A stabil alkotmány nyomában Barna Dániel

A stabil alkotmány nyomában

Barna Dániel

Tanulmány az ars boni jogi folyóiratból.

arsboni.hu - 2012.

Barna Dániel


A tanulmányt eredetileg a XXX. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciójában hozta nyilvánosságra a szerző 2010-ben. Intézmény: Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, konzulens: Dr. Papp Imre. A tanulmány az ars boni jogi folyóiratban jelent meg, eredeti formájában szabadon terjeszthető és tudományos célra felhasználható. Hivatkozás: Ezen tanulmány egészének vagy részének felhasználásakor (ideértve a tanulmány bármilyen más alkotás - különösen tanulmány, esszé, dolgozat - elkészítéséhez való felhasználását) legalább a szerző nevét, a tanulmány címét, valamint az arsboni.hu weboldalt kell megjelölni forrásként. Például így: Kiss Éva: Mit szabad és mit nem?, arsboni.hu. Minden más jog fenntartva a szerző, illetve az ars boni jogi folyóirat részére. Bármilyen üzleti vagy kereskedelmi felhasználáshoz a szerző és az ars boni jogi folyóirat előzetes írásbeli hozzájárulása szükséges.

Az ars boni jogi folyóirat a Stádium Intézet Alapítvány kiadványa. Design: G. Szabó Dániel

facebook.com/arsboni • arsboni.hu • [email protected] facebook.com/stadiumintezet • stadiumintezet.hu • [email protected]

Tartalomjegyzék I. Bevezető��4 II. Kell-e egyáltalán stabil alkotmány?��5 III. Az egyes államok által alkalmazott garanciafajták��7 A. Domináns (rendszerjelleg-építő) garanciák��7 1. Az alkotmányozás és a törvényhozás alanyainak teljes vagy részleges elválasztása�� 7 2. Két parlamentes modell�� 8 3. Népszavazás�� 8 4. Minősített többség�� 9 5. Tiltott tárgykörök�� 10

B. Kiegészítő garanciák�� 12 1. 2. 3. 4.

A második kamara szerepének felértékelődése�� 12 Kezdeményezők körének szűkítése�� 12 Alkotmányozási moratórium�� 12 Egyéb eljárási garanciák�� 13

IV. Az európai alkotmányok tipizálása�� 13 A. Két parlamentes alkotmányozási modell�� 14 1. Belgium (belga alkotmány 195-198. cikkei)�� 14

B. Két parlamentes alkotmányozási modell, kötelező vagy fakultatív népszavazással összekapcsolva�� 15 1. Dánia (dán alkotmány 88. cikke)�� 15 2. Svédország (kormányzás szerkezetéről szóló alaptörvény, 8. fejezet 15. cikke)� 15

C. Kötelező népszavazás minden egyes alkotmánymódosítás esetén16 1. Írország [ír alkotmány 46. cikke, 47. cikk (1) bekezdése]��16

D. Kötelező vagy fakultatív – de elkerülhető – népszavazás�� 17 1. Franciaország (francia alkotmány 89. cikke)�� 17 2. Olaszország(olasz alkotmány 138-139. cikkei)�� 19

E. Egyszerű módosítás esetén fakultatív népszavazás, alapvető esetén két parlamentes modell és kötelező referendum�� 19 1. Spanyolország (spanyol alkotmány 166-169. cikkei)�� 19

F. Tiltott tárgykörök�� 20 1. Németország (német alaptörvény 79. cikke)�� 20

G. Minősített többség�� 22 V. A magyar helyzet és lehetséges megoldása�� 22 A. A hatályos Alkotmány stabilitása�� 22 B. Egy lehetséges megoldás�� 24 C. Az új Alkotmány elfogadása�� 26 D. Az Alkotmánybíróság viszonya az alkotmánymódosításhoz�� 28 E. A „kétharmados” törvények és jövőjük�� 31

VI. Konklúzió�� 33 Irodalomjegyzék�� 35 Az európai alkotmányok forrásai (hivatalos honlapok)�� 36

Barna Dániel


„A hatalom megront, és a korlátlan hatalom korlátlanul ront meg.” (Lord Acton)

I. Bevezető Az Országgyűlés a rendszerváltás óta harminchárom alkalommal módosította az Alkotmányt. Megdöbbentő adat. Nem kevésbé megdöbbentő az, hogy ebből a harminchárom alkalomból nyolc módosítás esett a 2010. május 20. és november 16. közötti időszakra. De miért nevezem ezeket az adatokat megdöbbentőnek? Bármennyire magától értetődőnek is tűnik, nem kerülhetem meg az alkotmány definícióját. Az alkotmány egy ország alaptörvénye, mely rögzíti az államszervezet felépítésének, valamint a hatalom gyakorlásának garanciális elemeit, és tartalmazza az alapvető jogok katalógusát. Az alkotmány továbbá a jogforrási hierarchia élén helyezkedik el, a többi jogszabály az alkotmányból nyeri legitimitását, és így a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek az alaptörvénnyel. Még tömörebben, az „alkotmány az államélet jogi alaprendje”1. Az alkotmánybíráskodás pedig politikai nyilatkozatból ténylegesen is a pozitív jog részévé teszi az alkotmányt. Abból, hogy az alkotmány a jogrendszer fundamentuma, egyenesen következik, hogy egy kartális alkotmány esetében alapvető érték a stabilitás. A stabilitás legfontosabb fokmérője pedig az alkotmány azon rendelkezése, amelyet az alaptörvény előír saját módosítása esetére. Dolgozatom célja annak bemutatása, hogy a kartális alkotmányok milyen garanciákkal biztosítják időtállóságukat. Munkám során vizsgálódási körömet Európára szűkítem, úgy vélem ugyanis, hogy egyrészt kontinensünkön is számos példa áll rendelkezésre ahhoz, hogy stabil alkotmányt teremthessünk, másrészt a világ többi részén is sok helyen az európai megoldásokra támaszkodnak. Célom tehát a stabilitást biztosító eszközök absztrakt bemutatása, az európai alkotmányok tipizálása e szempont alapján, majd a magyar helyzet vizsgálata, valamint de lege ferenda megoldás felvázolása. Az alaptörvények időtállóságát vizsgálva azonban nem hagyhatok figyelmen kívül más tényezőket sem, így azt, hogy az egyes államok vajon csak a garanciális jellegű rendelkezéseket rögzítik-e az alkotmányban, vagy fontos és kevésbé fontos rendelkezések egész sorát igyekeznek az alkotmányba „betonozni”. Ezzel el is jutottunk a minősített többségű törvényalkotás kérdésköréhez, hiszen e törvények egyik célja az alkotmány tehermentesítése, így célom az is, hogy – az alkotmány stabilitása szempontjából – megvizsgáljam e törvények elhelyezkedését a magyar jogrendszerben, és megoldási lehetőséget kínáljak az e törvényekkel összefüggésben kialakult közjogi problémák kezelésére.

1 Takács Albert: Az alkotmány normativitása. In: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Szerk. Imre Miklós – Lamm Vanda – Máthé Gábor. MTA Jogtudományi Intézet. Budapest, 2006. 381. o.

4

Barna Dániel


II. Kell-e egyáltalán stabil alkotmány? A kérdés megválaszolásához tegyünk egy lépést hátra! Miért rendelkeznek az egyes államok kartális alkotmányokkal, amelyek nehezebben változtathatók meg, mint az egyszerű törvények? Az alkotmány léte felfogható egyfajta önkorlátozásként, amelyet a nép azért vállal, mert tudatában van, hogy később, kivételes körülmények között megszegne olyan értékeket, amelyek nyugodt időkben alapvető fontosságúak számára. Az alkotmány megalkotása révén ellenben az emberek valódi értékei akkor is fennmaradnak, amikor a pillanat heve mást diktálna. Így bizonyos témák – elsősorban az alapvető jogok – kivonhatók a politikai viszályok köréből, és a többség számára érinthetetlenné tehetők. Ezt az önkorlátozást – Jon Elstertől vett képpel élve – Odüsszeuszéhoz lehetne hasonlítani, aki legénységével az árbochoz köttette magát, hogy ne legyen képes engedni a szirének csábító, de egyben halálos énekének.2 Vajon mi okozza ezt a félelmet? Az alkotmányok sok esetben a múlttól, az előző rendszertől való félelem okán születnek, és e félelem jegyében határoznak meg garanciális szabályokat a jövőre nézve. A bonni alkotmány alkotói a fasizmustól és a Weimari Köztársaság kormányozhatatlanságától tartottak, de Gaulle pedig a IV. Köztársaság parlamentáris tehetetlenségétől félt.3 Ezt az átlendülést Magyarország esetében is megfigyelhetjük. A rendszerváltás előtt voltak évek, amikor csak két törvény született: egy a költségvetésről és egy a zárszámadásról. Habár az Elnöki Tanács törvényerejű rendelet alkotására vonatkozó jogát már az Alkotmányt módosító 1987. évi X. törvény és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény megnyirbálta, a törvények kitüntetett szerepe azonban a rendszerváltást követően is megmaradt. A félelmen alapuló önkorlátozó funkció olyan alkotmányt tesz szükségessé, amely nehezen változtatható meg, így akadályozható meg a mindenkori többség zsarnoksága a kisebbség felett. Ez az önkorlátozás azonban nem lehet abszolút. Olyan alkotmány kell tehát, amely kellően rugalmas is, és alkalmazkodni tud az idők változásaihoz (ha az alkotmány erre nem képes, ez akár illegális alkotmánymódosításhoz vagy az alkotmány bukásához is vezethet4). Ez az alkotmányozás egyik legnagyobb kihívása. Ahhoz azonban, hogy az alkotmány kellően stabil maradjon, nem csupán az alaptörvény módosításának megfelelő garanciákkal való körülbástyázása szükséges. Kerülendő a részletszabályok alkotmányi szintre emelése, szinte kizárt ugyanis, hogy egy kazuisztikus alaptörvény nem szorul majd gyakori módosításra. Az alkotmánynak tehát meg kell maradnia a jogi absztrakció egy megfelelően magas szintjén.5 Az érem másik oldala: nem tekinthető igazi alaptörvénynek az az alkotmány, amely mindenről megemlékezik ugyan, de semmit sem szabályoz olyan részletességgel, amely hatékony garanciának minősülne.6 Igaz, hogy egy ilyen alaptörvény (amely csak vázlatosan rendelkezik mindenről, és a lényeges garanciák rendezését 2 Michael Gallagher: Popular Sovereignty and Referendums. In: Direct democracy: the Eastern and Central European experience. Ed. Andreas Auer and Michael Bützer. Ashgate. Aldershot, 2001. 229. o. 3 Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Budapest, 1995. 18-19. o. 4 Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Budapest, 1995. 268. o. 5 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. Jogtudományi Közlöny. 1996. 3. szám. 112. o. Bár mivel az alkotmányok mindig egy adott történelmi helyzetben születnek, a rövid távra szóló rendelkezések teljes mértékben nem küszöbölhetők ki. 6 Kilényi Géza: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. Jogtudományi Közlöny. 1994. 5. szám. 203. o.

5

Barna Dániel


– akár minősített többségi – törvényi szintre utalja) stabil lehet. Felmerül azonban a kérdés: érték-e a stabilitás, ha az alaptörvény nem is igazi iránytűje a jogrendszernek?7 A Napóleonnak – egyesek által Talleyrand-nak – tulajdonított ironikus mondás, mely szerint „az alkotmány legyen rövid és homályos”8, az alkotmány normativitásának szempontjából tehát szintén nem fogadható el. Minél nehezebben változtatható meg az alkotmány, annál inkább kötelező a közjogi szervekre nézve, hiszen annál nehezebb alkotmányi szabály alól kibújni az alaptörvény módosításával.9 Azt is figyelembe kell venni azonban, hogy egy merev alkotmány esetén sokkal nagyobb az – elsősorban az alkotmánybíróság általi – alkotmányértelmezés jelentősége, a gyakorlatnak ugyanis valamilyen módon alkalmazkodnia kell a változó körülményekhez, ha pedig a módosítás nem lehetséges a szigorú követelmények miatt, akkor nem az alkotmány szövegének, hanem a ráépülő értelmezésnek kell változnia (utóbbit alkotmányváltozásnak is nevezik). Utóbbi megoldásnak előnye az alkotmányszöveg kontinuitásának teljes tiszteletben tartása.10 Itt fontos megjegyezni, hogy milyen hatalmas jelentősége van az értelmezésen kívül az alkotmányos szokásjognak is.11 A stabilitás és a rugalmasság ebben a vonatkozásban nem ellentétes követelmények. Ha ugyanis az alaptörvény kellően absztrakt marad, és teret enged az értelmezésnek, valamint a szokásjognak, ez nem csupán az alkotmány rugalmasságát eredményezi, hanem megakadályozza a folyamatos módosítási kényszert is, ezzel pedig az alkotmány stabilitásának elérését segíti elő. 1990-ben, a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményének Alkotmányba foglalásakor valószínűleg nem az volt az alkotmányozó célja, hogy a miniszterelnök lemondásának alternatívájaként alkalmazzák az indítványt, 2009-ben mégis ez történt. Ez is az alaptörvény rugalmasságát jelzi, tehát azt, hogy az alkotmány ideális esetben egy keret a politika szereplői számára, amelyen belül igen tág a mozgástér. Természetesnek tűnik a feltevés, hogy a nehéz módosíthatóság és a módosítások száma között fordított arányosság áll fenn. Ez tendenciaszerűen igaz is, de nem minden esetben. A korábbi, 1848-as svájci alkotmány a szigorú követelmények (többek között kötelező népszavazás) ellenére 1874 és 1991 között 133 alkalommal módosult.12 Egy alkotmányjogi dolgozatban azonban csak azokkal az alkotmányjogi eszközökkel foglalkozhatok, amelyekkel az alaptörvények a stabilitásukat védik. Az, hogy ehhez képest valójában milyen időközönként módosul egy alkotmány, már nagyban függ a politikai hagyományoktól is, így kívül esik vizsgálódásom körén.

