Aan de leden van de Statencommissie Ruimte, Water en Groen
Nr.: 2001-13.915/50/A.14, RRL.
Groningen, 19 december 2001
Behandeld door Telefoonnummer Antwoord op Bijlage
: R.A. Bouwer : (050) 316 4972 : :
Onderwerp
: Evaluatie bestuursverkiezingen
Geachte dames en heren, Eind augustus hebben de provincies Groningen, Drenthe, Flevoland en Overijssel de NAOWAevaluatie ontvangen van de waterschapsverkiezingen. De waterschappen Noorderzijlvest, Hunze en Aa’s, Reest en Wieden, Velt en Vecht, Groot Salland en Zuiderzeeland hielden deze verkiezingen eind 2000. Deze waterschappen hebben in het Noordelijk afstemmingsoverleg waterschappen (NAOWA) een evaluatie uitgevoerd. Deze brief bevat een korte weergave van de evaluatie. De evaluatie behandelt onder meer de volgende onderwerpen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
De voorbereiding van de verkiezingen De communicatie rond de verkiezingen De kandidaatstelling De daadwerkelijke verkiezingen Een nadere beschouwing over de methode van schriftelijk stemmen Kosten Recente ontwikkelingen NAOWA aanbevelingen.
De portefeuillehouder water heeft in 1999, ten tijde van de behandeling van het kiesreglement in uw statencommissie, toegezegd dat de eerste schriftelijke waterschapsverkiezingen zouden worden geëvalueerd. Daarbij zou een van de aandachtspunten zeker ook het opkomstpercentage moeten zijn. Wanneer dit niet hoog genoeg zou zijn dan zou moeten worden overwogen de verkiezingsdatum van de waterschapsverkiezingen te koppelen aan de verkiezingen voor Gemeenteraad of Provinciale Staten. In de evaluatie wordt uiteraard ook op dat punt nader ingegaan. Het aanvankelijke plan voor een evaluatie was het uitvoeren van een interprovinciale evaluatie samen met de waterschappen. Bij nader inzien hebben de waterschappen terecht besloten een eigen evaluatie uit te voeren. De materie is in de eerste plaats immers vooral verkiezingstechnisch van aard. Bovendien zijn de gevolgde aanpak, de kwaliteit van de evaluatie en de antwoorden op de
verschillende vragen zodanig dat er geen enkele reden is om een eigen (inter)provinciale evaluatie uit te voeren. De belangrijkste vragen vanuit de statencommissie RWG hadden, zoals vermeld, indertijd betrekking op het opkomstpercentage en de vraag of het verkiezingstijdstip is te combineren met de verkiezingen voor Gemeenteraad of Provinciale Staten. Wat betreft het opkomstpercentage kan met tevredenheid worden gesteld dat dit gemiddeld over het gebied dertig procent bedroeg. Waterschap Hunze en Aa's bereikte 31 procent, waterschap Noorderzijlvest 32 procent. Gelet op het vooraf gestelde streefpercentage van dertig procent stemt dit de waterschappen tot tevredenheid. Deze conclusie nemen wij volledig over. Het is inherent aan de plaats van de functionele democratie en het huidige kiesstelsel dat geen opkomstpercentages van zestig procent mogen worden verwacht. Duidelijk is ook dat het koppelen van de verkiezingsdatum aan staten- of gemeenteraadsverkiezingen geen goed alternatief is. Het zou zelfs een averechts effect kunnen hebben. De publiciteitsmogelijkheden voor de waterschappen zijn immers veel groter met een exclusieve verkiezingsdatum voor de waterschappen. Wel kan worden overwogen een landelijke waterschapsverkiezingsdatum vast te stellen. Dit kan mogelijk leiden tot capaciteitsproblemen bij de uitvoering. Gezien de complexiteit van de waterschapsverkiezingen vergt de afhandeling de inzet van gespecialiseerde bedrijven. Op dit moment is hun aantal echter beperkt. Wanneer het personenstelsel op termijn wordt vervangen door een lijstenstelsel zal dit ook in de uitvoering leiden tot een vergaande vereenvoudiging. In de aanloop naar de verkiezingen werd ook stilgestaan bij de vraag hoe de tenaamstelling van de stembiljetten voor de categorie gebouwd plaatsvindt. Men vond het bijvoorbeeld bezwaarlijk dat de eerstgenoemde mede-eigenaar, zoals vermeld bij het kadaster, geldt als de geadresseerde. Hier zou een onjuiste suggestie van uit kunnen gaan. Gelet op de huidige methode van bestandsbeheer bij het kadaster is dit echter niet te veranderen. De belangrijkste aanbevelingen uit het NAOWA-rapport zijn verder: •
Het is gewenst om voor toekomstige verkiezingen in het reglement, of wellicht in de AMvB, bepalingen op te nemen die de procedures omtrent de huidige vormen van stemopneming regelen. Gedacht kan worden aan een bepaling die de mogelijkheid biedt aan anderen dan leden van het stembureau om de opening van de enveloppen te verrichten. Ook moeten eisen aan de kwaliteit van het scanproces/de scanmachine worden gesteld.
