A 2001. szeptember 11-i támadások hatása a nemzetközi jognak a fegyveres erő alkalmazására vonatkozó előírásaira Lattmann Tamás
A
New York és az egész fejlett nyugati világ egyik jelképének számító World Trade Center ellen elkövetett támadások óta eltelt tíz év emberi léptékkel hosszú időnek tűnhet, ám a jog – és különösen a nemzetközi jogrendszer – fejlődésének szempontjából nem feltétlenül az. Úgy vélem, hogy e tíz év alatt, különös tekintettel a nemzetközi jogalkotás mindenki által ismert (alapossága és a jelen tanulmányban bővebben nem vizsgált okok miatti) lassúságára, sok minden nem tud látványosan és egyértelműen, írott jogszabályokkal és egyéb jogi forrásokkal is körülbástyázott módon megváltozni. Ugyanakkor egyértelműen észlelhető volt olyan állami gyakorlatok kialakulása, amelyek később akár kikristályosodott nemzetközi jogi források születéséhez is vezethetnek, ezek számbavételére a nemzetközi szakirodalom időről időre vállalkozik is.1 Az ugyanakkor egy következő kérdést jelent majd, hogy ezeket az alakuló gyakorlatokat akár szakmai, akár morális vagy egyéb szempontok okán szeretnénk-e majd tényleges jogforrásokban, egyértelműen kötelező formában is viszontlátni, hiszen ezek az állami magatartások az elmúlt évtizedben (egyesek már akár korábban is) igen intenzív kritika tárgyául is szolgálnak.
Tényleges változások? A szeptember 11-i támadásokra sokan, több tudományterület képviseletében is mint számos, gyökeres és jelentős változást okozó eseményre szoktak tekinteni. Ez több tudományterület esetében nyilván helytálló is, ám általánosságban a nemzetközi jog területén nem mernék ilyen egyértelmű kijelentéseket tenni, különös tekintettel a fegyveres erő alkalmazására vonatkozó előírásokra. Véleményem szerint sok minden lényegesen nem változott, így például egyetlenegy olyan jelentősebb nemzetközi szerződést sem 2011. ősz
105
Lattmann Tamás
tudunk elővenni, amelyet az államok a támadások hatására átírtak, megváltoztattak volna. Ugyanakkor a nemzetközi jog más területeit érintve, a Biztonsági Tanács újabb határozataiban folyamatosan a terrorizmussal kapcsolatos, egyre nagyobb fokú szigor volt megfigyelhető. Ám ezek a – jelen írásnak terjedelmi okokból témáját nem képező – intézkedések nem álltak szoros összefüggésben a fegyveres erő alkalmazásával, sokkal inkább az államok együttműködésének erősítését írták elő, illetve a közvetlen szankcionálás lehetőségét biztosították az ENSZ BT számára.2 Emellett ez vagy más területen felfedezhető egy-két változás, szerintem egyáltalán nem biztos, hogy ténylegesen öszszefüggésben áll akár a 2001. szeptember 11-i támadásokkal, akár az azt követő eseményekkel, hiszen a nemzetközi jog területén e tragikus események nélkül is számos olyan kérdés létezett, amelyek már az ikertornyok lerombolása előtt is nyitottak voltak. Nem segíti a tisztánlátást az sem, ahogy a modern tömegmédia visszaadja napjaink eseményeit. A nemzetközi joggal kapcsolatban is gyakran tetten érhető, ahogy a média sok mindent a „valami hatalmas változás történt” érzésével szeret bemutatni, ami hozzájárulhat a téves vagy legalábbis leegyszerűsítő elképzelések kialakulásához. Mivel a befogadó közönség is az ilyenekre érzékeny, ezek könnyen ki is alakulnak, gyakran emiatt válik nehézzé az elfogulatlan és objektív elemzés. Meggyőződésem, hogy a szeptember 11-i események a nemzetközi jognak a jelen tanulmányban vizsgált, jelentős részterületén nem hoztak tényleges és minőségi változásokat, ugyanakkor szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy a nemzetközi jog számos kérdésével kapcsolatban időnként mintha egyfajta kettős valóság létezne. A nemzetközi jog formálódásának és alakulásának sajátossága, hogy megkerülhetetlen az államok gondolkodása és gyakorlata – még akkor is, ha azokat a nemzetközi jogtudomány magas tudományos szintű művelői részéről esetenként éles kritika kíséri is. Ez mindennapos dolog, de különösen igaz olyan jogi kérdések tekintetében, amelyekkel kapcsolatban még szakirodalmi egyetértés sem mutatkozik, illetve amelyek kapcsán az állami döntéshozó egyfajta politikai nyomáskényszer alatt áll.3 Ezt a fajta kettősséget felismerve, másképpen kell látnunk a nemzetközi jog tényleges-tudományos valóságát és másképpen azt, ahogy az államok arról gondolkodnak, illetve amilyen gyakorlatot kialakítanak. Elképzelhető, hogy egyfajta, a tudományos gondolkodás, az elemzések területén meginduló fejlődést az állami gyakorlat még nem vagy nem elég kiterjedt módon tükröz vissza, vagy éppen egy adott helyzetben az állami gyakorlat fejlődése valamilyen – akár politikai – okból megakad. Mindez fordítva is lehetséges: a nemzetközi jogról való elméleti gondolkodás, a nemzetközi jogi források változatlanok maradnak, ugyanakkor az államok gyakorlata változik meg az adott kérdésben. Az a véleményem, hogy a szeptember 11-i események politikai súlyuk miatt inkább a második esetkörbe sorolható helyzeteket hoztak. Az államok gyakorlatát alakították, abban okoztak változásokat, anélkül, hogy a nemzetközi jogi forrásokban, 106
Külügyi Szemle
A 2001. szeptember 11-i támadások hatása
a nemzetközi jog alapvető szabályaiban, illetve akár a nemzetközi jogi tudományos értelmezésekben sok módosítást eredményeztek volna. Ugyanakkor más okból fakadó lényeges változásokat is láthatunk a nemzetközi jog területén, amelyek kapcsolata a terroristatámadásokkal legfeljebb áttételes, bár nem kizárható.
