AANTEKENEN Ministerie van Economische Zaken Directie Energiemarkt Inspraakpunt Zoutwinning Havenmond, Aanleverpunt C22 Postbus 20401 2500 EK DEN HAAG
Datum: Harlingen 19 november 2013,
Kenmerk: EG/13266
Betreft: Zienswijze het ontwerp-instemmingsbesluit winningsplan Havenmond/ Aanvraag Natuurbeschermingswetvergunning 1998 ( kenmerk: DGNR-RRE/13172149 ) Bijlagen: • Rapport ‘Het belang van de Ballastplaat voor wadvogels in de westelijke Waddenzee’, Duijns et al, augustus 2013 • Review winningsplan Havenmond 2013
Geachte heer/mevrouw, Langs deze weg maken de Waddenvereniging, Vogelbescherming Nederland, Stichting de Noordzee en de vereniging Natuurmonumenten graag van de gelegenheid gebruik om door middel van deze brief een zienswijze over het ontwerp-instemmingsbesluit winningsplan Havenmond te geven. Deze zienswijze betreft ook de besluitvorming over de ingediende aanvraag om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Om die reden hebben wij de zienswijze ook toegezonden aan het College van Gedeputeerde Staten van Fryslân. 1. Inleiding Als natuurbeschermingsorganisaties maken wij ons zorgen over de gevolgen van zoutwinning voor het unieke Werelderfgoed Waddenzee. Wij vrezen zeer dat zoutwinning mogelijk onherstelbare schade zal toebrengen aan de natuurlijke kenmerken van dit gebied. In het bijzonder de negatieve invloed die zoutwinning kan hebben op de ongestoorde en unieke natuurlijke dynamiek van het gebied zou wel eens groter kunnen zijn dan die van enige andere activiteit in het gebied sinds de aanleg van de Afsluitdijk in 1932. In de ter inzage gelegde stukken wordt de zoutwinning als activiteit vergeleken met de gaswinning. Tussen beide activiteiten bestaan evenwel aanzienlijke verschillen, vooral in die zin dat bij zoutwinning de lokale effecten aanmerkelijk groter kunnen zijn. In de onderzoeken 1
die aan de voorgenomen besluitvorming ten grondslag liggen is hieraan evenwel onvoldoende aandacht besteed. Een aspect waaraan in het bijzonder onvoldoende aandacht is besteed betreft de afbreuk die zoutwinning kan doen aan de betekenis van de Ballastplaat voor trekkende wadvogels. Deze profiteren in twee opzichten van de ligging van de Ballastplaat, ver weg van de zeegaten tussen de eilanden en dichtbij de kust. Door met het tij (dat met twee uur vertraging arriveert bij de Ballastplaat) mee te trekken, kunnen steltlopers vier uur langer foerageren. Daarnaast is de Ballastplaat zeer voedselrijk dankzij het fijne sediment. Beide factoren – de getijverlenging en de grote voedselrijkdom – zorgen ervoor dat de Ballastplaat van cruciale betekenis is voor steltlopers in de westelijke Waddenzee, waaronder in het bijzonder bergeenden en kanoeten. De betekenis van de Ballastplaat wordt beschreven in het bijgevoegde rapport ‘Het belang van de Ballastplaat voor wadvogels in de westelijke Waddenzee’, in opdracht van onze organisaties opgesteld door het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee (KNIOZ). De onderzoekers beschrijven in dit rapport ook waarin het risico van zoutwinning is gelegen. Onzeker is of de bodemdaling (voldoende ) wordt gecompenseerd door sedimentaanvoer. Als Bodemdaling al gecompenseerd wordt door natuurlijke sedimentatie en zandsuppleties zal dit een verandering in de sedimentsamenstelling tot gevolg hebben, in die zin dat het sediment grover zal worden. Dit leidt tot een verandering in de samenstelling van het macrozoöbenthos, waardoor, zo concluderen de onderzoekers, de betekenis van de Ballastplaat voor steltlopers afneemt. Die afname kan blijkens het rapport resulteren in effecten op de omvang van de betrokken populaties. Zonder nader onderzoek, dat thans ontbreekt, kan derhalve niet met zekerheid worden uitgesloten dat de zoutwinning geen gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Tevens vindt u als bijlage bij dit schrijven een review van het winningsplan Havenmond 2013 door de heer A. Houtenbos. Wij verzoeken u deze review als onderdeel van de zienswijze te beschouwen en als hierna herhaald en ingelast te houden. Wij verzoeken u inhoudelijk te reageren op hetgeen in de review gesteld wordt. In de volgende paragrafen gaan wij eerst in op de winning van het zout en de mogelijke gevolgen daarvan voor de natuurlijke kenmerken en de waarden van het waddengebied. Daarna stellen wij de beleidsmatige en juridische aspecten van de voorgenomen winning aan de orde. 2. De mogelijke gevolgen van zoutwinning voor de waarden en de natuurlijke kenmerken van het waddengebied 2.1 De onzekerheden over de eigenschappen van de diepe ondergrond en de daaruit mogelijk voortvloeiende risico’s 2
Bij de effectbeoordeling is men ervan uitgegaan dat het zout zich als een homogene gelijkmatige laag in de ondergrond onder het Wad bevindt. Zekerheid hierover ontbreekt evenwel. In de stukken wordt niet of hooguit in beperkte mate ingegaan op de omvang en de ligging van het zout. De laagdikte en het eventuele voorkomen van zoutpijlers en zoutkussens zijn niet in beeld gebracht. Wel is aangegeven dat er breuklijnen in de beoogde winlocaties aanwezig zijn, maar wat de eventuele consequenties hiervan zijn, is niet nader gespecificeerd. Onderzoek naar de vraag wat de gevolgen zijn van eventuele vervormingen in de zoutlaag voor de mate van bodemdaling en de ligging en de vorm van het bodemdalingsgebied, ontbreekt. Ook de chemische samenstelling van het steenzout en van de verontreinigingen is onbekend. In de actualisatie van het winningsplan Havenmond van 14 december 2012 is vermeld dat de Zechstein groep een complex gelaagde en vaak geplooide structuur heeft, waarin behalve steenzout diverse andere evaporieten in lagen onder en boven en tussen het steenzout zijn afgezet, zoals anhydriet, carbonaat, kali-magnesiumzouten en zoutklei. Ook is daarin melding gemaakt van aanwijzingen voor breukzones aan de onderzijde van de zoutformaties. Op grond hiervan bestaat het voornemen om de cavernes op voldoende afstand van deze breukzones te situeren om zo een voldoende stabiele zoutbodem onder de cavernes te waarborgen. Wat echter de risico's van een instabiele zoutbodem zijn, valt in de deskundigenrapporten niet terug te vinden. Op dit punt bestaat derhalve nog een lacune in de beschikbare kennis. Mede gelet op het voorzorgsbeginsel is op dit punt nader onderzoek vereist, voordat met de zoutwinning kan worden ingestemd. Dit geldt nog des te sterker, nu in dezelfde actualisatie ook valt te lezen dat de Zechstein groep in principe gasvoerend kan zijn. Ook de eventuele risico’s die daaruit voortvloeien, verdienen het alsnog te worden geïnventariseerd. Verder valt op dat er weinig aandacht is besteed aan de vorm van de cavernes en de ontwikkeling ervan in tijd en ruimte. Onduidelijk is in het bijzonder hoe de cavernes ten opzichte van elkaar liggen, welke risico’s zich voordoen als de cavernes binnen elkaars invloedssfeer komen en hoe een en ander wordt gemonitord. Mede in het licht van het voorgaande rijst ook de vraag waarom er is gekozen voor een zogenoemde sidetrack en welke risico’s zich daarbij kunnen voordoen. Ook op die vraag valt in de stukken geen antwoord te vinden 2.2 De onzekere gevolgen van zoutwinning voor de wadbodem Opvulling van de bodemdalingsschotel Men gaat ervan uit dat de opvulling van de bodemdalingsschotel onmiddellijk en zonder enige vertraging plaatsvindt. Dit is strijdig met het principe dat er eerst een overdiepte moet worden gecreëerd, die vervolgens het proces van sedimentimport in gang zet. Opmerking 3
