ten einde zowel de eerlijke concurrentie in

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de handel te waarborgen als de voorlichting en de bescherming van de consument te verzekeren.1 De consumentenbescherming in de WHPC van 1991 is duidelijk belangrijker dan in haar voorganger, de wet handelspraktijken van 1971. Ook die wet was, in de 20 jaar van haar bestaan, al enkele keren aangepast om gevolg te geven aan de EG richtlijnen inzake consumentenbescherming. In de WHPC van 1991 zijn het aantal consumentenbeschermende voorschriften sterk toegenomen als gevolg van de omzetting van telkens weer nieuwe richtlijnen. Een aantal van die richtlijnen betreffen trouwens niet de handelspraktijken in de eigenlijke zin (regels over reclame en, verkooppromotie), maar de contractuele bescherming van de consument inzake bv onrechtmatige bedingen, verkoop buiten verkoopruimten en verkoop op afstand. Men kan zich afvragen of die bepalingen wel in de WHPC thuishoren. Recent werd richtlijn 2005/29/EG inzake oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten omgezet. Snel en fout. De Belgische wetgever heeft vaak geopteerd voor een hoger beschermingsniveau dan dat van de EG-richtlijnen (bv inzake onrechtmatige bedingen en verkoop op afstand). Dit kon omdat de richtlijnen in kwestie slechts een minimum harmonisatie tot stand brachten en de lidstaten vrij lieten verdergaande maatregelen te treffen.

2.1.2. De Belgische wetgever heeft zich, in het verleden, vaak door allerlei bochten gewrongen om de vrije beroepen en sociale organisaties die economische activiteiten uitoefenen (zoals de ziekenfondsen) uit het toepassingsgebied van de WHPC te houden, door het handhaven of het slechts gedeeltelijk uitbreiden van het potsierlijke verkoperbegrip. Aanvankelijk waren verkopers enkel die ondernemingen die producten (lichamelijke roerende zaken) of diensten (daden van kophandel) op de markt brengen. Het begrip werd bij de omzetting van bepaalde richtlijnen verruimd tot onroerende goederen en rechten en verplichtingen, maar diensten die geen daden van koophandel zijn bleven geheel buiten het toepassingsgebied van de WHPC en haar consumentenbeschermende regels. Toegegeven, voor vrije beroepen werden in aparte wetten, later geconsolideerd in de wet van 2 augustus 2002 regels over misleidende en vergelijkende reclame, onrechtmatige bedingen en verkoop op afstand ingevoerd. Die regels zijn echter op bepaalde punten verschillend van die van de WHPC zonder dat daar een objectief aanwijsbare reden voor is. Bovendien gelden voor economische sectoren waarvan de actoren noch verkoper in de zin van de WHPC noch vrije beroepers zijn in het geheel geen regels inzake handelspraktijken, bv. het privéonderwijs. Alle EG richtlijnen zijn daarentegen van toepassing op alle professioneel werkzame personen, dus ook op vrije beroepen en alle andere ondernemingen die geen verkoper zijn in de zin van de WHPC.

1 Parl. St. Senaat, nr. 947 (1984-1985), p. 1.

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Ratione personae zijn de EG richtlijnen dus niet juist omgezet.

2.1.3. De recente richtlijnen verkoop op afstand van financiële diensten en de reeds genoemde richtlijn oneerlijke handelspraktijken zijn de uiting van een paradigmawijziging. Deze richtlijnen beogen maximale (of volledige) harmonisatie die de lidstaten zowel een minimum als een maximum niveau van bescherming voorschrijft. Doordat de wetgever bij de omzetting van richtlijn 2005/29 een aantal oude per se verboden inzake handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten die in de WHPC terug te vinden zijn heeft gehandhaafd heeft hij de richtlijn geschonden. Deze bepalingen zijn eveneens in strijd met de bepalingen van het Verdrag inzake vrij verkeer, maar dit is nu niet meer echt relevant. Het gaat onder meer om het verbod van het gezamenlijke aanbod aan de consument (art. 54), het verbod van verkoop met verlies (art. 40), het verbod prijsverminderingen aan te kondigen tijdens de zogenaamde sperperiodes (art. 53, § 2), de beperkingen op het aankondigen van prijsverminderingen (art. 43) en het verbod nieuwe producten openbaar te verkopen (art. . De vraag naar de verenigbaarheid van het verbod van het gezamenlijke aanbod (art. 54 WHPC) met richtlijn 2005/29 (en art. 49 EG inzake vrijheid van dienstverlening) werd in de zomer van 2007 in twee prejudiciële zaken door de voorzitter van de rechtbank van koophandel te Antwerpen voorgelegd aan het Hof van Justitie. In de eerste zaak had VTB-VAB de staking gevorderd van het aanbod door Total Belgium van 3 weken gratis pechverhelping aan consumenten die voltanken aan een Total station. De rechter was van oordeel dat er sprake was van een gezamenlijk aanbod en dat dit niet onder een van de uitzonderingen van de wet valt. Ze twijfelde echter over de verenigbaarheid van art. 54 WHPC met de richtlijn en stelde de volgende vraag aan het Hof van Justitie: Verzet richtlijn 2005/291 van het Europees Parlement en de Raad inzake oneerlijke handelspraktijken zich tegen een nationale bepaling, zoals die van art. 54 van de Belgische Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en de bescherming van de consument die - behoudens in de gevallen die limitatief in de wet worden opgesomd - elk gezamenlijk aanbod van een verkoper aan een consument verbiedt, daaronder begrepen het gezamenlijke aanbod van een product, dat de consument moet kopen en een gratis dienst, waarvan de verwerving gebonden is aan de aankoop van het product, en dit ongeacht de omstandigheden van de zaak, inzonderheid ongeacht de invloed die het concrete aanbod op de gemiddelde consument kan hebben en ongeacht of dat aanbod in de concrete omstandigheden als strijdig met de professionele toewijding of de eerlijke handelsgebruiken kan beschouwd worden? In haar conclusie van 21 oktober 2008 stelt advocaat-generaal Trstenjak voor deze vraag bevestigend te beantwoorden en overweegt in dit verband: 81. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de in de Belgische wet vervatte regeling een andere structuur heeft dan richtlijn 2005/29, daar artikel 54 van deze wet een principieel verbod van gezamenlijke aanbiedingen bevat, waarin de richtlijn zelf niet

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voorziet. In tegenstelling tot de Belgische wet gaat de richtlijn uit van de eerlijkheid van handelspraktijken, voor zover de nader omschreven voorwaarden voor een verbod niet zijn vervuld.(33) De richtlijn gaat dus uit van het tegenovergestelde standpunt en meer bepaald van de ondernemingsvrijheid van de ondernemer, wat in wezen met het rechtsbeginsel in dubio pro libertate overeenstemt.(34) 82. Aangezien gezamenlijke aanbiedingen niet worden gerekend tot de in bijlage I vermelde handelspraktijken die onder alle omstandigheden als oneerlijk moeten worden aangemerkt, mogen zij in beginsel slechts worden verboden wanneer zij oneerlijke handelspraktijken uitmaken, bijvoorbeeld omdat zij misleidend of agressief in de zin van de richtlijn zijn. Daarnaast is krachtens richtlijn 2005/29 een verbod enkel mogelijk wanneer een handelspraktijk als oneerlijk moet worden aangemerkt daar zij in strijd is met de vereisten van professionele toewijding of ten aanzien van het betrokken product het economische gedrag van de gemiddelde consument wezenlijk verstoort of kan verstoren. 83. De vraag of dit bij een gezamenlijk aanbod het geval is, kan niet in abstracto worden beantwoord. Zoals de Belgische regering zelf toegeeft(35), moet de concrete handelspraktijk daartoe van geval tot geval worden beoordeeld. Blijkens het zeventiende punt van de considerans gaat trouwens ook de gemeenschapswetgever ervan uit dat een beoordeling van geval tot geval op basis van het bepaalde in de artikelen 5 tot en met 9 van richtlijn 2005/29 vereist is wanneer een handelspraktijk niet onder de in bijlage I opgesomde handelspraktijken valt.(36) 84. De Belgische regering stelt evenwel dat de nationale wetgever deze beoordeling zelf heeft gemaakt door de in artikelen 55 tot en met 57 van de Belgische wet neergelegde uitzonderingen vast te stellen. Daartegen kan echter worden aangevoerd, dat voornoemde uitzonderingen het principiële verbod krachtens artikel 54 van de Belgische wet weliswaar inperken, maar dat zij niet afdoen aan het gegeven dat de opsomming van geoorloofde handelspraktijken uitputtend is en geen uitbreidingen ter bevordering van de ondernemingsvrijheid toelaat. De Belgische regeling is statisch opgebouwd en kan enkel door een wetswijziging worden aangepast aan de vereisten van de richtlijn. 85. Met dit principiële verbod wordt de door richtlijn 2005/29 beoogde liberale oriëntatie van het recht inzake oneerlijke mededinging volledig omgedraaid, doordat het verbod tot algemene regel wordt uitgeroepen en de ondernemingsvrijheid de uitzondering daarop wordt. Niettegenstaande de uitzonderingen waarin de Belgische wet voorziet, leidt het in artikel 54 van deze wet neergelegde verbod rechtens tot een niet te overziene uitbreiding van de in bijlage I vervatte opsomming van verboden handelspraktijken, terwijl de volledige en maximale harmonisatie in het kader van richtlijn 2005/29 dat de lidstaten echter juist verbiedt.(37) 86. Niettegenstaande de in artikelen 55 tot en met 57 vervatte uitzonderingen, is de in artikel 54 van de Belgische wet neergelegde regeling onmiskenbaar repressiever en minder flexibel opgebouwd en uitgewerkt dan de in richtlijn 2005/29 vervatte regeling, krachtens welke van geval tot geval moet worden onderzocht of voldaan is aan het vereiste dat een praktijk oneerlijk is.(38) 87. Zoals de Commissie terecht stelt, laat de gemeenschapswetgever het aan de nationale rechterlijke en bestuurlijke instanties over om op basis van de concrete omstandigheden te beoordelen of een handelspraktijk oneerlijk is, in het bijzonder rekening houdend met het effect ervan op het economische gedrag van de gemiddelde consu-

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ment. In punt 18 van de considerans van de richtlijn wordt daar uitdrukkelijk op gewezen.(39) Overeenkomstig artikelen 11 en 12 van de richtlijn moeten deze instanties in het kader van de door de lidstaten in te stellen sanctiemechanismen de naleving van de richtlijn afdwingen.(40) Indien de Belgische wetgever de geoorloofde handelspraktijken evenwel in een uitputtende opsomming wettelijk vaststelt en de organen van de rechtsprekende en de uitvoerende macht – tot wie richtlijn 2005/29 in dit verband in gelijke mate is gericht – geen beoordelingsvrijheid toekent, wordt de doelstelling van de doeltreffende uitvoering van deze richtlijn in het nationale recht gedwarsboomd.(41) . 88. Samenvattend moet worden vastgesteld dat een nationale regeling als artikel 54 van de Belgische wet, die voorziet in een principieel verbod van gezamenlijke aanbiedingen zonder dat rekening kan worden gehouden met de concrete omstandigheden van elk geval afzonderlijk, intrinsiek restrictiever en strenger is dan de regeling van richtlijn 2005/29.(42).” Het is nu wachten op het arrest van het Hof. Als het Hof de advocaat generaal (de Commissie en de meerderheid in de rechtsleer) volgt dan zal het verbod van het gezamenlijke aanbod (en een aantal andere per se verboden uit de WHPC) moeten worden afgeschaft.

2.2. De WHPC is incoherent Bij de omzetting van richtlijn 2005/29/EG is de wetgever haastig en slordig te werk gegaan. Ten eerste: De nieuwe bepalingen uit de richtlijn oneerlijke handelspraktijken werden in een nieuw hoofdstuk ingelast (maar de met de richtlijn strijdige bestaande bepalingen werden zoals gezegd niet opgeheven). Terwijl art. 1 van de wet definities bevat van o.m. product, dienst, verkoper en consument, bevat het nieuwe hoofdstuk zijn eigen definities. Het begrip product en het begrip consument worden er anders gedefinieerd dan in art. 1. Ten tweede: De oude bepalingen inzake reclame (art. 23 WHPC), die voor de omzettingswet, zowel voor B2B als voor B2C golden, werden integraal gehandhaafd voor B2B verhoudingen en elders in de WHPC geplaatst (art. 94/2).2 Deze integrale handhaving in B2B verhoudingen van bepalingen die vooral werden geschreven voor B2C verhoudingen is merkwaardig. Nu staan er in art. 94/2 vooral bepalingen die weinig relevant zijn voor B2B verhoudingen. Deze opmerking moet goed worden begrepen: ondernemingen zullen inzake reclame er vooral belang bij hebben dat hun concurrenten B2C reclameregels respecteren omdat ze anders een nadeel in de concurrentie lijden. Nu reeds vinden procedures wegens schending van de nieuwe reclamebepalingen voor B2C verhoudingen vooral plaats tussen concurrenten. Ondernemin-

2 Zie trouwens ook “B2B”: richtlijn 2006/114/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame (gecodificeerde versie), PB, 2006, N° L 376/21.

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gen hebben uiteraard het vereiste procesbelang bij dergelijke vorderingen (het vermijden van een rechtstreeks en persoonlijk concurrentienadeel). Van B2B reclamebepalingen zou men, voor zover ze in het licht van het bestaan van een algemene norm inzake oneerlijke concurrentie überhaupt noodzakelijk zijn, verwachten dat ze vooral verband houden met reclamevormen die in relaties tussen ondernemingen voorkomen. Dit is hier niet te zien. Ten derde De WHPC bevat heel wat “Fremdkörper”. De bepalingen inzake onrechtmatige bedingen, rechten van consumenten bij verkoop op afstand of buiten verkoopruimten horen niet thuis in een wet inzake handelspraktijken. Wil men toch regels van consumentenbescherming in één wet samenbrengen (zoals in het Franse Code de la Consommation) - en dan zouden de regels inzake consumentenkoop daarin misschien ook moeten worden geïntegreerd - , dan vraagt men zich af waarom die wet ook bepalingen bevat inzake onrechtmatige mededinging en bescherming van de middenstand. Ten vierde Door allerlei regels samen te brengen is uit het oog verloren dat bepaalde sancties die aangewezen kunnen zijn voor de handhaving van bepaalde voorschriften dat veel minder zijn voor de handhaving van andere voorschriften. De WHP van 1971 droeg de decriminalisering hoog in het vaandel. De strafsancties die zij bevatte waren er vooral voor de handhaving van regel inzake informatie over de belangrijke parameters van consumptiegoederen (prijs en hoeveelheid) in het algemeen belang van consumenten. Nu bevat de WHPC strafsancties op alles en nog wat, zelfs op het niet respecteren van het verbod prijsaankondigingen aan te kondigen tijdens de sperperiodes. Maar die strafsancties worden zelden toegepast. Ten vijfde De wet van 5 juni 2007 heeft op verzoek van de consumentenorganisaties een ondoordachte en manifest disproportionele civiele sanctie ingevoerd: Art. 94/14, § 2: § 2. Wanneer een overeenkomst werd gesloten ingevolge een oneerlijke handelspraktijk bedoeld in de artikelen 94/8, 12°, 15° en 16° en 94/11, 1°, 2° en 7° kan de consument de terugbetaling van de betaalde sommen eisen binnen een redelijke termijn vanaf het moment dat hij kennis had of hoorde te hebben van het bestaan ervan, zonder teruggave van het reeds geleverde product of de verleende dienst. Wanneer een overeenkomst werd afgesloten ingevolge een oneerlijke handelspraktijk bedoeld in de artikelen 94/5 tot en met 94/7, 94/8, 1° tot en met 11°, 13°en 14°, 17° tot en met 22°, 94/9 tot en met 94/10, en 94/11, 3° tot en met 6°, kan de rechter, onverminderd de gemeenrechtelijke sancties, de terugbetaling aan de consument van de door hem betaalde sommen bevelen zonder teruggave van het reeds geleverde product of de verleende dienst. De in de eerste alinea genoemde handelspraktijken zijn de “zwaarste” praktijken uit de zwarte lijst. In dat geval s de sanctie automatisch. Bij de overige praktijken uit de zwarte lijst beslist de rechter of hij de sanctie al dan niet toepast. Zeker in die gevallen waarin de sanctie auto-

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matisch is kan men zich de vragen stellen of ze niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Het valt zeker te argumenteren dat de sanctie wegens haar automatisch karakter disproportioneel is. Dat zou, in de Belgische context (deze materie is niet geharmoniseerd op Europees niveau) een probleem kunnen zijn indien de bepaling om een of andere reden in strijd zou worden bevonden met het gelijkheidbeginsel. Dit laatste ligt niet voor de hand, maar kan niet worden uitgesloten, gelet op de ruime draagwijdte die ons rondwettelijk Hof aan het gelijkheidsbeginsel geeft. Zo zal men zich herinneren dat dit Hof de inmiddels gewijzigde bepaling van at. 96 WHPC discriminerend vond in de mate waarin wel bepaalde merkinbreuken maar andere weer niet het voorwerp konden uitmaken van de vordering tot staking van de WHPC (arrest....). Art. 94/12, § 2 is in elk geval onduidelijk. Wat dient men te verstaan onder een contract dat “ingevolge” een oneerlijke handelspraktijk is gesloten? De wetgever heeft zich niet eens de moeite getroost aan te knopen bij de richtlijn. Volgens de algemene norm van de richtlijn en de specifieke normen inzake misleidende en agressieve handelspraktijken is een handelspraktijk slechts verboden waneer zij de consument ertoe brengt een transactionele beslissing te nemen die hij zonder die praktijk niet zou genomen hebben. Is het dat wat de wetgever in dit artikel met “ingevolge” bedoelt? Het zou zeker geen overbodig luxe geweest zijn dit te preciseren.

2.3. De doelstellingen van de WHPC zijn onduidelijk De wetgever stelt dat de WHPC bepalingen bevat ter bescherming van de consumenten en ter waarborging van de eerlijkheid van de concurrentie. Dat is duidelijk. Bekijkt men evenwel de afzonderlijke bepalingen dan is het beeld veel minder duidelijk . Welke belangen zijn er bv precies gediend met het verbod van het gezamenlijke aanbod? De reglementering inzake sperperiodes dient in elk geval duidelijk de belangen van de middenstand, zoals de middenstandsorganisaties die belangen vertolken. Het verbod van verkoop het verlies is ook duidelijk middenstandsbescherming, maar de wetgever is erin geslaagd dit verbod eveneens te verklaren vanuit de bescherming van de consument. In het rapport voor deze studiedag lees ik overigens dat het jurisprudentiële verbod van verkoop met verlies van diensten –een alleenstaande zaak nota bene – van aard is bij te dragen aan de ordening van de mededinging. Waarom hebben we dan een kartelwet. Overigens is zelfs de kwalificatie als misbruik van machtspositie van “predatory pricing” hoogst omstreden. Indien men rekening houdt met de beperkende wering van het kartelrecht op de wet handelspraktijken (Cass.7 januari 2000, R.W., 1999-2000, 1269) dan is de rechtspraak die in verkop et verlies van diensten een inbreuk ziet op de eerlijke handelsgebruiken hoogst betwistbaar.

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2.4. De WHPC is niet consistent met de doelstellingen van een open markteconome met effectieve concurrentie Dit hoeft weinig betoog. Per se verboden inzake verkoopmethoden en sales promotions beperken de mededinging. Een type voorbeeld is het verbod van verkoop met verlies. Vele van die per se verboden dienen geen algemeen belang. In elk geval is een abstract verbod van bepaalde handelspraktijken (meestal) moeilijk te rijmen met het evenredigheidsbeginsel. Bepaalde verboden zijn zelfs contra productief. Opnieuw kan het verbod van verkoop met verlies worden genoemd. Het verbod beoogt de middenstand te beschermen, maar riskeert zich tegen hem te keren nu de grote distributie, door haar inkoopmacht, vaak goedkoper kan verkopen dan de concurrerende middenstand zonder zelf verlies te maken.

2.5. De WHPC bevat bepalingen die bij een juiste afweging van belangen en een kosten/baten analyse niet (meer) verdedigbaar zijn. Nimmer is bij de invoering van een nieuw verbod of een nieuwe reglementering in de WPC een kosten/batenanalyse of economische impact analyse gemaakt. Het rapport de Bauw,3 dat nuttige voorstellen tot deregulering bevat, steunt enkel op een bevraging van de betrokken belangengroepen, een juridische (consistentie) analyse en aanbevelingen die op die analyse gebaseerd zijn. Een afweging van belangen moet zeker ook plaatsvinden maar (i) het algemene belang valt niet noodzakelijk samen met een trade off tussen de verlangens van de verschillende belangengroepen en (ii) in een open en democratische samenleving moeten standpunten van belangengroepen worden getoetst op de juistheid van de uitgedrukte percepties van de realiteit (over het effect van regelgeving) waarop die standpunten steunen.

3. Besluit Wat zich opdringt is een tabula rasa. Laten we geheel opnieuw beginnen. In Duitsland heeft men de oude wet handelspraktijken en onrechtmatige mededinging (UWG) uit 1909 in 2004 ook grondig gemoderniseerd.

3 Verslag over een aantal toepassingsproblemen van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, Opgesteld in opdracht van de Belgische Staat, 30 juni 2007. Op basis van dit rapport heeft de bevoegde Minister een voorontwerp van wet opgesteld waarover thans consultaties lopen.

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In België kan men kennelijk geen afstand nemen van het verleden. Het rapport (uit 199.) van de Studiecommissie voor de hervorming van het consumentenrecht dat 5 jaar gewerkt heeft aan de modernisering van deze rechtstak is letterlijk dode etter gebleven. Ik wens de initiatiefnemers van het voorliggende codificatierapport meer succes maar inzake handelspraktijken helpt het ons geen millimeter vooruit . Zolang men de keizer niet ontdoet van de kleren die hij bijna honderd jaar (of langer) draagt, kan men hem geen moderne kleren aantrekken. Een hedendaagse Belgische wetgeving op de handelspraktijken moet in de eerste plaats de EG richtlijnen juist omzetten. Wat dat betreft kunnen we nog heel even wachten op het arrest van het Hof van Justitie in VTB-VAB. Maar die wetgeving moet m.i. ook beter aansluiten met de kartelwet, teneinde de twee aspecten van een gezonde mededinging, effectieve en eerlijke mededinging, in het algemeen belang, dus in de eerste plaats dat van de consumenten, op een coherente wijze te regelen.

Jules Stuyck Buitengewoon hoogleraar K.U.Leuven Partner Liedekerke.Wolters.Waelbroeck.Kirkpatrick, Brussel

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OBSERVATIONS SCHÉMATIQUES SUR LE LIVRE V : CONTRATS ÉCONOMIQUES PIERRE VAN OMMESLAGHE

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OBSERVATIONS SCHÉMATIQUES SUR LE LIVRE V : CONTRATS ÉCONOMIQUES 1. Introduction 1.1. Objet et limites de la présente communication Un avant-projet de Livre V du Code de droit économique, encore confidentiel, a été rédigé par l'équipe chargée de la rédaction des textes traduisant les orientations élaborées par la Table Ronde. Nous avons eu la bonne fortune de pouvoir en prendre connaissance et, sans naturellement porter atteinte au caractère provisoire et confidentiel de ce remarquable travail, nous y appuyons ci-après quelques réactions, propositions, suggestions et réflexions pour alimenter simplement les discussions et la suite des travaux sans prétendre présenter des solutions élaborées dès maintenant. Nous nous limitons ici à des points essentiels sans examen à ce stade du détail de la rédaction. Les observations qui suivent ne prétendent pas épuiser le sujet, tant s'en faut, mais à introduire la suite des travaux et des réflexions. L'avant-projet reprend nombre des dispositions du droit positif actuel issues du consumérisme et de la protection du consommateur : nous n'avons pas fait de suggestions particulières à ce sujet compte tenu de l'optique de base adoptée à ce propos et du caractère limité de la codification envisagée (Cfr. Infra n° 3.2)

1.2. Type de codification prise en considération Cfr. les introductions faites par les auteurs lors de la réunion du 29 septembre 2008 : à michemin entre la "codification à droit constant" à la française et une nouvelle codification complète de la matière. A notre avis, il serait opportun de suivre l'exemple excellent du Code des sociétés. Cfr. notre rapport sur le bicentenaire du Code de commerce publié par la Revue de droit commercial, présenté le 23 mars 2007, spécial. n° 22 et suiv. Cfr. aussi les communications qui seront faites par l'équipe des rédacteurs au présent colloque.

2. Articulation du Livre V 2.1. Système adopté par l'avant-projet Selon les prescriptions de la Table ronde, l'avant-projet ne comprend pas une réglementation complète des "contrats économiques" mais :

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x un ensemble de règles générales formant un droit commun des contrats économiques (Titre 2); x une réglementation complète des contrats de services conclus par des intermédiaires (Titre 3) x une réglementation complète des contrats de concession et de franchise (titre 4) x une réglementation de certains contrats conclus avec des consommateurs (titre 5).

2.2. Questions Il en résulte que : x les contrats particuliers actuellement organisés par des lois spéciales demeurent régis par ces lois et ne sont donc pas compris dans la codification. Par exemple : le contrat d'assurance terrestre régi par la loi du 25 juin 1992, les contrats de crédit conclus avec les consommateurs organisés par la loi du 12 juin 1991, le contrat de gestion de fortune, le contrat de transport, etc… x les contrats (très importants) non régis par la loi mais notamment par les usages, la doctrine et la jurisprudence ne changent pas de statut. Par exemple, le contrat de compte courant, le contrat d'ouverture de crédit. Ce dernier point nous paraît tout à fait raisonnable (Cfr. notre étude précitée sur le bicentenaire du Code de commerce n° 17) Mais : x est-il souhaitable de traiter dans un tel Code uniquement des contrats d'intermédiaires et pas des autres contrats économiques ? Cela ne nous paraît pas très convaincant et nous pensons qu'il serait préférable d'y introduire également d'autres contrats actuellement régis par la loi, à l'exclusion de ceux qui sont régis par les usages, la doctrine et la jurisprudence – au risque d'amplifier le Code. Eventuellement ajouter un Livre V bis comprenant ces contrats spéciaux, à l'image du Code civil ? x Sinon : x certaines dispositions du Code de commerce devront rester en vigueur ou faire l'objet d'une loi spéciale : par exemple pour le contrat de transport terrestre, alors qu'il nous paraîtrait préférable d'en finir avec le Code de commerce ! x d'autre part, des lois spéciales multiples et éparses continueront à régir des contrats économiques spéciaux. x il faudra en plus s'assurer de la compatibilité de ces lois spécifiques avec les dispositions générales faisant l'objet du titre 2 (Cfr. Infra n°4.1.1 et suiv.)

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3. Champ d'application du Livre V 3.1. Champ d'application défini par l'avant-projet.- Les trois catégories de contrats économiques L'avant-projet propose de définir son champ d'application par trois types de contrats économiques définis non par leur objet mais par leurs parties contractantes à savoir les contrats conclus soit entre : x "une ou plusieurs entreprises" ; x une ou plusieurs entreprises et une ou plusieurs personnes de droit public ; x une ou plusieurs entreprises et un ou plusieurs consommateurs.

3.2. Observations et suggestions On y comprend donc les contrats avec les consommateurs, - comme cela semble avoir été souhaité par la Table ronde – mais il faut en ce cas soigneusement distinguer les règles qui s'appliquent aux consommateurs et celles qui concernent les contrats entre entreprises ainsi que les contrats avec les pouvoirs publics car ces différents types de contrats obéissent à des objectifs souvent différents et parfois même antagonistes. L'hyper-protection du débiteur ne se justifie pas dans la vie économique "normale". En tout cas, il faudrait à tout prix éviter une "contamination" du droit économique "normal" par les aspects souvent contestables du droit de la consommation, dont le formalisme exacerbé et le style redondant. Par exemple éviter des expressions lourdes, fréquentes dans le droit de la consommation mais peu appropriées au droit économique "normal", telle que l'exigence de "mentions claires, compréhensibles et non équivoques", quelque peu hors de propos dans des contrats commerciaux complexes de quelque importance. Une solution alternative consisterait éventuellement à reporter tout ce qui concerne les relations avec les consommateurs dans un titre distinct du Livre V, comme c'est déjà le cas du Titre 4 du projet pour certains contrats intéressant spécifiquement les relations avec les consommateurs (ventes à distance ; ventes hors des locaux du vendeur).

3.3. La définition par référence à la notion d'entreprise.- Objections x Les auteurs ont pris le parti de se référer à la notion d'entreprise pour définir le champ d'application des contrats économiques, conformément, semble-t-il, à des suggestions émises lors de la Table Ronde x A notre avis, la notion d'entreprise, malgré des efforts de la meilleure doctrine pendant plusieurs décennies (par exemple : G. Ripert, J. Van Ryn et J. Heenen), n'a toujours pas pénétré le droit commercial ou le droit économique de manière claire ; les lois économiques en comprennent plusieurs définitions inconciliables parfois même dans une même loi !

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Nous renvoyons à ce sujet pour plus de détail à nos études "Le concept d’entreprise : économie et droit. Communication faite à la FEB le 18 mars 2002" et "Entreprise, entreprise en difficulté, concepts juridiques ? Publié dans Revue Fac Dr ULB 3-1991, 1". Il faudra y ajouter la nouvelle acception résultant de la loi de 2006 en matière de protection de la concurrence économique, correspondant à celle du droit européen, et que l'on ne peut donc aménager ni modifier. x une nouvelle définition est esquissée dans l'avant-projet, mais elle ne nous paraît pas résoudre la difficulté et nous croyons qu'aucune définition générale satisfaisante ne peut être trouvée après les efforts décevants d'une doctrine compétente ; x en outre, quid de la coordination de cette nouvelle définition avec toutes les autres définitions déjà comprises dans le droit positif ? x quid de la coordination avec les notions d'acte de commerce et de commerçant qui semblent devoir être maintenues à défaut d'un mandat pour modifier complètement le régime ? x Ne faudrait-il pas au contraire tenter une synthèse des acteurs du droit économique (Cfr. notre rapport sur le bicentenaire du Code de commerce, n°14), mais qui ne relèverait pas alors du Livre V ? x Pourquoi ne pas s'inspirer très simplement de la nouvelle loi du 31 janvier 2009 sur la continuité des entreprises dont l'article 3 comporte une énumération précise des débiteurs auxquels elle s'applique ?) Voir aussi la même méthode suivie par le droit comptable et spécialement par la loi du 17 juillet 1975. x A noter que la formule proposée ne résout pas la question des contrats mixtes. Il faudra sans doute y revenir.

3.4. La définition des "parties publiques" aux contrats économiques par référence à la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics Il est proposé de définir les "parties publiques" par référence à l'article 4 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics ; cela nous paraît en effet une bonne référence pour définir les "parties publiques" aux contrats économiques.

3.5. La définition du "consommateur" Le Code devra comprendre une définition générale du consommateur, dont le champ d'application dépassera évidemment la matière des contrats économiques. Une coordination s'imposera en tout cas pour éviter les controverses actuelles. Cette question est actuellement à l'étude à la lumière des différentes définitions – souvent divergentes - du consommateur que connaît le droit positif et des discussions de doctrine.

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4. Dispositions générales (titre 2) 4.1. Articulation avec le droit commun de obligations 4.1.1. Position de principe de l'avant-projet de Livre V A très juste titre, l'avant-projet renvoie en droit commun des obligations pour ce qui n'est pas spécialement réglé en matière de contrats économiques, même si l'on ne suit plus la position du Code de commerce de 1808 selon laquelle le droit commercial constitue en règle une dérogation au droit civil à traiter comme telle. A notre avis, comme exposé dans notre rapport introductif sur le bicentenaire du Code de commerce, le droit civil et le droit commercial forment ensemble en ce domaine le droit commun du droit privé patrimonial. Nous pensons qu'il faut consacrer maintenant cette conception générale.

4.1.2. Questions et observations Mais : x peut-on introduire dans le Code, pour les seuls contrats économiques, des notions de base qui intéressent en réalité tout le droit des obligations et dont on comprendrait mal qu'elles soient seulement consacrées en matière économique, alors qu'elles concernent aussi bien le droit civil et que des solutions divergentes entre ces deux domaines seraient difficilement justifiables ? x D'autant plus que de telles modifications nous sembleraient dépasser les limites de la "codification intermédiaire" annoncée. x Exemples (repris ci-après): x l'introduction généralisée d'une sorte de lésion objective inspirée des clauses abusives du droit de la consommation; x une définition de la notion d'écrit ; x la transposition de certaines dispositions concernant la signature et le commerce électronique ; x l'introduction d'une notion de résiliation pour déséquilibre des prestations respectives dans les contrats à prestations successives.

4.2. Les conditions de validité des contrats (formation du point de vue statique) 4.2.1. Généralisation de la lésion objective à tous les contrats économiques Il est proposé, au moins dans la version NL de l'avant-projet, de généraliser l'application de la notion de clause abusive (et donc de la nullité, d'ailleurs assez obscure, prévue actuellement en ce domaine) dans l'hypothèse où se créerait un "déséquilibre manifeste et significatif" en-

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tre les droits et obligations des parties. Il s'agirait donc d'une brusque généralisation de la lésion objective en ce domaine, -- pas même de la lésion qualifiée proposée parfois en doctrine. La seule condition serait l'absence de négociation individuelle du contrat (notion plutôt incertaine et floue ). Nous y sommes franchement opposé – considérant d'ailleurs déjà que cette catégorie de clause abusive est très contestable dans le droit de la consommation. En effet (sous réserve de plus amples développements) : x il serait extraordinaire et paradoxal de consacrer de manière générale la lésion objective en droit économique, alors qu'elle n'existe que de manière très réduite en droit civil ; x l'introduction de cette notion nous paraîtrait excéder largement les limites de la "codification intermédiaire" (Cfr. Supra n° 1.3) x Nous ne connaissons pas de consécration en droit comparé d'une pareille règle et le droit belge serait à la pointe d'une grande insécurité ; au contraire, le droit économique doit pouvoir s'internationaliser aisément (sérieux problème pour l'arbitrage international et le DIP ; "lex mercatoria"); x une telle règle est inconciliable avec le fonctionnement des transactions commerciales ; celles-ci sont dominées par la rapidité, par la sécurité et par l'article 1134, alinéa 1er, du Code civil, comme l'exposent tous les commercialistes ; x de même on n'imagine guère l'application d'une telle règle aux contrats conclus avec les autorités publiques adjudicatrices, - où les formes les plus courantes d'adjudication ne laissent pas de place à la négociation individuelle et où l'on voit mal l'adjudicataire invoquer une telle règle pour se défaire du contrat ! x personne ne me paraît avoir jamais proposé une telle règle, bien éloignée de la lésion qualifiée ; je doute très fort qu'elle soit accueillie favorablement dans les milieux professionnels !

4.2.2. Obligations de forme en général x Il est proposé de reprendre dans le Code la transposition en droit interne à partir des directives communautaires des obligations de forme telles qu'elles résultent de la loi du 11 mars 2003 sur le commerce électronique, en les adaptant notamment en ce qui concerne la définition de l'écrit à toutes les formes de l'écrit. Nous approuvons tout à fait ces dispositions et leur extension. x Problème : cela intéresse en réalité tout le droit des obligations ; pour la partie non couverte par le Code, la loi du 11 mars 2003 demeurera seule en vigueur et sa rédaction est quelque peu différente de celle de l'avant-projet de Code. Mais elle peut naturellement être complétée en droit civil par la doctrine et par la jurisprudence.

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4.2.3. Formalisme autoritaire dans la rédaction des contrats Il faut à notre avis éviter la transposition à tous les contrats économiques du formalisme actuellement développé dans le droit de la consommation. Par exemple : x la faculté pour le Roi de prescrire ou d'interdire l'usage de certaines clauses et même d'imposer des contrats-types. Une telle règle devrait être limitée aux contrats conclus avec les consommateurs et est inconciliable avec le mode de fonctionnement de la vie commerciale en général et la souplesse et l'adaptabilité qui doivent continuer la caractériser. x le lourd formalisme requérant un écrit avec des listes de mentions obligatoires doit être limitée au droit de la consommation (parfois même au stade de l'offre) ; x l'obligation de délivrer en tout cas un bon de commande (dont le contenu peut même être fixé par le Roi !) en cas d'acompte ne peut être étendue à tous les contrats économiques ; une telle obligation n'est absolument pas conforme aux usages et aux pratiques de très nombreuses professions et activités économiques auxquelles le Code se destine. Laissons fonctionner les pratiques et les usages dans ce domaine, alors que personne ne s'en plaint…

4.3. Les étapes de la formation du contrat (formation du contrat au point de vue dynamique) 4.3.1. Obligations d'information.- Suggestions L'avant-projet dans la ligne d'une tendance doctrinale actuelle impose une obligation d'information réciproque dans la phase précontractuelle. D'accord. Mais : à notre avis, il faudrait en revoir la formulation d'une part pour la rendre praticable dans le champ général des contrats économiques définis très largement selon le schéma cidessus (Supra n° 3.1) et d'autre part pour mieux tenir compte des acquits de la jurisprudence et de la doctrine, assez abondante, sur le sujet.

4.4. Paiement 4.4.1. Moyens modernes de paiement : virement.- Chèque A notre avis, le Livre V devrait traiter des moyens modernes de paiement, tels le chèque et surtout le virement (quelle qu'en soit la forme, y compris électronique), alors qu'il s'agit des formes les plus répandues du paiement, que plusieurs lois éparses en traitent (outre encore une transposition attendue de l'importante directive n° 2007/64 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le marché intérieur) et que la matière reste controversée.

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4.4.2. Pratiques interdites lors du recouvrement amiable A notre avis, il faudrait limiter la transposition de la réglementation concernant le recouvrement amiable des dettes au recouvrement amiable de dettes auprès de consommateurs, conformément au droit positif actuel, car ces règles ne répondent pas aux besoins de la pratique pour les autres activités économiques. Imagine-t-on par exemple de les appliquer à l'Etat dans les cas où le texte ne les limite pas aux personnes physiques ?

4.4.3. Mise en demeure En tout cas, il nous paraît déraisonnable d'établir un formalisme de la mise en demeure pour toutes les transactions économiques, alors que : x tel n'est pas le cas en matière civile; x la Cour de cassation a très heureusement répudié tout formalisme dans la mise en demeure telle qu'elle est organisée par le droit commun des obligations (Cfr. par exemple : Cass., 28 mars 1994, Pas. 1994, I, 317) x il n'existe aucune raison de déroger aux pratiques et aux usages actuellement en vigueur en ce domaine en matière de transactions commerciales "normales" ; x il n'existe aucune raison de faire des distinctions selon les différents rôles assumés par la mise en demeure, ce qui serait le résultat de l'adoption du formalisme proposé uniquement dans le cas où la mise en demeure prélude à une récupération amiable.

4.5. Causes de dissolution des contrats 4.5.1. Résiliation d'un contrat conclu pour une durée indéterminée ayant pour objet la fourniture de prestations successives et présentant un "déséquilibre économique manifeste" entre les parties en présente) L'avant-projet propose une curieuse réglementation de la résiliation des contrats conclus pour une durée indéterminée ayant pour objet la fourniture de prestations successives et présentant un "déséquilibre économique manifeste" entre les parties en présence. Y compris une réglementation minutieuse de la forme de la résiliation, bien peu conciliable avec la pratique du droit économique. Nous serions partisan de supprimer cette innovation ; en tout cas de ne pas l'appliquer à tous les contrats économiques. Pour les motifs comparables à ceux indiqués ci-dessus à propos de la clause léonine, soit, sous réserve de développements plus circonstanciés : x il serait anormal de consacrer une telle résiliation en droit économique, alors qu'elle n'existe pas en droit civil ; x il ne s'agit en aucun cas, en l'espèce, comme on pourrait le concevoir, d'une consécration de la théorie de l'imprévision due à un bouleversement des circonstances économiques ayant présidé à la conclusion du contrat, comme parfois proposé par la doctrine, mais généralement rejeté notamment par la pratique arbitrale commerciale internationale ;

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x l'introduction de cette notion me paraîtrait excéder largement les limites de la "codification intermédiaire" (Cfr. Supra n° 1.2) x je ne connais pas d'exemple en droit comparé d'une pareille règle et le droit belge serait à la pointe d'une grande insécurité ; au contraire, le droit économique doit pouvoir s'internationaliser aisément ; x une telle règle est inconciliable la sécurité des transactions commerciales ; x imagine-t-on d'appliquer cette règle aux contrats avec les autorités publiques adjudicatrices, - où les formes les plus courantes d'adjudication ne laissent pas de place à la négociation individuelle ? x personne ne me paraît avoir jamais proposé une telle règle ; je doute très fort qu'elle soit accueillie favorablement dans les milieux professionnels ! x sans compter les difficultés de formulation : par exemple à quel moment s'apprécierait le "déséquilibre manifeste" ?

4.5.2. Résiliation ou résolution sur déclaration L'avant-projet propose d'instaurer une certaine forme de résolution (ou de résiliation, ce n'est pas très clair) sur déclaration. On sait que tel est le cas en droit comparé, notamment dans les droits germaniques ou dans la Convention de Vienne du 11 avril 1980 sur le contrat de vente internationale de marchandises. Cette institution a pénétré notre droit positif par la jurisprudence (Cfr. les très importants arrêts de la Cour de cassation du 2 mai 2002, site de la Cour n° C990277N et C010185N, qui ont cependant suscité quelque perplexité parmi les commentateurs). Nous y sommes tout à fait favorables. Mais le texte devrait tenir compte de la jurisprudence et de la doctrine récente sur le sujet et éviter tout formalisme excessif. De plus : va-t-on l'introduire uniquement en droit économique, alors que la question intéresse tout autant le droit civil ?

4.6. Preuve 4.6.1. Transposition de l'article 25 du Code de commerce x A l'occasion de la transposition de l'article 25 actuel du Code de commerce il serait opportun de préciser que le régime prévu concerne non seulement la preuve testimoniale mais aussi la preuve par présomptions, selon une interprétation unanime. x La preuve particulière par la facture pourrait être étendue aux contrats économiques autres que la vente.

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5. Contrats de prestations de services d'intermédiaires (Titre 3) 5.1. Articulation de l'avant-projet A juste titre à notre avis, l'avant-projet propose, selon les suggestions de la Table ronde, de définir des règles générales applicables à tous les contrats de services d'intermédiaires indépendants et ensuite de consacrer une section à chacun d'entre eux (courtage, agence commerciale, commission)

5.2. Règles générales 5.2.1. Principes.- Formalisme L'idée de créer un droit commun des contrats portant sur des services d'intermédiaire nous parait excellente. D'accord sur la reprise de nombre de règles issues du contrat de mandat du droit civil, et de la loi sur l'agence commerciale, qui forment effectivement une sorte de droit commun des contrats de services comme la doctrine récente l'a montré (Cfr. le colloque sur "Les contrats de service" organisé par la Conférence du Jeune Barreau de Bruxelles en 1994 sous les directions scientifiques des professeurs F. Glansdorff et PA. Foriers). Mais est-il nécessaire de renforcer le formalisme à ce sujet ? Ne risque-t-on pas d'aller vers un "Code de boutiquiers" ? En particulier, nous serions partisans de ne pas ériger le formalisme considérable institué par la récente loi sur le partenariat commercial en droit commun pour tous les contrats de services d'intermédiaires. Si l'on peut imaginer, à la rigueur, l'observation de telles formalités entre un franchiseur et son futur franchisé, faut-il, en revanche, attendre un mois pour demander par exemple à un courtier immobilier de commencer ses activités de recherche d'un immeuble pour une entreprise ? Ou à un intermédiaire pour trouver telle marchandise rare sur le marché ? Ou à un courtier ou à un commissionnaire en produits métallurgiques pour vendre une production alors que les cours fluctuent à chaque instant ? Ou à un commissionnaire de transport pour organiser un transport mixte maritime, fluvial et terrestre ? Avec un formalisme minutieux ? Le tout à peine de nullité ? Cela ne nous paraît pas raisonnable.

5.2.2. Autres règles Nous serions d'avis de ne pas modifier le droit commun de la responsabilité contractuelle à propos de ces contrats, comme proposé partiellement par l'avant-projet pour s'en tenir aux solutions équilibrées consacrées en jurisprudence et dans la pratique.

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5.3. Courtage On peut reprendre les dispositions du Code de commerce en la matière, mais il faudrait les moderniser et les remplacer le cas échéant par des règles en phase avec la loi sur la comptabilité des entreprises et l'informatique moderne.

6. Contrats de concession et de franchise (Titre 4) 6.1. Droit commun de la résiliation A notre avis l'unification du régime des résiliations pour les différents types de contrats traités sous ce titre, sous réserve de l'application du régime actuel pour les contrats de concessions de vente conclues pour une durée indéterminée antérieurs, est une excellente idée. Il faut cependant mesurer avec précision l'incidence de cette articulation sur les contrats de concessions exclusives de ventes régis actuellement par la loi du 27 juillet 1961, ce que nous n'avons pas fait.

Pierre van Ommeslaghe Professeur émérite à l'Université Libre de Bruxelles Avocat à la Cour de cassation

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CODE DE DROIT ECONOMIQUE ET REGLEMENTATION RELATIVE A L’INFORMATION FINANCIERE PIERRE P. BERGER DAVID SZAFRAN

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CODE DE DROIT ECONOMIQUE ET REGLEMENTATION RELATIVE A L’INFORMATION FINANCIERE 1. Introduction La présente contribution a pour objet l’examen de l’opportunité de l’intégration dans un Code de droit économique en préparation de dispositions législatives en matière d’information financière (conseil d’entreprise ; publication des comptes ; organisation des professions économiques), au regard des objectifs de la codification. A cet égard, il convient d’examiner également l’état de la législation concernant le mandat de commissaire et l’organisation de la profession de réviseur d’entreprises. Les utilisateurs de l’information financière sont notamment les actionnaires, les travailleurs, les fournisseurs, les clients, les établissements de crédit, l’administration fiscale, l’Institut des statistiques nationales, etc.

2. Information financière 2.1. Conseil d’entreprise La loi de 1948 a confié l’attestation par le commissaire ou, à défaut de commissaire, d’un réviseur d’entreprises, des informations financières communiquées au conseil d’entreprises.

2.2. Publication des comptes Les quelque 300.000 entreprises belges déposent auprès de la Centrale des bilans (Banque Nationale de Belgique) leurs comptes annuels dans le délai fixé par la loi. Le public a accès à tous les comptes annuels déposés. Les utilisateurs précités ont ainsi accès, à coût réduit, à l’ensemble des informations financières.

2.3. Professions économiques Les professions économiques, sous la supervision du Conseil supérieur des Professions économiques constitué en 19851, sont organisées au sein de trois instituts créés par la loi : x Institut des Comptables et fiscalistes agréés – IPCF (L. 22.04.1999) ;

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Alors dénommé Conseil supérieur du révisorat.

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x Institut des Experts-comptables et conseillers fiscaux – IEC (L. 22.04.1999) ; et x Institut des Réviseurs d’entreprises – IRE (L. 22.07.1953)

3. Codification 3.1. Mandat de commissaire Le mandat de commissaire, confié par l’assemblée générale à un réviseur d’entreprises, est organisé par le Code des sociétés et est harmonisé au niveau européen par la directive européenne 2006/43/CE du 17 mai 2006 relative au contrôle légal des comptes au sein de l’Union européenne (directive audit). Cette directive a été principalement transposée par l’arrêté royal de pouvoirs spéciaux du 21 avril 2007 modifiant la loi du 22 juillet 1953 créant un Institut des Réviseurs d’Entreprises et, en ce qui concerne le comité d’audit, par le Code des sociétés complété par la loi du 17 décembre 2008, telle que modifiée par une loi du 9 février 2009. Le mandat de commissaire est obligatoire notamment pour les grandes sociétés telles que définies à l’article 15 du Code des sociétés. Le mandat de commissaire des grandes A(I)SBL et fondations est régi par la loi du 27 juin 1921 modifiée le 2 mai 2002.

3.2. Organisation de la profession L’organisation de la profession de réviseur d’entreprises est régie par la Directive audit et par la loi du 22 juillet 1953, coordonnée le 30 avril 2007. Pour les missions qui ne sont pas soumises au champ d’application de la Directive audit, étendu à certaines entités en droit belge en ce qui concerne le mandat de commissaire (par exemple dans les très grandes A(I)SBL et fondations), il convient d’appliquer les dispositions applicables de la directive services et de la directive Libéralisation / Qualifications professionnelles. La loi du 22 juillet 1953 coordonnée le 30 avril 2007 contient les dispositions introduites par l’arrêté royal de pouvoirs spéciaux du 21 avril 2007 transposant des dispositions de la directive audit relatives à : x la supervision publique sur la profession de réviseur d’entreprises ; x l’accès à la profession ; x les normes et recommandations d’audit ; x l’indépendance du commissaire ; x la formation permanente ;

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x le contrôle de qualité des réviseurs d’entreprises; x la surveillance sur l’exercice des activités des réviseurs d’entreprises ; x la procédure disciplinaire.

4. Conclusion Il ressort des considérations qui précèdent qu’il ne paraît pas opportun d’intégrer dans un Code de droit économique les dispositions relatives à l’organisation de la profession de réviseurs d’entreprises, principalement au motif que ces règles d’organisation de la profession n’intéressent pas directement la vie des entreprises dans l’exercice de leurs activités quotidiennes (contrairement à la législation sur les pratiques du commerce, la protection du consommateur ; etc.). L’exercice du mandat de commissaire, la principale mission réservée par la loi aux réviseurs d’entreprises, est par ailleurs réglé par le Code des sociétés. En outre, la supervision et l’organisation de la profession de réviseur d’entreprises est réglée par la loi du 22 juillet 1953 coordonnée le 30 avril 2007 dans le cadre de la transposition de la directive européenne relative sur le contrôle légal des comptes, et fait ainsi l’objet d’une forme de ‘codification’ au travers de la coordination de la loi du 22 juillet 1953 avec les dispositions législatives et réglementaires ultérieures. Pourraient par contre faire l’objet d’une codification les dispositions relatives aux obligations en matière de tenue et de publication des comptes annuels, qui intéressent directement la vie des entreprises. Les utilisateurs de l’information financière sont notamment les actionnaires, les travailleurs, les fournisseurs, les clients, les établissements de crédit, l’administration fiscale, l’Institut des statistiques nationales, etc. A cette occasion, les dispositions concernant notamment les sanctions relatives aux manquements en matière de tenue et de publication des comptes annuels pourraient faire l’objet d’une harmonisation cohérente avec d’autres dispositions dans un chapitre consacré à cet effet dans le Code de droit économique en préparation.

Pierre P. BERGER, Président de l’IRE David SZAFRAN, Secrétaire général de l’IRE

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Les auteurs s’expriment à titre personnel.

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LA CODIFICATION DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE : QUELQUES RÉFLEXIONS PROSPECTIVES MIREILLE BUYDENS

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1. La codification de la propriété intellectuelle : quelques réflexions prospectives 1.1. Les principes de la codification Le SPF Economie et son Président, M. Lambert Verjus ont lancé un projet aussi ambitieux que difficile, à savoir celui de codifier l’ensemble du droit économique, et notamment le droit de la propriété intellectuelle. Un code, nous dit Jeremy Bentham, est un ensemble complet de dispositions concises, maniables, structurées selon un ordre logique, et ayant pour finalité d’assurer, dans des circonstances de temps et de lieu données, le plus grand bien du plus grand nombre. La codification du droit économique belge, si elle veut répondre à cette exigeante définition, sera donc une tâche de grande ampleur et de longue haleine. Toutefois, quand bien même l’objectif ne serait-il pas atteint à bref délai, le cheminement lui-même sera aussi un résultat du voyage. L’objectif de toute codification, dans l’optique de Bentham, est fondamentalement un objectif de transparence : par le code, la loi est rendue transparente aux citoyens, qui peuvent à tout moment y trouver la norme applicable à leur situation, cette norme étant elle-même transparente à la raison, c’est-à-dire compréhensible et utilisable. Ce souci de transparence est un moteur fondamental du libéralisme : de même que le libre marché ne peut fonctionner qu’avec la transparence de l’offre et de la demande, la démocratie ne peut agir que par la transparence des institutions et des normes. Ce qui est obscur, caché, réservé à une seule caste, entrave par essence la libre décision des acteurs, qu’ils soient économiques ou politiques. C’est dans cette idéalisation de la transparence que se rejoignent des penseurs aussi apparemment différents, et aussi essentiels pour la compréhension de notre société actuelle, que sont Rousseau et Bentham, l’esprit révolutionnaire du Code civil et l’esprit libéral de l’utilitarisme. Comme le remarque sur ce point Foucault, «Bentham est le complémentaire de Rousseau. Quel est en effet le rêve rousseauiste qui a

animé bien des révolutionnaires ? Celui d’une société transparente, à la fois visible et lisible en chacune de ses parties ; qu’il n’y ait plus de zones obscures, de zones aménagées par les privilèges du pouvoir royal ou par les privilèges de tel ou tel corps, ou encore par le désordre ; que chacun, du point qu’il occupe, puisse voir l’ensemble de la société ; que les cœurs communiquent les uns avec les autres, que les regards ne rencontrent plus d'obstacles, que l’opinion règne, celle de chacun sur chacun... Ainsi, sur le grand thème rousseauiste, – qui est en quelque sorte le lyrisme de la révolution – se branche l’idée technique de Bentham; les deux s’ajoutent, et le tout fonctionne : le lyrisme de Rousseau et l’obsession de Ben-

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tham»1. La transparence est un méridien de la société moderne, qui puise ses racines dans 2

la pensée de Rousseau et de Bentham . Mais revenons à la transparence du Code. Si l’on veut exprimer ce souci de la transparence en termes actuels, on dira que l’objectif fondamental de toute codification est d’assurer la sécurité juridique3, c’est-à-dire de permettre aux citoyens de prévoir et de comprendre la norme qui leur sera applicable : qu’est-ce en effet que l’ambition d’un texte sans lacune et sans contradiction, compréhensible parce que logiquement articulé et formulé, si ce n’est précisément l’ambition de donner aux citoyens la sécurité d’une législation qu’ils peuvent comprendre et manier, et dont ils peuvent attendre une solution prévisible à leurs problèmes ? On aura compris que la codification, quelle que soit la matière à codifier, est d’abord une question de méthode avant d’être une question de contenu. La sécurité juridique, c’est-à-dire la réalisation d’un corpus de règles articulé logiquement et en elles-mêmes compréhensibles, relève de la formalisation des règles, non de ce qu’elles contiennent. Cet objectif étant rappelé, il suppose à mon sens de garder constamment à l’esprit trois principes fondamentaux : •

le principe d’exhaustivité. Il va de soi qu’un code n’a de sens que pour autant qu’il comprenne l’intégralité des dispositions régulant son objet. La loi n’est maniable 4 que si elle est matériellement centralisée .

•

le principe de rationalité verticale et horizontale. La rationalité verticale suppose une structure du code qui soit logique, c’est-à-dire transparente pour la raison. La rationalité horizontale suppose quant à elle que chaque article du Code soit compréhensible, idéalement en lui-même, ou avec l’aide herméneutique de l’exposé des motifs. En fin de compte, ce double principe de rationalité donne corps à l’idéal de transparence inhérent au processus codificateur. Comme le remarque Watté, l’accessibilité du Code aux profanes n’est autre que la « manifestation du principe d’égalité des citoyens devant la loi »5.

1 M. FOUCAULT, L’œil du pouvoir, présentation de la réédition du Panoptique de Bentham, Belfond 1977, p. 16. 2 M. BUYDENS, "La transparence: obsession et métamorphoses", Intermédialités, in Devenir-Bergson, numéro spécial de la Revue Intermédialités, Montréal 2004, pp. 51-79; 3 Sécurité juridique dont on a pu dire qu’elle avait été érigée en droit de l’Homme par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme : cf. R. BEAUTHIER et I. RORIVE, « Le paradis perdu de la codification… Un Eden à reconquérir ? », Rev. Dr. ULB, n°28, Actualité de la Codification – droit belge et européen, 2003-2, p.45 ; S. VAN DROOGHENBROECK, La proportionnalité dans le droit de la Convention européenne, Bruxelles, Bruylant 2001, pp.677 sqq. 4 Cf. C. LARSSEN, « Libres propos sur la codification en droit de l’environnement », Aménagement-Environnement, 2005, n° spécial, p.67-70. 5 N. WATTÉ, « Les enjeux de la codification du droit international privé belge », in Liber Amicorum Paul Delnoy, Larcier, p.1133 (1149).

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Si le législateur respecte généralement la rationalité verticale, il s’écarte par contre souvent de la rationalité horizontale : les articles de lois ont, ces dernières années, tendance à l’obscurité, et ce alors même que l’on ne peut raisonnablement supposer que nul n’est censé ignorer la loi lorsque celle-ci n’est pas compréhensible pour ses destinataires. La raison de cette obscurité réside sans doute dans le fait que les lois ne sont plus écrites par des parlementaires généralistes, mais par des spécialistes, ayant par nature leur propre vocabulaire et puisant leur raison d’être et leur reconnaissance sociale dans le fait, précisément, de pouvoir comprendre ce qui échappe à d’autres. Ils ont donc, en quelque sorte, un intérêt sectoriel à préserver la complexité. La complexité est d’ailleurs, depuis longtemps, la marque du texte savant. Etre obscur est perçu comme un signe de profondeur, ce que Molière avait d’ailleurs déjà parfaitement compris et décrit dans le Malade imaginaire. Un texte limpide passe pour naïf, alors que la technicité devient signe et mesure d’un supposé professionnalisme. Je crois au contraire, pour ma part, aux vertus de la simplicité. Si elle n’est pas toujours possible, elle doit par contre toujours être recherchée avec passion. La technicité est souvent le signe d’un travail insuffisant sur le texte, d’une absence d’effort pour en enlever les scories, d’un défaut de polissage conceptuel. Ces verres mal polis qui entravent la vision du sens peuvent être le fruit du paresseux, comme ils peuvent être celui du technocrate soucieux de conserver son prestige, et qui agite donc, selon la formule nietzschéenne, le sable de la complexité pour masquer l’absence de profondeur de son ruisseau. •

Le principe de parcimonie : le troisième principe réside en ceci que le codificateur doit, avant même de tenir la plume, manier fermement le rasoir d’Occam, c’est-à-dire élaguer des textes à codifier tout ce qui n’est pas absolument nécessaire. « Les multiples ne doivent pas être utilisés sans nécessité » (« pluralitas non est ponenda sine necessitate »), disait Guillaume d’Occam, ce qui signifie notamment qu’il faut être parcimonieux avec les normes. Le législateur, disait déjà Cicéron, doit travailler paucissimis verbis, c’est-à-dire avec « le moins de mots possible ». Ceci suppose non seulement de s’interroger sur ce qui est redondant ou contradictoire, mais aussi plus fondamentalement sur toutes les dispositions qui ne sont pas absolument indispensables à la régulation efficace de la matière concernée6. Cet effort est d’autant plus essentiel que sans lui peut naître une contradiction entre l’idéal de simplicité (ou de rationalité) et l’idéal d’exhaustivité propres à la codification7. Mais s’il faut une parcimonie statique, qui limite la lon-

6 Dans cette optique, certains suggèrent même de ne faire figurer dans le Code que les principes généraux, ce qui a l’avantage de la clarté et de la concision, mais suppose que l’on renonce à l’idéal d’exhaustivité du Code. En ce sens, cf. HORSMANS et DE CORDT, « La portée et l’influence de la codification », Le nouveau code des sociétés, Bruylant, Bruxelles, 1999, p.103, pour qui « il est préférable de ne faire figurer dans un code que les principes gé-

néraux gouvernant une matière plutôt que de prétendre y rassembler, de manière exhaustive, toutes les réglementations et toutes les modalités techniques qui lui sont applicables. Cette méthode est plus propice à assurer la pérennité des r ègles énoncées et contraint le législateur à poser des choix ». 7 C. LARSSEN, art.cit., p.70 : voulant être exhaustif, le Code se gonfle de dispositions qui, à leur tour, génèrent de l’opacité, que de nouvelles normes viennent éclaircir, engendrant le cercle vieux de l’inflation législative.

