A TERÜLETI (REGIONÁLIS) ÁLLAMIGAZGATÁSI KOORDINÁCIÓ TARTAL- MÁNAK, ESZKÖZEINEK ÉS MÓDSZEREINEK MEGÚJÍTÁSA

A TERÜLETI (REGIONÁLIS) ÁLLAMIGAZGATÁSI KOORDINÁCIÓ TARTALMÁNAK, ESZKÖZEINEK ÉS MÓDSZEREINEK MEGÚJÍTÁSA dr. Dargay Eszter – dr. Pomázi Miklós

I. A területi közigazgatás fogalmának lehatárolása, a területi igazgatást, koordinációt befolyásoló intézmények bemutatása I.1. A közigazgatás feladatai, szervezete I.2. A központi igazgatás I.2.1. A kormány és a miniszterek I.2.2. A közigazgatás felső szintjének szakemberállománya I.3. A helyi önkormányzatok, mint a helyi közhatalom hordozói I.4. Területszervezési hatáskörök I.5. Területfejlesztés, területrendezés I.6. Dekoncentrált szervek I.7. A magyar közigazgatás szervezeti kérdései az Európai Unió tükrében II. A jogi háttér II.1. A területi államigazgatási szervek szakmai irányítása II.2. A közigazgatási hivatalok jogállása, jogköre a területi államigazgatási szervekkel kapcsolatban II.3. Az államigazgatás külső ellenőrző mechanizmusai II.4. Az államigazgatás belső ellenőrzési rendszere III. A joggyakorlat bemutatása IV. A területi államigazgatás szervek vezetőivel folytatott konzultáció eredményének, illetve saját megoldási javaslataink, tapasztalataink ismertetése Mellékletek

15

Jelen tanulmánynak az a célja, hogy a területi államigazgatási koordináció tartalmát, eszközeit elemezze és esetleges megújítására javaslatokat tegyen. A főváros kiemelt helyzetére és szerepére tekintettel fontosnak tartjuk, hogy a témakört a fővárosi területi államigazgatási szervek és a fővárosi államigazgatási koordináció szemszögéből vizsgálhatjuk.1 Értékelve azt, hogy a területi államigazgatás nem vitathatóan már-már alig áttekinthető és szövevényes halmazával állunk szemben, a tanulmány elkészítését megelőzően azt tartottuk célszerűnek, ha egy rövid konzultáció keretében az érintettek, azaz a főváros területén működő államigazgatási szervek vezetőinek véleményét és javaslatát kérjük. A megbeszélések alapvetően két kérdéskörre koncentráltan zajlottak le: egyrészt az államigazgatási kollégium munkájára, másrészt a közvetlenül a szerv feladatellátása során más szervekkel való együttműködés tartalmára vonatkozóan tettünk fel kérdéseket.

1

E vonatkozásban utalunk dr. Ágh Attila álláspontjára, mely szerint Budapest a rendszerváltás kezdetétől a politikai csaták középpontjává és egyben a gazdasági érdekcsoportok ütközései színterévé vált, amelynek következében Budapesten és általában a KözépMagyarországi Régióban olyan széttagolt közigazgatási intézményrendszer jött létre, amely teljesen alkalmatlan az EU-ban való versengésre és saját alapvető funkcióinak betöltésére. (dr. Ágh Attila. Budapest Stratégiai Fejlesztésének Programja: Budapest, mint európai világváros jövője az EU-ban)

16

bm idea program

I. A területi közigazgatás fogalmának lehatárolása, a területi igazgatást, koordinációt befolyásoló intézmények bemutatása I/1.

A közigazgatás feladatai, szervezete

A Montesquieu által a hatalommegosztás rendszerében önállóként elhelyezett klasszikus végrehajtó hatalom fogalma a legújabb időkben gyökeres módosuláson ment át.2 Ezen kérdés taglalása önálló tanulmányt igényelne, e helyt csak annyit, hogy az élet változásával, közigazgatás mind vertikálisan, mind horizontálisan kitágult. A végrehajtásban más, nem közigazgatási szervek is részt vesznek.3 Az anyagi jog felől közelítve szintén megbomlott az egység.4 Ezek után nem csoda, hogy a jogirodalom nem is tud szabatos megfogalmazást adni a közigazgatásra, definíció helyett csak jellemzik azt.5 Nem kérdéses, hogy összetett kategóriáról van szó, így az a helyes, ha a leglényegesebb feladatok kiemelésével különítjük el a közhatalom gyakorlásának jogával felruházott szervezetet más államhatalmi ágaktól. A közigazgatáson belül alapvetően meg kell különböztetni: •

jogalkotási, jogszabály előkészítési tevékenységet;

•

a hatósági jogalkalmazást (ami a szűkebb értelemben vett közigazgatás);

•

a közszolgáltatások megszervezését és biztosítását;

•

a gazdálkodást.

Az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk óta szervi értelemben pedig meg kell különböztetni: •

az államigazgatási szerveket;

•

az önkormányzatokat (helyi, szakmai);

•

a közösség végrehajtó apparátusát.

E tekintetben alapvetés, hogy a feladatok sikeres ellátása nagymértékben a szervek közötti összehangolt együttműködésen múlik, e dolgozat is legfontosabb kiinduló pontjaként kezeli az igazgatás „fogaskerekeinek illeszkedését”. Ennél a hasonlatnál maradva természetesen alapvető feltétel, hogy a szervek „ugyanolyan szabványok szerint készüljenek”, azaz az egymáshoz kötődés, kapcsolat zökkenőmentes legyen, rendelkezzenek az igazgatás egészéhez, és az egymáshoz fűződő elemekkel, bírják ugyanazt, ugyanúgy. Plasztikus példával élve a versenyszabályok alkalmazásánál az unió viszonylagosan letisztult intézményeivel szemben hasonló belső intézményrendszer szükséges, pontosan ki kell jelölni, ki a részterület gazdája.

2

Az államhatalmi ágak mellett pedig megjelentek más hatalmi tényezők is, így elsősorban a média. Ma már felesleges vitázni Marshall McLuhan „media is the message” tételével. De van, aki a politikai pártokat is hatalmi tényezőként tartja számon. 3 „Az államigazgatási karakterű szervek”, a köztisztviselőkből álló kisegítő apparátusok még tovább differenciálják a hatalmi struktúrát. 4 A vegyes jogterületek (pl. kisajátítás, fogyasztóvédelem, gyámügyek, anyakönyvvezetés házasságkötésnél) mellett jelen vannak a vegyes szabályok (pl: társadalombiztosítás), a közigazgatásnak polgári jogi (pl: birtokháborítás) és kvázi büntető jogi (szabálysértés) feladatokat is el kell látnia, míg közigazgatási ügyeket esetenként nem közigazgatási szerv is ellát (érettségi bizonyítvány kiállítása), és az egyes anyagi jogok hovatartozását illetően sem egységes a jogtudomány (pl: pénzügyi jog). Az is előfordul, hogy államigazgatáson belül intézhető feladatokat a jogalkotó jobbnak lát más szervhez telepíteni (az ingatlan-nyilvántartás közigazgatáson belül marad, míg a cégnyilvántartást már a bíróság kezeli). Ezzel nem kritikát kívánunk megfogalmazni, pusztán érzékeltetni a mai életviszonyok összetettségét, ami az irányítás, szabályozás, igazgatás oldalán is hasonló rugalmasságot igényel. 5 A jogi lexikonban (Kjk-kerszöv 1999) például a közigazgatás nem szerepel önálló címként, csak több címen keresztül látták a szerzők összefoghatónak a közigazgatásról vallott gondolataikat, ismereteiket.

17

A Magyar Köztársaság jogrendjében, közigazgatási jogában egyidejűleg van jelen a centralizáció, a decentralizáció, és a dekoncentráció. A központi irányítás, a helyi önállóság és a központi irányítás területi vetületeinek megértése végett érdemes némi történeti alapvetést tenni. I.2.

A központi igazgatás

I.2.1. A kormány és a miniszterek A központi irányítás az idők folyamán kevéssé változott, a miniszterek és minisztériumok száma közel állandó (15-20 körüli). A feladatok átcsoportosítása, a minisztériumok alapítása, megszüntetése, összevonása, vagy éppen átszervezése természetesen folyamatosan történik, ám ezt nem tekintjük az irányítás felső szintje lényegi elemének. A kormány, mint egység működik, az ilyen változtatások hatékonysági és nem jogintézményi kérdések.6 Ami a miniszterek helyzetét illeti, korábban az Alkotmány 33. § (1) bekezdése szerint a Minisztertanács tagjait az Országgyűlés a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsának javaslatára menthette fel. Az előző rendszer alkonyán vezették be a képviselők egyötöde által a minisztertanács tagjaival szemben is benyújtható bizalmatlansági indítványt (39/A. §). Ezen tiszavirág életű szabályozást követően a rendszerváltás alapvető változást hozott az úgynevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésével, ami az országgyűlés kontrollját e formában kizárólag a kormányfő vezette kormányra, mint testületre nevesíti, vagyis kizárólag a miniszterelnökkel szemben benyújtott indítvány eredményezi a kormányváltást (azaz egyedi minisztercserére a népképviseleti szervnek nincs lehetősége), de az is csak akkor ha egyidejűleg új jelöltet sikerül állítani. (39/A.§) Bár a kormánynak állandó beszámolási kötelezettsége van az országgyűlés felé (39.§) és az országgyűlés több ellenőrző szervet is működtet (ügyészség (52.§ (2) bekezdés), országgyűlési biztosok (32/A.§), Állami Számvevőszék (32/C.)7) a bizalmatlansági indítvány az egyetlen konkrét felelősségre vonási forma, érdemi beavatkozás. Az országgyűlés (és a képviselők) ügyenként kifejezheti rosszallását interpellációkkal és bizottságok felállításával, ám jogi következményekkel bíró számonkérés ezen esetekben nem történik, azaz a kormány nagy cselekvési szabadsággal, önállósággal bír.8 Ami a kormány és a közigazgatás felső szintje működésének összehangolását illeti, arra több elméleti és gyakorlati megoldás is kínálkozik. Ezek közül kiemelést érdemel a Magyarországon is bevezetett, majd megszün-

6

Emellett felvethető a felső vezetők megtöbbszöröződése, mint a hatalomváltás „gyermekbetegsége”, ahogyan ez meg is jelenik a jogtudományban. Sárközy Tamás a rendszerváltás óta hangoztatott nézete szerint „a kormány felépítésében túlzott szerepet kapott és többszörös párhuzamosságokra vezetett a politikai elem („politikus” miniszter, politikai államtitkár és kabinetjeik kontra közigazgatási államtitkár és a neki alárendelt helyettes „szakállamtitkár-helyettesek”), a gazdasági kormányzás ténylegesen háttérbe szorul, túlméretezett kormány alakul ki. (A hatékonyabb kormányzásért, Magvető 1996. 34. és 35. oldalak) Ezt a jelenséget azért jelezzük csak zárójelben, mert témánkra hatással van, de azt döntően nem befolyásolja. 7 Éves beszámolási kötelezettsége van a Magyar Nemzeti Banknak is (32/D.§). 8 Konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtására ez ideáig nem került sor, ami olvasatunkban elsősorban ennek nehézkességét jelzi.

18

bm idea program

tetett ún. referatúra rendszer, amely egy a miniszterelnöki hivatalon belül működő szakértőgárdát jelentett, amely azáltal, hogy jobban rálátott a szakterületekre, jobban össze is tudta hangolni azokat. Jelenleg hiányzik az ágazatok valódi és állandó összefogója, a pillanatnyi érdekeken és erőviszonyokon felül csak néhány esetben van olyan szerv, amely az egészet és nem a részt szemléli (például a költségvetés megalkotásakor ilyennek kell lennie a pénzügyminiszternek). I.2.2. A közigazgatás felső szintjének szakemberállománya A kormány döntéseit testületként, kormányülésen hozza meg, de ezek nyilván csak az ügyek kis hányadát jelentik, ezen belül is inkább a jogalkotást, mint a végrehajtást ölelik fel, ami nem kifogásolható, hiszen ez a kormány alapvető rendeltetése. Pontosan a közigazgatás felső szintjére tartozó többi kérdés eldöntésére, a döntések végrehajtására, „lemenedzselésére” szakosodtak a minisztériumok, illetve alapítanak országos hatáskörű szerveket. A kormány politikusaival ellentétben a közigazgatási államtitkárral kezdődően a minisztériumok (országos hatáskörű szervek) állománya szakemberekből áll. A szakembereknek az igazgatási feladataik ellátásával kapcsolatban szerzett ismeretanyagát, elsajátított tudását, rutinját, az általuk megismert információkat, megtapasztalt valóságot hívjuk szolgálati tudásnak. Az ismeretek körének ezen bázisát tekintjük az egyik olyan tényezőnek, ami a közigazgatás hatékonyságára befolyással van, ennek optimális kihasználása előmozdítja, míg parlagon hagyása, szétforgácsolódása vagy elrejtése hátráltatja, gátolja az eredményes működést. A szakapparátus az, ami megvalósíthatja az életképes ötleteket, de ugyanezek el is sikkadhatnak a „bürokrácia útvesztőjében”. A szolgálati tudás alapvetően a minisztériumokban koncentrálódik, hiszen a közszolgálati törvény is e szervek dolgozóit dotálja a legjobban, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény is a legmagasabb szintre a legjobb szakembereket alapon épül fel.