•
Het kiesregister moet zo actueel mogelijk zijn. Het is van belang om zo vroeg mogelijk in overleg met de gemeenten te treden over het tijdstip waarop en de vorm waarin de WOZgegevens aan de waterschappen moeten worden aangeleverd.
•
In het kader van aanpassing van de kiesreglementering wordt een wijziging meegenomen in verband met het creëren van de mogelijkheid om de dag van kandidaatstelling te verlengen tot een periode van een aantal dagen. Tevens wordt de mogelijkheid van schriftelijke kandidaatstelling opgenomen.
Deze aanbevelingen onderschrijven wij. Hierna treft u aan de belangrijkste onderdelen uit de NAOWA evaluatie. 1. De voorbereiding van de verkiezingen De zes waterschappen hebben begin 1999 in NAOWA-verband een werkgroep verkiezingen ingesteld. Hier was in 1995 ook al ervaring mee opgedaan. De voordelen waren de afstemming van data, gezamenlijke voorlichting en communicatie, bestandsopbouw en de mogelijkheid voor de projectleiders om kennis en evaring uit te wisselen. Het kostenvoordeel is vooral behaald op het
terrein van voorlichting en communicatie. Aangezien de bestandsopbouw/het beheer, op goede gronden overigens, werd uitbesteed aan verschillende bureaus werd op dat punt geen voordeel geboekt. Verder werden de data voor het einde van de termijn van kandidaatstelling, de verkiezingsperiode en het moment van bekendmaking van de uitslagen afgestemd. 2. Communicatie De zes waterschappen hebben gezamenlijk een publiciteitscampagne georganiseerd. Daarnaast heeft ieder waterschap ook eigen voorlichtingsactiviteiten uitgevoerd. Het doel van de campagne was goede kandidaten aan te trekken en een opkomst bij de verkiezingen van dertig procent te realiseren. De voordelen van de gezamenlijke campagne: Een uniforme boodschap voor het gehele gebied en het gebruik van een gezicht, de cabaretier Bert Visscher. Nadeel was onder meer dat er weinig ruimte was voor het communiceren van een eigen boodschap per waterschap. Een extern bureau heeft in december 2000 een marktonderzoek gedaan naar de mediacampagne en het stemgedrag van de stemgerechtigden. Dit rapport is eveneens toegevoegd. Het doel van het onderzoek was het in kaart brengen van de beoordeling van de verkiezing. Het bleek dat de bekendheid van de verkiezingen vooral te danken is aan het stempakket en veel minder uit de gevoerde campagne. Dit heeft trouwens wel bijgedragen aan de bekendheid met de waterschappen. Uit het onderzoek bleek verder dat een belangrijke reden om niet te stemmen is het feit dat het onderwerp niet aanspreekt. Men stemde op een bepaalde kandidaat vanwege zijn/haar standpunt, het kennen van de kandidaat en de inhoud van het kandidatenboekje. 3. Kandidaatstelling Het tijdstip van kandidaatstelling eindigt op 4 september. Deze datum hangt samen met het feit dat de verkiezingen in het najaar worden gehouden.Het bestand van het waterschap kan in deze periode nog worden aangepast aan de laatste stand van zaken. Gebleken is overigens wel dat de datum waarop de kandidaatstelling uiterlijk heeft plaatsgevonden met het oog op de zomervakanties zorgvuldig moet worden gepland. De dag van kandidaatstelling moet dan ook worden verlengd tot een periode van een aantal dagen. 