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gueur et la complexité des textes, il faut aussi une parcimonie dynamique, qui vient ralentir le processus d’amendement des lois8, dont souffre particulièrement la propriété intellectuelle. Pour ne citer qu’un exemple, le droit des brevets a connu en 2007 pas moins de dix interventions législatives et règlementaires, dont trois furent d’importance majeure. Et la même constatation s’impose pour le droit d’auteur qui, suite à la loi du 30 juin 1994, a fait l’objet de modifications législatives importantes à un rythme quasi annuel9. Les modifications sont telles que d’aucuns comparent la propriété intellectuelle à ces églises italiennes dont plus personne ne connaît l’allure, tant elles sont en permanence dans les échafaudages. Mais pourquoi la parcimonie est-elle une vertu ? Parce qu’il existe deux façons d’en finir avec la justice. On peut saper le juste par pénurie, en ne légiférant pas assez pour remédier à certaines situations ou en supprimant des mesures de sauvegarde. C’est la façon la plus classique, si on peut dire, qui procède par amputation et absence. Mais il existe une stratégie de la disparition plus feutrée, qui élimine sans abolir et bâillonne sans imposer le silence. Il ne s’agit plus alors de détruire par soustraction, mais de le faire par addition. On se débarrasse d’une chose en la saturant d’elle-même, en la noyant en quelque sorte dans sa propre substance : c’est ainsi, par exemple, que la surabondance d’informations est la plus sûre manière de supprimer l’information, et que l’on sape bien plus efficacement une voix discordante par la multiplication polyphonique que par l’apposition d’une sourdine. Dans le domaine législatif, la justice sera ainsi détruite par démultiplication fractale : la réforme permanente, la règlementation en continu créent une obésité juridique, une cancérisation du droit par bourgeonnement incontrôlé de ses règles. Comme disait justement Balzac, « un peuple qui a quarante mille lois n’a pas de lois ». Et c’est très certainement ce danger là qui menace aujourd’hui la propriété intellectuelle, prise dans une croissance et une complexification qui pourraient remettre en cause son application et son acceptation sociale.

8 Le législateur européen ne donne pas le bon exemple : on rappellera en effet que le droit d’auteur a connu, ces 15 dernières années, pas moins de 7 directives européennes (Directive (CEE) 91/250 du Conseil du 14 mai 1991 concernant la protection juridique des programmes d’ordinateur (JO L 122 du 17.5.1991, p.42), modifiée par la Directive (CEE) 93/98 ; Directive (CEE) 92/100 du Conseil du 19 novembre 1992 relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d’auteur (JO L 346 du 27.11.1992, p.61) ; Directive (CEE) 93/83 du Conseil du 27 septembre 1993 relative à la coordination de certaines règles du droit d’auteur et des droits voisins du droit d’auteur applicables à la radiodiffusion par satellite et à la retransmission par câble (JO L 248 du 6.10.1993, p.15) ; Directive (CEE) 93/98 du Conseil du 29 octobre 1993 relative à l’harmonisation de la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins (JO L 290 du 24.11.1993, p.9) ; Directive (CEE) du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 1996 concernant la protection juridique des bases de données (JO L 77 du 27.3.1996, p.20) et la Directive (CE) 2001/29 du 22 mai 2001 du Parlement européen et du Conseil sur l’harmonisation de certains aspects du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information (JO L 167 du 22.6.2001, p.10). et Directive sur la mise en œuvre des DPI, sans oublier le projet de directive sur les atteintes pénales et le projet sur l’allongement des droits voisins. 9 Ainsi, la loi du 30 juin 94 a déjà été modifiée par une loi 3 avril 1995, puis du 31 aout 1998 (bases de données), puis du 22 mai 2005 (Droit d’auteur dans la société de l’information), puis le 4 décembre 1996 (droit de suite), puis le 9 mai 2007 (aspects civils de la protection), le 10 mai 2007 (aspects judiciaires), le 15 mai 2007 (aspects pénaux – contrefaçon et piraterie), et encore le 8 juin 2008 dans une loi portant des dispositions diverses. Et d’autres projets sont dans le pipe-line, tant au niveau belge qu’au niveau européen.

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Tels sont donc à mon sens les principes que le codificateur doit garder à l’esprit. On ne négligera pas cependant les obstacles émanant indirectement des normes internationales ou supranationales : ainsi, codifiant la propriété intellectuelle, le législateur verra rapidement que son souci de clarté et de concision est entravé par un nombre impressionnant de traités et de directives européennes, qui souvent n’ont pas été rédigées en fonction des mêmes principes. Il faudra donc rechercher un équilibre difficile entre le respect des principes et nos obligations internationales.

1.2. Le rôle des définitions Parler de ce que devrait être le contenu du Code de propriété intellectuelle est délicat, puisque le travail de codification de cette matière n’en est qu’à ses débuts. Il me semble toutefois que quelques éléments essentiels peuvent être relevés. Le titre du code consacré à la propriété intellectuelle comprendra trois parties, la première consacrée aux définitions, la seconde aux principes généraux et la troisième comportant les dispositions applicables aux différents droits de propriété intellectuelle. L’objectif des définitions est double : il s’agit d’éviter tant les fluctuations internes à la loi (un terme ou un concept dont le sens n’est pas assuré à l’intérieur même du texte légal) que les fluctuations externes (les termes non définis dans la loi et pour lesquels il existe des controverses ou des incertitudes doctrinales et jurisprudentielles). Les fluctuations internes peuvent être de trois types : un même terme peut être utilisé pour désigner différents concepts (un seul mot, plusieurs significations). Un même concept peut être désigné par des termes variables (une même signification, plusieurs mots), ou encore un terme utilisé dans la loi peut se révéler sans contenu assignable. Un exemple de fluctuations internes est celui du terme « privé », qui n’a de toute évidence pas la même circonférence lorsqu’il est utilisé à l’article 28 de la loi sur les brevets d’invention (pour exempter de l’accord du breveté certains actes accomplis dans un cadre privé et à des fins non commerciales) et à l’article 22 §1, 3°, de la loi sur le droit d’auteur, qui exempte du consentement de l’auteur « l’exécution gratuite et privée (de l’œuvre) dans le cercle de famille ou dans le cadre d’activités scolaires ». Cette même notion se retrouve encore à l’article 22 §1, 4°, de la loi sur le droit d’auteur, qui autorise à certaines conditions les reproductions sur un support graphique ou analogue lorsque la reproduction est effectuée dans un but « strictement privé ». Nous avons donc trois occurrences du terme dans deux lois de propriété intellectuelle, et deux occurrences au sein d’une même loi sur le droit d’auteur : parle-t-on de la même chose ? Privé est-il synonyme de « strictement privé » ? S’ils sont synonymes, ce qui n’est sans doute pas le cas, pourquoi deux formulations (deux mots pour une même chose)? S’ils ne sont pas synonymes, pourquoi un terme commun créateur de confusion ? Pourquoi l’ajout de « privé » à la notion de « cercle de famille » ? Ce qui se passe dans le cercle de famille n’est-il pas privé, et si tel est le cas, cette utilisation redondante ne fait-elle pas de « privé » aussi un terme légal sans contenu assignable ?

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Un autre exemple est celui du concept d’ « œuvre artistique », l’article 1er §1 de la loi sur le droit d’auteur disposant que « l’auteur d’une œuvre littéraire ou artistique a seul le droit de

la reproduire ou d’en autoriser la reproduction, de quelque manière et sous quelque forme que ce soit, qu’elle soit directe ou indirecte, provisoire ou permanente, en tout ou en partie ». Les œuvres littéraires sont définies à l’article 8 de la loi, qui stipule que «par œuvres littéraires, on entend les écrits de tout genre, ainsi que les leçons, conférences, discours, sermons ou toute autre manifestation orale de la pensée ». La loi du 30 juin 1994 sur la protection juridique des programmes d’ordinateurs ajoute que les logiciels sont assimilés aux œuvres littéraires. Soit. Mais qu’en est-il des œuvres artistiques ? Cette notion, qui intervient à l’article 1 pour cadrer la protection (le droit d’auteur protège les œuvres littéraires et artistiques), n’intervient plus ensuite. Que signifie-t-elle, et signifie-t-elle quelque chose ? Faut-il comprendre qu’elle englobe tout ce qui n’est pas littéraire : œuvres graphiques, plastiques, audiovisuelles, bases de données ? Mais si elle comprend un tel ensemble hétéroclite, quelle est sa valeur ajoutée ? S’il n’a pas de valeur ajoutée (elle ne définit pas un régime particulier, et ne décrit pas une caractéristique commune à un ensemble d’œuvres), quel est alors son utilité? Faut-il admettre dans une loi des termes qui n’ont aucune signification (surtout, d’ailleurs, dans les premiers articles, censés poser les principes essentiels) ? On serait donc ici face à terme sans contenu assignable... Si les définitions doivent permettre de remédier aux fluctuations internes, elles remédient également aux fluctuations externes à la loi, lorsque la jurisprudence ou la doctrine viennent pallier une absence de clarté mais en donnant à une même notion soit un sens lui-même incertain, soit des interprétations divergentes. Un premier exemple peut être trouvé dans la notion de « cercle de famille », utilisée comme on l’a vu à l’article 22 §1, 3°, de la loi sur le droit d’auteur et qui permet d’exécuter librement une œuvre lorsque l’exécution gratuite et privée a lieu « dans le cercle de famille ». Pour un civiliste, la notion de famille est à peu près claire. La doctrine en droit d’auteur enseigne toutefois que le cercle de famille comprend la famille « au sens strict » ainsi que les amis proches. Fort bien. Mais cette définition implique d’exclure de l’exception de l’article 22§1, 3°, les exécutions, certes gratuites et privées, mais effectuées en dehors de la famille, comme par exemple les exécutions en maison de retraite. La jurisprudence a perçu cette exclusion comme peu souhaitable, et la Cour de cassation a alors proposé la notion de « quasi10 famille ». Ainsi, dans un arrêt du 18 février 2000 , elle approuve le juge du fond ayant estimé que n'était pas publique la communication d'une œuvre pour les pensionnaires d'un home à l'occasion de la fête de Noël, en raison du caractère familial de la fête en cause et des liens « très étroits, quasi familiaux » unissant les pensionnaires. Selon la Cour, la notion de « cercle de famille » s’étend donc à la « quasi-famille ». Mais la notion de liens « quasi-familiaux » est-elle absolument claire ? Répond-elle au souci de sécurité juridique ? Quid en effet des crèches, des classes maternelles, voire même des clubs sportifs, ou des petites PME où l’intimité entre les personnes est grande ? Où s’arrête 10 Auteur&Média 2000, p. 290

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la quasi-famille ? Il y a donc de toute évidence fluctuation interne, puisqu’un terme non défini dans la loi reçoit, en jurisprudence, une définition particulièrement incertaine. Un autre exemple de fluctuation interne concerne la notion centrale en droit d’auteur, à savoir la notion d’œuvre originale. Il n’y a pas de définition de la notion d’œuvre dans la loi, pas 11 plus d’ailleurs qu’il n’y a de définition de la notion d’originalité . Or, la jurisprudence et la doctrine n’affichent à cet égard qu’une unité de façade. Une première controverse concerne la notion d’originalité. Pour que cette condition soit remplie, faut-il que l’œuvre porte l’empreinte de la personnalité de l’auteur (critère qualitatif) et la trace de son effort intellectuel (critère quantitatif), ou bien ces deux critères sont-ils syno12 nymes ? La doctrine du Nord du pays a tendance à voir deux conditions cumulatives , là où 13 la doctrine du Sud perçoit une seule et même condition exprimée de deux façons distinctes . La Cour de cassation n’est guère plus éclairante : dans son arrêt du 27 avril 1989, elle indique que, pour qu’une œuvre (en l’espèce, une photographie) soit protégée, « il faut mais il

suffit qu’elle soit l’expression de l’effort intellectuel de son auteur, condition indispensable pour donner à l’œuvre le caractère d’individualité nécessaire pour qu’il y ait création »14. La Cour se réfère donc au critère de l’effort intellectuel (critère quantitatif), mais le définit à son tour par l’individualité (critère qualitatif), le premier étant « la condition indispensable » du second. Outre que cette affirmation est sujette à critique (certaines œuvres sont individuelles mais, nées d’un « flash of genius », elles n’ont guère nécessité d’ « effort »), elle ne tranche pas le débat car, à supposer même que l’effort soit la condition indispensable de l’individualité, on ne nous dit pas si cette condition est suffisante et, partant, quelle serait la situation si l’effort, condition nécessaire mais insuffisante, ne donnait pas lieu à individualité de l’œuvre... Dans un arrêt de quelques mois postérieurs, la même Cour fait cette fois référence au seul critère qualitatif, approuvant une cour d’appel ayant refusé la protection du droit d’auteur à un catalogue de pièces détachées au motif que les juges d’appel ont « consi-

déré de manière implicite mais certaine que le catalogue litigieux n’était pas marqué par la personnalité de son auteur et ne revêtait, dès lors, aucun caractère original »15. C’est éga16

lement au seul critère qualitatif que se réfère la Cour dans son arrêt du 24 février 1995 . Mais dans son arrêt du 10 décembre 1998, la Cour, après avoir rappelé que le droit d’auteur protège les œuvres qui portent l’empreinte de la personnalité de l’auteur (critère qualitatif),

11 Même si, à propos des logiciels et des bases de données, la loi parle de « création intellectuelle propre à son auteur », définissant ainsi le concept d’originalité dans ces deux domaines spécifiques 12 Voy. par exemple F. GOTZEN et M-C. JANSSENS, Wegwijs in het intellectueel eigendomsrecht, Vandenbroele 2007, p.24. 13 DE VISSCHER et MICHAUX, Précis du droit d’auteur, Bruylant, Bruxelles, 2000, n°18 ; A. STROWEL, « L’originalité en droit d’auteur, un critère à géométrie variable », JT 1991, p.513. 14 Pas. 1989, I, 908. 15 Pas. 1990, I, 239. 16 R.W. 1995-96, p.433 : un modèle ne peut être protégé par le droit d’auteur que si ce modèle constitue « een voortbrengsel met een eigen, oorsponkelijk karakter, dat het persoonlijk stempel van de maker draagt ».

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ajoute que cette condition est remplie si l’œuvre est l’expression de l’effort intellectuel de l’auteur (critère quantitatif). Remarquons que la jurisprudence française n’est guère plus claire, puisque la terminologie utilisée pour définir l’œuvre originale varie presque à l’infini : on y parle d’ « apport intellec17 18 tuel » , d’« effort créatif » , d’« effort créatif portant l’empreinte de la personnalité de son 19 20 auteur » , d’« empreinte de la personnalité de l’auteur » , etc. Comme le remarque Beren21 boom, « le brouillard reste dense » en ce qui concerne la définition du concept d’originalité et l’on peut très certainement parler ici de fluctuation externe d’une notion pivot du droit d’auteur. Une seconde controverse concerne quant à elle l’assiette de l’originalité, c’est-à-dire l’œuvre elle-même dont on doit apprécier si elle porte l’empreinte de la personnalité ou l’effort de l’auteur. Cette œuvre peut-elle consister en un simple choix ? Ou bien faut-il un choix et une disposition particulière des éléments choisis ? D’éminents auteurs soutiennent qu’un simple 22 choix ne peut constituer une œuvre . C’est ce qui explique qu’un artiste déambulant en rue et décrétant que tel arbre ou tel cailloux est une œuvre d’art, fera peut-être œuvre au sens de l’histoire de l’art (par sa décision artistique), mais pas au sens du droit d’auteur. D’autres auteurs estiment au contraire que « la création peut en effet se limiter à une simple sélection »23, et c’est ce que semble confirmer la Cour de cassation française dans un arrêt récent. En l’espèce, la Cour d’appel de Bastia avait retenu le caractère protégeable de la présentation d’un livre sur la Corse, au motif que « l’originalité de l’ouvrage de M. P. résultait de

la conjonction de caractéristiques éditoriales tenant notamment au format adopté, à la couleur et à la qualité du papier choisi et à l’apposition de simples légendes ; que ces caractéristiques, si elles avaient déjà été utilisées par le passé, se trouvaient pour la première fois réunies ; qu’aucun des ouvrages produits par DCL, édités antérieurement, ne présentant l’ensemble de ces caractéristiques, celles-ci, prises en leur combinaison devaient donc être

17 Cass. Ass.plén., 7 mars 1986 , Babolat c/Pachot, D. 1986, 405, conclusions J. CABANNES et note B. EDELMAN ; RDPI févr.1986, n°3, p.203, rapport Joncquères. 18 CA Paris, 14 mars 2008, F. De Guerry et sarl Jardin Pamplemousse c/ Sté Inditex, Propriétés Intellectuelles, Juillet 2008, n°28, p.318, commenté par JM Bruguière. 19 Cass. Fr., 12 juillet 2006, Sté Agnès de Réa c/Sté Le Blanc et Académie des Beaux Arts, Bull.civ. I, n°401 20 Cass. Fr., 7 novembre 2006, Sté DCL c/A Périgot et Sté Micca Nomi, RTDCom, 2007, p.77, commenté par F. Pollaud-Dulian. 21 A. BERENBOOM, Le nouveau droit d’auteur et les droits voisins, Larcier 2008, p.61. 22 A et HJ LUCAS, Traité de la propriété littéraire et artistique, 3ème éd. 2006, p.55, n°51. P. GAUDRAT, « Réflexions sur la forme desoeuvres de l’esprit » in Propriétés intellectuelles, mélanges en l’honneur d’André Françon, p.205 pour qui le choix exercé sur un objet extérieur « ne peut jamais être créatif, d’où se déduit que l’acte du collection-

neur, même lorsqu’il est extrêmement sélectif, ne lui confère pas la qualité d’auteur ». 23 Bruguière, Chroniques, “L’originalité n’est toujours pas la nouveauté », Propriétés Intellectuelles, 2007, n°22, ; p.77-78. Colombet, Propriété littéraire et artistique et droits voisins, Paris, Dalloz, 8ème édition, 1997, n°59, p. 46.

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protégées par le droit d’auteur »24. La Cour de cassation casse cette décision en énonçant ce qui suit : « la Cour d’appel qui n’a pas caractérisé en quoi ces choix pour arbitraires qu’ils soient portaient l’empreinte de la personnalité de ses auteurs, a violé {les articles L-112-1 et L-112-2 CPI}»25.Comme le remarque Bruguière, cet arrêt rappelle opportunément que l’appréciation de l’originalité suppose en premier lieu d’en définir l’assiette : en l’espèce, la Cour nous dit que l’originalité doit s’apprécier dans les choix opérés par le créateur. Autrement dit, pour définir s’il y a originalité de l’œuvre, il faut d’abord définir ce qui doit être original, et cet aliquid peut être de l’ordre du choix ou de la sélection. En Belgique, on pourrait soutenir également que l’œuvre peut résulter d’un simple choix, en remarquant par exemple que l’article 20bis de notre loi sur le droit d’auteur (inséré par la loi du 31 août 1998), dispose que « Les bases de données qui, par le choix ou la disposition des

matières, constituent une création intellectuelle propre à leur auteur sont protégées comme telle par le droit d'auteur ». L’utilisation de la conjonction « ou » indique donc que l’œuvre peut résulter d’une simple sélection. Mais ce critère vaut-il de façon générale pour toutes les œuvres ? L’article L-112-3 du Code de la Propriété Intellectuelle français (concernant les anthologies et recueils) adopte la même formulation, et pourtant la controverse n’est pas close. Rien ne permet en effet de soutenir, pour toutes les œuvres, qu’un simple choix (par hypothèse original), sans aucune disposition du ou des éléments choisis, constituera une œuvre. A nouveau, la fluctuation externe ne fait pas de doute. La codification de la propriété intellectuelle peut, dans certains cas, remédier au moins partiellement à ces fluctuations. Ainsi la notion d’œuvre pourrait-elle être définie, certes de la façon la plus abstraite (et donc la plus flexible), pour à tout le moins trancher la question de la suffisance du simple choix, voire pour clarifier le critère de l’originalité. De même, la notion d’usage « privé » ou de « cercle de famille » auraient tout intérêt à être précisées.

1.3. Les principes généraux, ou comment assurer le développement durable de la propriété intellectuelle Après les définitions, il convient à un Code de rappeler les principes généraux de la matière, principes souvent non écrits mais que l’on décide de consacrer à l’occasion de la codification et qui revêtent des fonctions diverses, que l’on peut nous semble-t-il résumer comme suit : •

une fonction proclamatoire, en ce qu’ils expriment « la volonté politique de fonder éthiquement les lois et les règlementations particulières, tout en donnant cohérence et visibilité à ces énoncés »26. Par cette fonction, les principes construi-

24 Reproduit dans Bruguière, Chroniques, “L’originalité n’est toujours pas la nouveauté », Propriétés Intellectuelles, 2007, n°22, p.77-78. 25

Reproduit dans Bruguière, Chroniques, “L’originalité n’est toujours pas la nouveauté », Propriétés Intellectuelles, 2007, n°22, p.77-78. 26

P. LACOUSMES et J. MARTIN, « Des droits épars au Code de l’environnement », Droit&Société n°30-31, 1995, p.338-339.

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ront les fondements de l’acceptation sociale de la règlementation en cause. Ceci implique qu’ils ne doivent pas nécessairement être innovants, et ne le seront généralement pas : il s’agit plutôt de valeurs, de lignes directrices que l’on entend rappeler et qui donneront à la matière son orientation générale. •

une fonction herméneutique, en ce qu’ils aident alors à l’application des textes par le juge, en permettant de clarifier les incertitudes, de résoudre les éventuelles antinomies et surtout de combler les lacunes qui apparaîtront nécessairement au fil du temps (puisque le Code est en effet rédigé à un moment donné et la société évolue).

•

une fonction de contrôle, en ce qu’ils permettent aux citoyens de contrôler que les textes d’application ou les réformes ultérieures sont bien fidèles aux options fondamentales du Code.

Quels principes généraux convient-il de retenir dans le domaine de la propriété intellectuelle? Il me semble que, à une époque où les titulaires de droit de propriété intellectuelle ont vu leur position très largement renforcée, parfois au détriment des autres acteurs, il est bon de consacrer les principes de nature à rétablir un certain équilibre ou, pour dire les choses autrement, d’établir les principes de telle sorte que l’on puisse assurer le développement durable de la propriété intellectuelle. Le chapitre du Code consacre, dans le corps de ses dispositions, les droits reconnus au titulaire et leurs limites intrinsèques : les principes seront là pour replacer ces droits dans leur contexte, et préciser ce faisant leurs limites extrinsèques. 1. Le principe de la liberté de la copie Le premier principe à rappeler est bien entendu le principe de la liberté de la copie. Ce principe est ancien, puisqu’il se fonde sur le Décret d’Allarde des 2 et 17 mars 1791, dont l’article 7 prévoit qu’à compter de sa promulgation, « il sera libre à toute personne de faire tel négoce ou d’exercer telle profession, art ou métier qu’il trouvera bon ». L’objectif de cette disposition révolutionnaire était bien entendu de libérer l’activité économique de l’emprise du système des corporations : dorénavant, tout le monde pouvait choisir son activité professionnelle et faire concurrence à son voisin, ce qui n’était pas le cas quand lorsque les différents métiers étaient soumis au régime corporatif (dont on sait qu’un des objectifs majeurs était justement d’éviter la concurrence). La liberté du commerce et de l’industrie signifie donc la liberté de faire concurrence, et cette liberté implique à son tour celle de la copie : qu’est-ce en effet que concurrencer si ce n’est précisément offrir sur le marché les mêmes produits qu’autrui ? Si une certaine ressemblance est inhérente au processus concurrentiel, il s’en déduit que la copie est en principe licite (à moins, bien entendu, qu’un droit intellectuel ne vienne interdire la copie dans un cas particulier). A la suite de l’annexion de nos régions à la France, le Décret d’Allarde entra dans notre droit en 1795. Toutefois, il n’avait valeur que de loi ordinaire, de telle sorte qu’il n’était guère possible de contrôler si les lois ultérieures étaient conformes au principe qu’il consacrait. Dans

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le cadre de la loi de réformes institutionnelles du 8 août 1980, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie fut repris comme l’un des principes dont les Régions doivent tenir compte dans l’exercice de leurs compétences en matière économique27, mais, s’il s’imposait ainsi aux Régions, il ne s’imposait toujours pas au législateur fédéral. C’est pourquoi certains sénateurs ont proposé une modification de l’article 23 de la Constitution, présentée une première fois le 21 novembre 2006 et à nouveau le 18 octobre 2007, visant à faire consacrer dans la Constitution la liberté du commerce et de l’industrie28. Après avoir constaté que « la liberté du commerce peut donc être considérée aujourd’hui comme une véritable maxime du droit économique », les sénateurs à l’origine du projet ajoutent que « La consécration du principe de la liberté du commerce et de l’industrie par la Constitution incitera les juridictions à veiller plus strictement au respect de ces libertés fondamentales » et que ce principe « implique la liberté de la copie, à laquelle seul un droit exclusif peut déroger ». Certains remarqueront que ce principe de liberté de la copie n’est guère contesté. Quels seraient alors en substance les avantages de sa consécration dans le Code de droit économique ? On répondra d’abord que la fonction proclamatoire et de contrôle des principes fondamentaux ne nécessitent pas que le principe soit neuf, ou tranche une situation controversée : l’affirmation de la liberté de la copie est aussi un message au monde économique, réaffirmant la primauté de la liberté dans une économie de marché. On répondra ensuite que la consécration de ce principe dans le Code souligne que les droits intellectuels sont des exceptions venant y déroger, et sont de ce fait d’interprétation restrictive. La conséquence devrait être que, lorsque le juge doute du caractère protégeable, il opte pour l’absence de protection (in dubio pro communitate). Cela permettrait en outre de mettre un terme à une certaine jurisprudence qui, tout en rappelant le principe, le vide de son contenu par le biais de la théorie de la concurrence parasitaire, jugeant déloyale le simple fait de copier les prestations d’autrui au motif que la copie permet de profiter sans bourse délier des efforts de ce dernier. Tout copieur économisant par définition les efforts du premier créateur, l’économie ou le « profit » est inhérent à l’acte même : le juger déloyal revient à condamner la conséquence nécessaire de l’acte censé licite, et donc d’en saper la licéité. On remarquera que la proclamation de ce principe sert l’intérêt des entreprises dont on oublie trop souvent qu’elles sont certes productrices mais aussi consommatrices de produits à valeur intellectuelle ajoutée. Autrement dit, elles utilisent les créations d’autrui non seulement pour faire concurrence (et donc proposer du semblable), mais aussi pour développer de nouveaux produits (puisqu’il est évident que rien ne se crée ex nihilo). Il faut éviter que le lancement des innovations ne se heurte à une multitude de monopoles, encore doublée par un recours supplétif à la concurrence déloyale. Les entreprises ont besoin d’un domaine public pour innover, comme elles ont besoin de pouvoir copier pour que le consommateur 27

Art.6, §1er, VI, de la loi du 8 août 1980

28 Document 4-311/1 du Sénat de Belgique « Révision de l’article 23, alinéa 3, de la Constitution, en vue de le compléter par un 6° garantissant la liberté de commerce et de l’industrie »

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jouisse d’une offre concurrentielle. On sait qu’un excès de protection est néfaste au dynamisme économique, comme le serait sans doute une absence de protection, mais le danger est aujourd’hui beaucoup plus dans l’excès que dans l’absence. Le principe de la liberté de la copie peut contribuer, certes à la marge en ce qui concerne la multiplication des monopoles, à assurer le parcours de l’innovation dans une mer de plus en plus prise par les glaces des droits exclusifs. 2. Le principe du caractère nécessairement temporaire des droits intellectuels A l’exception du droit des marques, tous les droits intellectuels sont conçus comme des monopoles temporaires, dont l’objectif est de stimuler la réalisation d’un certain type de prestations pour les mettre ensuite à la disposition de tous après l’écoulement d’un certain temps. Comme le déclarait Lincoln en 1859, « en assurant à l’inventeur, pour une durée li-

mitée, l’usage exclusif de son invention, {le système des brevets} ajouta l’essence de l’intérêt au feu du génie (the fuel of interest to the fire of genius) ». La société dans son ensemble est censée profiter du système dès lors que l’innovation sert directement le bien commun, et revient ensuite à la collectivité à l’expiration du monopole. La limitation de la durée du droit est donc essentielle. Si le monopole est perpétuel, le marché conclu entre la société et le créateur devient un marché de dupes : certes, le monopole stimulera la création, mais celle-ci sera à tout jamais privatisée, et le domaine public dépérira. La perpétuation du droit prive donc largement la société de sa contrepartie. En outre, aux dires même des partisans du libéralisme, un monopole trop long est contraire au fonctionnement optimal du marché: « par un monopole perpétuel, tous les autres sujets de l’Etat sont très absurdement taxés de deux façons différentes : premièrement, par le prix élevé des marchandises qui, si le commerce était libre, pourraient être acquises à bien meilleur marché ; et, deuxièmement, par leur totale exclusion d’un secteur économique qui pourrait être 29 convenant et profitable pour beaucoup d’entre eux » . John Stuart Mill remarque à son tour qu’ « un privilège exclusif d’une durée limitée est préférable, parce il ne laisse rien à la discrétion d’un seul ; parce que la rétribution qu’il confère dépend de l’utilité de l’invention, et que plus grande est l’utilité, plus grande doit être la rétribution ; et parce qu’il est payé par les personnes mêmes auxquelles le service est rendu, à savoir les consommateurs du bien en 30 cause » . En d’autres termes, une durée illimitée (ou déraisonnablement longue) inverserait l’effet utile du monopole en donnant au titulaire la possibilité de déterminer à tout jamais les prix, et d’exclure définitivement ses concurrents de la technologie en cause, ce qui, en outre et plus fondamentalement, ne l’inciterait pas à créer davantage. A l’inverse, sachant sa situation précaire, il sera d’autant plus encouragé à poursuivre ses efforts afin de s’assurer de nouveaux monopoles remplaçant celui qui aura expiré. La perpétuité du droit est donc moins stimulante que sa limitation. De plus, elle attente à l’intérêt des consommateurs, obligés pour toujours de payer un surcoût considérable, comme à celui des concurrents, privés indéfiniment de la liberté de choisir leur industrie. La maximisation de l’utilité suppose donc de permettre au créateur un retour sur investissement suffisant au travers du monopole, tout en assurant à la 29

Adam SMITH, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des Nations, Tome I, Livre II, Chap. VII, http://classiques.uqac.ca/classiques/Smith_adam/richesse_des_nations.

30

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J.S. MILL, Principes d’économie politique.


concurrence la libre disposition de l’invention (ou de l’œuvre) après la période nécessaire à son amortissement. Si l’extension de la durée des droits intellectuels spolie la collectivité et est contre-productive d’un point de vue strictement libéral, sa condamnation unanime devrait logiquement en résulter. Or, il n’en est rien. Cette limitation est au contraire remise en cause aujourd’hui, et il est donc utile de la consacrer en Belgique sous la forme d’un principe général. La problématique vint à l’avant-plan à l’occasion de l’adoption, aux Etats-Unis, du Sony Bono Copyright Act qui avait, en 1998, aligné la durée du copyright américain sur la durée du droit d’auteur en Europe. La Cour suprême des Etats-Unis avait alors été interrogée sur la conformité de ce texte avec la Constitution, et plus particulièrement avec l’article 1, Section 8 qui autorise le Congrès des Etats-Unis à accorder des droits de propriété intellectuelle « pour une durée limitée ». Dans la célèbre décision Eldred contre Ascroft du 15 janvier 2003, la Cour avait finalement admis, non sans division31, la constitutionalité de cette extension. Toutefois, le débat n’est pas clos et l’extension de la durée de protection a continué à faire, pour divers motifs, l’objet de recours devant les tribunaux32. Si le débat sur l’allongement de la durée de protection n’est pas terminé aux Etats-Unis, et il ne l’est pas non plus en Europe, puisque la Commission européenne a adopté le 16 juillet 2008 une proposition de directive33 visant à porter de 50 à 95 ans la durée de protection des droits des artistes-interprètes et des producteurs de phonogrammes34. La Commission invoque dans son exposé des motifs « la nécessité d’améliorer la situation sociale des artistes interprètes ou exécutants, en particulier celle des musiciens de studio, étant donné que les interprètes vivent de plus en plus souvent au-delà de la durée de protection de leurs exécution, actuellement fixée à 50 ans ». On invoque donc la misère de l’artiste, comme on invoquait jadis la misère de Van Gogh pour allonger le droit d’auteur et le faire passer de 50 ans à 70 ans post mortem. Cette justification, toutefois, ne trompera personne, et a été unanimement critiquée par les milieux académiques35. Ces protestations ont été adressées à la 31

Le juge Breyer ayant émis une opinion dissidente

32

V. notamment US Court of Appeal, Tenth Circuit, 4 sept. 2007, Lawrence Golan and al. c/ Alberto R. Gonzales and Marybeth Peters, Propr. intell. 2008, n° 29, p. 484, obs. M. Vivant.

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Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/116/CEE du 16 juillet 2008 du Parlement européen et du Conseil relative à la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins [COM(2008) 464 final – Non publié au Journal officiel]. 34 Cette proposition d’allongement des droits a été vivement critiquée: l’université d’Amsterdam, qui avait conduit l’étude économique pour la Commission, conclut à l’absence de justification économique et sociale de l’allongement proposé... Voy. IViR, The Recasting of Copyright & Related Rights for the Knowledge Economy, nov. 2006 (www.ivir.nl) 35 Voy. par exemple la prise de position commune d’un certain nombre d’universitaires: « Creativity stifled? A Joint Academic Statement on the Proposed Copyright Term Extension for Sound Recordings, EIPR 2008, p. 341 ; voy. également le rapport de l’IVIR cité ci-dessus, note 34; N. Helberger, N. Dufft, S. van Gompel et B. Hugenholtz, Never forever: Why extending

the term of protection for sound recordings is a bad idea: EIPR. 2008, p. 174; Voy., en Angleterre, l’étude présentée au gouvernement britannique : Gowers Review of Intellectual Property, Londres, déc. 2006. Sur ce rapport cfr. W. Cornish, Intellectual Property in Britain – The Gowers Review: IIC 2007, p. 1; A. Rahmatian, The Gowers Review on Copyright Term Extension: EIPR 2007, p. 353. Voy. également, en Allemagne, N. Klass, J. Drexl, R.M. Hilty, A. Kur et A. Peukert, Statement of the Max Planck Institute Concerning the Commission’s Plans to Prolong the Protection Period for Performing Artists and Sound Recordings, IIC 2008, p. 586; en France, Ch. Geiger, « Vers une propriété intellectuelle éternelle? La contestable extension de la du-

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Commission européenne36 et au Parlement européen37. Il apparaît de toute évidence que c’est bien moins la communauté artistique que l’industrie phonographique qui est demanderesse en la matière, craignant sans doute de voir tomber dans le domaine public les juteux enregistrements des Beatles ou de Cliff Richard… Il n’est donc pas inutile d’affirmer, parmi les principes généraux de la matière, le fait que les droits intellectuels ne peuvent être accordés que pour une durée limitée, voire même, si l’on se veut plus audacieux, de fixer une limite absolue au-delà de laquelle aucun droit (à l’exception des droits sur les signes distinctifs) ne pourrait s’étendre. 3. L’affirmation de la positivité du domaine public Le principe de la liberté de la copie est, avec l’écoulement du temps, la source du domaine public : c’est parce que la liberté est la règle et le monopole l’exception, et parce que le temps replace les exceptions dans la règle de l’espace commun, que se crée un domaine public qui comprend des objets (les créations non protégées, ou qui ne le sont plus), voire même des actions (les utilisations autorisées quel que soit leur objet). Le temps et la liberté tissent donc le domaine public qui, à l’origine, était conçu comme la règle, le droit exclusif venant y creuse une dérogation : ainsi, dans son rapport du 13 janvier 1791 sur le projet de loi qui deviendra la première loi française sur la propriété littéraire (à savoir la loi des 13 et 19 janvier 1793), Le Chapelier écrit : « la plus sacrée, la plus inattaqua-

ble, et si je puis parler ainsi, la plus personnelle de toutes les propriétés, est l’ouvrage fruit de la pensée d’un écrivain ; c’est une propriété d’un genre tout différent des autres propriétés. Lorsqu’un auteur fait imprimer un ouvrage ou représenter une pièce, il les livre au public, qui s’en empare quand ils sont bons, qui les lit, qui les apprend, qui les répète, qui s’en pénètre et en fait sa propriété (...). Il semble que, par nature des choses, tout soit fini pour l’auteur et pour l’éditeur quand le public s’est de cette manière saisi de sa production ; cependant on a considéré qu’il était juste de faire jouir un auteur de son travail, et de lui conserver pendant toute sa vie, et à ses héritiers quelques années après sa mort, le droit de disposer de l’ouvrage ; mais c’est une exception (…) sortez du principe, mettez l’exception à sa place, et vous n’avez plus de base pour votre législation, et vous méconnaissez qu’un ouvrage publié est de sa nature propriété publique »38. Le principe est donc la nonappropriation de l’œuvre, la reconnaissance d’un monopole temporaire au créateur, fondée sur des préoccupations utilitaristes, étant bien l’exception. Mais la situation s’est, on le sait, subrepticement renversée. Le monopole a retenu l’attention du législateur comme de la doctrine, le domaine public devenant un impensé de la propriété rée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins », D. 2008, n° 41 ; M. Vivant, J. Passa, Ch. Geiger, « La proposition de directive sur l’extension de la durée de certains droits voisins : une remise en cause injustifiée du domaine public », disponible en ligne sur www.psw.urgent.be. 36 Voy. la prise de position citée en note 35. 37

Voy. la prise de position commune de quatre grands centres de recherche en propriété intellectuelle (CIPPM/CIPIL/IViR/MPI-IP), “The Proposed Directive for a Copyright Term Extension, A Backward-Looking Package”, 27 oct. 2008 (http://www.cippm.org.uk). 38 Rapport Le Chapelier, Le Moniteur, 1791, t.VII, p.116-117.

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intellectuelle. Il n’est nulle part mentionné dans la loi et est généralement perçu comme cet espace non régulé, juridiquement brumeux, où « tombent » les œuvres qui n’accèdent pas (ou n’accèdent plus) au ciel de l’appropriation privative. Différents auteurs ont alors proposé de donner au domaine public un statut positif, à savoir de lui reconnaître le statut de « chose commune » (ou d’ensemble de choses communes) au sens de l’article 714 du Code civil, qui dispose comme on sait qu’ « il est des choses commu-

nes qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous. Des lois de police règlent la manière d’en jouir »39. Comme le remarque Dusollier, une chose commune, en droit des biens, présente trois caractéristiques, que l’on retrouve à propos des prestations faisant partie du domaine public : •

l’usage des choses communes est commun à tous. C’est également de ce commun usage que se revendique le domaine public, puisque, lorsqu’une œuvre y « tombe », l’usage en est libre pour tous.

•

la chose commune n’appartient à personne. Elle est inappropriable, par nature comme l’air que l’on respire ou la lumière du soleil, ou en vertu de la loi, comme il en va des éléments du domaine public. Les œuvres pour lesquelles les droits sont expirés, ou les informations en tant que telles, ou encore les idées, ne sont pas inappropriables par nature (on peut toujours imaginer une réappropriation privée), mais le sont par l’effet de la loi.

•

Enfin, l’article 714 indique que des lois de police peuvent régler la façon de jouir des choses communes. Ainsi, Dusolier propose l’adoption d’une loi spécifique au domaine public, ou à tout le moins l’insertion de dispositions particulières à l’usage, à la conservation et à l’accès au domaine public dans les lois particuliè40 res .

Parler du domaine public comme d’une chose commune au sens de l’article 714 du Code civil présente toutefois l’inconvénient de le définir négativement comme ce qui « n’appartient à personne », et donc de définir son statut par une absence (l’absence de propriété), alors qu’il serait sans doute plus juste de le définir positivement comme une propriété commune. Non pas, donc, comme un espace en manque d’appropriation, mais au contraire comme la propriété positive de l’Humanité dans son ensemble. Le débat n’est pas purement théorique. L’absence de propriété, c’est-à-dire le domaine public défini comme une chose qui n’appartient à personne, laisse toujours ouverte la possibilité de son appropriation. La chose commune, qui n’est pas inappropriable par nature, peut être privatisée par un changement législatif. Il en va autrement d’un domaine public conçu comme une entité déjà appropriée, le propriétaire étant la collectivité elle-même qui, comme tout propriétaire, ne pourrait être 39 S. CHOISY, Le domaine public en droit d’auteur, Paris, Litec, 2002, p.60 : S. DUSOLLIER, « Le domaine public, garant de l’intérêt public en propriété intellectuelle ? », in BUYDENS et DUSOLLIER, L'intérêt général et l'accès à l'information en propriété intellectuelle, Bruxelles, Bruylant, 2008, pp.117-147 (140) ; M.A. CHARDEAUX, Les choses communes, Paris, LGDJ, 2006. 40 S. DUSOLLIER, loc.cit.

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privée de ses droits que pour des raisons majeures d’intérêt public. On perçoit immédiatement que la construction est plus solide, et la protection du domaine public mieux assurée si ce domaine est qualifié de propriété commune, sur laquelle les droits exclusifs viennent creuser des dérogations temporaires. Quoiqu’il en soit de ce débat, la consécration du domaine public dans les principes généraux, c’est-à-dire l’affirmation selon laquelle le domaine public est ce territoire commun par nature où chaque créateur vient puiser la matière de sa création, pourrait avoir des conséquences juridiques concrètes : toute nouvelle extension de la durée des droits (ou toute création de nouveaux types de droits intellectuels) amputerait d’autant le domaine public, et serait donc à percevoir comme une expropriation devant répondre aux critères de l’article 1er du 1er Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Cette qualification mettrait donc un frein naturel à l’extension des droits. En outre, on pourrait imaginer de réguler le domaine public, par exemple en regroupant dans une loi sur le domaine public les dispositions qui permettent de protéger le 41 patrimoine, de le conserver, de l’archiver et de le mettre en ligne . 4. Le principe de la liberté des idées Le fait que les idées sont, comme le disait Desbois, « de libre parcours », c’est-à-dire inappropriables, est un principe généralement admis en droit intellectuel. C’est aussi un principe 42 43 ancien, puisqu’il est déjà présent chez Cicéron et chez Vitruve . Pourtant, ce principe ne trouve que des occurrences partielles dans les textes. Ainsi, l’article 9.2 de l’Accord ADPIC précise que « la protection du droit d’auteur s’étendra aux expressions

et non aux idées, procédures, méthodes de fonctionnement ou concepts mathématiques en tant que tels ». De même, en droit d’auteur toujours, la Directive 91/250/CEE du Conseil, du 14 mai 1991, concernant la protection juridique des programmes d'ordinateur dispose que « 2. La protection prévue par la présente directive s'applique à toute forme d'expression d'un

programme d'ordinateur. Les idées et principes qui sont à la base de quelque élément que ce soit d'un programme d'ordinateur, y compris ceux qui sont à la base de ses interfaces, ne

41

Sur la régulation du domaine public, cf. DUSOLLIER, loc.cit.

42

Le principe est ancien : Cicéron ne condamne que les auteurs qui ont recopié les anciens mot pour mot, mais non ceux qui s’en sont ouvertement inspirés: « sache en effet qu’en collationnant mes sources, j’ai surpris les auteurs les plus dignes de foi et les plus récents à avoir transcrit les anciens mot pour mot et sans les nommer, bien loin de rivaliser avec l’effort courageux de Virgile ou avec la franchise de Tullius qui, dans « la République », se déclare compagnon de route de Platon »Cicéron, op cit., Livre I, frg. 3, p.13. 43 Vitruve partage la même conception puisque, après avoir comme on l’a vu qualifié de vol le plagiat de l’œuvre d’autrui, il s’empresse de préciser que nul ne crée ex nihilo et que son oeuvre, bien qu’originale en elle-même, a été construite avec les matériaux fournis par ses prédécesseurs. Aussi, dit-il, « je remercie infiniment tous les écrivains qui, par l’apport, au cours des temps, des ressources éminentes de leur génie, ont, chacun dans son domaine, constitué d’abondantes réserves où nous puisons comme l’eau à des sources, pour alimenter notre propre projet » (De Arch., Livre VII, 10). Ainsi donc, la reprise littérale est condamnable, mais la reprise de contenus est présentée comme une condition nécessaire de la création : l’œuvre ne se conçoit que comme une synthèse et une continuation des œuvres existantes, grande à la fois par son originalité et par l’humilité qui lui permet d’être bâtie au sommet des connaissances existantes

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sont pas protégés par le droit d'auteur en vertu de la présente directive ». Ce principe est repris à l’article 2, alinéa 2, de la loi du 30 juin 1994 transposant en droit belge cette directive. En droit d’auteur, la liberté des idées est donc reconnue dans la législation relative aux programmes d’ordinateur, alors qu’elle ne l’est pas dans la loi générale, tout en l’étant par les 44 accords ADPIC comme par une jurisprudence et une doctrine unanimes . En droit des brevets, il ne se trouve repris nulle part, alors même qu’il est acquis qu’une simple idée n’est pas brevetable puisqu’un brevet ne peut être valablement délivré que si l’invention est décrite de telle façon qu’elle puisse être mise en œuvre par un homme du métier, ce qui suppose évidemment que le stade de l’idée soit dépassé. La codification serait ainsi l’occasion de confirmer ce principe général, unanimement admis mais dont la consécration actuelle est chaotique. 5. Le droit d’accès aux savoirs et à la culture On l’a dit : les principes généraux remplissent une fonction proclamatoire et une fonction de contrôle. Par la première, ils exposent la raison d’être de la norme, tandis que la seconde permet aux citoyens de vérifier que l’évolution législative reste à l’intérieur des objectifs fixés. Il en résulte qu’un principe peut reprendre une idée admise, mais constituant un fondement essentiel du système. En propriété intellectuelle, il nous semble que l’accès à la culture et aux savoirs constitue un tel fondement, et que son affirmation contribuerait à assurer l’acceptation sociale d’une matière généralement considérée avec méfiance par le citoyen. L’article 27 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme et l’article 15 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels consacrent déjà le droit de cha45 cun de jouir des biens culturels et scientifiques . La Constitution belge prévoit à son tour, parmi les droits économiques et culturels garantis à chacun par l’article 23, 5°, le droit à l'épanouissement culturel et social. Plus indirectement sans doute, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne stipule, en son article 13, que « Les arts et la recherche scientifique sont libres. ». Or, cette liberté n’a évidemment de sens que pour autant que les artistes et les scientifiques jouissent d’un certain accès au matériel premier, qu’il soit dans le 44

A BERENBOOM, op. cit., p.62; M. BUYDENS, La protection de la quasi-création, Bruxelles, Larcier, 1993, p.264; J. CORBET, Auteursrecht, Bruxelles 1991, 25; J. PERLBERGER, "Le droit d'auteur (1976 à 1985)", JT 1986, 623; M. BUYDENS, "La protection des idées originales: droit d'auteur, responsabilité civile ou droit de la personnalité?", Ing. Cons. 1993, 61; J.P. TRIAILLE, "La protection des idées: les modes non contractuels de protection des idées en droit belge", JT 1994, 797; Cass., 19 mars 1998, A&M 1998, p.229 note B. DAUWE ; Bruxelles, 26.10.1989, JT 1990, 611; Bruxelles, 6.4.1990, JT 1990, 557; Prés. Civ. Bruxelles, 18.5.1995, Ing. Cons.1995, 147; Trib. Civ. Bruxelles, 22.1.1988, RIDA 1989, 363 et note BUYDENS; Cass. fr;, 25.5.1992, D. 1993, Som. Com., 84; Cass. fr., 27.2.1990, D. 1990, I.R., 79; TGI Paris, 16.1.1991, D.1992, Som. Com., 11 45 L’art. 27 de la DDH consacre à la fois le droit d’accès à la culture et la protection des intérêts des créateurs : « 1. Toute personne a le droit de prendre part librement à la vie culturelle de la communauté, de jouir des arts et de participer au progrès scientifique et aux bienfaits qui en résultent. 2. Chacun a droit à la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l'auteur. ». L’article 15 du Pacte va dans le même sens : « 1. Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent à chacun le droit: a) De participer à la vie culturelle; b) De bénéficier du progrès scientifique et de ses applications; c) De bénéficier de la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l'auteur. (...) ».

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domaine public ou qu’il n’y soit pas. Que serait en effet une liberté des arts ou de la science sans faculté d’utiliser le patrimoine existant ? De ces dispositions, on peut déduire que chacun a, dans certaines limites et à certaines conditions, un droit d’accéder à la culture et au savoir, c’est-à-dire un droit d’utiliser les créations techniques et artistiques existantes, qu’elles soient ou non protégées par un droit intellectuel. Cet accès est garanti en droit positif par les exceptions aux droits intellectuels : en droit des brevets, il s’agit de l’article 28 de la loi, qui dispose que les droits conférés ne s’étendent pas aux actes accomplis dans un cadre privé et à des fins non commerciales et aux actes accomplis à des fins scientifiques sur ou avec l’objet de l’invention brevetée. Il est donc loisible à tout un chacun de consulter un brevet pour sa propre formation, ou de l’utiliser pour effectuer des recherches. En droit d’auteur, il s’agit des exceptions prévues aux articles 21 et 22 de la loi sur le droit d’auteur, et qui garantissent à chacun la possibilité de poser certains actes d’utilisation d’une œuvre protégée sans l’accord de l’ayant-droit. Cet accès à la culture existe également, en principe sans entrave, sur les éléments du domaine public. Le rappel de ce principe dans un code permet cependant de mettre en relief le fait que la propriété intellectuelle vise certes à protéger les créateurs, mais sans négliger le droit des utilisateurs d’accéder aux savoirs et à la culture, ce qui implique de lutter contre les entraves injustifiées pouvant par exemple résulter de l’installation de mesures techniques de verrouillage des œuvres empêchant un exercice normal des exceptions prévues par le droit d’auteur. 6. Les droits intellectuels ne constituent pas des droits de propriété S’il est d’usage de parler de « droits de propriété intellectuelle », la qualification de ces droits en termes de propriété est contestable tant d’un point de vue juridique que du point de vue de l’idéologie que cette qualification révèle. L'assimilation du droit de propriété intellectuelle à une véritable propriété a fait l'objet de longs débats, qui se sont achevés, dès la fin du 19ème siècle, par un rejet largement majori46 taire de la qualification du droit intellectuel en termes de propriété . Picard proposait à juste titre dans les Pandectes le concept de droit intellectuel plutôt que celui de propriété intellectuelle. Si les décrets français des 19 et 24 juillet 1793 parlaient certes de « droits de propriété des auteurs, compositeurs de musique, peintres et dessinateurs », la loi française du 14 juillet 1866 se contente de parler de « droits des auteurs », dont le rapporteur dira clairement 47 « le droit que nous règlementons est un droit sui generis » . Suivant le même mouvement, la Cour de cassation française avait renoncé, dans ses arrêts du 25 juillet 1887 et du 25 juin 1902, à la notion de « propriété littéraire et artistique ». Dans son arrêt du 25 juillet 1887, elle remarque que « les droits d’auteur et le monopole qu’ils confèrent, désignés d’ordinaire sous la dénomination de « propriété littéraire », ne constituent pas, à proprement parler, une propriété, ils confèrent seulement aux personnes qui en sont investies le privilège exclusif

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46

Voy. à ce sujet P. RECHT, Le droit d'auteur, une nouvelle forme de propriété, Paris-Gembloux, 1969

47

Cité par A et H.J. LUCAS, Traité de la propriété littéraire et artistique, Litec, 1994, p.28.


d’une exploitation commerciale temporaire »48. La doctrine était certes divisée, mais la majorité semblait reconnaître l’inadéquation du concept de propriété : si certains, comme Pouillet49, Bry50, Josserand51 ou Marty et Raynaud52, soutenaient la qualification des droits intellectuels en termes de propriété, une éminente doctrine, parmi lesquels des auteurs comme Renouard53, Olagnier54, Roubier55, Franceschelli56, Desbois57, Françon58, ou encore des civilistes comme Planiol et Ripert59, relevaient l’inaptitude de cette notion à définir la nature juridique des droits intellectuels. Comme l’observe Pollaud-Dulian, « pour faire rentrer la propriété intellectuelle dans le rang des biens du code civil, il faut, d’une part, feindre de croire que les rédacteurs du code civil n’ont pas parlé des objets de propriété intellectuelle en 1804 par ignorance, alors même que le droit d’auteur et le droit des brevets avaient été légalement consacrés et organisés dès 1791 et 1793 ; d’autre part, déformer les principes, les notions et les mécanismes tant du droit civil des biens (corporels), que du droit de la propriété intellectuelle pour les besoins de la démonstration »60. Ainsi, le caractère perpétuel de la propriété 48

Cass., 25 juillet 1887, DP 1888-1-5, obs. Sarrut.

49

E. POUILLET, Traité théorique et pratique de la propriété littéraire et artistique et du droit de représentation, Paris, Marchal et Billard éd., 3ème éd. 1908, n°9 : pour Pouillet, comme toute propriété, celle de l’auteur trouve son origine dans le travail. Elle a même, comparée à la propriété « ordinaire, « quelque chose de plus certain, de plus indéniable, car, dans son origine ordinaire, la propriété consiste dans l’appropriation d’une chose déjà existante sous la forme sous laquelle le possesseur se l’approprie, tandis qu’ici, elle consiste dans une création, c’est-à-dire dans la production d’une chose qui n’existait pas auparavant, et qui est tellement personnelle qu’elle forme comme une partie de lui-même. Qu’importe après cela que les règles de la propriété en matière d’objets corporels ne s’y adaptent pas d’une façon complète ». 50

BRY, La propriété industrielle, littéraire et artistique, Sirey 1914, n° 226.

51

JOSSERAND, Cours de droit civil positif français, Sirey, 3èmer éd. 1938, n° 1527.

52

Droit civil. Les biens, tome 2, vol 2, Sirey, 2ème éd. 1980, n° 429.

53

A.C. RENOUARD, Traité des droits d’auteur dans la littérature, les sciences et les beaux-arts, Renouard éd., 1838, T.1, p.438.

54

P. OLAGNIER, Le droit d’auteur, LGDJ 1934Tome 1, p.28.

55

P. ROUBIER, Le droit de la propriété industrielle, Paris, Sirey, 1954, T1, n°23. Pour Roubier, les droits intellectuels ne sont pas des droits de propriété mais des « droits de clientèle », qui constituent une catégorie distincte des droits réels et des droits de créance. 56 R. FRANCESCHELLI, « Nature juridique des droits de l’auteur et de l’inventeur », Mélanges P. Roubier, Dalloz, 1961, p.453. 57

H. DESBOIS, Cours de propriété littéraire, artistique et industrielle, 1964-65, p.5.

58

A. FRANÇON, Cours de propriété littéraire, artistique et industrielle, 1999, p.5.

59

Traité pratique de droit civil français, 2ème éd. Tome 3, n°574.

60

F. POLLAUD-DULLIAN, Le droit d’auteur, Economica, Paris 2005, p.39. Voyez, pour une critique contemporaine de la qualification de propriété : C. COLOMBET, Propriété littéraire et artistique et droits voisins, PrécisDalloz, 8ème éd., 1997, n°20 ; P.Y. GAUTIER, Propriété littéraire et artistique, PUF, droit fondamental, 1991, n°15 ; B. EDELMAN, La propriété littéraire et artistique, Que Sais-je ? PUF 1989, p.34 sqq ; C. ATLAS, Droit civil. Les biens, Litec, 2ème éd., 1991, pn°373-a ; P. MALAURIE et L. AYNÈS, Les biens, Defrénois, 2007, n°207.; F. TERRÉ et P. SIMLER, Droit civil. Les biens, Précis Dalloz, 7ème éd. 2006, 35.

175

est incompatible avec la limitation dans le temps des droits intellectuels, les mécanismes de la possession ne s’y appliquent guère, et l’existence de prérogatives extra-patrimoniales en droit d’auteur rend pour le moins problématique l’insertion de ce dernier dans les droits réels. Le débat semblait donc tourner à l’avantage de ceux qui relèvent l’inadéquation de l’approche « propriétariste ». La qualification en termes de propriété (reconnue par l’article L-111-1 du Code français de la propriété intellectuelle61) permet certes aux titulaires de droits d’invoquer le cas échéant la protection constitutionnelle du droit de propriété ou encore l’article 1er de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme62, elle est par contre juridiquement insatisfaisante, les droits intellectuels constituant « une catégorie à part, une branche largement autonome du droit privé (…) L’emploi du terme de « propriété » exprime l’opposabilité absolue et l’exclusivité du droit, mais il ne signifie pas que l’on puisse transposer ici le concept de droit réel conçu par le code civil pour les choses corporel63 les » . Et pourtant, force est de constater que la qualification de « propriété » a refait surface dans les textes européens de la dernière décennie du 20ème siècle et dans une partie de la doctrine 64 récente . Ainsi, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne précise en son article 17-2, 65 sous le titre « droit de propriété », que « la propriété intellectuelle est protégée » . La Directive de 2001 sur le droit d'auteur dans la société de l'information confirme à son tour le 66 droit d'auteur « a été reconnu comme faisant partie intégrante de la propriété » . De même, le projet de constitution pour l'Europe, certes aujourd’hui mort-né, contenait un article II-17 libellé comme suit: « 1. Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu'elle a

acquis légalement, de les utiliser, d'en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une 61 Cet article dispose que « l’auteur d’une oeuvre de l’esprit jouit sur cette oeuvre, du seul fait de sa création, d’un droit de propriété incorporelle exclusif et opposable à tous ». 62

F. POLLAUD-DULLIAN, o.c., p.45.

63

Ibid. Dans un sens similaire, Vivant et Bruguière reconnaissent que la qualification juridique de propriété est discutée, mais finissent néanmoins par admettre cette nature sous la double réserve que « l’on reconnaisse à la propriété la plasticité qui est la sienne » et que l’on y voie « un droit de propriété spécifique, panaché d’éléments atypiques normalement étrangers au modèle propriétaire ». Cette qualification s’impose finalement moins par sa force de conviction juridique que parce que, selon ces auteurs, le Conseil Constitutionnel et les textes internationaux et communautaires iraient en ce sens (error communis facit jus ?), M. VIVANT et JM. BRUGUIÈRE, Droit d’auteur, Dalloz, 2009, n°22 sqq. 64

Cf. A. CHAVANNE et JJ BURST, Droit de la propriété industrielle, Dalloz, 3ème éd. 1990, n°2 ; A. et H.J. Lucas, op cit, n°23 ; J.M. MOUSSERON, J. RAYNARD et T. REVET, "De la propriété comme modèle", in Mélanges Colomer, 1993, p.281-305 (292)

65

La Charte des Droits fondamentaux de l’U.E. telle qu’adoptée le 14 décembre 2007 remplacera la charte telle qu’adoptée en 2000 lors de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne.

66

Directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information.

176


loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L'usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l'intérêt général. 2. La propriété intellectuelle est protégée ». Si le point 1 reprend littéralement l’article 1er du 1er Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés 67 fondamentales du 4 novembre 1950 , le point 2 confirme le caractère de propriété des droits intellectuels. Pourquoi ce retour à une qualification dont la doctrine croyait avoir démontré l'inadaptation ? Tout simplement parce que cette qualification sert ceux qui récusent toute discussion sur une éventuelle limitation des droits intellectuels, pensant au contraire que l’augmentation constante de la portée et du contenu des droits est une chose positive en soi. Pourquoi est-elle avantageuse pour ceux qui soutiennent cette idée de la propriété intellectuelle, qui n’est pas la mienne ? Il me semble que l’on peut identifier trois raisons : La première est que qualifier les droits intellectuels de droits de propriété permet de les couler dans l’airain du droit naturel. Si le droit de l’auteur sur sa création, ou celui du breveté sur son brevet, est de l’ordre de la propriété, il acquiert par cette nature éminente le caractère nécessaire et incontestable d'un droit naturel, que la loi déclare mais ne constitue pas. Au contraire, lui dénier cette qualification pour lui préférer celle d’un droit sui generis quant à sa nature, c’est permettre au législateur de la définir en fonction de l’intérêt général. La seconde raison de cette qualification est qu'elle ouvre la porte aux allongements des droits intellectuels et à l'accroissement des prérogatives des titulaires, souhaités par certaines puissantes industries : en effet, la propriété est par nature perpétuelle, ou dure à tout le moins autant que l'objet avec lequel elle se confond. Certes, le législateur a la possibilité de mettre un terme aux droits du propriétaire en l'expropriant, mais celle-ci est par essence exceptionnelle, nécessitant une cause d'utilité publique et une légitime compensation, et c'est en ces termes que d’aucuns conçoivent la limitation temporelle imposée au brevet et au 68 droit d'auteur . En disant, dans un même article, que nul ne peut être privé de sa propriété (sauf « pour cause d'utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. ») et que les droits intellectuels constituent une propriété, la Charte nous dit donc que les droits intellectuels sont des droits naturels, et que l’on ne peut les limiter, ou pire, les supprimer, que dans des cas tout à fait exceptionnels. Mousseron, Raynard et Revet déduisent de la nature « propriétaire » du droit intellectuel une idée essentielle pour l'industrie, à savoir que la durée de ces droits correspond en réalité à la disparition de leur objet. En effet, le droit de propriété « ne dure qu'autant que son objet sub67 « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». 68

Recht, op cit., p.258.