9

Jelenleg nincs olyan igazgatási egység, amely összefogná, „fazont adna” a közigazgatásnak, leginkább a tárcaérdekek érvényesülésének lehetünk tanúi. A „tárcamonopóliumok” nagymértékben gátolják az eredményességet, a másik fél szempontjainak megismerését, és megértését, a társadalom összérdekének meghatározását, és érvényesítését.

9 Természetesen ez is csak viszonylagosan értendő, hiszen egyrészt a főtisztviselői kar a legjobban megbecsült szakemberállomány a Ktv. szerint, így állításunk csak tendenciájában, a szervezet egészét tekintve helyénvaló. Másrészt a szolgálati tudás nagysága is csak az alsóbb szervek viszonylatában igaz. „A jelenlegi kormányzati-minisztériumi apparátus szakmailag rendkívül legyengült, a rutinos szakemberek zömmel elvándoroltak a magánszférába. A minisztériumok általában fel vannak ugyan töltve emberrel, a létszám szerintem a tényleges feladatokhoz, a hatáskörükhöz képest sok helyen túlzott is, de a kormányzati szervek teljesítőképessége igen alacsony, a gyéren beáramló fiatalok nem tudnak kitől tanulni közigazgatási rutint, munkamódszereket. (Az 1992-es közalkalmazotti-köztisztviselői törvény javadalmazási rendelkezései hatalmas öngólnak bizonyultak.)” Az idézet a Ktv. módosításai előtti időből származik és az 1994-98-as kormányzati ciklusról beszél, de a lényegre jól rávilágít. (Sárközy Tamás: A hatékonyabb kormányzásért, Magvető 1996. 73.oldal)

19

Nem vitás, hogy az összkormányzati koordináció erősítésére van szükség, ezen egyezetés elmaradása a közigazgatás alsóbb szintjein nem pótolható. Az általános célkitűzések elmaradása, helyes megfogalmazása a végrehajtás alacsonyabb fokú szerveinél már nem lehetséges, a feladatok alapvetően különböznek a felső szint és az alsóbb szintek között, s ezek nem helyettesíthetők egymással. I.3. A helyi önkormányzatok, mint a helyi közhatalom hordozói A decentralizáció az önkormányzatiság létrejöttével nyert értelmet. A helyi önkormányzatok10 függetlenségét, és széles körű önállóságát az Alkotmány és az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) biztosítja. Az Alkotmány korábbi 35. § (4) bekezdése módot adott arra, hogy a Minisztertanács megsemmisítse a tanácsoknak azokat a rendeleteit, határozatait, amelyek a társadalom érdekét sértik. Ma már erre kizárólag az Alkotmánybíróságnak van joga, de az önkormányzati határozatok tekintetében is a közigazgatáson kívülre került a döntési jog, ezek bírósági felülvizsgálata kérhető. A közigazgatási hivatalok az önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzési jogkört kaptak, ami nem jelent közvetlen aktus felülvizsgálati jogot, csak az indítványtételt, az eljárás kezdeményezésének jogát foglalja magában (Ötv. 98.-99.§§). Ezen megoldás kétségkívül a legdemokratikusabb, ám ugyanakkor - más együtthatók miatt is- kevéssé eredményes.11 Az ellenőrzés kizárólag törvényességi szempontokat foglal magában. A helyi önkormányzat maga is gyűjtőkategória, ide soroljuk a települési önkormányzatokat (község, város, megyei jogú város, főváros, főváros kerületei) és a megyei önkormányzatokat.12 A rendszerváltást megelőzően a megyei tanácsok feladatköre többes volt.13 A jogirodalom az ellátó szerepkörön túl a megyei tanács egyik funkciójaként értelmezte, hogy közvetíti a központi célkitűzéseket a megye területén működő községi és városi tanácsokhoz. További fő feladata a községek és városok érdekeinek képviselete.

14

A rendszerváltást követő új hatalmi szervezetben a megyéhez kötődő feladatok kettéváltak, a megyei önkormányzatok immár a közfeladatok közül a nagyobb területi egységre vonatkozó helyi érdekű közügyek ellátásáért felelnek, míg a törvényességi kontrolt a közigazgatási hivatalok vezetői (korábban köztársasági megbí10

Léteznek még az úgynevezett testületi önkormányzatok, mint például a kamarák, vagy a hegyközség, ezek szerveződése nem területi, de a szakmai összetartozás talaján áll. 11 E helyt csak a jogirodalomból vett idézettel támasztjuk alá állításunkat. „Az Alkotmánybíróság védelmi funkcióját azzal a felvetéssel alakították ki, hogy az önkormányzatok önállóságát a kormánytól kell majd megóvni. A valóságban – legalábbis számszerűen – másként alakult a helyzet: sokkal inkább az önkormányzatok polgárai (különösen a helyi adók, továbbá a helyi népszavazásokkal, illetve népi kezdeményezésekkel kapcsolatos manipulációk voltak visszatérő témák), illetve a jogrendszer ellentmondás mentessége szorult védelemre.” (Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris 2001. 769.oldal) 12 Már itt jelezzük a főváros igazgatási kakukktojás, mert területén kettős települési önkormányzati rendszer épült ki. Sietve jelezzük, jogi értelemben nem megkettőződött, de a „békés egymás mellett élés”, vagy az átláthatóság szempontjából nehezebben követhető struktúráról van szó. 13 Lásd 1971. évi I. törvény a tanácsokról 15.§-át. 14 A tanácstörvény magyarázata (Kjk 1976. 256. és 257. oldalak)

20

bm idea program

zottak) gyakorolják. A helyi és a megyei önkormányzatok immár mellérendelt státuszban egymást kiegészítve működnek. Az Ötv. 1994. évi LXIII. törvénnyel történő módosítása szerint a megyei önkormányzat területi önkormányzat, ami tovább pontosította a két önkormányzat meghatározását.15 Az önkormányzatok közötti együttműködést, azaz a feladatok nagyobb területi lefedettségét az Ötv. a társulás jogának biztosításával kívánta lehetővé tenni (III. fejezet). A társulási szabadság nem korlátozódik a nevesített társulási formákra, így a hatósági igazgatási társuláson, az intézményi társuláson, és a társult képviselő testületen kívül bármelyik más helyi közügynek tekintendő kérdésben is létrejöhet az összefogás. A jogi keret láthatóan megvan a nagyobb egységbe való tömörüléshez, ezen túl a további társadalmi, gazdasági szabályozók azok, melyek ösztökélhetik, vagy gátolják a feladatellátásra való szövetkezést. A 1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről tartalmazza a részletszabályokat. A főváros és vonzáskörzete területén többféle társulás is működik, a területfejlesztési társulások esetében jellemző, hogy egy-egy külső kerület kapcsolódik az agglomeráció településeihez. (A társulások részletes felsorolását tartalmazza az 1. számú melléklet.)16 A fővárost nem érintő, de Magyarországon létező együttműködési forma a körjegyzőség (Ötv. 39.-40.§§), amikor is a körjegyző a jegyzőnek címzett államigazgatási hatáskörök gyakorlásán túl ellátja a képviselőtestületek, a bizottságok és a települési képviselők működésével kapcsolatos igazgatási feladatokat, a polgármesterek hatáskörébe tartozó államigazgatási döntések előkészítését és végrehajtását. Ennek érdekében minden érintett településen köteles legalább hetente egyszer ügyfélfogadást tartani. I.4. Területszervezési hatáskörök A területszervezés eseteiről az Ötv., részletszabályairól a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény rendelkezik. Döntési jogköre az országgyűlésnek és a köztársasági elnöknek van, az előkészítésben a közigazgatás is közreműködik. „A Magyar Köztársaság területi beosztásáról az Országgyűlés dönt, a megyehatárok megváltoztatása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A köztársasági elnök a városi cím adományozásakor, a községalakítás, illetve egyesítés megszüntetés, város és község elnevezése tárgykörében hozott döntésekor a belügyminiszter által előkészített anyagokra támaszko-

15 dr. Bereczky István szerint értelmezési zavart okoz az, hogy sem az Alkotmányban, sem az Ötv.-nek a helyi önkormányzatról rendelkező általános szabályai között nem jelenik meg a területi önkormányzat. Ezek után a hatályos szabályozás alapján a következő kép vázolható fel. A helyi önkormányzat gyűjtőfogalom s változatlanul magába foglalja a települési és a megyei önkormányzatokat. (Az utóbbiak egyben területi önkormányzatoknak is minősülnek.) 16 Itt utalunk dr. Ágh Attila álláspontjára, mely szerint Budapest egyik nagy problémája az, hogy míg az európai nagyvárosok a terjeszkedésük mértékében több menetben közigazgatásilag is magukba olvasztották a növekvő agglomerációjukat, addig Budapesten ez a szerves fejlődés nem ment végbe és az agglomerációhoz való viszony mesterséges és szervetlen maradt. A „belső” gyűrű gazdaságilag és társadalmilag integrálódott a fővárossal, de közigazgatásilag a „külső” gyűrűhöz tartozik, azaz Pest megyéhez és nem magához a fővároshoz. Ez szinte lehetetlenné teszi a közigazgatásilag egységes szerkezet kialakítását a szerves gazdasági-társadalmi egységben, amit Nagy Budapest jelent, szemben nemcsak Londonnal és Párizzsal, hanem Béccsel és Prágával is (lsd.: dr. Ágh Attila: Budapest Stratégiai Fejlesztési Programja: Budapest, mint európai világváros jövője az EU-ban.)

21

dik. A belügyminiszter az előkészítési eljárással a köztársasági elnök jogkörét nem korlátozza, hanem szakmailag alapozza meg.”17 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 13. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya nem terjed ki a területszervezési eljárásra. A közigazgatási eljárási törvény kommentárja az alábbi megjegyzést fűzi a szabályhoz: Látszatra jelentősen bővült a kivett eljárások köre. Felfogásunk szerint azonban ennek a számbeli növekedésnek alig van tartalmi jelentőssége. Ugyanis több mint vitatható a szóban forgó egyes eljárások hatósági jellege (pl. területszervezési eljárás). A „ügyféli kör”, az ügyek és döntések hatósági jellege nehezen „bizonyítható”. Ettől függetlenül bizonyára nem ártalmas egyértelművé tenni, hogy a Ket. hatálya nem terjed ki ezekre az eljárásokra18. I.5. Területfejlesztés, területrendezés A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényben nevesített jogintézmények alapvetően a közigazgatás szervező, szolgáltató, fejlesztő szerepének kielégítésére jönnek létre, lényegük az eddig ismertetettekkel ellentétben a napi feladatok megoldása, ellátása helyett a sikeres holnap építésében való segédkezés, a jövőben rejlő fejlődés kiaknázása, a fejlesztés alapjainak lerakása. A törvény alapfogalmait illetően lehetetlen a részletekbe menő ismertetés, hiszen azok mindegyike fontos. Mégis kiemelünk két olyan kategóriát, ami a fent ismertetett alapgondolat megértéséhez visz közelebb. A törvény 5.§ e) pontja szerint régió: tervezési-statisztikai és fejlesztési célokat szolgáló egy vagy több megyére (a fővárosra) kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával lehatárolt társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területfejlesztési egység. Ugyanezen jogszabályhely h) pontja szerint kistérség: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján lehatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi az ország területét és illeszkedik a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. Minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény részletesen ismerteti az egyes állami szervek feladat- és hatásköreit. A közigazgatási hivatal vezetője az önkormányzatok feletti ellenőrzési jogkörhöz képest helyenként többlet jogosítványokat kapott és a működés, döntéshozatal tekintetében törvényességi felügyeleti jogkört gyakorol. Ez a plusz még mindig nélkülözi a kasszációs jogkört, de a döntések felfüggesztésének lehet helye, sőt szélsőséges esetben az egész szerv működésének felfüggesztésének joga is megilleti a hivatalvezetőt.