4. Verkiezing In het personenstelsel kan bij het invullen van stembiljetten verwarring ontstaan. De kiezer is in de algemene democratie immers gewend zijn stem binnen het lijstenstelsel uit te brengen. Vaak wordt dan gestemd op de eerstgeplaatste op het stembiljet, de lijsttrekker. Deze handelwijze kan er bij het uitbrengen van een stem op een vierkant stembiljet bij de waterschapsverkiezingen toe leiden dat de stem wordt uitgebracht op de eerstgeplaatste op het biljet. Om dit bezwaar te ondervangen werden elders wel ronde stembiljetten gebruikt. Uit de evaluatie blijkt dat veelal niet is gestemd op de eerstgeplaatste kandidaat op het stembiljet, maar dat welbewust is gestemd op een bepaalde persoon. De waterschappen hebben verder telefoonpanels ingesteld Deze hebben zeker voorzien in een behoefte. Zowel om problemen op te lossen rond de verzending van stembiljetten als bij het verstrekken van meer algemeen getinte informatie. Het doel was een opkomst van dertig procent. Dat percentage is gerealiseerd. Zetelverdeling Waterschap
Opkomst
Aantal Zetels
Reest en Wieden
35,1%
25
Aantal herkozen leden 8
Aantal nieuwe leden 17
Velt en Vecht Groot Salland Zuiderzeeland Hunze en Aa’s Noorderzijlvest
32,5% 30,8% 24,0% 31,0% 32,1%
21 25 26 31 31
6 17 12 12 11
15 8 14 19 20
Verdeling per categorie Waterschap
Opkomst
Ingezetenen Ongebouwd
Gebouwd
Reest en Wieden Velt en Vecht Groot Salland Zuiderzeeland Hunze en Aa’s Noorderzijlvest
35,1% 32,5% 30,8% 24,0% 31,0% 32,1%
34,6% 32,4% 30,4% 24,0% 28,7% 33,3%
34,4% 31,8% 31,9% 23,0% 28,4% 33,6%
45,3% 44,4% 51,0% 36,9% 43,7%
Bedr. Gebouwd 61,3% 74,0%
5. De schriftelijke verkiezingen nader beschouwd. De uitgangspunten van de waterschapsverkiezingen liggen vast in de Waterschapswet. De verkiezingen werden tot nu toe uitgevoerd op grond van de provinciale kiesreglementen. Deze worden volgend jaar vervangen door een landelijke AMvB waterschapsverkiezingen. Doel is vergaande uniformering tot stand te brengen. De evaluatie gaat onder meer in op de bruikbaarheid van het kiesreglement. Men stelt een aantal wijzigingen voor. Zo moet bij het opstellen van de AMvB aandacht worden geschonken aan de tijdsplanning. Het gebruikte kiesreglement kent een strakke tijdsplanning, aldus de evaluatie. Met name de periode na de kandidaatstelling tot het moment van het bekendmaken van de uitslag, beschreven in de artikelen 14 tot en met 38 van het kiesreglement, verloop erg snel terwijl juist in die fase veel beslismomenten zitten. Hierbij kan gedacht worden aan de controles op de drukproeven. Verder zou rekening gehouden kunnen worden met de vakantieperiodes. Ontvangst stembiljetten Ook waren er praktische problemen met datum en tijdstip van uiterlijke ontvangst van de stembiljetten. In het huidige artikel 23, lid 1 van het kiesreglement, staat dat het dagelijks bestuur de dag vaststelt waarop de door de stemgerechtigde te retourneren stembescheiden door het hoofdbureau moeten zijn ontvangen. Het tweede lid van artikel 23 bepaalt dat de te retourneren stembescheiden, naast verzending per post, op werkdagen van 9.00 tot 16.00 uur en op de dag bedoeld in het eerste lid van artikel 23, tot 12.00 uur kunnen worden gedeponeerd in geplaatste stembussen. Daarnaast bepaalt het huidige artikel 28, lid 4 van het kiesreglement, dat stembescheiden die na de in artikel 23, eerste lid, bedoelde dag door het hoofdstembureau worden ontvangen, buiten beschouwing worden gelaten. Uit het samenstel van bepalingen kan enerzijds worden afgeleid, dat alle biljetten die op de in artikel 23, eerste lid, bedoelde dag zijn ontvangen moeten worden meegeteld, terwijl anderzijds de stembus op die dag al om 12.00 uur gesloten moet zijn. Dit sluit niet op elkaar aan. De waterschappen hebben dit probleem opgelost door de na 12.00 uur gebrachte retourenveloppen ook bij de telling van de stemmen te betrekken. Stemopneming De waterschappen hebben een aantal werkzaamheden, zoals het printen en mailen van stembiljetten en kandidatenboekjes, uitbesteed.De in het kiesreglement neergelegde procedure van stemopneming