verdient hier dat ook de Commissie mer in haar advies ervan uitgaat dat sprake is van een vertraagde opvulling van de bodemdaling (blz. 3). Door de locatie waar de bodemdaling optreedt, ver achterin het kombergingsgebied en dichtbij het wantij, blijft het evenwel onzeker of de opvulling daadwerkelijk plaats zal vinden. Er is geen wetenschappelijke onderbouwing op basis waarvan met voldoende zekerheid kan worden geconcludeerd dat daadwerkelijk opvulling ter plaatse van de bodemdaling zal plaatsvinden. Nu deze wetenschappelijke onderbouwing ontbreekt, dient uitgegaan te worden van een worst case scenario, waarbij de opvulling van de bodemdalingsschotel niet of maar ten dele plaatsvindt. Dat de initiatiefnemers hiermee al rekening houden, blijkt uit de passende beoordeling en het achtergrondrapport ‘Tijdelijke effecten van zoutwinning op de ecologische waarden in de Waddenzee’. In dit rapport wordt namelijk wel gerekend met de effecten die optreden als de bodemdaling niet direct wordt gecompenseerd. Plaatareaal en sedimentsamenstelling Ook het uitgangspunt dat er waarschijnlijk een toename van plaatareaal zal plaatsvinden (zie bijvoorbeeld de passende beoordeling, blz. 20 e.v.), en dat daarom de bodemdaling niet leidt tot een verkleining van het plaatareaal, maar slechts tot een verminderde groei van dit areaal, kan niet zonder meer worden gevolgd. Ook hier geldt dat dit allerminst zeker is en dat daarom moet worden gerekend met een worst case scenario, waarin een verlaging van 3,1 cm wordt voorspeld voor het invloedsgebied (tabel 2 op blz. 20 van de passende beoordeling). Zoals gezegd ligt aan de besluitvorming de aanname ten grondslag dat het areaal droogvallende platen zal toenemen. In tabel 27b van de passende beoordeling (blz. 77) wordt de afname van het areaal droogvallende plaat (bij winning in de komende 21 jaar) afgezet tegen de groei van het areaal droogvallend wad over de periode 1992-2004. Per saldo resulteert dit in een groei van ca. 18 ha/jaar in het studiegebied. Onduidelijk is evenwel of de zeespiegelstijging is meegenomen in deze berekening. Daarnaast is onduidelijk welke marge er rond de berekende 18 ha. plaatareaal moet worden gehanteerd. Gezien de bekende problematiek van het precies in kaart brengen van de oppervlakten droogvallend wad bij de gaswinning in de Waddenzee is het essentieel dat onzekerheidsmarges adequaat in beeld gebracht worden. Verder zijn naar het zich laat aanzien bij de aanname van een groei met ca. 18 ha/jaar andere volumevergrotende activiteiten in de kombergingsgebieden niet betrokken, zoals gaswinning en schelpenwinning, onderhoudsbaggerwerkzaamheden en de al bestaande zoutwinning. Mogelijk dat de berekening anders uitvalt, indien al deze activiteiten ook daarin worden betrokken. Er is veel onduidelijk over het optreden van bodemdaling aan het oppervlak. Lokaal kan sprake zijn van verlies van plaatareaal, welk verlies elders in het kombergingsgebied mogelijk wordt 'gecompenseerd' door aangroei. Dergelijke lokale effecten zijn niet, althans onvoldoende in beeld gebracht. Zo wordt in de passende beoordeling de stelling geponeerd 4
dat de Ballastplaat nog altijd in hoogte toeneemt en dat de sedimentsamenstelling, die zeer slibrijk is, niet verandert. Onderbouwing hiervoor ontbreekt. Wij verzoeken u dan ook een studie te laten uitvoeren naar de ontwikkeling van de bodemdaling in tijd en ruimte binnen de kombergingsgebieden. Dit onderzoek moet uitsluiten dat er verlies van plaatareaal, verlaging van plaatareaal of sedimentsverandering optreedt in het bodemdalingsgebied. Zoals uit het bijgevoegde rapport van het KNIOZ blijkt zijn deze aspecten van cruciaal belang voor de beantwoording van de vraag of de natuurlijke kenmerken van het gebied, waaronder in het bijzonder de grote betekenis ervan voor wadvogels, worden aangetast. Uit het rapport “Hydrodynamische effecten abiotische parameters” (Alkyon, mei 2010) blijkt, dat de bodemdaling als gevolg van de zoutwinning veranderingen veroorzaakt in de stromingspatronen in het studiegebied. Het is aannemelijk dat dit leidt tot veranderingen in de sedimentsamenstelling in het gebied. Zelfs als de stromingssnelheden overal exact gelijk zouden blijven (wat niet het geval is, aangezien dan de bodemdalingskom niet op zou vullen), kan de sedimentsamenstelling veranderen, doordat er sprake is van een ander proces dat de sedimentatie veroorzaakt. Ten slotte zal het sediment, in ieder geval ter plaatse van de bodemdalingsschotel, minder gecompacteerd zijn. Compactie treedt immers pas na verloop van tijd op. Hoewel een andere samenstelling van het sediment een aannemelijk gevolg is van de bodemdaling, ontbreekt in de passende beoordeling een beschrijving van dit gevolg evenals een beschrijving van de effecten hiervan op de fauna. Het bijgevoegde rapport van het NIOZ laat evenwel zien hoe belangrijk de sedimentsamensteling (bijvoorbeeld slibrijk of juist zandig) is voor wadvogels. In deze belangrijke lacune in het mer en in de passende beoordeling moet alsnog door middel van aanvullend onderzoek worden voorzien. Voor het bovenstaande kan ook steun worden gevonden in het advies van Deltares aan het Ministerie. Onder verwijzing naar het rapport 'Meegroeivermogen en gebruiksruimte in de getijdebekkens Vlie en Marsdiep (Alkyon mei 2010) concludeert Deltares dat de lokale effecten, die als gevolg van de ontwikkelingssnelheid en de vorm van de dalingskom gedurende de winningsperiode kunnen optreden, niet beoordeeld kunnen worden (‘Het meegroeivermogen van de westelijke Waddenzee’, blz. 4). In de stukken relateert men de lokale bodemdaling van 105 cm (+/- 10%) telkens aan de totale oppervlakte van de betrokken kombergingsgebieden. Daardoor is het misschien wel mogelijk om binnen de "natuurgrenzen" te blijven zoals die voor gaswinning zijn geformuleerd, maar blijven de lokale effecten onderbelicht. Onderzoek hiernaar acht men blijkbaar niet nodig vanuit de redenering dat het plaatareaal in het studiegebied per jaar per saldo met ca. 18 hectare toeneemt. Men gaat evenwel niet in op de ecologische kwaliteit van deze nieuw ontstane wadplaten en evenmin op de hoogteligging ervan. In de praktijk zullen dit vooral dynamische, laaggelegen zandige wadplaten zijn waar weinig bodemleven in voorkomt. Er dient daarom onderbouwd te worden waar en op welke schaal lokaal verlies van wadplaten optreedt, waar aangroei van wadplaten zal plaatsvinden en of de ecologische 5
kwaliteit van nieuwe wadplaten vergelijkbaar is met de thans in het studiegebied aanwezige wadplaten. Wat dit laatste betreft lijkt men over het hoofd te zien dat de bodemdaling plaatsvindt onder een van de meest rijke delen van de Waddenzee. De figuur op blz 52 laat duidelijk zien dat de Ballastplaat in de periode 1988 tot 2004 opmerkelijk stabiel was. Er was vrijwel geen erosie of sedimentatie. Doordat de stroomsnelheden hier laag zijn, blijft het slib liggen. En in dit slib komen weer slijkgarnalen voor, schelpdieren etc. Als de bodem daalt, komt het sediment in beweging, en verdwijnt dit waardevolle slib. De passende beoordeling brengt deze lokale effecten ten onrechte niet in beeld In het licht van het voorgaande valt zeer te betwijfelen of de ferme conclusie in de passende beoordeling, namelijk dat geen wezenlijke veranderingen in de zand-slibverhouding van het Wad worden verwacht en dat de voedselsituatie voor vogels niet verandert (blz. 79), wel juist is. Er is niet met zekerheid vastgesteld dat op lokaal niveau geen platen verdwijnen, korter droogvallen of van sedimentsamenstelling zullen veranderen. Zoals het NIOZ-onderzoek laat zien zijn in dat geval significante effecten op de staat van instandhouding van onder andere de Kanoet niet uitgesloten. Tot slot merken we op dit punt nog op dat in het rapport 'Meegroeivermogen en gebruiksruimte in de getijdebekkens Vlie en Marsdiep’ voor de berekeningen van de sedimentatiecapaciteit gebruik is gemaakt van modellen, die in het kader van de zandwinning zijn opgesteld. De vraag is echter of het winnen van zand in gebieden met hoge stroomsnelheden te vergelijken is met bodemdaling die optreedt nabij het wantij, waar de stroomsnelheden aanmerkelijk lager zijn. Meegroeivermogen en gebruiksruimte Het voorgenomen besluit gaat ervan uit dat de zoutwinning door mag gaan totdat de gebruiksruimte nul is. Het valt echter wegens de (versterkte) zeespiegelstijging te voorzien dat deze gebruiksruimte zal verdwijnen en zelfs negatief zal worden op het moment dat het meegroeivermogen de zeespiegelstijging niet langer kan bijhouden. In de kombergingsgebieden Vlie en Marsdiep vindt – nu nog – ophoging plaats door de aanleg van de Afsluitdijk. Het lijdt geen twijfel dat het gebied zonder bodemdaling door menselijke ingrepen beter opgewassen zal zijn tegen zeespiegelstijging. Oftewel, door af te zien van zoutwinning is het behoud van de natuurlijke kenmerken (de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied) langer en op een beter niveau verzekerd. Ook in dit licht bezien ligt het niet in de rede om toestemming te geven voor de zoutwinning. Indien men het evenwel nog te vroeg acht om te anticiperen op de ontwikkelingen rond de zeespiegelstijging, bijvoorbeeld omdat die op dit moment nog te onzeker zijn, dan verzoeken wij om in ieder geval te bepalen dat de zoutwinning moet worden gestaakt op een termijn van vijf tot tien jaren voordat de gebruiksruimte op nul komt te staan.