17 18

Cseh Lajosné dr.-dr. Szabó Lajos: Kommentár az Ötv.-hez, (CD Jogtár, KJK-Kerszöv) (Kjk-Kerszöv 2005. 71. oldal)

22

bm idea program

Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának hivatalvezetője a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács működését nyomon követve azt alapjaiban megfelelőnek találta. Emellett esetileg élt felhívási jogával, ezen észrevételeit a 2. számú mellékletben ismertetjük. I.6. Dekoncentrált szervek Míg a közigazgatás eddig részletezett modelljében a centrális szervek az irányításért, tervezésért, az önkormányzatok a lokális problémák kezeléséért, és a nagy volumenben előforduló hatósági ügyek intézéséért, a területfejlesztés intézményrendszere tevékenységének összehangolásáért, a teljesítőképesség növeléséért felelősek, addig a dekoncentrált szervek elsődlegesen a hatósági jogalkalmazás területén működnek. Alapvető rendeltetésük szerint a speciális szaktudást igénylő jogviszonyok elbírálására és hatósági ellenőrzésekre hivatottak, csak másodsorban látnak el szolgáltató feladatokat. Ez a különleges szakértelem, hozzáértés, az ügyek egyedisége alapozza meg a szervezeti különállást, és ezért nem kerül a hatáskör az általános ügyintézőként nevesíthető jegyzőhöz. A szakigazgatás területi problémája természetesen nem függetleníthető attól a szituációtól, amit a centrális szerveknél kifejtettünk. A közigazgatás felső szintjének ellentmondásai a közigazgatás területi szintjén is érzékelhető. Problémaként merült fel például, hogy a Magyar Államkincstár Területi Igazgatósága a közigazgatási hivatalvezető koordinációs jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervnek tekinthető-e vagy sem19. A Belügyminisztérium által közreadott tájékoztató20 szerint a Magyar Államkincstár Területi Igazgatósága nem tekinthető területi államigazgatási szervnek, mert a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 24. § (3) bekezdésében meghatározott kritériumok közül kettőnek nem felel meg. A Területi Igazgatóságok ugyanis sem önálló hatáskörrel21, sem önálló szervezettel22 nem rendelkeznek. Ami a közigazgatási hivatalvezető ellenőrzési hatáskörét illeti, a tájékoztató az alábbiak szerint foglalt állást. A Ktv. közszolgálati ellenőrzésről szóló 64/A. §, valamint a Kincstárra vonatkozó említett rendelkezések alap-

19

A Magyar Államkincstár Elnöke több közigazgatási hivatalvezetőt tájékoztatott azon álláspontjáról, mely szerint a közigazgatási hivatalok a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságainál közvetlenül ellenőrzést nem folytathatnak, tekintettel arra, hogy azok nem minősülnek területi államigazgatási szervnek. A Pénzügyminisztérium álláspontja az ügyben szintén az volt, hogy a közigazgatási hivatalok a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet felhatalmazása alapján a Kincstár Igazgatóságainál nem folytathatnak ellenőrzést. 20

A Belügyminisztérium Önkormányzati Hivatal Közigazgatási Hivatali és Jegyzői Iroda 2005. márciusában közzétett tájékoztatója (301-557/05.) 21 Az állítás indokolását a Kincstári szervezet kialakulásában, valamint abban jelölték meg, hogy az államháztartás alrendszerei költségvetése végrehajtásának pénzügyi lebonyolítása az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 18/A. § meghatározott feladatainak végrehajtásával a Magyar Államkincstárat ruházta fel. 22 A Magyar Államkincstár alapító okiratának, szervezeti és működési szabályzatának, illetve a 2004. évre szóló költségvetési alapokmányának áttanulmányozását követően megállapítható, hogy a Területi Igazgatóságok a Kincstár részjogkörű költségvetési egységei. A részjogkörű költségvetési egység fogalmát az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet tartalmazza, mely szerint az az önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek – a felügyeleti szerv által meghatározott – jogi személyiséggel nem rendelkező olyan szervezeti egysége (telephelye), amely egyes előirányzatok felett rendelkezési jogosultsággal bír. Leírtak alapján tehát a részjogkör az előirányzatok feletti jogosultságokat foglalja csak magában, tehát a Területi Igazgatóságok jogi személyiséggel nem rendelkező, területi alapon működő szervezeti egységei a Magyar Államkincstárnak, így szervezeti önállóságról sem beszélhetünk.

23

ján megállapítható, hogy a hivatalvezető hatáskörébe tartozó közszolgálati ellenőrzés hatálya kiterjed a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságaira is. A kifejtettek alapján rögzíthető azonban az, hogy az ellenőrzés másik két nagy témakörében – ide tartozik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény hatályosulásának, a hatósági tevékenység jogszerűségének ellenőrzése, valamint az ügyiratkezelésről és a közigazgatási szervek által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről szóló jogszabályok hatályosulása – a speciális jogi szabályozás hiányában a közigazgatási hivatalvezető nem folytathat ellenőrzést a Területi Igazgatóságoknál. A dekoncentált szervek, mint az önkormányzatok mellett a területi szinten párhuzamosan működő közigazgatási szervek rendszerének áttekintésére, a párhuzamosságok felszámolására és az ügyfél szempontjából is előnytelen szétaprózódás felszámolására tett

kormányzati törekvések közül említést érdemel a területi ál-

lamigazgatási szervek reformjának fő irányairól szóló 1105/1995. (XI. 1.) Korm. határozat, amely főszabályként az ágazati területi államigazgatási szerveket szakmai önállóságuk megtartásával, a megyei közigazgatási hivatal belső szervezeti egységeiként kívánta tovább működtetni. A határozatban fő elvként és irányként határozza meg, hogy a megyei közigazgatási hivatal a Kormány területi államigazgatási szerve.23 A reform az ágazatok nagyfokú ellenállásával találta magát szemben, a már említett tárcaérdekek érvényesítése megakadályozta a valódi áttörést. Tanulmányunk szempontjából elsődlegesen annak van jelentősége, hogy a területi szervek túlburjánzásának megakadályozásának elvét a kormányzat mint egység zászlójára tűzte, támogatta, de a konkrétumok szintjén az a szaktárcák ellenállásba ütközött. A közigazgatási reform eredményeképpen szakmai önállóságuk fenntartása mellett szervezetileg két szakigazgatási szerv integrálódott be a közigazgatási hivatalokba (gyámhivatal, fogyasztóvédelem), a közigazgatási hivatalok vezetői pedig elsődlegesen szervező, összefogó, másodsorban ellenőrző és indítványozó jogosítványokat kaptak a dekoncentrált szervekkel kapcsolatban. Bár a vélemények megoszlanak, a témánk szempontjából kevéssé tartjuk eredményesnek a közigazgatás átalakítására tett kísérletet. „Megállapítható továbbá, hogy erős folyamat indult be a területi államigazgatási szervek önállóságának megszüntetése, vagy csak részbeni önállósága tárgyában (pl.: MÁK, geológiai szolgálat, mértékhitelesítő hivatal, hírközlési felügyelet). Ezen folyamat annak előrevetítését jelenti, hogy az ágazatok ki kívánják vonni területi államigazgatási szerveiket a területi kormányhivatalok koordinációs jogköre alól. Inkább az ágazati irányítási és felügyeleti jogkör erősítésében látják a területi államigazgatás jövőjét és függetlenségét, mint a területen történő koordinációban, vagy – még rosszabb lehetséges megoldásként – az integrációban.”24

23

A 1027/1996. (IV. 3.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervek reformja első ütemének teljesítéséről és a további feladatokról elrendelte az 1105/1995. (XI. 1.) Korm. határozatában foglalt feladat- és hatásköri felülvizsgálat további folytatását. 24

dr. Németh Éva: Regionális közigazgatási hivatali modell koncepciója 2005.

24

bm idea program

Nem véletlen, hogy a regionális és kistérségi szervezést igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörök, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekről szóló 1075/2004. (VII. 21.) Korm. határozat 2. számú mellékletében található, a területi államigazgatás átalakításához kialakított szempontrendszer lényegében visszatér a korábbiakhoz. Ennek megállapításai szerint a jelenlegi igen széttagolt és nagyszámú területi államigazgatási szervezeti kört a felülvizsgálat eredményeképpen radikálisan csökkenteni kell. Cél az, hogy ágazatonként lehetőleg egy dekoncentrált szerv működjön, továbbá a jelenlegi államigazgatási feladatok közül minél többet a közigazgatási hivatalok lássanak el és bővüljön a hivatalok koordinációs és ellenőrzési feladatköre. A szervezeti átalakításnál kiemelt figyelmet kell fordítani a költségtakarékos működésre, a szervezeti felépítés áttekinthetőségére, az ügyfelek magas színvonalú kiszolgálására, valamint a feladatok gyors és határozott végrehajtására.25 A reform továbbá a közigazgatási hivatalok vezetőinek új és erősebb jogosítványaira helyezi a hangsúlyt, mellyel a területi államigazgatás kormány általi erőteljesebb ellenőrzését és összehangolását kívánják elérni26. I.7. A magyar közigazgatás szervezeti kérdései az Európai Unió tükrében27 Tanulmányunkat megalapozó gondolatainknál rögzítettük, az unió igazgatását is a végrehajtás részének tekintjük, így ahhoz, hogy érintsük a magyar közigazgatás integrációból eredő feladatait, nem nélkülözhetjük az Európai Uniós kitekintést. Az Európai Unió intézményeinek fél évszázados története során mindeddig nem jött létre olyan európai szintű közigazgatási rendszer, amelynek feladata lenne a közösségi jog végrehajtása. Az EK-jog alkalmazása ugyanis a tagállamok közigazgatásának hatáskörébe tartozik és a nemzeti közigazgatási jogra nem vonatkozik a jogharmonizációs kötelezettség sem. Fontos hangsúlyozni, hogy a tagállamok közigazgatásának autonómiája várhatóan a jövőben sem csökken. A tagállamok által aláírt, de még nem ratifikált Európai Alkotmány szerint az uniós jog tagállamok általi eredményes nemzeti végrehajtása közös érdekű ügynek (matter of common concern) tekinthető. Ez azt jelenti, hogy az Unió támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitások javítására irányulnak. Az ilyen támogatás igénybevételére azonban egyik tagállam sem kötelezhető. Az e célból szükséges intézkedéseket – a közösségi jog új, legmagasabb szintű másodlagos jogforrásában – az európai törvényben kell majd megállapítani, nem lehetséges azonban a tagállamok jogszabályi és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen formális összehangolása.

25

Mindezen felül a 1064/2004. (VI. 28.) Korm. határozat a kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs programról céljai között szerepel a területi, települési és regionális közigazgatási, illetve az önkormányzati reform kormányzati oldalról való alátámasztása, a gazdasági versenyképességet korlátozó túlszabályozási, igazgatási akadályok lebontása érdekében szervezeti decentralizációsderegulációs program megvalósítása. A program keretébe tartozik az intézkedési javaslatok kidolgozása a minisztériumok és más központi közigazgatási szervek dekoncentrált szerveinek csökkentésére és javaslattétel a feladat célszerű ellátására. 26 E helyt utalunk dr. Németh Éva álláspontjára, mely szerint a határozatban megfogalmazott elképzelések többsége nem viszi előre a területi koordinációt. A minisztériumok ugyanis még a vezetői kinevezések, illetve azok visszavonása esetén is ellenkezéssel fogadták a közigazgatási hivatalvezetők véleményezési jogát, nem valószínű ezért, hogy a dekoncentrált szervek létesítésének, átszervezésének, megszüntetésének kezdeményezéséhez társuló, továbbá a létszám és költségvetés megállapításának kötelező véleményezési jog esetében – ami még nagyobb beleszólást jelentene a minisztériumok döntési jogkörébe – ezt megértéssel fogadnák és nagyobb együttműködést tanúsítanának (dr. Németh Éva: Regionális közigazgatási hivatali modell koncepciója 2005.). 27 A fejezetben dr. Forgács Imre gondolatait vettük át, melyek Új tendenciák az európai közigazgatásban, valamint Integrációs feladatok a magyar közigazgatásban címmel, az Európai Tükör 2004/3. és 2004/4-5. számaiban jelentek meg.