A fegyveres erő alkalmazása tekintetében irányadó nemzetközi jogi rezsim A nemzetközi jog egyes területei közül talán a fegyveres erő alkalmazásával kapcsolatos teljes jogi rezsim, valamint (részben) az emberi jogokat érintő nemzetközi jogi szabályok tűnnek a leginkább érintettnek – ezeket a területeket érintették a jelentősebben az államok gondolkodásában és gyakorlatában kialakult új elemek. Természetesen nem feledkezhetünk meg a hatás-ellenhatás törvényéről sem: azzal, hogy szeptember 11-e új vágányra helyezte néhány állam gyakorlatát és cselekményeit, együtt jár, hogy a nemzetközi rendszerben régebb óta lappangó vagy éppen elfojtott konfliktusok és viták újult erőre kaptak. Erre megfelelően reflektált a nemzetközi jogalkotás, ami újabb és újabb szabályozási elemek – például a nemzetközi emberi jogi rendszerből eddig hiányzó garanciális intézmények – szükségességének felismerésében jelentkezett.4 Úgy vélem, hogy e kérdések és szeptember 11-e között nem áll fenn közvetlen kapcsolat; ám közvetetten biztos, hogy a támadások által kiváltott reakcióként végrehajtott egyes vitatott állami cselekmények az azokra időnként meglepetten tekintő nemzetközi közösséget jelentős mértékben sarkallták e hiányosságok pótlására. Persze az ilyen eredmények gyakorlati hasznossága és eredményessége még kérdéses, hiszen ezeket az állami gyakorlat ténylegesen nem mindig támogatja nagyobb mértékben.5 A fegyveres erő alkalmazásával kapcsolatban rögtön a vizsgálat elején tisztázni kell, hogy a nemzetközi jog e tárgykörbe tartozó szabályait élesen ketté kell választani: egyrészt arra a normaanyagra, amely azzal foglalkozik, hogy az államok alkalmazhatnak-e erőt a nemzetközi kapcsolatokban, másrészt pedig arra, amely az erő alkalmazásának tényleges szabályait állapítja meg olyan esetekre nézve, amikor egy állam bármilyen okból, akár még jogsértő módon is úgy dönt, hogy ehhez folyamodik. Ez, a jelen nemzetközi jogi rendszerben az ENSZ alapokmányára épülő ius ad bellum és az 1949-ben elfogadott genfi egyezményekre épülő ius in bello kettőssége az alapja minden ilyen vizsgálatnak, és semmi sem történt a nemzetközi jog tudományának elmúlt tíz évében, ami ezt a kettősséget megszüntetné.6 Sajnálatos tény ugyanakkor, hogy az államok nyilatkozata és gyakorlata e kérdésben félrevezető, ám ez szeptember 11. nélkül is így van, elég néhány konkrét esetre utalni. Így például a jelenleg aktuális török–izraeli, a Gáza felé tartó flottillával kapcsolatos vita során jogi nyilatkozatokként megfogalmazott, ténylegesen politikai természetű ütésváltások sem a lényegről szólnak. 2011. ősz
107
Lattmann Tamás
Ahelyett, hogy a tényleges halálesetek alapos vizsgálatára fókuszálna mindenki, az a kérdés kapja a kiemelt figyelmet, hogy Izrael részéről a tengeri blokád fenntartása vajon jogszerű vagy jogellenes, miközben e tényező – bármennyire is előtérbe kerül a politikai kommunikáció színterén – igazából irreleváns, hiszen egy teljesen jogszerű tengeri blokád fenntartása során is lehet jogellenes módon emberek halálát okozni.7 Egy másik érzékletes példa, ahogyan a 2008 végén, Gáza területén végrehajtott „Öntött Ólom” művelet során az izraeli politikai kommunikáció lényeges elemeként szerepelt a Hamász terroristaszervezet támadásaival szembeni önvédelem jogára való hivatkozás, amikor a művelet során okozott, túlzott polgári károk miatti kritikákra próbált reagálni.8 Nyilván a politikai kommunikáció területén ez volt az „erősebb”, hiszen könnyebbnek tűnt megmagyarázni – ám a ius ad bellum normáinak való esetleges megfelelés (és ez természetesen igaz a flottilla ügyben is) nem jelent, nem is jelenthet igazolást a ius in bello normáinak megsértésére. Ennek az összemosásnak a veszélyességét az adja, hogy a nemzetközi jog területén nehézzé válik az objektív elemzés, hogyha olyan kérdésköröket kapcsolunk össze, amelyek között egyrészt nincs ok-okozati kapcsolat, másrészt pedig amelyek között természetüket és jellegüket tekintve is komoly különbségek vannak, hiszen az egyik – különösen az állami gyakorlatot is figyelembe véve – amúgy is jóval bizonytalanabbnak tekinthető a másiknál.