6
In de rapporten die aan de voorgenomen besluitvorming ten grondslag liggen, is met verschillende zeespiegelstijgingen gerekend. Het is echter niet duidelijk of deze berekeningen ook een worst case scenario voor de zeespiegelstijging behelzen. Die duidelijkheid ware alsnog te geven. Verder ontbreekt mede in verband hiermee aandacht voor de verandering van de getijdeslag onder invloed van het klimaat en de toename van extreme hoogwaterstanden. Ook deze onderdelen hadden beoordeeld moeten worden. Uit de figuur “compartimentering Gebruiksruimte voor inpassen zout- en gaswinning voor kombergingsgebied Vlie” (ontwerpinstemmingsbesluit winningsplan Havenmond, blz. 13) blijkt, dat naar de huidige inzichten en aannames de zoutwinning onder de Waddenzee rond 2032 zal worden gestaakt. Het bevreemdt daarom dat de instemming met het winningsplan wordt gegeven tot het jaar 2036 (zoals in art. 2 van de voorschriften bij het ontwerpinstemmingsbesluit gebeurt). Zonder nadere motivering, die hier ontbreekt, valt niet in te zien waarom de instemming voor deze langere periode geldt. Veeleer ligt het voor de hand om de duur van de instemming te relateren aan het moment, waarop de gebruiksruimte tot nul is gereduceerd, bijvoorbeeld door in art. 2 het jaar 2032 te noemen en daarbij een voorbehoud te maken, luidende: ‘Voor zover de aan zoutwinning toegekende gebruiksruimte niet al eerder is verbruikt’. Een verwijzing naar de artikelen 14 t/m 16 van de bij het ontwerp-besluit behorende voorschriften is in dit verband onvoldoende. Hieruit blijkt immers niet dat er ook aan andere activiteiten gebruiksruimte is toegekend en dat dit gevolgen kan hebben voor de nu aan Frisia toegekende ruimte. Wij roepen hierbij in herinnering dat de Commissie mer dit probleem ook al heeft gesignaleerd (Toetsingsadvies over het milieueffectrapport, blz. 7): “In het gebied vinden ook zand- en schelpwinningen plaats en in de toekomst mogelijk gaswinning. Indien het ‘hand aan de kraan principe’ aan de orde is, kan een prioritering nodig zijn, welke activiteit als eerste beperkt of zelfs gestaakt wordt en wie hierover beslist.” Het verdient daarom aanbeveling om in de voorschriften alsnog te voorzien in een regeling, waarmee een (toekomstige) prioritering kan doorwerken in de gebruiksruimte van Frisia. Verder verdient het aanbeveling om in de voorschriften te bepalen dat indien de aan Frisia toegekende gebruiksruimte wordt verminderd, geen recht bestaat op schadevergoeding uit welke hoofde dan ook. Dit voorkomt dat financiële overwegingen te zijner tijd bij de besluitvorming over een eventuele vermindering van de gebruiksruimte gewicht in de schaal gaan leggen. Ook is de vraag gerechtvaardigd of het raadzaam is om toestemming te geven voor de zoutwinning, zolang er geen zekerheid is over de belasting die de gaswinning uit het Zuidwalveld op de gebruiksruimte legt. De bodemdalingsschotel die deze gaswinning tot gevolg heeft is qua ligging en vorm onbekend. Hierdoor is het komvolume niet te bepalen en daardoor evenmin de maximale belasting door de Zuidwalwinning, aldus ook het SodM. Het is op dit moment derhalve onmogelijk om, zo blijkt uit het advies van het SodM, over de belasting door het Zuidwalveld een betrouwbare schatting te doen, die de wetenschappelijke zekerheid geeft dat deze belasting tezamen met de belasting van (onder andere) de 7
zoutwinning binnen de beschikbare gebruiksruimte blijft. Gegevens in de zin van een gedetailleerde reservoirdynamische analyse op basis waarvan dit bepaald zou kunnen worden, ontbreken. Een bijkomend probleem is dat zelfs als de gegevens wel beschikbaar zouden zijn, er nog steeds grote onzekerheid blijft over de mate en het tijdsverloop van de bodemdaling. In het kader van de wijziging van het winningsplan van NAM voor gaswinning onder de Waddenzee heeft het SodM NAM ertoe verplicht om nader onderzoek te doen naar het gedrag van gasvelden en omliggende aquifers. Dit omdat er teveel onzekerheden zijn om het gedrag van gasvelden op langere termijn met enige mate van betrouwbaarheid te voorspellen. In afwachting van de uitkomsten van dit onderzoek behoort de besluitvorming over het verzoek om instemming met het winningsplan en om een vergunning ingevolge de Nbwetvergunning te worden opgeschort. Opmerking op dit punt verdient ook nog dat de SodM in zijn advies erop wijst dat ook een kwantificering ontbreekt van de belasting op de gebruiksruimte door de huidige zoutwinning vanuit Barradeel. Om te kunnen beoordelen of deze belasting verwaarloosbaar is dienen deze gegevens bij de besluitvorming te worden betrokken. Het voorschrift inzake de aan Frisia toegekende gebruiksruimte betreft uitsluitend het kombergingsgebied Vlie. Aangezien een deel van de zoutwinning in het kombergingsgebied Marsdiep plaats zal vinden (vgl. figuur 2.11 in het rapport Meegroeivermogen en gebruiksruimte in de getijdebekkens Vlie en Marsdiep, blz. 17), dient ook voor dit kombergingsgebied een gebruiksruimte te worden vastgesteld. Dit geldt des te meer, nu er in dit kombergingsgebied ook andere activiteiten plaatsvinden, zoals schelpenwinning, die gebruiksruimte vragen. De te winnen hoeveelheden behoren niet te worden gemiddeld over een zes-jaarlijkse of langere periode. Dit omdat het dan mogelijk is dat er op piekmomenten in de productie een veel grotere belasting wordt gelegd op het meegroeivermogen. Hierdoor blijft de sedimentatie mogelijk nog meer achter bij de bodemdaling. Er dient te worden vastgelegd dat de te winnen hoeveelheden jaarlijks niet overschreden mogen worden en dat er geen middeling van te winnen hoeveelheden over de verschillende cavernes en verschillende jaren is toegestaan. Deze middeling over een zesjaarlijkse periode is overigens ook niet noodzakelijk, omdat, anders dan bij gaswinning, de productie volgens Frisia precies te sturen is. Het bevreemdt dat de zandsuppleties zijn betrokken bij het berekenen van de gebruiksruimte. Bij de gaswinning is dit op goede gronden niet gebeurd. Immers, door de zandsuppleties mee te nemen in de berekening, vergroot men de gebruiksruimte tot buiten de grenzen van de natuurlijke dynamiek. In beginsel kan zo de gebruiksruimte zelfs oneindig worden opgerekt. Het is dan ook in onze opvatting in strijd met het beschermingsbeleid, waarin juist het behoud van de natuurlijke processen centraal staat, om de gebruiksruimte met behulp van zandsuppleties te vergroten. 8
