ACCRUAL ACCOUNTING DALAM NEW PUBLIC MANAGEMENT Kun Ismawati (Staf Pengajar Fakultas Ekonomi UNSA) Abstract The aim of New Public Management is to create a space where society could reform government’s ways in govern their activities. The reformations are changes of accountability
structure, accountancy rules, and scheme of
reporting. One of the
changes is the change from cash basis to accrual basis. Two main reasons in adoption accrual
accounting
are:
first,
the system
could
transparencies, raise up nation’s accountability and
give internal and external
non-profit entities; and second,
accrual accounting help to indentify all activity costs, developing decision making in resources allocations, coordinations and controls, in order to lifted up performance. Besides, accrual accounting also
recommended in
government budgeting, to reach
the effective control, to make efficiency and accountability. Output based budgeting and management model trusted could raise
agent performance and
performance. This paper shows that accrual accounting could be a
sector
support and a tool
to make New Public Management. Key words: accrual accounting, new public management, accountability, adoption.
Pendahuluan Selama beberapa dekade ini, tata kelola di sektor publik telah dipengaruhi oleh beberapa transformasi seperti deregulasi, desentralisasi, pengendalian output yang menggantikan pengendalian input, management by results, adanya pernyataan pertanggungjawaban, dan pengenalan terhadap teknik manajemen sektor privat ke dalam sektor publik. Reformasi tersebut kemudian lebih dikenal dengan New Public Management (NPM). Tujuan dimana
masyarakat
dapat
utama NPM adalah untuk menciptakan lingkungan mereformasi cara pemerintah dalam mengelola 1
aktivitasnya dan bertanggungjawab tanpa mengesampingkan kepentingan generasi berikutnya. NPM berfokus pada efisiensi, berbuat lebih hemat dan akuntabel pada masyarakat atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya. Dalam hal ini akuntansi memainkan peran penting dalam perkembangan NPM berkaitan dengan pengukuran yang dilakukan,
peraihan yang telah didokumentasi, dan beberapa negosiasi yang
telah dilakukan. Struktur akuntabilitas, peraturan akuntansi, dan skema pelaporan telah mengalami perubahan yang signifikan. Sehingga
para professional keuangan
harus menguji ulang dan memodifikasi cara mereka yang masih tradisional dalam menilai apa yang telah mereka peroleh.
1
hal tersebut harus dilakukan karena juga
telah terjadi transisi ekonomi dari ekonomi terpusat menuju ekonomi berbasis pasar sehingga diperlukan transparansi
dan
2
akuntabilitas yang sesungguhnya di sektor
publik. Akuntansi telah menjadi kunci mediasi dari berbagai aktivitas.3 Sekian waktu akuntansi pada entitas publik menggunakan cash basis; tanpa perubahan hingga tahun 80an dimana kemudian ada pertimbangan untuk mendekati praktik prinsip akuntansi komersial yang dilakukan oleh sektor privat dengan harapan agar sektor publik menjadi lebih akuntabel.4 Isu terbesar berkaitan dengan reformasi sektor publik adalah perubahan dalam sistem akuntabilitasnya. 5
1
Cristina Bunea Bontas, Arguments For Introducing Accrual Based Accounting in The Public Sector, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1491663 pada 15 April 2011 pukul 23.00 WIB. 2 Jorge matinez, Budgeting and Fiscal Management in Transitional Economies, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=291346. Pada 30 April 2011 pukul 22.30WIB. 3 Imam wahyudi, A Political Display and Symbolic Reasoning of Budgeting-Organizational control System in an Indonesian Higher Education Institutions, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1728564 pada 30 April 2011 pukul 23.50WIB. 4 Op Cit, hal 2. 5 Enrico Bracci, Accountability in the Public Sector: From Despair to Where?, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1387036 pada 30 April 2011 pukul 23.00WIB.