7 A minősített többségű törvények ugyanis mindenképpen könnyebben módosíthatók, mint egy komoly garanciákkal védett alkotmány, így ugyan az alkotmány stabil lehet ebben az esetben, csak éppen mélyreható változások történhetnek meg anélkül, hogy az alaptörvényt egyáltalán módosítani kellene, tehát éppen az alkotmány garanciális jellege vész el. 8 Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. 1945-2005. Osiris Kiadó. Budapest, 2006. 562. o. 9 Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. 268-271. o. 10 Uo. 11 Vö. Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 111. o. 12 Lékó Zoltán: A svájci alkotmányozás története. Parlamenti Levelek. 3. szám. 1997. 63. o.

6

Barna Dániel


III. Az egyes államok által alkalmazott garanciafajták Ebben a fejezetben csupán maguknak a jogintézményeknek az absztrakt bemutatására törekszem, egyes európai államok alkotmányait ugyanis a következő fejezetben tipizálom. Az alaptörvény azon rendelkezése, amely az alkotmány módosítását szabályozza, identitást ad az alkotmánynak, meghatározza azt, hogy az alkotmányozó hatalom hogyan viszonyul a későbbi módosítások lehetőségéhez.

A. Domináns (rendszerjelleg-építő) garanciák E garanciafajták sajátosságát az adja, hogy nincs olyan kartális alkotmány, amelyben valamelyikük (vagy többjük) ne jelenne meg.

1. Az alkotmányozás és a törvényhozás alanyainak teljes vagy részleges elválasztása Az alcímben szereplő, homályosnak tűnő megfogalmazás alapvetően azt az esetet takarja, amikor egy külön „alkotmányozó nemzetgyűlés” az alkotmányozás letéteményese. Egy ilyen gyűlés összehívásának szükségessége leginkább akkor merül fel, amikor forradalmi változások következtében a megbízatását töltő parlament legitimációja kérdésessé válik. Elképzelhető, hogy kizárólag az alkotmányozásra hoznak létre egy ilyen testületet, de az is, hogy a meglévő parlament létszámát bővítik ki.13 Egy ilyen gyűlés általában kizárólag az alkotmányozással foglalkozik, de az is előfordulhat, hogy a szokványos parlamenti funkciókat is ellátja. Alkotmányozó nemzetgyűlés dolgozta ki az Amerikai Egyesült Államok és Olaszország alkotmányát, valamint – Parlamenti Tanács elnevezéssel – Németország alaptörvényét is.14 Mint látjuk, az alkotmányozó nemzetgyűlések általában az alkotmány megalkotásának és nem a módosításának alanyai. Az alkotmány megalkotása ugyanis leggyakrabban nem az előző alkotmány legitimitására helyezkedve, hanem „szabálytalanul”15 következik be. Egy hatályos alkotmány saját rendelkezései szerinti módosítása esetére a nyugat-európai államok inkább az általános törvényalkotási eljárásba építenek be olyan további garanciákat, amelyek adott esetben jóval erősebbek egy „alkotmányozó nemzetgyűlés” általi elfogadásnál. Azért sem vagyok egy ilyen külön entitás összehívásának híve, mert ha egy ilyen gyűlés korporatív alapon jön létre, akkor demokratikus legitimációja hiányzik, ha pedig a polgárok választják, akkor valószínűleg ugyanolyan pártpolitikai alapra épül, mint a meglévő parlament, így a megjelenített értékek sem térnek el attól. Ebben a vonatkozásban különböző összeférhetetlenségi szabályok16, amelyek a politikusi réteget kizárják az alkotmányozó nemzetgyűlésből, erőltetett, diszfunkciókat okozó korlátozásnak tűnnek számomra. 13 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 116-117. o. 14 Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom – alkotmányozás. In: Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. PTE Állam- és Jogtudományi Kar. Pécs, 2001. 248-249. o. 15 Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. 32. o. 16 Ld. uo. 35. o.

7

Barna Dániel


2. Két parlamentes modell A két parlamentes modell az egyik legerősebb garanciát jelenti, ilyenkor ugyanis két egymást követő parlament egyetértése szükséges az alkotmánymódosításhoz. Egyrészt valószínű, hogy két egymást követő ciklusban nem ugyanaz a politikai erő alkotja a kormánytöbbséget, így széleskörű konszenzus teremthető meg ezzel a módszerrel17, másrészt az új parlament összetételét meghatározó választás egyben népszavazásnak is tekinthető, hiszen ha a választópolgárok nem értenek egyet az előző parlament által elfogadott módosítással, akkor az azt ellenző pártokra és képviselőkre adhatják le szavazataikat. Ez a garancia összekapcsolódhat egy másik biztosítékkal, a népszavazással. Első látásra ez feleslegesnek tűnhet, hiszen a választás – gondolhatjuk – önmagában is lehetőséget nyújt a választópolgárnak véleménye kifejezésére, nem szabad azonban elfelejteni azt az esetet, amikor a választópolgár nem kíván részt venni a választáson, az alkotmánymódosítás ellenben nagyon is foglalkoztatja. A két parlamentes rendszernek több válfaja ismeretes. Az egyik megkülönböztetés azon az ismérven alapul, hogy a meglévő parlament kitölti-e megbízatási idejét. Az egyik modell szerint igen, és a választásokra akkor kerül sor, amikor az egyébként is esedékes lett volna. Ennél sokkal súlyosabb következményekkel jár, ha a módosítás elfogadása a parlament feloszlását vagy feloszlatását eredményezi. Ebben az esetben ugyanis a képviselőknek a szavazáskor számolniuk kell azzal, hogy a következő parlamentbe esetleg már nem is választják meg őket. Mégis megvan az a magyarázat e rendszer mögött, hogy ha az alkotmány korrekcióra szorul, akkor minél hamarabb dőljön el a módosítás sorsa, ne álljon fenn sokáig bizonytalan jogi helyzet.18 Egy másik csoportosítási szempont lehet, hogy mennyiben azonos a két parlament elé kerülő szöveg. Könnyebben teljesíthető feltétel, ha az első parlament elé még csak a módosítandó rendelkezéseket kijelölő koncepció kerül, ennek keretein belül ugyanis a konkrét normaszövegről szavazó második parlament még szabadon mozoghat. Sokkal nehezebb a második parlament dolga, ha már elődje is a normaszövegről szavazott, ilyenkor ugyanis egy betűt sem módosíthat rajta, csak elfogadhatja vagy elvetheti azt.19

3. Népszavazás Az alkotmánymódosítást jóváhagyó népszavazás közvetlen demokratikus legitimációval ruházza fel a módosítást. Ebből az okból sok ország alkotmánya lehetővé (vagy kötelezővé) teszi, hogy a parlament által elfogadott alkotmánymódosítást referendum erősítse meg. Az európai alkotmányok alapján talán a referendum becsatornázása az alkotmánymódosítási eljárásba a leginkább sokszínű stabilitást védő eszköz. Kevés olyan ország van, ahol minden egyes alkotmánymódosítás esetén kötelező a nép általi jóváhagyás. Gyakoribb, hogy az alkotmányos népszavazás csak egy meghatározott csoport, leginkább a parlamenti kisebbség indítványára következik be. Ennek a konstrukciónak két oka is lehet. Az egyik az, hogy az 17 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 114. o. 18 Uo. 114-115. o. 19 Uo. 114. o.

8

Barna Dániel


alkotmánymódosításhoz megkövetelt minősített többséget elérő kormánytöbbség az ellenzék véleményét is kérje ki a módosítás előtt, és lehetőség szerint vegye is figyelembe, ellenkező esetben ugyanis a parlamenti kisebbség a nép elé utalhatja a vitát. Ebből a szempontból tehát addig „jó fegyver” az ilyen népszavazás, amíg egyszer sem kell használni, ugyanis ez jelzi azt, hogy a parlamentben széles körű konszenzus alakult ki a kérdésben. Az is előfordulhat azonban, hogy az a képviselő is indítványozza a népszavazást, aki megszavazta a javaslatot, éppen azért, hogy a módosított alkotmány legitimációja minél erősebb legyen.20 A sokszínűséget erősítik azok a változatok is, ahol egyszerű módosítás esetén csak meghatározott csoport indítványára kerül a módosítás a nép elé jóváhagyásra, alapvető részt érintő vagy teljes körű módosítás esetén azonban kötelező jelleggel. Az is előfordulhat, hogy egy alternatív megoldással vagy magasabb minősített többséggel elkerülhető a referendum. Az alkotmányos népszavazás megerősítő népszavazás. A választópolgárok csak annyit tehetnek, hogy jóváhagyják vagy elvetik a parlament által már elfogadott alkotmánymódosítást, változtatási lehetőségük nincs. Ez mutatja, hogy az alkotmányos népszavazás eredendően konzervatív eszköz, legalábbis abból a szempontból, hogy a hatályos alkotmányszöveg fennmaradása az alapvető célja.21

4. Minősített többség Az alkotmány jogrendszerből való kiemelésének legegyszerűbb és legelterjedtebb módja a minősített többség megkövetelése a módosításról való szavazás során. Ebben az esetben mind az alkotmánymódosításnak, mind a törvényalkotásnak a népképviseleti szerv az alanya, az alkotmánymódosításhoz megkövetelt minősített többség pedig azt juttatja kifejezésre, hogy nagyobb legitimáció szükséges ebben az esetben, mint egy egyszerű törvény megalkotásánál. Az európai alkotmányok tipizálásánál láthatjuk majd, hogy Magyarországon kívül alig van olyan ország, mely önmagában a minősített többség követelményét alkalmazná. Amíg ugyanis – és ez a megállapításom a mai magyar helyzetre is vonatkozik – csak a minősített többség az egyetlen biztosíték, legyen az akár ad absurdum kilenctizedes többség vagy tágabb értelemben, amíg az alkotmánymódosítási eljárás a két parlamentes vagy népszavazásos modellel nem kerül kívül a parlament szféráján, addig mindig a politikai erők esetleges alkujától függ a módosítás sikere. Ez a megegyezés pedig adott esetben igen egyszerű is lehet, tehát a minősített többség nem feltétlenül jelent nehezítő körülményt. A minősített többség szintjének meghúzásánál indokolt önmérsékletet gyakorolni. Fontos látni, hogy amennyire alapvető érték az alkotmány időtállósága, olyannyira teljesíthetetlen követelménnyé válhat az irreálisan magasan megállapított többség. Indokolt tehát egy viszonylag elviselhető minősített többség mellett más garanciákat bevetni az alkotmány stabilitása érdekében.22

20 Utóbbi okról ld. uo. 115. o. 21 Vö. Dezső Márta: Az alkotmány népszavazással történő elfogadása. In: Az alkotmányozás jogi kérdései. Szerk. Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 1995. 233-234. o. 22 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 113. o.

9

Barna Dániel


Ahol az alkotmánymódosítási eljárásban a minősített többség az egyetlen eljárási többletkövetelmény, ott lehet jelentősége egy ún. „bekebelezési szabálynak”, amely rögzíti, hogy alkotmánymódosítás csak az alkotmány szövegének kifejezett megváltoztatásával lehetséges. Ha ugyanis az alkotmánymódosításra speciális eljárással kerül sor, akkor ez aligha lehet kétséges, ha azonban a minősített többség önmagában elegendő lehet a módosításhoz, akkor egy ilyen szabállyal egyértelműen ki lehet zárni az ún. „alkotmányrontó törvényhozást”, mely az alkotmánymódosításhoz megkövetelt minősített többséggel lehetővé teszi az alkotmány „lerontását”. Ez ugyanis egy olyan alkotmány létrejöttéhez vezethet, mely csak látszólag alapja a jogrendszernek, valójában azonban az alkotmányi szabályok szétszórva találhatók meg a különböző törvényekben. Egy ilyen „bekebelezési” szabály hiánya vezetett pl. a hatályos osztrák alkotmány „szétforgácsolódásához”, ugyanis az osztrák alaptörvény megengedi, hogy alkotmányozó többséggel ún. „alkotmányi rendelkezéseket” foglaljanak akár egyszerű törvénybe is.23

5. Tiltott tárgykörök A domináns garanciafajták közül az előző négy formai biztosíték szerepét töltötte be, amely semmilyen korlátozást nem jelent a módosítás tartalmára nézve. Ezzel szemben egészen más minőséget képvisel az egyetlen olyan biztosíték, amely tartalmilag állít akadályt az alaptörvény módosítása elé. Egyes alkotmányok ugyanis bizonyos alapvetőnek vélt rendelkezéseiket úgy védik, hogy megváltoztathatatlanná nyilvánítják őket. Ezeket tiltott tárgyköröknek, „merev” szakaszoknak is nevezhetjük. Az e módszert követő alkotmányok különböző technikákat alkalmaznak: némelyikük konkrét szakaszokat (vagy fejezeteket) zár ki a módosítás lehetősége alól, más alaptörvények csak körülírással utalnak az érintett szabályokra (pl. „köztársasági államforma”). Egyes szerzők szerint a „merev” szakaszok hierarchiát teremtenek az alkotmányon belül.24 Ezzel a feltevéssel nem értek egyet, ugyanis nyilvánvaló, hogy az alkotmány a megalkotása pillanatában fogalmilag koherens rendszert alkot, amelyben nem lehetnek értelmezéssel fel nem oldható ellentétek, így a hierarchia fogalma sem értelmezhető. A tiltott tárgykörök (annak ellenére, hogy nyilvánvalóan értékrangsort jelölnek) csak a módosítással szemben védik az alaptörvényt, a módosítás alkotmányi keretét jelentik, de nem állnak magasabb szinten a normahierarchiában, mint az eredeti alkotmány más rendelkezései. Nyilvánvalóan az áll a tiltott tárgykörök koncepciója mögött, hogy vannak olyan fundamentális részei az alaptörvénynek, melyeknek a megváltoztatása minden kétséget kizáróan kihatna a közjogi berendezkedés egészére.25 Érdemes azonban átgondolni, hogy indokolt-e egyáltalán módosíthatatlan szakaszokat vésni az alkotmány gránitjába, ugyanis a tapasztalat azt mutatja, hogy az alkotmányok nem az örökkévalóságnak készülnek. Igen gyakori ugyanis, hogy az alkotmányokat forradalmi úton döntik meg. Carlo Schmid német szociáldemokrata politikus válasza az volt erre, hogy a „merev” szakaszok azért szükségesek, hogy a forradalmi (közjogi 23 Vö. Karl Korinek: Az alkotmányozás parlamenti és parlamenten kívüli eljárása Ausztriában. In: Az alkotmányozás jogi kérdései. 220. o. 24 Ld. Dezső Márta: Az alkotmány népszavazással történő elfogadása. 235. o.; Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? In: Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Szerk. Bragyova András. Bíbor Kiadó. Miskolc, 2003. 87. o. 25 Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom – alkotmányozás. 252. o.