Een punt tot slot dat bij de berekening van de gebruiksruimte de aandacht vraagt, betreft de vraag met welke oppervlakte van de betrokken getijdebekkens daarbij is gerekend. In het rapport ‘Meegroeivermogen en gebruiksruimte in de getijdebekkens Vlie en Marsdiep’ is men uitgegaan van een oppervlakte van 668 respectievelijk 712 km2 (samenvatting, blz. iii). In het ontwerp-besluit is daarentegen sprake van 632 respectievelijk 590 km2 (blz.10, voetnoot 5) Dit punt is van belang, omdat de gebruiksruimte toeneemt naarmate de oppervlakte toeneemt, waarmee men rekent. Mogelijk leidt dit tot (enige) overschatting van de gebruiksruimte. Gezien de onzekerheid over de precieze ligging van de grens tussen de kombergingen lijkt het noodzakelijk om met verschillende oppervlaktes te rekenen. Het hand aan de kraan-principe Het principe van de hand aan de kraan is ontwikkeld voor de gaswinning onder het Wad. Er zijn echter grote verschillen tussen gaswinning en zoutwinning. Waar gaswinning onder een groot deel van een kombergingsgebied bodemdaling veroorzaakt, geeft zoutwinning een veel sterkere en snellere bodemdaling binnen een beperkt gebied. De effecten kunnen dan ook niet uitgesmeerd worden over een geheel kombergingsgebied. Toch gaat men er in het ontwerp-besluit van uit dat ingeval van een dreigende overschrijding van het aan Frisia toegekende aandeel van de gebruiksruimte, de winning zodanig kan worden aangepast dat de grens van het meegroeivermogen niet wordt overschreden. (blz. 14). Of dit in de praktijk ook werkelijk mogelijk zal zijn, is voor twijfel vatbaar. Zo geeft Frisia in haar aanvraag van het geactualiseerde winningsplan (blz. 12) aan dat het met behulp van de hand aan de kraan methode en het monitoringsplan mogelijk is om onzekerheden over schadelijke gevolgen voor natuur- en landschapswaarden van de Waddenzee in voldoende mate te voorkomen. Dit is een opvallend voorzichtiger formulering dan de boude stelling in het ontwerp-besluit dat met zekerheid vaststaat dat de zoutwinning de natuurlijke kenmerken niet aantast. Twijfel dat het meegroeivermogen niet wordt overschreden, is ook op zijn plaats gegeven de omstandigheid dat als gevolg van de afsluiting van de Zuiderzee er in de westelijke Waddenzee geen sprake is van een langjarige stabiele sedimentatiesnelheid. Deltares wijst er in zijn advies aan het ministerie van Economische Zaken & Innovatie op dat er in de westelijke Waddenzee geen sprake is van een actueel geomorfologisch evenwicht, zoals in de oostelijke Waddenzee. Dit is op zich al een argument om aan te nemen dat het hand aan de kraan principe in de westelijke Waddenzee niet kan worden toegepast. Hoe immers kan in een situatie waarin er geen geomorfologisch evenwicht is, de gebruiksruimte met zekerheid worden vastgesteld en een (dreigende) overschrijding ervan worden voorkomen? Hier komt bij dat bij de gaswinning onder de Waddenzee duidelijk is geworden dat het tot nu toe niet goed mogelijk is om de sedimentatiesnelheid te meten. Zolang er geen actueel geomorfologisch evenwicht is en het meten van de sedimentatiesnelheid niet goed mogelijk is, is er geen enkele zekerheid dat de sedimentatie inderdaad voldoende is om de 9
bodemdaling op te vangen. Ook het wadplaatareaal is tot op heden niet met voldoende nauwkeurigheid te meten. Hierdoor is een afname niet tijdig te onderkennen. Pas als er grote effecten zijn op het systeem zal dit misschien worden waargenomen. Dan is de schade echter al toegebracht. Voor dit standpunt valt steun te vinden in het advies van Deltares. Daarin (blz. 4, voetnoot 8) wordt opgemerkt dat pas na een lange periode van monitoring uitspraken mogelijk zijn over het meegroeien van het wad. Monitoring van het meegroeien is daarom volgens Deltares niet geschikt voor de beheersing van de winning. Gelet op het voorgaande dient er, als toch met de zoutwinning wordt ingestemd, meer aandacht te zijn in de besluitvorming voor een nadere invulling van dit principe. Zo valt in de passende beoordeling te lezen dat bij dreigende overschrijding de winning direct zal worden aangepast (blz. 108). Daar kan men het niet bij laten. De vraag wanneer er sprake is van een dreigende overschrijding dient vooraf te worden beantwoord door ter zake normen vast te stellen. Ditzelfde geldt ook waar het gaat om de vraag wat wordt verstaan onder aanpassing van de winning. Ook die aanpassing dient vooraf te worden genormeerd in de zin van – in ieder geval - het tijdstip waarop en de mate waarin aanpassing plaatsvindt. Naijleffecten en abandonnering Hoewel op een bepaald moment de maximum bodemdaling in het midden van de kom bereikt is, zal de kom zich nog langere tijd naar buiten toe uitbreiden. Dit heeft tot gevolg dat het bodemdalingsvolume nog toeneemt nadat de kraan is dichtgedraaid. Onduidelijk is hoe groot dit na-ijleffect is. In dit kader is ook van belang dat uit de stukken blijkt dat na het stopzetten van de winning de caverne zich nog verkleint door zoutkruip. Dat betekent dat na het beëindigen van de winning zich nog veranderingen aan de oppervlakte zullen voordoen. Er is geen inschatting gegeven van de ordegrootte en de specifieke veranderingen aan de oppervlakte. Dit is wel nodig om de effecten volledig in beeld te brengen. Aangegeven dient te worden hoe groot het risico op breukvorming is, wat de kans op van het doorsijpelen van pekel naar bovenliggende gesteentelagen is en wat de eventuele gevolgen daarvan zijn. Met zoutwinning is minder ervaring dan met gaswinning. Met het winnen van zout op deze schaal is nog in het geheel geen ervaring. Zo is het onzeker is of het technisch mogelijk is om de cavernes, ieder met een inhoud van ca.750.000m3-1250.000m3 (vgl. het geactualiseerd winningsplan, blz. 8), in lengte van jaren op druk te houden om zo te voorkomen dat deze instorten. De gevolgen van het instorten van de cavernes dienen daarom als worst case scenario te worden onderzocht. Zonder een adequaat sluitingsplan waarvan de uitvoering voldoende gewaarborgd is, kan geen toestemming voor zoutwinning worden gegeven, zeker nu nog onduidelijk is of een succesvolle afsluiting van de cavernes technisch haalbaar is. De effecten van het eventueel niet succesvol afsluiten van de cavernes zijn niet beoordeeld. Significant negatieve effecten als gevolg van het niet succesvol abandonneren van de cavernes kunnen niet op voorhand dan ook niet worden uitgesloten.