2
Secara
tradisional,
misalnya
dahulu
pemerintah
memang
telah
menyebarluaskan sistem penganggaran berbasis input dan sistem akuntansi berbasis kas. Namun, sistem tersebut dianggap tidak menyediakan informasi yang memadai bagi pemerintah dalam kegiatan operasionalnya secara efektif dan efisien. Sehingga saat ini makin banyak jumlah negara yang telah atau berencana mengubah sistem akuntansi sektor publik mereka dari kas basis menjadi akrual basis yang implementasinya berkaitan erat dengan reformasi dibidang manajemen keuangan, termasuk kinerja manajemen yang dalam hal ini membutuhkan informasi biaya.6 NPM menjadi lebih diidentikkan dengan pengadopsian metode accrual accounting. Sebenarnya, bagaimanakah prinsip accrual accounting ini? Bagaimana hubungannya
dengan NPM? Hal-hal
tersebut yang menjadikan topik ini makin
menarik untuk dibahas. Pembahasan a. New Public Management (NPM) Sejak sektor publik dianggap menjadi penyedia monopoli atas barang dan jasa, mereka yang berada di sektor publik diharuskan untuk membuat beberapa inovasi.7 Salah satu bentuk inovasi tersebut adalah munculnya NPM. Perkembangan NPM dimulai akhir tahun 70an dan awal tahun 80an di Inggris dibawah kepemimpinan Margaret Thatcher dan di beberapa pemerintahan di Amerika Serikat yang kemudian diikuti oleh Selandia Baru dan Australia. Kesuksesan mereka kemudian menjadi agenda negara lain untuk juga melakukan reformasi NPM.Hal ini 6
M. Peter Van Der Hoek, From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the Public Sector: The Dutch Experience. Public Budgeting & Finance, Vol. 25, No. 1, pp. 32-45, March 2005. 7 Elaine C. Kamarck, Government Innovation Around the World, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=517666 pada 20 April 2011 pukul 16.45WIB
3
membuat NPM menjadi gerakan utama para praktisi untuk mengembangkan praktik pemerintah dan administrasi publik dengan tujuan membuat sektor publik makin kompetitif, administrasi publik lebih responsif terhadap masyarakat, mampu menawarkan value for money, adanya pilihan akan fleksibilitas dan transparansi.8 Ada tiga hal dalam reformasi NPM:9 1. Desentralisasi 2. Meningkatkan efisiensi dan efektivitas 3. Akuntabilitas kinerja Menurut Groot dan Budding, reformasi NPM berhubungan dengan perkembangan Planning & Control (P&C)/ perencanaan dan pengendalian pemerintah dan entitas nonprofit. Di banyak negara, reformasi P&C dimulai dalam proses penganggaran, yang berkaitan dengan proses perencanaan, manajemen operasional, serta pengukuran dan penilaian kinerja.Dua faktor eksternal utama yang mengarahkan proses ini adalah kebutuhan untuk mengendalikan perkembangan public expenditure dan tuntutan akan peningkatan kinerja dalam sektor publik. Sistem P&C berfokus pada perencanaan, konsentrasi pada prioritas politik dan program strategi. Pengambilan keputusan operasional didelegasikan pada pengelola yang lebih rendah yang mempunyai otonomi dalam pengambilan keputusan operasional, dan sistem pengendaliannya berperan dalam mengukur dan menilai hasil. Harapan masyarakat akan adanya transparansi publik tidaklah berlebihan. Kasum menulis, hal ini disebabkan oleh tingginya angka korupsi di Indonesia 8
Tom Groot dan Tjerk Budding, New Public Management’s Current Issues and Future Prospects, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=997798 pada 3 Mei 2011 jam 16.10 WIB.
4
terutama pada masa presiden Soeharto yang mencapai lebih dari US$15 dalam pemerintahannya mulai tahun 1968-1998, dimana ini merupakan angka korupsi terbesar di dunia. Dalam risetnya, praktik fraud dan korupsi biasa terjadi di negara berkembang dan mempunyai dampak negatif di bidang ekonomi. Sehingga dalam pemerintahan dibutuhkan penganggaran yang baik karena terdapat dampak yang counterproductive dalam penggunaan anggaran atau target dalam sebuah sistem kompensasi dan pengukuran kinerja organisasi.10 Perlu diukur ‘the actual public spending’ apakah telah mencapai fasilitas yang dimaksud, dan juga perlu diukur keberhasilan sektor publik dalam menerjemahkan alokasi penganggaran pada tujuan yang dikehendaki. 11 Perubahan dalam manajemen keuangan sektor publik dibagi dalam tiga tahap: kategori “Precursor Reforms” adopsi teknik tersebut penting dalam masa sebelum implementasi. Kategori “Hub Reforms” merupakan teknik penganggaran berbasis output akrual, yang berada ditengah lingkup New Public Financial management. Dan yang ketiga adalah Public Financial Management Reforms, merupakan pasar dimana output diperjualbelikan.