10

Barna Dániel


rendszer alapjait érintő) változás ne bújhasson a legalitás leple alá. Én azonban gyakorlatiasabb szempontból szemlélem a kérdést: ha pl. egy ország lakossága körében széleskörűen elterjed az a nézet, hogy a köztársaságot királysággal kell felváltani, és a hatályos alkotmány nem teszi lehetővé az ezirányú módosítást, akkor az ország – a régi alkotmány kontinuitásának megtörésével – új alaptörvény megalkotására lesz kényszerítve, a régi alkotmány kétségkívül tetszetős rendelkezése pedig nem tud tényleges hatást gyakorolni a változásokra. A kérdés tehát: érdemes olyan rendelkezést beiktatni az alkotmányba, amely adott esetben úgyis vereségre van ítélve? Mindezek alapján sokkal inkább egyetértek egy olyan megoldással, mely nem nyilvánítja az alapvető rendelkezéseket megváltoztathatatlanná, csupán komolyabb eljárási garanciákkal védi őket. Ha rendelkezésünkre áll egy ilyen reálisabb megoldás is (amelynek alkalmazása egyébként indokolt, hiszen távolról sem igaz, hogy az alkotmány minden rendelkezése egyformán fontos), akkor egy „merev” szakasz beiktatása nagyfokú bizalmatlanságot mutat a szuverén néppel szemben.26 Van olyan nézet is, mely szerint az alkotmánynak szükségképpen vannak megváltoztathatatlan normái. Ez az elmélet az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom tartalmi27 elválasztására, azaz arra épül, hogy a korlátlan alkotmányozó hatalom csak az alkotmány létrehozásakor gyakorolható, azzal meg is szűnik, ezt követően pedig az alkotmányon alapuló alkotmánymódosító hatalom már alávetett az alkotmányozó hatalom által az alkotmányban rögzített, az alkotmány identitását meghatározó alapvető értékeknek.28 Ezzel az állásponttal nem tudok egyetérteni, úgy vélem, hogy a szándékolt cél eléréséhez az alkotmánynak ezeket a normákat kifejezetten megváltoztathatatlannak kell nyilvánítania (elfogadható lehet a megváltoztathatatlanság értelmezéssel történő levezetése is, pl. magának a megváltoztathatatlanságot rögzítő normának is megváltoztathatatlannak kell lennie, egyébként semmi sem védené magát a megváltoztathatatlan normát29). Az alkotmánybíróságot az alkotmánymódosító hatalom felé az alkotmány csakis ilyen módon emelheti. Ennek eredményeként, ha az alkotmányban nincsenek ilyen normák, akkor az alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást tartalmi szempontok miatt nem semmisítheti meg, azaz nem tulajdoníthat az alkotmány kétségkívül alapvető jelentőségű normáinak megváltoztathatatlan jelleget.30 A „merev” szakaszokkal szemben ellenérvként egyébként is felhozható az, hogy egy kellően absztrakt módon megfogalmazott „merev” szakasz akár beláthatatlan alkotmánybírói mérlegelést is eredményezhet.31

26 Maga az alkotmányosság is bizalmatlanságra épül, a „merev” szakaszok azonban ennek végletes formái. 27 Az eljárási alávetettség nyilvánvaló, hiszen az alkotmány csak az alkotmányban meghatározott módon változtatható meg, ezzel szemben az eredeti alkotmányozó hatalom nem is lehet szabályozott. 28 Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? 76-81. o. 29 Uo. 73. o. 30 Ezen nem változtat az sem, hogy pl. Indiában a Legfelsőbb Bíróság rögzítette, hogy a parlament nem változtathatja meg az alkotmány „alapvető szerkezetét”. Ld. Legény Krisztián: Alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Magyar Jog. 2006. 3. szám. 134. o. Ezt az esetet alkotmánybírói aktivizmusként inkább elítélendőnek tartom, mint követendő példának. 31 Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny. 2004. 9. szám. 273. o.

11

Barna Dániel


B. Kiegészítő garanciák A kiegészítő garanciák csak a domináns garanciák adta kereteken belül, azok támaszaként segítik elő az alkotmány stabilitását, önmagukban sosem érvényesülnek.

1. A második kamara szerepének felértékelődése A kétkamarás parlament léte nem tekinthető garanciának, hiszen az alkotmány stabilitását az határozza meg, hogy az alkotmány módosítására irányuló eljárás mennyiben tér el a törvényalkotási eljárástól, ezt az eltérést pedig a kétkamarás parlament önmagában nem alapozza meg. Az ilyen országokban azonban igen gyakran előfordul, hogy a törvényalkotási eljáráshoz képest felértékelődik a második kamara szerepe (ez ott lehet különösen fontos garancia, ahol a két kamarában megjelenített értékek különböznek32). Mivel a második kamarák összetétele és a törvényalkotási eljárásban általuk élvezett jogosítványok igen eltérőek az egyes országokban, ezért igen nehéz lenne általános következtetéseket levonni arról, hogy az alkotmánymódosításban betöltött szerepük mennyiben tér el a törvényalkotási eljárástól, mindenesetre az egyes európai államok tipizálásánál erre a kérdésre is választ kapunk.

2. Kezdeményezők körének szűkítése Minden ország alkotmánya szabályozza azt, hogy a törvénykezdeményezési jog kiket illet meg. Ha egy ország alaptörvénye az alkotmánymódosításnál nem rendelkezik erről, akkor a törvénykezdeményezésre vonatkozó általános szabály érvényesül. Az alkotmányok egy része azonban speciális szabályt határoz meg, általában a képviselők individuális törvénykezdeményezési jogától eltérően kollektív jogként definiálva az alkotmánymódosításra vonatkozó javaslattételt. Ezzel a módszerrel teljes mértékben egyetértek, ha ugyanis minden egyes képviselő ötletszerűen nyújthat be alkotmánymódosító javaslatokat, akkor ezzel az alaptörvény jogrendszerből kiemelkedő jellege sérül. Nem értek egyet azonban azzal a naivnak nevezhető szűkítéssel, amely a kormányt kizárja a kezdeményezésre jogosultak közül. A kormány ugyanis általában többségi támogatottsággal rendelkezik a parlamentben, így nem jelenthet problémát a képviselőkön keresztül történő benyújtás. Nem vagyok híve minden politikai ténylegesség alkotmányba kodifikálásának, ellenben az alkotmány sem lehet a valóságtól elrugaszkodott.

3. Alkotmányozási moratórium Az alkotmányozási moratórium két, következményében azonos esetkört takar. A moratórium ugyanis azt jelenti, hogy bizonyos időszakokban tilos alkotmánymódosítási javaslatot elfogadni (vagy már benyújtani is). Az egyik ilyen időszak lehet a háború vagy más minősített állapot időtartama. Egyrészt a háború elvonhatja a figyelmet az alkotmánymódosítási eljárásról, így

32 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 113. o.

12

Barna Dániel


nem lehetne azt kellő alapossággal lefolytatni33, másrészt lehetséges, hogy éppen a háború miatt kerülne sor olyan módosításra, amely egyébként fel sem merült volna. A másik jellemző időszak, amely alatt tilos alkotmányt módosítani, az az előző módosítás elfogadásától számított meghatározott időszak (általában 3-5 év). Ez egyfajta késztetést gyakorolhat az alkotmányozóra, hogy a meghatározott idő elteltével több különálló javaslatot kapcsoljon össze, hiszen évekig nem lesz hasonló helyzetben.

4. Egyéb eljárási garanciák34 1. Az alkotmánymódosításra irányuló javaslat parlamenti tárgyalásának késleltetése. 2. Gyorsított tárgyalási mód kizárása vagy feltételhez kötése. 3. Több olvasat tartása (ez csak többszöri megtárgyalást jelent) vagy többszöri szavazás a javaslatról. 4. A két olvasat vagy szavazás közötti minimális időtartam meghatározása. Ez a négy garancia azt a célt szolgálja, hogy a képviselőknek legyen idejük megfontolni döntésük várható következményeit. Az 1. és a 3-4. pontokban meghatározott időtartamot „lehűlési” időnek is nevezik. 5. Az elutasított módosító javaslat újbóli benyújtásának meghatározott időszakra történő kizárása. Az alkotmány esetében kifejezetten hasznos lehet egy ilyen szabály, megakadályozza ugyanis, hogy sikertelenség esetén ugyanazon módosító javaslattal bombázzák az alkotmányt, így vonva azt politikai csatározások kereszttüzébe. 6. A megerősítő népszavazás késleltetése, melynek célja, hogy a választópolgárok megismerhessék a javaslatot, és felelősen dönthessenek a kérdésben.

IV. Az európai alkotmányok tipizálása Természetesen nem mutathatom be valamennyi európai állam alkotmánymódosítási szabályait, ehelyett arra törekszem, hogy a domináns garanciák alapján minden típushoz egy vagy több országot rendeljek hozzá. Csak az alkotmánymódosításra vonatkozó speciális rendelkezéseket és nem a háttérben meghúzódó, bármely törvényjavaslatra vonatkozó szabályokat ismertetem. Az alkotmány stabilitását ugyanis éppen az határozza meg, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozó rendelkezések mennyiben térnek el a törvényalkotásra vonatkozó általános rendelkezésektől.

33 Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom – alkotmányozás. 257-258. o. 34 Az egyéb eljárási garanciák bemutatásánál Kilényi Géza tipológiáját követtem. Ld. uo.

13

Barna Dániel


A. Két parlamentes alkotmányozási modell 1. Belgium (belga alkotmány 195-198. cikkei) 1. A szövetségi törvényhozó hatalom jogosult kijelenteni, hogy bizonyos, általa megjelölt alkotmányi rendelkezés felülvizsgálata szükséges (koncepcionális döntés).35 2. A szövetségi törvényhozó hatalom ilyen kijelentését követően mindkét kamara feloszlatásra kerül. Ezt követően a 46. cikk szerint két új kamara összehívására kerül sor (a király oszlatja fel és hívja össze a kamarákat). Az újonnan összehívott kamarák a királlyal egyetértésben döntenek a felülvizsgálat alá vont rendelkezésekről (két parlamentes modell azonnali feloszlatással). 3. Ebben az esetben a kamarák csak akkor tanácskozhatnak, ha az őket alkotó tagoknak legalább a kétharmada jelen van, és egyetlen módosítás sem kerülhet elfogadásra, ha nem szerzi meg a leadott szavazatok legalább kétharmadát (minősített többség). 4. Az alkotmány semmilyen felülvizsgálata nem kezdeményezhető és nem is folytatható le háború idején, vagy ha a kamarák akadályozva vannak abban, hogy a szövetségi területen szabadon ülésezzenek (alkotmányozási moratórium). 5. A régensség idején semmilyen változtatás nem tehető az alkotmányban a király alkotmányos jogköreit illetően, valamint a 85-88., 91-95., 106. és 197. cikkekben36 (egyes rendelkezésekre kiterjedő alkotmányozási moratórium). 6. Az alkotmányozó kamarák a királlyal egyetértésben megváltoztathatják az alkotmány cikkeinek, valamint az egyes cikkek felosztásainak a számozását, csakúgy, mint az alkotmány címekre, fejezetekre és részekre osztását, módosíthatják a felülvizsgálat alá nem vont rendelkezések terminológiáját annak érdekében, hogy összhangba hozzák őket az új rendelkezések terminológiájával, és hogy összhangot biztosítsanak az alkotmány holland, francia és német szövege között. Ebben az esetben a kamarák csak akkor tanácskozhatnak, ha az őket alkotó tagoknak legalább a kétharmada jelen van, és egyetlen módosítás sem kerülhet elfogadásra, ha nem szerzi meg a leadott szavazatok legalább kétharmadát.

35 A 77. cikk 1. pontja szerint a Képviselőház és a Szenátus ebben a vonatkozásban (valamint az újonnan megválasztott kamarák által lefolytatott felülvizsgálatban) ugyanolyan hatáskörrel rendelkezik. Megfigyelhető tehát a második kamara szerepének felértékelődése, hiszen a 78-81. cikkekben meghatározott általános eljárásokban a végső döntés a Képviselőházé. A „szövetségi törvényhozó hatalom” fogalma egyébként a királyt is magában foglalja a 36. cikk alapján. 36 A királlyal és a régenssel kapcsolatos egyes rendelkezések, valamint maga a részleges alkotmányozási moratóriumot rögzítő szakasz.