A fegyveres erő alkalmazhatóságának kérdése és a 9/11 hatása A fegyveres erő alkalmazhatóságának kérdésén belül a legfontosabb elem az államok önvédelemhez való joga. Elsőre úgy tűnhet, hogy itt láthatjuk az egyik nagy változást: széles körben elfogadottnak tűnik az az álláspont, amely az államok önvédelemhez való jogát a 2001. szeptember 11-i támadás után értelmezhetővé tette a terroristaszervezetekkel szemben is. Ugyanakkor, mielőtt ezt a nemzetközi jog rendszerének nóvumaként azonosítanánk, tisztázni kell, hogy az államok ez irányú gyakorlata eddig is létezett: a terroristaszervezetekkel szemben a fegyveres erő alkalmazása mindennapos volt. Újdonságként az tűnhetett, hogy a terroristaszervezet számára menedéket nyújtó állammal szemben vált lehetségessé az önvédelemre való hivatkozás. Természetesen, ezt a gyakorlatot szakmai-tudományos igénnyel kritizálhatjuk, és logikusan arra a következtetésre juthatunk, hogy ez az értelmezés helytelen; ám az államok gyakorlatában azt kell látnunk, hogy a döntéshozók egy ilyen kényes helyzetben nem feltétlenül a nemzetközi jog elméleti művelőinek tudományos megfontolásaiból indulnak ki. Inkább azokra a politikai realitásokra reflektálnak, amit egy ilyen helyzet a saját belső viszonyaikban okoz, az elemzőnek pedig el kell ismernie, hogy ily módon a belpolitikai szempontok is formálják a nemzetközi jogot.
108
Külügyi Szemle
A 2001. szeptember 11-i támadások hatása
Bár többek szerint az ilyen esetekben is kívánatos volna,9 mégis irreálisnak kell minősítenünk azt az elképzelést, hogy az ikertornyok lerombolása után az Egyesült Államok majd tárgyalóasztal mellett, hosszas vitákba bocsátkozik Afganisztánnal, illetve az annak kormányzataként általa egyébként soha el nem ismert tálibokkal arról, hogy pontosan milyen feltételekkel fogják számára kiadni az al-Káida vezérkarát. Ez az akkori helyzetben politikailag vállalhatatlan lett volna az amerikai döntéshozóknak, különös tekintettel arra a tényre, hogy ettől reális eredmény nem is lett volna várható, hiszen erre Afganisztánt az ENSZ Biztonsági Tanácsa korábban már több alkalommal felszólította, ám ez mindig eredménytelen maradt.10 Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy az Egyesült Államok gyakorlata a szeptember 11-e előtti időszakhoz képest változatlannak tekinthető, hiszen a terroristatámadásokkal szemben korábban is – igaz, alapvetően reaktív jelleggel, de folyamatosan – az önvédelemhez való jog felhívásával, katonai eszközökkel reagált. Így ez az értelmezése akkor sem 2001. szeptember 11. terméke, ha elsőre úgy tűnik. Az Egyesült Államok külpolitikája és gyakorlata e kérdésben Bill Clinton elnöksége alatt is egyértelmű volt. Mind a Cole hadihajó elleni merénylet, mind pedig a kelet-afrikai nagykövetségek elleni bombatámadás után az amerikai érvelés arra irányult, hogy miután bizonyítottnak látták az al-Káida szervezet felelősségét, Afganisztán teljesítse az együttműködésre, jelesül a vezetők kiadására vonatkozó kötelességét. Ezt az ENSZ Biztonsági Tanácsának vonatkozó határozatai is megerősítették: minden lehetséges esetben felszólították erre Afganisztánt, illetve az államot vezető tálib kormányzatot. A gondolatmenet szerint e kötelezettségének megszegése esetén, azaz ha nem működik együtt, nem adja ki az al-Káida vezetőit, elsősorban Oszáma bin Ládent, akkor az Egyesült Államok az önvédelem jogát gyakorolva fog fellépni, amelynek természetesen az állam, azaz Afganisztán lesz a kárvallottja. Az önvédelem alkalmazhatósága ilyen esetekben továbbra is nyitott kérdést jelent, ahol az államok értelmezése és gyakorlata folyamatos ellentmondásban állni látszik a tudományos szféra értelmezésével, illetve a Nemzetközi Bíróság gyakorlatával. Utóbbi több esetben is értelmezte az államok önvédelemhez való jogát és általában a fegyveres erő alkalmazásával kapcsolatos kérdéseket, s megállapításai gyakran aszinkronban álltak az államok gyakorlatával, illetve ezeknek az értelmezési eredményeknek a beépülése az állami gyakorlatba a mai napig várat magára. Mindez nagyjából ismert a nyolcvanas évek közepén tárgyalt Nicaragua-ügy11 óta, amelynek során a Nemzetközi Bíróság megállapította az Egyesült Államok felelősségét azokért a jogsértésekért, amelyeket Nicaraguával kapcsolatban követett el a ius ad bellum, azaz a nemzetközi jog erő alkalmazására vonatkozó rezsimjének területén. Később, a Kongó területén zajlott fegyveres cselekmények ügyében hozott ítéletében,12 illetve az Izrael által épített biztonsági fallal kapcsolatos tanácsadó véleményében13 az önvédelem jogát is alaposan körüljárta a bíróság, ám megállapításait sem a konkrét ügyekben érintett, sem pedig más államok részéről nem kísérte feltétlen egyetértés. 2011. ősz