is niet voldoende toegesneden op het digitaal verwerken van de stemmen. In de praktijk openen de leden van het hoofdstembureau bijvoorbeeld niet altijd de retourenveloppen, maar wordt dit ook gedaan door medewerkers. Vervolgens worden de stembiljetten met behulp van een machine gescand. Om de in het kiesreglement vastgestelde procedure zoveel mogelijk te waarborgen hebben de waterschappen voor de werkzaamheden die door de externe bureaus zijn verricht gebruik gemaakt van protocollen.
Verder gaat de evaluatie kort in op het feit dat het waterschapsbestel op dit moment een personenstelsel kent. Zoals bekend is zowel in het IPO als in de Unie van waterschappen uitgebreid gediscussieerd over de samenstelling van waterschapsbesturen. Een van de conclusies is dat het huidige personenstelsel geheel dan wel gedeeltelijk moet worden vervangen door een lijstenstelsel. De discussie werd in het begin van de zomer afgesloten met een gezamenlijke Unie/ IPO brief aan de staatssecretaris. Naar verwachting zal deze begin volgend jaar reageren op de vragen en aanbevelingen die Unie en IPO gezamenlijk hebben voorgelegd over onder meer het onderwerp bestuurssamenstelling. De voorstellen tot wijziging van het financieringsstelsel en de bestuurssamenstelling zullen naar verwachting binnen enkele jaren hun beslag krijgen in de Waterschapswet. Het kiesregister Vlak voor en tijdens de verkiezingen bleek dat door afstemmingsproblemen met de gemeenten over de WOZ-gegevens het kiesregister niet volledig was. Het kiesregister werd dan ook tot het laatste moment aangepast. Ook was de belangstelling voor het ter inzage gelegde kiesregister vrijwel nihil. Hoewel vanuit dit oogpunt vraagtekens zijn te zetten bij het nut van de terinzagelegging is het toch zinvol hieraan ook in de toekomst vast te houden. Zo kan immers iedere stemgerechtigde nagaan of hij/zij met de juiste gegevens is opgenomen en verzoeken om correctie. Fraudegevoeligheid Het systeem van schriftelijke verkiezingen zou fraudegevoelig zijn. Onbevoegd gebruik door derden valt inderdaad niet uit te sluiten. Denk aan het inzamelen van stembiljetten, het vrijwillig overdragen ervan aan derden etc. Overigens zal men nogal wat stembiljetten moeten verzamelen wil dit invloed hebben op de verkiezingsuitslag. Stembusverkiezingen zijn minder fraudegevoelig, maar ook hier valt het ronselen van volmachten en oproepkaarten niet te voorkomen, zij het dat de mogelijkheden beperkter zijn vanwege het maximum van twee volmachten per categorie. Ook hebben de gevolgen van eventuele frauduleuze handelingen in een groter waterschapsgebied zonder kiesdistricten minder invloed dan binnen een kiesdistrict. Het aantal benodigde stembiljetten dat moet worden verkregen om invloed te kunnen uitoefenen op de uitslag is immers veel groter. Het ophalen van stembiljetten is op zichzelf nu niet strafbaar. Bepalingen uit het Wetboek van strafrecht zien meer op misbruik van oproepingskaarten die bij algemene verkiezingen worden gebruikt. In het onderhavige geval bieden dergelijke bepalingen onvoldoende soelaas. Een punt van aandacht is of de kiesreglementen een strafbepaling moeten bevatten. Overigens is het de vraag in hoeverre een dergelijke bepaling handhaafbaar is. De waterschappen hebben via een ingenieuze, het stemgeheim waarborgende constructie, gerealiseerd dat gekopieerde en dubbel aangevraagde stembiljetten niet zouden worden meegeteld. Conclusie/aanbeveling Onbevoegd gebruik bij verkiezingen kan in ieder geval worden verminderd of voorkomen door kiezers erop te wijzen dat zorgvuldig met de verkiezingspost omgegaan moet worden om fraude zodoende zoveel mogelijk te voorkomen. De betrokken waterschappen hebben een voorkeur uitgesproken voor deze aanbeveling. Verkiezingsfraude zou ook kunnen worden voorkomen door