14

Barna Dániel


B. Két parlamentes alkotmányozási modell, kötelező vagy fakultatív népszavazással összekapcsolva 1. Dánia (dán alkotmány 88. cikke) 1. Ha a Folketing (a dán egykamarás parlament) egy új alkotmányi rendelkezés céljából törvényjavaslatot fogad el, és a kormány a módosítási eljárást folytatni kívánja, akkor általános választásokat kell tartani (két parlamentes modell a megbízatás azonnali megszűnésével).37 2. Ha az új Folketing a törvényjavaslatot a választást követően módosítás nélkül elfogadja (konkrét normaszövegről szavaznak mindkét alkalommal), akkor azt a végső elfogadástól számított hat hónapon belül jóváhagyás vagy elutasítás céljából a választópolgárok elé kell terjeszteni, hogy arról közvetlenül szavazzanak (kötelező népszavazás).38 3. Ha a szavazók többsége és legalább az összes szavazásra jogosult negyven százaléka támogatja a Folketing döntését, akkor az a királyi jóváhagyást követően az alkotmány részévé válik.

2. Svédország (kormányzás szerkezetéről szóló alaptörvény, 8. fejezet 15. cikke) A svéd alkotmányt egyes szerzők a történeti és a kartális alkotmány közötti sajátos átmenetnek tartják39, megítélésem szerint azonban a svéd alaptörvény egyértelműen kartális. Alkotmánya ugyan négy alaptörvényből áll, amelyek a kormányzás szerkezetéről, a trónöröklésről, a sajtószabadságról, valamint a véleménynyilvánítás szabadságáról szólnak, a történeti alkotmány jellegzetessége azonban, hogy nem lehet egyértelmű határvonalat húzni az alkotmányos és nem alkotmányos jelentőségű dokumentumok között, Svédország esetében azonban ez nem igaz, hiszen a négy alaptörvény szigorú módosítási szabályokkal egyértelműen kiemelkedik a jogrendszerből. 1. Alaptörvényt két, azonos szövegezésű döntéssel kell elfogadni. A második döntésre mindaddig nem kerülhet sor, amíg meg nem tartják az egész királyságban a Riksdag (a svéd egykamarás parlament) választásait az első döntést követően, és az újonnan megválasztott Riksdag össze nem ül (két parlamentes modell a megbízatási idő kitöltésével, valamint oly módon, hogy mindkét alkalommal konkrét normaszövegről szavaznak).

37 A kormány élén a király áll, és a választást is ő írja ki a 32. cikk alapján. 38 A 42. cikk a törvényhozási népszavazásról rendelkezik, és (6) bekezdése rögzíti, hogy az alkotmány a 88. cikk szerint módosítható, elejét véve az értelmezési vitáknak. 39 Ld. Kilényi Géza: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. 202. o.

15

Barna Dániel


2. Legalább kilenc hónapnak kell eltelnie azon időpont között, amikor az ügyet először terjesztik a Riksdag plénumára, valamint a választások ideje között. Az Alkotmányügyi Bizottság azonban a bizottsági szakasz során öthatodos többséggel hozott döntésével e rendelkezés alól kivételt tehet. 3. A Riksdag nem fogadhat el alaptörvényre vonatkozó olyan javaslatot, amely ellentétben áll alaptörvényt érintő, a következő választásokig függőben lévő javaslattal, kivéve, ha a Riksdag az első javaslatot egyidejűleg elutasítja. 4. Az alaptörvényt érintő, a következő választásokig függőben lévő javaslatról népszavazást kell tartani, ha a képviselők legalább egytizede e célból indítványt nyújt be, és a képviselők legalább egyharmada az indítványt támogatja (fakultatív népszavazás képviselői kezdeményezésre). Az indítványt a Riksdagnak a függőben lévő javaslatot elfogadó döntésétől számított 15 napon belül kell előterjeszteni. A népszavazást egyidejűleg kell megtartani a Riksdag általános választásaival. A népszavazáson a választásra jogosultak kinyilváníthatják, hogy elfogadják vagy elutasítják az alaptörvényre vonatkozó, függőben lévő javaslatot. A javaslat elvetésre kerül, ha a népszavazáson részt vevők többsége a javaslat ellen szavaz, és ha a javaslat ellen szavazók száma meghaladja azok felét, akik a párhuzamos választáson érvényes szavazatot adtak le. Minden más esetben a javaslat a Riksdag elé kerül végső döntés céljából. 5. A 15. cikket (tehát a fenti eljárást) alaptörvény módosítására és hatályon kívül helyezésére is alkalmazni kell (17. cikk). 6. Mielőtt a Riksdag döntést hoz a sajtószabadságról, valamint a véleménynyilvánítás szabadságáról szóló alaptörvényről, ki kell kérni a Legfelsőbb Bíróság és a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság bíráiból vagy volt bíráiból álló Törvényhozási Tanács véleményét, ennek elmaradása azonban nem jelent akadályt a törvény alkalmazhatóságára nézve (18. cikk). 7. A kormány háború idején sem alkothat, módosíthat vagy helyezhet hatályon kívül alaptörvényt, és erre törvény sem hatalmazhatja fel a kormányt (13. fejezet, 5-6. cikk).

C. Kötelező népszavazás minden egyes alkotmánymódosítás esetén 1. Írország [ír alkotmány 46. cikke, 47. cikk (1) bekezdése] 1. Az alkotmány valamennyi rendelkezése módosítható, megváltoztatás, kiegészítés vagy hatályon kívül helyezés formájában, a 46. cikkben meghatározott módon.

16

Barna Dániel


2. Alkotmánymódosítás törvényjavaslat formájában a Képviselőházban kezdeményezhető, és azt az Oireachtas (a Képviselőház és a Szenátus) általi elfogadása után (vagy miután azt az Oireachtas által elfogadottnak kell tekinteni) népszavazásra kell bocsátani.40 Ezen a népszavazáson [47. cikk (1) bekezdése] az alkotmánymódosító javaslatot akkor kell a nép által jóváhagyottnak tekinteni, ha a leadott szavazatok többsége a javaslat törvényerőre emelkedését támogatta (kötelező népszavazás valamennyi alkotmánymódosítás esetén).41 3. Az ilyen törvényjavaslatot a következőképp kell megjelölni: „Az Alkotmányt módosító törvény”. 4. Az alkotmány egy vagy több rendelkezésének módosítására vonatkozó törvényjavaslat más rendelkezést nem tartalmazhat. 5. Az alkotmány módosítására vonatkozó törvényjavaslatot a köztársasági elnök haladéktalanul aláírja, ha meggyőződött arról, hogy a 46. cikk szerinti szabályokat betartották, valamint arról, hogy a nép azt a 47. cikk (1) bekezdésének megfelelően jóváhagyta.42 A köztársasági elnök a javaslatot ebben az esetben törvény formájában kellő időben kihirdeti.

D. Kötelező vagy fakultatív – de elkerülhető – népszavazás 1. Franciaország (francia alkotmány 89. cikke) 1. Az alkotmány módosításának kezdeményezési joga megilleti mind a köztársasági elnököt a miniszterelnök javaslata alapján, mind a parlament tagjait.43 2. Az alkotmánymódosításra vonatkozó kormány- vagy képviselői javaslatot a parlament két házának (Nemzetgyűlés és Szenátus) a 42. cikk (3) bekezdésében foglalt határidőket figyelembe véve kell tárgyalnia, tehát a javaslat a benyújtást követő hat héten belül nem terjeszthető első olvasatra azon ház plénumára, amelyhez elsőként benyújtották. A másik házhoz történő áttételt követő négy héten belül pedig nem kerülhet a másik ház elé 40 A 24. cikk szerint alkotmánymódosításra irányuló javaslat tárgyalása esetén nem indítványozható sürgősség, amely egyébként a Szenátus rendelkezésére álló idő lerövidítését jelenti, valamint lehetővé teszi olyan törvény (meghatározott időre szóló) elfogadását, amelyhez a Szenátus nem adta hozzájárulását. 41 A 27. cikk a törvényhozási népszavazásról rendelkezik, és az értelmezési viták elkerülése végett rögzíti, hogy az alkotmánymódosításra irányuló javaslat a 27. cikk szerint nem bocsátható népszavazásra. 42 A 26. cikk szerint a köztársasági elnök nem küldheti meg az alkotmánymódosításra irányuló javaslatot a Legfelsőbb Bíróságnak alkotmányossági vizsgálatra. 43 Ez csak akkor valódi eltérés a törvénykezdeményezési jogtól, ha a miniszterelnök és a köztársasági elnök ellentétes politikai oldalon állnak, ugyanis a 39. cikk (1) bekezdése szerint törvényjavaslatot a miniszterelnök és a képviselők nyújthatnak be.

17

Barna Dániel


a javaslat.44 3. A két háznak azonos szöveggel kell megszavaznia a javaslatot.45 Az alkotmánymódosítás akkor lép hatályba, ha népszavazás hagyta jóvá (kötelező népszavazás). 4. Az alkotmánymódosításra vonatkozó kormányjavaslatot nem bocsátják népszavazásra, ha a köztársasági elnök úgy dönt, hogy azt a Kongresszusként összehívott parlament elé terjeszti; ebben az esetben az alkotmánymódosító javaslat csak akkor tekinthető jóváhagyottnak, ha megkapta a leadott szavazatok háromötödét.46 5. Nem indítható és nem folytatható le alkotmánymódosítás iránti eljárás, ha az ország területének egysége veszélyben van (alkotmányozási moratórium).47 6. A köztársasági államforma nem lehet alkotmánymódosítás tárgya („merev” szakasz). A fenti szabályokon túl nem hagyhatom figyelmen kívül azt sem, hogy az V. Köztársaság születése (1958) óta kialakult egy „alternatív” eljárás is az alkotmány módosítására. Az alkotmány 11. cikke ugyanis feljogosítja a köztársasági elnököt, hogy a kormány javaslatára a parlamenti ülésszak ideje alatt vagy a parlament két házának a hivatalos közlönyben közzétett együttes indítványára népszavazásra bocsásson – többek között – minden, a „közhatalom szervezetét” érintő kormányjavaslatot. A „közhatalom szervezete” kifejezést de Gaulle úgy értelmezte, hogy alkotmánymódosító tervezetet is a nép elé terjeszthet. Ezzel szemben a fő ellenvélemény az volt, hogy a 89. cikk implicit módon kizár minden más lehetőséget az alkotmány módosítására, de Gaulle azonban úgy vélte, hogy ezt az alkotmánynak kifejezetten rögzítenie kellene. A fő különbség a két cikk között, hogy a 11. cikk lehetővé teszi az elnök számára, hogy „megkerülje” a parlamentet, és olyan tervezetet terjesszen a nép elé, amelyet a parlament ellenzett volna. Ez a lehetőség persze csak akkor adott, ha az elnök és a miniszterelnök azonos politikai oldalon állnak. 1962-ben de Gaulle az elnök közvetlen választásának kérdését terjesztette referendumra, amely cselekedete komoly közjogi vitákat eredményezett. Később azonban elfogadottá vált ez a módszer, mára pedig szinte szokássá vált, hogy a 89. cikk szerinti eljárás a Kongresszus általi elfogadást vonja maga után, a 11. cikk alkalmazásával pedig a nép elé terjeszthető a javaslat.48

44 Azzal, hogy nem utal vissza a 42. cikk (4) bekezdésére is, kizárja a gyorsított tárgyalási módot. 45 Ez a második kamara szerepének felértékelődését jelenti, ugyanis a 45. cikk szerint a törvényalkotási eljárásban az egyeztetési eljárás sikertelensége esetén a kormány végül kérheti a Nemzetgyűlést, hogy hozzon végső döntést az ügyben. 46 A Kongresszus általi elfogadás az alkotmányozás és törvényhozás alanyainak részleges elválasztásaként is értékelhető, hiszen ha nem is összetételében, de szervezetében, működésében elkülönült entitás jelenik meg. Ld. Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom – alkotmányozás. 250. o. 47 A 7. cikk (11) bekezdése szerint a 89. cikk akkor sem alkalmazható (tehát nem módosítható az alkotmány), ha a köztársasági elnöki tisztség megüresedett, valamint a köztársasági elnök tartós alkalmatlanságának megállapítása és az új elnök megválasztása között. 48 Vernon Bogdanor: Western Europe. In: Referendums around the World: The growing use of direct democracy. Ed. David Butler and Austin Ranney. Macmillan. London, 1994. 47-61. o.

18

Barna Dániel


2. Olaszország(olasz alkotmány 138-139. cikkei) 1. Az alkotmánymódosító és egyéb alkotmányos törvényeket49 mindkét kamara (Képviselői Kamara és Szenátus) két, legalább három hónapos szünettel tartott ülésén vitatják meg, és akkor tekinthető elfogadottnak, ha a második szavazás alkalmával mindkét kamara tagjai abszolút többsége támogatja azt (két alkalommal történő szavazás időbeli késleltetéssel, továbbá a második szavazásnál enyhe minősített többség).50 2. E törvényeket népszavazásra kell bocsátani, ha azt a törvény közzétételétől számított három hónapon belül valamelyik kamara tagjainak egyötöde, ötszázezer választópolgár vagy öt régió tanácsa kérelmezi. A népszavazásra bocsátott törvény nem írható alá (a köztársasági elnök által), ha nem szerezte meg az érvényes szavazatok többségét (fakultatív népszavazás). 3. Nincs helye népszavazásnak, ha a törvényt a második szavazásnál mindkét kamarában a képviselők kétharmada támogatja. 4. A köztársasági államforma nem lehet alkotmánymódosítás tárgya („merev” szakasz).