177

69

siste: la disparition de la chose, objet du droit, provoque l'extinction de ce dernier » . Dès lors, expliquent-ils, si le droit de brevet ne perdure que vingt ans, c'est tout simplement parce que la plupart des inventions sont obsolètes à l'issue d'un tel délai et que, l'objet du droit perdant son être, c'est-à-dire sa valeur économique, le droit prend fin avec lui. Il en va de même pour les œuvres de l'esprit, dont la durée de réservation est définie par référence à une « vie de marché » moyenne. Il s'ensuit très logiquement que, si le marché démontre que tel type de création a une « durée de vie économique » plus longue que la durée actuellement reconnue, il conviendra d'augmenter celle-ci. On valide ainsi a priori les démarches en vue d’obtenir une extension de la durée du droit d'auteur. Enfin, la qualification de propriété réduit le droit intellectuel à une simple chose, dont le destin serait la circulation économique. La création, artistique ou technique, n'est rien d'autre qu'une valeur de marché, que le droit a transformé en bien par le mécanisme de la propriété afin qu'il puisse entrer dans le circuit des échanges marchands. Droit d'auteur et de brevet sont donc, dans cette conception, des avatars de la propriété en vue d’une mobilisation de la création dans le système du marché. Or, nous enseigne le droit des biens, « Ce qui caracté-

rise le droit réel - la propriété et toutes les prérogatives construites à son image - c'est qu'entre le sujet et l'objet de droit il n'y a rien, il n'y a personne (…) D'où la définition suivante: constitue un droit réel tout pouvoir direct reconnu à une personne sur une chose »70. Le droit de propriété, et donc le droit intellectuel dès lors qu'il se voit subsumer sous ce concept, est un pouvoir d'interdire exclusif et absolu: comme le disent très bien Malaurie et Aynes, « il n'y

a pas à décrire quelles sont les prérogatives du propriétaire; il suffit d'en rechercher les limites »71. La qualification de propriété n’est donc pas innocente, puisqu’elle place le droit intellectuel parmi les droits naturels, et le définit comme étant par nature un droit exclusif d’interdire, par nature absolu sous réserve des limites que la loi viendrait lui imposer, permettant une mobilisation des biens immatériels dans le contexte du marché. Cette qualification est donc non seulement inexacte sur le plan juridique, mais elle porte des valeurs qui me semblent critiquables. Bien plus juste est l’analyse qui fait du droit intellectuel un droit concédé et constitué par la loi, en fonction de son utilité pour l’intérêt général : les droits intellectuels existent parce que et dans la mesure où ils servent ce dernier en stimulant la production de produits à valeur intellectuelle ajoutée. Mais ils ne relèvent pas de la catégorie des droits naturels, et ne doivent pas en relever afin précisément de permettre au législateur de les ajuster, de les limiter, voire de les étendre ou de les supprimer en fonction de considérations tenant compte de l’ensemble des intérêts en présence, sans surpondération de celui des titulaires.

69 J.-M. MOUSSERON, J. RAYNARD et T. REVET, "De la propriété comme modèle", in Mélanges Colomer, 1993, p. 281-305 (292)

178

70

C. ATLAS, Droit des biens, Paris, Litec, 1991, n° 38 p. 42.

71

Ph. MALAURIE et L. AYNÈS, Les biens, Cujas 1990, n° 477, p. 119.


Je conçois cependant qu’affirmer dans les principes généraux que le droit intellectuel n’est pas une propriété est délicat, puisque la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que d’autres textes internationaux et communautaires, ont pris position en sens inverse. Ce n’est donc pas dans l’esprit du temps, mais le législateur qui s’engage dans un travail de codification doit-il nécessairement se soumettre à celui-ci ?

2. Le contenu du Code Reste alors la troisième partie de ce que devrait être le Code des droits intellectuels, à savoir l’ensemble des dispositions réglant la matière, et dont il ne peut évidemment être question de traiter ici. Etant entendu qu’il a été sagement décidé de ne pas se limiter à une codification à droit constant, je me limiterai à trois observations d’ordre à la fois général et prospectif : 1. Tendre à l’uniformisation des règles Les droits intellectuels protégeant des prestations de nature créative poursuivent un objectif similaire, à savoir accorder, pour un objet répondant à certaines conditions d’unicité ou de créativité, une protection temporaire sous la forme d’un droit d’exploitation exclusif qui peut être lui-même cédé et donné en licence. Dans la mesure où ces droits partagent un socle commun, le principe de parcimonie, vecteur de simplicité et d’efficacité, incite à adopter pour ces différents droits le régime le plus uniforme possible. Rien ne sert en effet de multiplier des règles divergentes là où des objectifs et des fondements similaires incitent à l’unité. C’est déjà ce qu’a fait le législateur à l’occasion des trois lois réformant, en 2007, certains aspects de la propriété intellectuelle (loi du 9 mai 2007 relative aux aspects civils de la pro72 tection des droits de propriété intellectuelle , loi du 10 mai 2007 relative aux aspects de 73 droit judiciaire de la protection des droits de propriété intellectuelle et loi du 15 mai 2007 relative à la répression de la contrefaçon et de la piraterie de droits de propriété intellec74 tuelle ). On pourrait dès lors tenter de déplacer, dans un chapitre du Code intitulé « dispositions communes », tout ce qui peut l’être : les sanctions en cas d’atteinte au droit intellectuel, la problématique des licences et des cessions, la constitution de sûretés, les moyens de preuve, la procédure… 2. Envisager la question du IPR trolling ? Le phénomène est aujourd’hui connu : un « investisseur » acquiert des droits intellectuels, non pour les exploiter, mais pour tenter d’encaisser des dommages et intérêts ou des royal72

M.B. 10.05.2007, 25704.

73

M.B. 10.05.2007, 25694.

74

M.B. 18.07.2007, 38734.

179

ties imposées a posteriori, auprès d’industriels s’étant aventurés sans le savoir dans le territoire couvert par lesdits droits. Le droit intellectuel est alors utilisé comme un outil permettant d’encaisser du numéraire sans déployer d’activité réelle, par une personne que l’on qualifie de « troll » par référence aux lutins des contes de fées anglo-saxons exigeant des voyageurs une dîme pour traverser le pont dont ils s’arrogent la garde. L’expression est apparue en 2001 sous la plume de Peter Detkin, alors directeur juridique de la société Intel, poursuivie par une société sans activité qui lui réclamait une somme considérable pour atteinte à des brevets sur des microprocesseurs. « Un patent troll », déclara Detkin, « est une personne qui tente de faire un maximum d’argent avec un brevet qu’il n’exploite pas, n’a pas l’intention d’exploiter et n’a généralement jamais exploité ». Le « patent trolling » est un modèle économique purement spéculatif consistant à acquérir des brevets « clés », non pour les exploiter, mais dans le seul but de réclamer des indemnités aux entreprises mettant en œuvre la technologie en cause. Le modèle ne peut croître que sur le terreau fertile de l’obésité propriétaire : c’est parce que le système des brevets connaît une croissance asymptotique, et que les entreprises perdent dès lors la faculté d’identifier les îlots de monopoles, devenus entretemps des continents obscurs, que les spéculateurs peuvent fructueusement aller à la pêche au contrevenant. De plus en plus nombreuses sont les entreprises qui contrefont sans le savoir, ou sans pouvoir l’éviter, et sont donc à la merci des « trolls ». Les histoires d’industriels pris au piège de cette spéculation d’un genre nouveau sont déjà légions. Ainsi, la société Forgent Networks Inc., petite entreprise de 30 employés, acquit un brevet, délivré en 1987 et portant sur la fameuse technique de compression des images digitales JPEG. Forgent, qui n’avait elle-même aucune activité dans ce secteur, prit au début des années 2000 la décision de « rentabiliser » son brevet, après avoir, non sans délectation, constaté que ce format JPEG était devenu inévitable et que les contrefacteurs étaient donc nombreux. Invoquant ce brevet qu’elle n’utilisait pas, elle obtint en trois ans pas moins de $108,4 millions de revenus dans le cadre de transactions ou d’accord de licence avec des industriels. En 2004, quarante quatre sociétés utilisant JPEG furent assignées par Forgent, et plus de 1000 autres mises en demeure de verser des royalties. Des multinationales comme Yahoo ! et Research In Motion acceptèrent de payer, comme bien d’autres, parmi lesquelles une majorité de petites entreprises peu désireuses de supporter les coûts exorbitants d’une procédure judiciaire. NTP Inc., s’est lancée dans le même commerce lucratif: sans activité industrielle ou commerciale, cette société a acquis des brevets couvrant notamment le téléphone portable permettant simultanément la lecture de courriels, et a dès lors contraint Research in Motion, qui commercialise le fameux « Blackberry », à payer 612 millions de dollars de « royalties ». La société Intellectual Ventures, qui détient près de 5.000 brevets, a également fait du « patent trolling» son unique activité. Il va de soi que ce genre d’activité spéculative ne cadre guère avec les objectifs de la propriété intellectuelle : aucune création n’est en effet simulée par cet usage stérile du monopole, qui ne sert ici qu’à imposer un inutile fardeau à l’économie réelle pour générer un flux financier en faveur du spéculateur.

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Inversement, force est de constater aussi que cet usage des droits intellectuels est, dans l’état actuel des choses, parfaitement licite : rien n’interdit à un ayant-droit de ne pas exploiter son titre et de ne le valoriser que sous forme d’actions en contrefaçon. La spéculation comprise comme l’usage d’un bien dans le seul but d’engranger un gain rapide par une utilisation sans finalité industrielle n’est pas plus illicite pour une propriété intellectuelle qu’elle 75 ne l’est pour tout autre type de propriété . Sans intervention législative, le phénomène du trolling n’est donc pas prêt de s’arrêter. Le travail de codification est sans doute l’occasion de réfléchir à cette problématique. Sans entrer ici dans les détails, une piste pourrait être d’imposer aux détenteurs de droits intellectuels une obligation d’usage après un certain délai, comme cela existe en droit des marques. La déchéance pourrait être prononcée pour les droits non utilisés après un certain temps, comme on rend susceptibles de déchéance les marques non utilisées sans juste motif pendant cinq années consécutives. L’investisseur acquérant un brevet aurait donc un certain nombre d’années (par exemple cinq ans) pour entamer l’exploitation ou le donner en licence aux fins d’exploitation : certes, ce mécanisme n’exclurait pas en soi la négociation de licence a posteriori (et donc des actes de trolling), mais le laps de temps réduit entre la délivrance et l’obligation d’organiser l’exploitation réduirait les possibilités de « chasse à l’affût »… On remarquera cependant qu’une telle piste n’est pas sans inconvénients, dès lors qu’il empêche des entreprises industrielles de se constituer des « portefeuilles préventifs » de droits intellectuels en vue de couvrir des développements futurs ou de négocier des licences croisées. Circonvenir le fléau du trolling sans jeter le bébé avec l’eau du bain ne sera assurément pas chose aisée… 3. Renforcer la sécurité juridique par un système centralisé en ligne d’enregistrement des prestations protégées ? Une constatation s’impose : l’immense majorité des atteintes à des droits intellectuels sont commises de bonne foi par des entreprises n’ayant aucune idée, voire aucun moyen de savoir qu’elles utilisent un élément protégé par un droit intellectuel. Cette ignorance est inexcusable quand il existe un système d’enregistrement des droits intellectuels concernés, comme 76 c’est le cas en matière de marques, de dessins et modèles (enregistrés ) ou de brevets. Une recherche, généralement en ligne, permet en effet de s’assurer que l’on peut faire sans licence ce qu’on a l’intention de faire.

75

Remarquons au passage que l’on voit ici l’effet pervers d’une qualification des droits intellectuels en termes de propriété. 76

Il existe également, comme on sait, des dessins et modèles communautaires non enregistrés. Un dessin ou modèle communautaire non enregistré est défini par le règlement sur les dessins ou modèles communautaires de la même manière qu'un dessin ou modèle communautaire enregistré, mais il ne protège un dessin ou modèle que pour une période de trois ans à compter de la date à laquelle celui-ci a été divulgué au public pour la première fois au sein de l'Union européenne. Il confère à son titulaire le droit d'interdire la copie du dessin ou modèle protégé.

Règlement (CE) n° 6/2002 du Conseil du 12 décembre 2001 sur les dessins ou modèles communautaires, art. 1, 2.

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Il n’en va pas de même lorsque la prestation utilisée est protégée par le droit d’auteur, puisqu’il n’existe aucun registre en la matière. Celui qui souhaite mettre dans le commerce un objet (par exemple, un modèle de couvert, de chaussure ou de sac …), ou qui souhaite utiliser une photographie qu’il a trouvée dans des archives, n’a aucun moyen de savoir si, et surtout au profit de qui, cet élément est réservé. Certes, on rétorquera que, nul n’étant censé ignorer la loi, il pourra, en considérant l’objet en cause, déduire l’existence d’une protection de son éventuelle originalité. Par contre, il n’aura aucun moyen de savoir qui est titulaire des droits sur l’objet qu’il envisage d’utiliser, et il ne saura donc pas à qui s’adresser pour une éventuelle licence. Pourquoi, dans cette optique, ne pas créer une obligation d’enregistrement (sur un site en ligne, d’usage et d’accès aisés) pour les œuvres protégées par le droit d’auteur, non pas comme condition d’accès à la protection (une œuvre originale restant protégée du simple fait de sa création), mais comme condition d’opposabilité des droits aux tiers de bonne foi ? Dès lors, celui qui utiliserait par exemple une photographie dont l’auteur est inconnu, ne pourrait se voir réclamer des dommages et intérêts que si l’œuvre en cause est enregistrée (l’enregistrement contenant, outre la reproduction de l’œuvre, les coordonnées de l’ayantdroit). De même, l’ayant-droit n’ayant pas enregistré son œuvre avant le commencement de l’utilisation incriminée ne pourrait pas réclamer la cessation de l’usage, mais seulement le prix d’une licence aux conditions du marché. Ceci mettrait les entreprises à l’abri d’un risque qu’elles ne peuvent pas maîtriser en l’absence de tout moyen de savoir qui détient les éventuels droits sur ce qu’elles utilisent, et contribuerait donc à renforcer la sécurité juridique, dont nous avons vu en commençant qu’il constituait l’objectif par excellence du travail de codification.

Mireille Buydens Professeur à l’ULB, avocat

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LE DROIT ÉCONOMIQUE À L'HEURE DES T.I.C. YVES POULLET

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LE DROIT ÉCONOMIQUE À L'HEURE DES T.I.C. 1. Les technologies de l'information et de la communication (en abrégé, TIC) et leurs multiples applications bouleversent nos relations sociales mais également les relations économiques. Elles modifient les modes d'organisation des entreprises, elles redessinent leurs modes de communication tant entre elles (B to B), qu'avec les administrations (B to A) et avec les consommateurs (B to C) Elles justifient la naissance de nouveaux métiers et, de manière plus générale, aident à la transformation d'un marché autrefois principalement national en un marché de plus en plus européen voire global. Le droit économique se doit de prendre la mesure de cette profonde évolution de l'environnement des entreprises, qu'accélère tant la généralisation de l'internet et de toutes ses applications, que l'accroissement incroyable des capacités de stockage, de traitement et de communication de nos terminaux, ordinateurs et réseaux1. Dès la fin du siècle récemment achevé et surtout depuis l'an 2000, se sont multipliées les législations et initiatives réglementaires encadrant le phénomène nouveau de l'utilisation de l'Internet au service du développement économique. Les vertus des technologies de l'information et de la communication sont nombreuses, elles accélèrent et garantissent la qualité de la production, diminuent les coûts de stockage, améliorent la distribution, permettent au consommateur un meilleur choix du produit et facilitent en même temps qu’elles sécurisent les transactions. Certes, ces vertus peuvent constituer, faute d'un encadrement adéquat, des sources de méfiance légitime. Ainsi, si les sites web commerciaux peuvent s'afficher facilement dans chaque foyer et offrir par leur interactivité les produits et services souhaités par le consommateur, comment convaincre ce dernier de faire confiance à celui qui se cache derrière l'écran et au sérieux de l'opération qui lui est proposée? A l’inverse, comment amener l’entreprise à se fier à des documents et signatures purement virtuelles ? 2. Notre propos ne prétend pas analyser le contenu de chacune de ces interventions réglementaires mais vise plutôt à en dégager les grandes lignes parmi lesquelles nous avons privilégié cinq lignes de force (nos 5 chapitres). Comme nous le dirons en conclusion, d'autres auraient pu être analysées mais les limites de l'exercice demandé ne permettaient pas de les commenter toutes. L'ordre de présentation suit une certaine logique. Les T.I.C. permettent une meilleure transparence de la vie économique (chapitre I). Cette transparence est souvent présentée comme un moyen nécessaire pour assurer la confiance à priori dans les acteurs de la vie économique. Comment dès lors ne pas encourager le développement d'applications des T.I.C., favorables et appropriées pour assurer une transparence renforcée ? En particulier on étudie le rôle de l’Etat chargé de tenir un registre électronique des entreprises et de mettre à disposition les informations qu’il détient et qui peuvent faciliter les décisions d’entreprises.

1

A cet égard, on cite volontiers la loi dite de Moore, selon laquelle tous les 18 mois, la capacité d'un ordinateur "grand public" double pour le même prix, soit est multipliée par mille tous les 15 ans.

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Les acteurs, ainsi mieux connus, nouent sur la toile des opérations économiques. Le droit se doit de mettre les TIC au service de la réalisation sécurisée et rapide des transactions électroniques et de leur exécution par voie électronique. C’est l’objet du chapitre II. Ainsi, il est question, tout d'abord, d'abolir les obstacles que pourraient présenter des législations anciennes conçues à l'ère du seul document papier et de la signature manuscrite et d'accueillir les instruments mis en place pour le remplacer à l'heure de l'électronique, des « équivalents » électroniques (I). Il s'agit ensuite de corriger quelques défauts liés aux modes nouveaux de contracter, afin de créer la confiance en particulier vis-à-vis des consommateurs (II). Ce même souci d'assurer la confiance justifie l'étude du cadre à proposer dans le futur pour ce qu'il est convenu d'appeler les nouveaux métiers de la confiance (chapitre III). Cette facilité qu'instaurent les T.I.C. dans les relations commerciales ne doit-elle pas également caractériser celles qui se nouent entre les administrations et l'entreprise. La simplification administrative ne trouve-t-elle pas dans les T.I.C. les moyens de sa réalisation ? (chapitre IV) Le dernier chapitre "Les T.I.C. et la disparition des frontières" porte un titre qui mérite quelques explications. Il y sera question en effet de la façon dont l'Europe a envisagé les conséquences de la disparition des cloisonnements géographiques qui suit le développement du commerce électronique. Mais la réglementation du commerce électronique envisage le dépassement d'autres clivages solidement ancrés dans notre droit commercial. Dépassant la distinction entre commerçants et consommateur, ces législations invitent à redéfinir les concepts de base de notre bon vieux droit commercial. On ajoute que le droit des libertés individuelles pénètre de plus en plus le monde des entreprises et la régulation étatique cède le pas à des modes alternatifs de régulation, mieux adaptés, nous dit-on, à ce monde en pleine évolution. Il s'agira enfin de conclure par une double constatation: La première souligne, comme nous l'avons déjà indiqué, les limites de l'épure présentée. La seconde rappelle les trois mots clés du cadre réglementaire nouveau justifié par la prise en compte des T.I.C.: "Transparence – Equivalence – Confiance", trois mots clés dont l'action se conjugue au service de la promotion des T.I.C. comme moteur de l'activité économique.

1. Chapitre I: Les T.I.C. au service de la transparence de la vie économique 3. Le renforcement de l'utilisation des T.I.C. pour améliorer la transparence au service du développement de la vie économique suit trois axes. Le premier concerne les "entreprises" acteurs principaux de cette vie économique ; le deuxième "les consommateurs" ; et enfin, le troisième, les « administrations » dont la loi du 7 mars 2007 entend mettre au service de l'économie les gisements informationnels qu’elles détiennent.

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1.1. La transparence des "entreprises" et la loi du 16 janvier 2003 instituant la Banque carrefour des entreprises (B.C.E.) 4. La loi du 16 janvier 20032, suivie par de nombreux arrêtés d'exécution, a institué au sein du SPF Economie, un registre nommé "Banque carrefour des entreprises".3 Le registre poursuit des finalités multiples. La principale est d'enregistrer, sous un numéro d'identification unique, l'ensemble des "entreprises" du Royaume et de regrouper nombre de données relatives à chaque entreprise, données dont l'article 6 contient une énumération partielle. On relève dès maintenant que la notion d’entreprise dépasse largement celle de commerçant comme il sera dit plus loin (infra, n°29). A ce stade, notons simplement que l’article 4 englobe dans cette notion outre els artisans, les personnes soumises à la TVA et, au-delà, toute personne soumise à la sécurité sociale en tant qu’employeur, ce qui peut viser aussi bien les ASBL que les individus employant des « gens de maison ». L'alimentation du registre par les greffes de tribunaux du commerce, de certains jugements, est prévu par l'arrêté royal du 16 janvier 2003 en exécution de l'article 23 de la loi sur la B.C.E. Obligation est faite aux entreprises d'actualiser les données transmises. L'article 17 de la loi prévoit l'accès libre de tous et chacun aux données relatives à l'entreprise dont la publicité est obligatoire en fonction de nombre de lois et l'article 21 prévoit de même l'accès aux données du registre de commerce, désormais intégrées au sein de la B.C.E. On ne peut que louer cet effort à la fois de centralisation et de transparence des données actualisées4 des entreprises. Sans doute, cet effort devrait-il être étendu aux données bilantaires dont la publicité reste assurée par la Banque Nationale de Belgique5, uniquement sous forme de CD-ROM ou de copies imprimées sur papier. Sans doute, et l'Europe y est sensible, une réglementation européenne devrait-elle harmoniser les contenus "publics" des différents registres nationaux et prévoir une interopérabilité de ces registres qui permettra leur consultation depuis l'étranger6 ?

2

M.B., 5 février 2003

3

L'appellation est trompeuse tant l'objet de la loi est plus la création d'un registre et non comme le nom le suggère la mise sur pied d'un réseau entre administrations, comme l'est la "Banque – carrefour de sécurité sociale".

4

Rien n'est dit sur la possibilité de consulter l'historique d'une entreprise, ce qui peut être utile.

5

Article 173 et s. de l'A.R. du 30 janvier 2001 portant exécution du Code des sociétés (M.B., 6 février 2001)

6

A cet égard, le projet BRITE de la Commission européenne, auquel est associé l'équipe du professeur TISON de la RUG.

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1.2. La transparence limitée des "consommateurs" 5. La loi du 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation instituait auprès de la Banque Nationale de Belgique un fichier des défauts de paiements dont la consultation était rendue obligatoire préalablement à l'offre, la conclusion ou la modification de tout contrat de crédit. La loi du 10 août 20017 a élargi considérablement ce registre en prescrivant le devoir d'y inscrire tous les contrats de crédit et en prévoyant en son article 10 un lien avec les avis de saisie, de délégation, de cession et de règlement collectif de dettes, visé à l'article 1389 bis /1 du Code judiciaire. La consultation de cette centrale des crédits est obligatoire8 pour les prêteurs selon des modalités organisées par l'Arrêté royal du 7 juillet 20029 et doit pouvoir être prouvée par le prêteur même lorsqu'elle est opérée ou levée10. Cette obligation du prêteur de mieux connaître son emprunteur vise à protéger ce dernier contre un endettement excessif.11 6. L'organisation réglementaire d'une transparence du citoyen contractant dans le secteur du crédit doit-elle être étendue à d'autres secteurs ? Ces dernières années ont fleuri des bases de données permettant d'épingler dans d'autres secteurs, les mauvais clients ou "futurs clients". Dans le secteur des assurances le fichier DATASSUR qui enregistre les mauvais risques (personnes n’ayant pas payé leur prime d’assurance ou ayant fraudé ou tenté de frauder l’assureur,…) et les met à disposition de l’ensemble du secteur, a été l'objet de nombreuses décisions12, on cite également ceux crées par l'office des propriétaires à propos des « mauvais » locataires ou, dans le secteur des télécommunications, PREVENTEL association des fournisseurs de services de téléphone mobile qui permet entre ses membres l’échange de données relatives à des abonnés en défaut de paiement ou suspects de fraude. Les T.I.C. facilitent en effet la mutualisation des fichiers dans l'intérêt de la protection des entreprises y adhérant voire du secteur tout entier créant cependant le risque de priver un citoyen de l'accès à des services parfois jugés essentiels dans la société moderne. Un avant projet de loi relative à l'encadrement des "listes négatives"13 entend opérer une balance des intérêts en présence en renforçant les obligations de transparence de telles listes, en les

7

M.B., 19 juillet 2002.

8

J.P. Izegem, 6 janvier 1999, Assurance crédit, 1999, p. 55.

9

M.B., 19 juillet 2002.

10

J.P. St Niklaas, 22 octobre 2003, Assurance crédit, 2003, p. 29.

11

Le lecteur trouvera un exposé complet relatif à la loi de 2003 in D. BLOMMAERT, "De bescherming van de kredietnemer in het kredietrecht in Financiele regulering: op zoek naar nieuwe evenwichten, Vol. I., M. TISON est alii (éd.), Intersentia, 2003, p. 85 et s. et F. de PATOUL, "La responsabilité du prêteur et de l'intermédiaire de crédit dans la phase pré-contractuelle", in Le crédit à la consommation, Vol. 75, 12/2004, Bruxelles ?, Larcier, p. 13 et s.

12

Sur ces décisions, en particulier celles relatives à DATASSUR, notamment Civ. Bruxelllles (réf.) 19 déc. 2000,

Bull. Assur., 2001, p. 266, note van Oldenheel, Civ. Brugge (réf.) 31 oct. 2001, inédit ; Civ. Brux. (8ème ch.) (réf.), 11 juin 2004, inédit. 13

Voir la proposition parlementaire de Mme F. Van den Boosche relative à l’encadrement des listes négatives, n° 754/1, Ch. des représentants,. Session 2007-2008, 31 janvier 2008, Doc. 0754/001

188


soumettant à autorisation préalable et en renforçant les droits d'accès et de contestation des personnes concernées.14

1.3. La mise à disposition au profit des entreprises des "gisements informationnels" du secteur public 7. Même si elle ne peut être surestimée, il est indésirable que l'entreprise puisse tirer des données collectées par l'Etat à des frais propres, une plus-value intéressante tantôt pour elle-même, tantôt pour l'enrichir et la revendre à des tiers. Ainsi, l'entreprise qui souhaite exploiter une niche du marché pourra connaître grâce à une banque de données recensant les activités économiques, les potentiels acheteurs de son produit. Le croisement de données cartographiques et de données relatives aux adresses d'établissements scolaires, aux trajets et horaires des transports publics permettait d'offrir aux parents un service leur permettant de choisir l'établissement scolaire en fonction des trajets et coûts des déplacements. C'est cette amélioration de la compétitivité des entreprises européennes grâce à des produits informationnels de qualité15 que la directive 2003/98 relative à la réutilisation des informations du secteur public16 entendait promouvoir. La lente transposition de la directive en droit belge et ce aux divers étages de notre Etat fédéral17 s'avère néanmoins décevante au regard de l'objectif que l'Union européenne se fixait. 8. L'approche suivie par les textes belges présente en effet quelques lacunes au regard des objectifs affirmés par l'Union Européenne18. Sans doute, relèvera-t-on d'abord que, suivant le niveau de pouvoir auquel on s'adresse, les conditions d'obtention de l'information, les autorités visées, les modes de tarification varient, ce qui ne facilitera pas la tâche des entreprises mais au-delà de ce "péché" inhérent à la dimension fédérale de notre Etat, quelques critiques sont à adresser. La première est que les textes, peu importe leurs auteurs, ne créent aucune obligation positive de l'Etat de permettre la réutilisation. Le principe est donc 14 Sur ce débat, lire C. BURTON et Y. POULLET »A propos de l’avis de la Commission de protection des donénes du 15 juin 2005 sur l’encadrement des listes noires », in Défis du droit de la protection des données, M.V.Perez-Asinari et P. Palazzi (ed.), Bruylant 2008, p. 140 à 169. 15 On souligne la qualité de l'information détenue par le secteur public: exhaustivité (vu le caractère obligatoire de la communication de l'information à l'administration, facilité vu les contrôles et sanctions, mise à jour par la régularité de la collecte, etc. 16 Directive 2002/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003, J.O.U.E., L. 345, 31 décembre 2003, Pour un commentaire de la directive, lire J. PAS, "De richtlijn 2002/98/EG inzake hebergebruik van overheidsinformatie – Een kritische analyse, Auteurs & Média, 2005 – 2, p. 110 et s. 17 A propos des lois, décrets et ordonnances en la matière, lire C. de TERWANGNE, "Réutilisation des informations du secteur public; la directive 2003/98 enfin totalement transposée en droit belge", R.D.T.I., 2008. 18 "Cfr sur ce point, les larges développements consacrés à l'intérêt pour le marché de l'information en ligne et pour la compétitivité des entreprises de cette réutilisation commerciale des données détenues parle secteur public, par le livre vert de la Commission européenne sur l'information émanant du secteur public dans la Société de l'Information" (IP/99/32, Bruxelles, 20 janvier 1999, disponible à l'adresse:

http://www.ech.lu/legal/en/access/access.html)

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"aucune source informationnelle n'est accessible sauf exceptions", là où il eût pu être, comme en France ou au Royaume-Uni, l'inverse19. De même, on peut juger sévèrement l'obligation faite a priori aux administrations d'anonymiser les données à caractère personnel. Outre que cette anonymisation n’est pas nécessairement réclamée par la législation de la protection de la vie privée, elle représente pour les administrations un coût et donc un bon prétexte pour ne pas permettre la réutilisation. On relève à la suite de Mme de TERWANGNE20 que toute réutilisation de données à caractère personnel par le secteur privé n'est pas nécessairement incompatible, qu'elle peut être justifiée par des finalités statistiques, scientifiques ou historiques et que les conditions de la licence de réutilisation pouvaient offrir une solution plus appropriée. Pour la suite, on note avec satisfaction: • l'affirmation des principes de non discrimination et de libre concurrence vis-à-vis de ceux qui réclament l'accès à ces "gisements publics" ; • La création d'un registre21 informant les candidats à la réalisation des documents disponibles auprès de l'administration et des conditions de leur réutilisation; • Le principe de la mise à disposition sous une forme électronique "si possible" ; • La limitation des redevances de mise à disposition aux coûts marginaux de reproduction et de distribution.

2. Chapitre II. Les T.I.C. au service des opérations commerciales 2.1. De quelques dispositions générales: le principe de non discrimination voire d'équivalence "fonctionnelle" 9. Etablis à l'occasion de la directive sur la signature électronique22, confirmés par la directive sur le commerce électronique23, les principes de non discrimination et d'équiva19

Certes, il est vrai le texte européen n'oblige pas les administrations à permettre la réutilisation.

20

C. de TERWANGNE, article cité : "En résumé, la solution adoptée dans la législation belge relative à la réutilisation est une position radicale que n'imposait pas à ce degré, la loi de protection des données". 21 Pour le fédéral en particulier, l'arrêté royal du 29 octobre 2007 fixant la procédure et les délais du traitement des demandes de réutilisation d'information du secteur public, M.B., 6 novembre 2007. 22 Directive 1999/93/CE du Parlement et du Conseil sur un cadre communautaire pour les signatures électroniques, 13 décembre 1999, JOCE,19 janvier 2000, L 13, p. 12 et s. 23 Directive sur200/31/CE du Parlement et du Conseil sur un cadre communautaire por les signatures électroniques relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur, 8 juin 2000 , JOCE, 17 juillet 2000, L 178, p. 1 et s..

190


lence fonctionnelle ont reçu dans la loi du 11 mars 200324 une extension que nombre de pays nous envient. Leur consécration permet aux "entreprises" notamment d'utiliser "à plein" les facilités des moyens offerts par les technologies de l'information et de la communication pour réaliser leurs transactions. Les principes cités peuvent être définis comme suit: le principe de non discrimination exige d'une part que la réglementation ne fasse pas obstacle à l'utilisation des moyens électroniques, qu'il s'agisse de signature, de forme, voire de formalités, liés au processus contractuel en ce y compris l'archivage. Elle exclut ainsi tout rejet a priori par les juges d'un mode électronique de preuve au seul motif de son caractère électronique.25 Le principe dit d'équivalence fonctionnelle est plus ambitieux encore. Il se départit comme le notent D. GOBERT et E. MONTERO26 d'une lecture formaliste des concepts juridiques pour s'attacher aux fonctions qui leur sont assignées. En d'autres termes, il s'agit à chaque fois, dans un premier temps, de rechercher les « qualités fonctionnelles", requises par le concept ou la formalité juridiques requis, ensuite, dans un deuxième temps, d'examiner les procédés technologiques utilisés et de vérifier s'ils respectent et préservent les fonctions attachées à ce concept ou ces formalités avant, troisième étape, de conclure, le cas échéant, à l'équivalence juridique du procédé utilisé. 10. L'application de ces principes en matière de signature électronique est l'objet même de la révision par la loi du 20 octobre 2000 de l'article 1322 du Code civil qui dispose désormais en son alinéa 2 : "Peut satisfaire à l'exigence du présent article, un ensemble de don-

nées électroniques pouvant être imputé à une personne déterminée et établissant le maintien de l'intégrité du contenu de l'acte" et définit ainsi les fonctionnalités de la signature, à savoir assurer l’imputabilité à une personne d’un écrit et l’intégrité de celui-ci. L'article 4 de la loi du 9 juillet 2001 fixant certaines règles relatives au cadre juridique pour les signatures électroniques et les services de certification applique ces principes à la signature électronique particulièrement celle, dite à double clés asymétriques. Cet article, en son alinéa 4, assimile (principe d'équivalence) à une signature manuscrite, la signature électronique "avancée réalisée sur la base d'un certificat qualifié et conçue au moyen d'un dispositif sécurisé de création de signature électronique" et en son alinéa 5 ajoute qu'"une signature électronique ne peut être privée de son efficacité juridique et ne peut être refusée comme

24

Loi sur certains aspects juridiques des services à la société de l'information, M.B., 27 mars 2003.

Sur ce principe et l’analyse des directives à cet égard, lire notamment D. MOUGENOT, La preuve, Larcier, Bruxelles, 3ème éd., 2002, en particulier, p. p. 169 et s.

25

26 D. GOBERT et E. MONTERO, "La signature dans les contrats et les paiements électroniques", in Commerce électronique – le temps des certitudes, Cahier du CRID, n° 17, Bruxelles, Bruylant, 2000, n° 19 et s. ; parmi de nombreux auteurs, lire également B. de GROOTE, "Het bewijs in de elektronische handel – Enkele bedenkingen, A.J.T., 2000-2001, p. 881 et s.

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preuve en justice au seul motif que la signature se présente sous une forme électronique…"27, belle traduction du principe de non discrimination. 11. La loi sur la signature électronique autorise la signature électronique de la personne morale28. Ce sera à cette dernière de veiller à la délivrance des certificats établis à son nom, aux personnes autorisées à l'engager et, le cas échéant, à révoquer ces certificats. La signature électronique de la personne morale permet à celui qui, à l’intérieur de l’entreprise active la signature de la personne morale de pouvoir distinguer sa signature en tant que citoyen de celle professionnelle. Nous considérons par ailleurs, comme VANBRABANT29, que ce n'est pas aux tiers qui reçoivent un acte signé par la personne morale de vérifier les pouvoirs de représentation de la personne physique qui concrètement a activé la signature de la personne morale. 12. L'article 16, § 1 de la loi du 11 mars 2003 transpose de manière originale et innovante le principe de non discrimination posé par l'article 9 de la directive du 8 juin 2000 sur le commerce électronique. A la formulation négative de celui-ci, il substitue de manière heureuse une formulation positive fondée cette fois sur le principe de l'équivalence fonctionnelle: "Toute exigence légale ou réglementaire de forme relative au processus contractuel est réputée satisfaite à l'égard d'un contrat par voie électronique lorsque les qualités fonctionnelles de cette exigence sont préservées". Le paragraphe 2 énumère trois exigences importantes où l'application de la règle joue d'office: l'écrit, la signature et la mention écrite de la main de celui qui s'oblige. En outre, ce paragraphe laisse au Roi sous réserve de confirmation par une loi, la possibilité d'adapter toute disposition législative ou réglementaire qui constituait un obstacle à la conclusion de contrats par voie électronique et qui ne serait pas couverte par les paragraphes 1 et 2. Cette disposition dite "transversale"30 s'applique à toutes les étapes du processus contractuel, depuis la période précontractuelle (prospectus, offre par écrit, …), son exécution (livraison, facturation, paiement), à sa modification, son enregistrement, son archivage, son dépôt éventuel et bien évidemment sa fin. Elle permet de résoudre les délicats problèmes posés par le formalisme contractuel peu importe la finalité de la formalité et son contenu31. Reste aux entreprises et à leurs fournisseurs de solutions T.I.C. à imaginer les procédés techniques qui conduiront les juges à reconnaître à ces procédés la qualité d'équivalents 27 Pour un commentaire de ces dispositions, parmi de nombreux auteurs, D. MOUGENOT, "La preuve", Larcier, 2002, 3e édition, p. 169 et s. 28

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L'article 4 alinéa 4 de la loi du 9 juillet 2001 l'affirme expressément In "La signature électronique des personnes morales" in La preuve, CUP, vol. 54, mars 2002, p. 210.

30 Sur l'intérêt d'une clause "transversale" et de l'approche fonctionnelle, lire D. GOBERT et E. MONTERO, "Le traitement des obstacles formels aux contrats en ligne" in E. MONTERO (éd.), Le commerce électronique sur les rails?, Cahiers du CRID, n°19, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 190 et s. 31 Sur ce point, l'article de M. DEMOULIN et E. MONTERO, "Le formalisme contractuel à l'heure du commerce électronique", in Commerce électronique: de la théorie à la pratique, Cahiers du CRID, n° 23, 2003, p. 13 et s.

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fonctionnels. Sans doute, la sécurité juridique exigerait la possibilité de faire agréer ces procédés par une instance officielle comme BELCERT selon une procédure souple mais qu'importe ne boudons pas le plaisir pour nos entreprises d'avoir avec cet article 16 une solution qui permette la conclusion de ventes à tempérament en ligne, la réception de cautionnements délivrés en ligne, et de résoudre sans difficulté l'obligation de faire figurer au dos de la commande les considérations générales contractuelles dont certaines "doivent figurer en gras" ou "à la hauteur de l'endroit où le consommateur oppose sa signature".

2.2. De quelques applications particulières des T.I.C. en matière commerciale 13. Sans doute, l'émission d'une facture constitue une des étapes essentielles de l'exécution du contrat et donc de ce processus contractuel. Il importe donc que son émission et sa conservation puissent s'opérer par voie électronique. A cet égard, on rappelle que la facture a dans notre système juridique une double finalité. La première est privée, la facture sert à la fois de preuve à l'opération qui la justifie et, le cas échéant, par sa signature le fournisseur, de quittance pour le débiteur ; la seconde publique renvoie aux fonctions fiscales de la facture32, en particulier en ce qui concerne la T.V.A.. L'article 22 de la directive du 20 décembre 200133 se propose de mettre en place un cadre juridique harmonisé pour la facture électronique. L'article 53 octies du Code T.V.A. transpose avec bonheur cette disposition européenne. Le principe est l'obligation des Etats d'accepter comme factures tous documents ou messages sur papier ou format électronique remplissant certaines conditions. On note que la directive exige l’acceptation par les destinataires du mode électronique de l’envoi de la facture et la fourniture par l’émetteur à ces mêmes destinataires d'un mode d'accès électronique aux factures conservées sur le site web du fournisseur. Le Code T.V.A. belge comme la directive réserve l'émission ou la mise à disposition de factures à l'acceptation (expresse ou tacite) du destinataire. Deux garanties sont par ailleurs exigées: il s'agit, d'une part, d'une garantie d'authenticité de l'émetteur de la facture et, d'autre part, d'une garantie d'intégrité du contenu. Le paragraphe 3 point c) estime que ces exigences sont rencontrées soit par une signature électronique "avancée" selon la directive européenne, "simple" selon la loi belge34, soit par l'utilisation d'un échange de données informatisées (EDI) répondant aux exigences de la recommandation 1994/820/CE de la Commission du 19 octobre 1994.

32 D. GOBERT, "La facture électronique: la directive du 20 décembre 2001: vers une discrimination de traitement entre la facture papier et la facture électronique", in Commerce électronique: de la théorie à la pratique, op. cit., p. 7 et s. 33 Directive 2001/115/CE en vue de simplifier, modifier et harmoniser les considérations imposées à la facturation en matière de T.V.A., J.O.C.E., n° 15, 17 janvier 2002, p. 24. 34 Voir la transposition de la directive 2006/112/CE par l’article 53 octies du code de la TVA. Sur cette transposition, lire E.WERY, Facturer électroniquement – Droits européen, français et belge, Coll. « Droit des technologies », Bruxelels, Larcier , 2007, p. 31 et 32, n° 26 et p. 117 et s.

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La conservation des factures fait également l'objet de dispositions visant à assurer l'intégrité, l'authenticité de l'origine, la lisibilité mais également "un droit d'accès par voie électronique, de téléchargement et d'utilisation", par les autorités compétentes de l'Etat membre du lieu d'établissement ou de l'assujetti "et "dans la mesure où cela lui est nécessaire à des fins de contrôle". Bref, la facture électronique fait désormais partie de la vie de l'entreprise, à charge pour elle de respecter les prescrits qui l'encadrent et d'accepter l'intrusion du fisc dans ses ordinateurs… 14. Le paiement constitue une autre étape importante du processus contractuel. La loi du 17 juillet 2002 relative aux opérations effectuées au moyen d'instruments de transfert électronique de fonds35 encadre à la fois les instruments de paiement électronique et l'exécution des ordres opérés par leur truchement36. Elle renforce les obligations d'information de l'émetteur de l'instrument vis-à-vis du titulaire et répartit les responsabilités entre l'émetteur, le titulaire et le destinataire selon des règles de partage des risques. On note –et nous y reviendrons - qu'hormis quelques dispositions précises37, la loi s'adresse au titulaire, qu'il soit consommateur ou non.

2.3. Dispositions spécifiques relatives à l'utilisation des T.I.C. pour la réalisation d'une opération économique: la loi du 16 mars 2003 relative à certains aspects juridiques de la société de l'information et du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur 15. Les entreprises y compris les réseaux sociaux comme My Space et Facebook ont pris l'habitude d'exploiter les milles ressources et applications du Net pour développer tantôt des activités spécifiques, tantôt de nouvelles activités. On ajoutera que les particuliers euxmêmes se prennent au jeu de l'offre de produits et de services en ligne. Ces activités s'adressent tantôt à des professionnels, tantôt à des particuliers. Elles couvrent des services au contenu classique comme la "vente" de voyages ou de voitures en ligne, des services de conseil y compris médicaux ou juridiques mais également des services propres au Net comme des moteurs de recherche, des jeux en ligne et, grâce à la convergence des médias, désormais des services audiovisuels en ligne. 35 M.B. 17 août 2002, cette loi devra être revue dans le cadre de la transposition de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 relative aux services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE et 2002/65/CE. 36 La loi du 25 février 2003 modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit (M.B. 7 mars 2003) réglemente le statut des émetteurs de monnaie électronique (art 5 bis et s. et art. 64 bis

quinquies) 37 Ainsi à l'article 5 paragraphe 4 à propos de certaines clauses jugées abusives ou l'article 8 paragraphe 2 3e alinéa, à propos du caractère non suffisant de la présomption tirée de moyen de preuve produit unilatéralement par l'émetteur.

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L'encadrement de ces nouveaux services est principalement l'objet de deux directives38: la première, historiquement parlant, est la directive 97/7/CE du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs à distance. Sans doute, la "vente" par Internet est loin d'être le seul mode de commercialiser à distance mais les dispositions de cette directive s'y appliquent également. La transposition de cette directive s'est faite naturellement par la modification de notre loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. La nouvelle directive 2000/31/CE, celle dite du « commerce électronique » est plus spécifique aux services de la société de l'information, notion définie de manière large comme "tout service presté normalement contre rémunération à distance, par voie électronique et à la demande individuelle d'un destinataire de service". Elle est transposée par deux lois spécifiques, chacune en date du 11 mars 200339. 16. Ce double encadrement conduit à une première réflexion. Si la première directive et les dispositions nationales qui la transposent visent les seules relations « B to C », la seconde est plus large et vise en outre les relations « B to C », distinguant rarement40 parmi les "destinataires" des services, les "consommateurs". La remarque à propos de l’abandon de la notion de consommateur au profit de notions plus larges, remarque déjà adressée à propos de la réglementation des paiements électroniques trouvent donc ici également à s'appliquer. Nous reviendrons sur ce point mais notons dès à présent, la difficulté créée pour les entreprises de tenir compte de ces champs d'application distincts. Ainsi, les règles relatives à la publicité, à l'obligation d'uniformisation, aux conditions générales contractuelles, etc. sont visées par cette directive et s’étendent donc au-delà du champ d’application de le loi du 14 juillet 1991. La loi du 11 mars 2003 ne distingue par non plus le prestataire41 d'un service de la société de l'information professionnel et celui non professionnel. Est-ce à dire que celui qui simple particulier offre, via son blog ou son site web voire via Facebook, ses services est également visé? Il semble bien que la réponse soit positive42! Cette réflexion liminaire proposée, bornons-nous à quelques grandes lignes des dispositions rappelées43. 38 Il faut également citer une troisième directive : celle 2007/65/CE du 11 décembre 2007 modifiant la directive 89/552/CCE sur la coordination de certaines dispositions mises en vigueur par la loi ou des règlements administratifs concernant la poursuite d'activités de diffusion par télévision. Cette directive a pour objet les nombreux nouveaux services que les mass-médias peuvent désormais offrir suite à la convergence des réseaux ainsi l'iPodcasting, le live streaming, la vidéo quasi à la demande, la télévision interactive, etc. Cette directive doit encore faire l'objet d'une transposition en Belgique. 39 Loi du 11 mars 2003 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information et loi du 11 mars 2003 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information visés à l'article 77 de la Constitution (M.B. 17 mars 2003). 40 Dans la loi belge, on cite l'article 11 qui permet dans le cadre d'opérations « B to B » de déroger à certaines dispositions. 41 … c'est-à-dire "toute personne physique ou modèle qui fournit un service de la société de l'information" (art. 2 3e) 42 Sauf à déduire de la notion de "prestataire établi" défini comme celui qui exerce d'une effective ?une activité économique au moyen d'un établissement stable pour une durée indéterminée", la nécessité de disposer d'une organisation de moyens matériels et humains et d'agir à titre professionnel mais on peut en douter car la notion de

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17. La première loi du 11 mars 2003 se caractérise par la volonté de promouvoir l'accès au marché des services de la société de l'information. Aucune autorisation préalable ni autre « exigence ayant un effet équivalent » n'est autorisée (article 4 de la loi). L'affirmation des principes d'équivalence fonctionnelle et de non discrimination part ici de la même volonté. Au-delà, la loi rend compte de deux préoccupations majeures liées aux caractéristiques même de l'opération conclue via les moyens modernes de communication : la première est propre à une certaine opacité du prestataire dont le destinataire peut ignorer la qualité lorsqu'il visite un achalandage purement virtuel qui peut être trompeur ; la seconde est l'interactivité qui peut faire craindre que la simple pression instantanée d'une touche de l'ordinateur n'entraîne un engagement que par la suite le destinataire peut regretter. 18. Le renforcement des obligations de transparence se justifie au regard de la première caractéristique. Cette transparence porte d'abord sur l'identification et les qualités du prestataire (art. 7 de la loi). Elle exige ensuite l'identification des "communications commerciales" (art. 13 de la loi) dont le contenu peut être noyé dans ce qui paraît être une information sur le produit et dont la cible peut désormais être un individu particulier et non plus le public en général ou une catégorie de celui-ci.44 A propos de la publicité, la loi proscrit les spams45 et réclame des professions réglementées en particulier libérales une réévaluation des règles professionnelles "visant notamment, l'indépendance, la dignité et l'honneur de la profession, ainsi que le secret professionnel et la loyauté envers les clients et les autres membres de la profession".46 19. Les lois du 11 mars 2003 et du 14 juillet 1991 préviennent les dangers liés à la seconde caractéristique des opérations conclues de manière électronique par la mise en place d’un véritable "processus contractuel"47. L'article 10 de la loi du 11 mars 2003 décrit les différentes phases de la passation de la commande (art. 10) en fixant des obligations supplémentaires au prestataire tant sur le plan de l'information relative à ces phases que par la mise à disposition de moyens techniques de correction des erreurs, de téléchargement des conditions générales et clauses contractuelles (art. 8 et 9). La loi du 14 juillet 1991, en son article 79, exige la confirmation de la commande "sur un support durable" à la disposition du prestataire établi sert essentiellement à fixer les règles nationales applicables à respecter (art 5) et constitue dans la directive dite « commerce électronique » une sous-catégorie de la notion de "prestataire" (art. 2 3e) 43 Pour des commentaires de la loi du 11 mars 2003, lire notamment J. DUMORTIER et H. L DEKEYSER, Ruimen van juridische obstakels bij contracten langs elektronische weg" in Electronische Handel – Kommentaar bij de wetten van 11 maart 2003, ICRI, 2003, p. 161 – 186 ; M. DEMOULIN et E. MONTERO, "La loi du 11 mars 2003 sur les services de la Société de l'information: une vue panoramique et trois zooms, Larcier, R.D.T.I., 2003, p. 41 à 59. 44

Voir l’article 93 3° de la loi du 14 juillet 1991 tel que modifié par la loi du 5 juin 2007 (M.B., 21 juin 2007)

Voir l’Arrêté royal du 4 avril 2003 visant à réglementer l’envoi de publicités par courrier électronique, M.B.,28 mai 2003. 45

46 Voir à cet égard la loi du 2 août 2002 et l’article de A. CRUQUENAIRE et JF. HENROTTE à propos de la publicité des avocats en ligne in « La déontologie de l’avocat et le web 2.0 : comment assurer l’interopérabilité » in RDTI, Actes du colloque du 10 octobre 2008, p. 189 et s. 47 Sur ce découpage de la transaction en diverses étapes, nos réflexions in « Contrats électroniques et théorie générale des contrats » in Liber Amicorum L. SIMONT, Bruylant 2002, p. 467 et s.

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destinataire et auquel il a accès"48 ; applique aux "ventes" via Internet, le délai de réflexion (article 80 paragraphe 1 et 2) et suspend l'obligation de paiement à l'issue de ce délai de réflexion sauf si le "vendeur" "apporte la preuve qu'il respecte les règles fixées par le Roi en vue de permettre le remboursement des sommes (déjà) versées par le consommateur ».49

3. Chapitre III. Les T.I.C. et les nouveaux métiers 20. On distingue parmi ces nouveaux métiers spécifiques au monde de l'Internet, deux catégories. La première s'entend des intermédiaires, ceux qui par leurs prestations permettent aux utilisateurs de l'Internet de disposer des ressources de celui-ci Cette première catégorie vise le fournisseur d'accès, les transporteurs mais également les hébergeurs de sites. Ces derniers fournissent une simple capacité d'espace disque sur un centre serveur de manière à assurer la présence de l'entreprise ou du particulier sur le Net. On connaît également l'activité des portails qui facilitent l'accès aux multiples sites peu importe leur lieu d'hébergement ; les moteurs de recherche facilitent quant à eux l'accès au contenu des sites. L'avènement du Web 2.0 où chacun même un particulier peut participer discrètement à la vie du Web en devenant fournisseur de contenu (Wikipédia), de vidéos (par exemple YouTube), des informations plus personnelles (les réseaux dits « sociaux ») justifie l'apparition de plateformes où ces contenus, vidéos et informations s'échangent, sont répertoriés et s'agrémentent de services nouveaux. La seconde catégorie est liée à des services dits « de confiance » dans la mesure où il s'agit tantôt d'intervenir entre les partenaires d'une opération commerciale ou administrative pour pallier les insécurités liées à la technique utilisée, tantôt de garantir pour une entreprise la sécurité d'opérations pour laquelle elle pourrait un jour devoir rendre des comptes. Parmi ces métiers de la confiance, on cite ainsi les organismes de labellisation, les services d'horodatage, d'archivage, etc.

3.1. Des hébergeurs aux moteurs de recherche et aux plateformes de service Web 2.0 21. La directive dite sur le commerce électronique n'envisage parmi ces nouveaux métiers que celui de l'hébergeur. L'approche suivie se caractérise par un régime d'exonération à priori de responsabilité (art. 14) favorable au développement de leur marché et justifié par la liberté d'expression. Une responsabilité à raison des contenus hébergés50 fondée sur l'ar48 Pour plus de commentaires, C. BIQUET-MATHIEU ET C. DECHARNEUX, Contrats par voie électronique et protection des consommateurs: articulation des articles 7 à 12 de la loi de transposition de la directive "Commerce électronique" avec la réglementation des contrats à distance" in Contrats à distance et protection des consommateurs, CUP, 2003, Vol. 64, p. 5- 135. 49

Voir l’article 80 § 3, alinéa 3 de la loi du 14 juillet 1991 introduit par la loi du 24 août 2005 (M.B., 31 août 2005).

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Ainsi un site hébergé, peut contenir des messages diffamatoires, des contenus pédophiles, enfreindre les lois sur la propriété intellectuelle, s'adonner à des pratiques déloyales, etc.

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ticle 1382 du Code civil eût en effet conduit ces hébergeurs à "censurer" préventivement les contenus hébergés. La loi du 11 mars 2003 reprend la solution européenne (art. 20 et 21 paragraphe 1) tout en réclamant de ces services leur obligation de coopération avec les autorités judiciaires (art. 21 paragraphe 2). Faut-il appliquer de tels prescrits aux moteurs de recherche? YouTube peut-il se réfugier derrière la même exonération de responsabilité et être tenu de coopérer avec les autorités administratives et policières, si un clip vidéo placé sur sa plateforme contient une publicité comparative ne répondant pas aux critères de la loi sur les pratiques du commerce ? Rien n’est moins sûr. Dans un article récent, E. MONTERO51 plaidait pour un affinement de l’analyse des activités opérées par chacun de ces nouveaux métiers, contestant tout élargissement des prescrits légaux en matière de responsabilité propre à l’activité de l’hébergeur à d’autres activités. Sans doute, ne faut-il pas en cette matière précipiter une œuvre législative mais suivre de près la réflexion des juges afin d’offrir à ces métiers un cadre juridique clair. Par contre, il n'en va pas de même à propos des métiers de la confiance où il paraît urgent de légiférer ?

3.2. Des métiers de la confiance 22. Le fonctionnement complexe des systèmes d’information et le caractère instantané voire virtuel (c’est-à-dire sans laisser de trace physique tangible) des opérations qu’ils effectuent justifient la méfiance de ceux qui y recourent ou de ceux qui sont en charge du contrôle de ces opérations. Rien n’est plus simple que de "manipuler" un courrier électronique, que de falsifier un document électronique ou de le faire disparaître. Et certes, si la répression pénale existe, elle apparaît bien souvent illusoire. Cette vérité justifie le recours à des tiers dits « de confiance » dont le rôle précisément est d'attester la réalité d'une opération ou d'un de ses éléments, d'une qualité du prestataire ou de ses activités, de l'intégrité du contenu d'un document, etc. Le développement harmonieux des échanges sur les réseaux numériques suppose sans aucun doute un renforcement de la "sécurité" et de la "confiance". A cet égard, on assiste depuis quelques années à l'apparition de "tiers de confiance", dont la fonction est d'apporter des garanties de sécurité et de fiabilité. Ainsi, il existe des services de certification, d'archivage et d'horodatage de données électroniques, de recommandé électronique (Certipost), de blocage transitoire des sommes versées, etc. A l'heure actuelle, le marché de ces services de confiance tend à se développer, mais avec difficulté et un niveau de qualité variable. L'absence de cadre juridique entraîne plusieurs inconvénients. Tout d'abord, certains prestataires peu scrupuleux offrent des services insuffisamment fiables sur le plan technique et juridique. Ensuite, l'absence de critère minimal de qualité empêche les destinataires des services de savoir quel prestataire est digne de confiance. Ces derniers se trouvent ainsi confrontés à des questions juridiques épineuses relatives à ces services, pour lesquelles le droit commun s'avère insuffisant. Décrivons ainsi les objets sur lesquels portera leur intervention. 51

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E.MONTERO, « Les responsabilités liées au Web 2.0 » in RDTI, Actes du colloque du 10 octobre 2008, p. 363 et s.


Il peut s'agir de l'identité des parties à la transaction. Sur ce point, la législation du 9 juillet 2001 règle de manière adéquate l'intervention, les obligations et la responsabilité des prestataires de services de certification. Mais cette législation laisse dans l'ombre nombre de questions. Ainsi, lorsqu'un, prestataire m'offre des services de conseil juridique, ce n'est point son identité qui me chaut mais bien sa qualité professionnelle et, sur ce point, le prestataire visé par la loi du 9 juillet 2001 ne peut au-delà de l'identité garantir la qualité professionnelle. Sans doute, les ordres professionnels sont-ils mieux armés pour ce faire. Au-delà la qualité de l'entreprise, son respect de la loi, les caractéristiques du service offert trouveront dans des systèmes de labellisation des garanties utiles. Quant à la transaction, elle mérite, pour certains de ces éléments, d'être sécurisée par l'intervention d'un tiers: l'heure de l'envoi, par un service d'horodatage, la réception du message par le système d'information du destinataire, par un service de recommandé électronique voire son contenu par un service de certification du message, qui conservera de manière intègre trace de celui-ci pour pouvoir en faire preuve, le cas échéant. Enfin, la conservation intègre du message nécessite un archivage électronique dont un service spécialisé peut garantir la fiabilité. 23. Cette liste pourrait encore être allongée. Elle témoigne de l'importance de légiférer en la matière si on souhaite développer le commerce électronique. Une loi du 15 mai 2007 fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance a été votée sous le précédent gouvernement mais sa rédaction laisse dans l'ombre nombre de prestataires, est insuffisante et n'a pas été suivie des arrêtés d'exécution nécessaires pour sa mise en vigueur. Sans doute est-il indispensable de revoir cette loi, de l'élargir, de fixer, autour de quelques principes: devoir d'impartialité, confidentialité des données transmises, information du destinataire sur les qualités de services, qualification et expérience du personnel, solidité financière, le cadre juridique des prestataires des services de confiance. Pour chaque catégorie de ces prestataires on ajoutera à ces principes, quelques dispositions spécifiques. Ainsi, en matière d'archivage électronique, le prestataire offre des garanties spécifiques relatives, notamment, à la lisibilité, à l'intégrité et à la durabilité des documents archivés. En matière d'horodatage électronique, le prestataire veille essentiellement à utiliser des procédures de datation fiables, reposant sur le temps universel coordonné. En matière de recommandé électronique, le prestataire fournit, notamment, des garanties particulières concernant la délivrance de certificats de temps et la fiabilité des accusés de réception par le destinataire. En matière de blocage transitoire des sommes versées, le prestataire propose, entre autres, des moyens de paiements sécurisés et veille au respect de l'article 80, paragraphe 3, de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur, qui l'oblige à restituer les sommes bloquées si nécessaire. Pour tous ces "métiers", il s'agit, enfin, de prévoir une procédure volontaire d'accréditation auprès d'un service comme "Be-Trust", déjà actif en matière de signatures électroniques.