10
In dit verband zij erop gewezen dat ook het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna SodM) in zijn advies erop wijst dat de abandonnering van het BAS-3 caverne problematisch verloopt en dat het abandonneren van de cavernes onder de Waddenzee technisch wel eens gecompliceerder zou kunnen zijn. Het SodM adviseert daarom om de volumes van de cavernes te betrekken bij de berekeningen of er nog binnen de gebruiksruimte gebleven wordt. Vanuit de worst case benadering moet een snelle bodemdaling door instorten van de cavernes op elk moment in de tijd passen binnen de beschikbare gebruiksruimte. Deze berekeningen zijn evenwel niet gemaakt. Zonder deze berekeningen zijn de mogelijke gevolgen voor het gebied onvoldoende in beeld gebracht. Het boren van meerdere cavernes op onderling korte afstand geeft een extra risico op instorting. Het is twijfelachtig of het mogelijk is om een en ander voldoende te sturen. Het optreden van onverwachte bodemdaling op een onzeker moment in de toekomst kan zorgen voor verlies van plaatareaal en leiden tot een overschrijding van de gebruiksruimte. Deze scenario’s zal men alsnog in ogenschouw moeten nemen en op hun effecten moeten beoordelen. 2.3 Het innemen en lozen van (afval)water Uit de wijziging d.d. 13 april 2012 (kenmerk: DNN 2012/1370) van de vergunning op grond van de Waterwet blijkt dat Frisia 5000 m3/uur water inneemt vanuit de industriehaven voor de productie van zout uit andere bronnen. De effecten van deze omvangrijke inname voor de nieuwe winning dienen bij de beoordeling te worden betrokken. In het ontwerp-winningsplan voor de onderhavige winning wordt uitgegaan van een lozing van 550 m3/uur vanuit de industriehaven (blz. 3). Er heeft echter geen beoordeling plaatsgevonden van de lozing van het pekelwater, purge-flow (moederloog) en de effecten hiervan op de ecologie. Er is geen beoordeling gemaakt van de samenstelling van de steenzoutlaag ter plekke van de beoogde winningen en de daarin aanwezige verontreinigingen en er is vervolgens niet beoordeeld wat de gevolgen van het lozen van deze ( nu nog onbekende afvalstoffen) op het ecosysteem zijn. Bovendien had de lozing van deze stoffen beoordeeld moeten worden als een lozing van afvalstoffen binnen de daarvoor opgestelde Europese richtlijnen en de vigerende Nederlandse wetgeving. Afgezien daarvan is het lozen van afvalstoffen in strijd met de PKB Waddenzee, waarin expliciet vermeld wordt dat de lozing van afvalstoffen, waaronder boorspoeling niet is toegestaan. Op basis van andere zoutwinningen door Frisia mag verwacht worden dat de lozing van koelwater en purge flow niet minder dan 5000 m3 per uur zal zijn( zie de wijziging van de watervergunning, 16 december 2010, DNN 2010/5369). Niet beoordeeld is welke invloed deze temperatuurstijging heeft op de beschermde waarden van het natuurgebied en of dit in overeenstemming is met de Kaderrichtlijn water Hierbij brengen wij onder uw aandacht dat de Waddenacademie1, een onafhankelijk kennisinstituut, de warmte die geloosd wordt in het water met name in de zomerperiode als problematisch omschrijft. Er had dan ook zeker een
1 Waddenacademie 13 januari 2011,Kenmerk: KD/SJ 11001
11
beoordeling plaats moeten vinden van het cumulatieve effect van alle koelwaterlozingen op de Waddenzee. 2.4 De verstorende effecten van de boring De duur van elke boring zal variëren tussen de twee en de vijf maanden. Uitgaande van vier putten brengt dit mee dat de totale duur maximaal twintig maanden kan bedragen. Gezien de potentieel lange duur van de gezamenlijke boringen kunnen de effecten van de verstoring door geluid en verlichting mogelijk omvangrijker zijn dan de passende beoordeling het doet voorkomen. Dit aspect, de potentieel lange duur van de tijdelijke effecten van de boringen, verdient een nadere beoordeling. Daarnaast is in de passende beoordeling ten onrechte geen aandacht besteed aan de cumulatie van de effecten van de tijdelijke boringen met eerdere omvangrijke verstoringen ter plaatse zoals de langdurige verstoring tijdens de bouw van de afvalcentrale van OMRIN. Verder verzoeken wij u zekerheid te geven over de hoogte van de boortoren. Eerder was sprake van een boortoren met een hoogte van 56 meter, terwijl in de voorgenomen besluitvorming nu sprake is van een boortoren met een hoogte van 45 meter. In het ontwerp-besluit wordt onder verwijzing naar de eis in de PKB Waddenzee dat op te richten bouwwerken, waaronder tijdelijke boorinstallaties, zo zorgvuldig mogelijk landschappelijk worden ingepast, opgemerkt dat hieraan zal worden voldaan. Uit het winningsplan zou volgen dat de boorinstallaties ‘zo zorgvuldig mogelijk worden ingepast in het landschap ter bescherming van de unieke openheid ervan’ (blz. 16). Het blijft echter volstrekt onduidelijk op welke wijze deze zorgvuldige landschappelijke inpassing gestalte zal krijgen en of de uitvoering van de in dat kader te treffen maatregelen gewaarborgd is. Dit aspect heeft in de beoordeling onvoldoende aandacht gekregen. 2.5 Verontreiniging door dieselspill Per caverne wordt tot 1400 m3 dieselolie ingebracht. De kans dat zich hierbij een lekkage voordoet en de gevolgen die dit kan hebben voor de natuurlijke kenmerken en de waarden van het gebied is echter ten onrechte niet in de beoordeling betrokken. Dit dient alsnog te gebeuren. 2.6 ‘Mitigerende’ maatregelen Zandsuppleties In artikel 11 bij het ontwerp-besluit is voorgeschreven dat Frisia zorg draagt voor afdoende zandsuppleties. Dit voorschrift is verder niet gekwantificeerd, maar in de stukken is het uitgangspunt dat slechts 75% van het bodemdalingsvolume door middel van suppleties moet worden gecompenseerd. Ter zake van de gaswinning geldt daarentegen een verplichting om 12
100% van het bodemdalingsvolume te suppleren (zie artikel 6.1 Nbwetvergunning Waddenzee en Lauwersmeer, 25 juni 2006, kenmerk: DRZ/06/2589/HD/SM). Mede gelet op het voorzorgsbeginsel verzoeken wij u om een dergelijke verplichting ook aan Frisia op te leggen. Aldus is beter gewaarborgd dat geen tekort resteert. De effecten van zandsuppleties op beschermde waarden zijn in de passende beoordeling onvoldoende in beeld gebracht, zowel op zichzelf als in cumulatie met andere activiteiten. Significant negatieve effecten op een aantal beschermde waarden zijn dan ook niet uit te sluiten. Omdat de zandsuppleties als mitigerende maatregelen zijn meegenomen in de effectbeoordeling, behoren de gevolgen ervan in volle omvang beoordeeld te worden. Dit geldt nog des te meer, nu de zandsuppleties (overigens ten onrechte, zoals we hierboven al hebben betoogd) zijn betrokken bij de berekening van de gebruiksruimte. Door de extra zandsuppleties en zandwinning voor dit project zullen extra emissies plaatsvinden. Ten onrechte ontbreekt een berekening van onder andere de stikstofdepositie door extra zandwinning en zandsuppletie op de betreffende Natura 2000-gebieden. Daarin moet alsnog worden voorzien. Herstel van de Pollendam Het noodzakelijke herstel van de Pollendam zal gebeuren door het storten van fosforslakken. Het valt op dat in de passende beoordeling geen aandacht is besteed aan de waterverontreiniging die dit meebrengt als gevolg van het uitlogen van deze slakken. Dit bevreemdt des te meer, nu de mogelijke waterverontreiniging die het gevolg is van het storten van fosforslakken al enkele jaren voorwerp van monitoringsonderzoek is in de Ooster- en Westerschelde, waar deze slakken zijn gebruikt voor oeverversterking (vgl. de door de regering gegeven antwoorden op Kamervragen van het lid Ouwehand, Kamerstukken 2009/10. Aanhangsel 1035). In het kader van het herstel zal ook aanwezig stortsteen worden verwijderd met als gevolg een vermindering van het voedselaanbod voor de Steenloper, een soort die op de Pollendam in grote aantallen aanwezig is en waarvoor deze dam een belangrijke functie als foerageergebied heeft. Naar dit aspect dient alsnog onderzoek te worden verricht. 2.7 Monitoring Het monitoringsprogramma dient minimaal zelfde onderdelen te omvatten als het voor de gaswinningen door de NAM opgestelde programma. Daarbij dient men een aantal onderdelen, die betrekking hebben op de meting van de ontwikkeling van de bodemdaling en het plaatareaal, met hogere frequentie uit te voeren, nu door zoutwinning meer en snellere bodemdaling optreedt. Tot 2019 opereert Frisia met één boorlocatie. Het zou wenselijk zijn om, voordat een tweede en derde locatie in gebruik worden genomen (vanaf 2020), eerst de effecten van de 13
zoutwinning te evalueren en toestemming voor volgende boringen afhankelijk te maken van de uitkomsten van deze evaluatie. De monitoring van het caverne-volume inclusief onzekerheidsanalyse dient voorafgaand aan de eventuele toestemming tot zoutwinning te zijn uitgewerkt door Frisia. Zonder een goede onzekerheidsanalyse is het niet mogelijk om een reële inschatting te maken van de risico's. De zoutlaag waaruit het zout gewonnen gaat worden, is niet overal exact hetzelfde, zoals ook uit figuur 2 op pagina 19 van het Winningsplan voor winningsvergunning 'Havenmond' (Actualisatie v.4.5) blijkt. Onder andere hierdoor is het noodzakelijk om met metingen de bodemdaling te monitoren, zodanig dat met zekerheid gesteld kan worden dat de bodemdaling de natuurgrenzen niet overschrijdt. Om deze zekerheid te verkrijgen, moet een aantal zaken gemeten worden: 1. de directe bodemdaling (ondergrond) 2. de bodemdaling van de bovengrond (wadplaten, geulen, e.d.) 3. de ecologie; met name bodemleven en vogels Ad 1: bodemdaling (ondergrond) Eerste vereist is dat de meetpunten voldoende geborgd zijn tegen externe invloeden, waardoor ze niet verloren kunnen gaan in de loop van de tijd. Het is essentieel dat de diepe bodemdaling nauwkeurig en vlakdekkend in beeld wordt gebracht, omdat alleen op basis hiervan vastgesteld kan worden of de vergunde gebruiksruimte van 0,99 mm per jaar voor het Vlie al dan niet overschreden wordt. Bij het bepalen van een techniek voor het meten van deze ondergronddaling, is het essentieel om een techniek toe te passen die de diepe bodemdaling met voldoende nauwkeurigheid kan vaststellen. Daarnaast is een voldoende dicht meetnet, dat de bodemdalingsschotel als geheel in de gaten houdt, noodzakelijk. Wanneer niet aan deze eisen voldaan wordt, is nooit met zekerheid te zeggen of de zoutwinning geen schade veroorzaakt aan de beschermde natuurwaarden van de Waddenzee en kan deze winning dus niet toegestaan worden. Ad.2 Bodemdaling van de bovengrond Wat betreft de monitoring van de bovengrond dienen de adviezen van de auditcommissie in het kader van de gaswininning onder de Waddenzee ter harte te worden genomen. Technieken als Lidar moeten verder verfijnd worden en er moet gezocht worden naar methoden om de bodemdaling aan de oppervlakte beter en met minder foutmarge in beeld te brengen. Ook dient de sedimentsamenstelling gemonitord te worden Ad.3 de ecologie Wat de ecologie betreft dient met name het bodemleven en de vogelsoorten die gebruik maken van het gebied maken gemonitord te worden. Hierbij is het van essentieel belang dat referentiegebieden worden aangewezen, die goed gewaarborgd worden.