12
b. Accrual Accounting Seperti yang juga disebutkan dalam beberapa artikel lain seperti artikel Carlin, artikel Christensen, artikel Sandra Cohen, artikel Cristina Sylvia Nistor, artikel Euginio mengenai perubahan akuntansi kas menjadi akuntansi akrual, 10
Michael C. Jensen, Professional Forum Paying People to Lie: the Truth about the Budgeting Process, European Financial Management, Vol. 9, No. 3, 2003. 11 Emmanuel Ablo dan Ritva Reinikka, Do Budget Really matter? Evidence From Public Spending on Education and Healthy in Uganda, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=604999 pada 20 April 2011 pukul 12.55WIB. 12 Tyrone, Op Cit, hal 26
5
menurut Groot dan Budding, aspek penting dalam NPM adalah idenya untuk menggantikan akuntansi kas tradisional menjadi prinsip akuntansi akrual bagi tujuan pelaporan keuangan. Akuntansi akrual merupakan basis akuntansi dimana transaksi dan kejadian diakui ketika terjadi, tidak hanya ketika kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Elemen-elemen yang diakui dibawah akuntansi akrual adalah aktiva, hutang, ekuitas, pendapatan dan biaya (IFAC, 2003, p. 679). Dua alasan utama dalam pengadopsian akuntansi akrual: 13 •
Sistem ini memberikan transparansi internal dan eksternal, meningkatkan akuntabilitas negara dan entitas nonprofit. Pengenalan akuntansi akrual juga memfasilitasi perbandingan antara biaya provisi publik dengan biaya jasa yang dibeli langsung dari sumber non pemerintah.
•
Akuntansi akrual membantu mengidentifikasi biaya keseluruhan aktivitas, memungkinkan untuk mengembangkan pembuatan keputusan dalam alokasi sumber daya, koordinasi dan pengendalian, yang pada gilirannya diharapkan dengan pengambilan keputusan yang baik akan meningkatkan kinerja. Selain itu akuntansi akrual direkomendasikan dalam penganggaran
pemerintah, untuk mencapai pengendalian yang efektif, mewujudkan efisiensi, dan akuntabilitas.14 Mengenai penganggaran, output based budgeting dan management model dianggap dapat meningkatkan kinerja agen dan kinerja sektor. 15
13
Tom Groot dan Tjerk Budding, Op Cit hal.7 Sayel Ramadhan, Budgetary Accounting and Reporting Practices in Bahraini Governmental Units: An Empirical Study, International Business Review 18 (2009). 15 Tyrone M. Carlin, Output Based Budgeting and The Management of Performance, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=536462pada 20 April 2011 pukul 12.30WIB. 14
6
Ada tiga negara yang termasuk pioner pengadopsian sistem akrual, yakni Inggris, Swedia, dan Selandia Baru. Rata-rata mereka sebelumnya menghadapi masalah mengenai perlakuan akuntansi dalam pelaporan keuangannya. Bagaimanapun,
dimungkinkan
terjadinya
gap
dalam
memahami
16
dampak
pengambilan keputusan dalam transformasi akuntansi, pelaporan, dan proses manajemen keuangan dari perubahan sistem diatas. Sehingga perlu perhatian lebih dalam proses implementasi ini, misalnya dalam capital charging, adopsi model pemerintah purchaser-provider, dan penerapan penganggaran berbasis accrual output. 17 Kesimpulan: New Public Management (NPM) bertujuan untuk menciptakan lingkungan dimana
masyarakat
dapat mereformasi cara
pemerintah
dalam mengelola
aktivitasnya dan bertanggungjawab tanpa mengesampingkan kepentingan generasi berikutnya. Reformasi ini mampu mengubah
struktur akuntabilitas, peraturan
akuntansi, dan skema pelaporan secara signifikan. Salah satunya adalah perubahan dari cash basis menjadi accrual basis. Tiga hal dalam
Ada
tiga
hal
dalam
reformasi NPM yakni: desentralisasi, peningkatkan efisiensi dan efektivitas, dan akuntabilitas kinerja Ada
dua
alasan utama pengadopsian akuntansi akrual, pertama, bahwa
sistem ini memberikan transparansi internal dan eksternal, meningkatkan akuntabilitas
16
Caridad Martí, Accrual Budgeting: Accounting Treatment of Key Public Sector Items and Implications for Fiscal Policy, Public Budgeting & Finance, Vol. 26, No. 2, pp. 45-65, June 2006. 17 Tyrone M. Carlin, Debating The Impact of Accrual Accounting and Reporting in The Public Sector, Financial Accountability & Management, 21(3), August 2005.