E. Egyszerű módosítás esetén fakultatív népszavazás, alapvető esetén két parlamentes modell és kötelező referendum 1. Spanyolország (spanyol alkotmány 166-169. cikkei) 1. Az alkotmánymódosítás kezdeményezésére vonatkozó jogot a 87. cikk (1) és (2) bekezdése szerint lehet gyakorolni (kezdeményezők körének szűkítése).51 2. Az alkotmánymódosításra irányuló javaslat elfogadásához mindkét kamara tagjai háromötödének támogatása szükséges (minősített többség). 3. Ha a két kamara között nincs egyetértés, úgy egyenlő számú képviselőből és szenátorból álló közös bizottság útján kell erőfeszítést tenni annak elérésére. A közös bizottság egy szöveget terjeszt elő, abból a célból, hogy arról mindkét kamara szavazzon. 4. Ha az elfogadtatás ezen eljárás segítségével sem sikerült, de a szöveg megkapta a Szená49 A minősített többségű törvények elnevezése ez, amelyeknek az elfogadási rendje így megegyezik magával az alkotmánymódosításéval. 50 A 72. cikk (4) bekezdése szerint – többek között – alkotmányi kérdésekben mindig az általános (tehát nem a sürgős vagy a bizottsági) eljárást kell követni. 51 Azzal ugyanis, hogy a 87. cikk (3) bekezdésére nem utal, a törvényeknél megengedett népi kezdeményezést zárja ki, a kezdeményezés jogát fenntartva a kormánynak, a Kongresszusnak, a Szenátusnak és az autonóm közösségek gyűléseinek.

19

Barna Dániel


tus abszolút többségének szavazatát, akkor a Kongresszus kétharmados többséggel elfogadhatja a módosítást.52 5. Miután a Cortes (a Kongresszus és a Szenátus) elfogadta a módosítást, azt jóváhagyás végett népszavazásra kell bocsátani, ha ezt az elfogadástól számított 15 napon belül bármelyik kamara tagjainak egytized része kérelmezi (fakultatív népszavazás). 6. Az alkotmány teljes körű módosítására irányuló javaslat, illetve az olyan részleges módosításra vonatkozó javaslat esetén, mely a bevezető részt, az I. rész 2. fejezetének 1. alfejezetét, illetve a II. részt érinti53, a javasolt módosítás elvének (koncepcionális döntés) elfogadása mindkét kamara tagjai kétharmadának a szavazatát igényli, és a Cortes azonnali feloszlatását vonja maga után.54 Az újonnan megválasztott kamarák jóváhagyják a döntést, és megkezdik az új alkotmányi szöveg tanulmányozását, melynek elfogadásához mindkét kamara tagjai kétharmadának a szavazata szükséges. A Cortes által elfogadott módosítást jóváhagyás végett népszavazásra kell bocsátani (teljes körű, illetve alapvető részt érintő módosítás esetén két parlamentes modell azonnali feloszlatással, továbbá kötelező népszavazás).55 7. Nem kezdeményezhető alkotmánymódosítás háború idején és a 116. cikkben meghatározott helyzetekben, tehát veszélyhelyzet, szükségállapot és ostromállapot idején (alkotmányozási moratórium).

F. Tiltott tárgykörök 1. Németország (német alaptörvény 79. cikke) 1. Az alaptörvényt csak olyan törvény módosíthatja, amely az alaptörvény szövegét kifejezetten megváltoztatja vagy kiegészíti („bekebelezési” szabály).56 Ez a szabály teljes mértékben nem érvényesül, ugyanis a 79. cikk (1) bekezdése – a II. világháborút követő rendezéshez kapcsolódóan – úgy rendelkezik, hogy bizonyos nemzetközi szerződések 52 Ezzel a Szenátus nem lesz egyenrangú fél a módosítási eljárás során, de a törvényalkotáshoz képest mindenképpen kitüntetett szerepbe kerül, ugyanis egyszerű vagy organikus törvények esetén a 90. cikk alapján a Szenátus abszolút többséggel elfogadott vétója esetén a Kongresszus abszolút vagy a benyújtástól számított két hónap elteltével egyszerű többséggel is jóváhagyhatja az eredeti szöveget, a Szenátus által javasolt módosításokat pedig egyszerű többséggel elfogadhatja vagy elvetheti. További korlátozás, hogy a 75. cikk (3) bekezdése alapján az alkotmány módosítása esetén kizárt a plénumot elkerülő bizottsági eljárás. 53 Általános rendelkezések; Alapvető jogok és szabadságok; A Korona. 54 Ebben az esetben tehát még inkább felértékelődik a Szenátus szerepe, hiszen az eljárás egyenrangú szereplőjévé válik. 55 A 62. cikk alapján a feloszlatás, valamint a választás és a népszavazás kiírása a király hatáskörébe tartozik. 56 A weimari alkotmánynak az alkotmány áttörésére vonatkozó szabályára adott reakcióként értékelhető ez a rendelkezés. Ld. Tóth István: A bonni alkotmány születéséről. Parlamenti Levelek. 3. szám. 1997. 37. o.

20

Barna Dániel


esetében elengedő annak a szövegnek az alaptörvénybe iktatása, hogy a szerződés nem ellentétes az alaptörvénnyel. Ez nem az áttörés hagyományos fogalma, hiszen az alaptörvény – bár csak formálisan – megengedi a szerződés megkötését. Ezzel szemben a 23. cikk (1) bekezdése kifejezetten lehetővé teszi az alaptörvény áttörését, ugyanis rögzíti, hogy az Európai Unió alapítására, illetve annak szerződéses alapjainak vagy más hasonló szabályoknak az olyan megváltoztatására, amelyek módosítják vagy kiegészítik az alaptörvényt, vagy azt lehetővé teszik, csak a 79. cikk (2) és (3) bekezdése (minősített többség és „merev” szakaszok figyelembevétele) vonatkozik, a kifejezett módosítás követelményét megalapozó (1) bekezdés nem. 2. Ilyen törvény elfogadásához a Bundestagban (első kamara) a tagok kétharmadának támogatása, a Bundesratban (második kamara) pedig az összes szavazat kétharmados többsége szükséges (minősített többség).57 3. Az alaptörvény olyan módosítása, mely a Szövetség tartományokra való felosztását, a tartományok alapvető részvételét a törvényalkotási eljárásban, illetve az 1. és 20. cikkekben rögzített alapelveket érintené, nem megengedett („merev” szakaszok).58 4. A törvényhozási szükséghelyzet lényege, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén olyan javaslat válik törvénnyé, amelyet csak a Bundesrat szavazott meg, az alaptörvény azonban így nem módosítható, nem helyezhető hatályon kívül és nem függeszthető fel, sem részben, sem egészében (81. cikk). 5. A közös parlamenti bizottság védelmi helyzetben bizonyos feltételek fennállása esetén magára ruházhatja ugyan a Bundestag és a Bundesrat jogkörét, de az alaptörvényt nem módosíthatja, nem függesztheti fel és nem helyezheti hatályon kívül, sem részben, sem egészében (115e. cikk). A 79. cikk (3) bekezdését (a fenti 3. pont) ún. örökkévalósági záradéknak (Ewigkeitsklausel) nevezik a német jogtudományban. A német alkotmánybíróság rögzítette, hogy az 1. cikk nem csupán az emberi méltóságot védi, hanem a többi alapjog emberi méltósági „magját” is. Ebből adódóan a többi alapjog központi köre is a megváltoztathatatlanság védelmében részesül. A testület a 79. cikk (3) bekezdésében foglalt „érintés” fogalmával kapcsolatban is megállapította, hogy nem minden módosítás tiltott, hanem csak a norma jellegét lényegesen 57 A Bundesrat hozzájárulása nélkül nem születhet meg a módosítás. Ezzel szemben a legtöbb törvényjavaslat esetében a Bundesrat csak egyeztetést kezdeményezhet, majd annak eredménytelensége esetén óvással élhet a Bundestag által elfogadott törvénnyel szemben, amely óvást azonban a Bundestag elvetheti (ld. 77. cikk). 58 Az 1. cikk a sérthetetlen és elidegeníthetetlen emberi jogokról, valamint – ezek közül is kiemelten – az emberi méltóságról rendelkezik, illetve arról, hogy a továbbiakban felsorolt alapvető jogok közvetlenül alkalmazandó jogként kötik a három hatalmi ágat. A 20. cikk az állam demokratikus, szociális és szövetségi jellegét, a népszuverenitást és annak a három államhatalmi ág útján történő (illetve választások és egyéb szavazások formájában megvalósuló) gyakorlását, ezen államhatalmi ágak cselekvésének kötöttségét, valamint az ún. ellenállási jogot rögzíti (utóbbi szerint minden német jogosult ellenállást kifejteni azzal szemben, aki az alkotmányos rend eltörlésére törekszik, ha más eszköz nem vehető igénybe).

21

Barna Dániel


módosító változtatás. Alkotmányértelmezés útján az 1970-es évekre az is egyértelművé vált, hogy maga az „örökkévalósági záradék” sem változtatható meg, hiszen ellenkező esetben a benne felsorolt alapvető jelentőségű elvek is kijátszhatók lennének. Fontos azonban tudni, hogy a német alkotmánybíróság még egyszer sem gyakorolta ezt, az alaptörvényből kikövetkeztethető hatáskörét, tehát egyszer sem semmisített meg alkotmánymódosítást.59

G. Minősített többség Igaztalan lennék, ha azt állítanám, hogy Magyarországon kívül nincs olyan ország Európában, ahol csak a minősített többség követelménye ismert az alkotmány módosításakor. Az általam vizsgált országok között azonban csak Közép-Kelet-Európában találhatók ilyen államok, ez a szocializmus örökségének tekinthető, melynek államelmélete szerint a parlament testesíti meg az államhatalom egységét, így felesleges más tényezők megjelenítése a módosítási eljárásban. Ilyen pl. Szlovákia, a szlovák alkotmány 84. cikk (4) bekezdése ugyanis mindössze annyit rögzít ebben a vonatkozásban, hogy „az alkotmány megalkotásához és módosításához […] a Nemzeti Tanács tagjai háromötödének a szavazata szükséges”.

V. A magyar helyzet és lehetséges megoldása A. A hatályos Alkotmány stabilitása Az európai alkotmányok „garanciakavalkádja” ismeretében nehezen védhető a magyar Alkotmány 24. § (3) bekezdése, mely csupán az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazatától teszi függővé az alaptörvény módosítását. A rendelkezés már az Alkotmány eredeti, 1949-es szövegében is megtalálható volt (persze ez tartalom nélküli követelmény volt abban a korban, amikor az Országgyűlés minden döntését egyhangúlag hozta meg60). A rendszerváltás idején valószínűleg az új rendszer adaptációigényét tartották szem előtt azzal, hogy nem „vésték kőbe” az 1989-es és 1990-es szöveget.61 Ezzel szemben az azóta eltelt két évtized mégis azt igazolja, hogy az új rendszer alkalmazkodásigénye mellett a stabilitás követelményét nem kellett volna háttérbe szorítani. A Házszabály 140. § (2) bekezdése alapján az alkotmánymódosítás tárgyalása során nem lehet eltérni a Házszabálytól, de ez az Alkotmány jelentőségéhez képest súlytalan szabály, figyelembe véve azt is, hogy a magyar törvényalkotás során nem kell a Házszabálytól eltérni ahhoz, hogy a törvény pár héten belül elfogadásra kerüljön. Az alkotmányozó hatalom egyébként sem lehet másnak alávetve, csak magának az Alkotmánynak, így egy Házszabályban rögzített eljárási feltétel megszegése nem eredményezhet alkotmányellenességet.

59 Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. 265-274. o. 60 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. 113. o. 61 Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. 65. o.

22

Barna Dániel


De milyen problémákat okoz a kialakult szabályozás? Először is, a magyar állampolgárok többsége egyáltalán nem ismeri az Alkotmányt, de miért is kellene ismerni egy olyan alaptörvényt, amelyet akár pár napon belül többször is lehet módosítani. Az alkotmány felületes ismerete ugyan általános európai jelenség62, és nem is várható el egy olyan fajta tisztelet, mint amilyet pl. az Amerikai Egyesült Államok lakosai éreznek saját alaptörvényük iránt, ettől függetlenül a mai helyzet aggasztó. Az Alkotmány stabilabbá tétele persze nem teheti tárgytalanná a közoktatásban meglévő hiányosságokat. Ennél azonban sokkal komolyabb diszfunkciókat is okoz a magyar alaptörvény végletes rugalmassága. A legfőbb probléma, hogy egy kétharmados többséget szerző politikai erő elől minden akadály elgördül, korlátok nélkül módosíthatja az Alkotmányt. De ettől az esettől eltekintve, az is kiemelkedő alkotmányjogi pozíciót biztosít az Országgyűlésnek (már-már a parlamenti szuverenitás szintjét elérve), hogy a minősített többségen kívül nincs más garancia, hiszen így egy kellően széleskörű politikai paktum esetén szintén minden akadály elhárul az Alkotmány akár alapvető módosítása elől is. A magyar alaptörvény rugalmasságának nem csupán a gyakori módosítás a tünete, hanem e módosítások jellege is. Ilyen pl. a „felesleges alkotmánymódosítás” jelensége, amikor is az Alkotmány olyan módosítására kerül sor, amely törvényi szinten is rendezhető lett volna. Emlékezzünk a legfeljebb 200 fős Országgyűlés esetére! Kétségkívül tetszetős ezt az Alkotmány szintjén elhelyezni, de ez is jelzi az Alkotmány stabilitása értékének alárendeltségét más szempontokhoz képest, figyelembe véve azt is, hogy ha az új Alkotmány megalkotásra kerül, akkor ez a módosítás soha nem is lép hatályba. Ha az alkotmányozó és a törvényhozó hatalmat csak a minősített többség választja el egymástól, az is előfordulhat, hogy az Országgyűlés, mivel törvényhozó hatalomként eljárva nem tudja „felülírni” az Alkotmányt, ezért alkotmányozó hatalomként jár el (akár a jogállamiság követelménye alóli szűk körű kivétel alaptörvénybe iktatásával), amely pedig már érinthetetlen az Alkotmánybíróság számára. Ez természetesen az Alkotmány logikai egységének megbomlásához vezet. Ugyan az alkotmányok az önkorlátozás jegyében születnek, a magyar Alkotmány – mint látjuk – kevéssé tudja önkorlátozásra szorítani az Országgyűlést. De mi legyen a megoldás? Álláspontom szerint az Alkotmány formai merevítése indokolt, a tartalmi merevítést a fentebb kifejtett okok alapján nem tartom célravezetőnek. Úgy vélem továbbá, hogy a formai követelmények megfelelő kombinációja akár stabilabb alaptörvényt is eredményezhet, mint néhány tiltott tárgykör meghatározása, utóbbi ugyanis csak az Alkotmány alapvető megváltoztatását gátolná meg (ez azonban formai garanciákkal is megnehezíthető), de nem gördítene akadályt az annak tekintélyét romboló, folyamatos módosítások elé.