109
Lattmann Tamás
Különös éllel jelentkezett ez a probléma a 2003-as, Irak elleni háborúval kapcsolatban is, ám abban az önvédelemhez való jog jelentősége közel sem annyira kiemelkedő. Annak jogi alapjaként többen is az önvédelem jogának a Bush-doktrína által fémjelzett, kiterjesztő értelmezését látják, és ennek megfelelően azt – véleményem szerint helytálló – kritika alá veszik. Bár magának a támadásnak a jogellenessége egyértelműnek tűnik – az önvédelem jogának a megelőzésre is kiterjesztő értelmezése alapján különösen is –, azért azt látni kell, hogy az amerikai adminisztráció körüli döntéshozók (végül a brit értelmezés által is támogatva14) más jogi érveléseket is kialakítottak, amelyekkel igazolni tudták a háború megindításának jogosságát. Mint az a visszaemlékezésekből kiderül, Irak esetében az önvédelem jogára való hivatkozás az amerikai külügy számára is „gyengének” tűnt,15 emiatt nem is ez, hanem a Biztonsági Tanács korábbi határozatai, illetve az azoknak való iraki meg nem felelés jelentették a fegyveres támadás jogi alapját. Ennek az érvnek az erősítése volt az elsődleges cél, amikor a BT az Irak elleni támadás előtti utolsó, az 1441. számú határozata alapjául szolgáló javaslat szövegét az Egyesült Államok előkészítette.16 Ebből az következik, hogy az iraki katonai műveletekhez vezető döntésben 2001. szeptember 11-ének a hatásai legfeljebb politikai értelemben lelhetők fel, hiszen annak jogi alapját az adminisztráció nem az ikertornyok elleni támadásokból, hanem az Irak ellen még a kilencvenes évek elején megszületett ENSZ-felhatalmazásból származtatta, annak egyfajta újraélesztésével. Egy ilyen ötletes, ám vitatható érvelés nyilván csak a szeptember 11-i események által okozott sokkhatás eredményeképpen volt akár még a politikai szinten is életképes, hiszen annak helyességét nemzetközi jogi érvekkel könnyen tudjuk cáfolni.17 Ugyanakkor itt is jól látszik a technika, ahogyan egy állam olyan értelmezéseket fejleszt ki, amelyeket könnyedén tud kifelé, akár a laikus közvélemény irányába is magyarázni, miközben a szakmai közvélemény álláspontja legjobb esetben is csak másodlagos. Bárminemű nemzetközi bírói fórum közbejötte az adott körülmények között kizárt,18 így úgy tűnhet, hogy tényleges veszéllyel egy ilyen határozat a döntéshozó számára amúgy sem jár. Ugyanakkor a fegyveres erő alkalmazásából fakadó számos probléma miatti új elemként jelentkezik annak alternatíváinak megkeresése – aminek, úgy vélem, a kifejlődését most láthatjuk. Általában az államok, amikor a külpolitikájuk területén az erő alkalmazásáról döntenek, az ENSZ alapokmányában foglalt általános tilalom ténye mellett a fegyveres erő alkalmazása által okozott problémákat is mérlegelik, és ennek eredménye a modern hadviselés problémái miatt gyakran már nem teszi célravezetővé a tényleges fegyveres erő alkalmazását. Ilyen esetekben a lehetséges alternatívák felértékelődnek; az egyik ilyen alternatíva a számítástechnikai eszközökkel való támadás lehetősége. Az iráni nukleáris létesítmények elleni 2009-es, a legtöbb elemző szerint Izrael állam által készített Stuxnet vírus felhasználásával végrehajtott, koncentrált támadás volt véleményem szerint az 110
Külügyi Szemle
A 2001. szeptember 11-i támadások hatása