14
Wij betwijfelen verder ten zeerste of twee gps-hoogtemeters afdoende zijn om de bodemdaling door het winnen uit maximaal vier cavernes goed in beeld te brengen. Juist omdat zout zich als een soort stroperige vloeistof gedraagt in de ondergrond is in het geheel niet zeker hoeveel bodemdaling zich waar voordoet en of de bodemdalingsschotel ook gaat verplaatsen in de tijd of van vorm veranderd. Daarnaast is de vraag of de GPS-hoogtemeters ook op hun landschappelijk inpassing beoordeeld zijn. De effecten van plaatsing en onderhoud van GPS-hoogtemeters en andere metingen in het veld die van tijd tot tijd uitgevoerd moeten gaan worden hadden ook passend beoordeeld moeten worden op de mogelijk significant negatieve effecten die ze veroorzaken. Monitoring van de morfologie door het lopen van raaien in het voorjaar is om twee redenen problematisch: a. dit kan veel verstoring van foeragerende vogels veroorzaken. Het is onwenselijk dit werk uit te voeren tijdens de trekperiode (voorjaar/najaar) en tijdens de broedperiode b. het is niet vlakdekkend en geeft dus onvoldoende informatie over de effecten van de zoutwinning Bijkomend probleem is dat deze monitoring volstrekt te onnauwkeurig is om überhaupt iets te kunnen zeggen over het al dan niet optreden van effecten. Wellicht kan nog gekeken worden naar monitoring met de zogenaamde multibeam-methode. In de praktijk blijkt die vaak nauwkeurigheden van enkele cm’s te kunnen halen en hij kan vlakdekkend toegepast worden tot ca. 1 m diepte. Indien de natuurgrens (het Meegroeivermogen) wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, zal overeenkomstig het “Hand aan de Kraan” principe worden ingegrepen, ongeacht de precieze oorzaak van de bodemdaling, aldus het winningsplan (blz. 12)) Hoe gaat beoordeeld worden of het meegroeivermogen overschreden wordt? Hoe wordt het veronderstelde meegroeivermogen gemeten. Gebeurt dit door metingen in het hele kombergingsgebied? In het monitoringsplan wordt voorgesteld om de kanoetstrandloper, de bonte strandloper en de scholekster te monitoren via HVP-tellingen. Niet onderbouwd is, hoe uit HVP-tellingen van deze drie soorten conclusies getrokken kunnen worden over het foerageergedrag van vogels in het bodemdalingsgebied. Er is in het Monitoringsplan Havenmond geen overzicht gegeven van de in het gebied voorkomende soorten en evenmin is aangegeven voor welke van deze soorten de drie gekozen soorten representatief zijn. Een dergelijk overzicht is wel nodig om te kunnen beoordelen of het monitoren van slechts drie soorten afdoende is voor de gehele groep vogels die van het bodemdalingsgebied gebruik maakt. Bergeenden gebruiken het gebied tijdens de rui bijvoorbeeld in groten getale. Zij foerageren daarbij vooral op slijkgarnalen (zie Het belang van de Ballastplaat voor wadvogels in de westelijke Waddenzee (NIOZ, 2013)). Het lijkt ons dat deze soort vanwege zijn specifieke gebruik en voedsel niet vertegenwoordigd wordt door de HVP-tellingen van de genoemde drie vogelsoorten. Wij verzoeken u daarom de bergeend ook op te nemen in de monitoring en daarbij ook speciaal 15
voor de ruiperiode een monitoringsplan op te stellen. Ook het mogelijk belangrijkste voedsel van de Bergeend, het slijkgarnaaltje, zou in de monitoring betrokken moeten worden. Naast de kanoet is de bergeend de belangrijkste vogelsoort op de Ballastplaat. Wat betreft het enkel tellen van vogels op HVP’s lijkt het ons erg ingewikkeld, zo niet onmogelijk, om hieruit zodanig nauwkeurige verbanden met ontwikkelingen in het bodemdalingsgebied te leggen dat er trends te signaleren zijn die tijdig het signaal kunnen geven dat de hand aan de kraan moet. Het bodemdalingsgebied is immers voornamelijk in gebruik als foerageergebied. Het is onduidelijk hoe aantalsontwikkelingen op HVP’s in verband gaan worden gebracht met aantalsontwikkelingen in dit foerageergebied. Daarbij komt dat uit de beschrijvingen in het Monitoringsplan Havenmond duidelijk blijkt dat er pas bij afwijkingen in trends buiten de natuurlijke variatie, die alleen plaatsvinden binnen het directe invloedsgebied, bekeken wordt of er een hand aan de kraan gezet moet worden. Probleem hierbij is ook nog dat de sedimentsamenstelling in het bodemdalingsgebied niet gemonitord wordt. Dit zou mede gelet op de bevindingen van het KNIOZ wel moeten gebeuren, enerzijds omdat trendbreuken hierin kunnen wijzen op een effect van de zoutwinning en anderzijds omdat met deze gegevens veranderingen in bodemfauna en (foeragerende) vogels verklaard kunnen worden. 3. De beleidsmatige en juridische aspecten van de zoutwinning 3.1 Inleiding In het voorgaande is uiteengezet dat op een aantal punten (aanzienlijke) onzekerheid bestaat over de gevolgen die de zoutwinning kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Zo bestaat er onzekerheid over de mate waarin de zoutwinning tot bodemdaling zal leiden en of dit zal passen binnen het meegroeivermogen van de Waddenzee. Die onzekerheid vloeit voort uit de risico’s die samenhangen met de deels onbekende eigenschappen van de diepe ondergrond, de onduidelijkheid over het precieze meegroeivermogen en de mate waarin dat meegroeivermogen al wordt belast door bijvoorbeeld de gaswinning (Zuidwal) en de mate waarin de zeespiegel zal stijgen. Verder bestaat er onzekerheid over de omvang van het plaatareaal en de toekomstige ontwikkeling daarin en valt niet uit te sluiten dat op meer lokaal niveau het areaal zal verminderen. Onduidelijk is verder of en zo ja in welke mate de opvulling van de bodemdaling leidt tot een verandering in de samenstelling van het sediment met als gevolg een mogelijke verarming van het macrozoöbenthos en het minder geschikt worden van het gebied, waaronder in het bijzonder de Ballastplaat, als foerageergebied voor wadvogels. Het hand aan de kraanprincipe en monitoring bieden onvoldoende waarborgen tegen het optreden van schade aan het gebied. Wegens de resterende onzekerheden over het optreden van schade is er dan ook alle reden om de instemming met het winningsplan en de aanvraag van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet te weigeren. Zoals hierna wordt uiteengezet dwingen het PKBbeleid zowel als de Natuurbeschermingswet 1998 daar ook toe. 16
3.2 De PKB Waddenzee Artikel 36, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet, biedt voldoende ruimte om de gevraagde instemming te weigeren ‘in verband met het risico van schade ten gevolge van de beweging van de aardbodem’. Het in de PKB Waddenzee neergelegde beleid dat op de uitoefening van de instemmingsbevoegdheid van toepassing is, dwingt daar vervolgens ook toe. De doelen van dit beleid zijn als volgt geformuleerd: “De hoofddoelstelling voor de Waddenzee is de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap. Om dit doel te bereiken is het beleid gericht op de duurzame bescherming en/of een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van: - de waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen; - de kwaliteit van water, bodem en lucht. De water- en bodemkwaliteit dient zodanig te zijn dat verontreinigingen slechts een verwaarloosbaar effect hebben op flora en fauna; - de flora en de fauna; en tevens op behoud van: - de landschappelijke kwaliteiten, met name rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid inclusief duisternis.” In het in de PKB opgenomen ontwikkelingsperspectief wordt de Waddenzee primair gezien als een natuurgebied en een uniek open landschap. De natuurlijke dynamiek van de fysische processen in de Waddenzee, op de waddeneilanden en in de Noordzeekustzone wordt zo min mogelijk beperkt, zodat zich nieuwe platen, geulen en jonge duin- en kustgebieden kunnen ontwikkelen. De verstoring van de bodem is zodanig beperkt dat ongestoorde natuurlijke mosselbanken en zeegrasvelden voorkomen. Zeezoogdieren, vissen en (trek)vogels zijn duurzaam verzekerd van voldoende voedsel- en rust- en voortplantingsgebieden. Ter uitwerking van dit beleid is waar het zoutwinning betreft, bepaald dat daarvoor geen vergunningen worden verleend ‘totdat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuur- en landschapswaarden van de Waddenzee’. Aangezien de onderzoeken die aan de voorgenomen instemming met het winningsplan ten grondslag liggen, zoals hierboven is uiteengezet, die twijfel niet hebben weggenomen, dient de gevraagde instemming te worden geweigerd. Vermelding verdient hier dat in de PKB een uitdrukkelijk onderscheid is gemaakt tussen gaswinning enerzijds en de winning van overige delfstoffen anderzijds. De regering erkent in de toelichting op de PKB de onzekerheden over de effecten van bodemdaling door gaswinning, maar kwalificeert deze als ‘gering’. Daarbij tekent de regering aan dat eventuele afwijkingen ten opzichte van de voorspellingen door middel van het 'hand aan de kraan principe' kunnen worden ondervangen. Significante gevolgen zijn daardoor in de optiek van de regering 17