25

Az alábbiakban a közigazgatás európaizálódása (Europeanisation of Public Administration) jelenségéről és fogalmáról teszünk említést. A tagállamok közigazgatása és az európai közigazgatás közötti kapcsolat valójában csak a gazdasági integráció mélyülésével, a hetvenes-nyolcvanas évektől vált igazán fontos kérdéssé. A közös piac kiépítése, a Római Szerződés „négy alapszabadságának” gyakorlati érvényesítése gyorsította fel a másodlagos jogalkotási folyamatokat, mind nagyobb terheket róva ezáltal nemcsak a közösségi jogalkotókra, hanem a tagállami végrehajtókra is. Az integrációs folyamat mélyülése, az újabb és újabb közösségi politikák megjelenése magát a közösségi jogalkotási folyamatot is egyre bonyolultabbá tette. A jogszabályok komplexitása folyamatosan növelte az előkészítésre, az előzetes formális és informális egyeztetésre fordított időt, ami fontos szabályozási tárgyak esetén több évig is elhúzódott. A legkevesebb háromszintű (szubnacionális, nemzeti, nemzetek feletti) igazgatási rendszer munkakapcsolatai is bonyolultabbakká váltak. A közösségi jogalkotásban való megfelelő részvétel igénye, a tagállami érdekek védelme minden tagállamban felvetette és azóta is folyamatosan napirenden tartja a hatékony kormányzati koordináció problémáját. Tanúi vagyunk továbbá a közösségi jogalkotás szakmai specializálódása, szektorspecifikussá válása (compartmentalisation) folyamatának. Ezen jelenség, mely alapvetően a közösségi jogalkotás technikai, szakmai normák felé történő elmozdulását mutatja, a kormányzati koordináció megvalósíthatósága, végrehajtása szempontjából nehézségeket eredményez. Ez azonban a területi koordináció szerepének és jelentőségének felértékelődését vonja maga után. Az eltérő nemzeti közigazgatási tradíciók ellenére az integrációs folyamat előrehaladása, mind komplexebbé válása új tendenciákat is elindított az európai közigazgatási térségben. A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzése maga is egyre bonyolultabbá vált, s az ellenőrzési gyakorlat egyre koordináltabb együttműködést igényelt a közösségi intézmények és az egyes tagállamok között. A közigazgatás európaizálódása fogalom arra az új jelenségre hívja fel a kutatók és a politikusok figyelmét, hogy a közösségi jog alkalmazása az intézményi struktúrák konvergenciájának jegyeit is hordozza. Magyarország EU tagállammá válásával összefüggésben a közigazgatási szervezeti rendszer egészének sokoldalú együttműködést kell megvalósítania. Az együttműködés vertikális dimenziója azt jelenti, hogy a magyar kormányzati szerveknek napi kapcsolatban kell állniuk a közösségi jogalkotó és jogalkalmazó szervekkel. Ezzel egyidőben ki kell épülnie a kormányzat és a régiók – tágabban a teljes önkormányzati szféra – közötti integrációs célú kapcsolatrendszernek is, hiszen a közösségi támogatások, programok kedvezményezettjei a régiók, a települések, az egyes lakossági csoportok lesznek. Az együttműködés horizontális dimenziója az azonos szintű állami és nem állami szervek tevékenységének újfajta megszervezéséről és összehangolásáról szól. A kormányzati döntés-előkészítésben például a korábbiaknál sokkal kevésbé lehetnek meghatározók az egyes ágazati vagy funkcionális minisztériumok tárca szempontjai. Az integrációs feladatok többsége ugyanis a tárcák közötti horizontális együttműködés erősítését, az „összkormányzati” szempontok fokozottabb érvényesítését igényli.

26

bm idea program

*** A leírtak szerint ismertetett, általunk fontosnak tartott körülményeket adottságként kezelve tekintettük át a területi államigazgatási szervek koordinációjának jelenlegi helyzetét és esetleges továbbfejlesztésének lehetőségeit. Javaslataink megfogalmazását megelőzően a jobb áttekinthetőség érdekében szükségesnek látjuk a vonatkozó jogszabályhelyek, valamint azok hatályosulásával kapcsolatos tapasztalataink összegyűjtését.

27

II. A jogi háttér II.1. A területi államigazgatási szervek szakmai irányítása Az: Alkotmány 35. § (4) bekezdése alapján a Kormány - jogszabály kivételével - az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisít, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik. Az Alkotmány 40. § (3) bekezdése értelmében a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 20. §-a kimondja, hogy a jogalkalmazó szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A Jat. 49. § (1) bekezdése szerint a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. A Jat. 54. §-a alapján az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A Jat.55. § (1)-(2) bekezdései értelmében a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére.28 A szakmai irányítással kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbi joggyakorlatot alakította ki. A 37/2001. (X. 11.) AB határozat szerint „az Alkotmánybíróság … a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában mutatott rá arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, „amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön” (ABH 1992, 275., 278.). Az Alkotmánybíróság az ügyészi óvással támadott minisztériumi iratokkal kapcsolatban azt állapította meg, hogy azok formai szempontból nem minősíthetők a Jat. szerinti állami irányítás egyéb jogi eszközeinek. Tartalmukat tekintve azonban ezek az iratok az állami irányítás egyéb jogi eszközeként hatottak, az azokban foglalt jogértelmezést egy másik jogalkalmazó szerv normatív jelleggel, a minisztérium álláspontjaként, valójában kötelező előírásként adta közre. Az Alkotmánybíróság „... eddigi gyakorlatában is érdemben elbírálta az olyan állami aktusok alkotmányosságát, amelyek ugyan túlléptek a kibocsátó szerv jogalkotási hatáskörén, azaz érvénytelenek voltak, de a kibocsátó szándéka szerint normakénti követésre tartottak igényt, illetve a gyakorlatban úgy is hatályosultak. (ABH 1992, 275.; 1993, 292.)” [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158., 161.]

28

Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (továbbá: Art. (régi)) 2003. január 1-től 2003. december 31-éig hatályos 6/A. § (1)

bekezdés e) pontja szerint a pénzügyminiszter az adótörvények értelmezése kérdésében az adóhatóság számára kötelező iránymutatást adhat.

28

bm idea program

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint az informális jogértelmezést tartalmazó iratok - mint például a jogszabály végrehajtására kiadott minisztériumi útmutató az egyedi ügyben kiadott minisztériumi állásfoglalás, a törvény magyarázatát tartalmazó miniszteri leirat, továbbá a miniszteri és helyettes államtitkári tájékoztató nem tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az ilyen iratokban „foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. ... [Az] ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké... Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes” [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 277.]. Az Alkotmánybíróság jelen esetben megállapította, hogy a minisztérium helyettes államtitkárától (illetőleg főosztályvezetőjétől) származó iratok - levél formájuktól függetlenül - valójában olyan jogi iránymutatásokat tartalmaznak, amelyek egységes joggyakorlat kialakítását célozzák. Ezek az iránymutatások ugyanis értelmezik a törvényt, továbbá ajánlást adnak egyes rendelkezések végrehajtására, tartalmukat tekintve tehát az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősíthetők. Az Alkotmánybíróság jelen esetben - a jogorvoslati eljárásban - sem látta indokoltnak az eltérést az utólagos normakontroll keretében követett gyakorlatától, amikor csupán megállapítja a normatív tartalmat hordozó, de a Jat. szerinti állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősíthető aktus alkotmányellenességét azzal, hogy „ahhoz joghatás nem fűződik” [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 278.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158., 161.].” A 47/2003. (X. 27.) AB határozat a gyakorlat állandóságáról és következetességéről tanúskodik. Döntésében hangsúlyozta, hogy a hatóságonként változatos elnevezést viselő, még az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek sem minősülő iratok útján a kibocsátók a törvénytől eltérő szabályokat nem állapíthatnak meg; különösen nem írhatnak elő „új” kötelezettségeket a hatóság tagjai vagy az állampolgárok számára. Nem adhatnak továbbá olyan felhatalmazást a kibocsátott iránymutatás szabályaival érintett hatóság tagjainak, amelyeket az alapul fekvő törvény nem tartalmaz. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályai alól kivont, de az egységes joggyakorlat alakításának igényével fellépő, a jogszabályok rendelkezéseit felülíró és azok érvényesülését lerontó ilyen iratok alapjaiban sértik a jogállamiság követelményét. II.2. A közigazgatási hivatalok jogállása, jogköre a területi államigazgatási szervekkel kapcsolatban A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 98. § (1) bekezdése szerint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;

29

c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket; e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél; f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1) bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget; g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. §-a szerint a fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalok (a továbbiakban: közigazgatási hivatal) a Kormány területi államigazgatási szervei. A R. 2. § (1) A közigazgatási hivatal közvetlenül a közigazgatási hivatal vezetőjének (a továbbiakban: hivatalvezető) vezetése alatt álló szervezeti egységekből, továbbá ágazati szakigazgatási szervekből (a továbbiakban: igazgatási szervek) áll. Amennyiben a Kormány kivételt nem tesz, a területi államigazgatási szervek szervezeti és szakmai önállóságuk megtartásával - a hivatalvezető koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. A R. 11. §-a szerint a hivatalvezető a területi államigazgatási szervek tekintetében •

koordinációs,

•

ellenőrzési,

•

informatikai tevékenységet, valamint

•

képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el, hatásköröket gyakorol,

•

véleményezi a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetőinek kinevezését és megbízásuk visszavonását,

•

javaslatot tehet kitüntetésükre, jutalmazásukra,

•

kezdeményezheti fegyelmi felelősségre vonásukat.

A koordinációs feladat- és hatáskör az alábbiakra terjed ki: a) több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolása; b) a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium létrehozása, működése, ügyrendjének előkészítése; c) közreműködés - a belügyminiszter által meghatározottak szerint - a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában; d) a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos feladatok területi összehangolása; e) a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolása, szakmai támogatást nyújtása az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez; f) tájékoztatást kérése a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetőitől29. A R. 16. § (1) bekezdése a hivatalvezető ellenőrzési feladat- és hatásköreit rendezi az alábbiak szerint:

29

R. 12. § (1) bekezdés

30

bm idea program

a) gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési terveinek összehangolásáról, egyeztetett végrehajtásáról, a tapasztalatok közös elemzéséről; b) gondoskodik a gazdaságos, egymást kiegészítő ellenőrzési módok kialakításáról, alkalmazásáról; c) ellenőrzi a területi államigazgatási szervek vezetőinek köztisztviselőkkel, közalkalmazottakkal kapcsolatos munkáltatói intézkedései törvényességét, a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló jogszabályok hatályosulását; d) ellenőrzi - a fővárosi, megyei ügyészséggel egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint - a területi államigazgatási szervek tevékenységében az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény hatályosulását, hatósági tevékenységük jogszerűségét; e) ellenőrzi az ügyiratkezelésről, valamint a közigazgatási szervek által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről szóló jogszabályok hatályosulását; f) ellenőrzi a területi államigazgatási szervek által alkalmazott informatikai programok jogtisztaságát; g) ellátja a területfejlesztés intézményeinek törvényességi felügyeletét, valamint az egy település által alkotott kistérségek felett törvényességi ellenőrzést gyakorol. A R. 22. § (1) bekezdése fogalmazza meg az intézkedési jogköröket, amelynek alapján a hivatalvezető felhívással, megkereséssel élhet és intézkedést kezdeményezhet, melyre viszonttájékoztatási kötelezettség áll fenn. II.3. Az államigazgatás külső ellenőrző mechanizmusai A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. § (1) bekezdése alapján az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközeire, valamint e szervek általános érvényű rendelkezéseire és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire terjed ki. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 17. § (3) bekezdése kimondja, hogy az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített állami pénzalapok, valamint a helyi önkormányzatok, illetve a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását rendszeresen ellenőrzi. II.4. Az államigazgatás belső ellenőrzési rendszere A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése értelmében a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (rövidített neve: KEHI, a továbbiakban: Hivatal) az Áht. 121/A. §-ának (10)(12) bekezdései alapján a Kormány belső ellenőrzést végző szerve. Ugyanezen rendelet 3. § (1) bekezdése elrendeli, hogy a Hivatal ellenőrzési hatásköre kiterjed: a) a Kormány programjából adódó feladatok fejezetek általi végrehajtásának és a Kormány egyéb döntései végrehajtásának ellenőrzésére; b) az Áht. 121/A. § (10) bekezdésének megfelelően a központi költségvetés bevételei és kiadásai, az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, valamint a központi költségvetési szervek

31

pénzügyi ellenőrzésére (ideértve a közbeszerzési és pályáztatási rendszerek ellenőrzését is); továbbá a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, az alapítványoknak, a megyei, térségi és regionális területfejlesztési tanácsoknak és - a pártok kivételével - a társadalmi szervezeteknek a központi költségvetésből, alapokból juttatott pénzeszközök - ideértve a nemzetközi szerződések alapján kapott támogatásokat és segélyeket is - felhasználásának ellenőrzésére; A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 4. §-ában foglalt előírások szerint a költségvetési szerveknél a belső ellenőrzés kialakításáról és működéséhez szükséges források biztosításáról a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni. A fejezet felügyeletét ellátó szervnek belső ellenőrzési egységgel kell rendelkeznie, amely ellátja a szerv belső ellenőrzését, és ellenőrzést végez a felügyelete alá tartozó bármely költségvetési szervnél.