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4. Chapitre IV. Les T.I.C. au service de la relation entreprises – administrations (B to A) 24. L'utilisation des T.I.C. constitue –nous l'avons montré- un avantage pour les entreprises dans leurs relations entre elles ou avec les consommateurs. Leur utilisation permet également une amélioration de leurs relations avec l'administration dans le contexte d'une simplification administrative nécessaire et encouragée en particulier par la directive Bolkenstein sur la libre prestation des services. Dans ce contexte, sans prétendre à l'exhaustivité, nous nous bornerons à quelques considérations: la première a trait à trois innovations mises en place par la loi B.C.E. déjà évoquée ; la seconde plaide pour une extension du principe de l'équivalent fonctionnel aux exigences souvent posées par le droit et les réglementations administratives dans leurs relations avec le citoyen, en général et l'entreprise, en particulier.

4.1. De quelques innovations proposées par la loi B.C.E. au service de la simplification administrative 25. On retient de la loi B.C.E. trois innovations. La première est de faire du numéro d'entreprise attribué selon l'article 10 de l'article à chaque entreprise une clé d'accès à l'ensemble des fichiers de l'administration peu importe le niveau fédéral ou fédéré auquel celle-ci se rattache52. "Les autorités, administrations et services désignés prennent les mesures nécessaires afin que le numéro d'entreprise et d'unité d'établissement constitue, …, une clé donnant accès tant aux données reprises dans la B.C.E. qu'à celles reprises dans les répertoires et fichiers automatisés qu'ils gèrent… » Ainsi, le numéro d'entreprise permet l'interopérabilité des fichiers de l'ensemble des administrations qui pourront, sans risque de se tromper, s'échanger les données, démasquer les fraudes, opérer les contrôles nécessaires et rendre le service nécessaire aux entreprises lorsque la réalisation de ce service implique la recherche d'information à partir de bases de données gérées par d'autres administrations. L'amélioration du service aux entreprises s'opère notamment par la seconde innovation celui de la collecte unique affirmé par l'article 22 de la même loi. "Des autorités, administrations et services qui sont habilitées à consulter les données de la B.C.E., ne peuvent plus réclamer directement ces données aux entreprises…" Le paragraphe 2 du même article établit dès lors de manière logique une exonération de responsabilité de l'entreprise pour non communication directe de données la concernant à l'administration, lorsque ces données ont déjà été communiquées à la B.C.E. Cette disposition facilitera la vie des entreprises habituées jusqu'ici à produire la même attestation, les mêmes données chaque fois qu'elles introduisaient un dossier.

52 On note par ailleurs que l'utilisation de ce numéro est obligatoire pour les entreprises dans leurs relations avec l'administration (art. 11 alinéa 1) et qu'il doit figurer sur "tous les actes, factures, annonces, communications, lettres, ordies et autres pièces émanant des entreprises…" (art. 12)

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Enfin, la même volonté de simplifier la relation avec les administrations conduit, troisième innovation, le législateur à créer des "guichets d'entreprises", véritable interface obligatoire entre l'administration et l'entreprise. Leur mission est fixée par l'article 43 de la loi: inscrire les entreprises auprès de la B.C.E. ; vérifier les conditions d'exercices par les entreprises dans le cas de certaines activités ; effectuer les formalités administratives vis-à-vis de toutes les administrations fédérales ; garantir l'accès aux données enregistrées au registre du commerce, etc. On ajoute que ces guichets doivent être agréés selon les conditions fixées par la loi (article 45).

4.2. De l'extension du principe d'équivalence fonctionnelle aux relations entre l'administration et les entreprises 26. Le poids du formalisme administratif dans la relation entre les entreprises et l'administration est souvent évoqué. On ne compte pas les règlements imposant cachet de l'administration, utilisation de certains formulaires, ratures dans la marge avec paraphes, visa de l'administration, etc. La nature même de ces formalités empêche bien souvent l'utilisation de l'électronique et retarde la procédure administrative. Nombre de ces dispositions réglementaires ont été allégées ou modifiées de manière à accueillir le document électronique. Les énoncer toutes eût relevé de la gageure. Notre propos est autre. Ne serait-il pas utile comme la loi du 11 mars 2003 de proposer dans les relations entre particuliers nées du commerce électronique d'établir par loi ou décret le principe de l'équivalence fonctionnelle quitte à renvoyer au Roi et aux gouvernements respectifs le soin de fixer les conditions précises de cette équivalence pour chaque formalité rencontrée ? 27. Cette proposition s'appuie sur l'initiative de la Région wallonne qui, sur base du principe rappelé, décréta par un article unique le 14 décembre 200653 suivi par un arrêté d'exécution du 12 juillet 200754: "Un formulaire électronique de la Région wallonne complété, validé et transmis avec ses éventuelles annexes conformément aux modalités et conditions définies par le Gouvernement, est assimilé au formulaire papier portant le même intitulé, complété, signé et transmis, avec ses éventuelles annexes, à l'administration concernée". Ainsi l'arrêté d'exécution dispose notamment: « Art. 5. L'exigence de sceau ou cachet se rapportant à une pièce justificative est satisfaite par l'utilisation d'une signature qualifiée, émanant soit de la personne morale titulaire du sceau, soit d'une personne susceptible d'engager cette personne morale. » « Art. 7. Sous réserve du droit de chaque service administratif d'exiger, si nécessaire et avant toute prise de décision, la remise par le demandeur de la pièce originale au format papier, les pièces justificatives qui doivent accompagner un formulaire électronique peuvent être remises sous forme électronique. »

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M.B. 27 décembre 2006, p. 74733

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Arrêté du Gouvernement wallon du 12 juillet 2007, M.B. 20 août 2007, p. 43606.

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A défaut de pouvoir remettre une pièce électronique ayant valeur d'original, le demandeur est autorisé à remettre une version électronique constituant une copie de la pièce originale. Dans cette hypothèse, il accompagne cette pièce d'une déclaration sur l'honneur attestant qu'il est en possession de la pièce originale qu'il conserve à la disposition des administrations de la Région wallonne. » « Art. 8. Moyennant le respect des modalités d'envoi prévues pour chaque formulaire électronique, un formulaire peut être valablement envoyé par voie électronique, et ce malgré l'exigence d'envoi postal à une adresse déterminée. L'accusé d'enregistrement transmis au demandeur ainsi que les données de journalisation détenues par les administrations de la Région wallonne font foi, jusqu'à preuve du contraire, de la réception du formulaire et des pièces qui l'accompagnent, ainsi que du moment de cette réception et des données transmises. » Le suivi au plan fédéral de cette initiative réglementaire wallonne s’impose si on souhaite que l’informatisation puisse conduire nos entreprises à une simplification de leurs relations avec l’administration

5. Chapitre V. Les T.I.C. et la disparition des "frontières" naturelles ou traditionnelles en droit commercial 28. Le titre V de notre exposé rassemble enfin quelques réflexions transversales à propos de l'impact des T.I.C. et de la réglementation, qui leur est consacrée, sur quelques "distinctions" et "frontières" qui structurent la conception traditionnelle du droit commercial. 29. La première réflexion s'appuie sur une caractéristique de l'Internet: il abolit les frontières territoriales. La directive sur le commerce électronique prend acte de cette réalité pour imposer la "clause dite de marché intérieur" qui révolutionne les principes établis en matière de libre circulation des marchandises, des services et de libre établissement. Celleci prescrit à chaque Etat membre de veiller au respect par les prestataires établis sur son territoire des dispositions réglementaires applicables dans cet Etat membre. Il octroie donc un contrôle exclusif à l'Etat membre d'origine mais ce contrôle a pour conséquence, note l'alinéa 2, que les autres Etats ne peuvent restreindre la circulation du service. En d'autres termes, la conformité des activités du prestataire de services à la loi du pays d'établissement constitue automatiquement un "passeport" pour l'ensemble de l'Europe, comparable à la mise en libre circulation pour les marchandises. Ainsi, l'Europe atteint son objectif dans la mesure où le marché intérieur est décloisonné. Ce principe du pays d’origine était certes affirmé de manière partielle par certaines directives qui harmonisent les conditions d'accès à la profession des établissements de crédit, des services d'investissement et des assurances, voire les activités dans le cadre de la diffusion transfrontières des émissions de télévision, est ici singulièrement élargi. On ajoute que le principe englobe dans la directive dite du commerce électronique "la totalité de la prestation (autorisation, exécution, règlement des

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différents) quitte à empiéter sur le domaine du droit international privé…" et sans s'appuyer nécessairement sur une harmonisation préalable55 La deuxième réflexion ressort de nos développements précédents. La distinction entre "consommateurs" et "commerçants" s'évanouit lorsque désormais on parle de "destinataires" et de "prestataires" dans la directive dite commerce électronique et sa traduction en droit belge par la loi du 11 mars 2003 et que la loi du 14 juillet 1991 définit la notion de vendeur de manière à ce point large que même les entreprises publiques, les artisans et les prestataires de service y entrent. De même, la distinction que le Code de commerce imposait entre "commerçants", "artisans", « professions libérales » s'évanouit en grande partie lorsqu'on lit la loi B.C.E. qui ne connaît plus que les "entreprises" ou la loi sur le commerce électronique qui range aussi bien les médecins que les avocats sous le concept de prestataires. La notion de « consommateurs » de même a tendance dans bien des textes à se voir préférer des notions plus larges celles d’ « utilisateur » dans le droit des paiements électroniques ou de « destinataires » dans la loi sur le commerce électronique. Les caractéristiques de la technologie n’oblige-t-elle pas à protéger de manière plus large ceux qui utilisent ces services nouveaux ? Troisième réflexion: les droits de l'Homme envahissent la vie de l'entreprise à la faveur des technologies de l'information et de la communication56. On a évoqué la liberté d'expression à propos de la responsabilité des hébergeurs mais au-delà, ce sont les législations de protection des données personnelles et de la vie privée qui obligent les entreprises à revoir leur stratégie marketing, à limiter leurs bases de données et l'utilisation de celles-ci sous peine de se voir poursuivre non seulement par les personnes concernées certes mais également par leurs concurrents pour pratiques déloyales. Enfin, quatrième réflexion, les juridictions commerciales cèdent le pas à des modes alternatifs de résolution des litiges de plus en plus prônés par l'Europe57. Dans un domaine où l'application de la réglementation est affaire d'expertise, comment ne pas laisser aux entreprises en concertation avec les associations de consommateurs lorsqu’il s’agit de litiges avec les consommateurs le soin de mettre sur pied les organes de résolution des litiges quitte à le faire sous l’impulsion et le contrôle plus ou moins lointain de l'autorité étatique. N’y aurait-il pas là une tâche importante du ministère des Affaires économiques de veiller ainsi à la mise 55 Sur cette « clause du marché intérieur » et la révolution qu’elle introduit en droit communautaire par rapport aux arrêts « Cassis de Dijon » et « Keck Mithouard », lire V. HATZOPOULOS, « Que reste-t-il de la directive sur les services ? », Cahiers de droit européen, 2007, p. 303 et s. Voir aussi, Y. de CORDT, C. DELFORGE, T.LEONARD, Y. POULLET, Droit commercial, Syllabus, Anthemis, Louvain La Neuve, Livre V, 2009, p. 450 et s. 56 Sur ce point lire notamment, P.F. DOCQUIR et L. HENNEBEL, « L’entreprise, titulaire et garante des droits de l’homme », in Responsabilités des entreprises et corégulation, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 79 et s. 57 Ainsi l’article 17 de la directive sur le commerce électronique qui impose aux Etats membres qu’en cas de désaccord entre un prestataire de services de la sociétés de l’information et le destinataire, leur législation ne fasse pas obstacle à l’utilisation des mécanismes de règlement extrajudiciaire pour le règlement des différents… ».et de manière plus générale la directive 2008/52/CE du 21 mai sur certains aspects de la médiation dans les matières civiles et commerciales qui encourage y compris le renvoi par les tribunaux à de tels modes de règlements de conflit.

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sur pied d’un organe de médiation, à l’instar de ce qui existe déjà dans certains domaines, ainsi en matière de litiges de voyage. A nouveau, les technologies de l’information et de la communication pourraient servir à faciliter la saisine de cet organe, la discussion entre parties et le rôle des médiateurs dans la solution du conflit ? Bref, à quand la création en Belgique d’un service d’On Line Dispute Resolution (O.D.R) ?

6. Conclusions 6.1. Ce qui n'a pas été dit 30. Le monde des technologies nouvelles se caractérise par une innovation incessante que le droit entend protéger au-delà du droit d'auteur traditionnel lorsqu'il protège le pur investissement économique comme en matière de bases de données, lorsqu'il abaisse volontairement le niveau d'originalité que droit revêtir le programme d'ordinateur. Par ailleurs, l'information digitalisée se copie, s'échange et se modifie aisément. Internet facilite le piratage et désespère le titulaire ou l'ayant droit de l'œuvre. Le droit vient à l'appui de ces derniers. Il protège les mesures techniques dites de protection et renforce l'affectivité des droits d'auteur dans la Société de l'information. Sans doute faut-il noter à regret que cette consécration croissante du droit d'auteur risque de priver de signification les exceptions que l'intérêt général avait inscrites dans les législations (exceptions de parodie, pédagogique scientifiques, …) 31. Le droit de la concurrence poursuit également l'intérêt général. Peut-être est-ce de lui que viendront l'imposition de limites à la toute puissance des auteurs et de leurs ayantdroits dans la Société de l'information. Depuis l'arrêt Magill jusqu'à la récente affaire Microsoft58, la Cour européenne trace progressivement à travers l'application des articles 81 et 82 du traité de la Communauté européenne les limites de l'expansion du droit d'auteur dans le domaine des technologies de la communication et de l’information. En particulier, elle est soucieuse que la protection des droits d'auteurs ne puisse mettre à mal les exigences d'interopérabilité des systèmes d'information qui garantissent l'innovation technologique future.

6.2. Ce qu'il faut retenir 32. Les technologies de l'information et de la communication représentent une opportunité pour le développement des activités des entreprises, elles constituent pour le consommateur la possibilité d'un choix plus grand, de produits et services et sans doute des commandes plus rapides et mieux exécutées. Enfin, elles ouvrent la perspective d'un dialogue plus simple et plus efficace entre l'administration et l'entreprise en même temps qu'elles

58 Pour un bon résumé de cette jurisprudence sur le difficile mariage du droit d’auteur et du droit de la concurrence, lire notamment S. DUSOLLIER, « L’affaire Microsoft ou l’interopérabilité, nouvelle valeur du droit de la concurrence », RDTI, 2008, p. 204 et s.

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permettent d'assurer un meilleur contrôle du respect par l'entreprise des législations qui la concerne. Et le droit dans tout cela! C'est peu dire qu'il prône les T.I.C. au service du développement des entreprises, de l'intérêt général et de l'amélioration de la situation tant des entreprises que des consommateurs. Trois mots clés résument cette action du droit : • Transparence : celle des entreprises mieux identifiées et obligées lorsqu’elles recourent aux technologies de l’information et de la communication à mieux identifier les produits et services qu’elle mettent à disposition tant d’autres entreprises que des consommateurs ; celle des clients également en ce qui concerne leur capacité d’accéder au crédit et à authentifier leur volonté par la signature. • Equivalence : le droit n’entend pas révolutionner ses concepts ni abandonner ses requis en matière de formalités mais accueillir par l’approfondissement des fonctionnalités liés à ces concepts ou des exigences que ces formalités traduisent, la façon dont les technologies de l’information et de la communication peuvent y satisfaire. • Confiance : car c’est bien l’enjeu final de toute cette intervention réglementaire. L’Etat doit contribuer à cette confiance par l’agrément de certains métiers nouveaux (les métiers de la confiance, la création d’un ODR), par la création d’une administration en ligne qui puisse dialoguer avec les entreprises et faciliter leur démarche administrative et présenter ainsi un modèle de transactions électroniques fondées sur la sécurité et l’efficacité. Yves POULLET Professeur de droit commercial Directeur du CRID : Faculté de droit de Namur

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DE TOEGANG TOT DE MARKT HENRI SWENNEN

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DE TOEGANG TOT DE MARKT In deze bijdrage over de toegang tot de markt worden de Belgische reglementering die voorwaarden stelt voor toegang tot het beroep of voor het voeren van een beroepstitel (3.1 - 3.2) en de Europese dienstenrichtlijn (4) beschreven. De regeling van de toegang tot het de markt van diensten wordt gesitueerd (1) en er wordt ingegaan op de oorsprong en de grondslagen van zulke regulering (3.3 – 3.4). Daaruit kunnen lessen worden getrokken. De aanbevelingen van het rapport over de modernisering van de economische wetgeving worden in dat kader bekeken (3.4.2) en die aanbevelingen kunnen worden vergeleken met de hoofdlijnen van de regelen van de Dienstenrichtlijn die de kwaliteit van diensten trachten te beschermen (4.2). Ten slotte wordt gewezen op een paar punten die van belang zijn als de wetgever de Dienstenrichtlijn omzet in de Belgische wetgeving (5).

1. Algemeen 1.1. Drempels De toegang tot de markt is nooit zonder drempel. Drempels kunnen bestaan i) uit wat door de werking van de (betrokken) markt zelf van marktdeelnemers wordt verwacht, ii) uit regulering door de overheid en iii) uit private regulering – mededingingsafspraken en regelen van beroepsverenigingen - of gedrag van marktdeelnemers die in staat zijn om de drempel te verhogen – voornamelijk als gevolg van een machtspositie. Als voorbeelden kan men noemen, van i) investeringen die een dienstverlener moet doen in een “plaats” waar de diensten zullen worden gepresteerd, van ii) de instelling van een door de overheid te verlenen vergunning voor het uitoefenen van een bepaald beroep en van iii) een selectief distributiesysteem dat voor het overgrote deel van producten in een markt is georganiseerd.1 Overheidsregulering die de toegang tot de markt betreft, kan specifiek te maken hebben met de toegang tot een bepaalde activiteit. Maar daarnaast kan regulering die niet specifiek is voor die activiteit of niet specifiek de toegang tot die activiteit betreft alleen of in samenhang met de specifieke wetgeving, een drempelvormend effect hebben. Als voorbeeld daarvan kan meteen worden genoemd dat in de Belgische vestigingsreglementering is bepaald dat bij de vaststelling van eisen van beroepsbekwaamheid rekening wordt gehouden met “de wetten en reglementaire besluiten die niet genomen zijn in uitvoe-

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Het meest bekende voorbeeld daarvan in België is de verdeling van tijdschriften en dagbladen..

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ring van deze [vestigings-] wet, en die specifiek van toepassing zijn op de betrokken sector” (cursivering HS).2

1.2. Vergunningen Overheidsregulering die specifiek de toegang tot een activiteit betreft, gaat in de regel over vergunningen om de activiteit te mogen uitoefenen. In de markten van diensten gaat het dan over vestigingsvoorwaarden die kwalitatief zijn of die kwantitatieve beperkingen stellen m.b.t. het aantal dienstverleners. Kwalitatieve beperkingen maken de vergunning afhankelijk van een door opleiding verworven kwaliteit van de dienstverlener. Maar er is voorts ook regulering die niet de toegang zelf betreft maar de uitoefening van een bepaalde activiteit regelt. Vanzelfsprekend heeft zulke wetgeving ook een drempeleffect. Een goed voorbeeld daarvan is het ontbreken van een Belgische “vestigingsreglementering” voor slagers. Het exploiteren van een slagerij is echter onderworpen aan vele eisen die verband houden met de bescherming van de gezondheid. De vereiste investering om een slagerij te kunnen exploiteren belet beunhazen om in die markt te stappen.3

1.3. Beroepsbescherming en titelbescherming Overheidsregulering die de toegang tot de markt afhankelijk maakt van een vergunning voor het uitoefenen van een activiteit, bepaalt die activiteit en reserveert ze voor de vergunninghouders.4 Dat heet beroepsbescherming. Minder verregaand is titelbescherming. In dit type van regulering wordt het voeren van een titel gereserveerd voor wie door opleiding een kwaliteit heeft verworven. De veronderstelling is dat dit in een bepaalde activiteit een kwaliteitsmerk is en dat vele afnemers de voorkeur zullen geven aan de houder van de titel. Titelbescherming regelt dus niet de toegang tot de markt. Men kan dat overigens goed zien waar slechts titelbescherming bestaat omdat beroepsbescherming niet mogelijk is door de onmogelijkheid om de activiteit die het beroep zou uitmaken af te bakenen op min of meer precieze wijze of op een wijze die niet al te belemme-

2 Artikel 13 Programmawet van 10 februari 1998 tot bevordering van het zelfstandig ondernemerschap (5° criterium) De (officieuze) gecoördineerde tekst vindt men op de site van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO: http://www.hrzkmo.fgov.be/ . Zie in verband met dit voorbeeld: : Wetsontwerp tot bevordering van het zelfstandig ondernemerschap, Kamer van Volksvertegenwoordigers - 1206 / 1 - 96 / 97 - 1207 / 1 - 96 / 97, Memorie van Toelichting, p. 14 waar regelen van milieubescherming worden genoemd. De wetgever moet zich dan afvragen “welke de meerwaarde van een reglementering van de beroepsbekwaamheid zou zijn.” 3 Lange tijd bestond er evenmin een vestigingsreglementering voor bakkers. Die is er pas vrij laat gekomen, zie: KB van 13 januari 1993, http://www.hrzkmo.fgov.be/Portals/hrzkmo/nl/Wetgeving/Handel%20en%20ambacht/Brood%20en%20banketbakker.pdf 4 Een goed voorbeeld vindt men in de (genoemde) vestigingsreglementering voor bakkers, art. 2, §2, 4°. Tot de gereserveerde activiteit behoort niet: “de bake-off” activiteit die uitsluitend bestaat in het afbakken, op de verkoopplaats, van elders vervaardigde bakkerijproducten. De ontwikkeling in België van dit soort van activiteit is niet vreemd aan de totstandkoming van de reglementering.

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rend is voor andere dienstverleners. Het voorbeeld is de bescherming van de titel van psycholoog.5 Bij beroepsbescherming is vaak, en bij titelbescherming is soms, de voorwaarde gesteld dat de beoefenaar zich – in de uitoefening van het beroep - onthoudt van andere of van bepaalde andere activiteiten. Op die manier worden in de afpaling van een beroepsgebied, beoefenaren die op een neven gelegen gebied werkzaam zijn, beschermd tegen de nu “gespecialiseerde” buren. Dat kan ook een weerslag hebben op de wijze waarop het beroep in het neven gelegen gebied wordt uitgeoefend. Specialisatie kan ook van algemeen naar bijzonder gebeuren, al of niet scherp gescheiden. In de geneeskunde worden specialisten geacht uitsluitend in hun specialisatiegebied te werken. De specialisatie kan ook, bij wijze van uitbreiding van de regel van afpaling, tot een verbod leiden om diensten aan te bieden in samenwerking met beoefenaren van andere beroepen (“multidisciplinair aanbod”). Het meest bekende voorbeeld is de specialisatie van advocaten en met name het samenwerkingsverbod van advocaten en accountants.6

1.4. Koopverbod Een sterke bescherming van het beroep is er wanneer het aan consumenten verboden wordt om voor aankoop van diensten die het gereserveerde domein zijn van een beroepsgroep, een beroep te doen op iemand die geen vergunning heeft. Beroepsbescherming wordt vaak gehandhaafd door strafsancties tegen wie beroepshandelingen stelt zonder vergunning te hebben. Verder gaand is, zoals hier bedoeld, een verbod en een sanctie t.o.v. de koper. De wet van 6 juli 1976 tot beteugeling van het sluikwerk met handels- of ambachtskarakter bevat zo’n verbod. Minder rechtstreeks maar vaak toch effectief zijn de regelingen van sociale of fiscale “tegemoetkomingen” voor werk, producten en diensten, of van (private) verzekeringscontracten, die het beroep op “erkende” leveranciers als voorwaarde stellen.

1.5. Belemmeringen: in Europese context In de context van een markt bekeken, kan men de rechtstreekse toegangsbeperkingen redelijk gemakkelijk identificeren. Dat is zeker het geval als het gaat om overheidsregulering die de toegang zelf betreft. Het belemmerende effect van drempels die bestaan uit andere overheidsregulering is meestal goed gekend door insiders maar komt weinig “naar boven”.

5

Wet van 8 november 1993 tot bescherming van de titel van psycholoog, http://www.hrzkmo.fgov.be/Portals/hrzkmo/nl/Wetgeving/Intellectuele%20beroepen/Psycholoog.pdf Een overzicht van de “geschiedenis” vindt men o.a. in het verslag over het ontwerp in de Kamer van Volksvertegenwoordigers, 1145/2-92/93, p. 2. Een ontwerp van wet was al in de jaren tachtig goedgekeurd door de Kamer maar in de Senaat vervolgens gewijzigd. 6

Een verbod dat door de met gezag beklede beroepsorganisatie is ingesteld, zie H.v.J., arrest van 22 febr. 2002, zaak C-309/99, Wouters, (Mededinging),te vinden op http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=nl

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In de Europese context bekeken, is dat laatste anders. Omdat er één markt moet worden tot stand gebracht die al de lidstaten omvat, moet wetgeving die afscherming van nationale staten als “markten” veroorzaakt, worden verboden. De regelen en rechtspraak inzake vrij verkeer binnen Europa hebben daarom niet alleen betrekking op nationale regelen die de toegang tot het beroep betreffen maar ook op de regelen met betrekking tot de uitoefening van het beroep. En in dat verband komen ook onrechtstreekse of verkapte belemmeringen aan bod die het effect zouden hebben de toegang tot en de uitoefening van een beroep te bemoeilijken voor wie vanuit een andere lidstaat zou willen komen (of naar een andere lidstaat zou willen gaan).Wat dat betreft, wordt trouwens niet alleen gelet op de beperkingen die aanbieders beletten van de vrijheid gebruik te maken maar ook op beperkingen die het afnemers bemoeilijken om in andere lidstaten te gaan kopen.7 Men mag hieruit niet besluiten dat “Europa” alleen heeft geleid tot afschaffing van regulering inzake beroepstoegang en beroepsuitoefening. In het licht van harmonisatie van regelen is er in België ook regulering bijgekomen of strenger gemaakt, met name om te vermijden dat “onze” beroepsbeoefenaren niet aan de geharmoniseerde eisen zouden voldoen, en dat “onze” markt dus zou worden overgenomen door onderdanen van andere lidstaten. Voorbeelden zijn de reglementering van accountants en de instelling van de stageopleiding van advocaten.

2. De besproken wetgeving In het verslag over de “Evaluatie en modernisering van de economische wetgeving”8 wordt de toegang tot de markt besproken in Boek XIV dat handelt over de vestigingsvoorwaarden. Maar verder zijn ook de andere boeken van belang: De regeling van sluikwerk (Boek XV) verbiedt afnemers een beroep te doen op sluikwerk. Wat bescherming van beroepen betreft,behoort ze daarmee tot de hardste wetgeving. Boek XVI gaat over diensten voor personeelszorg, vroeger bekend als “patronaatswinkels”. Het gaat om een oude regel die werkgevers verbiedt om goederen en diensten aan hun werknemers te verkopen. In de oude regeling ging het erom te vermijden dat de patroon zo een deel van het betaalde loon terugkreeg via de winst op de verkoop. Waar de patroon zo’n winkel had, was er enige “druk” op de werknemers om bij de patroon te kopen wat hij in die winkel aanbood. Er zijn nieuwe vormen van “voordelen voor personeel” ontstaan waarin werkgevers van bepaalde leveranciers voordelen bedingen ten behoeve van hun werknemers; ook de overheid doet dat voor haar personeel.9 Soms gebeurt dat op basis van “exclusiviteit” – van één soort goed of dienst slechts één leverancier. Boek XVII gaat over een deel van de maalderijwetgeving. Die hangt samen met de beroepsregulering in de maalderij. Boek XVIII gaat over de minnelijke invordering van 7

Zie, kort en goed, KAPTEYN en VERLOREN VAN THEMAAT, Het recht van de Europese unie en van de Europese gemeenschappen, 6° uitg., Deventer, Kluwer,2003, p. 598 e.v. 8

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Het verslag dat hier wordt besproken, Brussel, FOD Economie, 2008.

In de handelspraktijkenwetgeving zijn er regelen die als vorm van verkoop buiten de onderneming de verkoop op de werkplek van de consument noemen. In de praktijk ziet men ontwijkingen daarvan. Voor een voorbeeld van kortingen in handelszaken: http://www.kuleuven.be/personeel/jobsite/verloningspakket.html . Wat de voordelen voor het overheidspersoneel betreft, zie: http://www.fedplus.be/

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schulden. Die gebeurt door erkende incassobureaus. Boek XIX handelt over de financiële wetgeving. Het grootste stuk van de activiteit in die sector is gereguleerd. Die regeling wordt in het rapport beperkt besproken. Het valt aan te stippen dat die regeling Europees is geharmoniseerd. Ik bespreek ze hier niet. In de verdere bespreking van het rapport let ik vooral op de vestigingsreglementering (zie nr. 3). Die heeft hoofdzakelijk betrekking op dienstverlening. Op de andere, genoemde, regelen die het effect van toegangsregulering hebben, ga ik hier niet in. Dat zou weinig zin hebben omdat het slechts een beperkt beeld zou geven. In het te bespreken rapport worden immers alleen de regelen betrokken die onder de bevoegdheid van de FOD Economie vallen. Er zijn onder verantwoordelijkheid van andere overheidsdiensten nog vele andere reguleringen. De opstellers van het nieuwe wetboek economisch recht zullen rekening moeten houden met de Europese Dienstenrichtlijn.10 Die richtlijn slaat op alle beperkingen van toegang en uitoefeningvoorwaarden. Zij bevat een heel programma. Ik bespreek de richtlijn kort (zie nr. 4) en ga voorts in op een paar punten die van belang zijn voor de omzetting van de richtlijn in het Belgische recht (zie nr. 5).

3. De Vestigingsvoorwaarden in het Belgische economische recht. In het stuk over de vestigingsvoorwaarden (p. 88 e.v. van het rapport) vindt men een scherpe analyse van de vestigingswet KMO en de wet dienstverlenende intellectuele beroepen. Bij wijze van lange noot vindt men ook een opsomming van punten die moeten verbeterd worden in de wet op de Kruispuntbank van ondernemingen. En er zijn beleidssuggesties voor minder overheidsregulering en belemmering in de toegang tot de markt.11 Ik schets nog even het kader van de regulering. Voor de beroepsbescherming zijn er twee reguleringen. Op de eerste plaats is er de beroepsbescherming KMO en de beroeps- en titelbescherming dienstverlenende intellectuele beroepen. Voor de KMO vindt men de regeling in de Wet zelfstandig ondernemerschap. Voor de andere beroepen is de regeling thans een onderdeel van de Kaderwet dienstverlenende en intellectuele beroepen. Voor uitsluitend titelbescherming is er een kaderwet die thans nog alleen de ambachten regelt. Voor dienstverlenende intellectuele beroepen is de regeling het andere onderdeel van de Kaderwet.

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Richtlijn 2006/123 van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:376:0036:0068:NL:PDF 11 Wat dat laatste betreft, mag erop worden gewezen dat professor J. Lambrecht van de EHSAL en de KUBrussel aan de werkzaamheden van de werkgroep deelnam (zie noot 1 op p. 1 van het rapport). Lambrecht doet i.v.m. markttoetreding en uittreding, met name in de KMO, belangrijk onderzoek, zie: http://www.researchportal.be/organisation/kmo-studiecentrum-(HUB%20_O3)/

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3.1. De regeling KMO 3.1.1. KMO: Wet zelfstandig ondernemerschap De regeling De regeling voor KMO vindt men in de Programmawet van 10 februari 1998 tot bevordering van het zelfstandig ondernemerschap. Die programmawet regelde een pakket van maatregelen voor de KMO, waaronder staatssteun, en bevatte – in de ruil in het pakket – een nieuwe regeling voor de verouderde vestigingswet KMO. De gebreken van de vroegere regeling vindt men, samen met de lijsten en de “cijfers”, uitvoerig besproken in de kamerstukken m.b.t. deze wet en de wijziging ervan in 2003.12 Het meest opvallende van deze wet, op de eerste plaats, is dat die niet zoals de voorgaande wet beperkt is tot de beroepen die een handels- of ambachtsbedrijvigheid uitmaken in de betekenis van het Wetboek van Koophandel (art. 1 en 2) en van de wet op het ambachtsregister (gelet op art. 2 W.v.K. een beperkte restcategorie). De wet is van toepassing op kleine en middelgrote ondernemingen. Zij levert een kader voor de vaststelling van de ondernemersvaardigheden (art. 3) die in twee stukken bestaan: (basis)kennis van bedrijfsbeheer enerzijds en beroepsbekwaamheid (“sectoraal” of “intersectoraal”). De kennis van bedrijfsbeheer is verplicht gesteld voor KMO’s die een activiteit uitoefenen waarvoor inschrijving in het handels- of ambachtsregister is vereist (art. 4, §1). Uit het samen lezen van deze bepaling en artikel 4 van de Wet kruispuntbank Ondernemingen kan men besluiten dat dit niet alle ondernemingen omvat. En artikel 4, §1, laatste lid van de Wet zelfstandig ondernemerschap bepaalt sinds 2003 dat dit vereiste van kennis van bedrijfsbeheer niet van toepassing is op de beoefenaars van een beroep dat door een andere wet of krachtens de wet van 1976 op de dienstverlenende intellectuele beroepen is gereglementeerd. Wat de beroepsbekwaamheid betreft, bevat artikel 5 van de Wet zelfstandig ondernemerschap geen beperking tot handelsen ambachtsactiviteit.13 Op de tweede plaats is nu effectief de kennis van bedrijfsbeheer verplicht voor vrijwel alle KMO’s in de groep van handel en ambacht. Afgezien van enkele uitzonderingen is die eis van kennis van bedrijfsbeheer dus veralgemeend.14 Op de derde plaats is de overheid nu nog nauwelijks gebonden aan initiatieven van de beroepsgroepen. In het regime van de vestigingswetten van 1958 en 1970 kon een reglementering alleen worden ingesteld op verzoek van het georganiseerde beroep. Dat gold ook voor wijzigingen. Voor het opleggen van kennis van bedrijfsbeheer werd later een initiatief van de 12 Zie Kamer van volksvertegenwoordigers, 1206 en 1207/1-96/97, M.v.T., 2285/001-50 van 11 febr. 2003, p. 4 en 5 waar men ook een lijst vindt van vroeger gereglementeerde beroepen op grond van de oude wetgeving, en 2283/003, het verslag van de Commissie, p. 4 waar de Minister toelichting geeft over de weerslag van de vernieuwing van 1998 op het vlak van attesten kennis van ondernemingsbeheer. 13 Op de site van de Hoge Raad wordt deze wet kennelijk daarom onder een rubriek « algemeen » gezet : http://www.hrzkmo.fgov.be/Default.aspx?tabid=1638 14

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Zo is ook de conclusie van het Rapport, p. 90.


overheid zelf mogelijk gemaakt, zij het m.b.t. kennis toegespitst op het beroep . Aanpassing van bestaande reglementeringen werd nadien aan de Koning overgelaten wanneer zo’n aanpassing nodig was in het belang van o.a. de afnemers. Maar “de Middenstand” is een shoppende groep van kiezers die door de politici liever te vriend wordt gehouden. In het kader van het globale pakket van de Wet zelfstandig ondernemerschap, en met name sinds de wijziging van 2003, is de Koning bevoegd voor het opleggen van kennis van bedrijfsbeheer en voor het vaststellen van de vereiste beroepsbekwaamheid “op vraag of na advies van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO” (art. 3). Op de vierde plaats zijn de beroepsterreinen nu niet meer zo versnipperd in kleine kavels. Er kunnen “intersectorale” eisen worden gesteld. Onder de reglementeringen die op grond van de oude wetten tot stand waren gekomen, was die versnippering groot. Dat had voornamelijk te maken met de “doorstroming” naar het zelfstandig ondernemerschap van lieden die hun beroepsbekwaamheid hadden verworven door te werken bij een baas, in een beroep. Zij konden alleen voor dat beroep hun beroepsbekwaamheid aantonen. Die “doorstroming” had alles van doen met één van de doelstellingen van zulke wetgeving, namelijk de ondernemers die hun zaak willen verkopen ook een koper te geven.15 Die koper, vaak iemand die bij de baas werkte of had gewerkt, moest dan wel aan de vestigingseisen kunnen voldoen. Het had voorts te maken met het kunnen verkopen van de zaak zoals ze had bestaan, met haar klandizie. Opslorping van het soort van activiteit dat in de zaak werd ontplooid door een “breder” geregeld beroep zou beoefenaren van een ander onderdeel van het bredere terrein toelaten om zonder meer de klanten in te pikken. De Wet zelfstandig ondernemerschap regelde een evaluatie van de bestaande 42 reglementeringen.16

15 Om verkoop mogelijk te maken regelen de artikelen 10 en 11 van de Wet zelfstandig ondernemerschap ook, zoals vroegere wetgeving, respijttermijnen m.b.t. het voldoen aan ondernemersvaardigheden: in geval van overlijden ten gunste van de overlevende partner en van de kinderen, en in geval van overname ten behoeve van de overnemer. Voor de overlevende samenwonende partner is de vereiste duur van samenwoning – om van de respijttermijn te genieten – in 2003 teruggebracht tot zes maanden. 16 De lijst die de Minister opgaf bij de bespreking van de wet neem ik hier – hooresco referens –op: Het gaat hier over de volgende gereglementeerde beroepen, met tussen haakjes het jaartal van het reglementeringsbesluit : aannemer-schrijnwerker-timmerman (1960), installateur in centrale verwarming (1961), aannemerplafonneerdercementwerker (1961), kapper (1962),

molenaar (1962), aannemer van schilderwerken (1963),handelaar in inlandse granen (1963), slager-groothandelaar (1963), opticien (1964), fietsmecanicien (1964), bromfietsmecanicien (1964), motorfietsmecanicien (1964), aannemer van metsel- en betonwerken (1964), aannemer-steenhouwer (1965), fotograaf (1966), kleinhandelaar in vaste brandstoffen (1966), aannemermarmerbewerker (1966), handelaar in fourage en stro (1967), aannemer-tegelzetter (1968), elektrotechnisch installateur (1968), behanger-plaatser van wand- en vloerbekledingen (1969), horlogemaker-hersteller (1970), technicus in tandprothese (1973), garagehouder-hersteller (1974), aannemer van glaswerken (1974), kleinhandelaar in vloeibare brandstoffen (1974), handelaar in tweedehandse autovoertuigen (1974), installateur-frigorist (1974), sanitair installateur-loodgieter (1975), installateur van verwarming met gas met individuele toestellen (1975), aannemer van zinkwerken en metalen dakbedekkingen van gebouwen (1975), aannemer van niet-metalen

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Hoe ingrijpend dat is geweest, kan men zien aan het overzicht dat de Hoge Raad geeft.17 Er zijn nog vijf oude reglementeringen, overigens vier die niet zo oud zijn, van kracht. Acht reglementeringen zijn afgeschaft. Men vindt daaronder de beroepen die “verloren” zijn gegaan door de recente technische en commerciële ontwikkelingen: fotograaf en horlogemaker/horlogehersteller, en het oude beroep van molenaar. Zestien beroepsreglementeringen van het versnipperde terrein in het bouwvak zijn vervangen door één reglementering voor beroepen in het bouwvak en de elektrotechniek. Het nieuwe besluit gaat over algemene aanneming, elektrotechniek en een groep van 7 activiteiten die met afwerking hebben te maken. Er is één beroepsbekwaamheid vastgesteld voor de afwerking en elektrotechniek. Vier beroepsreglementeringen, twee m.b.t. fietsen en motorfietsen, twee andere m.b.t. autoherstelling en onderhoud van auto’s zijn ondergebracht in één regeling. Vijf beroepsreglementeringen die men bezwaarlijk allemaal op de noemer “lichaamsverzorging” zou kunnen zetten zijn ondergebracht in één regeling voor begrafenisondernemers, tandtechnici, opticiens en “lichaamsverzorging” (kappers, schoonheidsspecialisten). Die bevat afzonderlijke bepalingen voor kappers, schoonheidspecialisten, voetverzorgers, masseurs, opticiens, dentaaltechnici en begrafenisondernemers. De regeling bevat voor beroepskennis gemeenschappelijke stukken. Evaluatie (?) Een eigen evaluatie van de vestigingsregelingen van dit systeem is binnen het bestek van mijn bijdrage niet aan de orde. Ik meen dat men de zaken daarvoor zeer grondig moet kennen. Een vergelijking met andere landen kan het beeld van de Belgische regeling in perspectief zetten. Ik neem Nederland dat zeer gereguleerd is wat handel en ambacht betreft: in publiekrechtelijke producten bedrijfsschappen. 18 Rond dezelfde tijd als bij ons werd er, in

dakbedekkingen van gebouwen (1975), droogkuiser-verver (1978), wasser (1978),carrossier-hersteller (1982), begrafenisondernemer (1982), fabrikant-installateur van lichtreclames (1983), restaurateur of traiteurbanketaannemer (1984), aannemer voor het waterdichtmaken van bouwwerken (1986), annemer van sloopwerken (1986), brood-en banketbakker (1993) en schoonheidsspecialist(e) (1993). Een lijst van gereglementeerde beroepen en de regelingen vindt men op de website van FOD Economie: http://mineco.fgov.be/SME/profession_access/home_nl.htm 17

18

http://www.hrzkmo.fgov.be/Default.aspx?tabid=1639

Meer dan van Frankrijk en Duitsland is van Nederland gemakkelijk te raadplegen informatie beschikbaar op websites van overheid en organisaties.

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1999, een hervorming van de regelgeving op het getouw gezet.19 De branches die deel uitmaken van het Hoofdbedrijfschap Ambachten, laten eenzelfde beeld van versnippering zien.20 Op de effecten van de regulering krijgt men gemakkelijk zicht, enerzijds omdat het algemene adviesorgaan, de Sociaal-Economische Raad, centraal en beter is georganiseerd dan de Belgische adviesorganen en anderzijds omdat betwistingen i.v.m. de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in hoger beroep worden gecentraliseerd in het College van beroep voor het bedrijfsleven.21 Wie een zicht wil hebben op betwiste zaken, kan in de databank van het CBB bijvoorbeeld “begrafenisondernemingen” intikken! Wat België betreft, levert dat in de rechtspraak van de Raad van State één beslissing op.22 Wat de eisen van ondernemersvaardigheden betreft, is een evaluatie hier evenmin op haar plaats. Zonder het cursusmateriaal te zien, kan men geen beeld krijgen van wat in de intersectorale beroepsbekwaamheid fietsen en motorvoertuigen heet: “de volgende administratieve kennis, specifiek voor de sector van de motorvoertuigen a) de fiscale regelingen, b) de milieuregelingen, c) de sociale regelingen, d) de regelingen met betrekking tot – de beteugeling van fraude met de kilometertellers; - de waarborg; - de verkoop op afbetaling, kredieten en verzekeringen; de verticale overeenkomsten in de Europese Unie23; - het gebruik van commerciële platen.”24 (Cursivering HS) 19 Een snel en recent overzicht vindt men in het Advies van de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad, van 9 december 2002 tot instelling van een hoofdbedrijfschap voor ambachtsbedrijven, http://www.ser.nl/~/media/DB_Deeladviezen/2000%202009/2002/20021209_advies%20pdf.ashx 20

http://www.hba.nl/view.cfm?page_id=12590 Zie ook voor alle branches in het Kamer van Koophandelsysteem: http://www.kvk.nl/Branches/default.asp. Zie ook de indeling in het geciteerde advies van de SER.

21 Zie: http://www.ser.nl/ en http://www.rechtspraak.nl/Gerechten/CBb/ Men moet vaststellen dat er vroeger in België vrij veel betwistingen waren i.v.m. vestiging KMO. In de kroniek van Belgisch economisch recht in SEW hebben I. Verougstraete, F. Herbert en ikzelf daarvan verslag gedaan (tussen 1969 en 1996). In de meeste gevallen betrof het betwistingen i.v.m. het naleven van procedures door de Kamers van Ambachten en Neringen en de Vestigingsraad. 22 Arrest 58.477 van 7 maart 1996, zie op de site http://www.raadvst-consetat.be/?lang=nl&page=caselaw Er valt, wat crematoria betreft, het arrest van het Grondwettelijk Hof van 19 juli 2005, 132/205, te vermelden.: http://www.arbitrage.be/ 23 Ik hoop dat de lesgever zelf het begrijpt. Ik neem aan dat het gaat over Verordening 1400/2002 van 31 juli 2002 betreffende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het Verdrag op groepen verticale overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de motorvoertuigensector, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:203:0030:0041:NL:PDF 24 Art. 5, 1° KB van 21 december 2006, beroepsbekwaamheid fietsen en motorvoertuigen. Zie ook voor restaurateur en traiteur-banketaannemer, beroepskennis : “E. Elementaire begrippen van het recht met betrekking op het beroep en diversen : - de brouwerijkontrakten; - de beroepsorganisatie, de deontologie en in het bijzonder de beslissingen die door het paritair comité worden genomen; - het sociaal en het fiskaal recht met betrekking tot het beroep; - de burgerlijke aansprakelijkheid t.o.v. het kliënteel; - de toeristische organismen en verenigingen” (art. 4,2° KB 13 juni 1984, cursivering HS). Ik weet niet of men onder “brouwerijcontracten” nu ook de Richtsnoeren van de Europese Commissie inzake verticale beperkingen, de Mededeling Richtsnoeren “beïnvloeding van de handel” en de De minimis bekendmaking onderwijst (http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/legislation/legislation.html ). Ik denk dat het niet het geval is. Ik zie dat het Nederlandse startersloket Horeca brouwerijcontracten behandelt onder de hoofding “Financiering” :http://www.horecastartersloket.nl/index/financiering/afnamecontracten/

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Een vrij goed overzicht van opleidingen en de structuur ervan vindt men in de brochures van Syntra en IFAPME die ondernemersopleidingen buiten “klassieke” scholen organiseren.25 De kennis van bedrijfsbeheer, die algemeen is verplicht, is geregeld in het KB van 21 oktober 1998.26 Men vindt er het programma. Van artikel 7, §1, 3° leer ik dat het versnelde programma van lessen om die kennis op te doen 128 (contact-)uren in een periode van drie maanden beslaat. In de vestigingsreglementering is één belangrijke regel constant gebleven: aan de eisen van ondernemersvaardigheden moet worden voldaan door de persoon die in de onderneming het ondernemingshoofd is (of zijn echtgenoot of partner) of daadwerkelijk het dagelijks bestuur uitoefent.27 Als men ervan zou uitgaan dat het verwerven van ondernemersvaardigheden nog een moeilijke zaak is voor sommigen dan moet men vaststellen dat de genoemde regel uitsluit dat een beroep wordt gedaan op vormen van “outsourcing” of van samenwerking die niet vereisen dat ieder ondernemingshoofd zelf “een diploma heeft” (bijv. dienstenfranchising). In de praktijk heb ik althans kunnen vaststellen dat dit meebrengt dat er in gereglementeerde beroepen “schijnarbeiders” zijn, lieden die bij een vergunninghouder “zijn ingeschreven” - als werknemer - maar die in een geheime afspraak met hun baas voor eigen rekening werken. De Poolse loodgieter is niet altijd een Pool. Op die manier blijft de vergoeding voor het gebruik maken van de kennis van een ander, door wie daar zelf niet aan voldoet, binnen de corporatie.

3.1.2. KMO: Titelbescherming in het ambachtelijke beroep De titelbescherming in het ambachtelijke beroep blijft geregeld door de wet van 24 september 2006..28 Het ambachtelijke beroep is: elk beroep waarbij in hoofdzaak materiële prestaties worden verricht die, in voorkomend geval, gepaard gaan met de levering van goederen welke noodzakelijk zijn voor deze prestaties; worden bedoeld de beroepen welke uitgeoefend worden door een natuurlijke persoon of rechtspersoon die minder dan tien werknemers tewerkstelt”. (Art. 8, vierde streepje) De bescherming gebeurt door de Koning op verzoek van een beroepsgroepering en minstens één interprofessionele organisatie. Het vermeldt de titel en de diploma’s die ervoor nodig zijn.

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25

http://www.syntra.be/Syntra/OverSyntra.aspx?ID=1328

26

Zie op http://www.hrzkmo.fgov.be/Default.aspx?tabid=1638 en http://www.ifapme.be/

27

Art. 5 en 6 Wet zelfstandig ondernemerschap. Zie ook: H. SWENNEN, De vestigingswet, TPR 1979, 439.

28

http://www.hrzkmo.fgov.be


3.2. De kaderwet dienstverlenende en intellectuele beroepen 2007 3.2.1. De regeling De kaderwet van 3 augustus 2007 betreffende de dienstverlenende intellectuele beroepen is een coördinatie, voor deze beroepen, van de oude kaderwet van 1976, de wet van 24 september 2006 betreffende het voeren van de beroepstitel van een dienstverlenend beroep en het voeren van de beroepstitel van een ambachtelijk beroep en van een wet van 13 juli 2006 betreffende de erkenningcommissies.29 Dienstverlenende beroepen zijn de beroepen “waarvan de beoefenaars diensten verstrekken van hoofdzakelijk intellectuele aard en daarbij zowel handelen in het belang van een opdrachtgever als in het belang van de gemeenschap enerzijds en waarbij de beoefenaars beschikken over de nodige onafhankelijkheid om hun beroep uit te oefenen en om de verantwoordelijkheid op te nemen voor de beroepsdaden die ze stellen anderzijds”. Veel programma en weinig beschrijving is dat. De kaderwet van 1976 is ingevoerd om een einde te stellen aan hardnekkige pogingen van vermeende of echte vrije beroepen om in een “eigen” wet een beroepsbescherming te krijgen. Een wet staat chique, zoals van advocaten, architecten enz. En met een voorstel van wet ontliep men de tussenkomst van andere beroepsgroepen in de afpaling van het eigen terrein. Wat dat betreft, is de wet min of meer een succes geweest. Sommige initiatieven zijn met een verwijzing naar het bestaan van de kaderwet afgewimpeld. Maar de kaderwet zelf is geen succes geweest. Er zijn, als ik het goed zie, thans twee beroepen op grond van deze wet gereglementeerd: beëdigd landmeter-expert30 en het beroep van vastgoedmakelaar. De wet van 1976 regelde de bescherming van het beroep en de titel op verzoek van een beroepsgroep, bepaalde dat er advies van de Hoge Raad KMO moest zijn en stelde verder zware eisen aan het georganiseerde beroep. Dat moest een beroepsinstituut hebben, een soort “orde”, een deontologie en een toezicht op die deontologie. Dat brengt grote kosten mee. En voorts is het niet simpel om orde te scheppen in de praktijk(en) van een beroep. De moeilijke weg van het Instituut van de vastgoedmakelaars om de deontologie te codificeren, is daarvan een goed voorbeeld. In twee arresten heeft de Raad van State regelingen van de code vernie-

29

Op http://www.ejustice.just.fgov.be/wet/wet.htm vindt men op datum deze wet, met de concordantietabellen.

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De wet van 11 mei 2003 heeft een federale raad ingericht : Zie op http://www.hrzkmo.fgov.be/

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tigd.31 Een nieuwe regeling kon er overigens maar komen nadat er bereidheid was van het beroep om de algemene voorwaarden t.a.v. consumenten beter te regelen.32 De beroeps- en titelbescherming wordt door de Koning uitsluitend ingesteld op verzoek van belanghebbende beroepsgroeperingen die daarvoor de steun moeten hebben van minstens twee nationale interprofessionele organisaties. Er is een verplicht advies van de Hoge Raad KMO. Een ingestelde reglementering kan de Koning op eigen initiatief “actualiseren”. Dat zal in de regel ook gebeuren op verzoek van het beroep maar het vereist niet de instemming van andere beroepsgroepen.33 In de Kaderwet van 2007 is eveneens de loutere titelbescherming geregeld. Ook die wordt door de Koning ingesteld op verzoek van het beroep en, in dit geval: van één interfederale organisatie. De regeling betreft de titel maar vereist ook dat een deontologie wordt opgesteld die minstens rekening houdt met de belangen van de consument en met de vereiste waarborg van onafhankelijkheid.34 Anders dan waar de beroeps- en titelbescherming een “instituut” vereist, is in dit geval een “erkenningcommissie” vereist die toeziet op de titelverlening en ook tuchtbevoegdheid heeft. Omdat er geen terreinafbakening is maar slechts een kwaliteitsmerk wordt ingesteld, is alvast de instemming van andere beroepen gemakkelijker. En verder zijn de kosten niet zo groot als in de beroepsbescherming. Er zijn nog geen titels beschermd op grond van deze wet.

3.3. Het rapport Evaluatie en modernisering van de economische wetgeving: kan het anders? Wie de vestigingsregeling KMO bekijkt, ziet direct dat het om een rare lijst gaat van beroepen. Voor het ene is er wel en voor het andere geen reglementering. De oorsprong van de regeling zit daar voor veel tussen. Terecht wordt in het rapport herinnerd aan het Verslag nopens den ambachts en handelbedrijvenden middenstand dat Fernand Collin in 1937 in opdracht van de regering schreef (p.93 van het rapport). Aan de vele klachten van de middenstand kon de regering wegens geldgebrek niet verhelpen. Wat wel kon, en weinig uitgaven meebracht, was beschuttende regulering geven. Eén van de klachten ging over het feit dat beunhazen en lieden die wellicht niet onbekwaam waren maar op zwart zaad zaten een verdienste of bijverdienste zochten in handel of ambacht. Het was crisis. En de 31 R.v.St. 105.673 van 19 april 2002 en 144.161 van 4 mei 2005, http://www.hrzkmo.fgov.be/ Zie daarover ook H. SWENNEN, Consumentenakkoorden in België: een moeilijke weg, SEW 2007, 58 32 Zie in dat verband : Commissie Onrechtmatige Bedingen, advies nr. 21 van 22 november 2006 en advies nr. 13 van 3 juni 2004, op: http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/commission_nl_03.htm 33

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Art. 2 van de wet van 3 augustus 2007.

Art. 21 en 22 van de wet van 3 augustus 2007. De bepalingen over de inhoud van de deontologie vindt men niet op vergelijkbare wijze uitdrukkelijk vermeld voor de beroepsbescherming.

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meeste van die nieuwkomers zagen dat ook als een kwestie van de crisis, die tijdelijk zou zijn, door te komen. Direct gewin viserend en zonder zorg voor een reputatie op lange termijn namen ze het niet nauw met de regels van goed werk of met de eis van eerlijk te concurreren. Het lag dan voor de hand dat ze bijwerk zochten in beroepen waar geen grote investering voor nodig was en waar ze van hun vroegere of andere werk of van het klussen iets van kenden.35 In latere reglementeringen vindt men nog sporen daarvan: kappers, in de jaren dat jonge vrouwen thuis letterlijk “hun salon” (of de keuken) openden, en restaurants: in de jaren zeventig en van type rue des bouchers. Op die manier bleven ook, zoals ik al heb aangestipt, bepaalde beroepen min of meer beschut: slagers bijvoorbeeld en - tot aan de komst van nieuwe broodwinkels – bakkers; overigens moet men in deze twee beroepen hard (en continu) werken. Het voornaamste beoogde doel van die reglementering was door kwaliteitseisen en door de eis van ondernemerschap een moratorium in te stellen op grote toeloop en een greep te krijgen op de latere toegang. Wat het moratorium betreft, was de regeling effectief omdat de eis van ondernemerschap zwartwerk uitsluit of beperkt. Het effect is later verminderd omdat de reglementering die wordt ingevoerd, vanzelfsprekend een regeling voor verworven rechten moet bevatten: een inregelstelling van wie al actief was. Snelle inregelstellingen tijdens de procedure waren het gevolg. Als men in klachten over de vestigingswetgeving de lange of zware procedure hoort, dan gaat het vooral daarover. Het feit dat er vervolgens opleiding, en vroeger zeer vaak: een opleiding in het beroep (leercontract) wordt georganiseerd, geeft een richtpunt voor signalen over toekomstmogelijkheden in het beroep: studieadviezen, stageplaatsen, het zichtbare succes of het gebrek daaraan van lesgevers enz.36 Men moet hierbij twee zaken aanstippen. Op de eerste plaats was de ontwikkeling die tot deze wetgeving leidde, niet uitsluitend in België merkbaar. Maar het ontbreken van overheidsregulering van de beroepstoegang was in België groter dan in andere landen omdat de beroepsgroepen zelf voordien beter waren georganiseerd dan in andere landen. En voorts kan men op de Belgische economischgeografische kaart wel de verschillen zien met andere landen; die verschillen maken de instroom in tijden van crisis gemakkelijker dan in andere landen.

Wat de investering betreft, worden voornamelijk de sunk costs bedoeld, d.i. de kosten die men niet kan recupereren als men uit de markt treedt.

35

36 Ik zet het maar in voetnoot : het belang van dit laatste kan niet genoeg worden onderstreept. Wie studentenaantallen voor rechten, communicatiewetenschappen, economie en de vele sociaal-cultureel werkopleidingen bekijkt, kan ze niet alleen tegen het overheersende discours van mensenrechten en bescherming afzetten (sociaal werk) maar ook tegen gebeurtenissen zoals daar zijn het proces Dutroux of het succes van “perceptie is belangrijk en communicatie is (een zaak van) de profeet”. Ondertussen blijven de “zware” studierichtingen met tekorten kampen en ook de richtingen die tot technische beroepen leiden. Een meer berekend en bekend voorbeeld is de instroom van artsen toen in 1965 de ziekteverzekeringsregeling (Sint-Jansakkoorden) een goed inkomen van artsen in het vooruitzicht stelde: Zie mijn bijdrage The medical profession in Belgium , in Regulation of professions, Faure, M. e.a. (eds), Antwerpen, Maklu, 1993, 125,

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Op de tweede plaats zijn kwesties als investeringen en signalen niet typisch voor uitsluitend de gereglementeerde beroepen. Die beroepen hadden er in die tijd wel meer mee te maken en hebben er ook meer mee te maken in vergelijkbare omstandigheden.

3.4. Lessen De lessen die te trekken vallen, zijn wat dat betreft duidelijk. Reglementering die wegens grote instroom wordt ingesteld moet verantwoord kunnen worden door af te wegen of die instroom wel van betekenis is en of die niet vanzelf of met geringe kosten door andere signalen kan opdrogen. Wordt er gereglementeerd dan moet de instroom in het oog worden gehouden. Zonder afhankelijk te zijn van een initiatief van de betrokkenen moet de overheid de reglementering kunnen intrekken. Het is van belang om goede kanalen te hebben voor communicatie over beroepsmogelijkheden. Communicatie via beroepsopleidingen speelt daarin een grote rol. De organisatie van de opleiding zelf is van groot belang. Verlenging of strenger maken is al in bepaalde beroepen gebruikt om de toegang te reguleren. Beter maken van opleiding kan ook als kwaliteitsmerk van de nieuwe diploma’s een rol spelen. In de mate dat men had te maken met beunhazen of met lieden die de klanten verder links lieten liggen als zijzelf weer in beteren doen waren, kortom: als het gaat om de bedreiging van de reputatie van het beroep, gaat het om de kern van de zaak. Hier gaat het niet meer alleen over de KMO maar ook over de dienstverlenende intellectuele beroepen en de vrije beroepen.