uitgesloten, maar enige schade- beneden de significantiedrempel – wordt in beginsel aanvaard. Voor de winning van andere delfstoffen geldt evenwel een strengere maatstaf, te weten dat deze geen schadelijke gevolgen mogen hebben. De reden daarvoor is ongetwijfeld dat met de winning van gas een groot maatschappelijk en economisch belang is gemoeid, hetgeen niet of in veel mindere mate het geval is bij de winning van andere delfstoffen. De hier aangehaalde maatstaf voor de besluitvorming is aangemerkt als een beslissing van wezenlijk belang in de zin van artikel 3, lid 2, van het Besluit op de ruimtelijke ordening, zoals dit Besluit tot 1 juli 2008 gold. Bestuursorganen van de centrale overheid zijn blijkens literatuur en jurisprudentie in vergaande mate gebonden aan het in planologische kernbeslissingen vastgelegde beleid, hetgeen in nog sterkere mate geldt voor beslissingen van wezenlijk belang (vgl. prof. mr. P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, vijfde druk, Deventer 2006, 372 e.v.). Op grond van art. 9.1.2 van de Invoeringswet Wro heeft de nieuwe Wro hierin geen verandering gebracht, zodat de minister wegens zijn gebondenheid aan deze beslissing van wezenlijk belang de aangevraagde instemming zal moeten weigeren. 3.3 De Natuurbeschermingswet 1998 Om de hierboven vermelde reden – de onzekerheid over de gevolgen - dient de aanvraag om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet eveneens ingevolge artikel 19g van deze wet geweigerd te worden. De passende beoordeling biedt immers, zoals hierboven is uiteengezet, niet de zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het gebied, oftewel de instandhoudingsdoelen die met de aanwijzing als Natura 2000-gebied worden nagestreefd, niet zullen worden aangetast. Zo is niet met zekerheid uitgesloten dat de bodemdaling door zoutwinning afbreuk doet aan het doel van behoud van de oppervlakte van habitattype H1140 Slik- en zandplaten, en voorspellen de deskundigen van het KNIOZ dat de bodemdaling zal leiden tot een verandering in de sedimentssamenstelling die afbreuk doet aan de kwaliteit van dit habitattype in die zin dat de bodemfauna daardoor verarmt. Te bedenken valt hierbij dat voor de kwaliteit van de slik en zandplaten een verbeterdoelstelling geldt. Een verandering in de sedimentsamenstelling die leidt tot een verarming van de bodemfauna, vormt een verslechtering van de kwaliteit en staat daarmee haaks op de verbeterdoelstelling. Juist omdat hiervoor een verbeterdoelstelling geldt, moet een dergelijke verslechtering ook eerder worden aangemerkt als een significant effect. De vraag of sprake is van een significant effect moet immers worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (Hof van Justitie EG 7 september 2005, C-127-02, r.0. 48, Milieu & Recht 2005, nr. 4, kokkelvisserij). Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak oordeelt dat de vraag of een effect significant is, afhankelijk is van de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan (23 augustus 2006, Milieu & Recht 2007, nr. 27 (Houtrustterrein). 18
De voorspelde verarming van de bodemfauna zal tot gevolg hebben dat de betrokken zanden slikplaten minder geschikt worden als foerageergebied voor wadvogels. Aangezien juist de betrokken zand- en slikplaten en in het bijzonder de Ballastplaat in dit opzicht een cruciale betekenis hebben, zijn vervolgens significante effecten op de staat van instandhouding van bepaalde soorten, waaronder in het bijzonder de Kanoet en de Bergeend, niet uitgesloten. Een vermindering van de populatie van de Kanoet met 25% is volgens de deskundigen van het KNIOZ denkbaar. Voor de Kanoet geldt dat de landelijke staat van instandhouding matig ongunstig is en dat wordt gestreefd naar een verbetering van de kwaliteit van het leefgebied. Gelet hierop komt het project alleen voor vergunning in aanmerking, indien alternatieven ontbreken en dwingende redenen van groot openbaar belang daarvoor een rechtvaardiging vormen. Het is evenwel niet aannemelijk dat aan deze criteria kan worden voldaan. Voor de vraag of een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden verleend, is niet alleen van belang of in hoeverre de instandhoudingsdoelen mogelijk worden geschaad. Op grond van de artikelen 19d en 19e van de Natuurbeschermingswet 1998 dient het bevoegd gezag steeds te beoordelen of de aangevraagde vergunning bij afweging van de betrokken belangen kan worden verleend. Blijkens de jurisprudentie gaat het bij die afweging niet alleen om de instandhoudingsdoelstellingen, maar moet daarbij ingevolge de artikelen 19d en 19e van de wet ook in meer algemene zin het natuurbelang worden betrokken, welk belang meer omvat dan alleen de instandhoudingsdoelen van Natura 2000gebieden (Afdeling Bestuursrechtspraak 21 maart 2012, zaaknr. 201100548/1/R2, LJN: BV9524, Milieu & Recht 2012, 91 (mechanische pierenvisserij), rechtsoverweging 2.5.2; zie ook Afdeling Bestuursrechtspraak 21 april 2010, zaaknr. 200807970/1/R2, LJN: BM1796, Milieu & Recht 2011, nr. 64 (kokkelvisserij Voordelta) en 30 november 2011, zaaknr. 201008420/1/R2, LJN: BU6369, AB 2012 (Ennerveld). Het lijdt geen twijfel dat ook als zou moeten worden geconcludeerd – hetgeen wij betwisten – dat de zoutwinning met zekerheid niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied in de zin van de instandhoudingsdoelstellingen, er toch alle reden is om deze activiteit niet te vergunnen. Het staat immers vast dat de zoutwinning het gebied kwetsbaarder maakt voor zeespiegelstijging en afbreuk doet aan de hiervoor aangehaalde doelstelling van de PKB Waddenzee, te weten een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van (onder andere) de geomorfologische en bodemkundige processen, de fauna en de landschappelijke kwaliteiten, waaronder in het bijzonder de rust, de natuurlijkheid, de weidsheid en het nachtelijk duister. Aangezien het natuurbelang een preponderant gewicht in de besluitvorming op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 behoort te hebben gelet op het doel van deze wet (vgl. prof. dr. Ch.W. Backes, Juridische bescherming van ecologisch waardevolle gebieden, Zwolle 1993, bladzijde 33), is er alle reden om de aanvraag te weigeren. Dit geldt te meer nu voor de betrokken activiteit voldoende alternatieven bestaan. Zout immers is geen schaars goed en kan overal in Europa worden gewonnen. Zoutwinning is bovendien een activiteit met een beperkte economische omvang, waardoor ook het ermee gemoeide maatschappelijk belang beperkt is. 19