62 Vö. Michael Gallagher: Popular Sovereignty and Referendums. 230-231. o.

23

Barna Dániel


B. Egy lehetséges megoldás A következőkben egy formai garanciákat tartalmazó javaslatot mutatok be, amely akár a jelenlegi, akár egy új Alkotmányban biztosíthatja az alaptörvény stabilitását és egyben rugalmasságát is. Javaslatomat a jelenlegi közjogi rendszer alapján fogalmazom meg. Elképzelhető ugyan egy második kamara létrehozása, annak az alkotmányozásban betöltött lehetséges szerepét azonban csak akkor lehetne megítélni, ha a törvényhozásban általa élvezett jogosultságok is tisztázottak lennének. 1. Alkotmánymódosítást csak a Kormány, a köztársasági elnök, bármely országgyűlési bizottság, illetve az országgyűlési képviselők egyhatoda kezdeményezhet. Az egyéni képviselői indítványok kizárása mindenképpen csökkentené az ötletszerű próbálkozások számát. 2. Az Országgyűlésnek két alkalommal kell szavaznia ugyanarról a szövegről, e szavazások között legalább öt hónapnak kell eltelnie, mindkét alkalommal az összes képviselő kétharmadának a szavazata szükséges a javaslat elfogadásához. 3. A köztársasági elnök az alkotmánymódosítást a második szavazástól számított öt napon belül még nem írhatja alá, amennyiben ugyanis a második – értelemszerűen sikeres – szavazást követő öt napon belül a képviselők egyötöde kérelmezi, a köztársasági elnök egy egy hónapon túli, de három hónapon belüli időpontra népszavazást tűz ki az alkotmánymódosítás jóváhagyására. A kétharmados többséget elérő politikai erő tehát ebben az esetben arra kényszerül, hogy az Országgyűlésben jelen lévő más csoportok véleményét is figyelembe vegye, ellenkező esetben ugyanis számolnia kell a bizonytalan kimenetelű népszavazással. 4. Ha az érvényes szavazatot leadó választópolgárok többsége, de legalább az összes választópolgár egyharmada a javaslatot elutasítja, akkor az elvetésre kerül, minden más esetben a köztársasági elnök aláírja a módosítást, és gondoskodik a kihirdetéséről. A szavazati küszöböt azért határoztam meg negatív oldalról, mert az alkotmányos népszavazás megerősítő népszavazás, így a társadalom véleménye inkább lemérhető az ellenérzésen, mint a támogatáson. Az összes választópolgár egyharmadának elutasító válasza pedig egy, az egész társadalomban jelen lévő ellenérzést sugall a javaslattal szemben, és kellően magas mérték ahhoz is, hogy egy „aktív kisebbség” a többség passzivitása miatt ne tudjon elvetni egy amúgy pozitív javaslatot. 5. Az Alkotmány alapvető jelentőségű részét érintő módosítás esetén szigorúbb követelmények szükségesek, hiszen ellenkező esetben ismét ott tartanánk, hogy egy 80%-os többséget lefedő politikai paktum akár az Alkotmány alapjait is megváltoztathatja. Ilyen esetben a módosítást két egymást követő Országgyűlésnek kell elfogadnia. Az első szava-

24

Barna Dániel


záson az összes képviselő kétharmadának a szavazata szükséges, ezt követően az Ország�gyűlés kitölti megbízatási idejét, a következő Országgyűlésben pedig szintén az összes képviselő kétharmadának kell a javaslatra szavaznia. A köztársasági elnök pedig a második szavazást követő egy hónapon túli, de három hónapon belüli időpontra népszavazást tűz ki a módosítás jóváhagyására. A szavazati küszöb a megerősítő jellegre tekintettel hasonló lenne, mint egyszerű módosítás esetén. Ha pedig a népszavazás nem vetette el a javaslatot, akkor a köztársasági elnök aláírja azt, és gondoskodik a kihirdetéséről. 6. Mindenképpen tisztázást igényel, mi minősüljön az Alkotmány alapvető jelentőségű részének. Olyan alapvető alkotmányi rendelkezéseket kell megjelölni, amelyeknek a hatása „kivetül” az egész alaptörvényre. Ebből adódóan, ha meghatározunk egy alapvető szakaszt, akkor a szigorúbb eljárás természetesen nem csak annak tételes módosítására vonatkozik, hanem minden javaslatra, amely tartalmilag módosítja azt, egy másik alkotmányi rendelkezés megváltoztatásával (vagy az alaptörvény kiegészítésével). Az alapvető szakaszok álláspontom szerint a következők lennének a jelenlegi Alkotmányban: 1. § (köztársasági államforma); 2. § (független, demokratikus jogállamiság; népszuverenitás és annak gyakorlási formái; a hatalom erőszakos megszerzésének és gyakorlásának, valamint kizárólagos birtoklásának tilalma); 7. § (1) bekezdése (nemzetközi jog és belső jog viszonya); 8. § (1) és (2) bekezdése (alapvető jogok védelme és korlátozhatósága)63; 32/A. § (1) bekezdése (jogszabályok Alkotmánybíróság általi felülvizsgálhatósága); 77. § (alaptörvényi és kötelező jelleg); továbbá maga az alkotmánymódosításra vonatkozó szakasz. Az új Alkotmány megalkotása esetén az alapvető szakaszok természetesen csak annak normaszövege ismeretében ítélhetők meg. De ki döntsön az alapvető jelentőségű módosítás kérdésében? Úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróságot kell bevonni az eljárásba, enélkül ugyanis az Országgyűlés minden esetben maga döntené el, hogy melyik eljárást választja, és valószínű, hogy az Országgyűlés minden esetben az egyszerűbb mód mellett döntene. Gondosan kell azonban elhelyezni az Alkotmánybíróság döntését a módosítási eljárásban. Álláspontom szerint az első szavazást követő időszak a megfelelő, ugyanis az első szavazásnál mind az alapvető, mind a nem alapvető módosításnál kétharmados többség szükséges, a szabályok csak ezután ágaznak szét. Az Alkotmánybíróság tehát az első (értelemszerűen sikeres) szavazást követő 30 napon belül dönt a kérdésben, és ezzel kijelöli, hogy az események merre haladjanak tovább. Az Országgyűlés alapvető jelentőségű módosítás esetén is kitölti megbízatását, így nem kell attól félni, hogy az Alkotmánybíróság a tárgybeli döntésével „feloszlatja” az Országgyűlést, és ezzel politikai viták kereszttüzébe kerül. 7. Az alkotmánymódosítás az abban meghatározott időpontban lép hatályba, amely nem lehet korábbi, mint a kihirdetését követő 30. nap. 63 Ez álláspontom szerint minden alapjog „központi körének” megváltoztatását a szigorúbb eljárás alá utalná.

25

Barna Dániel


C. Az új Alkotmány elfogadása Külön alcímet érdemel az új Alkotmány elfogadásának mikéntje, hiszen ez minőségileg különbözik attól a problémakörtől, hogy a hatályos vagy éppen az új alaptörvény hogyan legyen módosítható. Az új Alkotmány elfogadásának módja és tartalma továbbá mindenképpen hatással lesz annak stabilitására, ezért sem kerülhetem meg e kérdést. Mindenekelőtt tekintsünk vissza az időben! 1989-ben és 1990-ben formailag nem fogadtak el új Alkotmányt, hanem a hatályosat módosították, tartalmilag persze teljesen új alaptörvényt alkotva. Ennek két oka volt. Egyrészt – legalábbis ami az 1989-es teljes revíziót illeti – szerették volna, ha Magyarország új Alkotmányát már nem a kétes legitimitású, hanem a szabadon választott Országgyűlés fogadja el. Másrészt az akkor hatályos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 7. §-a szerint az Alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazás útján kellett dönteni. A feszült politikai légkörben a döntéshozók nem szerették volna a rendszerváltás alkotmányi alapjait megteremtő módosítást a nép akaratától függővé tenni, hiszen lehetséges, hogy sokan egyetlen szakasz vagy annak hiánya miatt utasították volna el az új Alkotmányt, meghiúsítva a rendszerváltás kiteljesedését. Egyértelmű, hogy a félelem a népszavazás kötelezettségétől alaptalan volt, mégpedig azért, mert a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény 7. §-a lex imperfecta volt. Bragyova András szerint e rendelkezés a törvényi szint miatt alkotmányellenes volt, egy ilyen szabályt az Alkotmányban kell rögzíteni.64 Megítélésem szerint azonban az alkotmányellenesség inadekvát fogalom egy olyan – nem alkotmányi – rendelkezéssel szemben, amely egy jövőbeli Alkotmány érvényességét (vagy akár a hatályos Alkotmány módosítását) kívánja feltételhez kötni.65 A lex imperfecta fogalma megfelelőbbnek tűnik, azzal az eltéréssel annak hagyományos jelentéséhez képest, hogy itt nem csupán egy szankció nélküli normával állunk szemben, hanem olyan normával, amelyhez a jogforrási szint miatt nem is kapcsolódhat szankció. Ennek alapja pedig az, hogy „az alkotmány autovalid norma: érvényességi feltételeit és érvényességének alapját maga határozza meg”66. Ez elvezet ahhoz a tényhez, hogy egy alkotmány módosítási szabálya nem vonatkozik kényszerítően egy teljesen új alaptörvény elfogadására, hiszen az új alkotmány a jogfolytonosság megszakításával új legitimációs alapra helyezheti magát. Ha tehát egy új alaptörvényt az előző alkotmány módosítási szabálya szerint fogadnak el, esetleg figyelembe veszik annak „merev” szakaszait, ez csak abból a – teljesen érthető – megfontolásból ered, hogy a kontinuitás megőrzése érdekében az alkotmány legitimitása az előző alkotmányén alapuljon. Mindenesetre – visszatérve a rendszerváltás dilemmájához – a döntéshozók megrettentek a népszavazás lehetőségétől, és így Magyarország a „folyamatos alkotmányozás”67 útjára lépett. Az 1994-1998 közötti ciklusban történt alkotmányozási kísérlethez kívánkozik egy megjegyzés. 1995-ben az Alkotmány kiegészült a 24. § (5) bekezdéssel, mely szerint „[A]z új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához 64 Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? 75. o. 65 Ellenkező esetben alkotmányellenes lenne a Házszabály nagy része is, hiszen a Házszabály is feltételeket állapít meg az Alkotmány módosítására nézve, sőt nem is enged eltérést azoktól (ezek csupán a javaslat tárgyalására vonatkozó rendelkezések, de mindenképp többletet jelentenek az alkotmányi szabályhoz képest). 66 Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? 71. o. 67 Kukorelli István: Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás. 1994. 8. szám. 449. o.

26

Barna Dániel


az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges”68. E rendelkezést sokan úgy értelmezik, hogy ez az új Alkotmány elfogadásának szavazataránya volt.69 Ez azonban téves álláspont, ugyanis a szövegezés előkészítési részletszabályokat rögzítő határozat elfogadására utalt.70 Az utóbbi hónapokban ismét elindult az alkotmányozási folyamat. A rendszerváltással ellentétben azonban ma nincs alkotmányozási kényszerhelyzet, az alaptörvény rendelkezései kielégítően funkcionálnak, nem akadályai a fejlődésnek. Úgy gondolom ezért, hogy az új Alkotmánynak az érvényességét mindenképpen népszavazás általi jóváhagyáshoz kell kötnie. De milyen legyen a szavazati arány? Egy teljesen új Alkotmány megerősítése más jellegű, mint egy módosítást jóváhagyó népszavazásé, itt inkább a demokratikus legitimáló és nem a konzervatív jellegnek kell kidomborodnia, nem az ellenzőknek kell nagy számban az urnákhoz járulniuk, hanem a támogatóknak. Úgy vélem, hogy az új Alkotmány záró rendelkezései között rögzíteni kell az érvényesség feltételeként egy olyan referendum általi megerősítést, melyen az érvényesen szavazó választópolgárok többsége, de legalább az összes választópolgár 40 %-a támogatta azt. Tisztában vagyok vele, hogy ez egy referendumon komoly követelménynek számít, de az is határozott álláspontom, hogy csak úgy érdemes alkotmányozni, ha az új Alkotmány széles társadalmi és politikai konszenzuson nyugszik. A népszavazás általi „megszentelés” megítélésem szerint hosszú távon az Alkotmány stabilitására is pozitív hatást gyakorolhat, hiszen ha a választópolgárok közössége szavazatával kötődik az új alaptörvényhez, akkor annak tekintélye is nagyobb lehet a mainál. A formális jóváhagyási funkciót elkerülendő szükséges az alkotmánytervezet széleskörű, előzetes társadalmi egyeztetése is, anélkül persze, hogy az eljárás „ötletbörzévé” silányulna. Ha elvetjük a népszavazás lehetőségét, akkor érdemes elgondolkodni azon, hogy mennyiben tekinthető újnak az az Alkotmány, mely legitimitását teljes mértékben az előző Alkotmányéra alapítja. Egy olyan Alkotmány, melyet csupán az előző – ráadásul igen enyhe – módosítási szabálya szerint fogadnak el, valóban új Alkotmány vagy csak az előző „folytatása” új címmel és preambulummal? Az új Alkotmány tartalmi kérdései természetesen nem tartoznak dolgozatom témájához, megállapítható azonban, hogy szakmailag megalapozott alkotmányszöveget kell kidolgozni, ennek hiányában ugyanis olyan Alkotmány születhet, amelyet továbbra is gyakran kell módosítani, ami egy szigorú módosítási szabály esetén már jóval nehezebb lesz, mint ma.