első olyan eset, amikor egy állam – a tényleges katonai műveletet kockázatosnak ítélve – inkább egy alternatív módszert választott: ami a kívánt hatást ugyanúgy elérte, ám sokkal kisebb kockázat vállalásával. Ez a nemzetközi jog fejlődése szempontjából azért érdekes, mert felveti egyrészt azt, hogy ezeket a „támadásokat” minősíthetjük-e nemzetközi jogi értelemben vett „fegyveres támadásoknak”, valamint – az erre adott válasz függvényében – a következmények kérdését is. Milyen intézkedések hozhatók egy ilyen cselekménnyel szemben, ha azt fegyveres támadásnak minősítjük, gyakorolható-e vele szemben önvédelem? Az ilyen kölcsönös „ellenségeskedések” során milyen mértékben és módon válnak alkalmazhatóvá a hadijogi szabályok?
A terrorizmussal szembeni háború: jogi következmények A következő kérdés, ami felvetődik a fegyveres erő alkalmazása esetén, a „háború” következményeinek rendszere. Az Egyesült Államok folyamatosan próbálta különválasztani háborúja során az al-Káida szervezetet, valamint az esetlegesen érintetté váló államokat. Természetesen, ha az Egyesült Államok megtehette volna, háborúját nem államok ellen vívta volna, hiszen állammal szemben hadat viselni az alkalmazandó modern nemzetközi jogi előírások miatt nagyon kényelmetlen: a hadijogi szabályok alkalmazandóságának kötelezettségét az államok nem vethetik le magukról. Ennek világos jele volt, hogy az USA a politikai kommunikáció területén is mindig azt jelenítette meg, hogy nem államok, hanem terroristaszervezetek ellen harcol.19 Tehát hogy a „war on terror” nem államok ellen zajlik, hanem elsősorban az al-Káida terrorszervezet ellen, amely viszont önálló államterülettel nem bír, így a vele szembeni, az önvédelem joga által igazolt fellépés időről időre sajnálatosan más államok területén való fellépést igényelhet. Ám mindezzel kapcsolatban a Bush-adminisztráció a kezdetektől fogva kizárta például az elfogott személyekkel szemben a hadijogi szabályok alkalmazhatóságát. Mondhatjuk, hogy korábban a Clinton-adminisztrációnak hasonló problémája nem volt, hiszen az általa választott megoldások és módszerek elvben ilyen helyzetekre nem is igazán vezethettek. Például Afganisztán területén lévő terroristakiképző-táborok nagy magasságból és távolságból történő bombázása nem igazán vet fel komoly kérdéseket a hadijogi szabályokkal kapcsolatban, hiszen az legfeljebb gyors hírként jelenik meg, néhány műholdfelvétel kíséretében, és még ha fel is merülnének kérdések sokakban, azok igazán zavaróvá nem válnak. A jogi bonyodalmak akkor válnak igazán élessé, amikor az ilyen műveletek végrehajtása során már hirtelen emberek is a „terrorizmus ellen háborúzó” állam fogságába kerülnek. A Bush-adminisztráció számára jelentkező egyik első probléma az volt, hogy milyen jogi helyzetben kell kezelni az elfogott, terroristatevékenységgel vagy abban való
2011. ősz
111
Lattmann Tamás
közreműködéssel gyanúsítható személyeket, amihez elsőként azt kellett tisztázni, hogy a harc ténylegesen állam ellen zajlik-e vagy sem. E dilemma feloldására tett kísérlet volt az ún. „jogellenes kombattáns” státus újraalkalmazására20 való törekvés, ami viszont sok bizonytalanságra és még az adminisztráción belül is teljes zűrzavarra vezetett (nem is említve az erre folyamatosan érkező kritikákat), és amelynek elhibázott jellegére később az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának döntései is rámutattak.21 Ez ugyanakkor megint nehézzé teszi a „változás” vizsgálatának kérdését, ugyanis a fenti megfontolásoktól függetlenül, a hadijogi szabályok sajátossága, hogy azok objektív módon alkalmazandóak minden olyan esetben, amikor államok között fegyveres ellenségeskedések alakulnak ki, anélkül, hogy teret engedne bármiféle eltérő állami értelmezésnek.22 Márpedig e szabályok az 1949-ben elfogadott és jelenleg is hatályban lévő genfi egyezményekben kerültek a mai formájukban kialakításra (illetve 1977-ben módosították azokat az egyezmények kiegészítő jegyzőkönyvével, ám ezt az Egyesült Államok nem erősítette meg), és változást ebben sem látunk 2001. szeptember 11-e óta – sőt, a genfi egyezmények alkalmazhatóságát, még ha nem is teljes mértékben, de még az ilyen helyzetekre is megerősítette az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága. Az adminisztráció számára ez az értelmezés kezdetben azért volt fontos, mert elsődleges politikai céljainak (nevezetesen a terroristák megbüntetésének) eléréséhez arra volt szüksége, hogy a genfi egyezmények rendszere által kialakított korlátozásokat meg tudja kerülni. Bár szerintem az egyezmények megfelelő logikai értelmezésével e cél egy ilyen új kategória bevezetése nélkül is elérhető volt,23 a főbírói testület a kormányzat koncepciójáról foglalt állást. Igaz, egyes pontokon vitathatjuk a bíróság ez ügyekben kifejtett értelmezését,24 ám a genfi egyezmények alkalmazhatóságának teljes kizárására nem került sor, azaz lényegi változást itt sem láthatunk.