32

bm idea program

III. A joggyakorlat bemutatása Az államigazgatás felső szintjén kifejtett szakmai irányítást, az egységes és helyes joggyakorlat kialakításában való segédkezést az államigazgatás közép és alsó szintje –nem utolsó sorban a jogszabályok változásának ütemére tekintettel - igényli. Az államigazgatás felső szintje (és a jogalkotó) a Jat. által biztosított lehetőségekkel szemben a más formában kiadott útmutatókat részesíti előnyben, ám ezeket az Alkotmánybíróság nem helyesli, sőt az újabb gyakorlat szerint érdemben vizsgálja felül, azokat tartalmilag az állami irányítás egyéb jogi eszközének tekintve.30 A köztisztviselők szűkebb szakterületüket illető továbbképzése31, szinten tartása, más formájú tájékoztatása szervenként változó, de az ismeret megújítás, elmélyítés jelenleg nem jellemző a közigazgatásban. Az államigazgatás egyik részterületén (Art. (régi)) egy évig törvényi szinten rögzítették a szakminisztérium közvetlen irányítási jogosítványát, ám ez az Art. (új) tervezetéből végül kikerült a szakmai önállóságra, és más alkotmányossági aggályokra hivatkozással. A jogalkotó a Magyar Közlönyben a törvények indokolását jellemzően nem teszi közzé, de mivel azok más fórumom megismerhetőek, a joggyakorlat szerves részét képezik.32 A Jat. által nevesített állásfoglalások nem terjedtek el. Mindezek alapján elmondható, hogy a közigazgatáson belüli jogalkalmazás, az egység és az orientáció fő kérdése a demokrácia és a hatékonyság egymásnak feszülő kategóriáiban rejlik. Jelen helyzetben a mindenki által kívánt és kétségtelen előnyökkel is járó egységes fellépés, joggyakorlat ellenében a szintén jelentős értékhordozó, bármilyen szakmai befolyástól mentes döntések, az önálló felelősségvállalás felé mozdul el a jogalkalmazás. Ami a tanulmány feladat-meghatározását illeti, az új utak esetében az alábbi kérdésekre kell keresni a választ: •

A létező struktúrákat kellően kihasználja-e az államszervezet?

•

Ha nem, azok elmélyítése mellett helye van-e a középszintű együttműködés kitágításának, új elemek felvételének?

•

Mindig vizsgálandó, hogy az összehangolást igénylő problémát a közigazgatás felső szintjén kell-e kezelni, vagy elegendő a középszintű összefogás.

A közigazgatás középszintjén a közigazgatási hivatalok vezetői hivatottak az igazgatás működtetésének egységéért. A közigazgatási hivatalvezetők többes feladatot látnak el, így a területi szervekkel kapcsolatos feladatokon túl, vagy pontosabban azt megelőzően felelősek az önkormányzatok (helyi, kisebbségi, települési kisebbségi) működésének jogszerűségének ellenőrzéséért, a jegyző államigazgatási hatáskörben hozott döntéseivel kapcsolatban a felettes szerv jogait gyakorolják, emellett önálló államigazgatási hatáskörök címzettjei, sőt ezen túl a közigazgatás más területein is kaptak feladatokat (pl: területfejlesztési tanácsok törvényességi

30

Az APEH kivételként említhető, amelynek az elnöke gyakran bocsát ki irányelveket és utasításokat. Ide nem értve a kötelező generális képzést. 32 A gyakorlat ezt egyértelműen jogalkotói indokolásnak tekinti, ám elméletileg ez sokkal inkább a jogszabály előkészítőinek gondolatait tartalmazza, hiszen ezen érvek elfogadásáról az országgyűlés nem dönt, következésképp csak feltételezés, hogy valóban ezen szándék vezérelte a joganyag elfogadásánál. Az ilyen áttételes helyzet legalábbis aggályos. 31

33

felügyelete)33. A munka összetettségét azért emeljük ki már elöljáróban, mert érzékeltetni kell, hogy miféle nehézségekkel kell szembe néznie egy hivatalvezetőnek feladatellátása során. A közigazgatási hivatalvezetők az önkormányzatok szakmai feletteseként és segítőjeként leterheltek, így más, vagy többlet feladataikat az apparátuson belüli munkaszervezéssel, átcsoportosítással kevéssé tudják ellátni, a jellegében is különböző, mennyiségében pedig jelentős koordinációs, ellenőrzési feladatokat akkor tudják eredményesen megoldani, ha ehhez önálló szakemberállomány áll rendelkezésükre.34 Az államigazgatás területi szintjének összefogása érdekében többféle jogosítványt biztosított a jogalkotó. Az ellenőrzési és a koordinációs, a továbbképzési illetve a véleményezési feladatkör mellett megjelenik az intézkedési eszköztár is, igaz nem közvetlen beavatkozásként, csak a szervezeti és szakmai függetlenség sérelme nélkül indirekt formában (indítványozás, javaslattétel). Egy szervezet (APEH) teljesen kívül marad az együttműködésen, ami szakmai szempontból nem indokolható, és de lege ferenda felülvizsgálandó.35 A szabályozás keretjellegű, azaz a működés területeinek kijelölésén túl részletszabályokat nem tartalmaz, így, az, hogy a jelenlegi szabályok mennyiben hatályosulnak, azon keresztül vizsgálandó, hogy azokat a közigazgatási hivatalok és a területi államigazgatási szervek hogyan alkalmazzák, és értelmezik, azaz milyen konkrét tartamommal töltik meg, hogyan bontják ki, mit értenek bele, és mit tekintenek a szabályozáson kívül esőnek36. E körben nem mellőzhető a közigazgatási hivatalvezető pozíciójára való kitérés, ugyanis az államszervezet rendszerében elfoglalt helye helyzetét is meghatározza, fellépésére is kihatással van. Az intézkedési eszköztár erőssége/gyengesége mellett a státusz az, ami a feladat sikerét elősegítheti, de ugyanígy gátolhatja is.37 A R. 3-3/A.§§-ai értelmében a hivatalvezető helyettes államtitkári illetményre és juttatásokra jogosult köztisztviselő. Ez a rendelkezés azt mutatja, hogy a jogalkotó egyrészt a „bérezést” illetően magasabban kezeli, de pozicionálisan mégsem kívánja a közigazgatási hivatalok vezetőit kiemelt helyzetbe jutatni, részükre még helyettes államtitkári címet sem ad. A vezető köztisztviselő, azaz kifejezetten végrehajtó és szakember. Hivatalvezető-helyettes az országban csak egy helyen működik, bár a jogszabály kijelentő módjából ennek köte33

Nem mellékes a közigazgatási perekben való részvétel sem, amely a feladatok jogszabályi meghatározása között nem szerepel látványosan, ám annál fontosabb, felelősségteljesebb, munka-és időigényes feladat. 34 Itt emlékeztetjük az olvasót, hogy az Ötv. a közigazgatási hivatal feladatait illetően első sorban az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatokat rögzíti, másodsorban a törvénnyel telepített hatásköröket sorolja fel és csak ezután következnek a Kormány által meghatározott feladatok. A jogszabályok általánosan elfogadott értelmezése szerint (elég az Alkotmányban az egyes államszervek feladatainak felsorolására, vagy a Btk. büntetési rendszerére gondolni) a felsorolás egyben egyfajta erősorrend is, azaz mindig az első helyen álló jogintézmény az alaptípus, első az egyenlők között. 35 A magunk részéről nem látjuk a szervek közötti érdemi különbséget, különösen, hogy a Ktv., az Áe., illetve a számítógépes programokra vonatkozó szerzői jogi, vagy iparjogvédelmi előírások mindenkire egyaránt kötelezőek, de a közigazgatás ügyféli átjárhatósága sem függhet a szervek alapfeladatától. Így ezt a különállást leginkább a szakmai lobbyk erősségének tulajdonítjuk. 36 E vonatkozásban egyezőek a tapasztalataink a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal hivatalvezetőjével, aki szerint a területi államigazgatási szervek szívesen és önként vesznek részt közös ellenőrzéseken a különböző, több ágazatot érintő jogszabálytervezetek véleményezésében, de bezárkóznak akkor, ha az önállóságukat látják veszélyeztetve (dr. Németh Éva: Regionális Közigazgatási hivatali modell koncepciója 2005.). 37

Anélkül, hogy ezen, jelen dolgozat keretein messze túlmutató kérdésben elmélyednénk csak utalunk más jogintézmények hasonló problémáira. Kiemeljük a hasonlóan ellenőrzési feladatokkal megbízott ombudsmanok személyét, akiknek közvetlen intézkedési jogkörük hiányában nehéz elérni a kívánt megoldást, és amire az államszervezetben elfoglalt „megbecsült” helyük jelentősen rá tud erősíteni. A nyilvánossághoz fordulás joga kevéssé visszatartó erejű a gazdaság szereplőinél, mint az államgépezet részét képező szerveknél, szervezeteknél az országgyűlés elé terjesztett jelentés.

34

bm idea program

lezőségére következtethetünk38, ami szintén jelzés értékű a középszint összefogására hivatott szervezet megbecsültségét illetően. A közigazgatási hivatalok, mint a kormány területi szervei „egyfajta előretolt helyőrségként” működhetnének, ám a tapasztalatok szerint nem a „kihelyezett tagozat” benyomását keltik. A végrehajtó hatalom, a kormány egységének elképzelése helyett a közigazgatás közép szintjén inkább a tárcák önállósága, különállása érvényesül. A közigazgatási hivatalokhoz jelenleg két szakigazgatási szervet integráltak, fogyasztóvédelem és a gyámügyi igazgatás területei tartoznak ide. A szakmai önállóság, de szervezeti függőség sajátos intézmény, amely zökkenőmentes működtetése többletenergiákat igényel39. Itt még jobban előtérbe kerülnek a személyes kvalitások, az együttműködés és alá-fölé rendeltség egyszerre, egy időben történő megvalósítása akkor lehet sikeres és eredményes, ha a kellő rugalmasság és probléma érzékenység mind a hivatalvezetőben, mind az igazgatási szerv vezetőjében megvan. Jelezzük, hogy jogszabály módosítás folytán a gyámhivatalok hatásköre a közeljövőben jelentősen kibővül, vagyis a jogalkotó a szakmai önállóság, szervezeti, működési betagozódás modelljét jónak látja. IV. A területi államigazgatási szervekkel folytatott konzultáció eredményeinek, illetve saját megoldási javaslataink, tapasztalataink ismertetése 1. A konzultáció egyértelműen kimutatta azon vezetői igényeket, hogy a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásával kapcsolatos koordinációs szerep erősítése alapvetően kívánatos lenne4041. Ezzel egyidejűleg azonban nagy hangsúlyt kell fektetnünk az összefüggő információk címzettekhez történő eljuttatásának, az elvárások megfogalmazásának folyamatára, valamint a közigazgatási hivatalok rendelkezésére bocsátandó eszközrendszer tartalmára. A koordinációs hatáskör hatékony gyakorlásához az szükséges, hogy a kormányzat a közigazgatási hivatalokat a döntéshozatali és ezt követően a döntés megismertetésével kapcsolatos információs mechanizmusba megfelelően bevonja. A feladatellátás hatékonysága e vonatkozásban alapvetően a konkrétan, jól körülhatárolhatóan megfogalmazott elvárások és igények kinyilatkoztatásának függvénye.