68 Ez a rendelkezés már hatálytalan. A módosító törvény kodifikációs hibát tartalmazott, ugyanis arról rendelkezett, hogy maga a törvény veszti hatályát az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának megszűnésekor, a módosító jogszabály hatályon kívül helyezése azonban nem érinti a módosított jogszabályi rendelkezés hatályát. Ha eltekintünk a kodifikációs hibától, és az Országgyűlés akaratát nézzük, akkor a 24. § (5) bekezdése „tartalmilag” az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának megszűnésekor vesztette hatályát, ellenkező esetben csak 2010. július 5-én, a formális hatályon kívül helyezéssel. 69 Ld. Szente Zoltán – Jakab András – Patyi András – Sulyok Gábor: „19. § [Az Országgyűlés hatáskörei]”. In: Az Alkotmány kommentárja. Szerk. Jakab András. Századvég. Budapest, 2009. 560. o. 73. lj. 70 Ennek a feladatnak a 39/1996. (IX. 25.) AB határozat szerint az Országgyűlés már a Házszabály négyötödös többséggel történő módosításával eleget tett.

27

Barna Dániel


D. Az Alkotmánybíróság viszonya az alkotmánymódosításhoz Az alkotmányok stabilitásához szorosan kapcsolódó kérdés, hogy az alkotmánybíráskodás hogyan viszonyul az alkotmányozó hatalom kijelentéseihez. A 23/1994. (IV. 29.) AB végzés szerint az Alkotmánybíróság „nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani”. Az Alkotmánybíróság tehát a tartalmi felülvizsgálat lehetőségét hatáskörének hiányára hivatkozva utasította vissza. Később e tételt a testület megerősítette, rögzítve a 39/1996. (IX. 25.) AB határozatában azt, hogy „[A]z Alkotmány nem tartalmaz valamely rendelkezését megváltoztathatatlannak vagy hatályon kívül helyezhetetlennek minősítő rendelkezést. Az új alkotmány tartalmi összetevőinek kialakítását és normaszövegét tehát a hatályos Alkotmány nem köti”. Később az alkotmánymódosító törvény hatálybaléptető rendelkezésével kapcsolatban (1260/B/1997. AB határozat) a testület azt állapította meg, hogy az ugyan „nem lesz az Alkotmány szövegének része, de az olyan, az Alkotmány normatartalmának módosításához elengedhetetlenül szükséges rendelkezés, mely nélkül maga az alkotmánymódosítás nem történhet meg”. A testület tehát az indítványt ebben az esetben is visszautasította, arra hivatkozva, hogy az alkotmánymódosítást azonnal hatálybaléptető rendelkezés megsemmisítése folytán megváltozna az Alkotmány normaszövege, az Alkotmánybíróság pedig az alkotmányozó hatalom szerepét venné át. A testület következetlen volt abból a szempontból, hogy – bár ezt nem rögzíti explicit módon71 – a jövőre vonatkozó hatálybaléptető rendelkezés megsemmisítését megengedte, hiszen ebben az esetben nem változik meg az Alkotmány normaszövege. Nem veszi azonban figyelembe a többségi határozat, hogy ezzel az Alkotmánybíróság ugyanúgy az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át. Helyesen világít rá erre Holló András párhuzamos indokolása, amely már az Országgyűlés alkotmányozói és törvényhozói minőségének éles elválasztására épít, azaz arra, hogy a hatálybalépés időpontjának meghatározása ugyanúgy az alkotmányozó hatalom akaratkijelentésének része, mint az Alkotmány részévé váló szöveg. A 14/2003. (IV. 9.) AB végzésben az Alkotmánybíróság még idézte a korábbi határozat pro futuro hatálybaléptető rendelkezés megsemmisítését implicite megengedő megállapítását, ellenben – hatáskörének hiányára hivatkozva – nem semmisítette meg azt a rendelkezést, mely egy bizonyos alkotmányi szakasz (79. §) jövőbeli, feltételhez kötött hatályvesztését rendelte el. Valószínű tehát, hogy a korábbi megállapítás idézése ellenére már az Alkotmánybíróság többsége is az alkotmányozó és törvényhozó hatalom akaratkijelentései elválasztásának álláspontjára helyezkedett. Sólyom László szerint az alkotmánybírákban élt a megegyezés, mely szerint az alkotmánymódosító törvény eljárási fogyatékosságát ezzel szemben vizsgálhatják, és érvénytelenségét is megállapíthatják.72 Mivel az alkotmányozó hatalom nem lehet másnak alávetve, kizárólag az Alkotmánynak, ezért alkotmányellenességet okozó eljárási hibaként megítélésem szerint nem értékelhetők a Házszabály rendelkezései, hanem kizárólag az Alkotmányban megfogalmazott egyetlen eljárási követelmény: a kétharmados többség.73 Ez a 71 „Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását.” 72 Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó. Budapest, 2001. 277. o. 73 Herbert Küpper éppen az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elkülönülését hagyja figyelmen

28

Barna Dániel


következtetésem levezethető a 23/1994. (IV. 29.) AB végzésből is, mely csak az országgyűlési képviselők kétharmados többségére utal, más feltételre nem. További érv, hogy ha az Alkotmány érvényességének alapja önmagában keresendő, akkor a módosítás érvényességének feltételeit is csak maga határozhatja meg.74 A Házszabály az alkotmánymódosítás vonatkozásában tehát ugyanúgy lex imperfecta (fenntartva e fogalom fenti, a hagyományostól eltérő értelmezését), mint a korábbi népszavazási törvény 7. §-a. Az elfogadott dogmatikai álláspont az, hogy a kétharmados szabály megsértése esetén egy eljárási hibában szenvedő alkotmánymódosítás áll elő, amelynek a megsemmisítésére azért kell feltételezni az Alkotmánybíróság hatáskörét, mert ellenkező esetben az egyszerű parlamenti többség „alkotmánymódosításnak” nevezhetné az általa elfogadott törvényt, így bújva ki az alkotmánybírósági kontroll alól.75 Úgy vélem azonban, hogy egy ilyen törvényt dogmatikailag indokoltabb lenne a törvényhozó hatalom akaratkijelentésének tekinteni, amely azonban az alkotmányozó hatalom területére téved, és az Alkotmányt akarja módosítani, mintegy ultra vires jogi aktusként. Ebben az esetben nem törik meg az az elv, hogy az alkotmányozó hatalmat nem bírálhatja felül az Alkotmánybíróság, hiszen nem eljárási hibában szenvedő alkotmánymódosítás, hanem alkotmányellenes törvény esete áll fenn. A tartalmi felülvizsgálat pedig éppen azért elképzelhetetlen, mert ha a javaslat megkapja a kétharmados szavazattöbbséget, akkor már (tényleges elnevezésétől függetlenül) nem törvény, hanem alkotmánymódosítás született, az Alkotmánybíróság által felülvizsgálható legmagasabb szintű jogszabály ellenben a törvény. Az Alkotmány kommentárja arra az álláspontra helyezkedik, hogy az alkotmánymódosításnak további feltétele is van: az alkotmánymódosító törvényként való megjelölés. Utóbbit az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 77. § (1) bekezdése által használt egyes számból vezeti le.76 Az e rendelkezések által használt egyes számból mint „implicit bekebelezési szabályból” álláspontom szerint nem az következik, hogy az alkotmánymódosító törvényt ekként kell megjelölni (amely mindössze esztétikai kérdés), csupán az, hogy a módosításnak kifejezetten meg kell változtatnia az Alkotmány szövegét. Maga a „bekebelezés” fogalma sem a módosító törvény különleges elnevezését takarja, hanem azt, hogy az Alkotmányt nem lehet „lerontani” alkotmányozó többséggel elfogadott, de az Alkotmányt tételesen nem módosító törvénnyel. Megítélésem szerint az általam fent javasolt új módosítási szabályok esetén nem alkalmazható a fenti elméleti konstrukció. Jelenleg egyszerű a helyzet, hiszen ha a minősített többség az egyetlen követelmény, amely elválasztja a törvényhozó és alkotmányozó hatalmat, akkor a minősített többséget el nem érő, alkotmánymódosítási szándékot tartalmazó javaslatot tekinthetjük a törvényhozó hatalom ultra vires kijelentésének a fentiek szerint. Az általam javasolt új rendszerben azonban eljárási garanciák egész sora jelenik meg, és ezek közül csak az egyiket megsértő alkotmánymódosításról túlzás lenne azt állítani, hogy a törvényhozó hatalom kijelentése, hiszen a törvényalkotáshoz megköveteltnél jóval több feltételt teljesít. Ez kívül, amikor arra hivatkozik, hogy az Alkotmánybíróság törvényt is semmisített már meg a Házszabály rendelkezéseinek megsértése miatt. Ld. Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. 268. o. 74 Az alkotmánymódosító javaslatra is vonatkoznak a minden törvényjavaslatra irányadó alkotmányi rendelkezések (pl. kezdeményezők köre; köztársasági elnök írja alá és gondoskodik a kihirdetéséről). Mivel ezek minden törvényjavaslathoz kapcsolódó alkotmányi követelmények, ezért külön nem foglalkozom velük. 75 Szente Zoltán – Jakab András – Patyi András – Sulyok Gábor: „19. § [Az Országgyűlés hatáskörei]”. 563. o. 76 Uo. 556-557. o. 58. lj.

29

Barna Dániel


tehát az alkotmánymódosító hatalom hibás kijelentése. Ebben az esetben pedig (habár eljárási szempontból az alkotmánymódosító hatalom az alkotmányozó hatalomnak nyilvánvalóan alávetett) kifejezett rendelkezés hiányában legalábbis megkérdőjelezhető az Alkotmánybíróság hatásköre az eljárási hibában szenvedő alkotmánymódosítás megsemmisítésére, hiszen az alkotmánymódosító hatalom kijelentése nem törvény (szemben a jelenleg a kétharmados többség követelményét megsértő alkotmánymódosító törvénnyel szemben), az Alkotmánybíróság által felülvizsgálható legmagasabb szintű jogszabály ellenben a törvény. A leginkább egyértelmű megoldás annak alkotmányi rögzítése, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást az Alkotmányban foglalt eljárási követelmények megszegése esetén megsemmisíti. Tartalmilag a testület természetesen csak az alapvető módosítás kérdésében dönthetne. Az Alkotmánybíróság és az alkotmánymódosítás viszonyánál kell megemlékezni egy olyan esetről, amely szintén szorosan kapcsolódik az Alkotmány stabilitásához. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontja rögzíti, hogy nem lehet országos népszavazást tartani az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről. Mivel az Alkotmány módosítása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért a contrario egyértelműnek tűnik, hogy az Alkotmány egyéb rendelkezései országos népszavazás tárgyai lehetnek. Az Alkotmánybíróság a 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában azzal az érvvel zárta ki ennek lehetőségét, hogy amikor „az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány – választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem módosítható”. A probléma az érveléssel, hogy egyrészt az Alkotmányt nem a népszavazás módosítaná, hanem annak eredménye alapján az Országgyűlés, másrészt a testület megállapítása ugyanúgy vonatkoztatható pl. a törvényalkotásra is, hiszen az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja azt is egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalja, így pedig habár az Alkotmány rögzíti, hogy az országos népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, valójában semmiről sem lehetne népszavazást tartani. Ebből a szempontból az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elkülönülésének sincs jelentősége, hiszen mindkettőnek az Országgyűlés a letéteményese.77 Az Alkotmánybíróság helyesen állapítja meg, hogy az alkotmányos népszavazás célja külföldön általában a képviselet által elfogadott alkotmányszöveg elfogadása vagy elvetése (a konzervatív jelleg ezt szükségessé teszi), ennek azonban a magyar Alkotmány szempontjából semmilyen relevanciája nincsen. Úgy is fogalmazhatok, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány stabilitását védte, amely akár pozitív megállapítás is lehetne, ha az Alkotmánybíróság ezt nem az Alkotmány szövegével ellentétesen tette volna. Ezzel felülbírálta az alkotmányozó hatalom 1997es kijelentését, amely éppen az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB határozatát „írta felül”, abban ugyanis a testület megállapította, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés nem irányulhat burkolt alkotmánymódosításra.

77 Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás. 1999. 12. szám. 677-678. o.