Összegzés Tény, hogy a tíz évvel ezelőtti támadások megdöbbentették a világ közvéleményét és komoly politikai nyomás alá helyezték a döntéshozókat is, amivel előállt egy olyan helyzet, amely az irányadó jogi normák akár radikális átalakulásához is vezethetett volna. Ám összességében a forradalmi változások elmaradtak, a nemzetközi jog és különösen a fegyveres erő alkalmazására vonatkozó szabályok rendszere, ha recsegett-ropogott is helyenként, lényegi átalakulás nélkül vészelte át az elmúlt tíz évet. Úgy vélem, hogy ennek oka a nemzetközi kapcsolatok és a nemzetközi jogi rendszer decentralizáltságában rejlik. Az erős központi jogalkotó hiánya továbbra is konszenzuskényszert tart fenn az államok között, azaz a jogi előírások módosítása egyoldalú akarat esetén továbbra sem könnyű. Mint a Bush-adminisztráció magatartása is tanúsította, a nemzetközi jog rendjével elégedetlen állam számára az egyoldalú lépések, az
112
Külügyi Szemle
A 2001. szeptember 11-i támadások hatása
unilaterális külpolitika marad a lehetőség ebben az esetben, ám ennek politikai „ára” van. A decentralizált nemzetközi jogi rendszerben az ilyen megoldások a legjobb esetben is elszigetelődéssel járnak, tehát nem a nemzetközi jog változik meg, hanem az ilyen magatartást tanúsító állam helyzete romlik jelentős mértékben.
Jegyzetek 1 Ennek egyik utolsó jelentős összefoglaló eredményeként lásd G. Rose – J. Tepperman (szerk.): The U.S. vs. al Qaeda – A History of the War on Terror. New York: Foreign Affairs, 2011. 2 Ezekről, illetve kritikájukról a rendkívül bőséges szakirodalmi források közül l. pl. M. Brzoska: „From Dumb to Smart? Recent Reforms of UN Sanctions”. Global Governance, Vol. 9. No. 4. 519– 535. o.; I. Cameron: „UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards, and the ECHR”. Nordic Journal of International Law, Vol. 72. No. 2. (2003). 1–56. o.; A. Bianchi: „Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Anti-Terrorism Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion”. European Journal of International Law, Vol. 17. No. 5. (2007). 881–919. o.; H. Keller – A. Fischer: „The UN AntiTerror Sanctions Regime under Pressure”. Human Rights Law Review, Vol. 9. No. 2. (2009). 8., 257–266. o. 3 Az Egyesült Államok külügyminisztériuma elmúlt fél évszázadának vezető jogi tanácsadói által jegyzett visszaemlékező tanulmányok tavalyi összefoglalású kiadása jól ábrázolja ezeket a nehézségeket. M. P. Scharf – P. R. Williams: Shaping Foreign Policy in Times of Crisis – The Role of International Law and the State Department Legal Adviser. New Yorl: Cambridge University Press, 2010. 4 Az elmúlt években a nemzetközi emberi jogi területen például a következő, a terrorizmussal, illetve az azzal szembeni állami gyakorlatok által érintett területek vizsgálatára neveztek ki különmegbízottat az ENSZ szervezetén belül: lakhatás (Raquel Rolnik, 2008–), kulturális jogok (Farida Shaheed, 2009–), célzott likvidálások (Christof Heyns, 2008–), emberi jogvédők (Margaret Sekaggya, 2008–), terrorizmusellenes tevékenységekkel kapcsolatos emberi jogi kérdések (Martin Scheinin, 2005–), kínvallatás (Juan E. Méndez, 2008–), ivóvízhez való hozzáférés (Catarina de Albuquerque, 2008–). Tevékenységük gyakran közvetlenül vagy csupán közvetett módon összefüggésbe kerül az államok olyan cselekményeivel, amelyek igazolásaként azok a terrorista tevékenységekkel szembeni fellépést jelenítik meg. 5 Jó példa lehet erre az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmánya kiegészítő jegyzőkönyve, amelyet 2008 decemberében fogadták el, ám a mai napig nincs hatályban, az egyezségokmányban részes államok közül pedig máig mindössze négy állam erősítette meg. Ennek oka, hogy a jegyzőkönyv által előirányzott, az ENSZ illetékes bizottságához benyújtható panaszjog az amúgy is nehezen kikényszeríthető gazdasági, szociális és kulturális jogok területén számos állam számára nehezen elfogadható gondolat. 