38

Ellenkező esetben a „segítheti” kifejezést használta volna a jogalkotó, ami a lehetőséget foglalja magában. Egyébiránt hasonló formabontó kettősség jellemzi az önkormányzatokat is, ahol is a polgármesteri hivatalt a polgármester irányítja és a jegyző vezeti, ami pusztán szervezéselméleti szempontból ellentmondásos kategória, ám a valóságban mégis működtetik (Ötv. 35. § (2) bek. és 36. § (2) bek). Ugyanilyen az első fokú gyámhivatalok jogállása, ahol a szakmai felügyelet szintén elkülönül a működés területétől, a jegyzőhöz történt integrálástól. 40 Aktuális témaként felvethető a gyorsforgalmi utak kisajátításával kapcsolatos ügyintézés, melyben a kisajátítási hatóságként fellépő közigazgatási hivatal eredményes munkájának feltétele az ingatlan-nyilvántartás vonatkozásában a földhivatalokkal, valamint az ismeretlen, ügyei vitelében akadályozott személyek részére történő gondnokrendelésekkel összefüggésben a gyámhatóságokkal való hatékony együttműködés. 41 dr. Németh Éva a regionális közigazgatási hivatali modell kidolgozásakor rövidtávon alapelvként a szolgáltatások és egyes feladatok, hatáskörök regionalizációját, az alapfeladatok ellátásában kooperációt és koordinációt fogalmazza meg. A jelenlegi tapasztalatai alapján azokat a tevékenységeket lenne indokolt fejleszteni az államigazgatási kollégiumok működésében, amelyek találkoznak a résztvevők együttműködési szándékával (dr. Németh Éva: Regionális Közigazgatási hivatali modell koncepciója 2005.). 39

35

E tekintetben nem hagyhatjuk figyelmen kívül azon tényt sem, hogy mindez a területi államigazgatási szervek különböző minisztériumhoz tartozó szakmai irányítása miatt a központi szint szoros együttműködését is igényli42. A koordináció, illetőleg annak eszközrendszere hatékonyságát a fenti folyamatok intézményesítése, valamint ezzel összefüggésben a beszámoltatás rendszerének kiépítése alapozza meg. A beszámolás első ún. „szűrőként” funkcionáló fórumának szerepét a közigazgatási kollégium töltheti be, melyet a központi szintre felterjesztett jelentések követnének. 2. Jelen pontban az általunk „alulról jövő”-nek nevezett koordinációs igények figyelembevételével és ezek becsatornázásával kapcsolatban jegyeznénk le néhány gondolatot. Itt elöljáróban, alapvetésként három megjegyzést tennénk: a) Az államigazgatás alsó és középszintje igényli a felső szinten kifejtett szakmai irányítást és - utalva az előbbi pontban kifejtettekre – az elvárások konkrét, összehangolt meghatározása ösztönzőleg hat a működésére. b) Emellett azonban a mindennapi működés által kidolgozottan létrehozott, jól működő „már bevált” kapcsolatok, együttműködések értékelése, intézményesítése és továbbfejlesztése szintén a hatékonyságot növelő, a koordinációt erősítő tényező lehet. c) Harmadrészt azon igények említendőek, amelyek területi, illetve helyi szinten az együttműködés, az összehangolt működés bármely okból – akár a jogszabályi környezet, akár a szakmai irányítás elkülönültsége folytán – fakadó fogyatékosságából erednek. A b) és c) pontban említettek feltárása és feldolgozása útján a koordináció lehetséges irányaira és fejlesztésére nézve szerezhetünk információkat. Ad b) A gyakorlatban kialakult, a jogszabályok által meghatározott feladatok ellátását, közös végrehajtását segítő módszerek és technikák feldolgozásával olyan tapasztalatokra tehetünk szert, melyekből a koordináció kiteljesedéséhez, más területeken meglévő hiányosságok pótlásához meríthetünk ötleteket43. A vezetői konzultációk alapján e vonatkozásban a más területi államigazgatási szervekkel konkrét feladatellátás kapcsán kötött együttműködési megállapodásoknak van kiemelt jelentősége. Ezen önkéntesen, jogszabályi kötelező rendelkezés nélkül született megállapodások jól működő, az egy-egy területet teljesen lefedő együttműködéseket takarnak. Célszerűnek tartjuk ezen együttműködési megállapodások közigazgatási hivatalok részére történő megküldését, amelyek ezáltal nyilvántartásra és összegzésre kerülhetnének. A közigazgatási hivatalok útján, az összeg-

42

A korábbi példánál maradva az ingatlan-nyilvántartás a Földművelésügyi- és Vidékfejlesztési, a gondnokrendelés az Ifjúsági, Szociális, Családügyi és Esélyegyenlőségi Minisztérium, míg a kisajátítás a Belügyminisztérium szakmai területe. Autópályáról révén szó nem nélkülözhető azonban a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium sem. 43 E vonatkozásban említést érdemel az országos gyakorlat egységesítésére való törekvés is, hiszen nem vitatottan a fentiekben jelentős eltérések lehetnek az egyes területi egységek között.

36

bm idea program

ző munka eredményeként a megállapodásokról készített összefoglaló jelentés az államigazgatás felső szintje, valamint a jogalkotó számára is kiindulópontként szolgálhatna. Ad c) Egyes területek és egyes szervek viszonylatában azonban, még erre irányuló közös akarat esetében sem valósul meg hatékony együttműködés. Ez természetszerűleg akár az idő, akár a költségtényező szempontjából történő hátrányos működést, vagy súlyosabb esetben a jogszabályok által meghatározott feladatellátás nem megfelelő színvonalon történő ellátását eredményezi. Az okok feltárásának, a probléma gyakorlati szinten történő megközelítésének, a közös tapasztalatelemzésnek a színhelyéül kínálkozik egy olyan akár két szinten – felsővezetői, valamint középvezetői és ügyintézői szinten – működtetendő fórum, amely konkrét javaslattevő jogosítványokkal felruházva ezen igények összegyűjtésével kiindulópontot képezhetne. Ezen témakörhöz kapcsolódóan tartjuk indokoltnak megemlíteni azon vezetői javaslatokat is, amelyek a közigazgatási kollégium esetleges jogszabály-módosítást kezdeményező, illetőleg véleményező szerepét emelték ki. A gyakorlati tapasztalatok területi szinten történő megosztása, feldolgozása és a központi szintre intézményes rendben történő felterjesztése ugyanis véleményünk szerint olyan értékes elemekkel gazdagíthatja a jogalkotást, amely máshonnan nem nyerhető. A leírtak alapján fontosnak tartjuk tehát azt, hogy az államigazgatás felső szintje a „fentről lefelé” megvalósított irányítási tevékenységén túl a közigazgatási hivatalok útján intézményes kereteket teremtsen az „alulról jövő” koordinációs és ehhez kapcsolódó egyéb igények befogadására. A közigazgatási hivatalok ezáltal egyféle szűrő és információs csatornákká is válhatnának, hozzájárulva a gyakorlati tapasztalatok feldolgozásához és a központi igazgatás és a jogalkotás által hasznosítható információkká történő transzformálásához. 3. A kollégiumban részt vevő szervek kapcsolatrendszerének feltérképezése alapján megfontolandó a tagok, a koordinációs és ellenőrzési hatáskörrel érintett szervek sorának bővítése.44 Amennyiben ugyanis a területi államigazgatás kormány általi erőteljesebb ellenőrzése és összehangolása a cél, akkor nem hagyhatjuk figyelmen kívül a következőket. A közigazgatási hivatal vezetője jogosítványait, hatáskörét, szerepét gyengítő körülmény az, hogy egyes tagok azáltal, hogy tevékenységük során döntően nem az előbb említett hatáskör alá vont szervekkel működnek együtt, nem érzik jelentőségét a koordinációban való részvételüknek. Anélkül ugyanis, hogy az egyes szervek feladatellátása során a velük együttműködő szervek bevonása megtörténne, nehezen várható el, hogy a résztvevők tisztán lássák feladataikat és szerepüket többek között például a kollégium munkájában.

44

Gondolunk itt különösen a rendőrségre, a határőrségre, vám- és pénzügyőrségre.

37

4. A tanulmányukban a közigazgatási hivatalvezetők többes feladatairól már tettünk említést. E vonatkozásban indokoltnak tartjuk felhívni a figyelmet arra, hogy a hivatalok feladatai igen sokrétűek, azonban ezek egyikéhez sem rendelhető közvetlenül a koordinációs és ellenőrzési munka. A leírtak alapján a többletfeladatok megfelelő szinten történő ellátásához humán és anyagi erőforrások biztosítására, az optimális szervezeti formáció megtalálására van szükség. 5.

A konzultáció tapasztalatai szerint a közigazgatás feletti kontroll a következőképpen realizálódik.45 A

szakmai ellenőrzést végző önálló hatalmi ágként funkcionáló ügyészség rendszeresen tart témavizsgálatokat a fővárosi illetékességi területű szerveknél. A közigazgatáson belüli ellenőrzés már nem mutat ennyire egységes képet, a felettes szervek vizsgálatai eltérő rendszerességűek és mélységűek. Ún. szakmai belső ellenőrt kevés helyen alkalmaznak, e közismerten hálátlan szerepkör elmaradásának elsősorban financiális okai vannak, a szervezeti kultúra, a rossz beidegződések nem ügydöntőek. A külső pénzügyi ellenőrzést végző Állami Számvevőszék is rendszeresen nyomon követi a szervek gazdálkodását, az országgyűlésnek felelős pénzügyi ellenőrző szerv aktivitása kiemelkedő. A közigazgatáson belüli szervezet (KEHI) jellemzően nem vizsgálódott a fővárosi közigazgatást illetően. A nemrégiben kötelezővé tett pénzügyi belső ellenőrzés első tapasztalatai kedvezőek. Politikai kérdés, hogy a közigazgatásra való jobb rálátást a kormány a közigazgatás felső szintje útján, vagy területei szerve bevonásával bármilyen mélységben is növelni kívánja-e. Amennyiben igen, mindenképp számolni kell a szakemberállomány és a szaktudás bővítésével.46 6.

A főváros területén közigazgatási feladatokat ellátó államigazgatási szervek közös problémája a más

illetékességi területen működő társhatóságoktól való különbözésüknek elismertetése, a területi alapon keletkező többletfeladatoknak a szerv további megbecsültségével való párosításának igénye. Köztudomású tény, hogy a főváros mind lakosságszámával, mind gazdasági potenciáljával magasan a többi közigazgatási terület felett áll. Az ezen sajátosságokból adódó, így megkülönböztetett jellemzőkkel bíró ügyeket intéző, kezelő közigazgatási szervek igénylik, hogy mindez jogállásukban is mutatkozzon meg, az általuk nyújtott többlet szolgáltatások okán „első az egyenlők közt” megbecsülést vívjanak ki maguknak, kiemelésükkel a jogalkotó is fejezze ki elismerését. A megyéktől való eltérés a nagyobb létszámokban ugyan megmutatkozik, ám a közigazgatási szervek ezt nem tartják elégségesnek, mert még ha esetlegesen volumenüket arányban állónak is tartják az ügyszámokkal, a nagyságrendeken túl a feladatok nehézségi fokának eltérése értékelés nélkül marad.47 Így a fővárosi koordináció ezen vélemény, szakmai lobby előmozdítására is hasznosítható. Ennek formái

45

A rendes jogorvoslati rendszert itt nem tárgyaljuk, csak említjük, hogy az egyedi fellebbezések, keresetek is nagymértékben hozzájárulnak a törvényes működéshez. A teljesség kedvéért említjük meg a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésére irányuló törvényi kötelezettséget, ami további garanciája a közigazgatás kiszámítható eljárásának. Érintőlegesen utalunk a jogérvényesítés megkönnyítésén keresztül (szakértelem ingyenes biztosítása által) a közigazgatással szemben további jogi védelmet adó, a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 3. § (1) bekezdés e) pontjára. 46

Ugyanazt a felelősségteljes munkát, amit a más hatalmi ágak szakemberei végeznek, a közigazgatáson belül is csak hasonló felkészültséggel lehet ellátni, és ne feledjük, hogy az ügyészségen jogi szakvizsgával rendelkező jogászok, míg az ÁSZ esetében felkészült pénzügyi szakemberek foglalnak állást a közigazgatás törvényességi, pénzügyi működésének kérdéseiről. 47 Ha a jogszabályi környezetet tekintjük át, a jogalkotó van ahol elismeri a főváros egyediségét, többletfeladatait, kiemelt jelentősségét, de az államigazgatási szerveket státuszukat tekintve nem igazítja ehhez. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény VII. fejezete kizárólag a fővárosi önkormányzatiságról szól. A törvény 62. § (1) bekezdése rögzíti, hogy e törvény rendelkezéseit a főváros önkormányzatára- a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel kell eltérésekkel alkalmazni. Az Áe. 6. § (2) bekezdése szerint ha az ügyfél külföldön van vagy tartózkodási helye ismeretlen, az illetékességet az ügyfél utolsó ismert hazai lakóhelye alapján kell megállapítani, ennek hiányában az eljárásra a fővárosi főjegyző illetékes. Megjegyezzük, mind-

38

bm idea program

változatosak lehetnek a közös álláspont megfogalmazásán és tolmácsolásán keresztül a vitaindító anyagokon, illetve a kollégium ülésére meghívott döntési jogkörrel rendelkezők meggyőzésén át, a jogszabály módosításokra való előkészítésig, javaslattételig. 7.