3.4.1. De kwaliteit Daar ga ik nu op in. Het argument voor regulering van beroepen is de kwaliteit. Wie dat verstaat als een waarborg van gepresteerde kwaliteit, wijst meteen op de gaten in het systeem. Het valt bijvoorbeeld niet in te zien waarom grote ondernemingen dan in een vestigingswet niet worden gereglementeerd. Ik stip hierbij aan dat waar grote of kleine ondernemingen personen die zeer gekwalificeerd werk moeten doen in (loon)dienst nemen, er voor die personen kwalificaties gelden en eisen van certificatie die veel strikter zijn dan vele vergunningen. Ik noem het voorbeeld van gespecialiseerde lassers. Het kwaliteitsargument speelt op drie niveaus. Op de eerste plaats gaat het in de betrokken beroepen om diensten. Wat voor economen “goederen” heet, wordt door hen opgedeeld in goederen die men kan keuren voor de aankoop (search goods), goederen – tot deze categorie horen de diensten waarvan men de kwaliteit niet op voorhand kan beoordelen maar slechts terwijl ze worden

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gepresteerd of nadat dat is gebeurd (experience goods) en goederen – diensten – waarvan men de kwaliteit zelfs niet kan beoordelen terwijl ze worden gepresteerd of nadat ze zijn gepresteerd (credence goods). Kappersdiensten zijn een voorbeeld van de tweede categorie. Diensten van advocaten worden in de derde categorie gezet. Het zoeken dat het sluiten van een goed contract voorafgaat, en dat kosten veroorzaakt (transactiekosten) wordt dus duur als het gaat om diensten. Maar die kosten weegt de koper af tegen de waarde van het contract. Daarin zou hij ook de risico’s moeten verrekenen van kosten als de zaak verkeerd zou aflopen. Zou hij dat laatste echt doen dan zou al gauw blijken dat “zekerheid” hebben niet of nauwelijks mogelijk is. De koper probeert zoekkosten te beperken. Het klassieke voorbeeld is consumententrouw: blijven kopen waar het goed was en waar men dus eerst een risico heeft genomen. Dat is echter alleen mogelijk als men vaak dezelfde transactie doet en voor vele diensten is dat niet het geval of is het risico dat het “de eerste keer” misloopt, groot. En dan is er vertrouwen. Vertrouwen is de getolereerde maat van onzekerheid. Wie vertrouwen heeft, drukt daarmee uit dat hij tot op die hoogte geen zekerheid hoeft. Vertrouwen beperkt de transactiekosten. Verstandig vertrouwen berust vooral op de reputatie van de aanbieders van diensten. Daar staat dus tegenover, en dit is het tweede niveau, dat de aanbieders van diensten, ook in het algemeen, een goede reputatie moeten hebben. Reputatie is voor een groot stuk een collectieve zaak.37 Het is dus vereist dat er effectief een kwaliteit is die slechts beperkte (getolereerde) onzekerheid overlaat. Verlies van vertrouwen bij de klanten leidt tot hoge kosten voor de aanbieders of tot groot verlies van contracten. Van de verschillende manieren om op de kwaliteit van het aanbod inwerkend de reputatie en het vertrouwen te ondersteunen, noem ik er drie die me hier van belang lijken. Op de eerste plaats kan men controleren en certificeren. Daartoe behoort het vooraf toetsen van kwaliteit aan de hand van diploma’s die door de afnemers op hun waarde worden geschat. De blijvende kwaliteit kan worden ondersteund door de processen die in de dienstverlening worden toegepast (methodes enz.) op kwaliteit te standaardiseren en de aanbieders die deze processen toepassen of moeten toepassen, daarop te controleren Certificatie is daarvan een voorbeeld. Controle en professionele sancties voor wie niet op de juiste manier werkt, is een aanvulling hierop. Op de tweede plaats zijn er financiële prikkels. Ik haal die uiteen in twee, een negatieve en een positieve. Men kan de aanbieder financieel straffen als hij onvoldoende kwaliteit handhaaft en daardoor à la limite het beroep moet verlaten. Het vereisen van hoge sunk costs 37 Ik ontsla mezelf van veel notenwerk voor dit ABC van transactiekosten en informatieasymmetrie . AKORLOF’s "The Market for 'Lemons': Quality Uncertainty and the Market Mechanism". Quarterly Journal of Economics 84 (3): 488 (1970) over de occasiehandel in auto’s, is van algemene bekendheid

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voor de toegang tot het beroep is daarvan het voorbeeld. Het zijn de kosten die men niet kan recupereren als men het beroep verlaat. De vereiste van een zeer specifieke en dure beroepsopleiding is daar een voorbeeld van. Men ziet overigens in vele branches dat beroepsbeoefenaren vertrouwen trachten te winnen door zulke kosten te maken of minstens de schijn daarvan te geven. Dure beroepsspecifieke inrichtingen zijn een voorbeeld; hoge specialisatie is dat ook. Op de derde plaats is er die andere financiële prikkel. Om te vermijden dat de beroepsbeoefenaar slecht werk levert, wordt ervoor gezorgd dat hij er genoeg aan verdient. Kwantitatieve beperkingen van het aantal beroepsbeoefenaren zorgen daarvoor: er blijft een relatieve schaarste van aanbod. Zij zorgen er meteen voor dat de aanbieder op het einde van zijn carrière een overnemer vindt voor zijn zaak. Kwalitatieve beperkingen of vergelijkbare certificatie hebben een zeker beperkend effect. Zij kunnen ook een deelmarkt (of een echte aparte relevante markt) laten ontstaan. In de meeste vrije beroepen kent men de deontologische eis een honorarium (de naam zegt het) te vragen dat de eer en de waardigheid van het beroep niet aantast, dat dus niet de reputatie aantast. Er is ook nog een derde niveau waar vertrouwen speelt, althans allesoverheersend is. Het gaat om de volkomen beroepsautonomie die de oude vrije beroepen (en sommige andere beroepen, zoals religieuze beroepen) nastreefden en bekwamen. Sommige diensten hebben te maken met zaken van het leven die door onvoorspelbaarheid en grote onzekerheid worden gekenmerkt. Bepaalde beroepen zijn erin geslaagd die onvoorspelbaarheid te stabiliseren maar – kort door de bocht – eigenlijk zijn ze daar zelf niet zo zeker van. Dat is hun grote “geheim” en dat willen ze zo houden. Zij regelen en controleren zelf het beroep. Buitenstaanders worden ook uit het toezicht geweerd. Artsen van voor de zeer technische geneeskunde (en dan nog?) en juristen horen daar bij.38 Juristen verkopen rechtszekerheid. Ik heb het hier gelaten bij de maatregelen die op het vlak van het aanbod kunnen worden getroffen. Van de afnemerszijde valt ook veel te zeggen. Ik ga daar niet op in. Men weet dat “reputatie” vaak “van horen zeggen” is, van vrienden maar ook van slechte vrienden. Reputatie wordt gemaakt van perceptie van betrouwbaarheid. Men ziet direct waarom voornamelijk vrije beroepen (intern) hard reageren als er spektakel wordt gemaakt door één van hen. Men begrijpt ook hoe gevaarlijk goeroes zijn voor de reputatie van een beroep.

3.4.2. Over de aanbevelingen van het rapport modernisering Het is tegen deze achtergrond dat ik de aanbevelingen van het rapport over de modernisering wil bekijken.

38 R. DINGWALL en P. FENN hebben daarover geschreven in “A respectable Profession ? Sociological and economic Perspectives on the Regulation of professional Services”, Intern. Rev. Law and Economics, 1987, 51, zie voorts mijn bijdrage “Concurrentie in het medisch beroep”, in HEVAERT,A., KRUITHOF, M, en VANSWEEVELT, T. (eds), Juridische aspecten van de geneeskunde, Antwerpen, Kluwer, 1989, 91, p. 157 e.v.

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3.4.2.1. Informatie en verzekering Informatie Op de eerste plaats beveelt het rapport aan om de beperkingen en belemmeringen op te heffen waar regelen i.v.m. misleidende informatie en oneerlijke concurrentie duidelijk afdoende zijn om marktstoornissen te corrigeren. Concreet gaat het om a) de benaming beschermen van de economische bedrijvigheid en b) de professionele aansprakelijkheid vergroten door de wet productaansprakelijkheid ook uit te breiden tot aansprakelijkheid voor diensten die worden geleverd in overtreding van de voorschriften die op grond van de reglementering over de benaming van de dienst zijn gemaakt. Het valt op te merken dat in deze aanbeveling twee types van wettelijke bescherming worden genoemd: enerzijds misleidende informatie en oneerlijke concurrentie, anderzijds een vorm van titelbescherming (benaming) en verzekering. Die komen min of meer overeen met wat in de rechtseconomische analyse enerzijds eigendomsregelen (“property rules”) heet en anderzijds aansprakelijkheidsregelingen (“liability rules”).39 De voordelen en nadelen worden in die analyse beschreven. De gedachte hier is dat contractkansen “eigendom” zijn en dat die eigendom door de wet kan worden beschermd door eigendomsrechten of aansprakelijkheidsrechten. Eigendomsrechten verwerft men op voorhand door “contracteren” daarover (door ze te kopen, desgevallend van de overheid te kopen onder de vorm van een vergunning). Aansprakelijkheidrechten beschermen in bepaalde gevallen tegen aantasting van hetgeen men heeft opgebouwd. Eigendomsrechten leveren vanaf het begin bescherming, aansprakelijkheidsrechten leveren bescherming als men al wat heeft opgebouwd (ex post). Het voorstel om benamingen te beschermen, behoort tot het type van eigendomsrechten als men het recht op het voeren van de titel of het recht om een beroep uit te oefenen dat een bepaalde benaming heeft, verwerft op een georganiseerde manier: diplomaverwerving en registratie als bezitter van het diploma. Het voorstel om de professionele aansprakelijkheid te verzekeren behoort ook tot het type van eigendomsrechten als het vereist is het bewijs van behoorlijke verzekering voor te leggen om te worden toegelaten tot de uitoefening van het beroep. Het voorstel om terug te vallen op misleidende publiciteit en oneerlijke concurrentie behoren tot het type van bescherming door aansprakelijkheidsrechten. De bescherming van de benaming en de verzekeringsplicht behoren daar eveneens toe wanneer er geen toezicht is vooraleer het beroep mag worden uitgeoefend. Men kan denken aan het opleggen van een verplichting aan dienstverleners om over de aard van de te verlenen diensten precieze aanduidingen te verschaffen en dat ook te doen m.b.t. de omvang van de dekking in de professionele aansprakelijkheidsverzekering en het vervolgens aan overheid, concurrenten en con-

39 Daarover: CALABRESI, G. en MELAMED, A. D. “Property Rules, Liability Rules and Inalienability: One View of the Cathedral”, 85 Harvard Law Review, 1089 (1972); zie ook: Michael I. KRAUSS, “Property Rules vs Liability Rules”, in Encyclopaedia of Law and Economics, 3800 (1999), http://classweb.gmu.edu/mkrauss/prop-liab.htm

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sumenten over te laten om aanbieders erop aan te spreken wanneer de op die wijze verplichte informatie bedrieglijk is of misleidend. Voordelen en nadelen van beide systemen, gesteld als enerzijds registratie en controle vooraf en anderzijds als laten doen en optreden als er brokken vallen, zijn meteen duidelijk als men aan de voordelenkant rekening houdt met het algemene niveau van kwaliteit van beroepsbeoefenaren en aan de nadelenkant let op de grote kosten voor een overheid en voor het beroep als er een zwaar accident gebeurt. De kosten kunnen in een registratiesysteem beperkt worden gehouden en direct en op redelijke manier gespreid over de beroepsbeoefenaren (registratiekosten). In een systeem van optreden als er fouten gebeurden, legt men grote kosten op wie daartegen moet optreden en zijn er kosten van schade aan de reputatie van het hele beroep. Wie in de fout is gegaan, gaat gewoon failliet en laat een put achter. Verzekering Een verplichte verzekering van professionele aansprakelijkheid is een voorstel dat bijzondere aandacht verdient. Verzekeraars doen hun zaken niet blind. Zij zullen de verzekering, althans een betaalbare verzekering, afhankelijk maken van eisen van bekwaamheid en waar mogelijk ook van het toepassen van standaardprocessen door de verzekerde. Waar dat laatste niet goed mogelijk is, zullen verzekeraars zoveel mogelijk collectieve polissen aanbieden aan groepen van beroepsbeoefenaren die georganiseerd zijn zodat de premie voldoende laag wordt gehouden door de georganiseerde solidariteit. Bovenop de dekking van deze groepsverzekering zullen individuele beroepsbeoefenaren zich verder verzekeren. Het risico dat de verzekerde onvoorzichtig gaat handelen omdat hij toch verzekerd is (moral hazard) wordt beperkt door de franchise. Verzekeraars van professionele aansprakelijkheidsverzekeringen aanvaarden voorts dat een toezicht op de beroepsbeoefenaar vanwege het georganiseerde beroep dit risico kan beperken zodat zij ook een lagere franchise kunnen aanhouden voor de beroepsbeoefenaren die tot de organisatie behoren. Waar regels voor de uitoefening van een bepaald beroep bestaan, versterkt de eis van verzekering de toepassing van deze regels. Waar geen regels bestaan, leidt de eis van verzekering tot het maken van zulke regels. In dat geval ontstaat private beroepsregulering. Waar er een georganiseerd beroep is en de verzekering op die beroepsuitoefening is toegesneden, leidt de eis van verzekering tot de “uitzuivering” van de beroepsbeoefening. In de medische aansprakelijkheidsverzekering kent men de zaak van de huisartsen die geen bevallingen (meer) doen omdat ze daarvoor niet verzekerd zijn. Om verzekerd te zijn, moeten ze immers voldoende bevallingen doen (om op die wijze hun bekwaamheid te onderhouden). De uitzuivering leidt er ook toe dat lieden die niet voldoende bekwaam zijn (volgens het georganiseerde beroep) geen verzekering kunnen krijgen. Ik denk niet dat het goed beleid is om dan deze laatste lieden toch toe te laten tot het beroep en te wachten tot er brokken vallen. Worden aanbieders verplicht informatie te geven over hun verzekering dan kan iemand die niet is

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verzekerd slechts kiezen tussen liegen of de waarheid zeggen. In geval van leugen, doet hij voort tot er een accident gebeurt. Als hij de waarheid zegt, zal hij onder de goed geïnformeerde en oplettende afnemers geen klanten vinden. Hij zal wel klanten vinden: onder de niet-oplettende afnemers en onder hen die op andere wijze “arm” zijn. Als er dan een accident gebeurt, zal meteen worden geroepen dat de overheid juist de zwakste in de kou liet staan. Het besluit hiervan is dat een verplichte verzekering best gecontroleerd wordt vooraleer de betrokkene in het beroep stapt. Waar een georganiseerd beroep bestaat, kan de beroepsorganisatie instaan voor de registratie of - in tweede lijn – het centrale loket van ondernemersregistratie. Waar geen georganiseerd beroep bestaat, valt men terug op het loket. Acties van concurrenten Op regels van misleidende informatie kan men voor andere punten dan titel en dienstbeschrijving weinig rekenen. Het gaat dan hierom. Bij mijn weten wordt in de dienstverlening van KMO en vrije beroepen weinig reclame gevoerd buiten reclame die ertoe strekt het bestaan en de nabijheid of beschikbaarheid van de onderneming en haar diensten bekend te maken. In de optiek van verplichte vermeldingen van het type dienst en van de verzekering is die reclame over de identiteit van de onderneming afgedekt tegen misleiding. Meer reclame voeren dienstverleners wanneer de dienst erin bestaat een zaak op te leveren of wanneer ze bij de dienstverlening apparatuur of technische methodes gebruiken waarvan de kwaliteiten kunnen worden geroemd. Ik noem als voorbeeld van het eerste de restaurants. Van het tweede is er een goed voorbeeld: van schoonheidsspecialisten zie ik niet veel reclame over de kwaliteit van hun diensten behalve als er laserbehandeling (of stenen of slijk enz.) aan te pas komt. Er is dus weinig andere reclame, dan de verplichte informatie, die het voorwerp van “natuurlijke” controle door beroepsgenoten en consumenten zou kunnen uitmaken. En dan valt het toch op dat concurrenten mekaar weinig aanspreken op oneerlijke concurrentie. Tegen een concurrent treedt de beroepsbeoefenaar slechts op wanneer die concurrent klanten van hem afpakt. Dat is het geval wanneer de concurrent in dezelfde kleine vijver vist en wanneer de concurrent aanhaakt of verwarring sticht. In het eerste geval kan het om verschillende vormen van oneerlijkheid gaan maar zijn de belangen klein in verhouding tot de mogelijke netto-opbrengst van een procedure. In het tweede geval gaat het om merknamaak in de brede zin of om inbreuken op andere intellectuele eigendomsrechten. In dit geval heeft de houder van het merk of van die rechten, door zijn intellectuele eigendom ook specifieke eigendom van contractkansen. In beide gevallen kan de ondernemer die actie voert, aannemen dat de baten van de actie hem alleen of vooral aan hem toekomen (internalisatie). Buiten deze gevallen hebben individuele ondernemingen geen prikkel om actie te voeren omdat de voordelen van de geslaagde actie ook toekomen aan wie niet de kosten van de actie droeg. Daarom zijn acties daar alleen mogelijk wanneer zij collectief worden gevoerd, met name door het georganiseerde beroep, of door de overheid. Men kan vaststellen dat er wei-

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nig collectieve acties zijn.40 Dat heeft naar ik aanneem ook te maken met “wie zonder zonde is, werpt de eerste steen” of, erger, met een tolerantie in het hele beroep wat de behandeling van klanten betreft. De voornaamste reden is evenwel dat de beroepsgroep veel goedkoper af is als ze i.p.v. acties te voeren tegen iemand, reglementering vraagt aan de overheid. Niemand wordt gestigmatiseerd en de zaak die in geval van actie bekend zou raken als bedrog en die reputatieschade voor het beroep zou meebrengen, wordt positief voorgesteld als een kwestie van het verhogen van de kwaliteit ten voordele van de consument. De kosten komen later: als een gereglementeerd verbod niet meer gewenst is en men aan de overheid zou moeten vragen de reglementering af te schaffen. Het besluit hiervan is dat rekenen op handhaving d.m.v. oneerlijke concurrentieregelen slechts zin heeft als er georganiseerde beroepen optreden. Maar in dat geval zal het beroep veeleer reglementering vragen. De oplossing voor dit laatste, tot voldoening van overheid en beroepsgroep, is zelfdiscipline en het opstellen van codes. Dat vereist, zoals gezegd, een organisatie die de code opstelt en die certificeert dat ondernemers de code hebben “ondertekend”. Wijziging van de code kan soepeler lopen dan intrekking vragen van overheidsregulering die vroeger ter wille van de kwaliteit werd gevraagd. Codes bieden voor de consument weliswaar niet dezelfde waarborg als overheidsregulering. Zij functioneren wel als een kwaliteitsmerk. 3.4.2.2. Certificatie Op de tweede plaats, na de handhaving d.m.v. regelen van informatie enz., stelt het rapport certificatie voor. Ik ga ervan uit dat het gaat om certificatie door een derde en onafhankelijke, zonder belangen in het beroep. Dat is een essentieel punt en van algemene betekenis. Immers, in de voorstellen die ertoe strekken overheidsregulering af te schaffen, komt men vrijwel alleen op effectieve regelingen uit als er een georganiseerde beroepsgroep is. Laat men de zaak aan die beroepsgroep over dan krijgt men private regeling van corporatieve aard. Een maatschappelijke democratische controle is daar niet bij. Minstens moet dus voor het verschaffen van enige waarborg het vier ogen principe worden toegepast waarin een derde onafhankelijke wordt betrokken. Ik ben evenwel verwonderd als ik zie welke normen in KMO of in vrije beroepen zouden worden toegepast. Certificatie is een uitzonderlijk dure zaak, met name als het gaat om niettechnische processen. Dat is zeker het geval als het gaat om de ISO 9001 norm (management)41. Ik vrees dat KMO die niet kunnen halen. 40 De notoire uitzondering die de juristen van de handelspraktijken kennen zijn de acties van de federatie van juweliers en goudsmeden in de jaren zeventig en tachtig – die geen vestigingsvoorwaarden hadden – en de actie van de vereniging van Vlaamse reisbureaus die een deontologie wilde handhaven waarvan wel is beweerd, en in bepaalde gevallen : vastgesteld,dat ze onredelijke concurrentiebeperkingen bevatte. 41

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http://www.iso.org/iso/management_standards.htm


In het kader van een individuele dienstverlening aan klanten kunnen de kosten niet worden verminderd door groepsgewijs of als organisatie de certificatie te vragen, bijv. in francising of in “licentie” van systemen. Dat ligt iets gemakkelijker als het gaat om certificatie van processen die het hanteren van apparaten betreffen. 3.4.2.3. Binding van codes en certificaten? Ik kom nu meteen tot weer een algemeen punt. Dat betreft de juridische binding van codes en de normen en de gevolgen ervan. Overheid en consumentenorganisaties hebben het vaak moeilijk met de juridische binding van codes. Niet naleving van de code levert niet automatisch een sanctie op in de verhouding met consumenten. Met name is bijv. de niet naleving van een reclamecode niet vanzelf een onrechtmatige daad. De enige passende sanctie is er als op de naleving van de code een toezicht is, in de regel: op klachten of op eigen initiatief in krasse gevallen, en de sanctie bestaat in een publiek aan de kaak stellen wanneer de aanbeveling om zich terug in regel te stellen niet wordt nageleefd. Een goed voorbeeld vind ik in het Britse reclametoezicht.42 Standaardisatie niet naleven, levert op termijn verlies van het certificaat op. Op civielrechtelijk vlak brengt het niet naleven van de standaard niet automatisch mee dat er contractuele aansprakelijkheid is wanneer die niet naleving schade heeft veroorzaakt. Beloofd te hebben de standaard na te leven, is natuurlijk een element in de beoordeling van de zaak, maar er is geen automatisme. Kleine afnemers en consumenten die vertrouwd hebben op de kwaliteit, worden niet zonder meer vergoed als die kwaliteit er niet is. In de relatie tussen de ondernemers die de certificatie hebben en hun grote professionele klanten kan de standaardisatie ertoe leiden dat de klanten de regelen van de standaard willen opnemen als contractuele waarborgregelen. Dat vergroot de contractuele aansprakelijkheid van de leverancier. En waar de certificatie eerst een voordeel opleverde in het betalen van een kleine premie, brengt deze “contractueel bedongen” aansprakelijkheidsuitbreiding mogelijks belangrijke schadeclaims mee en dus weer verhoging van premie. Tot slot mag nog ten overvloede worden herinnerd aan het feit dat certificatieondernemingen ondernemingen zijn. Zij willen verkopen. De enige ISO-management standaard die ik zonder te betalen en met enige kennis van zaken kon zien, is die voor universiteitsmanagement. Ik zie schema’s, woorden en processen. Ik zie aan deze standaard en aan audits van universiteitsmanagement die ik ook kon inkijken dat de standaard die men maakt vaak gepaard gaat met veel caveat en waiver wat de daaraan ten grondslag liggende datavergaring betreft. In termen van aansprakelijkheid uitgedrukt: ik denk dat er voor die standaard een “ontwikkelingsrisico” in de koop moet worden genomen.

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http://www.asa.org.uk/asa/

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4. Europees recht: De Dienstenrichtlijn 4.1. De vrijheid 4.1.1. Overzicht Over Belgische regulering te spreken inzake toegang tot het beroep en uitoefening daarvan wordt vanaf nu in de hoogste maat bepaald door het Europese recht. Ik bespreek hierna de Dienstenrichtlijn. Ik doe dat kort. Over de voorstellen die tot de richtlijn hebben geleid, is zeer veel gediscussieerd en is er ook veel gekleurde informatie gegeven. Ik ga daar niet op in. Ik ga evenmin in op moeilijke of moeilijk voorgestelde afpalingvragen van diensten van algemeen belang of van algemeen economisch belang en van het begrip “dienst” zelf. Immers, in ieder geval is het werk van herschrijven van het economische recht een kwestie van diensten die onder de richtlijn vallen. Van de richtlijn geef ik een overzicht zonder op de zaak dieper in te gaan. Hier en daar noem ik een regel. Dat doe ik dan om een voorbeeld ervan te geven hoe ver de richtlijn wel reikt. Een kort ABC van de regelen van het Verdrag zelf luidt als volgt. Tussen de lidstaten moet er vrij verkeer van vestiging en van dienstverlening zijn (art. 43 en 49 EG). Vestiging is aan de orde wanneer iemand zich in een andere lidstaat op duurzame wijze vestigt. Dienstverlening bestaat erin dat voor het verrichten van de dienst, dus beperkt, tussen de lidstaten een verkeer nodig is. Dienstverrichting kent drie vormen. Twee goed identificeerbare zijn: i) de dienstverlener gaat de dienst verlenen op het gebied van een andere lidstaat (bijv. de advocaat gaat pleiten), ii) de afnemer van de dienst gaat naar de lidstaat van de dienstverlener (bijv. de patiënt gaat daar naar een specialist-geneesheer), en iii) “de dienst” verplaatst zich (bijv. de onderneming vraagt juridisch advies aan een advocaat in een andere lidstaat en zij wenst zich in eigen land toch ook te kunnen beroepen op het “legal privilege”). In het laatste geval blijft ieder in zijn staat. Schijnbaar is er geen verkeer. Maar op een bepaald punt kan een nationale regel beletten of belemmeren dat het nut van de dienst wordt gehaald. In het EG-Verdrag is die vrijheid bepaald. Beperkingen en belemmeringen van onderdanen die van een andere lidstaat komen zijn verboden als die beperkingen om reden van nationaliteit of van vestigingsplaats in een ander lidstaat zijn ingegeven. Zulke beperkingen komen nog betrekkelijk weinig voor. Maar er zijn vele regelen die “in het algemeen” gelden en die het onderdanen van andere lidstaten toch moeilijker maken om ter plaatse te werken (bijv. volgens eigen methode). In het Verdrag is voorzien dat er harmonisatie zou komen en kunnen komen van regelen op het gebied van de activiteit die door deze vrijheid wordt bestreken. Waar die harmonisatie er is, geldt vanzelfsprekend de geharmoniseerde regeling en is er bij veronderstelling geen beperking meer en nauwelijks belemmering.

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Maar die harmonisatie is er niet op tijd en niet voldoende gekomen. Bij gebreke daarvan heeft het Hof van Justitie de regel als volgt gesteld.43 Discriminatie op grond van nationaliteit, zo volgt uit het Verdrag, is uit den boze. Belemmeringen kunnen ook volgen uit (algemeen geldende) wetgeving die de lidstaten hebben gemaakt met het oog op de bescherming van algemene belangen. De voorwaarde is dan dat aangetoond wordt dat die belemmering ter wille van zo’n algemeen belang is ingesteld en dat zij niet verder gaat dan nodig is, d.w.z. dat het belang niet op evenwaardige wijze kan worden gediend door een regel die het tussenstaatse verkeer minder belemmert. De regel van de evenwaardigheid leidt ook tot het volgende. Als er terechte eisen worden gesteld in de lidstaat van ontvangst dan moet die lidstaat in het geval van een dienstverlener die vanuit een andere lidstaat komt, nagaan of de bekwaamheid en documenten die de dienstverlener daar heeft verworven niet op evenwaardige wijze aan het doel van de eigen eisen beantwoordt. In verband met de harmonisatie van voor de Dienstenrichtlijn valt te vermelden dat er toch wel harmonisatie was. De richtlijnen op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties zijn nu in één richtlijn, 2005/36 van 7 september 2005, samengebracht.44 Het gaat om de erkenning van diploma’s (beroepstitels) en ervaring die nodig (kunnen) zijn om een gereglementeerd beroep, als zelfstandige of als werknemer, uit te oefenen. Het betreft de consolidatie van de drie algemene richtlijnen terzake en van de sectorale richtlijnen die zes beroepen van de medische sector en de architecten regelen.De regeling, meer bepaald: voor advocaten, die niet op de (wel geharmoniseerde) diploma’s betrekking heeft maar op de erkenning van de vergunning om het beroep uit te oefenen, valt (daarom) niet in deze consolidatie. Uit het overzicht blijkt dat er in Europa achthonderd beroepskwalificaties zijn geregeld.45 Richtlijn 2005/36 werd in België omgezet bij KB van 17 augustus 2007. Het KB preciseert de regelen voor de in België gereglementeerde beroepen in de KMO.46 De Dienstenrichtlijn is in beginsel van algemene toepassing, behalve voor de zaken die zij uitsluit (zie art. 2, lid 1 wat het begrip dienst betreft en art. 2, lid 2 en 3). Op de diensten die

43 Ik ga hier niet in op het verschil van toetsing door het Hof in enerzijds vrij goederenverkeer (“de Keck-regel”, genoemd naar het arrest in die zaak) en anderzijds vestiging en diensten. 44

De gecoördineerde tekst vindt men op http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2005L0036:20071226:NL:PDF of via de FOD Economie, http://mineco.fgov.be/ , onder “En in Europa?”, “Regelgeving”. 45

Zie ook de databank op: https://webgate.ec.europa.eu/regprof/index.cfm?fuseaction=regProf.find

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ART. 4, en 10-12, Het KB vindt men op de site van de FOD Economie, bij de Europese richtlijn.

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het voorwerp uitmaken van de regeling van richtlijn 2005/36 is zij van toepassing met dien verstande dat richtlijn 2005/36 in geval van strijdigheid van bepalingen voorrang heeft.47 De Dienstenrichtlijn regelt vestiging en dienstverlening door “dienstverrichters”. Met die laatste term worden alle aanbieders aangeduid die van vrijheid van vestiging of van dienstverlening gebruik kunnen maken. Het gaat om “ieder die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht”. De richtlijn regelt ook de vrijheid van de afnemers van de diensten. “Dienst” betekent elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt.

4.1.2. Administratieve vereenvoudiging De Dienstenrichtlijn regelt op de eerste plaats de administratieve vereenvoudiging van procedures die de dienstverrichter moet doorlopen om in een (andere) lidstaat toegang te hebben tot het beroep of om het beroep uit te oefenen. Drie zaken vallen te vermelden. Eén, in de lidstaten moet er een “één-loket” zijn waar de dienstverlener alle formaliteiten die nodig zijn, kan vervullen: met inbegrip van vergunning en inschrijving in een register. Dat moet ook van op afstand via elektronische weg mogelijk zijn. In België is het Ondernemingsloket daarvoor aan te wijzen. Twee, de lidstaten zien erop toe dat via het unieke loket ook alle informatie kan worden gegeven over regelen die in de lidstaat van toepassing zijn m.b.t inschrijving, voorwaarden en rechtsmiddelen en ook de adresgegevens van organisaties (buiten de bevoegde instanties) die de dienstverrichter of afnemers praktische bijstand kunnen geven. Drie, wat procedures en formaliteiten betreft wordt door de lidstaten onderzocht of er wel genoeg vereenvoudiging is. Hier is ook uitdrukkelijk de regel overgenomen dat de lidstaat van ontvangst geen onnodige documenten vraagt, bijv. niet een origineel, en dat hij ter staving van het beantwoorden aan een eis documenten aanvaardt waaruit blijkt dat aan die eis is voldaan, ook al is het document niet precies wat in de lidstaat van ontvangst is voorgeschreven.48 Er zal worden geprobeerd unieke, Europese, formulieren te maken. Een vergunning via het éénloket moet altijd gelden voor het hele grondgebied van de lidstaat.

4.1.3. Vestiging Op de tweede plaats wordt de vrijheid van vestiging verder geregeld. Als er vergunningstelsels zijn, dan mogen die niet discriminerend zijn jegens de betrokken dienstverlener (hier wordt discriminatie op grond van nationaliteit bedoeld).49 Het vergunningstelsel zelf moet ge-

47 Art. art. 3, lid 1, d, lex specialis. Art. 5, lid 4 bevat een afwijking i.v.m. voorlegging van documenten, waar dus de regeling van richtlijn 2005/36 van toepassing is en art. 17 lid 6 bevat een afwijking op de regeling dienstenverkeer om de bepalingen van richtlijn 2005/36 van toepassing te laten. De bepalingen van de Dienstenrichtlijn inzake aansprakelijkheidsverzekering en communicatie vormen nu voor de diensten die onder de regeling van richtlijn 2005/36 vallen (en ook andere diensten die in bijzondere bepalingen zijn geregeld) een aanvullende regeling (zie ook overw. 31). 48 Hier geldt ook uit uitzondering i.v.m. formaliteiten die om dwingende reden van algemeen belang zijn voorgeschreven en kunne worden gerechtvaardigd. 49

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Over het begrip “vergunningstelsel”: art. 4, 6° en overw. 39.


rechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang en moet de toets van proportionaliteit tussen nagestreefd doel en belemmering van het verkeer kunnen doorstaan. Ook de vergunningsvoorwaarden ( de criteria om toegelaten te worden) moeten aan de zopas genoemde eisen voldoen. Er is bovendien uitdrukkelijk bepaald dat die criteria duidelijk en ondubbelzinnig zijn, transparant en toegankelijk en vooraf openbaar gemaakt. Daaraan mag men de volgende regel koppelen: de beslissingen over vergunningen moeten met redenen omkleed zijn en moeten voor een rechter (…) kunnen worden aangevochten. Acht types van eisen zijn meteen, per se, verboden door de richtlijn. Daaronder vindt men het vereisen van een band met (het gebied van) de lidstaat van ontvangst, het hanteren van economische criteria van behoefte die geval per geval worden toegepast, en de directe betrokkenheid van concurrenten, met name ook in raadgevende organen, bij het verlenen van vergunningen. Vervolgens worden acht andere eisen genoemd, waaronder: een voorgeschreven rechtsvorm of het verbod meer dan één vestiging te hebben in dezelfde lidstaat. Die eisen kunnen gerechtvaardigd zijn als zij niet discriminerend zijn en gerechtvaardigd volgens de algemene belangen regel. Maar de Dienstenrichtlijn wacht niet tot er geval per geval weer een dienstverrichter tijd en geld heeft om zulke eis voor het Hof van Justitie aan te vechten. De lidstaten zijn verplicht om hun (hele) wetgeving, vanuit het oogpunt toegang en diensten, te onderzoeken om te zien of er zulke eisen zijn en om de eisen te schrappen die niet aan de toets beantwoorden. De vestigingsregeling bevat verder een regeling over de duur van de vergunningen en de selectie van gegadigden wanneer vergunningen slechts beperkt in aantal beschikbaar zijn omwille van schaarste van natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden. Kort gezegd, gaat het ook hier om een regeling die vermijdt dat de vestiging op verkapte wijze zou worden beperkt zonder afdoende reden of rechtvaardiging.

4.1.4. Dienstverlening Op de derde plaats wordt de vrije dienstverlening door dienstverrichters geregeld. Het gaat om de dienstprestaties die (occasioneel) gebeuren in de lidstaat waar de dienstverrichter niet is gevestigd. Zoals gezegd, ligt de zaak hier anders dan bij vestiging. Binnen de rechtsorde van een lidstaat wordt normaal gezien geen onderscheid gemaakt tussen vestiging en dienstverlening: prestaties die tot een gereglementeerd beroep behoren, worden slechts verricht door wie als beroepsbeoefenaar gevestigd is. Vrije dienstverlening zou natuurlijk dode letter blijven als men simpelweg de beroepsreglementering van de ontvangststaat zou tegenwerpen. Tot die regelen behoort veelal, als vanzelfsprekend: daar gevestigd te zijn. En voorts zou vrije dienstverlening ook, en buiten die eis van vestiging, belemmerd worden als aan een beroepsbeoefenaar die in zijn land van herkomst aan de vergunningen voldoet, in de ontvangststaat zou moeten werken volgens alle daar geldende regelen i.v.m. de uitoefening van het beroep. De regel van de Dienstenrichtlijn verplicht de lidstaten het recht van dienstverrichters te erkennen om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij (rechtmatig) gevestigd zijn. De lidstaat van ontvangst zorgt voor vrije toegang en vrije uitoefening. Lidstaten ma-

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ken dienstverrichting op hun grondgebied (vanuit andere lidstaten) niet afhankelijk van eisen die niet beantwoorden aan het volgende: geen discriminatie naar nationaliteit of naar lidstaat van vestiging, rechtvaardiging om redenen van bepaalde, limitatief opgesomde, eisen van algemeen belang en proportionaliteit van de maatregelen die zo gerechtvaardigd moeten worden. De rechtvaardiging omwille van algemeen belang is niet dezelfde als bij vestiging. Bij vestiging kunnen alle door het Hof van Justitie erkende algemene belangen worden ingeroepen. Bij dienstverlening kunnen alleen openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en bescherming van het milieu worden ingeroepen. Bescherming van de klanten hoort daar bijvoorbeeld niet bij. Men kan dat als volgt begrijpen. Zoals verder zal worden toegelicht, regelt de Dienstenrichtlijn zelf de communicatie van de dienstverrichters (reclame), de informatie die aan de afnemers moet worden gegeven, de beroepsaansprakelijkheidsverzekering en een informatie over geschillenregeling. Er is dus hier reeds een geharmoniseerd kader. De regeling van de informatie bepaalt voorts dat de eisen van de Dienstenrichtlijn in aanvulling komen van de eisen die het Gemeenschapsrecht zelf al stelt (en lidstaten niet beletten om voor gevestigde dienstverrichters aanvullende eisen te stellen). Als voorbeeld van aanvullend werken kan men allicht verwijzen naar regelen van het geharmoniseerde consumentenrecht. Zoals in de regeling voor vestiging vindt men ook hier een lijst van eisen (beperkingen) die per se niet mogen worden gesteld. De verplichting van de dienstverlener om een vestiging te hebben in de lidstaat van ontvangst, staat daarin vanzelfsprekend op één. Er is één afwijking op de regel. In specifieke uitzonderlijke gevallen mag de lidstaat van ontvangst maatregelen nemen betreffende de veiligheid van de diensten. Daarvoor is vereist dat de veiligheid van de dienst ontoereikend is geregeld in de lidstaat vanwaar de dienstverrichter komt en dat daar geen passende maatregelen zijn getroffen (zie art. 18 en 35).

4.1.5. Afnemers Op de vierde plaats wordt de vrijheid van de afnemer geregeld om in andere lidstaten diensten te gaan kopen. Er zijn twee regelen. Eén, de lidstaat (van de afnemer) stelt geen beperkingen aan het gebruik van diensten van een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd. Met name mag daarvoor geen vergunning of verklaring worden geëist. Evenmin mogen er discriminerende beperkingen zijn op financiële bijstand omwille van het feit dat de dienstverrichter in een andere lidstaat is gevestigd of vanwege de plaats waar de dienst wordt verstrekt. Men ziet dat dit zowel betrekking heeft op de gevallen waarin de dienstverrichter zich verplaatst als op de gevallen waarin de afnemer zich verplaatst. Twee, de lidstaten zien erop toe dat op afnemers geen discriminatoire eisen van toepassing zijn op grond van nationaliteit of verblijfplaats. De lidstaten zien er ook op toe dat de algemene voorwaarden die de dienstverrichter stelt en die toegankelijk zijn gemaakt voor het publiek, geen discriminatie op grond van nationaliteit of verblijfplaats van de afnemers bevatten. Differentiatie op grond van objectieve criteria is natuurlijk toegelaten.

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4.2. De kwaliteit Ik kom tot een stuk dat van groot belang is in het licht van de aanbevelingen van het rapport over de modernisering van ons economische recht en de bedenkingen die ik daarbij had. Onder het hoofdstuk “kwaliteit van de diensten” vindt men belangrijke regelen m.b.t. de informatie van dienstverrichters over hun diensten (…), beroepsaansprakelijkheidsverzekering en een kwaliteitsbeleid. Voor alle duidelijkheid mag hier worden beklemtoond dat de afnemers niet uitsluitend consumenten zijn. Afnemers van diensten kopen diensten in het kader van hun beroep of als consument. Er mag ook aan worden herinnerd dat het hier gaat om dienstverrichters in het algemeen (vestiging en dienstverlening).

4.2.1. Informatie Op de eerste plaats is er de informatie. Ik breng hier ook andere regelen onder die ik verder noem. De lidstaten moeten dienstverrichters verplichten om informatie te verschaffen over zichzelf, over de belangrijkste kenmerken van de dienst, de prijs, de eventuele contractvoorwaarden en contractuele garanties (bovenop de wettelijke garantie) en over de beroepsverzekering (zie de lijst in art. 22,lid 1). Die informatie moet door de dienstverrichter op eigen initiatief worden verstrekt of gemakkelijk toegankelijk zijn gemaakt voor de afnemers. Bovendien moet de dienstverrichter, dit keer: op verzoek van de afnemer, verder genoemde informatie geven, bijv. over hoe de prijs zal worden vastgesteld wanneer de prijs niet op voorhand is vastgesteld. Die informatie moet helder, ondubbelzinnig en tijdig voor het sluiten van het contract beschikbaar worden gesteld. De dienstverrichter moet eveneens adresgegevens verstrekken van een instantie waar alle afnemers, van de lidstaat van de dienstverlener en van andere lidstaten, een klacht kunnen indienen of informatie over de verrichte dienst kunnen vragen. Artikel 27, tweede lid, bepaalt dat de lidstaten “de nodige algemene maatregelen treffen om dienstverrichters te verplichten aan te tonen dat zij aan de in deze richtlijn vastgestelde informatieverplichtingen voldoen en dat de informatie juist is.” In verband met de mogelijkheid van dienstverrichters om te adverteren, bepaalt de richtlijn dat de lidstaten elk algeheel verbod op commerciële communicatie van gereglementeerde beroepen intrekken. Maar meteen wordt het de lidstaten ook opgelegd erop toe te zien dat de commerciële communicatie van de gereglementeerde beroepen gebeurt overeenkomstig de beroepsregels van onafhankelijkheid, waardigheid, integriteit en beroepsgeheim (…) zoals die voor elk afzonderlijk beroep specifiek gelden. Die beroepsregels mogen niet discriminatoir zijn en moeten gerechtvaardigd kunnen worden volgens de toets van algemeen belang en proportionaliteit.

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4.2.2. Verzekering Op de tweede plaats is er de verzekering. De Dienstenrichtlijn bepaalt dat de lidstaten een verzekering of een gelijkwaardige waarborg kunnen opleggen aan dienstverrichters wier diensten een rechtstreeks, bijzonder risico behelzen voor de gezondheid of de veiligheid van een afnemer of een derde, of voor de financiële veiligheid van de afnemer (art. 23, lid 1; definities in art. 23, lid 5). Als een lidstaat zulke verplichting oplegt dan mag hij van dienstverrichters die in andere lidstaten zijn gevestigd en een verzekering (…) hebben geen verzekeringseisen stellen die dubbel gebruik zouden uitmaken met de verzekering die de dienstverrichter reeds heeft.

4.2.3. Kwaliteitsbeleid Op de derde plaats is er het kwaliteitsbeleid. Ik noem hier eerst een regel en vervolgens het beleid. De regel heeft te maken met multidisciplinaire activiteiten. In vele beroepen gelden regels die samenwerking met andere beroepen verbieden.De richtlijn stelt nogal direct dat de lidstaten erop toezien dat zulke eisen niet worden gesteld. Maar daaraan wordt toegevoegd dat zulke eisen wel kunnen zijn opgelegd per specifiek beroep als die eisen gerechtvaardigd zijn door de onpartijdigheid en onafhankelijkheid die van de beroepsbeoefenaar moet worden verwacht. En aan de regel wordt ook toegevoegd dat indien in de zopas genoemde beroepen multidisciplinair aanbod of samenwerking wel mogelijk is, de lidstaten erop moeten toezien dat de nodige onafhankelijkheid en onpartijdigheid gewaarborgd blijven. Kortom, de “regel” komt erop neer dat a) algemene verboden zoals die nog zouden bestaan, moeten worden ingetrokken en dat b) van specifieke beroepsregels moet worden nagegaan of ze gerechtvaardigd zijn. Het kwaliteitsbeleid zal erin bestaan dat de Commissie met de lidstaten flankerende maatregelen zal nemen om dienstverrichters aan te moedigen a) hun activiteiten te laten certificeren door onafhankelijke organisaties of b) eigen kwaliteitshandvesten aan te nemen of deel te nemen aan door beroepsordes op communautair niveau vastgestelde keurmerken (art. 26, eerste lid luidt:”door gebruik van één van de volgende methoden”). Certificatie gebeurt op haar beurt door dienstverrichters (of organisaties). Op dezen is de regel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, en een daaruit volgend samenwerkingsverbod, door de dienstenrichtlijn zelf opgelegd. De lidstaten en de Commissie zullen ook samenwerken om de ontwikkeling van vrijwillige normen op Europees niveau tot stand te laten komen en om organisaties, vooral consumentenorganisaties aan te moedigen kwaliteitsonderzoek van diensten te doen.

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4.3. Verdere regelen De Dienstenrichtlijn bevat verder regelen over de organisatie van het toezicht van lidstaat van herkomst en lidstaat van ontvangst en over de samenwerking. Ik ga daarop niet in.

5. De omzetting van de Dienstenrichtlijn in het Belgische recht Voor de uitvoering van de richtlijn is in België al een goed stuk van het werk verricht50. Dat werk is omvangrijk. Het vereist in België overigens werk van de federale overheid en van de gewesten (…). De Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen bepaalt weliswaar dat, wat de economie betreft, de nationale staat bevoegd is voor “de vestigingsvoorwaarden, met uitzondering van de bevoegdheid van de Gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme” (art. 6, §1, VI, 4° lid, 6°). Maar zoals gezegd, heeft de Dienstenrichtlijn betrekking op veel meer dan wat in het traditionele Belgische economische recht “vestigingsvoorwaarden” heette. En het gaat dan ook niet louter om het federale niveau. Onder de betwistingen die tot voor het Grondwettelijk Hof werden gebracht, vindt men wat betreft regelen die rechtstreeks de toegang tot de markt betreffen: de erkenning van ziekteverzekeraars51 (nationaal), crematoria52 (lijkbezorging, Vlaams decreet), rusthuizen53 (Waals gewest, planning van rusthuizen en serviceflats), ambulante handel in abonnementen op kranten en tijdschriften54 (nationaal), vestigingsvergunningen volgens behoefte of gewenste beperking55 (nationaal), afvalstoffenverwerking56, en onrechtstreeks: mestafvalregelingen die de oprichting van veeteeltbedrijven belemmeren57 (Vlaams decreet), de vaststelling van premies in de arbeidsongevallenverzekering58 (nationaal), emissierechten Kyoto-norm59 (Waalse 50 Wat hierna volgt, is geschreven op basis van documentatie die mij ter beschikking is gesteld door de coördinator van de werkgroep die de omzetting begeleidt. 51

Grondwett. Hof, 139/2008, arrest van 22 october 2008 (vrije vestiging EG).

52

Grondwett. Hof 132/2005, arrest van 19 juli 2005

53

Grondwett. Hof 188/2005, arrest van 14 december 2005

54

Grondwett. Hof 9/2004, arrest van 21 januari 2004

55

Grondwett. Hof, 114/2001, arrest van 20 september 2001 (kansspelen)

56

Grondwett. Hof, 108/2001, arrest van 13 juli 2001

57

Grondwett. Hof 99/2008, arrest van 13 juli 2008

58

Grondwett. Hof, 40/2008, arrest van 4 maart 2008, (vrije vestiging en dienstverlening EG, vrijheid van handel art. 6, §1,VI Bijz. W. 1980)

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regeling), Ik geef die zaken als voorbeeld. Ze vallen niet alle onder de Dienstenrichtlijn. Men vindt er voorts wat eigenlijke vestigingsvoorwaarden betreft ook de moeilijkheden die voortspruiten uit de verdeling van bevoegdheid inzake (eigenlijke) vestigingsvoorwaarden, die nationale bevoegdheid zijn, en de voor de vestiging vereiste diploma’s van opleiding die wordt georganiseerd door de gemeenschappen60. Op initiatief van de FOD Economie is door de verschillende federale overheidsdiensten, ieder voor zich, een lijst gemaakt van wetgeving die moet worden afgeschaft, bewerkt of geëvalueerd worden in het licht van de Dienstenrichtlijn. De Vlaamse regering bereidt eveneens, wat haar betreft, de aanpassing voor.

5.1. Een voorontwerp De FOD Economie werkt ook aan een voorontwerp van wet waarin, op de eerste plaats, in het algemeen (“transversaal”), maar vooralsnog: gedeeltelijk, de bepalingen van de richtlijn worden ingevoerd en verder, op de tweede plaats, een reeks wetten worden afgeschaft of aangepast. In deze fase van het werk staat een bespreking van dit voorontwerp hier niet op de agenda. Toch vallen bij lezing van het voorontwerp zaken op die tot lering van wie met zulke wetgeving bezig is, kort mogen worden gesignaleerd. Ik vermeld de volgende zaken. De Dienstenrichtlijn harmoniseert de bepalingen van toegang tot en uitoefening van dienstenberoepen omwille van de vrije vestiging en dienstverlening in de Gemeenschap, voor de onderdanen van lidstaten over en weer. Zet men deze bepalingen om in nationaal recht, dan is er vanzelf een verschil tussen vestiging en dienstverlening. De vestigingseisen worden geharmoniseerd. De lidstaat past die dus aan. Voor een stuk komt de nieuwe regeling niet alleen ten goede van onderdanen van andere lidstaten en – natuurlijk - ook van de eigen onderdanen, maar ook van onderdanen van derde landen. Dat is met name het geval voor de versoepeling van procedures, waaronder ook de algemene verplichting informatie te verstrekken over vereisten van vestiging en over de procedure. Hier wordt de specifieke vestigingsvoorwaardenprocedure bedoeld, niet de procedure voor vestiging in een beroep door “vreemdelingen”(niet-EU onderdanen). Bepaalde regelingen kunnen – als het over personen gaat die geen eigen onderdanen zijn – alleen ten goede komen van wie van de vrije vestiging van het EG-Verdrag gebruik maakt, bijvoorbeeld de regel dat voor de beroepsaansprakelijkheidsverzekering van wie zich in België vestigt terwijl hij reeds in een andere

59

Grondwett. Hof, 92/2006, arrest van 7 juni 2006

60

Grondwett. Hof, 134/ 2007, arrest van 22 november 2007 (landmeter-expert), 19/2005, arrest van 26 januari 2995 (landmeter-expert)

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lidstaat is gevestigd en daar op evenwaardige wijze is verzekerd, geen afzonderlijke verzekering is vereist (art. 5 bis en, algemeen, art. 5 voorontwerp) In het voorontwerp van aanpassingswet zoals het nu bestaat, is voor de principiële bepalingen inzake vestiging van een dienstverlener de verwijzing naar het komen vanuit een andere lidstaat, van dienstverlener of afnemer, weggelaten61. In dit voorontwerp is, voorts, in de algemene regel over de vrijheid van vestiging (art. 4 voorontwerp) bepaald dat de vergunningstelsels die aan deze vrijheid afbreuk mogen doen “niet discriminerend [mogen] zijn ten opzichte van de betrokken dienstverlener”. Dat is, in onze nationale wet, een herhaling van een algemeen (klinkend) discriminatieverbod terwijl de daarmee overeenstemmende (“discriminerende werking”) bepaling van de richtlijn doelt op discriminatie op grond van nationaliteit of op grond van andere criteria die in de praktijk tot hetzelfde resultaat kunnen leiden (overweging 65 van de richtlijn). We kennen weliswaar reeds een algemene discriminatiewet, overigens mede ter uitvoering van een Europese richtlijn, maar het effect van de herhaling van het verbod in de specifieke context van deze wet vereist nader bekijken. Na de vestigingsregeling is er de regeling van de vrije dienstverlening. Hier ziet de wetgever natuurlijk dat deze regeling moet slaan op het tussenstaatse verkeer in Europa. Vrije dienstverlening hoeft immers niet voor het zuiver binnenstaatse verkeer te worden geregeld omdat zo’n vrijheid vanzelf volgt uit de vestiging. De opsteller van het voorontwerp regelt deze vrijheid dan ook vanuit het perspectief van tussenstaatse handel en beperkt ze dus tot Europa. Maar het volstaat niet deze vrijheid te regelen als een vrijheid van dienstverlening op het Belgische grondgebied door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener (zie art. 9 voorontwerp). Beperkingen op de vrijheid van in België gevestigde dienstverleners om in andere lidstaten diensten te gaan verlenen (en op de vrijheid van afnemers) moeten ook vanuit het oogpunt van de uitvoering van de richtlijn worden bekeken62.

5.1.1. Modellen van vergunning? Zoals gezegd, is er voor de omzetting van de Dienstenrichtlijn veel werk te doen. De federale overheid moet zorgen voor de tijdige omzetting van de richtlijn maar de gewesten en gemeenschappen, en ook andere bestuursniveau’s, moeten meedoen. De lidstaten moeten immers “in hun rechtstelsel” (zie art. 15, eerste lid) nagaan of er belemmeringen bestaan wat vestiging betreft. Ik ga ervan uit dat wie dat werk doet, vanzelf zal zien dat het nuttig zou zijn om in de vele stelsels orde en vereenvoudiging te brengen of – als dat niet meer gaat – minstens voor de toekomst modellen te maken op grond van de ervaring die met de omzetting van de richtlijn is opgedaan. 61

De beperkingen, wat dat betreft, van art. 4, 2° en 4° zijn niet opgenomen.

62

In de formulering van de vrijheid van artikel 9 van het voorontwerp heeft het ook geen zin om als uitzondering te noemen “de diensten van algemeen economisch belang die in een andere lidstaat van de Europese Unie worden verricht.”

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Die modellen (templates) zouden kunnen uitgaan van een typologie, naargelang de reden voor het vereisen van een vergunning, en een aangepaste procedure met toezicht organiseren. Dat kan gaan van vestigingsvergunningen, erkenning om bepaalde documenten af te leveren, erkenning van diensten die gesubsidieerd worden enz. Overheden die een vergunningsysteem of een “erkenning” zouden invoeren, zouden dan uit deze modellen (kunnen) kiezen. De overheid die in de regeling van de richtlijn het Belgische één-loket moet “voeden” wat betreft de verplicht ter beschikking te stellen informatie over Belgische vergunningen, kan meteen als coach optreden voor overheden die (later) uit de modellen zullen (kunnen) kiezen. Zij zal meteen op nuttige wijze de kiezende overheden ervan moeten weerhouden “de strengste regeling” te kiezen (want dat is altijd “de beste”). Omdat deze overheid naar ik aanneem ook België zal vertegenwoordigen in de samenwerking tussen lidstaten en Commissie wat de toepassing van de richtlijn betreft, kan zij de overheden die een model kiezen, ook helpen door op kritische wijze de gewenste vergunningsregeling te toetsen in de Europese rechtvaardiging- en proportionaliteitstest.

5.2. Samenhang met andere wetgeving Wet handelspraktijken Als het gaat over een nieuw wetboek economisch recht, mag er zeker op worden gewezen dat de omzetting van deze richtlijn noopt tot coördinatie met andere bepalingen. Ik noem eerst twee punten die verband houden met de Wet handelspraktijken. Op de eerste plaats is er de samenhang met de bescherming van de consument. Zoals men weet, wordt thans de Wet Handelspraktijken herzien. De Dienstenrichtlijn bevat bepalingen tot bescherming van de afnemers van diensten, overigens niet gecoördineerd met het voorstel van Richtlijn Consumentenrechten van 8 oktober 200863. Die afnemers zijn niet alleen de consumenten in de betekenis van de richtlijnen consumentenrechten64 maar natuurlijke en rechtspersonen die al dan niet voor beroepsdoeleinden van een dienst gebruik (willen) maken (art. 4, 3 Dienstenrichtlijn). In de Dienstenrichtlijn is bepaald dat de eisen van deze richtlijn wat dit betreft een aanvulling vormen van andere communautaire regelen. 63

http://ec.europa.eu/consumers/rights/docs/COMM_PDF_COM_2008_0614_F_NL_PROPOSITION_DE_DIRECTIVE.p df (NL) en http://ec.europa.eu/consumers/rights/docs/COMM_PDF_COM_2008_0614_F_FR_PROPOSITION_DE_DIRECTIVE.p df (Fr) 64 In artikel 2, 1 van het voorstel van Richtlijn consumentenrechten is "consument": iedere natuurlijke persoon die bij onder deze richtlijn vallende overeenkomsten handelt voor doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen”.

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De Dienstenrichtlijn verplicht tot informatie (art. 22), ook over algemene voorwaarden (art. 22, 1, f en g), garantie (art. 22, 1, h), prijs en kenmerken van de dienst (art. 22, 1, i,j,k en 22, 3, a), en buitengerechtelijke geschillenregeling (art. 22, 3, e). Zij stelt de eis dat deze informatie “helder, ondubbelzinnig en tijdig voor de sluiting van het contract…” wordt meegedeeld.65 In het voorontwerp van aanpassingswet (art. 16) wordt bepaald dat de dienstverlener het bewijs moet leveren dat hij aan deze eisen heeft voldaan.66 Deze bepaling is kennelijk geïnspireerd op artikel 27, tweede lid dat hierboven werd genoemd (Dienstenrichtlijn, “kwaliteit”). Ik signaleer dat hier omdat bij de bespreking van het “Ontwerp De Bauw” (Wet Handelspraktijken: “Voorontwerp van wet betreffende bepaalde marktpraktijken”)67 discussie was over de vraag of een (herhaalde) transparantie-eis voor “algemene voorwaarden” moest worden opgenomen en over de bewijslast van de terbeschikkingstelling van de “algemene voorwaarden”. De Dienstenrichtlijn laat over het eerste geen twijfel bestaan als het om de betrokken dienstencontracten in het algemeen gaat. Het voorontwerp van aanpassingswet bepaalt het tweede uitdrukkelijk. Op de tweede plaats zijn er de hoofdstukken van het voorontwerp die de handhaving regelen: de vordering tot staken, de waarschuwingsprocedure en de sancties, geregeld op de wijze van de Wet handelspraktijken. In een “wetboek” waarin o.m. het vestigingsrecht en de handelspraktijken (“marktpraktijken”) zijn geregeld, zou men naar de hoofdstukken die deze vormen van handhaving betreffen, kunnen verwijzen.

5.2.1. Mededingingsbeleid En het laatste woord is: mededinging. Regelen die de toegang tot de markt en de wijze van beroepsbeoefening betreffen, betreffen de mededinging op die markt. Vaak kwamen zij tot stand ten gevolge van een actie van het georganiseerde beroep. Waar zulke regelen moeten worden afgeschaft, is het daarom ook nodig erover te waken dat de afschaffing van de beschuttende regeling ook effectief een einde stelt aan de concurrentiebeperkingen die door de regeling of in het kader ervan konden bestaan. Daarop lettend, is het goed om vast te kunnen stellen dat de Belgische mededingingsautoriteit daarvan werk maakt. 65 “Helder” slaat op de klare taal en de presentatie. Ondubbelzinnig slaat op de betekenis ( de “inhoud”). Een voorbeeld: “Het contract blijft beheerst door de verkoper tot de prijs en alle kosten volledig zijn betaald” is in klare taal geformuleerd. Het is verre van ondubbelzinnig. 66

Dat is kennelijk geïnspireerd op art. 27, tweede lid van de richtlijn.

67

http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf/voorontwerp_wet_avant_projet_loi_D eBauw_fr_nl.pdf (NL) en http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf/voorontwerp_wet_avant_projet_loi_D eBauw_fr_nl.pdf (Fr) Zie het advies van de Raad voor het Verbruik, nr. 403 van 6 november 2008: http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf_adviezen_2008/403.pdf (NL) en http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf_avis_2008/403.pdf (Fr). De regeling m.b.t. onrechtmatige bedingen wordt besproken in het advies nr. 25 van de Commissie onrechtmatige bedingen: http://www.mineco.fgov.be/protection_consumer/councils/consumption/pdf_Adviezen_CommissieOB/COB25.pdf

241

Twee recente beslissingen, van juli 2008 zijn goede voorbeelden. De eerste betreft de sector van de autorijscholen, de tweede de (interieur-)architecten.68 Autorijscholen moeten een erkenning krijgen van de overheid. Lange tijd werden de ondernemingen beschut tegen concurrentie. Tot de criteria om een nieuwe erkenning te gunnen, behoorde de economische leefbaarheid van de bestaande rijscholen. Zo begreep de overheid althans de eis van “algemeen belang”.69 Het is een criterium dat per se is verboden door de Dienstenrichtlijn. Een nieuwe regeling van de erkenning kwam tot stand in 2004. De nieuwe regeling zou een betere mededinging tussen de rijscholen bewerken.70 De vereniging van autorijscholen FAB had een reglement van inwendige orde dat gezonde concurrentie vooropstelde en in dat kader “destabiliserende prijzen” verbood.71 Zij voerde verder campagne rond prijzen door resultaten van “studies” over de kostprijs van autorijlessen rond te sturen. FAB kreeg een boete.72 In de zaak van de interieurarchitecten ging het om de ereloonschaal die in navolging van de “Deontologische norm nr. 2” van de Orde van architecten was opgesteld en verspreid. Na de vaststelling dat die laatste norm de mededinging beperkt en niet kan worden goedgepraat, heeft de associatie van interieurarchitecten de ereloonschaal toch behouden als richtsnoer voor een eerlijke beroepsbeoefening.73 Interieurarchitecten hebben geen Orde; de associatie speelde voor Orde. Ook in de alternatieve regelingen die worden voorgesteld in het rapport modernisering en in de regeling van de kwaliteit van diensten volgens de Dienstenrichtlijn is de samenwerking van de beroepsgenoten onderling en met de overheid een voorwaarde om kostenefficiënte 68 Zie Autorijscholen: Raad voor de Mededinging, beslissing van 8 juli 2008, http://mineco.fgov.be/organization_market/competition/jurisprudence/432008PK43_FAB_Pub.pdf en interieurarchitecten: Raad voor de Mededinging, beslissing van 25 juli 2008, http://mineco.fgov.be/organization_market/competition/jurisprudence/452008pk45_Review_DeSchepper_Ass_Inte rieurarchitecten_pub.pdf 69 Zie randnummer 17 van de beslissing van de Raad en het “moratorium” dat tussen 1987 en 1997 bestond. Sindsdien zijn er maar twee centra erkend, van één onderneming. Die onderneming was de klaagster. Zie in verband met die “erkenningspolitiek”: Raad van State, arrest nr. 78.047 van 11 januari 1999, Pierre Verschuere, op: http://www.raadvst-consetat.be/?lang=nl , “Overwegende dat uit de bestreden beslissing blijkt dat het enige motief om geen nieuwe erkenning van autorijscholen toe te staan gesteund is op de optie van de vorige ministers van Verkeerswezen om geen nieuwe erkenningen toe te staan "ten einde de degelijkheid van het rijonderricht niet in gevaar te brengen door een overdreven concurrentie tussen een te groot aantal rijscholen". Raad van State, arrest nr. 78.178 van 19 januari 1999, Walter Ilegems, randnummer 1.4 waar het gaat om “algemeen belang” dat erin bestaat een “wildgroei” te vermijden. 70

Zie het Verslag aan de Koning , toelichting bij art. 5, BS 1 juni 2004, p. 41889.