terug te komen op de keuze van schriftelijke verkiezingen en overgaan naar stemmen in persoon waarbij een stemgerechtigde slechts voor een beperkt aantal andere stemgerechtigden mag optreden als gemachtigde. Ook bij stembusverkiezingen is fraude uiteraard nooit geheel te voorkomen. Tenslotte kunnen in het kiesreglement of in de verkiezingen AMvB strafbepalingen worden opgenomen die aansluiten bij de wijze van verkiezingen. Te denken valt aan het strafbaar stellen van iemand die stelselmatig personen aanspreekt of anderszins persoonlijk benadert teneinde hem te bewegen zijn stembescheiden af te geven met het oogmerk om deze wederrechtelijk te gebruiken.
Het stemgeheim Het stemgeheim is goed gewaarborgd. De verkiezingsmodule van het automatiseringssysteem produceert voor printbestanden bij het print- en mailbedrijf een nummer. Dit nummer wordt in de vorm van een barcode bij de productie van de mailpakketten gebruikt om de juiste stembiljetten per stemgerechtigde in één envelop te krijgen. Dit nummer is ook nodig om te voorkomen dat stembiljetten worden vermenigvuldigd en dat op deze manier onterecht meer stemmen kunnen worden uitgebracht. De barcode heeft overigens ook een belangrijke functie bij het verwerken van de stemmen zelf. Dit is automatisch door middel van scanmachines gebeurd omdat handmatig verwerken door de grote hoeveelheden en de krappe tijdsperiode onmogelijk was. De privacy van de stemmer is door het kiesreglement en de gemaakte protocollen die de waterschappen met de print- en mailbedrijven hebben afgesloten, voldoende gewaarborgd. Zo worden de bestanden met gegevens van de stemgerechtigden vernietigd zodra de termijn voor het aanvragen van duplicaten is verstreken en voordat de verwerking van de stembiljetten aanvangt. Op deze wijze kan de barcode niet worden gebruikt om achteraf te bepalen op wie een stemmer heeft gestemd. 6. Kosten, ontvangen opmerkingen en conclusie. De evaluatie geeft onder meer aan wat per waterschap de kosten per stembiljet bedroegen. Zoals te verwachten was lagen de kosten op een beduidend hoger niveau dan toen de verkiezingen indirect plaatsvonden. Zo bedroegen de externe kosten bij waterschap Hunze en Aa's ƒ 1.080.371,-ofwel ƒ 2,35 per stembiljet, en bij waterschap Noorderzijlvest ƒ 1.144.857,-- ofwel ƒ 3,23 per stembiljet. Het telefoonpanel heeft veel reacties ontvangen. De meeste vragen hadden betrekking op de volgende punten: • • • •
De peildatum van 1 januari 2000 voor gebouwd en ongebouwd leverde reacties op van mensen die na die tijd een perceel hadden gekocht dan wel verkocht. De barcode op het stembiljet riep vragen op over het stemgeheim. Onjuiste tenaamstelling. De biljetten stonden soms op naam van een overledene. De tenaamstelling van het stembiljet. In artikel 25 van het kiesreglement is geregeld dat bij gedeelde eigendom de stembescheiden worden toegezonden aan degene die het aanslagbilje t voor de waterschapsomslag krijgt. Dit kan ertoe leiden dat mede-eigenaren zich gediscrimineerd voelen.Door in de voorlichting aandacht aan dit punt te schenken kan veel irritatie worden weggenomen.