A területi koordináció – elsősorban a kollégiumon keresztül – kiterjedhet a tagok mindegyike által

alkalmazott jogszabályok hatályosulásának vizsgálatára, értékelésére, a jogalkalmazás tapasztalatainak megosztásával a joggyakorlat egységesítésére, illetve vélemények és javaslatok megfogalmazására a jogalkotó felé. Az ilyen közösen kialakított álláspont megalapozottságán túl jobban is védhető, mélyebb tartalmat képvisel, mely visszajelzést feltehetően a jogalkotó is igényli.48Az együttműködés mindenek előtt a köztisztviselők jogállását és helyzetét érintő a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény alkalmazására vonatkozhat, itt több olyan elem van, mely aktuális.49 A közszolgálatiságot ellenőrizni hivatott közigazgatási hivatal(ok) a jobbító szándékok összefogójaként, indikátoraként is megjelenhet. Az Áe. alkalmazása ugyancsak független a szerv profiljától, ám ez a mindenkit érintő kérdés a Ket. közelgő hatályba lépése okán nem aktuális, mert bevezetése nem területileg egyedi, hanem a felkészülés országosan és egységesen szükséges. Ám a továbbiakban az eljárási szabályok közös nyomon követése olyan tartalom, mely a fővárosi koordinációt gazdagíthatja. 8.

A jogszabályok érvényesülésének nyomon követése mellett a jogszabály előkészítés, ezen belül a

véleményezés, javaslattétel is a területi koordináció új területe lehet. A Jat. 20.§-ának végrehajtására a kollégiumon keresztül a területi szervek mozgósíthatóak. Mivel a jogszabály előkészítés egyaránt történhet ágazati és területi alapon is, ezen forma akkor lehet leginkább szerencsés, amikor a jogalkotás a lokális helyzetek mélyebb figyelembevételét igényli, a „tűzvonalban” levők meglátásai az igazán fontosak, amikor a „hihetőség” mellett az „alkalmazhatóság” is döntő elem. A terület koordináció ezen új iránya természetesen a többivel együtt a legkisebb közös többszörös elvén alapszik, vagyis a területi közigazgatási szervek együttesen a mindegyikőjüket, vagy a többségüket érintő joganyagra vonatkozó véleményformálásban vehetnének részt. „Egyebekben utalunk rá, hogy a több ágazatot érintő jogszabályok előkészítésében való együttműködés kifejezetten olyan terület, amelyben a tapasztalatok szerint a területi államigazgatási szervek együttműködési szándékot mutatnak. Ez azon túl, hogy segítené a gyakorlati tapasztalatok beépülését a jogalkotásba, az egységes végrehajtást is szolgálja”.50

két esetben a fővárosi közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzéssel megbízott, illetve a felettes közigazgatási szerv. A fiatalok lakáskölcsönéhez kapcsolódó állami kezesség vállalásának és érvényesítésének részletes szabályairól 4/2005. (I. 12.) Korm. rendelet 1. § (5) bekezdése, más vonatkozásban ismeri el a főváros megkülönböztetett gazdasági szerepét. A hitelcél szerinti ingatlan vételára, a) Budapesten és megyei jogú városokban használt lakás esetén a 12 millió forintot, új lakás esetén a 15 millió forintot, b) más településeken használt lakás esetén a 8 millió forintot, új lakás esetén a 12 millió forintot. 48

Ennek alátámasztására álljon itt egy gondolat az Áe. alapelvekhez fűzött magyarázatból:”... egy dolgot kell nyomatékosan hangsúlyoznunk: a jogszabálytól való eltérésnek mindig jogszabályon alapuló felhatalmazáson kell alapulnia. … Éppen ezért, ha az eljáró szervek azt észlelik, hogy a jogi szabályozás indokolatlanul merev, és igazságérzetükkel ellentétes döntésekre kényszerítik őket, a szolgálati út megtartásával az illetékes központi szervnél kezdeményezhetnek jogszabály módosítást” ( A Közigazgatási eljárás szabályai HVG Orac 2004. 9. oldal) 49 Az időszerűséget adhatja egy rendelkezés újdonsága (pl. teljesítmény értékelés), de lehet éppen az elavultság is (pl. köztisztviselők kötelező képzésének tananyaga). 50 Lásd: Dr. Németh Éva. Regionális közigazgatási hivatali modell koncepciója 2005.

39

9.

A területi szervek tapasztalatainak, felhalmozott ismereteinek megosztása más területen is elmélyít-

heti az együttműködést. A szakigazgatás szervek naponta vagy visszatérően találkoznak olyan problémákkal, kihívásokkal, melyek nem egyediek, ezért az erre vonatkozó ismeretanyag átadása megkönnyíti a munkát, az erőforrások ésszerűbb hasznosítását eredményezi. Az összefogás újabb területeit jelöljük meg a belső szabályzatok megalkotásáról, a belső ellenőrzésről, illetve a minőségbiztosításról szerzett információk kicserélésében. Ezek olyan kérdéskörök, mellyel mindegyik közigazgatási szerv szembe kerül, így a véleménycsere segítheti és előremozdíthatja a szerveket feladataik ellátásában. Más, hasonló közös nevezők mind az államigazgatási kollégium még hatékonyabb működtetéséhez vezetnek, melyből a részvevők csak profitálhatnak. Természetesen a kollégium bármely tagja, sőt meghívottja is bármikor élhet témajavaslattal. 10.

A közigazgatási hivatal(ok) jogköre a közös eljárási szabályanyag tekintetében is bővülhetne, egyfajta

moderátorként bevezetve a szervet más területi szervek egyes vitás ügyeibe. Ezt a szakmai önállóságot nem sértő, ám az ügyeket előbbre vinni hivatott segítő szerepkört arra a tapasztalatra alapítjuk, hogy a közigazgatási szervek együttműködése esetenként nem teljes körűen szabályozott, de alkalmazásuk sem mindig éri el a célját. A jelenlegi eljárási kódex (és ezzel egyezően a jövőbeli is) a hatóságok alábbi fontosabb találkozási pontjait tartalmazzák51: •

Az egyik szerv, a másik szerv ügyfele (Áe. 3.§ (4) bekezdés);

•

Két szerv között egyeztetést igénylő hatásköri/illetékességi vita merül fel (Áe. 8.§);

•

Az egyik szerv szakhatóságként vesz részt a másik szerv eljárásában (Áe. 20.§);

•

Közös ellenőrzés lefolytatása, vagy ellenőrzés eredményeképpen más szervhez fordulás (Áe. VI. fejezet).

Az első esetben az önállóság tiszteletben tartása a legfontosabb, de a jogegyenlőség miatt sem lehet az államigazgatási szervet, mint ügyfelet megkülönböztetni. A második esetben a vita eldöntésére tett kísérlet módjáról a törvény hallgat, a tapasztalatok szerint azt sokkal inkább az aktuális erőviszonyok, mint a szakmai érvek döntik el, és tudomásunk szerint valamely szerv „visszakozása” miatt a vita nem kerül külső döntési fórum elé. Itt a közigazgatási hivatal döntési jogkör nélkül segíthetne be, lényegében igény szerint megszervezné, levezetné a megbeszélést, az érvek és ellenérvek közelítésében nyújtana segítő kezet, a közbenjárás mellett pedig saját –hangsúlyozottan kötőerővel nem bíró- álláspontját is előadhatná. A hatóságok „együttdöntése” esetén a módszer hatékonyabb kialakításához járulhatna hozzá a hivatal, így a vélemények számítógépes továbbítása, a bizonyítékok beszerzése körében felmerült értelmezési viták egyeztetője lehetne. A közös ellenőrzés egyaránt kezelhető centrális és területi kérdésként. Az éves munkatervek, a prioritások a szakigazgatások ágazati kérdései, de az ütemezés, az összehangolás és a kivitelezés más konkrét kérdései már a végrehajtó szervezet alsóbb fokú egységeinek problémái, amelyek –igény szerint- a kollégium keretében közelíthetőek. 11.

A gazdaságossági kérdéseket illetően is vizsgálandó, hogy van-e mód a tevékenységek összehangolásá-

ra, közös projektek elindítására. Lényeges, hogy itt sem az önállóság bármifajta csökkentésére, hanem az erők egyesítésére kell gondolni. Ha akár a gazdálkodás, akár a továbbképzés, akár a tájékoztatás, vagy bár-

51

A megkeresést, mint „belső jogsegélyt” e szempontból nem tartjuk lényegesnek.

40

bm idea program

mely más többeket érintő működési területen mód van közös pályázatok kiírására, vagy éppen benyújtására, akkor az szintén megfontolást érdemel.52 A működési kérdésekre létrehozott „alkalmi közigazgatási konzorciumok” ötlete több vezető részéről is felmerült, a forrás koordináció igényét növeli a szervek gazdálkodásának változásai, a közigazgatás racionalizációjának utóbbi években leszűrt tapasztalatai is. Itt sem akadály, ha nem mindegyik közigazgatási szerv vesz rész a közös akciókban53, a súlypontot a többek részvételére kell helyezni, hiszen a nagyobb előnyöket, eredményességet a piaci szereplők között is az összefogás ereje biztosítja. 12.

Az informatika állandó és folyamatosan bővülő kérdésköre a közigazgatásnak, így a területi együttmű-

ködésnek is. E gyűjtő kategóriába tartozik többek közt az elektronikus közigazgatás eseményeiről való tájékoztatás, tájékozódás, az elektronikus ügyiratkezelés és ügyirat tárolás, a szervek közötti átjárhatóság lehetőségei és módszerei, a kapcsolattartás ezen formái, az adatbázisok rögzítése, illetve a más szervnél tárolt információk körének, illetve a hozzáférés lehetőségeinek, határainak más módszereinek ismerete, a szervek interneten történő megjelenítésének lehetőségei és kivitelezése. A Ket. hatálybalépésével a közigazgatási szerveknek új feladataik lesznek, a bizonyítás kötelezettsége még szigorúbban a hatóság oldalára esik, ami a bizonyítékok beszerzésének növekedésével jár. Ennek kivitelezése legalább annyira jogi, mint technikai kérdés. Hangsúlyozottan nem az adatvédelem háttérbe szorításáról van szó, hanem pontosan a különböző jogszabályi előírások összehangolt teljesítéséről, a jogi elvárások egyidejű gyakorlati érvényesítéséről, ami a jelen és a jövő nagy kihívása, és amiben a kollégium is segédkezhet. Példaként említjük az egységes számítógépes programokat, amelyek hiányában a jog által kötelezővé vagy lehetővé tett megismerés is meghiúsul, vagy „szerencsésebb esetben csak” megnehezül. 13.