71

Zie randnummer 41 van de beslissing van de Raad.

72

Voor (minstens) tien jaar inbreuk werd een beperkte boete opgelegd. De Raad voor de Mededinging moest vaststellen dat zo’n boete vóór 2006 niet aan ondernemersverenigingen kon worden opgelegd. Zie randnummer 75 e.v. van de beslissing van de Raad. 73

242

Zie randnummers 47 en 48 van de beslissing van de Raad.


regelingen te maken. Het blijft dus nodig erover te waken dat die regelingen geen ongewenste beperking van de mededinging meebrengen.

Henri Swennen Universiteit Antwerpen

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LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION DES POUVOIRS PUBLICS DANS L’ECONOMIE FRANCINE MESSINNE

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246


LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION DES POUVOIRS PUBLICS DANS L’ECONOMIE « Le Droit ne connaît pas de halte; il est soumis, comme toute autre manifestation de l’âme populaire, au même mouvement et à la même évolution et cette évolution est régie par la même nécessité interne. Le droit grandit ainsi avec le peuple, il se développe avec celui-ci et finit par disparaître lorsque le peuple vient à perdre ses particularités profondes » Friedrich Carl von Savigny1

1. Introduction2 1.1. La codification Le projet ambitieux du SPF Economie constitue-t-il une avancée pour le droit ou, au contraire, aurait-il un effet dévastateur en figeant le développement du droit ? S’il n’y a pas lieu d’approfondir ici le débat sur la codification, il convient néanmoins de se poser la question de base suivante : les principes qui seront l’objet d’une codification jouissent-ils d’une base suffisamment stable et constante et d’un contenu suffisamment fiable et ferme ? En d’autres termes, l’exégèse de ces principes est-elle suffisamment consensuelle ? Et, plus particulièrement, en ce qui concerne l’objet du sujet que j’ai l’honneur d’aborder : les finalités et conditions des interventions des pouvoirs publics dans l’économie sont-elles peu ou pas contestées ?

1.2. Le principe de l’encadrement de l’économie par les pouvoirs publics Si Mercure était le dieu des marchands, il était aussi celui des voleurs. La mythologie traduisait déjà l’antique méfiance envers les acteurs économiques. De même, si la liberté économique est la condition essentielle du progrès économique, elle peut aussi engendrer des ententes, des cartels, des oligopoles, voire des monopoles. 1 « VomBeruf… », p. 11, cité par A. Dufour, Histoire naturelle ou nature historique du droit dans l’Ecole du droit historique, in Le droit entre nature et histoire, hg. von J.-F. KERVÉGAN und H. MOHNHAUPT, Frankfurt am Main 1997,

152. 2

L’auteur remercie M. Yohann Rimokh pour son aide dans la rédaction de cette première partie de la présente contribution, Mme Emilie Noiret pour son assistance dans la partie consacrée à la réglementation des prix et enfin M. Timothy Baete pour la prise en charge des recherches préparatoires – tous les trois sont avocats au sein du cabinet KOAN.

247

En principe, la liberté économique ne peut se développer dans le cadre de réglementations contraignantes – lesquelles, par nature, encadrent tellement fort qu’elles en viennent à étouffer la liberté économique et son corollaire, le progrès économique. Toutefois, la liberté n’est réelle qu’en cas d’égalité des armes. Il faut par conséquent toujours garder à l’esprit – et notamment en légiférant – que la liberté d’entreprendre est - et doit rester - le principe fondamental et que ce principe ne peut être limité que par une loi et pour autant que cette loi soit le moyen le plus efficace d’assurer l’intégrité et l’équilibre du marché. Cette volonté de redresser les fonctionnements du marché a donné naissance à une inflation législative et réglementaire : des mesures ont été adoptées, au cas par cas, souvent sur la base de concept imprécis et afin de répondre à des mécanismes invisibles, telle la « main invisible » d’Adam Smith. De plus, ces mesures doivent être continuellement adaptées : par nature, la conjoncture est mouvante. L’auteur de telles normes est en outre confronté à deux obstacles majeurs, intrinsèquement liés à tout problème économique : d’une part, la conjonction des éléments politiques, économiques et juridiques et, d’autre part, la dimension internationale, voire même mondiale du phénomène économique. La tâche du codificateur de droit économique est également rendue ardue par l’éclatement des sources : parallèlement aux normes internationales (notamment communautaires), la Belgique élabore des normes régionales. Nonobstant le fédéralisme belge, tous les Etats du monde sont confrontés en matière économique à l’émergence de normes induites par le marché lui-même : outre la lex mercatoria – élaborée depuis plusieurs siècles – la tendance est à l’auto-régulation dans de nombreux secteurs. Dès lors, le rôle des pouvoirs publics s’apparente souvent à un rôle de régulateur de la soft law plutôt qu’à un véritable rôle réglementaire : les pouvoirs publics accompagnent les entreprises et sanctionnent lourdement celles qui « ne jouent pas honnêtement le jeu du marché ». C’est d’ailleurs grâce à la concertation que les règles techniques peuvent voir le jour, notamment par la confrontation des intérêts. Ainsi, à titre d’exemple, l’avis du Conseil central de l’économie doit être sollicité dans de nombreuses hypothèses.

1.3. La liberté du commerce et de l’industrie – Droit commun de l’activité commerciale et industrielle3 « La liberté est la règle ; la restriction de police, l’exception »

3

Selon l’expression du Commissaire du gouvernement Gazier, conclusions sous CE (France), 22 juin 1951, Daudi-

gnac, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, éd. Dalloz 2007.

248


Commissaire du gouvernement Corneille, conclusions sous CE (France), 10 août 1917, Baldy.

1.3.1. Genèse et contenu La liberté du commerce et de l’industrie, issue de la loi Le Chapelier des 2-17 mars 17914, n’est que l’expression du principe de liberté en matière économique. La liberté du commerce et de l’industrie constitue, initialement, un « principe d’interdiction, sous la forme d’une règle de compétence, qui s’impose particulièrement aux collectivités locales, dans un but de protection de l’initiative privée »5. Sa vocation première est donc de cantonner le plus possible l’Etat, ainsi que tous ses démembrements, hors de la sphère économique, sous réserve d’une carence ou absence de l’initiative privée. Dès lors, faut-il le souligner, la liberté du commerce et de l’industrie est d’abord, en tant que

principe d’interdiction, un principe s’adressant à l’administration, au sens le plus large du terme. C’est en ce sens précisément qu’il doit être compris comme le fondement principal des modalités d’interventions de l’Etat dans l’économie. L’évolution de ce principe a, par ailleurs, été remarquable en ce sens qu’il est progressivement passé du simple statut d’interdiction ou de restriction à la compétence des organismes publics, à celui de fondement du régime jurisprudentiel encadrant les modalités d’interventions, directes ou indirectes, de ces mêmes organismes – droit commun de l’activité commerciale et industrielle. Dans sa forme actuelle, en droit interne, la liberté du commerce et de l’industrie recouvre deux principales dimensions : • La protection du commerce contre les obstacles d’ordre administratif ou corporatif, qui constitue le premier rempart de la liberté d’entreprendre. Ainsi entendue, la liberté du commerce et de l’industrie a vocation à limiter les pouvoirs de l’administration sur la sphère marchande, cantonnant cette dernière aux interventions qui, non seulement, sont strictement nécessaires au maintien de l’ordre public, mais qui sont aussi compatibles avec la loi d’habilitation ; • La liberté du commerce et de l’industrie constitue, ensuite, un cadre quant à la création et à la gestion de services économiques par l’administration (au sens large) : le contrôle effectué au titre de cette liberté permettra au juge, dans de pareilles hypothèses,

4

Loi portant suppression de tous les droits d’aide, de toutes maîtrises et jurandes et établissement de patente – cette loi, dite également Décret d’Allarde, dispose notamment : « Il sera libre à toute personne de faire tel négoce

ou d’exercer telle profession, art ou métier qu’elle trouvera bon ; mais elle sera tenue (…) aux règlements de police qui sont ou pourront être faits ». 5

B. DU MARAIS, « Droit public de la régulation économique », éd. Presse de Sciences po et Dalloz, collect. Amphi-

théâtre, 2004.

249

d’examiner si les actes administratifs en cause sont susceptibles de porter atteinte à la concurrence.

1.3.2. Certitude de sa portée jurisprudentielle, incertitude de son fondement textuel Une vive controverse a longtemps occulté la question de savoir si la liberté du commerce et de l’industrie pouvait encore trouver sa source dans le Décret d’Allarde de 1791. Il semble aujourd’hui que ce débat, d’incertitudes en vicissitudes, soit clos : la Constitution de 1831

n’a pas frappé ce Décret d’abrogation et ce dernier survit, par conséquent, dans le droit positif belge6. Aussi, pour des raisons qui sont sans doute liées à l’ampleur de son évolution, la liberté du commerce et de l’industrie a-t-elle demeuré, pour le juge belge comme pour le juge français, un principe de valeur législative. Certains auteurs considèrent toutefois que la liberté du commerce et de l’industrie jouit d’une valeur supra législative et infra constitutionnelle : selon les professeurs Herbiet et Durviaux, « le fait que le principe figure désormais dans la loi spéciale de reformes institutionnelles [du 8 août 1980, telle que modifiée par la loi du 8 août 1988] semble lui conférer dorénavant un statut spécifique, intermédiaire entre les libertés constitutionnelles et les droits simplement garantis par une loi ordinaire » 7. Néanmoins, cette portée particulière n’a d’intérêt que spéculatif dans la mesure où la jurisprudence continue à la réceptionner comme un simple texte de valeur législative : • Sous réserve du principe d’égalité et de non discrimination, seul le législateur peut modifier ou porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie (Cour constit.,7 décembre 1993, Centre biomédical de Kain, n°84/93, points B.16) ; • La liberté du commerce et de l’industrie s’impose aux législateurs communautaire et régional en matière économique (Cour constit., 9 juillet 1992, n°55/92, point 5.B.8) – dans la même logique, ces deux législateurs doivent considérer la liberté du commerce et de l’industrie, quant à son éventuel aménagement, comme une liberté constitutionnellement garantie (Cour constit., 9 juillet 1992, n°55/92) ; 6 M. HERBIET, « Le principe de la liberté du commerce et de l’industrie et sa protection par le Conseil d’Etat », A.P.T., 1987, p.177 ; C. DEL MARMOL, « La liberté du commerce en droit belge », J.T., 1953, p.65 : quoique cela puisse paraître paradoxal au premier abord, puisque cet article est relativement ancien, c’est précisément cette doctrine qui prévaudra sur la question de la source en droit belge de la liberté du commerce et de l’industrie : « aucun texte

législatif belge ne consacre cette liberté ; elle repose sur un décret français qui est en vigueur en Belgique depuis 1795 ». 7

M. HERBIET ET A.-L. DURVIAUX, « Droit public économique », Bruxelles, La Charte, 2008, p.14 ;

Voy. également l’art.6,§1, VI de la loi du 8 août 1980: « en matière économique, les Régions exercent leurs compé-

tences dans le respect des principes de libre circulation des personnes, biens, services et capitaux et de la liberté du commerce et de l’industrie (…) » ; P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. Interventionnisme économique des pouvoirs publics », Waterloo, Kluwer, 2007, p.48.

250


• La liberté du commerce et de l’industrie conserve néanmoins une valeur résiduelle incontestable, en ce qu’elle s’applique chaque fois qu’une loi restrictive n’y fait pas obstacle (Cass., 25 mai 1840, Pas., 1840, I, 391 ; Cass., 30 janvier 1976, Pas., 1976, I, 607) ; • Les législations interventionnistes sont interprétées par les juges, judiciaire et administratif, comme édictant des dispositions d’exception qu’il convient d’interpréter strictement (CE, 19 janvier 1978, Vasco, n°18701 ; Bruxelles, 20 décembre 1983, J.T. 1984, p.74) ; • La liberté du commerce et de l’industrie est un principe fondamental du droit belge (CE, 25 octobre 1955, Delva, n°4640 ; CE, 29 mai 1985, Lagae, n°25378) ; En d’autres termes, la liberté de commerce et d’industrie n’a jamais été constitutionnalisée, ni en Belgique8, ni en France9. L’une des principales raisons du maintien par le juge de cette liberté au rang législatif, se retrouve certainement dans les nombreux tempéraments dont elle a fait l’objet. Aussi, l’assouplissement de la liberté du commerce et de l’industrie, ou les conditions qui ont été posées par la jurisprudence quant à l’intervention des pouvoirs publics dans la sphère économique, ont subi une évolution progressive dont il convient, à présent, de faire état.

1.3.3. Evolution jurisprudentielle Principe de l’interventionnisme Constante dans sa valeur législative, la liberté du commerce et de l’industrie a, tout d’abord, permis à la jurisprudence de poser, progressivement, les deux conditions cumulatives qui permettront aux pouvoirs publics d’agir dans la sphère économique10 : • Carence de l’initiative privée, le constat d’une insuffisance de l’initiative privée, ou mieux encore, de son absence totale quant à la satisfaction d’un besoin public, est un premier élément déterminant, mais insuffisant11 ; • Intérêt public (v. ci-dessous).

8

Il n’y a pas eu, vraisemblablement, de controverse sur ce point : V. not., Cass., 26 octobre 1896, Pas., 1896, I, 296, « la liberté du commerce et de l’industrie expressément sauvegardée par le législateur (…) ».

9 Contrairement à ce que soutient P. QUERTAINMONT dans son ouvrage (op. cit., p.37-38), la décision du Conseil constitutionnel de France du 16 janvier 1982, dite « Nationalisations » (n°81-132 DC, Rec., p.18) n’a jamais érigé la liberté du commerce et de l’industrie en principe à valeur constitutionnelle, au contraire de la liberté d’entreprendre. 10 Deux guerres mondiales et plusieurs crises économiques ont, en effet, largement contribué à modérer l’orthodoxie originelle de la liberté du commerce et de l’industrie, permettant à la jurisprudence de concéder à l’administration une marge de manœuvre de plus en plus importante dans la vie économique. 11 CE, 6 octobre 1955, Usines de Braine-le-Comte et Fabrimétal, n°4588 et commentaire de P. QUERTAINMONT, « La concurrence du secteur public aux entreprises privées », A.P.T., 1982, p.144 ; M. HERBIET et A.-L. DURVIAUX, Droit public économique, précité, p.16 ; CE (France), Sect., 20 novembre 1964, Ville de Nanterre, Actu. Jur.dr.adm., 1964, p.686 (jurisprudence constante).

251

Pour autant, la jurisprudence ne s’en est pas arrêtée au cadre, et a accepté de prendre en considération d’autres critères en vue d’admettre un véritable développement de l’intervention des pouvoirs publics dans la sphère industrielle et commerciale. Tel est le cas des activités accessoires ou annexes : l’exercice par des pouvoirs publics d’une activité économique qui est le prolongement normal d’une mission de service public autorisée par la loi a, par la suite, été admise par la jurisprudence12. Limites Cette extension du champ de l’activité des pouvoirs publics dans la sphère économique, véritable brèche au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, n’a pas, toutefois, été sans limites. De toute évidence, la liberté du commerce et de l’industrie, loin d’être absolue, peut souffrir de restrictions ou d’aménagements, à condition qu’ils respectent certaines exigences : elle ne peut jamais être complètement supprimée13. En effet, si la jurisprudence a toujours admis les « restrictions ponctuelles et limitées »14 à la liberté du commerce et de l’industrie, trois conditions ont rapidement émergé : • La restriction en cause doit être justifiée par un intérêt général15 ; • La restriction ne doit être ni générale, ni absolue dans le temps et dans l’espace16 : elle ne devra pas rendre l’exercice de la liberté du commerce et de l’industrie impraticable, ou matériellement impossible17 ; • La restriction devra, de plus, être proportionnelle au but poursuivi18, c'est-à-dire, efficace, adaptée aux exigences réelles et à la gravité de la situation, et, en aucun cas, elle ne devra porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie. Ainsi, la portée de la liberté du commerce et de l’industrie, stable dans sa valeur législative, et les modalités d’intervention des pouvoirs publics, ont été dégagées par la jurisprudence.

CE, 6 octobre 1955, Usines de Braine-le-Comte et Fabrimétal, précité : le Conseil d’Etat reconnaît, dans cette affaire, à la SCNB la possibilité de construire elle même les wagons dont elle avait besoin ; CE (France), 12 avril 1935, Société anonyme des glacières toulousaines, Rec., p.511.

12

13

C.A., 13 juillet 2001, n°100/2001.

14

C.A., 13 juillet 2001, précité ; Voy. aussi Cour constit., 21 janvier 2004, n°9/2004.

15

C.A., 13 juillet 2001, précité.

16

CE, 22 juin 1993, n°43413.

CE, 30 octobre 1964, Fabri, R.A.C.E., p.836 : censure d’un arrêté royal qui imposait, comme condition d’accès à la profession de photographe, deux cent heures de formation pratique pendant quatre ans, alors qu’il n’existait pas, à cette époque, d’établissement permettant un tel enseignement en Belgique. 17

18

252

C.A., 15 mai 1996, n°29/96 ; C.A., 2 février 1995, n°7/95, point B.7.1 ; C.A., 30 septembre 1999, n°102/99.


En raison des liens étroits entretenus par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie avec le droit communautaire de la concurrence, il y a lieu d’examiner – brièvement ici – l’acception communautaire de ce principe.

1.3.4. La liberté du commerce et de l’industrie en droit communautaire Rappel des principes généraux En ratifiant le Traité de Rome du 25 mars 1957, la Belgique, comme le reste des Etats membres, s’est engagée sur le principe explicité en 1992 par le Traité de Maastricht d’une politique « conduite conformément au respect du principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre ». La liberté du commerce et de l’industrie fait écho, incontestablement, à cet engagement. Toutefois, sous l’angle du droit communautaire, on ne peut se dissimuler que la liberté du commerce et de l’industrie paraît plus étroite, tant il semble que le principe communautaire de libre concurrence l’ait absorbé, dans une large mesure. En effet, comprendre la traduction concrète de la liberté du commerce et de l’industrie en droit communautaire, c’est, certes, transcender les différents clivages inhérents au droit interne, mais c’est surtout s’engager dans une perspective beaucoup plus vaste et se départir des caractéristiques propres à la sphère publique nationale. C’est pourquoi la communautarisation du droit national rend de plus en plus délicate l’utilisation d’outils purement internes. En droit communautaire, comme en droit interne, la liberté du commerce et de l’industrie n’est pas un principe absolu interdisant toute initiative des pouvoirs publics dans la sphère économique : en effet, comme la libre concurrence le présuppose, la liberté du commerce et de l’industrie ouvrira aux organismes publics toute activité privée, dès lors que l’égale concurrence entre opérateurs publics et privés est respectée. En revanche, alors qu’en droit interne, la liberté du commerce et de l’industrie est un principe d’interdiction spécialement adressé aux pouvoirs publics, et supposant une règle de compétence19, le droit communautaire ne procède à aucune distinction parmi les opérateurs auxquels ses règles s’appliquent et reste parfaitement indifférent à la nature, judiciaire ou administrative, de l’office du juge. Par conséquent, à partir du moment où un pouvoir public exerce une activité économique, il doit être soumis, comme tous les opérateurs, aux règles du droit de la concurrence, conformément au principe de non discrimination. Dès lors, si la liberté du commerce et de l’industrie constitue un principe fondamental du droit communautaire, celui-ci veille à une égalité accrue entre les opérateurs économiques, alors que l’accent est plutôt mis en droit interne sur la liberté.

19

Au profit du juge administratif.

253

En droit communautaire, la liberté du commerce et de l’industrie est donc pleinement assurée par la soumission des opérateurs publics au droit de la concurrence. Nous analyserons, dans un second temps, deux tendances constantes de la jurisprudence communautaire, en vue d’en tirer plusieurs conséquences. Principe général de la libre concurrence Au regard du droit communautaire, quelle que soit leur nature juridique, les opérateurs économiques sont libres d’avoir une activité industrielle et commerciale. En effet, sur la base des dispositions de l’article 295 du Traité CE (TCE) – « le présent Traité ne présume en rien le régime de propriété dans les Etats membres » – le droit communautaire impose à ses autorités de traiter les opérateurs publics et privés de la même manière et garantit, à l’inverse, que ces derniers respectent l’ensemble de ses règles. Par conséquent, c’est le principe de l’égale concurrence entre opérateurs qui est assuré par cette disposition fondamentale du TCE. Or, qu’il s’agisse du TCE, du principe général de droit communautaire de la libre concurrence, ou qu’il s’agisse encore de la liberté du commerce et de l’industrie, l’égalité dans la concurrence entre les différents opérateurs sur un marché est, sans doute, la plus essentielle des exigences structurant l’interventionnisme des entités publiques. A partir du moment où une entité publique entend intervenir dans la sphère marchande, elle doit le faire dans les mêmes conditions que n’importe quel autre opérateur privé. En d’autres termes, en droit interne comme en droit communautaire, dès que les conditions susmentionnées sont satisfaites et que le principe d’une intervention d’une personne publique est validé, cette dernière ne pourra effectivement agir que dans la stricte mesure où elle ne fausse pas le libre jeu de la concurrence. D’un point de vue purement formel, il convient par conséquent de souligner que ce que l’on a pu qualifier d’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ci-dessus, n’est connu par le droit communautaire que sous la qualification de pratique anticoncurrentielle – laquelle est évidemment réprimée. Ainsi, les accords d’entreprises, ententes et autres pratiques concertées, ayant pour effet de fausser les conditions de concurrence, sont interdits20 et le droit communautaire invitera le juge national à vérifier la capacité d’un acte administratif au regard de sa capacité à créer une entente. De même, l’abus de position dominante, la limitation de la production ou la fixation abusive des tarifs sont interdits21.

254

20

Voy. art. 81 TCE.

21

Voy. art. 82 TCE.


Pour ne se limiter qu’à un seul exemple, la CJCE a pu, notamment, développer une importante jurisprudence en matière d’abus automatique de position dominante. Aussi considèret-elle à ce titre, qu’un Etat membre enfreint le droit communautaire de la concurrence lorsque, du seul fait d’un acte administratif, une entreprise est nécessairement conduite, par le simple usage de droits exclusifs qui lui sont conférés, à exploiter sa position dominante de façon abusive22. De même, les monopoles nationaux présentant un caractère commercial doivent être aménagés pour assurer l’exclusion de toute discrimination entre ressortissants des différents Etats membres23. Enfin, le droit communautaire de la concurrence utilise la notion d’infrastructure essentielle – dégagée par la jurisprudence américaine – au titre du contrôle préventif que la Commission exerce sur la base de l’article 81 TCE (ententes), ainsi qu’au titre du contrôle répressif qu’elle exerce sur la base de l’article 82 TCE (abus de position dominante). Notion d’ « entreprise » La liberté du commerce et de l’industrie a, d’autre part, été dépassée par le droit communautaire en ce que ce dernier se fonde sur des notions et démarches différentes transcendant, en quelque sorte, les clivages du droit interne. Parce que le TCE ne définit nulle part la notion d’entreprise, alors que cette dernière est visée dans plusieurs de ses dispositions24, c’est la jurisprudence qui est rapidement venue combler cette lacune. Ainsi, la notion d’entreprise a très rapidement été définie de manière fonctionnelle et extensive, permettant, par conséquent, l’application du droit communautaire de la concurrence à toute entité publique ou privée se comportant comme une entreprise, en exerçant une activité économique25. Tous les critères posés par cette définition ont, par la suite, pu être éclaircis par la CJCE, dans une même conception extensive : • La notion d’activité économique s’applique à toute activité qui consiste à offrir des biens et des services sur un marché donné et, plus encore, son caractère économique sera ren-

22

Voy. pour un exemple, CJCE, 10 décembre 1991, aff. C-179/90.

23

art. 31-1 TCE.

24

art. 81 et 82 prohibant les ententes anticoncurrentielles et les abus de position dominante ; Voy. également l’art. 86 relatif aux droits exclusifs ou spéciaux. CJCE, 23 avril 1991, Höfner, aff. C-41/90 : constitue une entreprise « toute entité qui exerce une activité économique indépendamment du statut de cette entité et de son mode de financement » ; Voy. également, CJCE, 16 juin 1987, Commission c. Italie, aff. C-118/85.

25

255

contré chaque fois qu’elle est susceptible d’être exercée, du moins en principe, par un opérateur privé dans un but lucratif26 ; • L’absence de but lucratif n’exonère pas du respect des règles du droit de la concurrence, et ne permet pas d’échapper à la qualification d’entreprise, dès lors que, selon l’autorité communautaire, une « activité, même en dehors de la recherche de bénéfices, participe aux échanges économiques »27 ; • L’exercice par une entité publique d’un pouvoir normatif de droit public, dès lors qu’il « est

strictement limité à la fixation de tarifs et des modalités des prestations fournies aux usagers » ne lui fait pas perdre son caractère « d’entreprise »28 ; • La jurisprudence est indifférente à la circonstance qu’une entité se soit vue confiée un service public, en vertu de l’article 86-2 selon lequel « les entreprises chargées de la gestion

de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises au présent Traité, notamment aux règles de la concurrence ». Comme on peut le constater, le droit communautaire, essentiellement pragmatique, s’attache à mettre en œuvre l’égalité la plus complète possible entre les différents opérateurs. Deux limites ont néanmoins été apportées au champ extensif de la notion d’entreprise par la jurisprudence communautaire : • Les organismes publics exerçant une activité relevant des prérogatives de puissance publique29, et dont l’activité, par nature, par son objet, et par les règles auxquelles elle est soumise, n’est pas détachable de telles prérogatives. • Les organismes exerçant des missions relevant du champ social : par une telle expression la jurisprudence a accepté d’écarter l’application des règles de la concurrence à l’Etat dès lors qu’il agit pour établir et maintenir un système d’éducation nationale, accomplissant ainsi une mission dans le domaine social, culturel et éducatif30.

26 Voy. (jurisprudence constante) CJCE, 16 novembre 1995, Fédération française des sociétés d’assurance, aff. C244/94 ; CJCE, 21 septembre 1999, Albany, aff. C-67/96. 27 Décision de la Commission 92/521/CEE du 27 octobre 1992, relative à une procédure au titre de l’article 85 TCE, distribution des forfaits touristiques lors de la Coupe du monde de football 1990, J.O.C.E., 1992, L326, p.31. 28

CJCE, 20 mars 1985, Italie c. Commission, aff. C-41/83.

CJCE, 19 janvier 1994, Eurocontrol, aff. C-364/92, cet arrêt de principe, concernant les services du contrôle et de la police de l’espace aérien sera, par la suite, étendu au service public de la lutte contre la pollution maritime : CJCE, 18 mars 1997, aff. C-343/95.

29

30 CJCE, 27 septembre 1988, Humbel, aff. C-263/86 ; CJCE, 7 décembre 1993, Wirth, aff. C-223/26 ; CJCE (en matière de sécurité sociale), 17 février 1993, Poucet et Pistre, aff. C-159/91.

256


Compatibilité entre l’approche nationale (liberté du commerce et de l’industrie) l’approche communautaire (égalité concurrentielle des entreprises s.l.)

et

Si la liberté du commerce et de l’industrie a été absorbée par le droit communautaire, ce n’est que partiellement. Bien que leurs champs se recoupent dans de larges mesures, le droit communautaire n’atteint pas tous les résultats obtenus par la liberté du commerce et de l’industrie ; et, de la même manière, cette dernière n’épuise pas tous les effets de ce droit. La liberté du commerce et de l’industrie demeure, en dépit de la révolution qu’a constituée le droit communautaire, l’outil le plus pertinent en matière d’interventionnisme des entités ou personnes publiques. En effet, le droit communautaire, en transcendant les différents clivages, ne peut – et s’interdit – de prendre en considération les caractéristiques propres à ces entités particulières que sont les personnes publiques. Partant, si l’on devait se contenter de sa seule application, oubliant les principes essentiels du droit administratif économique, l’on aboutirait alors, de manière irrémédiable, à une banalisation de l’intervention publique dans la sphère économique. Dans cette même perspective, qui est celle là même de la liberté du commerce et de l’industrie, le critère de l’égale concurrence – la matrice conceptuelle des différentes notions du droit communautaire de la concurrence – ne suffit pas. D’un point de vue purement administrativiste, il n’est pas possible, en effet, de considérer qu’est légal ou légitime tout ce qui est conforme à l’égale concurrence. En d’autres termes, seule la liberté du commerce et de l’industrie est à même de fonder la légitimité de l’interventionnisme public dans des conditions satisfaisantes d’équilibre, forgées et consacrées depuis plus d’un siècle par la jurisprudence. Dès lors, afin de circonscrire la zone d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie, il faut avoir égard à l’objectif poursuivi par ceux-ci, à savoir le « service public ».

2. La notion de « service public » 2.1. La notion de « service public » en droit administratif belge La notion de « service public » est interprétée largement en doctrine et jurisprudence belges. Le professeur Quertainmont distingue le « service public organique » - qui concerne la partie de l’administration ou l’organisme public créé par les gouvernants et placé sous leur direction ou leur contrôle – du « service public fonctionnel » ou « matériel » - qui désigne l’activité

257

d’intérêt général qui a été érigée en service public par l’autorité publique même si elle est assumée par une personne privée31. Les professeurs Herbiet et Durviaux 32 ne reconnaissent le pouvoir d’ériger une activité en service public qu’au législateur. Nous approuvons cette limitation, seule garante des libertés fondamentales : seules les activités considérées d’intérêt général par le législateur, émanation directe du peuple, doivent pouvoir être exercées au moyen de prérogatives de puissance publique, qui sont par nature exorbitantes du droit commun. Pensons notamment aux privilèges fiscaux ou à la force exécutoire. L’exercice de l’activité de service public, en raison de son objectif intrinsèque de satisfaction de l’intérêt général, soumet les pouvoirs publics impliqués à diverses sujétions. Ainsi, à titre d’exemples, ont été qualifiées d’activités de service public, l’exploitation de tramways publics urbains (Cass., 1934), la distribution d’eau, de gaz et d’électricité (Cass., 1966), la distribution d’eau effectuée par une société commerciale (C.E., 1978)… Nous renvoyons pour le surplus à la liste dressée par le professeur Quertainmont dans son Traité (téléphone, distribution du courrier postal, distribution d’eau, de gaz et l’électricité, gestion des ports et des installations maritimes, piscines publiques, logement social, transports en commun, télédistribution, établissements crématoires …).33 En exécution de la loi du 17 juillet 1959, l’article 2 de l’arrêté royal du 17 août 1959 énumérait de façon non limitative les activités considérées comme conformes à l'intérêt économique général : • « a) la mise au travail dans le cadre de la politique de l'emploi; • b) la création d'industries nouvelles et la fabrication de produits nouveaux ; • c) le développement d'entreprises existantes qui s'adaptent aux conditions nouvelles du marché; • d) l'amélioration de la situation de secteurs économiques déprimés; • e) l'utilisation plus rationnelle des ressources économiques du pays; • f) l'amélioration des conditions de travail, des conditions d'exploitation des entreprises par un accroissement de la productivité ou de la rentabilité; de la qualité des produits; • g) la création ou le développement de l'équipement de recherche des entreprises.(Pour les entreprises appartenant au secteur de la distribution, sont considérées comme conformes

258

31

P. QUERTAINMONT, Droit public économique, éd. Kluwer, 2007, p. 88 et sv.

32

A.L. DURVIAUX et M. HERBIET, Droit public économique, éd. La Chaîne, 2008, p. 68, n° 62

33

P. QUERTAINMONT, op. cit., p. 92, n° 94


à l'intérêt économique général les opérations mettant en œuvre des systèmes de distribution susceptibles de réduire le coût de la vie) ». Quel vaste programme ! Dans un arrêt du principe du 22 octobre 1970, la Cour de cassation a qualifié d’activité de service public, celle menée par la Société nationale du logement et les sociétés agréées par elle, indépendamment de leur forme de société coopérative, en retenant essentiellement deux critères : la réponse à des intérêts collectifs et l’activité d’intérêt général, et ce quelle que soit le forme juridique de la personne qui l’exploite.34 Il est important de déterminer les contours de cette notion de service public puisque c’est cette dernière qui légitime la prise en charge par les pouvoirs publics de certaines activités industrielles ou commerciales. La notion centrale, à notre avis, est celle de l’intérêt général : il ne peut y avoir service public qu’afin de répondre à un intérêt général et le champ d’intervention des pouvoirs publics, dont la mission est limitée à la satisfaction de l’intérêt général, doit être limité à l’accomplissement de cette stricte mission d’intérêt général.

2.2. La notion communautaire de « service d’intérêt économique général » 2.2.1. Absence de définition précise Il n’existe pas de définition précise du « service d’intérêt économique général » en droit communautaire même si l’annexe II de la Communication de la Commission sur les services d’intérêt général en Europe35 qualifie le service d’intérêt économique général comme désignant « les activités de service marchand remplissant des missions d'intérêt général et soumises, de ce fait, par les États membres à des obligations spécifiques de service public ». La définition d’un service d’intérêt économique général dépend exclusivement de l’appréciation qu’en font les Etats membres.

2.2.2. Régime applicable En dépit de l’absence de définition précise, le Traité instituant la Communauté européenne établit un régime applicable à ce « service d’intérêt économique général ». L’article 86 - disposition d’application directe – rend applicables au service d’intérêt économique général les règles du Traité dans leur globalité, en ce compris donc non seulement les règles de concurrence mais aussi celles relatives au marché intérieur.

34

Cass., 22 oct.1970, Pas., 1971, I, 144

35

Communication du 20 septembre 2000, J.O.C.E., 2001, p.4

259

L’article 86 du Traité stipule en effet que : 1. Les Etats membres, en ce qui concerne leurs entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du Traité, notamment à celles prévues à l’article 12 et aux articles 81 à 89 inclus. 2. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté. 3. La Commission veille à l’application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux Etats membres. Tandis que le paragraphe 1er établit le principe d’égalité de traitement entre entreprises publiques et entreprises privées, et s’adresse exclusivement aux Etats membres, le paragraphe 2 s’adresse à certains types d’entreprises, celles qui fournissent des services d’intérêt économique général. Ces dernières, chargées par les Etats membres de missions de services d’intérêt économique général, peuvent être exemptées d’une part, des règles interdisant les restrictions de concurrence (article 81 et 82 du Traité), et d’autre part de l’application de toute autre règle du Traité. Cette disposition permet donc de limiter l’application des règles générales du Traité si cette application empêche d’assumer la mission d’intérêt économique général. S’agissant d’une exception à l’application des règles du Traité, elle doit être interprétée restrictivement, tant en ce qui concerne le contenu de la mission d’intérêt économique général qu’en ce qui concerne l’effet « néfaste » éventuel de l’application de ces règles : celles-ci doivent rendre impossible l’accomplissement de la mission et non simplement la rendre plus difficile. La jurisprudence de la CJCE énonce les critères qu’une entreprise doit réunir afin d’être considérée comme en charge d’un service d’intérêt économique général. Il faut : • Un acte formel de la puissance publique confiant explicitement une telle mission à l’entreprise. Cet acte peut être un acte législatif ou règlementaire, un contrat ou un mandat (preuve à charge de celui qui invoque l’exception) ; • Que ladite mission corresponde à un intérêt économique général. Dans une affaire BRT contre SABAM36, la Cour a jugé qu’une entreprise que l’Etat n’a chargée d’aucune mission et qui gère des intérêts privés, même s’il s’agit de droits de propriété 36

260

CJCE, 27 mars 1974, BRT c. SABAM (BRT II) , 127/73, Rec., 1974, p.313, point 23.


intellectuels protégés par la loi, ne relève pas des dispositions de l’article 90 paragraphe 2 du Traité CEE (devenu l’article 86 paragraphe2 du Traité CE). Il ressort également de cette jurisprudence que l’article 86 §2 doit être interprété restrictivement. Pour pouvoir bénéficier de l’exemption aux règles de concurrence, il faut que l’accomplissement de la mission de service d’intérêt économique général impartie soit rendue impossible, la seule complication de l’exercice de cette mission étant insuffisante37. De plus, il importe que les missions d’intérêt économique général octroyées par un Etat membre à une entreprise privée ou publique soient clairement identifiées : l’exemption de l’application des règles de concurrence, telle qu’énoncée à l’article 86 §2 CE, ne peut aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’accomplissement de cette mission.

2.2.3. Exemples de services d’intérêt économique général reconnus par la jurisprudence communautaire • La distribution d’eau38 ; d’électricité39 ; de gaz40 ; • L’aménagement et l’exploitation d’un port41 ; • La mise à disposition d’un réseau public de téléphonie42 ; • La collecte et la distribution de courrier43 ; • La gestion des lignes aériennes non rentables44 et la gestion d’infrastructures d’aéroport45 ; • La gestion des déchets en vue de faire face à des problèmes environnementaux46 ; • Le placement de main d’œuvre47 ; 37 CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. 320/91, Rec., 1993, p.I2533 ; arrêt de la Cour du 27 avril 1994, Commune d’Almelo, aff. 393/92, rec., 1994, p.I-1477. 38

CJCE, 8 novembre 1983, IAZ, aff. C-96/82, Rec., 1983, p.3369

39

CJCE, 24 avril 1994, Commune d’Almelo, aff.C-393/92, aff. 393/92, Rec., 1994, p.I-1477.

40

CJCE, 23 octobre 1997, Commission c. République française, aff. C-159/94, Rec., 1997,p.I-5815.

41

CJCE, du 10 décembre 1991, porto di Genova, aff. C-179/90, Rec., 1991, p.I-5889.

42

CJCE, 13 décembre 1991, RTT c. GB Inno-BM, aff. C-18/88, Rec., 1991, p .I-5973

43

CJCE, 17 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec., p.I-2563.

44

CJCE, 11 avril 1989, Ahmed Saeed, aff. C-66/86, Rec. P.I838.

45

Décision de la Commission du 14 janvier 1998, Flughaven Frankfurt, JOCE, 1998, L72, p.30 et s.

46

CJCE, 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus, aff. C-209/98, Rec. P.I-3743.

47

CJCE, 13 avril 1991, Höfner, aff. C-66/86, Rec., p.I-2010.

261

• Le transport en ambulance48 ; • Les établissements de télévision investis d'une mission de service public49 ; • Un fonds chargé de la gestion d'un régime de pension complémentaire remplissant une fonction sociale essentielle dans le système de pension d'un État50.

2.2.4. Mode de financement du service d’intérêt économique général Il appartient aux Etats membres de déterminer le mode de financement d’un service d’intérêt économique général. Il peut notamment s’agir de subventions ou de l’attribution de droits exclusifs ou spéciaux aux entreprises chargées d’une mission de service public. Ces droits doivent évidemment être limités à ce qui est nécessaire pour le fonctionnement des services en cause51. La question se pose dès lors de savoir si le financement de services d’intérêt économique général doit ou non être regardé comme constitutif d’aides d’Etats. Si la réponse est affirmative, de telles mesures doivent être préalablement notifiées à la Commission, qui peut les autoriser dans les conditions de l’article 86, § 2 du Traité CE. Si elle est négative, en revanche, elles sont considérées comme la rémunération d’un service et ne doivent par conséquent pas être notifiées. Deux approches s’affrontent sur cette question : l’ « approche compensatoire » et l’ « approche aides d’Etat »52. Nous verrons que la Cour de justice a tranché cette controverse dans l’affaire Altmark sur laquelle nous reviendrons plus bas. Les partisans d’une approche « aides d’Etats » (approche adoptée par le TPICE53 et qui nous semble la plus garante des libertés communautaires) estiment que, dès que l’Etat intervient dans le budget d’une entreprise, l’entreprise jouit d’un avantage qui constitue une aide d’Etat. Dès lors que cette aide est versée à une entreprise en charge d’un service d’intérêt économique général, cette aide tombe sous l’application de l’article 86§2 CE qui prévoit que les règles du Traité (et notamment celles en matière de droit de la concurrence et plus spécifiquement l’article 87 CE en matière d’aides d’Etats) s’appliquent dans les limi-

48

CJCE, 25 octobre 2001, Firma ambulanz Glökner, aff. C-475/99, Rec, 2001, p.I-8089.

49

CJCE, 30 avril 1974, Sacchi, aff. 155/73, Rec., 1994, p.409.

50

CJCE, 21 septembre 1999, Albany, aff. C-67/96, Rec., p.I-5751.

51

CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec., 1993, p. I-2533.

M. DONY, F.RENARD et C.SMITS, « Contrôle des aides d’Etats », in Commentaires Mégret, 3ème éd, Bruxelles, Editions de l’ULB, 2007, points 211 et s. 52

53 arrêt SIC relatif à la télévision nationale portugaise (RTP) : le Tribunal a considéré que le payement à la RTP de redevances est une aide justifiable dans les conditions de l’article 86§2.

262


tes où cette application ne fait pas échec à l’accomplissement de la mission de service d’intérêt économique général confiée à l’entreprise. Selon cette approche, une aide d’Etat telle que définie à l’article 87 du Traité §1er CE54 peut toutefois être considérée comme compatible avec le marché commun (v. ci-dessous). La thèse compensatoire considère, quant à elle, que le financement octroyé par un Etat membre à une entreprise en charge d’un service d’intérêt économique général constitue une compensation, la contrepartie de l’exercice d’une mission de service d’intérêt économique général. La compensation en question ne peut aller au-delà des coûts liés directement à l’activité d’intérêt économique général. Toute surcompensation ou subvention croisée constituera alors une aide. Selon les partisans de l’approche compensatoire, la compensation versée à l’entreprise par l’Etat membre n’offre aucun avantage économique à l’entreprise qui assure ce service. Or, l’avantage octroyé est l’essence même de l’existence d’une aide au sens du Traité CE. Si le financement n’est pas une aide, alors les articles 87 et 88 du Traité ne peuvent s’appliquer, de même que l’article 86 §2. C’est dans ce contexte controversé que la Cour a d’abord rendu l’Arrêt Ferring55 dans lequel elle consacre l’approche compensatoire pour, par la suite, assouplir sa jurisprudence par l’arrêt Altmark56 dans lequel elle fixe les conditions à remplir pour que l’intervention financière de l’Etat ne soit pas qualifiée d’aide d’Etat. L’Arrêt Ferring considère que l’exonération du payement d’une taxe – exonération octroyée à certains grossistes en médicaments en contrepartie de la prise en charge du « service d’intérêt économique général consistant en la distribution de médicaments » -, abstraction faite des missions de service d’intérêt économique général, est susceptible de constituer une aide d’Etat au sens de l’article 87 CE. La Cour affirme parallèlement l’obligation de correspondance entre la compensation et les coûts réellement supportés pour accomplir la mission d’intérêt économique général, et ce sans en donner des critères d’appréciation. Dès lors, selon cet arrêt, un financement public répondant à cette nécessité ne constitue pas, en soi, une aide d’Etat : « La stricte contrepartie annule de facto l’avantage »57. 54

Article 87 §1er CE : Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

55

CJCE, 22 novembre 2001, Ferring, aff. C-172/00, Rec., 2002, p.I-6891.

56

CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans, aff. C-280/00, Rec., p.I-7747.

57

A-L DURVIAUX, « La sauvegarde des préoccupations d’intérêt général dans la régulation économique (en particulier le service postal universel) », in La Régulation économique dans la vie des affaires, Bruxelles, Bruylant, 2007, p.72.

263

La jurisprudence Altmark considère le financement des services d’intérêt économique général comme une compensation puisqu’il n’offre aucun avantage à l’entreprise concernée et qu’il équivaut à la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises exerçant une mission de service d’intérêt général. Selon la jurisprudence Altmark, la compensation ne constitue pas une aide d’Etat si les quatre conditions cumulatives suivantes sont remplies : • l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies; • les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente; • la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations; • lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. Selon la jurisprudence Altmark, la subvention qui répond à ces quatre conditions constitue une subvention compensatoire des services publics exercés par l’entreprise qui reçoit ces subventions et elle ne doit donc pas être préalablement notifiée. A contrario, l’intervention financière étatique qui ne remplirait pas ces quatre conditions constituerait une aide d’Etat et elle doit être préalablement notifiée. Nous trouvons personnellement que cette jurisprudence limite dangereusement le contrôle de la CJCE : il appartient aux pouvoirs publics nationaux de déterminer si la subvention se limite à compenser les coûts du service d’intérêt économique général et, en cas d’erreur d’appréciation, celle-ci ne pourrait être sanctionnée qu’à posteriori. Or, il nous semble que les libertés communautaires et parmi elle la libre concurrence seraient plus efficacement assurées si toute subvention était préalablement notifiée, la Commission justifiant alors celles qui répondent aux conditions de l’article 86, § 2 du Traité CE. Contrairement à la jurisprudence Ferring, la Cour ne conteste plus l’application de l’article 86 §2 CE aux mesures de financement octroyées par les pouvoirs publics – lesquelles peuvent être qualifiées d’aides d’Etat58.

58

264

M. DONY, F.RENARD et C.SMITS, op. cit., point 230.


L’analyse des quatre conditions Altmark amène à penser que la plupart des financements publics seront qualifiés d’aide d’Etats notamment en raison de la difficulté pratique à remplir les 2ème et 4ème conditions. La question se pose en outre de savoir par rapport à quels coûts de la mission d’intérêt économique général le financement public doit être calculé : coût net59 ou coût brut ? Une évaluation globale des conditions économiques est indispensable. Nous ne pouvons donc que conseiller de notifier toute mesure de financement public au titre d’ « aides d’Etat » (v. ci-dessous). Toutefois, toute aide d’Etat n’est pas en soi illicite. La Commission estime en effet que le fait qu’une compensation ne remplisse pas les quatre critères de la jurisprudence Altmark et par conséquent constitue en réalité une aide d’Etat ne signifie pas pour autant que cette compensation soit interdite. Elle a dès lors mis en place une Décision60 et un Encadrement61 de cette Décision énonçant les conditions permettant de conclure qu’une compensation constituant en réalité une aide d’Etat est compatible avec les règles de concurrence énoncées par le Traité. La Commission établit ainsi les conditions d’application de l’article 86 §2 CE à ces aides. Ces deux textes distinguent compensations de service public dont le montant élevé est susceptible d’engendrer des restrictions de concurrence importantes et celles d’un montant plus modeste auxquelles s’applique la Décision, à l’exception du domaine des transports terrestres qui fait l’objet d’une règlementation particulière. Notons que les financements de services d’intérêt économique général couverts par la Décision susmentionnée ne doivent pas être notifiés pour approbation à la Commission européenne, tandis que ceux couverts par l’Encadrement le doivent. La Commission modifiera enfin la Directive « transparence »62 afin d’élargir l’obligation de tenue de comptes séparés à toutes les entreprises bénéficiant de compensations de service public.

59

Dans l’arrêt Ferring, la CJCE a retenu le coût net comme critère de référence pour qualifier le transfert financier public de rémunération. Par conséquent, les transferts excédant ce coût net constituent une aide d’Etat, qui ne peut être justifiée sur la base de l’art. 86, § 2 du Traité CE puisqu’elle excède ce qui est indispensable à l’accomplissement de la mission d’intérêt économique général.

60 Décision 2005/842/CE du 28 novembre 2005 concernant l’application des dispositions de l’article 86§2 CE aux aides d’Etats sous la forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de service d’intérêt économique général, L 312, JO, p.67. 61 Encadrement communautaire des aides d’Etat sous forme de compensations de service public, (2005/C 297/04), 29 novembre 2005, C 297, p.4. 62 Directive 2005/81/CE du 28 novembre 2005, modifiant la Directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière de certaines entreprises, J.O., L 312, 29 novembre 2005, p.47.

265

En faisant de la notion de « service d’intérêt économique général » une notion communautaire, le Traité permet à la Commission et à la CJCE d’en contrôler le contenu – de manière certes marginale – et d’assurer ainsi une égale concurrence entre opérateurs économiques quelle que soit leur forme juridique.

2.3. Quelques considérations sur les aides d’Etat 2.3.1. Pas de définition du Traité Le Traité CE ne définit pas la notion d’aide d’Etat et ne dresse aucune liste d’acte étatique pouvant être qualifié d’aides d’Etat. Il aborde la notion en son article 87 : « Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Il incombait donc à la jurisprudence (juridictions nationales, Commission et CJCE) d’apporter une définition de l’aide d’Etat au départ des critères retenus à l’article 87 CE. Toutefois, rappelons que la seconde phase, qui consiste à apprécier la compatibilité de l’aide relève de la compétence exclusive de la Commission. Les Etats membres sont donc incompétents en la matière. L’article 88 §3 stipule en effet que :

« La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l’article 87, elle ouvre sans délai la procédure prévue à l’article 88 §2 CE. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ». La définition d’une aide d’état n’est pas fonction des objectifs ou des causes que poursuit l’intervention étatique mais bien de ses effets.63 Dès lors, le but social d’une mesure, son caractère purement fiscal ou l’objectif exclusif de politique économique ou industriel ne pourraient suffire à justifier l’inapplication de l’article 87 CE susmentionné.64

266

63

TPICE du 2 janvier 1998, Ladbroke c. Commission, aff. T-67/94 ? Rec. P.II-1, point 52

64

M. DONY, F. RENARD, C. SMITS, op. cit., point 9


2.3.2. Quatre critères élaborés par la jurisprudence L’arrêt Altmark énonce les conditions à remplir pour qu’une intervention étatique soit qualifiée d’aide d’Etat : « Premièrement, il doit s'agir d'une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d'affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence ». 65 La jurisprudence Altmark confirme que l’affectation des échanges entre Etats membres ainsi que l’atteinte à la concurrence constituent les conditions nécessaires pour qualifier une mesure d’aide d’Etat. Cette clarification engendre des conséquences pratiques puisque seules les aides répondant à ces critères feront l’objet d’une notification auprès de la Commission au sens de l’article 88 §3 CE66, alors que celles qui ne remplissent pas ces conditions seront épargnées de cette formalité procédurale. Pour résumer, les conditions nécessaires à une aide d’Etat sont les suivantes : • L’origine étatique de l’aide ; • L’existence d’un avantage pour l’entreprise bénéficiaire ; • La sélectivité de la mesure ; • L’incidence de la mesure sur les échanges intracommunautaire et la distorsion de concurrence qui s’ensuit. Examinons à présent brièvement ces quatre conditions afin ensuite de déterminer si les divers modes d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie remplissent ces critères. Un tel examen devrait d’ailleurs avoir lieu lors de l’élaboration de chaque mesure d’intervention. L’origine étatique de l’aide Cette notion couvre deux idées : • d’une part, la mesure en cause résulte d’un comportement imputable à l’Etat et • d’autre part, la mesure est financée au moyen de ressources de l’Etat67]. Ces deux concepts sont étroitement liés. Bien que la question ait été auparavant contestée, la jurisprudence a toutefois consacré le caractère cumulatif et distinct de ces deux conditions68. 65

CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Tans, aff.-C-280/00, Rec., 2003, p.I-7747, point 75

66

Cfr. supra, p.1, point1.

67

Nous reviendrons sur cette notion lors d’une fiche dédiée spécialement aux ressources de l’Etat

267

Puisque le comportement doit être imputable à un Etat, toute mesure prise directement par l’Union Européenne est automatiquement exclue de la notion d’aide d’Etat. Il convient néanmoins d’interpréter largement la condition de « comportement imputable à un Etat ». En effet, la jurisprudence considère que le terme « Etat » vise toute autorité centrale ou décentralisées, fédérale ou fédérée, régionale ou autre quelque soit le statut juridique ou la désignation de cette entité69. De même, « la notion inclut les aides octroyées directement par l’Etat mais aussi par des organismes publics ou privés qu’il institue ou désigne en vue de gérer l’aide70»71]. Afin de déterminer l’imputabilité d’une mesure à l’Etat au sens large, il faut prendre en compte l’action volontaire de l’Etat. L’existence d’une instruction précise de la part de l’Etat n’est néanmoins pas nécessaire, la Commission pouvant recourir à un faisceau d’indices parmi lesquels le statut juridique de l’entreprise, son intégration dans les structures de l’administration publique, l’intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques, la nature de ses activités et ses conditions d’exercice sur le marché et généralement la probabilité de l’implication des autorités publiques ou de l’absence de leur implication dans l’adoption d’une mesure, eu égard à ses caractéristiques. Ainsi dans l’arrêt du 16 mai 2002 (République française c. Commission), la CJCE a décidé : « Même si l'État est en mesure de contrôler une entreprise publique et d'exercer une in-

fluence dominante sur les opérations de celle-ci, l'exercice effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé. Une entreprise publique peut agir avec plus ou moins d'indépendance, en fonction du degré d'autonomie qui lui est laissé par l'État (…)il y a lieu d'admettre que l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide prise par une entreprise publique peut être déduite d'un ensemble d'indices résultant des circonstances de l'espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue(…) Certains indices pourraient être pertinents pour conclure à l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide prise par une entreprise publique, tels que, notamment, son intégration dans les structures de l'administration publique, la nature de ses activités et l'exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés, le statut juridique de l'entreprise, celle-ci relevant du droit public ou du droit commun des sociétés, l'intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l'entreprise ou tout autre indice indiquant, dans le cas concret, une implication des autorités publiques ou l'improbabilité

68

M. DONY, F. RENARD, C . SMITS op. cit., point 12

69 ]

268

Ibid, point 21

70

CJCE, 22 mars 1997, Steinike&Weinlig, aff.78/76, Rec., p.595

71

M. DONY, F. RENARD, C . SMITS, op. cit., point 21


d'une absence d'implication dans l'adoption d'une mesure, eu égard également à l'ampleur de celle-ci, à son contenu ou aux conditions qu'elle comporte »72. Avantage pour le bénéficiaire Il faut au préalable que le bénéficiaire réponde à la définition communautaire de l’entreprise, à savoir : « Toute entité exerçant une activité économique indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement ».73. L’a activité économique constitue quant à elle, « toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné »74. A, à titre d’exemple, été qualifiée d’entreprise au sens du droit communautaire, une fondation bancaire qui agit dans des domaines d’intérêt public et d’utilité sociale et qui est susceptible d’offrir des biens ou services sur un marché en concurrence avec d’autres opérateurs économiques. Le but poursuivi par cette fondation n’est pas lucratif mais le seul fait d’offrir des biens ou des services sur un marché concurrentiel fait de cette entité une entreprise au sens du droit communautaire et soumise à ce titre aux règles de concurrence énoncées par le Traité75. L’article 87 du Traité s’applique d’ailleurs à l’ensemble des entreprises privées ou publiques, y compris celles en charge d’un service d’intérêt économique général au sens de l’article 86 §2 CE et sous réserve de l’application de cette disposition76 . L’article 87 CE ne s’appliquera donc pas aux interventions étatiques qui bénéficient directement à des personnes privées et non à des entreprises. L’avantage conféré à l’entreprise peut consister en un avantage direct, tel qu’une subvention, ou en toute intervention qui, sous quelque forme que ce soit, est susceptible de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou doit être considérée comme un avantage économique que l'entreprise bénéficiaire n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché 77.

72 CJCE, 16 mai 2002, République française c. Commission, aff. C-482/99, Rec., p.I-4397. (point 52 à 56) – Nous soulignons 73 CJCE, 23 avril 1991, Höfner, aff. C-41/90, Rec., p. I-01979 ; 23 mars 2006, Enirisorse, aff. C-237/04, Rec., p. I-2843, point 29. 74

] CJCE, 16 juin 1987, Commission c. Italie, aff. 118/85, Rec., p.2599

75

CJCE, 10 janvier 2006, Ministero dell'Economia e delle Finanze contre Cassa di Risparmio di Firenze SpA,, aff. C222/04,Rec., p. I-289, points 119 à 123 76

V. ci-dessus

77

Arrêt Altmark, précité, point 84

269

La question est de savoir si l’entreprise a reçu de l’Etat, d’une quelconque manière que ce soit, un avantage économique qu’elle n’aurait pas reçu dans des conditions normales de marché. Il n’existe pas de liste exhaustive énumérant tous les avantages octroyés par l’Etat qui constituent des aides d’Etats puisqu’il y a lieu de procéder à une appréciation factuelle – laquelle sera effectuée par la Commission et les juridictions communautaires (voir nationales). Selon la Cour, le bénéficiaire réel d’une aide n’est pas forcément son bénéficiaire direct. Pour déterminer le bénéficiaire réel d’une aide il convient d’identifier l’entreprise ayant obtenu la jouissance effective de l’aide. Sélectivité de la mesure Si dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure constitue un avantage pour certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable, elle constituera une mesure sélective 78. La distinction entre mesure générale et mesure sélective n’est pas toujours aisée à démontrer. De même, certaines mesures apparemment de portée générale en réalité ne favorisent que certaines entreprises. Les principaux critères de sélectivité sont : • la sélectivité liée à l’activité de l’entreprise : une mesure ne s’appliquant qu’aux entreprises exerçant un certain type d’activités est sélective. Par exemple, une aide à l’exportation, parce qu’elle ne favorise que les entreprises exportatrices ou encore les aides sectorielles visant une entreprise particulière ; • la sélectivité liée à la taille de l’entreprise ; • la sélectivité temporelle : par exemple, une aide accordée à des entreprises nouvellement créées ; • la sélectivité régionale ; • la sélectivité liée à l’existence d’un pouvoir discrétionnaire. Lorsque l’auteur de la norme jouit d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant de déterminer l’identité des bénéficiaires et les conditions de la norme desquelles il résulterait une situation plus favorable à l’encontre de certaines entreprises. Toutefois, si la différenciation est inhérente au système, une mesure en apparence sélective constituera tout de même une mesure générale.

78

270

CJCE, 6 septembre 2006, Portugal c. Commission, aff. C-88/03, Rec., p. I-7115, point 54


La sélectivité de la mesure peut toutefois être justifiée par la nature et l’économie du système 79, mais une telle justification est très rarement admise par la jurisprudence communautaire. Affectation de la concurrence et des échanges L’article 88 du Traité CE organise un contrôle a priori des aides d’Etat ; dès lors, la Cour estime que la Commission n’a pas à établir le caractère réel d’une affectation des échanges intracommunautaires et d’une distorsion de concurrence. La Commission doit par conséquent uniquement analyser si l’aide est susceptible d’engendrer de tels effets 80. Même si l’affectation de la concurrence et des échanges est très largement interprétée en droit communautaire, les institutions communautaires ont toutefois défini un seuil communautaire en deçà duquel elles considèrent que les aides d’Etats n’affectent pas les échanges entre Etats membres (« aides de minimis ») et que dès lors l’article 87 §1er ne s’y applique pas : « le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut excéder 200.000 Euros sur une période de 3 ans » 81 . Ce plafond de 200.000 Euros s’applique à toute aide de minimis reçue d’une autorité publique quels qu’en soient la forme et l’objectif. Si l’aide excède ce plafond, l’exception de minimis ne pourra pas bénéficier de cette exception au prorata : l’aide est appréciée dans sa globalité. Le Règlement CE/1998/2006 interdit que des aides de minimis soient cumulées avec d’autres aides d’Etat portant sur les mêmes projets. Sont exclus du champ d’application de ce Règlement, le secteur de production primaire, qui est soumis à des règles particulières, et le secteur du transport routier.