Ook op meer formele gronden kan de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 niet worden verleend. De passende beoordeling waarop deze gebaseerd zou zijn, voldoet namelijk in verschillende opzichten niet aan de daarvoor door het Hof van Justitie in het bekende kokkelvisserij-arrest geformuleerde maatstaf. Die maatstaf houdt in dat op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het project die de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden beschreven en beoordeeld. Een belangrijk gebrek in de beoordeling is bijvoorbeeld dat onderzoek naar de lokale effecten van de bodemdaling ontbreekt. De effecten worden telkens beoordeeld in het licht van de kombergingsgebieden in hun geheel, waardoor de lokale effecten onvoldoende belicht worden (zie hiervoor par. 2.2). Ook weerspiegelt de gebruikte literatuur voor de passende beoordeling waar het betreft wadvogels niet de meest recente en best beschikbare kennis over het gebied. Voor de effecten op wadvogels maakt men gebruik van de ecologische wadvogelatlas uit 1999 en vermeldt men alleen de vogels op de HVP in Harlingen. Zo wordt er met geen woord over de belangrijke functie van de Ballastplaat voor kanoeten of ruiende bergeenden gesproken, of over het feit dat de Ballastplaat een heel aparte macrofauna heeft door de afwijkende bodemsamenstelling. In het Nioz rapport, dat als bijlage bij deze zienswijze is gevoegd, zit een uitgebreide literatuurlijst die de weerspiegeling is van de meest recente en best beschikbare kennis is die beschikbaar is over het gebied. Deze wetenschappelijke kennis had voor deze passende beoordeling gebruikt moeten worden. Verder besteedt de passende beoordeling geen aandacht aan activiteiten als het verwerken van het gewonnen zout en het transport daarvan (scheepvaart). Dit wordt gemotiveerd met de mededeling dat deze activiteiten niet verschillen van de huidige situatie (blz. 12). Er wordt echter niet een wijziging van de huidige activiteit aangevraagd, maar een geheel nieuwe andere activiteit. Daarom dienen alle onderdelen van het project passend beoordeeld te worden. Ook de niet vermelde inname van water en de lozing van 5000m3 pekelwater per uur2 zijn nog niet eerder passend beoordeeld. Tot slot merken we op dit punt op dat de beoordeling van een aantal aspecten ten onrechte is doorgeschoven naar een later moment. Dit betreft de volumemonitoring, de evaluatie van de abandonnering van de caverne BAS-3 en de gevolgen daarvoor voor de boring en de operationele uitvoering van de Havenmond en de wijze van buitenwerkingstelling van het mijnbouwwerk na beëindiging van de winning. De beoordeling hiervan is blijkens de voorschriften 7, 8 en 17 bij het ontwerp-winningsplan overgelaten aan de inspecteur-generaal der mijnen, hoewel het hier gaat om aspecten die van wezenlijk belang kunnen zijn voor de effectbeoordeling, en die men daarom in volle omvang in de passende beoordeling had moeten betrekken. Dat is niet dan wel onvoldoende gebeurd. Dit brengt mee dat de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet niet kan worden verleend, zolang de betrokken aspecten niet alsnog aan een passende beoordeling worden onderworpen. Verlening van de vergunning op basis van deze gebrekkige passende beoordeling zou derhalve in strijd komen met art. 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht 2 Zie wijziging watervergunning, 16 december 2010, DNN 2010/5369
20
Het feit dat de beoordeling van een aantal aspecten is overgelaten aan de inspecteurgeneraal der mijnen is ook van belang in verband met de positie van derden. Zij worden immers in beginsel niet betrokken bij de beoordeling door de inspecteur-generaal van de betrokken aspecten, wat hun wettelijke aanspraak op rechtsbescherming tegen het instemmingsbesluit ondergraaft. Wij verzoeken u daarom de besluitvorming over het al dan niet instemmen met het winningsplan op te schorten totdat Frisia heeft voldaan aan de in de ontwerp-voorschriften 7, 8 en 16 genoemde eisen en derden, waaronder onze organisaties, in de gelegenheid zijn gesteld om hierover een (aanvullende) zienswijze in te dienen. 3.4 Het Werelderfgoedverdrag Op 26 juni 2009 is de Nederlands-Duitse Waddenzee geplaatst op de Unesco Werelderfgoedlijst. In de nominatie voor het verkrijgen van de Werelderfgoedstatus is vermeld dat de Waddenzee voldoet aan een aantal criteria van de Uitvoeringsrichtlijnen voor de implementatie van de Werelderfgoedconventie. Een van die criteria is dat in het gebied belangrijke natuurlijke habitats met een hoge biologische diversiteit aanwezig zijn. In de nominatie is beschreven dat het waddenecosysteem een van de belangrijkste wetlands ter wereld is. Gekenmerkt door een biologisch hoge productiviteit en van hoge wetenschappelijke , economische en sociale waarde. De voorgenomen zoutwinning staat op gespannen voet staat met de bepalingen van de Werelderfgoedconventie. In de Werelderfgoedconventie is in artikel 6 lid 3 opgenomen dat een “lidstaat” geen activiteiten toestaat of zelf onderneemt die tot schade aan het werelderfgoed kunnen leiden. Deze bepaling is nog eens bevestigd in de Uitvoeringsrichtlijnen voor de implementatie van de Werelderfgoedconventie. In de Uitvoeringsrichtlijnen is in artikel 119 vastgelegd dat de “lidstaat” er voor zorgdraagt dat menselijk gebruik van het werelderfgoed niet leidt tot een negatief effect op de waarde (Outstanding Universal waarde) van het werelderfgoed. In artikel 180 van de Uitvoeringsrichtlijnen zijn voorbeelden van menselijke activiteiten genoemd die het Werelderfgoed kunnen bedreigen. Zo wordt in dit artikel mijnbouw genoemd als een activiteit die kan leiden tot de achteruitgang van de schoonheid of de natuurwetenschappelijke waarde van het Werelderfgoed. Als hiervan daadwerkelijk sprake is, kan het Werelderfgoedcomité de conclusie trekken dat het Werelderfgoed gevaar loopt. In dat geval kan het comité het Werelderfgoed op grond van artikel 177 van de Uitvoeringsrichtlijnen op de lijst van “Werelderfgoederen in gevaar” plaatsen. In artikel 182 is opgenomen dat als besluitvorming over een activiteit die kan advies van Werelderfgoedcomité mede Werelderfgoedcomité kan op grond werelderfgoedstatus te ontnemen indien zijn aangetast of verdwenen.
het Werelderfgoedcomité wordt betrokken bij de leiden tot een bedreiging van het werelderfgoed, het bepalend kan zijn bij het uiteindelijke besluit. Het van artikel 176 besluiten een gebied de de kwaliteiten van het werelderfgoed onherroepelijk
21
Met name Criterium (ix)van het Unesco nomination document beschrijft het belang van ongestoorde processen: 'The Wadden Sea is one of the last remaining natural large-scale intertidal ecosystems, where natural processes continue to function largely undisturbed. Its geological and geomorphologic features are closely entwined with biophysical processes and provide an invaluable record of the ongoing dynamic adaptation of coastal environments to global change.' De zoutwinning kan er toe leiden dat areaal droogvallend wad van de Ballastplaat verdwijnt, al of niet tijdelijk. Bovendien grijpt de zoutwinning in op de natuurlijke dynamiek van het systeem, De voorgenomen zoutwinning staat daarmee op gespannen voet met de Werelderfgoedstatus. Immers met het verdwijnen van droogvallend wad wordt afbreuk gedaan aan de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee, waarvoor de Waddenzee nu juist is aangewezen. Ook ecologische effecten door deze nieuwe mijnbouw zijn niet uit te sluiten, zij zijn zelfs zeer waarschijnlijk. Indien als gevolg van de zoutwinning de cruciale betekenis van De Ballastplaat voor foeragerende wadvogels afneemt doordat het droogvallende deel kleiner wordt en/of de sedimentsamenstelling verandert, kan dit voor bepaalde soorten leiden tot negatieve effecten op populatieniveau. Gelet hierop verzoeken wij u om wegens de mogelijkheid dat zoutwinning zal leiden tot een schending van de hiervoor aangehaalde bepalingen in het Werelderfgoedverdrag en de daarop gebaseerde uitvoeringsrichltijnen in overleg te treden met het Werelderfgoedcomité zoals ook wordt in artikel 182 van de Werelderfgoedconventie. 4. Verzoek Op de hierboven aangevoerde gronden verzoeken wij u om niet in te stemmen met het winningsplan en de aanvraag om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 te weigeren. Hoogachtend, Namens Waddenvereniging, Vogelbescherming Nederland, Stichting de Noordzee en Natuurmonumenten,
Esmé Gerbens,
22