A jelenlegi joganyag nem minden esetben, vagy nem kellő mélységben hatályosul a közigazgatási

hivatal vezetőjének véleményezési, javaslattételi jogkörét illetően (R. 11.§). A vezető kinevezés, felmentés esetében a közigazgatási hivatal vezetőjének véleményét csak néhány esetben kérték be, azaz előfordult, hogy ezen jogszabályi rendelkezés alkalmazásának elhagyásával döntöttek. Az egyéb javaslattételi jogkör gyakorlását nehezíti az információhiány, a közigazgatási hivatal vezetője „nem lát bele a társszervek lapjaiba”, azaz megalapozott véleményt nehezen formálhat. Erre megoldás lehetne valamilyen állandósított kapcsolattartás, akár jelentések, akár a szerv működésének másféle bemutatásának elrendelésével. Vizsgálandó, hogy ez a jelenlegi jogszabályi környezet alapján (R. 12.§ (1) bekezdés f) pont) lehetséges-e vagy konkrétabb normaszöveget igényel. 14.

A továbbképzés olyan terület, amelynek a jelenleginél sokkalta nagyobb szerepet kell kapnia. Az ép-

pen aktuális Ket. oktatása arra is jó erőpróba lesz, hogy a közigazgatási hivatalok más közös területeken is alkalmasak-e az információk átadására, a tudás közvetítésére. Korábban már említettük a jelenlegi kötelező képzések körét. Saját véleményünk mellett a partnerként kezelt államigazgatási szervekkel történő beszélgetéseink tapasztalata, valamint nem utolsó sorban vizsgázó kollegáinktól kapott visszajelzések alapján főleg a 52

Analógiaként utalunk az önkormányzatok társulási jogaira (Ötv. III. fejezet). A hasonlóság abban áll, hogy önálló szervekről van szó, amelyek önkéntes alapon döntenek amellett, hogy valamely jogukat együttesen gyakorolják, vagy kötelezettségüket közösen teljesítik, melynek eredményeképpen ugyanazt költség-érzékenyebben, hatékonyabban, jobban tudják megvalósítani. 53 A területi szervek jogállásai is változóak, léteznek kisebb, gazdaságilag „önállótlanabb” egységek is.

41

közigazgatási alapvizsgát illetően fogalmazhatunk meg komoly kritikát, a tananyag elavultságát, de legfőképpen súlyozatlanságát illetően. Tanulmányunk szempontjából a hangsúly a visszacsatoláson van. A jogalkalmazók véleményformálása arról, mit kell tudnia egy köztisztviselőnek ahhoz, hogy feladatát eredményesen a köz javára ellássa, olyan elem, ami gazdagíthatja a közigazgatást. A képzés, a tananyag kimunkálása központi feladat, de nem árt, ha e körben figyelemmel vannak a valósággal napi kapcsolatban levő szervek tapasztalataira is.54 A képzés vonatkozásában utalunk vissza arra a korábbi felvetésre, hogy a központi közigazgatás irányító szerepének növelését látnánk szükségesnek, a konkrétumok kijelölése országos feladat, a kormány területi szerve sokkal inkább végrehajtója kell hogy legyen a képzéseknek, mint kitalálója. A két gondolat nem ellentétes egymással a képzések elrendelése, irányainak kijelölése nem terület specifikus, ugyanakkor a részletek kimunkálása során hasznosítható a gyakorlat által felhalmozott ismeretanyag. 15.

A tanulmány elkészítése során történt események olyan aktualitást adnak, melyek ismertetése sem-

miképp sem mellőzhető. A közigazgatási hivatalok számára új feladatot jelentett, hogy a miniszter felkérésére az érettségi vizsgafeladatokat eljutatták, kézbesítették a középiskoláknak.55 Ez a feladat egyrészt rendhagyó, hiszen a közigazgatási hivatalok jogállásukat és hatásköreiket tekintve alapvetően a közigazgatás végrehajtó, jogalkalmazó profiljába illeszkedő közigazgatási szervek, melyek a közszektorba tartozó szervezetekkel, közintézményekkel csak jogszabályi felhatalmazás alapján kapcsolódnak. Másrészt közigazgatás szolgáltató funkcióira utalással ezen feladat is beletartozhat a működés körébe. A közigazgatási hivatalok sikeresen vizsgáztak, így a jövőre szóló tapasztalat, hogy a területi középszintű igazgatás szerve alkalmas az állam egyéb feladatainak ellátásában történő részvételre, bevetető olyan feladatok ellátására, melyek elsődlegesen a működési területhez kötődnek. Ugyanakkor nem mellőzhető ennek jogi háttere, valamint a költségvonzat áttekintése sem.56 16.

A konzultációk során a kollégium működésével kapcsolatos gyakorlati javaslatok is elhangzottak, me-

lyek közül az alábbiakat emeljük ki: a)

Valamennyi vezető hasznosnak ítélte a kollégium azon tevékenységét, mely az egyes szervek bemuta-

tását és megismertetését célozza, azonban számos esetben felmerült a kollégium üléseinek interaktívabbá tételének igénye. Ezt kifejezetten egyes témakörök felvetésének kapcsán kezdeményezték a vezetők. E körben egy napirend szerint rögzített, aktuális témák megoldásában, kidolgozásában való team-munkát tartanának célszerűnek, amelyet a kollégium ülésein történő tájékoztató, beszámoló zárna. b)

Az elmondottak szerint a vezetők nem igénylik a kollégium üléseit a jegyzői értekezlettel közösen

tartani. Az esetleges érintkezési pontok megvitatását fontosnak tartják, azonban külön találkozó keretében. c)

Konkrét témajavaslatként az alábbiak merültek fel:

54 Érdemes kitérni az általános magyar szakképzési rendszerek napi aktualitást adó hasonló problémakörére, a képzésnek a gazdaság szükségleteihez kell igazodnia, és nem fordítva. 55 Ennek lebonyolítása összetett szervezési feladat. 56 Jelen esetben például a tételek kiosztásával járó költséget megtérítik, ám a kiesett munkaidővel felmerült többletet (például határidő túllépés miatti illeték visszatérítés) nem. A jelentős számú köztisztviselőt igénylő több héten át tartó feladat e nélkül is munkatorlódást okoz.

42

bm idea program

•

a tagok kollégium előtti beszámolója és tájékoztatója a szakterületüket érintő közösségi joggal, valamint az ezzel összefüggésben tett intézkedéseikkel kapcsolatban;

•

az adók módjára behajtandó köztartozások témaköre;

•

a földhivatali adatszolgáltatás más szervek általi elérhetősége, a TAKARNET lehetőségein túl, valamint az együttműködés kiépítése.

43

MELLÉKLETEK 1. számú melléklet A helyi önkormányzatok társulásainak főbb adatai (2004. december 31.)

Társulások száma Hatósági, igazgatási társulás Intézményi társulás (típusonként) Társult képviselő-testület Területfejlesztési társulás Egyéb

4 1 3 3

A társulásban részt vevő helyi önkormányzatok száma 8 4 23 11

A fővárosban működő társulások 1) Hatósági-igazgatási társulások -

I-II-III. kerület: II. ker. Frankel Leó u.7-9. székhellyel

-

IX-XXI. kerület: IX. Ráday u. 57. székhellyel

-

XI-XXII. kerület: XI. Bazsalikom u. 24.

-

Mezőőri Társulás XV. kerület és Csömör

2) Intézményi társulás - I. kerület, XI. kerület, XII. kerület és XXII. kerület közös intézmény fenntartó társulása (Habilitációs Napközi Otthon) A fővárosban egy szociális intézményt fenntartó társulás működik, ez a társulási forma nem terjedt el, a kerületi és fővárosi önkormányzatok intézményfenntartó kötelezettségüket elsősorban önállóan teljesítik.

3) Területfejlesztési társulások -

Kertváros Délkeleti Agglomerációs Kistérségi Területfejlesztési Társulás

-

Alsónémedi, Bugyi, Ecser, Felsőpakony, Gyál, Ócsa, Üllő, Bp. XVII. ker. Bp. XIX. kerület

-

a társulás székhelye Gyál, tehát nem hivatalunkhoz érkeznek a társulási tanácsi jegyzőkönyvek

-

Dél-Budakörnyéki Területfejlesztési Önkormányzati Társulás

-

Budakeszi, Budaörs, Diósd, Érd, Pusztazámor, Sóskút, Százhalombatta, Tárnok, Törökbálint, BudafokTétény XXII. kerület

-

44

a társulás székhelye Érd, tehát nem hivatalunkhoz érkeznek a társulás döntései

bm idea program

-

Kisdunáért Önkormányzati Társulás -

XXIII. kerület Soroksár, Alsónémedi, Taksony és Dunaharaszti. A társulás székhelye: Soroksár

4) Egyéb ( parkolási, közterületi) társulások -

Budapesti Önkormányzatok Parkolási Társulása

-

Budapest Főváros, IX. kerület, XIII. kerület

-

a társulási tanácstól érkeznek jegyzőkönyvek, azonban az érdemi feladatokat a BÖPT Kft. látja el, amelyet a résztvevő önkormányzatok hoztak létre és amelynek ellenőrzésére nincs a Közigazgatási Hivatalnak lehetősége

-

Fővárosi Önkormányzatok Parkolási Társulása

-

VI. kerület, VII. kerület, VIII. kerület, I. kerület, II. kerület, XI. kerület, XII. kerület

-

a társulási tanács üléseiről érkeznek jegyzőkönyvek, de a parkolási rendszer tényleges üzemeltetését a társult önkormányzatok és Centrum Parkoló Rendszer Kft. között létrejött szerződés alapján a Kft. látja el. A társulási tanács jobbára stratégiai jellegű kérdésekben dönt (automaták felállítása, parkolókártya bevezetése, elszámolás)

-

a hivatal a megkötött üzemeltetési szerződés hiányosságai miatt a szerződést jóváhagyó képviselőtestületi határozatok ellen törvényességi észrevételt tett, s felhívta az önkormányzatokat a szerződés pontosítására. Az észrevételt elfogadták.

-

Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás

-

Fővárosi Önkormányzat, V. kerület

-

a társulás saját intézményével látja el a belvárosi parkolási feladatokat

-

rendszeresen küldik a társulási tanácsi jegyzőkönyveket

-

Fővárosi Közterület-hasznosítási Társulás

-

Fővárosi Önkormányzat, V. kerület

-

a társulás saját intézményével látja el a közterület-használattal összefüggő feladatokat, előzetes bizottsági döntések alapján gondoskodnak a Fővárosi Önkormányzat, valamint az V. kerületi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületekkel kapcsolatos döntések végrehajtásáról

45

2. számú melléklet A 01-15854/2001 számon a Hivatalvezető azt észrevételezte, hogy a Tanács 2001. november 20-i ülésén elfogadta azt a Tükörrégiós Pályázatok módosítására kiírt pályázati módosítást, miszerint a minimálisan felhasználható összeghatárok a melléklet szerint leszállíthatóak. Ezt a Hivatalvezető azért nem tartotta elfogadhatónak, mert a pályáztatás szabályait tartalmazó 89/2001. (VI.15.) Korm. rendelet szeptember 30-ában határozza meg a pályázatok benyújtásának határidejét. Ahhoz hogy minden érintettnek módja legyen a módosított pályázat megismerésére, a módosítás csak ezen időpontot megelőzően hajtható végre. A 02-919/2/2003. ügyszámú esetben a Hivatalvezető két hibára mutatott rá. A 2003. évi Térség- és Település felzárkóztatási célelőirányzat felhasználásával kapcsolatos pályázati felhívás melléklete pályázati díjat írt elő. Ez nem lehetséges, mert az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10.§-a kimondja, fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő. a díjat ha törvény másként nem rendelkezik - a Kormány, illetve felhatalmazás alapján a miniszter rendelettel állapítja meg. Így a díjkövetelésre nincsen jogalap. (Azóta a probléma jogszabály módosítással nyert végleges rendezést) További hiányosságként rögzítette a hivatalvezető, hogy a pályázatot megjelentetés előtt nem küldték meg nyilvántartásba vétel végett a Miniszterelnöki Hivatal Nemzeti Területfejlesztési Hivatalának, bár ezt a a területfejlesztési célok megvalósítását szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok pályázati rendszerben történő felhasználása összehangolásának rendjéről szóló 24/2003. (III. 4.) Korm. rendelet 4.§-a előírja. Egy másik ügyben a (02-46677/2001) a költségvetéssel kapcsolatban tett formai észrevételt a Hivatalvezető. A 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 42.§ (3) bekezdése az államháztartás működési rendjéről formanyomtatvány használatát írja elő, és a költségvetés pedig nem így került, kitöltésre, elfogadásra. Ezen túl felkérte a Tanácsot befektetési szabályzatának elkészítésére a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. Törvény 17.§-ára és az alapító okirat módosítására hivatkozással.

46

bm idea program