2.3.3. Exemples jurisprudentiels d’aides d’Etat • L’octroi de subventions ; • L’exonération d’impôts ou de taxes parafiscales ; • La bonification d’intérêts82 ;

Ccl gén de l’Avocat général Darmon présentées le 17 mars 1992, Sloman Neptun, Aff. jointes C-72/91 et C73/91, Rec., 1993 p. I-887

79

80 TPICEdu 15 juin 2000, Alzetta Mauro, aff. jointes T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 à 607/97, T1/98, T-3/98 à T-6/98 et T-23/98, Rec., p. II-2319, points 76 à 90 81 Le Règlement CE/1998/2006 du 15 décembre 2006, concernant l’application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides de minimis, J.O., L379, 28 décembre 2006, p.5

271

• La garantie de prêts à des conditions particulièrement favorables ; • La cession d’immeubles à titre gratuit ou à des conditions préférentielles ; • La couverture de pertes d’exploitation ; • Une convention de voyages aux termes de laquelle une autorité publique s’engage à acquérir pendant plusieurs années des voyages auprès d’une entreprise déterminée ; • La fixation des tarifs de gaz par une société de distribution, du fait qu’elle ne jouit pas de la pleine autonomie et agit sous le contrôle et les directives des pouvoirs publics, en raison notamment du fait que l’Etat détient directement ou indirectement 50% des actions de la société, qu’il est largement représenté au sein des organes de gestion, ce qui lui laisse tout le loisir d’intervenir dans la détermination des tarifs ; • L’octroi d’un régime dérogatoire aux règles de droit commun de la faillite au bénéfice de grandes entreprises en difficulté83 ; • Le reversement par l’Etat d’une partie de la taxe portuaire perçue pour le chargement et le déchargement de marchandises au bénéfice de deux entreprises publiques de gestion de ports84 ; • L’exonération de l’impôt sur le bénéfice85 ; • L’abaissement de la base imposable de certains impôts86 ; • Les crédits d’impôts87 ; • Le remboursement partiel des taxes sur l’énergie88 ; • Les déductions fiscales89 ; • Le non-assujettissement de certaines entreprises à une taxe qui équivaut à accorder une exonération90 ;

82

CJCE, 8 mars 1988, Executif régional wallon c. Commission, aff. 62/87 et 72/87, Rec., p.1573.

83

CJCE, 17 juin 1999, Maribel, aff. C-75/97, Rec., 2001, point 40.

84

CJCE, 27 novembre 2003, Enirisorse, aff. C-34/01 à 38/01, Rec., p.I-14243

85

CJCE, 11 novembre 1987, République française c. Commission,aff. 259/85, Rec.,1987, p. 4393.

86

CJCE, 27 février 1997, FFSA c. Commission, aff. T-106/95, Rec., p.II-229.

87

CJCE, 19 mai 1999, République italienne c. Commission, aff. C-6/97, Rec., p.I-2981.

88

CJCE, 8 novembre 2001, Adria-Wien Pipeline GmbH et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH contre Finanzlandesdirektion für Kärnten, aff. C-143/99, Rec.,2001, p.I-8365. 89

272

CJCE, 19 septembre 2000, République fédérale d'Allemagne c. Commission, aff. C-156/98, Rec., 2000, p. I-06857.


• Une réduction du taux d’impôts sur les revenus91 ; • « La Commission a souligné, à propos des règles d’amortissement applicables au finan-

cement par des groupements d’intérêt économique (G.I.E.) de biens loués ou mis à disposition, que la circonstance que les économies d’impôt obtenues pendant les premières années de l’opération de financement sont neutralisées par les suppléments d’impôt qui sont constatés dès lors que le G.I.E. commence à réaliser des bénéfices, n’exclut pas un avantage. Ce dernier réside dans le report du paiement de l’impôt et correspond au solde des valeurs actualisées des impôts versés au cours de la période totale d’amortissement en tenant compte des taux d’intérêt appliqués92 »93 ; • Le dégrèvement total ou partiel des charges sociales94 ; • Des taux d’escompte préférentiel sur les produits exportés ; • La Cour a considéré que l’octroi d’aides par les autorités néerlandaises à certaines stations-services proches de la frontière allemande, afin de compenser la baisse de leur chiffre d’affaires faisant suite à l’augmentation des droits d’accises aux Pays-Bas, comportait indirectement une aide au profit des compagnies pétrolières, fournisseurs exclusifs de ces stations-services95 ; • « La Commission96 a considéré qu’une aide accordée par les autorités allemandes aux vi-

ticulteurs et aux exploitations viticoles pour l’achat de parts dans certaines organisations de producteurs et la conservation de ces parts pour une durée minimale de cinq ans avait eu pour conséquence un accroissement du capital des organisations de producteurs concernées, accroissement qui n’aurait pas eu lieu en l’absence de cette mesure, de sorte que l’achat de telles parts grâce à un soutien de l’Etat constituait un transfert indirect de ressources publiques en faveur des organisations de producteurs »97 ;

90

CJCE, 22 novembre 2001, Ferring, aff. C-53/00, Rec., p.I-9067.

91

CJCE, 15 décembre 2005, Italie c. Commission, aff. C-66/02, Rec., p.I-10901

92

Décision 2007/256/CE de la Commission du 20 décembre 2006 concernant le régime d’aide mis à exécution par la France au titre de l’article 39 CA du code général des impôts, J.O. L 112 du 30 avril 2007, p. 41. 93

M. DONY, « Chronique de jurisprudence : aides d’Etat 1er janvier 2007-31décembre 2007 », JDE, 2008, p.148 et s.

94

CJCE, 14 février 1990, France c. Commission, aff. C-301/87, Rec., p. I-307.

CJCE, 13 juin 2002, Pays-Bas c.Commission, aff. C-382/99, Rec., p. I-05163; Arrêt du TPI du 31 mai 2006, Kuwait Petroleum BV c. Commission, aff. T-354/99, Rec., p. II-01475. 95

96 Décision 2007/57/CE de la Commission du 7 juin 2006 relative à l’aide d’Etat accordée par l’Allemagne en faveur de l’acquisition de parts dans des coopératives de viticulteurs, J.O. L 32 du 6 février 2007, p. 56. 97

M. DONY, op. cit.

273

• La subvention accordée par les autorités italiennes aux utilisateurs qui achètent ou louent un décodeur numérique, a constitué, selon la Commission98, un avantage en faveur des opérateurs de télévision terrestre et câblée à péage puisque la mesure a incité les consommateurs à passer du mode analogique au mode numérique terrestre, ce qui a profité aux diffuseurs, notamment en ce qui concerne les services qui n’étaient pas disponibles en mode analogique. Les diffuseurs en effet ont ainsi évité de supporter le coût, total ou partiel, des décodeurs – coût usuellement supporté par les diffuseurs et utile à la création d’une audience. Cette subvention a également profité aux opérateurs de réseau, dans la mesure où la radiodiffusion requiert l’utilisation de services de transmission fournis par ces derniers, ainsi qu’aux producteurs de décodeurs, qui ont ainsi la possibilité de vendre une plus grande quantité de décodeurs que celle qu’ils auraient pu vendre si la mesure n’avait pas été appliquée 99 ; • Le fait que des avantages de sécurité sociale, au lieu d’être accordés à l’issue de procédures complexes, sont immédiatement accordés à l’employeur qui acquiert une entreprise faisant l’objet d’une procédure d’administration extraordinaire, constitue une aide d’Etat. Comme, selon le système établi, c’est l’acquéreur qui bénéficie des prestations et du droit à payer des cotisations sociales réduites, il a incontestablement intérêt à obtenir rapidement et aisément les avantages prévus100 . Dans la même affaire, le Tribunal a reconnu le caractère sélectif de la mesure en cause. « Les avantages prévus par la mesure en cause

sont ceux prévus dans la législation générale existante mais ils peuvent être obtenus sans devoir suivre les procédures complexes prévues par cette législation générale et ce, dans un nombre très réduit de cas, en pratique un seul »101 ; • Dans une affaire où l’Etat grec avait signé un accord de compensation entre les dettes de Olympic Aviation vis-à-vis de certains aéroports au titre de loyers et de redevances d’aéroport avec des dettes de l’Etat envers cette entreprise, le Tribunal a estimé qu’un créancier privé n’aurait indéniablement consenti à un tel accord de compensation que si ses propres dettes, prises en considération aux fins de la compensation, avaient été certaines et leurs montants clairement déterminés, ce qui n’était pas le cas en l’espèce et que dès lors cet accord était bien constitutif d’une aide d’Etat102 ;

2.3.4. Importance du régime des aides d’Etat pour toute intervention des pouvoirs publics dans l’économie Un test de proportionnalité consistant à comparer le comportement de l’Etat à celui d’un opérateur en économie de marché permet d’apprécier l’existence d’une aide notamment lors 98 Décision 2007/374/CE de la Commission du 24 janvier 2007, relative à l’aide d’Etat octroyée par la République italienne sous forme de subvention à l’achat de décodeurs numériques; J.O. L 147 du 8 juin 2007, p. 1. 99

274

M. DONY, op. cit.

100

T.P.I.CE, 12 septembre 2007, Italie et Brandt c. Commission, aff. jointes T-239/04 et T-323/04, Rec., p. II-03265.

101

M. DONY, op. cit

102

T.P.I.CE, 12 septembre 2007, aff. T-68/03, précité.


de la prise de participations des pouvoirs publics dans le capital d’entreprises, ou lors de l’octroi de prêts ou de garanties publics. La Commission se doit de contrôler, lorsque l’Etat intervient en tant qu’opérateur économique, s’il respecte bien le droit communautaire et si ses interventions ne comportent pas des éléments d’aides. L’appréciation se fait au cas par cas mais l’opérateur de référence – c’està-dire l’opérateur économique placé dans les mêmes circonstances - prendra une forme différente en fonction du type d’intervention de l’Etat (créancier public, actionnaire…)

Lorsque l’Etat intervient en tant qu’opérateur économique, il convient tout d’abord de déterminer si l’opération en cause relève d’un comportement d’investisseur ou s’il s’agit d’une mesure de politique économique - laquelle peut aussi être qualifiée d’aide. Dans l’état actuel de la jurisprudence communautaire, si l’attitude de l’Etat constitue la rémunération normale d’une contrepartie obtenue par l’Etat, la qualification d’aide ne pourra être retenue. Ce n’est qu’une fois qualifiée d’aide que la Commission vérifiera sa compatibilité avec le droit communautaire. A notre avis, il serait plus prudent de notifier toutes les subventions publiques et de laisser à la Commission le soin de vérifier la réunion des conditions de l’article 86, § 2 du Traité CE et la licéité de l’aide concernée. Il est donc nécessaire de délimiter le comportement de l’Etat entrepreneur ou de l’Etat puissance publique lors de l’octroi d’une telle aide. Il y aura par conséquent aide prohibée lorsqu’un opérateur privé, avisé, agissant en fonction de considérations économiques normales, n’aurait pas apporté, dans des conditions économiques comparables, le même soutien à l’entreprise économique en cause. Par contre, si des capitaux sont mis à la disposition d’une entreprise dans des circonstances correspondant à des conditions normales de marché, ils ne seront pas qualifiés d’aides d’Etat. Dans l’affaire Gasunie103, par exemple, il était question de la fixation de tarifs préférentiels pour la fourniture de gaz. Cette fixation résultait d’un accord de droit privé entre la société de droit privé « Gasunie », dans laquelle l’Etat néerlandais était actionnaire à 50%, et d’autres entreprises de droit privé. L’Etat néerlandais était étranger à cet accord. La Cour démontre que cette fixation de tarifs préférentiels constitue une aide d’Etat aux motifs que Gasunie ne disposait pas de la pleine autonomie pour fixer les tarifs du gaz mais agissait sous le contrôle et les directives des pouvoirs publics : Gasunie ne pouvait fixer des tarifs sans tenir compte des exigences de l’Etat néerlandais re-

103

CJCE, 2 février 1988, aff. 67, 68 et 70/85, Van der Kooy c. Commission (Gasunie), Rec., p. 219

275

présentant 50% de son actionnariat. De plus, 50% des commissaires siégeant au conseil des commissaires de Gasunie, organe compétent pour déterminer les tarifs applicables, dépendaient de l’Etat néerlandais. Cette constatation suffit à la Cour pour conclure que la fixation des tarifs en cause résultait d’un comportement de l’Etat néerlandais, susceptible d’être qualifié d’aide d’Etat conformément à l’article 87 CE. Il est important de prendre en compte le comportement des autres opérateurs privés pour déterminer si l’Etat investisseur intervient comme un opérateur économique « normal ». Par exemple, le désengagement des opérateurs privés dans les forges de Clabecq, suite à l’aggravation de la situation de l’entreprise, alors que simultanément la Région Wallonne effectuait un apport en capital était pour la Commission un indice qui lui a permis de qualifier cet apport d’aide d’Etat104. D’autres critères comme la situation financière de l’entreprise bénéficiaire, le secteur dans lequel cette entreprise est active, le taux de rendement ou le cours de bourse sont appréciés afin de conclure si l’Etat a agi en tant qu’opérateur économique « normal » ou s’il a outrepassé cette fonction, ce qui risque d’impliquer la qualification de son comportement d’aide d’Etat. Cette appréciation se réalise au cas par cas. Il est par conséquent capital que les pouvoirs publics gardent constamment à l’esprit le risque de voir leur intervention dans l’économie qualifiée d’aide d’Etat et respectent par conséquent les règles en la matière. Nous renvoyons à ce sujet à l’excellent ouvrage de M. Dony, F. Renard et C. Smits sur le contrôle des aides d’Etat. 105

3. Les instruments d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie 3.1. Typologie sommaire Gardant à l’esprit la réglementation des aides d’Etat, tentons à présent d’identifier les différents types d’instruments d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie. Nous nous pencherons ensuite sur un exemple de mécanisme d’intervention de chaque type préalablement identifié. Un examen exhaustif est en effet irréalisable.

276

104

TPICE, 25 mars 1999, aff. T37/97, Clabecq c. Commission, Rec., p.II-859

105

Ed. de l’ULB, 2007


L’interventionnisme étatique dans l’économie n’a cessé d’évoluer. La fin de la seconde guerre mondiale a marqué celle de « l’interventionnisme purement conjoncturel » au profit d’un interventionnisme qui peut être qualifié « [d’] habituel ». Deux concepts ont alors fait leur apparition : la police de l’économie et l’interventionnisme direct. Plus récemment, les pouvoirs publics ont diversifié leurs moyens d’action à l’égard de l’économie en recourant à un interventionnisme caractérisé notamment par des procédés d’incitation des comportements des acteurs économiques106. La récente crise financière, puis économique mondiale a également favorisé les interventions étatiques dans le monde économique. Deux types de classification majeurs coexistent, soit selon l’intensité de l’intervention (interventionnisme direct ou indirect107), soit selon la fonction de l’intervention (interventionnisme de production ou de régulation108). Nous reprendrons la classification générale et les sous-classifications élaborées par Les Professeurs Herbiet et Durviaux car elles ont le mérite de clarifier la situation ; ce qui est un mérite considérable dans la matière qui nous occupe … Ainsi, nous évoquerons tout d’abord les instruments de l’interventionnisme indirect, en distinguant la police de l’économie et le rôle d’incitation des pouvoirs publics, pour nous pencher ensuite sur l’interventionnisme direct, et ce dans un ordre croissant d’interventionnisme. Chaque type d’interventionnisme sera illustré par un exemple : • en ce qui concerne la fonction de police de l’interventionnisme indirect : la réglementation des prix ; • en ce qui concerne la fonction d’incitation de l’interventionnisme indirect : le rôle des autorités de régulation ; • enfin, en ce qui concerne l’interventionnisme direct : le régime des entreprises publiques.

3.2. L’interventionnisme indirect 3.2.1. Notion La police de l’économie Les pouvoirs publics peuvent utiliser des moyens de contrainte ; c’est ce qu’on peut appeler la police de l’économie. « Les pouvoirs publics réglementent, imposent, autorisent »109. La 106

M. HERBIET et A.-L. DURVIAUX, op. cit., pp. 5-6.

107

Ibid.

108

G. BROUHNS, « Introduction au droit public belge et européen de l’économie », Bruxelles, Larcier, 2003, p. 15. G. BROUHNS assimile interventionnisme de production et interventionnisme direct, d’une part, et interventionnisme de régulation et interventionnisme indirect, d’autre part.

277

police se traduit, pour les pouvoirs publics, par le fait « [d’] agir de l’extérieur sur les conditions de production, de distribution ou de consommation et [d’] obliger les entreprises privées à se conformer aux buts visés par les gouvernants »110. Ce type d’action de l’administration poursuit la mise en place – sinon la préservation – d’un ordre public économique. Ce concept se rapproche de celui d’intérêt général et exprime « l’idée d’un aménagement harmonieux des rapports économiques »111. La police – sensu lato112 – vise en fait à « réguler le comportement des acteurs économiques privés dans un but d’ordre public »113 et se situe au degré le plus bas114 sur l’échelle de l’interventionnisme public économique, en ce qu’elle ne vise qu’à « tracer un cadre normatif dans lequel s’exerce l’activité économique »115. Le but ici est de « coordonner les activités des individus et [d’] organiser les rapports contractuels »116. Le Professeur Quertainmont parle de la « fonction de prescription et de limitation » des pouvoirs publics, qui se traduit par le recours à la police administrative117 ou à la réglementation118. Dans le premier cas, l’action des pouvoirs publics a pour objet de « surveiller l’exercice de certaines activités afin qu’elles ne troublent pas l’ordre public »119. Via la voie réglementaire, l’administration impose « certaines conditions positives en vue d’assurer une certaine rationalisation ou cohérence de l’économie de marché »120. Mais la police de l’économie dans la conception des Professeurs Durviaux et Herbiet se rapproche aussi de ce que le Professeur Quertainmont appelle la « fonction de gestion » des pouvoirs publics. Selon celui-ci, cette fonction a en effet pour objet de « réglementer le comportement des pro-

ducteurs, des distributeurs, des consommateurs ou des travailleurs en vue de fins de nature

109

Ibid., p. 90.

110

Ibid., p. 5.

111

Ibid.

112

C’est-à-dire dans le sens que lui donnent les Professeurs DURVIAUX et HERBIET.

P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. Interventionnisme économique des pouvoirs publics », op. cit., p. 151. 113

114

Ibid.

115

Ibid.

116

M. HERBIET et A.-L. DURVIAUX, op. cit., p. 5.

117

Dans le sens cette fois que lui donne P. QUERTAINMONT.

P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. Interventionnisme économique des pouvoirs publics», op. cit., p. 151. 118

278

119

Ibid., p. 177.

120

Ibid.


économique »121 et traduit donc une volonté de diriger l’économie122, ou du moins d’orienter les acteurs économiques dans le sens de la politique choisie123. Une multitude de textes dirigistes ont eu pour effet d’encadrer l’exercice des activités industrielles et commerciales, et ce, en les soumettant à des règles strictes et en assortissant ces dernières de sanctions124. Ils ont été adoptés dans de nombreux domaines : pratiques du commerce, agrément ou autorisation à l’exercice d’une activité, accès à la profession, implantations commerciales, épargne, prêts hypothécaires, ventes à tempérament, prix125, organisation de la concurrence, etc. Une multitude de textes dirigistes ont eu pour effet d’encadrer l’exercice des activités industrielles et commerciales, et ce, en les soumettant à des règles strictes et en assortissant ces dernières de sanctions126. Ils ont été adoptés dans de nombreux domaines : pratiques du commerce, agrément ou autorisation à l’exercice d’une activité, accès à la profession, implantations commerciales, épargne, prêts hypothécaires, ventes à tempérament, prix127, organisation de la concurrence, etc. Pensons notamment à la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et la protection et l’information des consommateurs, qui devrait à l’occasion de son introduction dans le Livre IV du futur Code de droit économique être totalement « réécrite » selon les termes du rapport du SPF Economie128 De même, le Professeur P. Quertainmont recense différents domaines à l’égard desquels s’exerce – ou s’est exercée – la police de l’économie au sens strict: • visite d’établissements hôteliers, • exercice du commerce ambulant et des activités foraines, • inspection de la navigation maritime, • régulation de la radio et de la télévision,

121 P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. Interventionnisme économique des pouvoirs publics. », op. cit., p. 151. 122

Ibid., p. 4.

123

P. LIVET, « L’autorisation administrative préalable et les libertés publiques », Paris, L.G.D.J., 1974, pp. 47 et 48 cité par M. HERBIET et A.-L. DURVIAUX, op. cit., p. 5.

124


125

Ibid.

126


127

Ibid.

128

Evaluation et modernisation du droit économique, SPF Economie, 2008, p. 21 et sv.

279

• établissements de jeux de hasard129, • établissements dangereux, insalubres et incommodes, • transports (rail, route, eau, air), • production et distribution d’énergie, • mines et carrières130. Quant au rôle réglementaire des pouvoirs publics, il s’exerce dans de nombreux domaines131 - soit à priori soit à posteriori - et notamment en ce qui concerne l’accès aux professions et activités économiques132. Tel est notamment le cas de : • l’accès à l’exercice de la profession dans les petites et moyennes entreprises du commerce et de l’artisanat : loi-programme du 10 février 1998 pour la promotion de l’entreprise indépendante ; • l’accès à l’exercice des professions intellectuelles prestataires de services : loi cadrecadre du 1er mars 1976 ; • la loi-cadre du 24 septembre 2006 sur le port du titre professionnel d’une profession intellectuelle prestataire de services et sur le port du titre professionnel d’une profession artisanale ; • la loi du 19 février 1965 relative à l’exercice par les étrangers des activités professionnelles indépendantes ; • quant à l’autorisation d’exploitation d’un établissement hôtelier : décret du Conseil flamand du 20 mars 1984 portant statut des entreprises d’hébergement et le décret de la Région wallonne du 18 décembre 2003 relatif aux établissements d’hébergement touristique ; • quant à l’autorisation d’ouverture d’une officine pharmaceutique : la loi du 13 mai 1999 complétant l’arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice des professions de santé et l’arrêté royal du 25 septembre 1974 fixant des critères chiffrés de répartition des officines ;

129

Pour ces cinq premiers domaines : P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. Interventionnisme économique des pouvoirs publics. », op. cit., p. 154.

280

130

Pour ces quatre derniers domaines : Ibid., p. 161.

131

Ibid., pp. 180-190.

132

Ibid., p. 177.


• quant à l’agréation des entrepreneurs : loi du 20 mars 1991 qui impose que les marchés publics ne soient attribués qu’à des entrepreneurs agréés ; • quant au contrôle des entreprises d’assurances : loi du 9 juillet 1975 instaurant un contrôle généralisé du secteur de l’assurance ; • quant à l’admission à la profession de réviseur d’entreprises : loi du 22 juillet créant un Institut des réviseurs d’entreprises ; … La loi du 10 février 1998 pour la promotion de l’entreprise indépendante fera l’objet du Titre Ier du Livre XIV relatif à l’accès à la profession du futur Code de droit économique. A juste titre, il est recommandé de moderniser cette loi133 et de supprimer les barrières à l’entrée sur le marché134. Cette loi devrait pouvoir servir de cadre commun harmonisé pour tous les secteurs et organiser un seul type de contrôle à posteriori (et non à priori, par le biais d’autorisations administratives préalables), un seul modèle d’organisation professionnelle (assumant aussi un rôle d’initiative réglementaire) et un seul type de recours (le recours judiciaire nous semble préférable au recours devant le Conseil d’Etat s’agissant de la mise en œuvre d’un droit subjectif)135. L’incitation de l’activité économique Au lieu d’opter pour des moyens de contrainte, les pouvoirs publics peuvent décider d’utiliser des « procédés d’incitation qui visent [– eux aussi –] à orienter l’économie nationale »136. Se situant à un niveau médian sur l’échelle de l’interventionnisme économique public, ces procédés mettent en exergue la « fonction de stimulation et de soutien de l’activité économique »137 des pouvoirs publics. Par ce biais, les pouvoirs publics tentent d’encourager « par l’octroi d’avantages divers, l’accomplissement de certaines activités privées d’intérêt général »138 et d’ « opérations qui

contribuent directement à la création, l’extension, la conversion, la modernisation

133

Evaluation et modernisation du droit économique, SPF Economie, 2008, pp. 91 et s.

134

Idem, p. 98.

En revanche, nous pensons difficile et peu adapté d’étendre le régime de la responsabilité du fait des produits défectueux aux secteurs des services, tel que suggéré par le SPF Economie (p. 96). 135

Ibid., pp. 99 et s.

136



138


281

d’entreprises industrielles ou artisanales, pour autant qu’elles répondent à l’intérêt économique général »139. Cette fonction d’incitation vise à orienter l’activité des personnes privées et donc de les influencer sans les contraindre, l’activité restant purement privée140. Les procédés d’incitation sont variés : • Aides directes à fonds perdus : subventions en intérêt, primes en capital, franchise de remboursement141 ; • Concours financiers : aides financières remboursables (prêts ordinaires, souscription d’obligations, droit de tirage) ou garantie de bonne fin des pouvoirs publics permettant l’obtention, pour les entreprises, de crédits auprès d’organismes financiers ; • Accords conclus avec des opérateurs économiques privés142 sous la forme de gentlemen’s agreements ou de véritables contrats143 ; …

3.2.2. Un exemple d’utilisation d’instruments de police économique : La réglementation des prix Bref rappel de la réglementation actuelle144 Le principe : fixation libre des prix La volonté est un élément essentiel en droit des contrats. Dès lors et conformément à l’article 1134 du Code civil, les parties sont libres de contracter ou pas, de choisir leur cocontractant, de décider du contenu et des modalités de leur accord.

139

Ibid., p. 107.

140

Ibid., pp. 107-108.

141

Ibid., pp. 108-109.


143 Citons, à titre d’exemples, le gentlemen’s agreement sur les grands magasins du 18 février 1959, les accords en matière de politique monétaire entre la BNB et les organismes financiers du secteur privé, les accords de concertation sectorielle, les contrats de programme adoptés en exécution de la loi du 23 décembre 1969, les « contrats de progrès, de promotion de l’administration des entreprises, de promotion technologique ou relatifs à la reconversion ou à la restructuration des entreprises » ou encore les « accords de politique économique à propos d’une opération, d’une décision ou d’un programme déterminé ». 144 Voir la contribution de l’auteur du présent rapport au colloque organisé par I.F.E. sur les Contrats d’affaires en novembre 2007 : F. MESSINNE, L’obligation de déterminer le prix : quelles règles actuelles observer ?

282


Ainsi, au nom dudit principe général de droit de la liberté contractuelle145, il appartient notamment, en principe aux parties, de fixer le prix dans tout contrat. En effet, il est généralement admis que le prix de vente ne peut être laissé à la discrétion de l’acheteur ou du vendeur, sous peine de provoquer la nullité de la vente. Cette liberté contractuelle des parties dans la détermination du prix appelle toutefois certaines limites, une tierce personne, le législateur ou l’autorité publique, pouvant notamment se substituer aux parties sur ce point. Une exception : l’intervention de l’autorité publique §1 Raison d’être Le contrôle administratif des prix ne date pas d’hier. Soucieux de protéger le consommateur, il vise non seulement à lutter contre l’inflation et à stabiliser le niveau général des prix, mais aussi « à surveiller certains prix plus que d’autres,

soit pour des rasions sociales (biens ou services importants pour les ménages à revenus modestes), soit pour des raisons économiques (par exemple, l’énergie qui joue un rôle important dans l’économie)»146. §2 Cadre légal La première intervention de l’autorité publique dans ce secteur se situe le 22 janvier 1945, date à laquelle un arrêté-loi a été adopté concernant la répression des infractions à la réglementation relative à l’approvisionnement du pays. Il s’agit de dispositions d’ordre public dont le non-respect est passible d’une peine d’un mois à cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 100 à 1.000.000 BEF, soit 25 à 250.000 EUR (art. 5 et 9 de la loi du 22 janvier 1945). Une clause contractuelle contraire est dès lors frappée de nullité absolue147. Les secteurs actuellement encore réglementés sont les suivants : • les médicaments à usage humain; • les implants comprenant essentiellement, les stimulateurs cardiaques, les défibrillateurs implantables, les stimulateurs anti-tachycardiques, les neurostimulateurs, les valves cardiaques, les lentilles intra-oculaires pour cataracte, les prothèses des os et articulaires; P. SAERENS, « Le contrat : les grands principes », in Obligations. Commentaire pratique, Bruxelles, Kluwer, 2003, II 1.3, p. 91 et s.

145

146 P. QUERTAINMONT, « Droit public économique. L’interventionnisme économique des pouvoirs publics », op. cit., n° 280. 147 J. STEENBERGEN, « Le contrat de vente et le droit économique », in La vente, éd. Jeune Barreau de Bruxelles, 1987, p. 110.

283

• les établissements d'accueil pour personnes âgées; • le traitement des déchets; • la télédistribution; • la distribution d'eau; • le transport par taxi; • les assurances obligatoires accidents du travail ; • les produits pétroliers. Le choix s’est porté sur les secteurs susmentionnés dès lors qu’ils revêtent une dimension sociale certaine ou qu’ils ne permettent pas une concurrence optimale. Comme nous le verrons ci-après, de tels secteurs se voient notamment imposer un prix maximum ou l'obligation de demande préalable de hausse de prix. A noter que la demande préalable de hausse de prix est intervenue suite à la modification de l’arrêté-loi par la loi du 30 juillet 1971 sur la réglementation économique des prix. §3 Le Prix normal L’arrêté-loi du 22 janvier 1945 érige en principe général le régime du « prix normal » étant ainsi entendu qu’il est interdit de vendre à des prix anormalement élevés par rapport à ceux pratiqués par la majorité des commerçants vendant des choses de même nature et d’en retirer le cas échéant, un bénéfice anormal148. La notion de « prix normal » ne reçoit pas de définition claire. Elle s’apprécie au regard de divers critères tels que les conditions du marché, les marges de distribution et le prix de revient. L’appréciation du caractère « anormal » du prix relève du pouvoir des Cours et Tribunaux. Les décisions jurisprudentielles sur la question sont toutefois rares. Ainsi, dans un arrêt du 25 novembre 1997149, la Cour de cassation a tout d’abord précisé quelque peu le cadre réglementaire en ces termes : « L'article 1er, alinéa 2, de la loi du 22 janvier 1945 dispose que, à défaut de conclusion d'un

contrat-programme ou de fixation d'un prix maximum, il est interdit de pratiquer des prix supérieurs aux prix normaux; que les cours et tribunaux apprécient "souverainement" c'est-à-dire en fait et de manière souveraine - le caractère anormal des prix; qu'ils tiennent

284

148

R. ANDERSEN, « La réglementation des prix », R.D.C., 1989, p. 303 ; Bruxelles, 23 mars 1962, J.T., 1962, p. 298.

149

Cass., 25 novembre 1997, Pas., 1997, I, p. 564.


compte, à cet égard, notamment du bénéfice réalisé, de l'état du marché et des frais d'exploitation de l'entreprise commerciale ou industrielle, tels que les frais de production, de fabrication, de mise en oeuvre et de transport ». Dans cette affaire relative à des poursuites pénales intentées pour infraction à l’article 1er de l’arrêté-loi du 14 mai 1946, se référant à l’arrêté-loi du 22 janvier 1945 concernant la répression des infractions à la réglementation relative à l’approvisionnement du pays, suite à la fixation du prix des vidanges, sous haute pression, de fosses septiques à un « prix anormal » et d’une demande de hausse de prix « anormalement élevée », la Cour de cassation a rejeté le pourvoi au motif que « les juges d'appel ont pris en considération : 1. les prix demandés

anciennement et actuellement par le demandeur, 2. les prix demandés par ses concurrents dans la région, 3. le fait que le demandeur n'établit pas de factures, accroissant ainsi considérablement sa marge bénéficiaire et rendant ainsi impossible tout examen post factum des bénéfices de son entreprise et 4. la circonstance que l'utilisation d'un matériel spécial, nonobstant le fait que le demandeur n'établit pas qu'elle était nécessaire ou que ses clients y avaient marqué leur accord, ne justifie pas la demande de prix aussi élevés ainsi que leur écart considérable par rapport aux prix des concurrents; Que, ainsi, les juges d'appel ont rejeté les éléments de fait contraires ou autres invoqués par le demandeur, ont répondu à ses conclusions et ont motivé régulièrement et justifié légalement leur décision. » Le 17 janvier 1969, la Cour d’appel de Bruxelles150 eut à se prononcer dans une affaire de vente de coupons de tissu nylon et de poursuites pénales à l’encontre du vendeur pour « prix anormal » : après avoir rappelé « que ce genre de marchandise n’étant pas soumise à un régime de prix légal tombe sous le régime du prix normal », la Cour d’appel identifie « à titre

exemplatif, trois critères d’appréciation : les bénéfices réalisés – l’état du marché – les frais d’exploitation » tout en précisant que « seul l’état du marché peut être considéré comme donnant toujours et en tout temps une indication valable »151. Dans cet arrêt intéressant, la Cour d’appel de Bruxelles précise que, si certes la marge bénéficiaire réalisée par le prévenu sur seulement deux opérations peut en elle-même paraître exagérée, « il faut cependant considérer que les frais d’exploitation d’une entreprise com-

merciale se répartissent sur l’ensemble des affaires qu’elle brasse et que pour un produit difficile à écouler le bénéfice doit normalement être plus élevé que pour un produit de vente aisée, ce qui met en relief le seul vrai critère d’appréciation de la loi, à savoir l’état du marché ». La Cour ajoute « qu’il ne peut être reproché au prévenu d’avoir fait un bénéfice important sur un produit déterminé que, grâce à son sens des affaires, à ses capacités de travail et à son intelligence commerciale, il a pu découvrir et acquérir deux fois à des conditions exceptionnelles mais qu’il a lui-même revendus en se conformant strictement à l’état du marché » 152.

150

Bruxelles, 17 janvier 1969, J.T., 1970, pp. 174 et 175.

151

Ibid., p. 174.

152

Ibid., p. 175.

285

Antérieurement, la Cour d’appel de Bruxelles avait prononcé un arrêt pour le moins étonnant153, alors qu’elle était saisie de poursuites pénales notamment pour vente d’ustensiles de ménage à des prix supérieurs aux prix normaux : après avoir précisé que « dans un système

de concurrence, le prix normal de vente au détail est le prix auquel les produits ou marchandises sont vendus au consommateur par la majorité des commerçants pratiquant le commerce dans des conditions semblables », la Cour a considéré que le « prix normal » était en l’espèce les prix maxima de vente au détail fixés par le fabricant ou l’importateur aux revendeurs puisque tous les revendeurs, à l’exception du prévenu, respectaient ces prix maxima !...154 Dans la même veine, le 23 mars 1962, le Président du Tribunal de commerce de Bruxelles a considéré que les prix de revente de produits de toilette et de parfumerie imposés à des distributeurs ne constituaient pas des prix anormaux aux motifs que le distributeur reconnaissait dans sa publicité que les prix imposés sont des prix normaux, que « sont en général

des prix normaux ceux qui sont exigés par la majorité des commerçants exerçant le commerce dans des conditions semblables », que les taxes doivent être imputées pour déterminer la normalité dudit prix et qu’il ne fallait pas avoir égard aux économies réalisées par le distributeur dans l’ensemble de son activité155. Un tel critère ne peut évidemment plus être retenu car il viole l’article 81 du Traité CE, qui, pour rappel, énonce que : « sont incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d’association d’entreprises et toutes pratiques concertées qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre Etats membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché commun, et notamment ceux qui consistent à :

a) fixer de façon directe ou indirecte le prix d’achat ou de vente ou d’autres conditions de transaction (…) ». Il en résulte que les ententes entre entreprises sont en principe interdites et dès lors nulles de plein droit quant à leurs éléments incompatibles avec l’article 81§1 (art. 81 §2 du Traité CE). Un accord sur les prix constitue en effet une entente156 ayant pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence. Il est donc en principe interdit.157 153

Bruxelles, 26 avril 1961, J.T., 1961, pp. 502 et s.

154

Ibid., p. 503.

155

Prés. Comm. Bruxelles (cessation), 23 mars 1962, J.T., 1962, p. 298 et sv., spéc. p. 302.

156

Le terme entente vise tantôt les accords entre entreprises, les décisions d’association d’entreprises et les pratiques concertées.

286


Par ailleurs, la fixation du prix de revente du distributeur est une « clause noire »158 au sens de l’article 4 du règlement communautaire n° 2790 /1999. Une telle clause de prix de revente imposé est en outre anticoncurrentielle par son objet et rend donc nul TOUT le contrat. La liberté de fixation des prix de revente constitue elle aussi une contrepartie du risque du vendeur. D’ailleurs, si ce dernier fixait son prix de revente trop haut, il serait sanctionné par le marché159.

157 Cependant, l’interdiction de telles ententes n’est toutefois pas applicable si les quatre conditions cumulatives suivantes sont remplies :

l’accord doit contribuer à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique ; les utilisateurs doivent obtenir une partie équitable du profit qui en résulte ; les restrictions imposées doivent être indispensables pour atteindre l’objectif ; l’accord ne doit pas donner aux parties la possibilité d’éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en cause. 158

CJCE, 3 juillet 1985, aff. 243/83, SA Binon & cie contre SA Agence et messageries de la presse, Rec., p. 2015 ;

Sont également « noires » : •

la fixation directe d’un prix de vente ou d’un prix minimal ;

•

l’interdiction de pratiquer des « prix d’appel » (assimilés à l’imposition d’une marge minimum);

•

la fixation d’une marge bénéficiaire maximale du distributeur par rapport à un certain niveau de prix ;

•

la fixation du niveau maximal des réductions accordées par le distributeur à partir d’un certain niveau de prix;

•

la subordination des ristournes accordées au distributeur ou du remboursement de certains frais par le fournisseur à la fixation d’un prix déterminé ;

•

la fixation du prix en fonction du prix des concurrents ;

•

la fixation d’un objectif commun d’optimisation des marges brutes;

•

la fixation du prix de détail en appliquant une majoration fixe (%) au prix d’achat (conduit à une harmonisation artificielle des prix) ;

•

et toute autre mesure, directe ou indirecte, d’incitation, de surveillance, de menace ou de coercition liée au maintien d’un certain prix (par exemple : avertissement, retard ou suspension des livraisons, clause du « client le plus favorisé », résiliation de l’accord…) .

L’idée sous-jacente est d’éviter une trop grande transparence des prix, laquelle engendre un risque de collusion horizontale entre fournisseurs ou distributeurs. 159 De plus, l’article 82 du Traité CE interdit tout abus de position dominante dans la mesure où le commerce entre Etats membres est susceptible d’en être affecté.

Le deuxième paragraphe du même article 82 énonce quelques pratiques abusives notamment relatives aux pratiques de prix. Constituent dès lors par exemple des abus dans le chef d’une entreprise :

287

L’iimprécision des critères du « prix normal », néanmoins obligatoires160, rend l’exercice difficile pour le juge qui se heurte à une insécurité juridique et est censé donner un contenu à une notion somme toute économique161. De plus, le maintien d’une sanction judiciaire ne se justifie pas – ou plus – dans un système d’économie de marché où toutes les conditions sont réunies pour que les opérateurs et les pouvoirs publics aient confiance dans la concurrence. A notre avis, cette législation doit dès lors être purement et simplement supprimée. §4 Les interventions des pouvoirs publics Le Ministre de l’Economie dispose de trois instruments d’intervention dans la fixation des prix de produits et de services dans les secteurs réglementés : 1. la fixation de prix et de marges maxima ; 2. la demande de hausse de prix et la notification de hausse de prix ; 3. La conclusion de contrats de programme ;

•

le fait de pratiquer des prix excessifs pour exploiter sa position de force sur le marché ou en vue d’entraver les importations parallèles (T.P.I.CE, 27 sept. 2006, GSK c. Commission, aff. T-168/01) :

•

la discrimination par les prix :

•

le fait d’accorder des remises ou des rabais en contrepartie d’une obligation pour l’acheteur d’acheter l’entièreté ou la majeure partie de ses achats auprès de l’entreprise dominante, ou plus généralement, lorsqu’ils ont pour effet de fidéliser le client à l’entreprise dominante. Sont ainsi visés les rabais de fidélité, ceux liés à des objectifs de vente ou les rabais quantitatifs.

Ainsi la Commission a considéré dans l’affaire United Brands que ladite société avait porté atteinte à l’article 82 du Traité CE dès lors qu’elle avait : 1.

d’une part, vendu ses bananes Chiquita à des distributeurs européens à des prix variant selon leur Etat membre d’établissement alors qu’elles étaient notamment transportées sur les mêmes bateaux et vendues aux mêmes endroits et dans les mêmes conditions de vente et de paiement ;

2.

d’autre part, pratiqué des prix excessifs dans plusieurs Etats membres (CJCE, 14 févr. 1978, United Brands c. Commission, aff. 27/76, Rec., 1978, p. 207).

A cet égard, il convient toutefois de souligner que la vente de produits à de prix différents dans les divers Etats membres ne constitue pas per se un abus de positon dominante et ce, notamment lorsque les écarts de prix se justifient par « des variations dans les conditions de la commercialisation et l’intensité de la concurrence » (T.P.I.CE, 6 oct. 1994, Tetra Pak International c. Commission, aff. 7_83/91, Rec., 1994, p. II-775) 160 J-M. FAVRESSE, « Réglementation des prix et réglementation économique avant et après la Loi Cools », Bruxelles, Bruylant, 1977, pp. 12 et 13. 161

s.

288

TH. BOURGOIGNIE, « La réglementation des prix en Belgique », Bruxelles, Unité de droit économique, 1973, pp. 8 et


1° Il appartient au Ministre de fixer le prix maximum d’un produit ou d’un service moyennant une consultation préalable de la Commission pour la régulation des prix, laquelle est censée l’informer sur les problèmes économiques et sociaux posés par une telle fixation162. Le prix maximum des médicaments à usage humain est tantôt applicable à tout un secteur par exemple à celui du transport par taxis – ou tantôt individualisé en ce sens qu’il s’applique aux produits ou aux services d’une entreprise précise. Un prix maximum ou une marge maximale peut être appliqué à tout produit et tout service faisant l’objet d’opérations multiples sur le territoire national. Les prix ou marges maxima ainsi arrêtés sont impératifs. Ils ne peuvent être dépassés. A noter que le prix maximum est nécessairement inférieur au prix normal. La fixation des maxima s’établit indifféremment en pourcentage, valeur absolue, par référence à une situation antérieure, ou autres et peut s’adresser à divers intervenants tels que le producteur, l’importateur, le grossiste. 2° Les entreprises relevant de certains secteurs sont tenues d’introduire auprès du Service des Prix du Ministère des Affaires économiques une demande de hausse de prix basée sur un dossier justificatif. La demande est ensuite examinée par le Ministre de l’Économie qui rendra une décision impérative sur la question, lequel est auparavant tenu de consulter la Commission pour la Régulation des Prix. Cette dernière se compose de membres issus de différents secteurs du monde économique. Nommés par le ministre, ils exercent toutefois leur mission en toute indépendance. Outre une fonction consultative, elle formule des propositions d’actions au ministre en matière de politique économique et elle négocie et veille à l’exécution de contrats – programme. Certains auteurs prônent une consultation systématique de celle-ci et un accroissement de ses fonctions dès lors qu’elle permet une négociation entre le gouvernement et le monde économique163. En ce qui concerne le régime d’autorisation de hausse de prix dans les secteurs visés, et pour autant que ce système soit maintenu, il faudrait tout d’abord réexaminer l’utilité sociale impérieuse de chaque secteur et produit réglementés et ensuite prévoir que le Ministre ne peut rejeter une demande que sur avis conforme de la Commission pour le Régulation des prix. D’un point de vue plus général, il nous semble au contraire que la réglementation de prix doit se limiter à certains secteurs où la libre et saine concurrence ne joue pas et aux produits d’intérêt général. Il est donc inutile d’étendre la mission de consultation des opérateurs du secteur à d’autres questions au motif, d’une part, que ces questions doivent rester hors du champ d’intervention réglementaire et, d’autre part, que des avis ou recommandations sec-

162

R. ANDERSEN, op.cit., p. 304.

163

Th. BOURGOIGNIE, op.cit., pp. 116-117.

289

toriels éclairés ou à tout le moins représentatifs ne peuvent être espérés en l’absence de concurrence optimale entre les opérateurs concernés. Toutefois, si ce procédé a pour but d’informer le Ministre des mouvements de prix sur le marché, le même objectif peut être atteint par la mise sur pied d’outils statistiques performants ou le renforcement des outils existants. 3° A côté du contrôle de la hausse des prix et de la répression des prix anormaux, l’Etat dispose d’un troisième instrument : la conclusion de contrats de programme pour une durée déterminée avec des entreprises individuelles ou groupées. Ce type de contrat peut intervenir soit dans un secteur économique déterminé, soit avec une ou plusieurs entreprises. Il contient notamment des dispositions sur l’évolution des prix des produits ou prestations concernés en fonction de certains paramètres et des règles relatives au prix telles que la transparence des prix, les documents à communiquer, etc. Il s’agit pour les parties contractantes d’arrêter et justifier les conditions d’adaptation des prix. Le prix ainsi établi conventionnellement vaut comme prix normal. L’entreprise ayant conclu un tel contrat est dispensée du respect des prix maxima et de la déclaration des hausses de prix164. L’exemple de contrat de programme le plus connu à ce jour est celui des produits pétroliers. §5 Conclusion intermédiaire Il résulte de ce qui précède que l’arrêté-loi du 22 janvier 1945 octroie incontestablement au Ministre un pouvoir discrétionnaire de réglementation, lequel pose la question de la limite dudit pouvoir, pour autant que limite il y ait. La Cour de Cassation a notamment considéré dans un arrêt du 7 février 1955 que « l’article 2

de l’arrêté-loi permettant au Ministre des Affaires économiques de fixer des prix maxima ne limite pas ce dernier et lui permet d’imposer dans l’intérêt général, un sacrifice à des commerçants en fixant même des prix qui mettraient dans l’alternative de devoir travailler à perte ou de cesser leur activité »165. Cette décision atteste à suffisance l’ampleur du pouvoir du Ministre dans la politique des prix même si dans les faits la fixation d’autorité d’un prix maximum se raréfie, ce dernier étant, le cas échéant, arrêté par un contrat programme. L’aspect contractuel fait donc son entrée dans la réglementation des prix. Il est toutefois regrettable, comme le soulignent certains auteurs, de constater un manque de précisions quant aux modalités de négociation de tels contrats, lesquels peuvent également engendrer une discrimination entre entreprises dans l’hypothèse où le Ministre risquerait de

290

164

R. ANDERSEN, op.cit., p. 310.

165

Cass., 7 février 1955, J.T., 1955, p. 347.


n’accepter que l’adhésion d’entreprises répondant à certains critères166. Or, il y aurait là illégalité et rupture de l’égalité : en effet, théoriquement, il doit être possible à toute entreprise de conclure un tel contrat de programme, les pouvoirs publics étant en état d’offre permanente. Enfin, il convient également d’être attentif à l’influence du droit communautaire, qui interdit aux Etats membres d’entraver le commerce intracommunautaire par le biais d’une réglementation interne des prix. Ainsi, sans entrer dans les détails, les Etats membres doivent notamment considérer dans leur réglementation des prix, les prix appliqués par les Etats d’importation et les frais et charges liés à l’importation. Il s’agit in fine de permettre l’écoulement des produits importés.167 Par conséquent, nous partageons le point de vue du Rapport du SPF Economie, qui qualifie la réglementation des prix d’instrument de gestion de crise et qui en délimite le champ d’application strictement : • il faut énumérer les hypothèses d’intervention, lesquelles doivent selon nous être limitées aux secteurs où la concurrence est insuffisante et à la satisfaction d’un besoin social impérieux ; • ces mesures doivent se voir limitées dans le temps ; • toute mesure doit faire l’objet d’une ratification législative rapide, sous peine de caducité ; • le principe de proportionnalité doit être respecté, en ce sens que toute mesure doit être strictement indispensable tant dans son principe que dans son champ d’application ; • la Commission pour le Régulation des prix doit être consultée préalablement à la prise de toute mesure ministérielle et non uniquement en matière de prix maximum ou de hausse de prix. D’un point de vue légistique, il nous semble important de conserver ces mesures, en ce compris le contrat de programme, dans ce chapitre car il s’agit d’iinstruments de gestion de crise et non de « contrats publics » ordinaires – lesquels ne devraient concerner selon nous que les partenariats public – privé. La clause de réajustement des prix Parfaitement licite en droit belge, pareille clause tend à lutter contre la hausse des prix et l’inflation. Une telle clause présente l’avantage d’une adaptation automatique du contrat sans que celui-ci ne doive être renégocié. 166

TH. BOURGOIGNIE, op.cit., pp. 129 à 132.

167

R. ANDERSEN, op.cit., pp. 317 à 330.

291

L’article 57 de la loi du 30 mars 1976168 – qui relève de l’ordre public - encadre toutefois ses effets puisqu’il prévoit que : • la clause ne peut porter sur le prix final demandé à l’acheteur ; elle doit porter sur les coûts ; • la clause doit avoir trait aux coûts réels constituant les éléments du prix final (salaire, énergie, …) à concurrence de l’importance de ces paramètres dans les prix ; tout lien avec un indice général (frais généraux, prix à la consommation) sans rapport avec les coûts en question est interdit. Il est par exemple interdit d’augmenter un poste en fonction de l’indice relatif aux prix des produits pétroliers ; • La révision n’est autorisée qu’à concurrence de 80% du prix global fixé. Toute clause ne respectant pas les conditions susmentionnées est frappée de nullité absolue. Le Ministre de l’Economie se voit toutefois accorder le pouvoir de déroger aux paramètres de référence et à l’importance de la limitation fixée à 80% dans certains secteurs. Ainsi les sociétés de gardiennage peuvent notamment utiliser un paramètre fixe de 10%. Le champ d’application de cette disposition légale -peu connue - vise les clauses d’indexation de prix industriels ou commerciaux insérées dans tous contrats conclus entre personnes physiques ou morales résidant en Belgique et portant sur des prestations à exécuter en Belgique. Elle ne s’applique pas aux loyers, aux rémunérations, aux prestations sociales et aux honoraires des professions libérales. La Cour de Cassation a été appelée à se prononcer sur cette base légale dans un arrêt du 10 novembre 1994 où elle a rappelé que « l’article 57 interdit toute formule d’indexation auto-

matique des prix industriels et commerciaux sur la base d’un index général, mais permet l’adaptation sous d’autres formes même automatiques, lorsqu’il y a un lien entre le coût et le prix, avec un facteur fixe d’au moins 20% »169. Cette disposition dépassée doit toutefois être supprimée car, comme l’exprime le SPF Economie dans son Rapport, elle a été adoptée dans un contexte d’inflation forte – qui n’a plus cours actuellement. De plus, elle instaure des critères imprécis. Quoi qu’il en soit, il faut à tout le moins la modifier en en faisant une obligation de préciser par écrit les éléments de calcul d’une clause de réajustement des prix , et ce conformément à l’exigence d’un objet déterminé ou déterminable pour toute obligation contractuelle (article 1129 du Code civil).

292

168

M.B., 1er avril 1976.

169

Cass., 10 novembre 1994, Arr. cass., 1994, II, 941


La même conclusion s’impose quant à l’a arrêté-loi du 14 mai 1946 renforçant le contrôle arrêté-loi du 29 juin 1946 concernant des prix (et qui prohibe un « bénéfice anormal ») et à l’a l’intervention injustifiée d’intermédiaires dans la distribution des produits, matières, etc. : le SPF Economie conseille à juste titre de supprimer ces réglementations désuètes et ignorées de la plupart des opérateurs économiques. Conclusion Comme nous le soulignions en 2006170, lacunaire et sommaire, la réglementation des prix nécessite incontestablement une adaptation à la conjoncture économique actuelle. Ainsi, l’arrêté-loi du 22 janvier 1945 doit notamment être modernisé en profondeur. Adopté dans un contexte de crise, il visait, par le biais de dispositions drastiques à relancer une économie en perdition, par un contrôle strict des prix. Force est cependant de constater qu’une telle intrusion discrétionnaire des pouvoirs publics ne se justifie plus à ce jour. La mise en place d’un cadre légal clair et précis de la politique des prix est par conséquent indispensable pour autant que le choix politique soit fait de conserver un interventionnisme des pouvoirs publics en la matière. Quoi qu’il en soit, c’est surtout le manque de cohérence et de définitions notamment du prix normal ou le prix maximum qui doit être condamné et auquel il faut remédier. En plus d’être précisés, les critères de détermination du prix devraient en outre être rendus publics171. Il convient également de baliser les cas d’interventions de l’autorité publique et de rappeler que la libre fixation des prix et partant la libre concurrence demeurent la règle. Les propositions formulées à ce sujet par du SPF Economie sont très séduisantes et semblent rencontrer la plupart des critiques du système. Nous pensons en outre que le dialogue et la concertation entre les secteurs économiques et l’Etat fédéral constituent le cas échéant des éléments clé dans l’élaboration d’une politique des prix durable et efficace. A cet effet, la fonction de la Commission pour la Régulation des prix est sans doute à valoriser et à élargir. Les contours de la négociation et de la conclusion des contrats de programme méritent également d’être arrêtés. Enfin, comme évoqué précédemment, il existe une corrélation incontestable entre la politique des prix et le droit de la concurrence ou le droit communautaire en général – lequel rend inutile toute politique de fixation des prix dans un marché ouvert et où une saine concurrence joue librement.

170

F. MESSINNE, art. cit., Colloque IFE.

171

R. ANDERSEN, op.cit., pp. 349 et s.

293

3.2.3. Un exemple d’utilisation d’instruments d’incitation de l’activité économique : La mise sur pied d’autorités de régulation Notion A la rencontre de l’ordre spontané de la « main invisible » d’Adam Smith et de l’ordre juridique imposé par une réglementation élaborée par les pouvoirs publics au sens large, les autorités de régulation – conçues dans leur sens étroit172 - ont été instaurées pour permettre d’atteindre un équilibre entres les pouvoirs politique, économique et juridictionnel entre lesquels existe souvent une méfiance réciproque. Leur rôle est multiple : outre le traitement des conflits – par la voie notamment de la médiation, de l’intercession ou de la persuasion – et le pouvoir sanctionnateur qui en découle souvent, elles exercent un véritable pouvoir d’influence tout en participant à l’information des acteurs économiques et du « public ». Les autorités de régulation sont donc dotées de pouvoirs quasi-législatifs, quasi-exécutifs et quasi-juridictionnels. Ainsi, souvent peu soucieuses des prescrits de Montesquieu, puisqu’elles cumulent les trois pouvoirs, les autorités de régulation veillent plutôt à assurer souplesse, rapidité et effectivité dans leurs interventions. Faisant interagir constamment le droit et le fait, elles régulent plus qu’elles ne réglementent. Comme le souligne Paul Martens, elles bâtissent « une économie de droit ». Or, comme le mentionne le Rapport du SPF Economie173, « il n’existe pas de définition univoque de la régulation et du régulateur », d’une part, et « il existe peu de coordination entres les autorités de régulation et le Conseil de la concurrence », d’autre part. Il y a dès lors lieu de repenser le système. Quelques suggestions de réformes Il faudrait limiter le champ de l’intervention de chaque autorité de régulation au domaine dans lequel elle est la plus compétente, à savoir à l’élaboration des normes techniques spécifiques au secteur, à l’exclusion dès lors notamment des questions relatives à la concurrence. Ces dernières doivent être exclusivement réglées par le Conseil de la concurrence. Il nous semble capital de veiller à ce que chaque autorité de régulation soit indépendante par rapport aux acteurs du secteur. A titre d’exemple, l’autorité de régulation dans le domaine

294

172

SPF Economie, Evaluation et modernisation du droit économique, p. 193, spéc. n° 479.

173

Evaluation et modernisation du droit économique, pp. 193 et s.


des télécommunications, qui, pour plus de clarté et dès lors de sécurité juridique, devrait être unique, doit être indépendante d’ELIA, le gestionnaire du réseau de transport de l’électricité. Réglementation d’un secteur et exploitation au sein de ce secteur doivent être délimitées par des « Chinese walls ». Cette indépendance est en effet nécessaire pour garantir une égalité des chances et une égalité de traitement entre les opérateurs économiques. Il faudrait également simplifier les règles de fonctionnement et les uniformiser. Nous proposons, par exemple, de fixer les règles de procédure par référence aux règles du Code judiciaire, tant en ce qui concerne les modes d’introduction d’une demande, que les conditions de recevabilité ou le régime des nullités … En outre, afin de répondre à l’exigence de rapidité inhérente à la vie économique, il y a lieu de déterminer des délais stricts pour chaque étape de la procédure. De plus, conformément à l’adage selon lequel « il faut contrôler le contrôleur », il y a lieu de s’assurer de l’existence de voies de recours contrez toute décision d’une autorité de régulation, d’uniformiser les voies de recours et de les centraliser devant une instance. Pourquoi pas une chambre spécialisée de la Cour d’appel de Bruxelles ? Des recours efficaces ne se conçoivent néanmoins que si le contrôle exercé sur les décisions des autorités de régulation est un contrôle de pleine juridiction. Un tel contrôle aboutirait probablement à abolir la frontière entre le contentieux des droits subjectifs (du ressort des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire) et le contentieux objectif (de la compétence du Conseil d’Etat). Afin d’uniformiser les modalités de fonctionnement des autorités de régulation fédérales, nous suggérons soit de porter tout litige contre toute décision d’une autorité de régulation devant les juridictions de l’ordre judiciaire soit de limiter la compétence du Conseil d’Etat aux recours contre une décision d’octroi, de refus d’octroi, de retrait ou de suspension d’un agrément ou d’une licence d’exercice d’une profession, tout autre recours étant porté devant une juridiction de l’ordre judiciaire.

3.3. L’interventionnisme direct 3.3.1. Notion L’interventionnisme direct des pouvoirs publics dans l’économie est une technique beaucoup plus radicale174 que l’interventionnisme indirect. Les pouvoirs publics décident ici d’exercer une activité économique, en monopole ou en concurrence avec celle des particuliers. Ils se substituent donc à l’initiative privée175. L’action directe se situe au niveau le plus haut176 sur 174


175

Ibid., p. 90.


295

l’échelle de l’interventionnisme public économique. Les pouvoirs publics s’attachent ici à « créer des entreprises publiques, et [à] devenir de ce fait industriels, commerçants ou financiers »177. Dans ce sens, les pouvoirs publics accomplissent une « fonction de prestation »178, ou une « mission de gestion » qui intervient notamment dans le cadre des services publics fonctionnels. Les techniques juridiques sont variées179. Les pouvoirs publics peuvent choisir d’exercer directement une activité économique et ce, en « en créant une entreprise publique qui reste centralisée »180 et qui gère un service public. Ils peuvent aussi exercer une activité économique par l’intermédiaire « d’organismes qu’ils

créent unilatéralement ou auxquels ils participent, dont ils assument la maîtrise totale181 ou dans lesquels ils disposent d’une position dominante182 »183. Les pouvoirs publics peuvent encore prendre des participations minoritaires dans des entreprises privées. Les Professeurs Herbiet et Durviaux écrivent d’ailleurs ceci : « Ainsi en est-il

des apports d’argents frais réalisés sous forme de prises de participations minoritaires souscrites dans les entreprises privées par la Société fédérale d’investissement ou la Société régionale d’investissement de Wallonie. Une fois les objectifs de relance ou d’expansion réalisés, cet argent est recyclé dans d’autres sociétés »184. Les pouvoirs publics peuvent enfin agir via des entreprises privées en leur confiant la gestion d’un service public, que ce soit par le procédé de l’agrément ou de la concession185. Un exemple dans ce dernier cas est l’exploitation des installations portuaires.

177



179


180

Ibid.

181 Dans ce cas, les pouvoirs publics créent un établissement public. Ils en ont la maîtrise sociale et possède la totalité du fonds social. Exemples : l’Office national du Ducroire ou encore les filiales dont la SFPI est actionnaire unique. 182 Est ici visé le cas des « associations » de personnes publiques avec des partenaires privés. En découle un partage des pouvoirs de gestion, mais également un pouvoir du dernier mot au profit des pouvoirs publics. Exemple : les intercommunales mixtes.

296

183


184

Ibid. (note de bas de page n° 23).

185

Ibid, p. 6.