7
negara dan entitas nonprofit. Pengenalan akuntansi akrual juga memfasilitasi perbandingan antara
biaya
provisi
publik
dengan
biaya jasa yang dibeli
langsung dari sumber non pemerintah; kedua, bahwa akuntansi akrual membantu mengidentifikasi biaya keseluruhan aktivitas, memungkinkan untuk mengembangkan pembuatan keputusan dalam alokasi sumber daya, koordinasi dan pengendalian, yang pada gilirannya diharapkan dengan pengambilan keputusan yang baik akan meningkatkan kinerja. Selain itu akuntansi akrual juga direkomendasikan dalam penganggaran pemerintah, untuk mencapai pengendalian yang efektif, mewujudkan efisiensi, dan akuntabilitas. dianggap
Dalam hal
dapat
ini, output
meningkatkan
based
budgeting dan management model
kinerja agen dan kinerja sektor. Berdasarkan
pemaparan diatas, menunjukkan bahwa accrual accounting menjadi salah satu alat utama dalam mewujudkan NPM.
DAFTAR PUSTAKA Caridad Martí, Accrual Budgeting: Accounting Treatment of Key Public Sector Items and Implications for Fiscal Policy, Public Budgeting & Finance, Vol. 26, No. 2, pp. 45-65, June 2006 Diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=904909. Pada 1 Mei 2011 pukul 16.00WIB. Cristina Bunea Bontas, Arguments For Introducing Accrual Based Accounting in The Public Sector, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1491663 pada 15 April 2011 pukul 23.00 WIB. Cristina Silvia Nistor, The Evolution in Public Accounting in Romania in the PostComunist Period
8
Emmanuel Ablo dan Ritva Reinikka, Do Budget Really matter? Evidence From Public Spending on Education and Healthy in Uganda, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=604999 pada 20 April 2011 pukul 12.55WIB. Enrico Bracci, Accountability in the Public Sector: From Despair to Where?, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1387036 pada 30 April 2011 pukul 23.00WIB. Eugenio Anessi, Accruals Accounting in Italian Local Governments: Is It Working? Can It Work?, Working Paper N. 87/03 Februari 2003 . Imam wahyudi, A Political Display and Symbolic Reasoning of BudgetingOrganizational Control System in an Indonesian Higher Education Institutions, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1728564 pada 30 April 2011 pukul 23.50WIB. Jorge matinez, Budgeting and Fiscal Management in Transitional Economies, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=291346. Pada 30 April 2011 pukul 22.30WIB. Kasum, Abubakar Sadiq, The Relevance of Forensic Accounting to Financial Crimes in Private and Public Sectors of Third World Economies: A Study From Nigeria, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1384242 pada 20 April 2011 pukul 1645 WIB. Mark Christensen, Accrual Accounting in the Public Sector: The Case of the New South Wales Governance, Accounting History; Nov 2002; 7, 2; Accounting & Tax Periodicals. Michael C. Jensen, Professional Forum Paying People to Lie: the Truth about the Budgeting Process, European Financial Management, Vol. 9, No. 3, 2003 . M. Peter Van Der Hoek, From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the Public Sector: The Dutch Experience. Public Budgeting & Finance, Vol. 25, No. 1, pp. 32-45, March 2005 . Diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=664138 pada 3 Mei 2011. 15.50WIB Sandra Cohen, Reaping the benefits of two worlds: An Exploratory Study of the Cash and the Accrual Accounting Information Roles in Local Governments, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1441896 pada 30 April 2011 pukul 23.15WIB.
9
Sandra Cohen, Reaping the benefits of two worlds: An Exploratory Study of the Cash and the Accrual Accounting Information Roles in Local Governments, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1441896 pada 30 April 2011 pukul 23.15WIB.
Sayel ramadhan, Budgetary Accounting and Reporting Practices in Bahraini Governmental Units: An Empirical Study, International Business Review 18 (2009). Tom Groot and Tjerk Budding, New Public Management’s Current Issues and Future Prospects, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=997798 pada 3 Mei 2011 jam 16.10 WIB. Tyrone M Carlin,Accrual Accounting & Financial Reporting in the Public Sector: Reframing the Debate, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=473643 pada 15 April 2011 pukul 23.30 WIB. --------------------, Output Based Budgeting and The Management of Performance, diambil dari http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=536462 pada 20 April 2011 pukul 12.30WIB. --------------------, Debating The Impact of Accrual Accounting and Reporting in The Public Sector, Financial Accountability & Management, 21(3), August 2005.
10