7. Recente ontwikkelingen. De vorig jaar gehouden verkiezingen geven genoeg stof tot discussie. Vragen, als vormen schriftelijke verkiezingen de beste methode van verkiezingen of ligt een keuze voor stembusverkiezingen misschien meer voor de hand, kunnen worden gesteld. Naast de vele voordelen van schriftelijke verkiezingen kleeft er immers ook een belangrijk nadeel aan, namelijk dat
niet kan worden nagegaan wat met het stembiljet gebeurt vanaf het moment dat het aan de stemgerechtigde wordt aangeboden. Ook de mogelijkheden van telefonische verkiezingen of verkiezingen via het Internet worden steeds vaker aan de orde gesteld. In 1999 bood het Hoogheemraadschap van Rijnland de kiezers de mogelijkheid om telefonisch te stemmen. Het leverde het hoogheemraadschap wel een kostenbesparing op, maar niet veel stemmen. De mogelijkheid van elektronisch stemmen via de computer levert ongetwijfeld een aantal voordelen op. Te denken valt aan het gebruiksgemak en het op allerlei plaatsen kunnen stemmen. Belangrijk nadeel echter is de authentificatie, de vraag of het wel stemgerechtigde X is die zijn stem uitbrengt. Er zou een goed beveiligd systeem voor nodig zijn dat werkt met elektronische handtekeningen en andere faciliteiten. Gezien de huidige bezwaren is het elektronisch stemmen op korte termijn dan ook geen oplossing.
Verder is het, zoals hiervoor reeds genoemd, een relevante vraag of de waterschapsverkiezingen misschien landelijk moeten plaatsvinden. Wellicht hebben deze opties een positieve invloed op de opkomstpercentages. Op deze vragen zal wellicht in de in 2002 op te stellen verkiezingen AMvB antwoord worden gegeven. De waterschappen hebben overigens terecht opgemerkt dat, wanneer voor een landelijke verkiezingsdag wordt gekozen, rekening moet worden gehouden met de beschikbare technische uitvoeringscapaciteit. De conclusies van deze evaluatie bevestigen de knelpunten en bevindingen neergelegd in het IPOstandpunt over bestuurssamenstelling en financiering van het waterschapsbestel, de Unie werkgroep van der Vliet evenals de conclusies van professor Toonen in zijn rapport 'een bestuursschouw van het waterschap'. De verkiezingen worden terecht als zeer ingewikkeld en ondoorzichtig ervaren. De profilering van de kandidaten bleek tijdens deze verkiezingen wederom een probleem. Ondanks de kandidatenboekjes, met behulp waarvan de kandidaten zich aan de kiezer presenteren, bleek voor de kiezers niet goed wie de kandidaten zijn en waar ze voor staan. De teksten in de kandidatenboekjes gaven onvoldoende informatie. Het is uiteraard voor de waterschappen niet wenselijk om invloed uit te oefenen op de inhoud van de teksten die door de kandidaten wordt aangeleverd. De waterschappen hebben slechts taalkundige en tekstuele wijzigingen doorgevoerd. Een ander nadeel van het huidige personenstelsel bleek bij deze verkiezingen ook weer te zijn het feit dat veel stemmen verloren gaan, omdat inherent aan het personenstelsel is dat uitgebrachte stemmen niet overdraagbaar zijn op opvolgende kandidaten. Het feit dat het stemmen op kandidaten die geen bestuurszetel halen geen rol speelt bij verdere bestuurssamenstelling doet afbreuk aan de democratische legitimiteit van het waterschap. In dit licht biedt het IPO-standpunt over de bestuurssamenstelling, dat behelst dat om democratische redenen wordt gekozen voor een kiesstelsel waarbij de verkiezing op directe wijze plaats vindt en waarbij wordt uitgegaan van het beginsel ‘one man, one vote’ en een lijstenstelsel, een uitkomst voor de bezwaren die kleven aan het personenstelsel. Wij vertrouwen erop dat wij u hiermee voldoende hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten der provincie Groningen:
, voorzitter.
, griffier.