6 E kettősségről lásd bővebben a régebbi szakirodalmi források közül pl.: I. D. De Lupis: The Law of War. New York: Cambridge University Press, 1987. 127. o. Ennek mai, változatlan tartalmú értelmezéséhez l. pl.: D. Fleck (szerk.): The Handbook of International Humanitarian Law. Oxford: Oxford University Press, 2009. 1. o.; M. Sassòli, A. A. Bouvier és A. Quintin: How Does Law Protect in War? Genf: ICRC, 2011. 15. o. 7 E kérdésről bővebben lásd: Lattmann Tamás: „A török–izraeli vita – A Gázába tartó flottilla konfliktusa és annak lehetséges rendezése a nemzetközi jog eszközeivel”. Élet és Irodalom, Vol. 55. No. 37. (2011). 9. o. Elektronikus változat: http://www.es.hu/print.php?nid=29570. Letöltés ideje: 2011. szeptember 29.
2011. ősz
113
Lattmann Tamás 8 A jelen tanulmány nem foglalkozik az izraeli művelet során elkövetett jogsértések minősítésével, részletesebb elemzésével. Az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa felállított egy vizsgálóbizottságot, amelynek jelentése „Human Rights in Palestine and Other Occupied Arab Territories: Report of the United Nations Fact Finding Mission on the Gaza Conflict” címmel 2009 szeptemberében került nyilvánosságra. Emellett viszont számos emberi jogi nem kormányzati szervezet is háborús bűncselekmények elkövetésével vádolta meg az összeütköző feleket. L. pl.: „Israel/Gaza, Operation Cast Lead: 22 Days of Death and Destruction”. Amnesty International, http://www.amnesty.org/en/ library/info/MDE15/015/2009, 2009. július 2. 9 L. pl.: Nagy Boldizsár: „Önvédelem, háború, jog”. Élet és Irodalom, No. 39. (2001). 10 Valki László: „A szeptember 11-i terrortámadás és a nemzetközi jog”. In: Válaszok a terrorizmusra (szerk. Tálas Péter). Budapest: SVKH – Chartapress, 2002. 109. o. 11 „Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America). Merits, Judgment”. I.C.J. Reports, (1986). 14. o. 12 „Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda). Judgment”. I.C.J. Reports, (2005). 168. o. 13 „Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory. Advisory Opinion”. I.C.J. Reports, (2004). 136. o. 14 Az akkori főügyész által kialakított brit jogi álláspont nehezen formálódott, ám végül, nem sokkal a támadás előtt, láthatóan az amerikai mellé állt. Lásd: Lord Goldsmith: „Attorney General’s Advice on the Iraq War Iraq: Resolution 1441”. International and Comparative Law Quarterly, Vol. 54. No. 3. (1998). 767–778. o. Később, a 2010-es brit vizsgálatok során felmerült annak lehetősége, hogy Goldsmith politikai nyomás alatt változtatta meg kezdeti, az amerikai álláspontot elutasító véleményét, ám ezt nem sikerült igazolni, Goldsmith pedig az ilyen állításokat elutasította. Ami viszont egyértelműen kiderült, az az, hogy az önvédelemre való hivatkozás jogszerűségét az adott helyzetben egyértelműen kizárta. „Goldsmith Admits to Changing View over Iraq Advice”. BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/8481759.stm, 2010. január 27. 15 Scharf–Williams: i.m. 133. o. 16 A határozatban szereplő „komoly következmények” kitétel bizonytalan, több módon értelmezhető jogi tartalmával az amerikai szövegezők is tisztában voltak, ám ahogy William H. Taft megfogalmazta, „úgy éreztük, hogy az általunk szövegezett nyelvezet jobban alátámasztja a mi álláspontunkat, mint másokét” (a szerző fordítása). Uo. 132. o. 17 Cáfolatokért l. pl.: Andor László, Tálas Péter és Valki László: Irak – Háborúra ítélve. Budapest: Zrínyi Kiadó, 2004, 181. és 247. o.; N. D. White: Democracy Goes To War – British Military Deployments Under International Law. Oxford: Oxford University Press, 2009. 246–247. o. 18 A Nemzetközi Bíróság előtt joghatóság hiánya oka miatt nem volt előterjeszthető az Egyesült Államok vagy Nagy-Britannia elleni kereset, személyes büntetőjogi felelősségre vonásra pedig hatáskörrel bíró nemzetközi büntetőbírói fórum hiánya okán nem kellett számítani. 