3.3.2. Un exemple d’interventionnisme direct : les entreprises publiques Au carrefour du droit administratif et du droit économique – auxquels s’ajoutent, selon les propos tenus ici par le professeur van Ommeslaghe, les droits civil et commercial – les entreprises publiques doivent réconcilier les exigences du service public et une saine gestion commerciale. Selon les professeurs Van Ryn et Heenen186, puisqu’elles accomplissent des actes de commerce, elles sont commerçantes. Mais un tel statut est parfois difficilement compatible avec la poursuite d’un but d’intérêt général. La jurisprudence est fluctuante quant à l’octroi ou non de la qualité de commerçant aux entreprises publiques 187. Il a en effet été jugé, d’une part, que sont commerçants : • le Crédit communal de Belgique (actuelle Dexia Banque) ; • la S.N.C.B. ; • la Société des transports intercommunaux liégeois ; • une intercommunale distribuant du gaz ; • ETHIAS. En revanche, il a été jugé, d’autre part, que ne sont pas commerçants : • la S.T.I.B. ; • une intercommunale de voirie ; • une intercommunale de distribution de gaz ; • la V.R.T. ; • ETHIAS. Il faut rappeler ici que la qualité de commerçant est in dépendante de la forme choisie. Ainsi la VRT a adopté la forme d’une société anonyme de droit public. Cette qualification est d’importance puisqu’elle implique la soumission au droit communautaire de la concurrence Quoiqu’il en soit, la réglementation des aides d’Etat s’applique à toute entreprise publique. 186

J. VAN RYN et J. HEENEN, Principes de droit commercial, 2è. Ed., t.Ier, Bruxelles, 1976, p. 345

187

P. QUERTAINMONT, op. cit., pp. 95 et 96

297

Dans un objectif de sécurité juridique, nous proposons de simplifier le statut des entreprises publiques et, dans ce but, de l’uniformiser. Ainsi, tout acte de commerce au sens des articles 2 et 3 du Code de commerce, accompli par une entreprise publique, devrait être soumis aux règles de droit commun sauf exception légale (tel que l’absence d’application de la faillite, par exemple). Quant aux tâches de service public, il faudrait veiller à les comptabiliser de manière distincte, comme l’exige d’ailleurs la réglementation communautaire des aides d’Etat, et veiller à se conformer à la législation en matière de marchés publics pour toute forme de partenariat avec le privé. En outre, nous proposons de loger toutes les participations détenues directement ou indirectement par l’Etat fédéral dans une seule société holding, par hypothèse la Société fédérale des participations.

4. Conclusion Il appartient dès lors aux pouvoirs publics de toujours veiller à limiter l’usage des nombreux instruments d’intervention dans l’économie dont ils disposent à la satisfaction de besoins d’intérêt général – tels que fixés par le législateur – et pour autant que la concurrence entre opérateurs privés ne soit pas assurée. Nous pensons que la réforme suggérée par le SPF Economie poursuit ct objectif, tout en veillant à simplifier la réglementation. En revanche, nous estimons cette initiative trop timide : peut-être l’occasion est-elle venue de mettre sur pied une refonte complète de la réglementation économique. Assurément, les départements de la Justice, de l’Intérieur et des Finances devraient associer leurs efforts à ce projet, voire s’en inspirer.

Francine MESSINNE Avocat associé KOAN Assistante à l’ULB Chargée de cours à l’ISTI (HEB) et à l’ICHEC

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DE PLAATS VAN ALTERNATIEVE REGULERING IN EEN CODIFICATIE VAN ECONOMISCHE WETGEVING MARNIX VAN DAMME

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300


DE PLAATS VAN ALTERNATIEVE REGULERING IN EEN CODIFICATIE VAN ECONOMISCHE WETGEVING 1. Relevantie van de vraagstelling De overheid kan door middel van regelgeving, eenzijdig en met de nodige dwang, handelen om ter wille van het algemeen belang in de maatschappelijke processen in te grijpen en deze te sturen. De overheid beschikt evenwel, benevens de klassieke regelgeving, over nog andere instrumenten die zij kan aanwenden om het algemeen belang te bevorderen indien zij oordeelt dat het gebruik van die andere instrumenten beter of meer efficiënt is. Dergelijke regulering buiten de klassieke regelgevingssfeer kan worden omschreven als “alternatieve regulering”. Het behoort tot de essentie van een codificatie dat erin klassieke regelgeving wordt gebundeld1. De vraag rijst derhalve of alternatieven voor regelgeving, die zich per definitie van klassieke regelgeving onderscheiden, in aanmerking komen voor codificatie en of deze daarin een plaats moeten of kunnen vinden. In deze bijdrage wordt een antwoord geformuleerd op de voornoemde vraag en worden een aantal alternatieven besproken die in een codificatie van economische wetgeving al dan niet op hun plaats zouden zijn. De vraag welke plaats toekomt aan alternatieve reguleringswijzen in een codificatie van economische wetgeving is vrij nieuw en werd tot dusver amper opgeworpen, er daarbij van uitgaand dat een codificatie uit formele wetgeving bestaat en alternatieven voor die wetgeving daarin principieel geen plaats kunnen vinden. Er mag evenwel niet uit het oog worden verloren dat alternatieve regulering vaak ingebed is in de klassieke regelgeving en veelal maar mogelijk is in de mate dat klassieke regelgeving die alternatieven toelaat of daarvoor in een algemeen regelgevend kader voorziet2. Het is derhalve nuttig dat naar aanleiding van een codificatie van economische wetgeving mede aandacht wordt besteed aan de problematiek inzake alternatieve regulering. Deze vaststelling geldt des te meer daar almaar meer gebruik wordt gemaakt van alternatieven voor de klassieke regelgeving. Daarvoor vallen in hoofdzaak drie redenen aan te wijzen. Op de eerste plaats werd de voorbije decennia op een andere wijze omgegaan met klassieke wet- of regelgeving op zowel Europees als op internrechtelijk vlak. Dit kan worden aangetoond met een aantal voorbeelden.

1

I.v.m. het procédé van de codificatie zie o.m. Chr. LAMBOTTE, Technique législative et codification. Notes et exemples, Brussel, E. Story-Scientia, 1989.

2

Klassieke en alternatieve beleidsinstrumenten kunnen trouwens, naarmate de te regelen maatschappelijke problemen complexer zijn en de te realiseren politieke doelstellingen moeilijker te realiseren vallen, een complementaire rol spelen en het voorwerp uitmaken van een “regulatory mix”(B. BOUCKAERT en M. DIERICKX VISSCHERS, Alternatieven voor en van regulering, in P. POPELIER en J. VAN NIEUWENHOVE (eds.), Wie maakt de wet ?, Brugge, die Keure, 2006, p. 269 e.v.

301

In het door de Europese Commissie in 2002 gelanceerde programma ter vereenvoudiging en verbetering van regelgeving werd gewezen op het belang van een correcte inschatting van de administratieve kosten en baten van klassieke regelgeving en - in functie daarvan - het in overweging nemen van alternatieven om bepaalde oogmerken te realiseren op een andere wijze dan door middel van te duur bevonden regelgeving. Meer recent werd ook in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid gewezen op het belang van zaken als zelf- en coregulering. Door de OESO is een reguleringsmanagement gepromoot geworden waarbij de wetgever ertoe wordt aangezet om duidelijke doelstellingen te formuleren, de effecten van wetgeving in te schatten, maar ook om - zo nodig – naar alternatieven te zoeken. Wat België betreft valt te wijzen op de sinds 2003 toegepaste federale Kafka-test op nieuwe wetgeving die kan inhouden dat, om overmatige nieuwe administratieve lasten te vermijden, dient te worden gezocht naar alternatieve oplossingen om het vooropgestelde doel te realiseren, zonder dat daarbij een beroep dient te worden gedaan op klassieke regelgeving. Op de tweede plaats zijn de rol en de positie van de overheid in het maatschappelijk bestel gewijzigd. Het louter eenzijdig, gezagshalve optreden van de overheid heeft steeds vaker plaats gemaakt voor een op overleg en samenwerking gestoeld besluitvormingsproces. Mede gelet op de toenemende complexiteit van de maatschappelijke structuren en andere factoren, zoals o.m. de gewijzigde positie, mentaliteit en mondigheid van de rechtssubjecten, is de overheid gaan inzien dat zij voor een efficiënt bestuursoptreden afhangt van andere actoren, hun kennisrijkdom en hun feitelijke machtspositie binnen het concrete bestel. Dat heeft ertoe geleid dat de overheid een andere invulling is gaan geven aan haar sturende rol en dat zij die rol niet meer uitsluitend de vorm kan, noch wenst te geven van klassieke normstelling en de ermee samenhangende uitvoering en handhaving middels toezicht en dwang. In plaats van uitsluitend de klemtoon te leggen op klassieke overheidsregulering is de aandacht verschoven naar sturing door middel van allerlei semi-publieke, private of publiekprivate organisatievormen en technieken van zelf- of coregulering. De overheidssturing is m.a.w. veel meer hybride geworden en een zaak waarbij, naast de overheid, ook andere maatschappelijke actoren zijn betrokken of minstens erop inwerken. Er werd zodoende een evolutie tot stand gebracht van een “government” naar een “governance”, met het specifieke gevolg dat alternatieven voor klassieke regelgeving aan belang winnen als sturingsmechanismen. Op de derde plaats werd de aard van de sturende rol van de overheid ook vanuit economisch perspectief gewijzigd door bepaalde evoluties inzake marktwerking. Onder invloed van de Europese regelgeving op het vlak van o.m. de liberalisering van sommige economische sectoren - te denken valt daarbij o.m. aan telecommunicatie en energie -, heeft er als het ware een verschuiving plaatsgevonden van de Staat naar de Markt, in die zin dat de Staat steeds minder vaak direct als marktpartij gaat optreden en navenant een aangepaste

302


invulling gaat geven aan zijn sturende activiteit die als meer complementair wordt ervaren t.a.v. het optreden van de marktpartijen zelf3. De regelgeving van de overheid gaat zich meer toespitsen op bv. de optimalisering van de informatie over de werking van de markt, op het vaststellen van randvoorwaarden om marktfalen of bepaalde externe effecten tegen te gaan, en op het tot stand brengen van een toetsingskader voor het toezicht op de marktwerking, toezicht dat bij voorkeur gebeurt door specifiek daartoe opgerichte toezichthouders. Ook om die reden is de klassieke regelgeving als sturingsinstrument minder exclusief en overheersend geworden en hebben alternatieven als zelfregulering opgang gemaakt. Wat voorafgaat doet ervan blijken dat de problematiek inzake alternatieven voor regelgeving wel degelijk op relevante wijze valt te betrekken op het thema van de codificatie van economische wetgeving. De volgende, daarmee samenhangende vraag is in welke mate de problematiek inzake alternatieve regulering effectief kan of hoeft door te werken bij de opmaak van een codificatie. Het beantwoorden van die vraag is niet eenvoudig omdat alternatieve regulering zoveel uiteenlopende toepassingsvormen en gradaties kent en het onmogelijk is om één sluitende, alomvattende definitie te geven van dat begrip. Aan deze bijdrage ligt niet de bedoeling ten grondslag om een exhaustieve bespreking te weiden aan alternatieve regulering, maar wel om dat begrip te onderzoeken in functie van het thema van de codificatie. Dat impliceert evenwel dat aandacht moet worden besteed aan de uiteenlopende vormen die alternatieve regulering kan aannemen. De mogelijke relevantie ervan bij de opmaak van een codificatie valt immers niet goed te beoordelen zonder niet minstens over een rudimentair inzicht te beschikken omtrent hetgeen zoal onder het begrip van de alternatieve regulering kan worden begrepen. Alternatieve regulering kan op een enigszins veralgemenende, schematische manier gebeuren volgens een drietal wegen. De eerste weg is die van de “privatisering”; de tweede weg is die van de “standaardisering”, en de derde weg betreft de marktregulering. Aan de hand van deze driedeling kan tot een rudimentair overzicht worden gekomen van wat – in hoofdlijnen - zoal als alternatieve regulering valt aan te wijzen.

2. Vormen van alternatieve regulering 2.1. Privatisering Steeds vaker oordeelt de overheid het opportuun om haar beleid dat, per definitie, het algemeen belang beoogt, niet te realiseren door een eenzijdig, gezagshalve optreden door middel van regelgeving, maar wel door gebruik te maken van privaatrechtelijke procédés. Men spreekt in dat verband o.m. over de zogeheten “horizontalisering van het bestuur”. 3

W. SAUTER, Van Staat naar markt: toezicht op de ontwikkeling van marktwerking in de telecommunicatiesector, SEW, 2001, p. 86-98.

303

Daaraan kunnen dan motieven ten grondslag die betrekking hebben op de kwaliteit van het overheidsoptreden, de flexibiliteit en de handhaafbaarheid. De meest uitgesproken vorm van privatisering, waarbij die notie in de strikte betekenis van het woord dient te worden begrepen, is die waarbij overheidsactiva worden verkocht en overheidstaken worden afgestoten. Niet zelden staan daarbij budgettaire overwegingen centraal en gaan dergelijke operaties gepaard met de ontwikkeling van technieken die ertoe strekken het overheidsbelang te waarborgen in geprivatiseerde entiteiten die aan publieke dienstverlening doen. Te denken valt o.m. aan de techniek van het gouden aandeel. Privatisering komt uiteraard ook in België voor waar in het verleden openbare kredietinstellingen, publieke investeringsmaatschappijen en industriële activa als bv. Belgacom er het voorwerp hebben van uitgemaakt. Alhoewel in se geconcipieerd als wetten die strekken tot hervorming en niet zozeer tot privatisering van instellingen, gelden de wetten van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven en van 17 juni 1991 tot organisatie van de openbare kredietsector en van het bezit van de deelnemingen van de openbare sector in bepaalde privaatrechtelijke financiële vennootschappen, volgens sommige auteurs als voorbeelden van “privatiseringswetten” die, gelet op de algemene draagwijdte ervan, voor opname in een codificatie in aanmerking zouden kunnen komen4. Nauw verwant met de privatisering van overheidsactiva is de verzelfstandiging die somtijds aan de eigenlijke privatisering voorafgaat. Verzelfstandiging is een weinig afgebakend begrip dat uiteenlopende toepassingsvormen kent en dat erop neerkomt dat bepaalde taken die de overheid voorheen zelf en centraal uitvoerde, worden toevertrouwd aan andere, buitenbestuurlijke instellingen of rechtspersonen (externe verzelfstandiging) of worden uitgeoefend volgens gedifferentieerde beheersregels binnen een bepaalde departementale, bestuurlijke organisatie (interne verzelfstandiging). Verzelfstandiging wordt vaak aangewend als een instrument om te komen tot een grotere flexibiliteit bij het beheer van overheidsdiensten. Verzelfstandiging wordt ook toegepast omwille van de ermee samenhangende aangepaste beheersen managementtechnieken en omwille van de grotere specialisatie en responsabilisering5. In geval van verzelfstandiging, en meer bepaald bij externe verzelfstandiging, kiest de overheid ervoor om een beleidsoogmerk niet via klassieke regelgeving te realiseren, maar wel door middel van het optreden van een rechtspersoon met veelal een gemengd publiekprivaat statuut waarmee de overheid niet zelden beheersovereenkomsten sluit. Gelet op de specificiteit van het beleidsoogmerk zal de verzelfstandiging daarenboven - geval per geval 4 Zie in dat verband, meer gedetailleerd ook wat het begrip van de verzelfstandiging betreft, W. DEVROE, Privatisering en verzelfstandiging. Een verkenning vanuit Europees en nationaal economisch recht, J.Falc., 20002001, nr. 3, p. 299-325.

5 Verzelfstandiging roept diverse juridische vragen op in het licht van o.m. het oneigenlijk gebruik dat daarbij soms wordt gemaakt van privaatrechtelijke procédés (zo bv. in geval van “denaturatie” van de VZWstructuur), de wildgroei, het gebrek aan transparantie en het mogelijk democratisch deficit (zie hierover uitgebreid A. ALEN en W. DEVROE, Verzelfstandiging van bestuurstaken in België, Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, 1999).

304


vaak gebeuren op basis van wettelijke machtigingen om af te wijken van bv. het vennootschapsrecht, het arbeidsrecht, het mededingings- en aansprakelijkheidsrecht e.d.m. De verzelfstandiging maakt veelal het voorwerp uit van een casuïstische regeling waarbij er weinig eenvormigheid bestaat wat betreft de juridische aard van de rechtspersoon of de inhoud van de desbetreffende beheersovereenkomsten. Er bestaat op federaal niveau niet zoiets als een “algemene verzelfstandigingswet” waarin een normenkader wordt uitgetekend waarbinnen iedere concrete verzelfstandiging dient te gebeuren. Wat wel bestaat is algemene wetgeving met daarin een aantal minimale regels betreffende het sluiten van welbepaalde beheersovereenkomsten. Deze wetgeving zal, gelet op de betrokken aangelegenheid, doorgaans niet van aard zijn om haar plaats te kunnen vinden in een codificatie van economische wetgeving. Van de bestuurs- of beheersovereenkomsten, waarbij het in essentie gaat om de overheid die met een instelling afspraken maakt over de concrete uitvoering van een aspect van de openbare dienstverlening waarmee de instelling is belast, worden traditioneel de beleidsovereenkomsten of convenanten onderscheiden. Beleidsovereenkomsten beogen het beleid mee te bepalen en te formuleren. De overheid gaat overeenkomsten sluiten en afspraken maken om bepaalde gedragingen te sturen of te stroomlijnen buiten de klassieke regelgeving om. De overheid kan bv. haar algemeen beleid inzake economische expansie voeren door overeenkomsten te sluiten met de bedrijfswereld, waarbij ondernemingen ertoe worden aangezet om a.h.w. contractueel hun handelingsvrijheid aan te passen in ruil voor bepaalde overheidstegemoetkomingen, zoals subsidies, rentevoetverminderingen, renteloze voorschotten en andere faciliteiten, of zelfs in ruil voor de mogelijkheid tot afwijking van de algemeen geldende regels. Een voorbeeld van die aard wordt geboden door de programmaovereenkomsten die met bedrijfssectoren of ondernemingen worden gesloten in het raam van de prijzenpolitiek. Dergelijke overeenkomsten lenen zich niet tot het opnemen in een codificatie omdat ze te specifiek en veelal tijdelijk zijn, terwijl de wettelijke basis ervan - de prijzenwet - toch voor codificatie in aanmerking komt. In algemene zin kan worden gesteld dat beleidsovereenkomsten het voordeel van de flexibiliteit en de specificiteit hebben, dat ermee makkelijker in een aangepast systeem van responsabilisering voor beheerstaken kan worden voorzien, maar dat er nogal wat rechtsonzekerheid bestaat omtrent de juridische waarde van dergelijke overeenkomsten. Beleidsovereenkomsten worden trouwens niet zelden gesloten zonder nadere wettelijke omkadering. Vandaar dat in de rechtsleer soms het onderscheid wordt gemaakt tussen zogeheten “onbenoemde” beleidsovereenkomsten, zonder wettelijke omkadering, en “benoemde” beleidsovereenkomsten, die wel verankering vinden in de wetgeving6. Er bestaat evenwel geen algemene organieke wet betreffende het sluiten van beleidsovereenkomsten. Wat wel bestaat zijn wetskrachtige regelingen inzake het gebruik van het procédé van beleidsovereenkomsten in bepaalde maatschappelijke - niet uitsluitend federale deelgebieden, zoals bv. inzake mobiliteit of milieu, de inrichting van kansspelen, de 6

Voor een algemene studie omtrent de problematiek van de beleidsovereenkomsten of convenanten, zie o.m. S. BAETEN, P. DE BOCK, K. LEMMENS, J. OLIVIER en K. LEUS, Enige bedenkingen omtrent het juridisch kader van de convenanten, T.Gem., 2001, p. 3-36, en de door deze auteurs aangehaalde rechtsleer.

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veiligheidscontracten die kunnen worden gesloten tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en de gemeenten, de stadsontwikkelingscontracten die door de overheid worden gesloten met een projectaanvrager en investeerders, e.d.m. Het zou goed zijn indien er een algemene wettelijke kaderregeling zou komen betreffende het sluiten van beleidsovereenkomsten. Op die wijze zouden wellicht een grotere duidelijkheid en rechtszekerheid kunnen worden geschapen op het vlak van o.m. de juridische afdwingbaarheid van de beleidsovereenkomst, de toepasselijkheid van de gemeenrechtelijke regels van het overeenkomstenrecht gezien de unieke positie van de overheid als contractspartij, en de bescherming van de belangen van derden. Een kaderwet van die aard zou dan, voor zover deze betrekking zou hebben op economische aangelegenheden, kunnen worden geïntegreerd in een codificatie van economische wetgeving. Benevens de voornoemde overeenkomsten zijn er nog tal van andere soorten van overeenkomst die ofwel geen of nauwelijks een wettelijke verankering hebben, zoals de domeinconcessies en de concessie voor een openbare dienst, dan wel wettelijk zijn geregeld, zonder evenwel direct thuis te horen in een codificatie van economische wetgeving. Dat laatste is het geval voor het regime van de overheidsopdrachten. Evenmin bestaat er tot op heden op federaal niveau een generieke of organieke wettelijke regeling met betrekking tot de figuur van de publiek-private samenwerking, voor zover dat begrip op eenduidige wijze af te bakenen valt7. Ook t.a.v. die aangelegenheid moet vooralsnog geen plaats worden ingeruimd in een codificatie van economische wetgeving.

2.2. Standaardisering Onder standaardisering kan worden begrepen het geheel van uiteenlopende technieken, praktijken, afspraken, modelclausules e.d. waarbij de overheid tot een eenvormig “gestandaardiseerd” optreden van maatschappelijke actoren wil komen met gebruikmaking van andere instrumenten dan klassieke regelgeving. Het procédé van de standaardisering kent veel toepassingsvormen en is, niet in het minst in het economisch recht, manifest aanwezig8. 1. Technische standaarden Een eerste toepassingsvorm betreft de technische standaarden, dit zijn technische specificaties waaraan bepaalde producten, productieprocessen of diensten moeten voldoen. Veel van die voorschriften zijn het resultaat van op vrijwillige basis gemaakte afspraken tussen actoren binnen een bepaald marktsegment en hebben veeleer een contractuele dan een wettelijk geregelde grondslag. Niet-naleving ervan zal meestal gevolgen hebben voor de 7 7 Zie over dat begrip o.m. D. D’HOOGHE en F. VANDENDRIESSCHE, Publiek-Private Samenwerking, Brugge, die Keure, 2003.

8 E. WYMEERSCH, Standardisation by law and markets especially in financial services, Financial Law Institute, University of Ghent, 2008, http://ssrn.com/abstract=1089037.

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toegang tot of het gebruik van de betrokken markt en zal minder aanleiding geven tot wettelijk geregelde sancties. Enkele voorbeelden van technische standaardisering zijn de zogeheten ISO-normen, het IBAN-nummer of de BIC-code bij het verrichten van internationale betalingen, de electrotechnische normen van Cenelec, IAS-boekhoudnormen, en de CE- en Benormerken m.b.t. bepaalde producten. Kenmerkend voor dergelijke technische standaardisering is dat deze vaak van de betrokken economische sectoren zelf afkomstig is en dat zij dus meestal steunt op een systeem van zelfregulering. Technische standaardisering is meer flexibel dan klassieke regelgeving, valt beter af te stemmen op de technische evolutie van bv. de telecommunicatie, vergemakkelijkt de afstemming tussen opdrachtgevers en toeleveranciers van ondernemingen, bevordert een betere systematisering van het kwaliteitsmanagement en sluit beter aan op de internationalisering van de markten. Het wekt derhalve geen verwondering dat technische standaardisering voor een flink deel Europees-communautair is geïnspireerd. Standaardisering heeft bovendien een harmoniserend effect en houdt minder risico’s in op belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten dan bij klassieke regelgeving het geval kan zijn. Standaardisering is tot slot ook meer vertrouwenwekkend naar klanten en gebruikers toe. Te denken valt bv. aan reclame of elektronisch zakendoen. De overheid gaat meer en meer rekening houden met deze voor de economische ontwikkeling kapitale gegevens en gaat derhalve almaar frequenter klassieke wettelijke voorschriften en overheidstoezicht vervangen door een combinatie van normalisatie, certificatie van overeenstemming met de betrokken normen, en accreditatie van de certificerende organen of instellingen9. In wetten of besluiten wordt regelmatig gerefereerd aan technische normen of specificaties. Net zoals bij verwijzing daarnaar in contracten het geval is, worden de betrokken normen daardoor beter juridisch afdwingbaar. Het principiële uitgangspunt dat aan technische standaardisering ten grondslag ligt, blijft evenwel de vrijwilligheid. Dat neemt niet weg dat in een codificatie van economisch recht zeer zeker aandacht zou moeten worden besteed aan dit procédé van alternatieve regulering in de mate dat dit het voorwerp is van een organieke of institutionele wettelijke regeling. Zo zou bv. de wet van 3 april 2003 betreffende de normalisatie in een codificatie moeten worden opgenomen. 2. Gedragscodes Een andere toepassingsvorm van de standaardisering is die van wat gemeenzaam het type van de “gedragscode” kan worden genoemd, al gebruikt men soms andere namen zoals bv. “charter” of, zoals op het vlak van o.m. reclame en verkoop, “deontologische code”, “goede praktijken”, enzovoort. Een gedragscode is een veelal informeel instrument om gedrag in organisaties of in een beroepsgroep te reguleren en dat over het algemeen door de betrokken sector of groep zelf 9

Voor meer toelichting over de kenmerken van de begrippen normalisatie, certificatie en accreditatie, zie M. VAN DAMME, Alternatieven voor regelgeving, Binnenlandse Francqui-leerstoel aan de KUB, 2002-2003, zie ook www.vlaanderen.be/wetsmatiging/publicaties.

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in het leven wordt geroepen. Een gedragscode geeft ook voor de overheid houvast als specifiek kader voor wat in een bepaalde sector gebruikelijk is en impliceert een geringere toezichts- en handhavingsinspanning omdat de betrokken sector of groep dat deels van de overheid overneemt. Een gedragscode kan bovendien op een meer soepele wijze worden aangepast dan dat bij klassieke wetgeving het geval zou zijn. Daarenboven anticiperen gedragscodes niet zelden op mogelijke regelgeving, zodat deze gedragscodes maken dat de overheid haar beleidsoogmerk kan realiseren op een voor haar meer eenvoudige, en door de betrokken sector of groep meer gedragen wijze. Aan de andere kant vormen het gebrek aan juridische afdwingbaarheid van dergelijke gedragscodes, alsmede de geringere sturingsmogelijkheid bij het disfunctioneren ervan, elementen die er de overheid zouden moeten toe aanzetten om goed toe te zien op welke aspecten van het algemeen belang een gedragscode betrekking heeft en om, in voorkomend geval, voor klassieke dan wel coregulering te opteren. Met de gedragscodes zijn wij voor een flink stuk beland in wat wordt genoemd het domein van de “soft law”, waarbij niet wordt geopteerd voor klassieke, bindende en juridisch afdwingbare regelgeving, maar veeleer voor niet-bindende aanbevelingen. Een mooie toepassing daarvan vormen de aanbevelingen die inzake corporate governance en een behoorlijk bestuur van beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde ondernemingen en vennootschappen werden opgenomen in een aantal - wat men noemt - “codes”, die dan de naam krijgen van de voorzitter van de desbetreffende commissie die de codes heeft opgesteld. Hierbij gaat het evenwel niet om een “code” in de gangbare betekenis van het woord. Integendeel is het zo dat, bij gebrek aan wetgevend optreden, de codes als dusdanig niet juridisch afdwingbaar zijn. De enige afdwingbaarheid schuilt tot dusver in een feitelijke sanctionering door de markt. Vrijwillige onderwerping aan de codes blijft het uitgangspunt, al worden bepaalde technieken ervan, zoals de “comply and explain”, Europeesrechtelijk, bij wege van richtlijn, verankerd. Dat neemt niet weg dat integratie van dergelijke codes in een codificatie op dit ogenblik niet aan de orde is. Gedragscodes bieden immers enkel een aanvulling bij of een bevestiging van afdwingbare regelgeving, maar vervangen die regelgeving niet en maken - strikt gesproken - evenmin nieuwe regelgeving overbodig10. Gedragscodes vervullen veeleer een wetsondersteunende rol. 3. Coregulering Gedragscodes zullen veelal niet uitsluitend een zaak zijn van zelfregulering. Er zijn nu eenmaal bepaalde nadelen verbonden aan zuivere zelfregulering. De overheid heeft om te beginnen minder invloed bij de totstandkoming van gedragscodes. Gedragscodes kunnen niet altijd rekenen op de instemming van alle betrokken actoren en komen soms zonder echte onderhandelingen tussen alle actoren tot stand. Gedragscodes kennen veelal niet het controle- en sanctieapparaat van klassieke regelgeving. Soms zijn gedragscodes niet transparant, zijn ze te complex en kostelijk voor de betrokken actoren, wat de 10 Zie over deze problematiek o.m. H. LAGA en F. PARREIN, Corporate governance: volstaat zelfregulering ?, in Van alle markten. Liber Amicorum Eddy Wymeersch, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2008, p. 613-622, en de door deze auteurs aangehaalde rechtsleer.

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totstandkoming en de handhaving ervan betreft. Dat maakt dat de overheid in veel gevallen zal kiezen voor een systeem van coregulering die erop neerkomt dat dwingende regelgeving wordt gecombineerd met vrijwillige verbintenissen. Coregulering is een begrip dat vrij ruim verspreid is en dat voorkomt in o.m. het internet- en telecommunicatierecht, de handelspraktijken en de bescherming van de consument, maar ook in het sociaal en het milieurecht. Coregulering is een strategie die de overheid in staat stelt haar invloed en macht in stand te houden en te consolideren door in te spelen op vrijwillige initiatieven en door actoren meer controlebevoegdheden te geven11. Soms wordt in dat verband wel eens over “interactieve wetgeving” gesproken. Coregulering kan diverse vormen aannemen. Zo kan de overheid haar interventie beperkt houden tot een aantal essentiële aspecten of minimale regelen en kan zij de nadere uitwerking daarvan overlaten aan private actoren. De wet van 24 maart 2003 tot instelling van een basis-bankdienst - die in een codificatie van economische wetgeving zou kunnen worden opgenomen - kan hier als voorbeeld gelden. In het verlengde hiervan zal de overheid, onder invloed van de Europese doorwerking en de ontwikkeling van de vrije markt, wellicht ook steeds vaker gebruik maken van bepaalde algemene concepten, zoals bv. de “universele dienstverlening”, om deze nadere invulling te laten geven door de betrokken maatschappelijke actoren. De overheid kan er ook voor opteren om een institutionele wettelijke regeling uit te werken m.b.t. een welbepaald onderdeel van een aangelegenheid die contractueel of zelfregulerend tot stand komt. De wet van 19 december 2005 betreffende de precontractuele informatie bij commerciële samenwerkingsovereenkomsten biedt een voorbeeld wat dat betreft en zou evenzeer in een codificatie thuishoren. Coregulering kan ook van het type “homologatie” zijn, d.w.z. dat de overheid pas achteraf, eenmaal de zelfregulering is tot stand gekomen, gaat optreden om bv. het toepassingsgebied van hetgeen is overeengekomen, te verruimen tot de gehele sector en derhalve ook tot de actoren die niet direct zijn betrokken geworden bij de zelfregulering. Zo is het mogelijk dat een consumentenakkoord bij koninklijk besluit dwingend wordt opgelegd aan een volledige sector12. Hoe dan ook lijkt aan procédés als homologatie of bekrachtiging de bedoeling van de overheid ten grondslag te liggen om het resultaat van zelfregulering een plaats te geven in de hiërarchie van de rechtsnormen en om dat resultaat beter juridisch afdwingbaar te maken.

2.3. Marktregulering De derde weg van alternatieve regulering is die van de marktregulering door middel van o.a. quotavorming, prijszetting, belastingheffing en belastingvrijstelling of belastingvoordelen, 11 Th. VAN DER ZEIJDEN en R.E. VAN DER HORST, Zelfregulering in de EU. Minder regels, meer overleg, http://www.basisonline. nl/index.cfm/1,103,288,0,html/Zelfregulering-in-de-EU.

12 Art. 94decies van de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument. Voor een (kritische) commentaar hieromtrent, zie H. SWENNEN, Consumentenakkoorden in België: een moeilijke weg, SEW, 2007, p 58-65.

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subsidiëring en staatssteun. Deze derde weg lijkt het minst tot opneming in een codificatie te kunnen aanleiding geven. Daarvoor zijn er verscheidene redenen. In de eerste plaats betreft het veelal tijdelijke en eenmalige maatregelen. Ten tweede kan er soms wel sprake zijn van een organieke regeling - zie bv. de economische expansiewetgeving - maar betreft die niet langer een federale aangelegenheid, maar wel een gewestaangelegenheid Ten derde is de impact daarvan niet zelden Europeesrechtelijk geöriënteerd.

3. Enkele conclusies Uit wat voorafgaat blijkt dat de vraag omtrent de relevantie van alternatieve regulering op het vlak van de codificatie van economische wetgeving zinvol is en een voorafgaand onderzoek wettigt. Er kan evenwel slechts sprake van zijn om vormen van alternatieve regulering in de codificatie te integreren indien er een verband is met voldoende algemene, niet sectorgebonden wetten. Het verdient geen aanbeveling om in een codificatie een afzonderlijk onderdeel in te voegen, getiteld “Alternatieve regulering”. Daarvoor is dat begrip immers veel te ruim en te weinig afgebakend. Daarenboven zou het de lezer misleiden omdat ermee verkeerdelijk een indruk van exhaustiviteit zou worden gewekt, terwijl een groot deel van de alternatieve regulering niet eens voor codificatie vatbaar is. Tevens zou het maken van dergelijk afzonderlijk onderdeel impliceren dat vormen van alternatieve regulering die in een codificatie zijn opgenomen als deel van een andere, ruimere wet, uit die wet zouden moeten worden gelicht, met alle gevolgen van dien voor de leesbaarheid en de coherentie van de betrokken codificatie.

Marnix VAN DAMME

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LA SURVEILLANCE DU MARCHE ET LA REPRESSION DES DELITS ECONOMIQUES JULES MESSINNE

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LA SURVEILLANCE DU MARCHE ET LA REPRESSION DES DELITS ECONOMIQUES 1. La situation actuelle On l’a vu par ailleurs, la considérable variété des textes de droit économique a conduit à une considérable multiplicité de règles ; il est bien naturel que celles qui concernent la répression aient suivi la même tendance. Dans la presque totalité des cas, les normes qui déterminent la répression des transgressions des autres règles sont regroupées en fin de texte ; elles comportent généralement, d’une part, une incrimination rédigée en des termes généraux (habituellement : « Les infractions aux dispositions de la présente loi et aux arrêtés pris pour son exécution sont punis d’un emprisonnement de --- mois à --- ans, et d’une amende de --- euros à --- euros, ou d’une de ces peines seulement ») assortie de quelques dérogations aux dispositions de l’article 100 du Code pénal (habituellement en matière de récidive), et, d’autre part, des dispositions relatives à la recherche et à la constatation des infractions et, le cas échéant, l’institution d’une transaction répressive. Certes, la peine et l’incrimination générales étant fixées par la loi, le principe de la légalité des délits et des peines est sauvegardé, du moins en apparence. Mais ce procédé est critiquable car il aboutit parfois à rendre une incrimination difficilement compréhensible, alors qu’un texte pénal doit être clair et intelligible pour tous. A quel exercice intellectuel périlleux le lecteur de l’article 14 de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits ne devait-il pas se livrer : « Est puni … celui qui … fabrique ou importe … des denrées alimentaires ... en infraction aux dispositions des arrêtés pris en exécution de l’article 2, alinéas 1er et 2, de l’article 3, 1°, a) et 2° à 4°, de l’article 4, § 4, de l’article 6, § 1er et de l’article 8 » ! Ajoutons à cela que ces arrêtés, dont il faut déterminer quel est l’article ou l’alinéa d’article qui en constitue la base légale, sont souvent modifiés, remplacés en tout ou en partie, eux-mêmes exécutés par des arrêtés ministériels qui peuvent aller jusqu’à y apporter des dérogations temporaires ou partielles ! Et encore faut-il observer que, pour difficile qu’il soit de les déterminer, les incriminations par référence sont-elles ici précises ! Autre inconvénient d’une telle méthode de légiférer : les comportements infractionnels à une même loi peuvent être extrêmement différents les uns des autres, allant de la faute vénielle à la fraude délibérée et organisée, ce qui conduit le législateur à prévoir une fourchette exagérément large entre le maximum et le minimum de la peine de manière à permettre au juge d’adapter au mieux au cas d’espèce celle qu’il prononce ; observant des fourchettes déjà importantes dans le Code pénal lui-même, le professeur Michel Franchimont, dans une conférence faite il y a près de vingt ans à l’Université d’Anvers dans le cadre de la chaire Franqui, estimait qu’elles faisaient déjà difficulté au regard du principe de la légalité de la peine : qu’en dire alors dans notre matière ?

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Un texte très important fait toutefois figure d’exception dans ce paysage d’incriminations par référence : c’est l’arrêté-loi du 22 janvier 1945 concernant la répression des infractions à la réglementation relative à l’approvisionnement du pays, devenu en 1971 la loi sur la réglementation économique et les prix, qui comporte les incriminations précises et spécifiques, accompagnées de peines elles aussi précises et spécifiques, du refus de vente et de la vente à un prix supérieur à un prix maximum ou à un prix normal. J’aurai cet exemple présent à 1 l’esprit dans les développements qui suivent .

2. Abandonner un système répressif ? Mais l’impression qui domine, ici comme ailleurs, c’est celle de l’incohérence : pourquoi, dans tel texte plutôt que dans d’autres, la préférence donnée à tel type de sanctions – emprisonnement ou amende, interdictions professionnelles ou non, différences en matière de récidive, différences encore moins compréhensibles, moins justifiables, en ce qui concerne la valeur probante des procès-verbaux et la compétence des agents chargés de constater les infractions, etc. ? Les travaux de ces journées ont reposé une question préalable : faut-il prévoir des sanctions pénales à l’égard de ceux qui transgressent les règles, ou ne faut-il pas davantage songer à d’autres solutions, comme la médiation ou – le professeur Horsmans insistait là-dessus – l’action en cessation ? Je suis pour ma part convaincu – et je crois avoir compris que les auteurs du projet le sont aussi – que l’interdit est structurant, tandis que la liberté ne l’est pas. L’interdit est structurant autant pour l’individu que pour la société : c’est l’interdit qui limite la liberté de chacun à la liberté d’autrui ; la liberté sans l’interdit est aussi stérile que la formule qui avait fleuri sur les murs de Paris au printemps 1968 : « il est interdit d’interdire ». Pas d’interdit sans sanction prévue pour celui qui le brave. Et si l’on pense à des sanctions, soyons attentifs à ce que soulignait aussi, hier, le professeur Horsmans : le Code auquel vous travaillez sera certes une loi interne, mais elle aura intégré un très grand nombre de données communautaires, tandis que les sanctions, elles, et les procédures qui conduisent à les appliquer, demeureront exclusivement de droit interne, - ce dont, au demeurant, le droit européen s’accommode tout à fait. Dernière observation sur les travaux d’hier : économie et droit sont-ils compatibles ? L’économiste réclame des règles flexibles au point d’être provisoires, adaptables au gré des circonstances, révisables tous les cinq ou six ans. Le juriste, lui, et spécialement le pénaliste, est soucieux de sécurité juridique ; non pas pour lui-même – encore qu’il s’épuise à tenir à jour une législation si changeante qu’elle en devient volatile, et par là incertaine, si bien qu’il se précipite tous les matins, non sans inquiétude, sur la version électronique du Moniteur 1 Ce n’est évidemment pas le seul. Ainsi, les articles 102 et suivants de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur comportent, parmi des incriminations par référence, certaines incriminations plus précises.

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belge – mais pour la sécurité des rapports sociaux, et, donc, la stabilité, même relative, de la vie des affaires. Ce que le juriste redoute le plus, ce sont les lois expérimentales, assorties d’un instrument d’évaluation : voilà une situation qui annonce que la loi promulguée est par essence provisoire, qu’elle est destinée à changer rapidement, c’est-à-dire qu’on ne peut pas s’y fier ! Légiférer ainsi est, à mon sens, très critiquable, car la loi n’apparaît plus comme un stabilisateur des rapports sociaux mais comme un facteur d’incertitude, et qu’elle dénote dans le chef du législateur un manque surprenant de réflexion. Qu’eût-on dit si Napoléon avait proclamé que le Code civil était expérimental ? Et même dans un système réputé stable, celui, précisément, du Code civil, le législateur contemporain a perdu de vue la formule de Montesquieu : « Il est parfois nécessaire de changer les lois, mais le cas est rare et lorsqu’il arrive, il ne faut y toucher que d’une main tremblante ». Ma femme et moi nous sommes mariés en 1965 : combien de fois nos droits et devoirs respectifs n’ont-ils pas été modifiés depuis sans que nous y prêtions attention ?

3. Les incriminations Les travaux qui ont précédé ces journées et préparé une structure générale provisoire du Code projeté divisent celui-ci en onze livres dont les neuf premiers visent à organiser l’ensemble de la législation relative à nos structures économiques ; la matière pénale trouverait place dans le livre X, intitulé « Application de la loi ». Une telle structure aboutirait presque nécessairement à conserver le système actuel des incriminations par référence, dont nous avons vu les inconvénients, au demeurant soulignés par plusieurs arrêts de la Cour constitutionnelle. Ces inconvénients risquent même de se trouver encore aggravés par rapport à la situation actuelle si les incriminations avaient une portée générale ; et aucune amélioration sensible ne serait apportée si les incriminations avaient une rédaction du type : « Les infractions relatives au livre Ier (ou : II, ou III, ou IV, etc.) sont punies de --- ». Je propose donc que les incriminations soient insérées dans chacun des livres, pour définir de manière précise les comportements interdits et les peines qui les sanctionnent, sur le modèle de la loi sur la réglementation économique et les prix. Cette solution aurait au surplus l’avantage de permettre au législateur de ne retenir comme comportements susceptibles d’entraîner une sanction pénale que ceux dont il aura mesuré exactement le degré de nuisance. En revanche, le livre X pourrait comporter quelques règles générales de répression. Pour ma part, j’en suggère une qui me paraît avoir du moins le mérite de la simplicité : « Toutes les dispositions du livre Ier du Code pénal, y compris le chapitre VII et l’article 85, sont applicables aux infractions prévues par le présent Code ». Variante : le législateur pourrait profiter de cette occasion pour modifier l’article 100 du Code pénal afin qu’il cesse d’exclure le chapitre VII, relatif à la participation criminelle, et l’article 85, relatif aux circonstances atténuantes en matière correctionnelle, de l’application du livre Ier aux infractions prévues par les lois et règlements particuliers. Cette exclusion pouvait se comprendre en 1867, époque où le législateur pensait que les infractions portées par des lois particulières seraient nécessairement

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moins importantes que celles qu’il avait insérées dans le véritable code de conduite morale qu’était le Code pénal ; elle ne se justifie plus aujourd’hui, où l’essentiel du droit pénal contemporain lui est extérieur.

4. Les sanctions Sanctions pénales ? Civiles ? Administratives ? Action en cessation ? Transaction ? Et parmi les sanctions pénales : emprisonnement ? Amende ? Alternativement ou cumulativement ? Travaux d’intérêt général ? Sanctions particulières pour les personnes morales ? Chacune des réponses possibles à ces questions présente des avantages et des inconvénients. Le législateur semble aujourd’hui moins enthousiaste que naguère à l’égard de la répression pénale dont l’expérience montrerait qu’elle se heurterait à la grande complication des affaires et au succès de la prescription de l’action publique ; l’action en cessation, en revanche, a fait la preuve de son efficacité, mais ce n’est pas à proprement parler une sanction, et quel intérêt véritable aurait-elle présenté, par exemple, dans les causes de la crise financière dans laquelle le monde a plongé depuis quelques mois ? Par ailleurs, le droit européen de la concurrence a montré l’efficacité redoutable des sanctions administratives dans notre domaine, malgré l’encadrement strict que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes leur impose en ce qui concerne les principes généraux du droit répressif. Les peines classiques d’emprisonnement et d’amende, spécialement si la proposition que j’ai faite d’application intégrale des dispositions du livre Ier du Code pénal est retenue, pourront faire l’objet des modalités et transformations que celui-ci prévoit, en peines alternatives et en peines applicables aux personnes morales. Si l’on estime opportun d’instituer une action en cessation à caractère général, on peut envisager de le faire dans le livre X et d’en déterminer le cadre procédural, en se référant à l’exemple existant des articles 95 et suivants de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur. Et la procédure d’avertissement instituée par l’article 101 de la même loi pourrait inspirer une disposition similaire à caractère général. Si un mode non judiciaire de répression est retenu – et on peut même envisager de le souhaiter –, les principales questions qu’il posera sont de savoir : • 1°) quelle est l’autorité qui prononcera la sanction : amende, prestation éventuelle, transaction ? • 2°) quel sera son effet sur l’action publique ? La réponse à la seconde paraît la plus simple : l’exécution complète de la sanction ou de la transaction éteint l’action publique. Il me paraît raisonnable, dans ce cas de figure, de préciser que cette extinction peut intervenir à tout moment dans le déroulement de l’action publique : avant ou pendant l’information répressive, avant ou pendant l’instruction, et même

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alors que le juge de jugement est saisi ; elle ne deviendrait impossible que lorsque le jugement serait définitif. Ce qui caractérise essentiellement la sanction administrative, c’est qu’elle n’est pas prononcée par un organe judiciaire. Le principal avantage qu’on lui prête est la rapidité, et donc l’efficacité ; mais c’est une sanction ; elle a donc un caractère répressif, et elle suppose la possibilité d’un recours devant une juridiction, qui peut être administrative aussi, mais qui, de préférence, sera judiciaire. L’exercice d’un tel recours retardera certes l’exécution de la sanction, mais il faut supporter cet inconvénient, lié aux caractères généraux du droit répressif. L’amende administrative est la plus commune de ces sanctions, mais elle n’est pas la seule. La transaction, qui est une sanction non judiciaire puisqu’elle est prononcée par l’autorité chargée par la loi d’exercer l’action publique, peut revêtir des formes très variées ; là encore, l’arrêté-loi du 22 janvier 1945 a fait œuvre résolument novatrice en permettant au procureur du Roi de subordonner l’extinction de l’action publique à la réalisation par l’auteur de l’infraction, « lorsqu’il est producteur agricole, [de] certaines prestations qui lui seront dési2 gnées dans le cadre ou en supplément de ses obligations ordinaires » ; il n’est pas inimaginable de prévoir une fermeture d’établissement, voire la cessation de l’activité dans le cadre de laquelle l’infraction a été commise : quelle que grave que soit une telle mesure, la personne à qui la transaction est proposée peut toujours la refuser, auquel cas l’action publique sera effectivement poursuivie. Dans la conception traditionnelle, l’autorité investie du pouvoir de transiger est celle qui exerce l’action publique : l’administration lorsque la loi lui confie ce pouvoir, par exemple en matière de douanes et accises, et le ministère public dans les autres cas. Dans un souci d’efficacité, je propose qu’on réfléchisse à une solution différente qui consisterait à confier ce pouvoir dans tous les cas à l’administration qui est chargée d’appliquer la loi considérée. Ainsi, l’unité entre l’autorité qui prononce la sanction administrative et celle qui transige est assurée, et on éviterait la situation dans laquelle, renonçant à appliquer la sanction administrative parce qu’estimant l’infraction trop grave, l’administration la dénoncerait au procureur du Roi, lequel se contenterait, lui, d’une transaction ou d’un classement sans suite. Quant à l’autorité chargée d’exercer l’action publique, la situation que connaît depuis de nombreuses années l’appareil judiciaire donne à réfléchir : faut-il, à l’image de ce qui se fait avec un certain succès en matière de blanchiment d’argent, la maintenir entre les mains du ministère public, l’autorité administrative étant, elle, investie de certains pouvoirs d’investigation ? Faut-il, au contraire, la confier à l’administration elle-même, comme na3 guère pour les infractions en matière d’impôts sur les revenus ou aujourd’hui encore en matière de douanes et accises ? Si cette dernière solution devait être préférée, le système

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Article 11, § 1er, 4°, de la loi sur la réglementation économique et les prix.

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Il s’agirait, il est vrai, d’un retour en arrière important, alors que le législateur y a renoncé dans les années 1970.

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dérogerait au droit commun de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale et du Code d’instruction criminelle ; cette dérogation devrait être justifiée par des critères objectifs, raisonnables et proportionnés aux objectifs poursuivis, de manière à éviter des objections de la part de la section de législation du Conseil d’Etat et les foudres de la Cour constitutionnelle ; la technicité de plus en plus grande de la réglementation économique me paraît être l’un de ces critères. Une telle solution, qui justifierait que des fonctionnaires puissent rechercher et constater les infractions, n’éviterait cependant pas l’écueil que constituerait, dans une même affaire, le concours d’infractions prévues par la loi « économique » considérée et des infractions de droit commun aussi classiquement retenues, dans des poursuites de ce type, que les faux et usages de faux en écritures et l’association de malfaiteurs.

5. Conclusion : un code pénal économique ? A relire l’arrêté-loi du 22 janvier 1945, on ne peut qu’être frappé par son caractère presque exclusivement pénal. Ce modèle montre qu’il est possible de forger une politique économique rien qu’avec des incriminations, le droit pénal jouant alors le même rôle que celui qu’il joue habituellement : en interdisant un comportement, la loi pénale dessine, « en creux », celui qu’elle estime souhaitable. Est-il possible de construire un code pénal économique à l’instar du Code pénal de 1867 ? Répondre à cette question par la négative ne reviendrait-il pas à affirmer, d’une certaine manière, qu’il n’est pas possible de rédiger un Code de droit économique et que l’ouvrage que vous avez entrepris serait vain ? En réalité, l’exercice n’est-il pas déjà largement réalisé par les législations-mêmes qu’il est envisagé de regrouper dans le code en projet ? Ainsi n’aurai-je pas fait autre chose, au cours de ces journées, que davantage poser des questions que de répondre à quelques-unes, - mais les organisateurs de ce colloque se dissimulaient sans doute les risques qu’ils couraient en invitant un modeste pénaliste dans une assemblée d’aussi illustres privatistes et économistes.

Jules Messinne Président de chambre au Conseil d’Etat Professeur émérite à l’Université libre de Bruxelles

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LA CODIFICATION DU DROIT ECONOMIQUE CONCLUSIONS GÉNÉRALES EMMANUEL PIETERS

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LA CODIFICATION DU DROIT ÉCONOMIQUE CONCLUSIONS GÉNÉRALES D’emblée, je voudrais dire combien la tâche qui m’a été confiée de faire la synthèse de deux journées aussi riches en enseignements s’avère particulièrement ardue. Je tenterai d’en résumer les principaux acquis sous trois grands thèmes. • Pour ou contre une codification du droit économique. • Si l’on s’aventure vers la codification du droit économique, quel choix faire parmi les différents types de codification possible ? • Une fois que l’on s’est mis d’accord sur le type de codification, encore faut-il s’entendre sur son contenu.

1. Le principe de la codification La première question qui a été abordée lors de ce colloque et qui a traversé les différentes interventions porte sur l’opportunité même d’une codification du droit économique. Autrement dit, faut-il vivre avec un droit économique morcelé en un archipel de textes disparates ou faut-il tenter d’y mettre de l’ordre avec méthode dans un texte clair, synthétique et cohérent ? Nous n’avons entendu aucune objection dirimante. Au mieux, certains auteurs, avec raison nous mettent en garde face à l’ampleur de la tâche. Elle est difficile sur le plan conceptuel mais pas impossible à réaliser. Ensuite, elle est périlleuse au vu des écueils qu’un tel projet peut rencontrer sur le trajet qui sépare sa conception de son adoption par le Parlement. Plusieurs principes énoncés lors de ces journées guideront le législateur dans la tâche. Le principe d’exhaustivité : l’ensemble des règles relatives à une matière devrait être englobé. Il s’agit sans doute d’un défi insurmontable. L’internationalisation des échanges empêche désormais de considérer que le législateur peut, seul, édicter un corps de règles complet qui s’appliquera à tout type de situation relevant de son objet à l’exclusion de tout autre normes extérieure. Il s’agit en outre d’une conception de l’Etat-nation largement dépassée par la construction européenne et l’émergence du droit international des affaires. La solution est plutôt à chercher dans l’œuvre de synthèse vers laquelle une codification idéale doit tendre. Le principe de rationalité : les dispositions normatives réunies dans le code doivent être regroupées de manière logique et transparente pour la raison.

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Le principe d’économie : alors que l’exhaustivité est devenu un mythe inaccessible, l’élagage des textes à codifier en vue de ne maintenir que ce qui est absolument nécessaire semble être l’objectif ultime.

2. Le type de codification Plusieurs options s’offrent au législateur : 1. Une codification à droit constant, à savoir, une compilation raisonnée du droit économique. La valeur ajoutée semble faible et aucun participant n’y voit de réels avantages. 2. Une codification portant une réforme en profondeur de l’ensemble du droit économique. La réponse est partagée. Certains rapports qui ont été produits au cours de ces journées font état de la nécessité de réécrire fondamentalement certains pans entiers du droit économique. D’autres législations semblent tenir plus ou moins le choc d’une évaluation critique. 3. La solution qui paraît se dégager assez clairement est celle qui nous engage vers une solution médiane. Tandis que certaines législations devraient être fondamentalement réécrites (on pense à l’exposé très critique du professeur Jules Stuyck au sujet de la loi sur le pratiques du commerce qui préconise de faire totalement table rase du passé) d’autres résistent mieux à l’épreuve d’une évaluation. Certains morceaux peuvent être conservés et être intégrés dans un travail de codification, tandis que d’autres textes devraient être abandonnés pour renaître le cas échéant sous une forme totalement neuve.

3. Le contenu du Code 3.1. Le schéma proposé Un premier canevas est proposé. Ce schéma de départ s’articule autour des idées maîtresses suivantes : 1. Une première partie est composée des principes généraux du droit économique. Il s’agirait de restituer en terme généraux l’équilibre présent au sein du Code entre la liberté économique et l’ordre public, entre la prise de risque et le devoir de précaution. 2. Une deuxième partie s’articule autour des principes qui gouvernent l’accès des entreprises au marché. Ces principes gravitent essentiellement autour des règles de bases du droit communautaire. 3. Une troisième partie serait consacrée au droit de la concurrence.

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4. Ensuite, le droit de la propriété intellectuelle trouverait sa place en ce qu’il s’agit d’une branche du droit qui fait par principe exception au principe de libre concurrence puisqu’il repose autour de l’idée de monopole d’exploitation d’une œuvre ou d’une invention. 5. Le droit « dit » des pratiques du commerce viendrait compléter ce dispositif. Le Professeur Jules Stuyck nous invite à abandonner entièrement la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur sur le chemin qui nous mène vers la codification et à repenser son contenu autour de son articulation avec le droit de la concurrence et les principes sous jacent. 6.

Un livre viendrait accueillir les règles relatives au droit des contrats qui demeure le principal véhicule juridique de l’activité des entreprises.

7. Après plusieurs livres qui font la part belle à l’activité des agents économiques, viendrait celui relatif à l’intervention des pouvoirs publics dans l’économie. 8. Et enfin, la surveillance du marché et la répression des délits économiques.

3.2. Considérations critiques sur le schéma Deux lacunes importantes. Les deux journées nous ont appris que ce projet comporte deux lacunes importantes qui sont dues à deux phénomènes : • les travaux ont été en grande partie limités aux compétences du département fédéral de l’économie ; • les travaux tendent à dégager un droit commun de l’économie, présentant le plus grand degré de généralité possible. Les conséquences immédiates sont les suivantes : • a) Le droit dit « sectoriel » se trouve maintenu à l’extérieur de l’exercice de codification. Certains auteurs ont dénoncé cette approche parcellaire. Ainsi, en droit de la concurrence, seule les dispositions générales du droit de la protection de la concurrence économique sont reprises dans le projet. Or, l’un des phénomènes les plus importants est l’ouverture à la concurrence d’une série de secteurs antérieurement monopolistiques. Ce phénomène est encadré par une production considérable de normes essentiellement d’origine communautaire. Il s’agit bien entendu d’un droit taillé sur mesure pour des secteurs de l’activité en pleine mutation. Bien évidemment, il s’agit d’un droit très particulier par opposition aux principes généraux qui ont vocation à être intégrés dans un tel code. Bien évidemment, elles sont souvent éphémères ou à tout le moins vouées à une évolution permanente tandis qu’un exercice de codification comme celui qui nous réunit vise à tendre vers la plus grande stabilité. Pourtant, l’exclusion de ces matières laisse un goût

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d’inachevé. Le Professeur Pierre Larouche, dans sa remarquable intervention nous apprend au contraire, que ces incompatibilités ne sont qu’apparente et qu’un droit commun des industries de réseaux traverse ces différentes législations qui pourrait utilement figurer parmi les objectifs à atteindre par la codification, permettant au passage au législateur belge de faire œuvre de pionnier en la matière. • b) Certains chapitres du code laissent sur le bord de la route d’autres législations dans deux livres importants du Code : •

Celui relatif à l’accès au marché tend aussi à ne contenir que les principes généraux généralement applicables articulés autour des principes qui nous proviennent de la directive services. Or, les procédures d’autorisation qui survivront à la transposition de la directive service seront nombreuses. Il est heureux qu’elles n’y figurent pas. Le Professeur Pierre van Ommeslaghe nous a mis en garde contre les pièges d’un code de boutiquier. Ce serait assurément le cas si des législations aussi particulières et disparates que celles relatives aux experts automobiles, aux activités foraines, aux géomètres experts, aux commerçants ambulants, aux architectes étaient empilées.

•

Celui relatif au droit des contrats. Sont laissées en dehors des travaux des matières aussi importantes que le contrat d’assurance terrestre, le contrat de crédit à la consommation, le contrat de transport. Il est sage de ne pas légiférer à propos des contrats très importants régis moins par la loi que par les usages, la jurisprudence et la doctrine (tel que le contrat de compte courant). Mais est-il judicieux de ne pas intégrer dans le code les législations en vigueur afférentes à des contrats économiques.?

•

Des questions aussi importantes que le sort des notions d’acte de commerce, de commerçant face au concept controversé d’entreprise ne sont pas traitées. C’est une lourde lacune. Le concept d’entreprise n’est d’ailleurs guère fécond en droit. La proposition du Professeur Pierre van Ommesaghe de s’inspirer de l’excellente loi sur la continuité des entreprises paraît nettement plus prometteuse. On ne trouve rien sur le fonds de commerce, les effets de commerce, la faillite, la continuité des enteprises etc…

• c) En ce qui concerne la structure du Code, quelques enseignements importants nous sont fournis. •

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Une question controversée porte sur la place que le code doit réserver à l’émergence du droit de la consommation. En clair, un livre ou des titres particuliers à l’intérieur de certains livres doivent-ils être consacrés au droit de la consommation, par exemple dans le domaine du droit des contrats, aux règles spécifiques qui s’appliquent aux contrats conclus avec ces derniers et dont la ratio legis est d’accroître la protection de la partie faible au contrat présumée être le consommateur. On peut constater qu’une alliance objective semble se dessiner entre les partisans et les opposants à ce courant. Tandis que les partisans du droit de la consom-


mation et de sa spécificité y voient l’occasion de lui donner une visibilité après l’échec du projet de Code de la consommation qui avait germé il y a une quinzaine d’années, ses adversaires y voient l’occasion de le mettre en quarantaine dans un livre ou des titres bien identifiables de manière à éviter la contamination des règles classiques. •

On l’a dit, un droit commun des industries de réseau pourrait être dégagé et former un livre à part entière.

•

Le droit des nouvelles technologies ne constitue pas une catégorie à part dans le code et l’option des concepteurs du projet doit être encouragée.

•

Les dispositions transposant la directive n°2007/64 concernant les services de paiement dans le marché intérieur gagneraient à être insérées dans le code dans le titre relatif aux paiements.

•

Le système des incriminations par référence est à déconseiller. Le livre relatif à l’application de la loi ne devrait pas contenir un catalogue de sanctions en se bornant à renvoyer aux articles du code pour déterminer quel est le comportement punissable. Le livre consacré à l’application de la loi pourrait par contre utilement contenir quelques règles générales de répression.

•

Ce livre pourrait contenir une action en cessation à caractère général et en définir le cadre procédural.

•

Ce livre devrait contenir aussi contenir des modes non judiciaires de répression.

Merci pour votre attention.

Emmanuel Pieters Conseiller général SPF Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie

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Actes du Colloque « Codification de la législation économique »

Handelingen van het Colloquium “Codificatie van de economische wetgeving”

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