19 Scharf–Williams: i.m. 128. o. 20 A „jogellenes kombattáns” kifejezés első alkalommal az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága által tárgyalt ex parte Quirin ügyben fordult elő 1942-ben. Az eljárás során a bíróság lehetségesnek tartotta a német szabotőrök felelősségre vonását a Németországgal szembeni hadiállapot fennállása ellenére. E státus újraalkalmazásával próbálta meg a Bush-adminisztráció elérni, hogy a fegyveres konfliktusok során elfogott személyek számára ne kelljen a hadifogoly státust, így a büntetlenséget megadnia. Bővebben l. pl.: K. Dörman: „The Legal Situation of »Unlawful/ Unprivileged Combatants«”. International Review of the Red Cross, Vol. 85. (2003). 45–73. o. 21 A legfontosabb ügyek, amelyeknek a Legfelsőbb Bíróság által elfogadott ítéletei meghatározóvá váltak: Rasul v. Bush; Hamdi v. Rumsfeld; Al-Odah v. United States; Hamdan v. Rumsfeld; Boumediene v. Bush. 22 A genfi egyezmények közös 2. cikke az ellenségeskedések megkezdéséhez köti az alkalmazandóságát, nem pedig bárminemű nyilatkozathoz.
114
Külügyi Szemle
A 2001. szeptember 11-i támadások hatása 23 Lattmann Tamás: „Legal Status and Protection of People Deprived of Their Freedom by U.S. Forces in Iraq”. Miskolc Journal of International Law, Vol. 2. No. 1. (2005). 85–101. o. 24 Szerintem az, hogy a bíróság a Hamdan v. Rumsfeld ügyben a genfi egyezmények közös 3. cikkét mindenképpen alkalmazandónak minősítette, figyelmen kívül hagyta a tényt, hogy az egyezmények e része csak az állam saját területén zajló ellenségeskedések esetén alkalmazandó, annak érdekében, hogy az egyezményeknek legalább e részének kötelező tartalmát megállapíthassa.
Résumé The Effects of the 9/11 Terrorist Attacks on International Legal Norms Related to the Use of Force It is an uneasy task to evaluate the effects of the 9/11 terrorist attacks because it requires a multi-dimensional approach, especially within international law and one of its most delicate areas – the norms applicable to the use of force, both ius ad bellum and ius in bello. At first, it is important to assess if there really are any profound changes within existing norms of international law, or are we only experiencing the change of state practice – which, if supported by necessary opinio iuris, can later serve as base of new customary norms, thus gaining legally binding power. According to my opinion, no fundamental changes appeared in the texts of international legal instruments, and while state practices have been altered in some aspects, this development has not resulted in a change in the opinio iuris of states. In the framework of ius ad bellum, the body of law regulating states’ opportunities to decide whether to use armed force or not, I argue that we can not see an enormous change in state practice. Use of force as a tool of defence or countermeasure against terrorist acts have widely been accepted by states, and performed without hesitation by those who had to face such situations. But I also believe that the iconic conflict of this era, the war against Iraq, was not justified, and even the U.S. has not tried to explain it either by this argument, or by self-defence. It rather made its case based on earlier UN Security Council resolutions, thus, this case can not be an example of a profound change. The system of ius in bello, the body of international law regulating the conduct of the use of armed force, has been subject to serious pressure during the last ten years. Counter-terrorism measures have from time to time tested the existing framework: the series of terrorist cases concerning which the U.S. Supreme Court brought decisions during the last years have shown the limits of the existing international legal system, reflected by the Geneva Conventions of 1949. But as a result, these legal norms – or at least a part of them – has stood this test, and it is clear now, that some of the original ideas of the Bush administration were wrong: the system of international humanitarian law has shown its strength. 2011. ősz
115