30

Barna Dániel


E. A „kétharmados” törvények és jövőjük Dolgozatomban nem hagyhatom figyelmen kívül az ún. „kétharmados” törvények kérdéskörét, hiszen e törvények szakmai funkciója az Alkotmány tehermentesítése, így létük vagy nemlétük számottevő hatást gyakorolhat az Alkotmány tartalmára, így közvetve stabilitására is. Az utóbbi évtizedekben európai léptékben is egyre bonyolultabbá vált az államszervezet, bővült az alapjogok katalógusa, valamint éppen az alkotmányok viszonylag stabil jellege miatt egyre több jogintézményt próbáltak az alaptörvénybe „betonozni”, így az a veszély fenyegetett, hogy az alkotmány kazuisztikussá válik. E veszélyre reagálva jöttek létre az alkotmány és az egyszerű törvények között elhelyezkedő törvények, amelyek nem részei a kartális alkotmánynak, de elfogadásuk – a konszenzus igénye miatt – komoly garanciákkal övezett, így mégis kiemelkednek a többi törvény közül.78 E törvények létjogosultságát az adja, hogy létezhetnek olyan kérdések, amelyek jelentőségüknél fogva bővebb alkotmányi részletezést igényelnének, de az alkotmány mégsem tartalmazhatja őket megfelelő mélységgel, tekintettel a tömörség és rövidség követelményeire.79 Magyarországon már 1989-ben megjelent ez a fajta törvénytípus, „alkotmányerejű törvény” néven. E törvények elfogadásához az összes képviselő kétharmadának a szavazatára volt szükség, tehát elfogadásuk módját tekintve az Alkotmánnyal voltak egy szinten. Bevezetésük először az Alkotmány tehermentesítése miatt merült fel, a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásain azonban előtérbe kerültek a politikai megfontolások. Korántsem volt egyértelmű ugyanis, hogy a szabad választásokon melyik oldal fog győzedelmeskedni, így mindkét oldal hasznosnak látta a minősített többségű törvények körének minél szélesebb meghúzását, illetve a minél magasabb többségi követelményt.80 Az Alkotmány 1989. október 23-át követően 21 helyen tartalmazott utalást alkotmányerejű törvénnyel szabályozandó tárgykörre, amely kevesebb, mint a ma minősített többséggel szabályozandó tárgykörök száma (35), ellenben az „[A]lapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg” szövegrész [8. § (2) bekezdése] és annak alkotmánybírósági értelmezése81 nyilvánvalóvá tette, hogy ilyen szabályok mellett tartósan nem lehet kormányozni. Többek között ez vezetett az Antall-Tölgyessypaktumhoz, valamint az azt valóra váltó, az Alkotmányt módosító 1990. évi XL. törvényhez. Az „alkotmányerejű törvény” kategóriája kikerült az Alkotmányból, ma már csak a jelenlévő – illetve két esetben (nemzeti címer, zászló és azok használatáról szóló törvény és 2002-től az európai uniós csatlakozási törvény) valamennyi – képviselők kétharmadának a szavazatával elfogadott törvények léteznek. Az elnevezésbeli különbségnél nagyobb változást jelentett az, hogy a 8. § (2) bekezdése szerint a főszabály az lett, hogy „az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja”. Az alapjogi tárgyú, továbbra is minősített többséget igénylő törvényekkel 78 Kilényi Géza: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. 203. o. 79 Petrétei József: Törvények minősített többséggel. Fundamentum. Az emberi jogok folyóirata. 1999. 3. szám. 109. o. 80 Kilényi Géza: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. 205-206. o. 81 „Alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg, tekintet nélkül arra, hogy e jogokra és kötelességekre nézve milyen jellegű szabályokról van szó.” Ld. 4/1990. (III. 4.) AB határozat.

31

Barna Dániel


kapcsolatban az Alkotmánybíróság pedig a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban megállapította, hogy „ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre”. Vessünk egy pillantást arra, hogy milyen tárgykörök szabályozásához van szükség minősített többségre! A „kétharmados” törvények két csoportra oszthatók: alapintézményi (köztük választójogi) és alapjogi tárgyúakra. Ha alaposan szemügyre vesszük őket, akkor mindkét oldalon felfedezhető a szakmai célzat helyett a politikai fontosság. Az alapintézményi oldalon minősített többséget igényel pl. a köztársasági elnök tiszteletdíjáról, kedvezményeiről és az őt megillető költségtérítés összegéről szóló törvény elfogadása. Az alapjogi oldalon pedig kétharmados többséggel kell elfogadni a sztrájkjogról szóló törvényt, ellenben a személyes szabadság korlátozásához nem szükséges minősített többség, pedig egyértelmű, hogy az alapjogok rangsorában sokkal magasabb szintet képvisel. A „kétharmados” törvények széles köre a konszenzusos demokrácia délibábját vetítheti elénk, a rendszerváltás óta eltelt idő tapasztalata azonban azt mutatja, hogy ez a széles kör és a szigorú többségi követelmény csak a húsz éve kialakított, elavult szabályozást vési kőbe. Az is megállapítható, hogy amennyiben a Kormány mögött nem áll kétharmados többség az Országgyűlésben, akkor – politikai kudarctól tartva – gyakran meg sem kísérli minősített többséget igénylő törvénymódosító javaslat benyújtását.82 A konszenzusos demokrácia persze követendő példa lehet, egyrészt azonban erős kétségeim vannak afelől, hogy közjogi eszközökkel lehet-e konszenzust teremteni, vagy ha igen, akkor éppen egy ilyen szigorú eszközzel, amely inkább az ellenségeskedést szítja. Az Alkotmány tehermentesítése méltányolandó cél, látnunk kell azonban, hogy a „kétharmados” törvények széles köre milyen diszfunkciókhoz vezetett a politikai gyakorlatban. A következőkben ezért olyan javaslatokat fogalmazok meg, amelyek az alaptörvény stabilitása mellett az életszerűség követelményét is tiszteletben tartják. Úgy vélem, hogy az alapjogi tárgyköröket mindenképpen ki kell venni a kétharmados többséggel szabályozandó területek közül. Ha ugyanis jobban szemügyre vesszük az Alkotmány garanciarendszerét, akkor láthatjuk, hogy az egyszerű kormánytöbbség cselekvési szabadságának ilyen esetekben kettős korlátja van: egyrészt ezeket a törvényeket csak az ellenzékkel konszenzust kialakítva lehet elfogadni, módosítani, másrészt figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság által kimunkált alapjogi tesztet is. A kétharmados többség követelménye ezen kívül csak a politikai erők közötti megegyezésre utal, semmi sem biztosítja ellenben, hogy az így elfogadott törvény valóban megfelel az alapjogi tesztnek. Megfontolandónak tartom azt az elképzelést, hogy az alapjogi teszt követelményrendszere kifejezetten jelenjen meg az Alkotmányban, emellett indokolt az alapjogok tartalmát, terjedelmét, korlátozhatóságának irányát és határait is az alaptörvényben meghatározni.83 Amíg ugyanis az Alkotmány csak deklarál egy alapjogot, pl. a véleménynyilvánítás szabadságát, addig

82 Jelenleg ugyan a Kormány mögött megvan a kétharmados többség, ez azonban nem teszi semmissé az elmúlt húsz év tapasztalatát, és nem zárja ki a jövőben előforduló hasonló helyzeteket. 83 Petrétei József: Törvények minősített többséggel. 114. o.

32

Barna Dániel


az Alkotmánybíróság az alapjogi teszt alkalmazása során maga határozza meg, hogy mi is a véleménynyilvánítás szabadsága. Az alapintézményi tárgyú „kétharmados” törvények körében el tudom képzelni a jelenlegi helyzet fenntartását. Nem tartom azonban elvetendőnek e törvények legfontosabb, garanciális rendelkezéseinek az Alkotmányba való átemelését, a részletszabályoknak pedig egyszerű törvényben történő rendezését. E műveletnek azonban a valóban alapvető fontosságú rendelkezésekre kell korlátozódnia, hiszen egy kazuisztikus alkotmány eleve nem lehet időtálló, ha pedig a módosítási szabály is szigorú, akkor egy túl részletes alaptörvény a fejlődés gátjává is válhat. Nyilvánvaló persze, hogy az alapintézményi tárgyú „kétharmados” törvények megszüntetése esetén hosszabb Alkotmánnyal kell számolnunk, megítélésem szerint azonban ez elfogadható, tekintettel arra, hogy a magyar alaptörvény nemzetközi összehasonlításban a rövidebbek közé tartozik. Egyes intézményekről (pl. Alkotmánybíróság) meglehetősen szűkszavúan rendelkezik az Alkotmány, a közpénzügyi fejezet pedig teljesen hiányzik. Megjegyzem, hogy az Alkotmány hatályos normaszövegén pedig van hol „spórolni”, pl. a deklaratív (és emellett tartalom nélküli) rendelkezések elhagyásával szűkebbre lehetne fogni a szöveget.

VI. Konklúzió Dolgozatom időszerűségét nem csak az elmúlt húsz év – és különösen az elmúlt pár hónap – nagyszámú alkotmánymódosítása adja, hanem az is, hogy elkezdődött Magyarország új Alkotmányának előkészítése, és a tervek szerint 2011-ben hazánknak új alaptörvénye lesz. Úgy vélem, hogy ennél kitűnőbb alkalom nem is kínálkozhatna arra, hogy – okulva a rendszerváltás óta eltelt idő tapasztalataiból – az eddiginél merevebb (azaz a mindenkori többség hatalmát jobban korlátozó) Alkotmányt teremtsünk. Az is kiderülhetett azonban dolgozatom olvasása során, hogy az egyes országok a nemzetközi viszonylatban is elterjedt garanciafajtákat igen egyedi módon kapcsolják össze, így az új Alkotmány előkészítése és megalkotása során nekünk is ügyelnünk kell a magyar sajátosságok figyelembevételére, nincs per se alkotmánymódosítási eljárás. A stabilitás azonban nem csak azon alapul, hogy milyen eljárás során módosítható az alaptörvény. Az is fontos, hogy ami a szokásjogra, illetve alkotmányértelmezésre tartozik, azt hagyjuk is ezekre a tényezőkre. Így oldható fel az a látszólagos ellentét, amely a stabilitás és a rugalmasság követelményei között feszül, mégpedig úgy, hogy az Alkotmány szövege az időtállóságot testesíti meg, a ráépülő gyakorlat pedig a rugalmasságot.

33

Barna Dániel


„Vannak a közügyekben olyan sajátos pillanatok, amikor az embereket valamely szokatlan szenvedély vagy törvénytelen előny hajtja, vagy érdekek vezette emberek megtévesztéssel félrevezetik őket és olyan intézkedéseket kívánnak, amelyeket később ők maguk sajnálnak és ítélnek el leginkább […] Ezekben a kritikus pillanatokban […] üdvös lehet, ha felfüggesztjük a csapást, amit az emberek önmagukra mérnek, amíg az értelem, igazságosság és igazság visszanyeri hatalmát a köztudat felett.” (Hamilton)

34

Barna Dániel


Irodalomjegyzék Alkotmánytan I. Szerk. Kukorelli István. Osiris Kiadó. Budapest, 2007. Bogdanor, Vernon: Western Europe. In: Referendums around the World: The growing use of direct democracy. Ed. David Butler and Austin Ranney. Macmillan. London, 1994. 24-97. o. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Budapest, 1995. Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? In: Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Szerk. Bragyova András. Bíbor Kiadó. Miskolc, 2003. 65-88. o. Dezső Márta: Az alkotmány népszavazással történő elfogadása. In: Az alkotmányozás jogi kérdései. Szerk. Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 1995. 231-235. o. Gallagher, Michael: Popular Sovereignty and Referendums. In: Direct democracy: the Eastern and Central European experience. Ed. Andreas Auer and Michael Bützer. Ashgate. Aldershot, 2001. 228-235. o. Hallók Tamás: Népszavazás és alkotmánymódosítás. In: Miskolci doktoranduszok jogtudományi tanulmányai. 1/1. Bíbor Kiadó. Miskolc, 2002. 325-347. o. Holló András: Az Alkotmánybíróság viszonya az Alkotmányhoz. In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. Dialóg Campus Kiadó. Pécs, 2000. 93-97. o. Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás. 1999. 12. szám. 673-681. o. Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom – alkotmányozás. In: Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. PTE Állam- és Jogtudományi Kar. Pécs, 2001. 247-259. o. Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. Jogtudományi Közlöny. 1996. 3. szám. 110-124. o. Kilényi Géza: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. Jogtudományi Közlöny. 1994. 5. szám. 201-209. o. Korinek, Karl: Az alkotmányozás parlamenti és parlamenten kívüli eljárása Ausztriában. In: Az alkotmányozás jogi kérdései. Szerk. Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 1995. 217224. o. Kukorelli István: Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás. 1994. 8. szám. 449-456. o. Küpper, Herbert: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny. 2004. 9. szám. 265-274. o. Legény Krisztián: Alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Magyar Jog. 2006. 3. szám. 129140. o.

35

Barna Dániel


Lékó Zoltán: A svájci alkotmányozás története. Parlamenti Levelek. 3. szám. 1997. 62-64. o. Papp Imre: Kétharmaddal vagy anélkül? Fundamentum. Az emberi jogok folyóirata. 1999. 3. szám. 116-124. o. Petrétei József: Törvények minősített többséggel. Fundamentum. Az emberi jogok folyóirata. 1999. 3. szám. 109-115. o. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Budapest, 1995. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó. Budapest, 2001. Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. 1945-2005. Osiris Kiadó. Budapest, 2006. Szente Zoltán – Jakab András – Patyi András – Sulyok Gábor: „19. § [Az Országgyűlés hatáskörei]”. In: Az Alkotmány kommentárja. Szerk. Jakab András. Századvég. Budapest, 2009. 531-632. o. Takács Albert: Az alkotmány normativitása. In: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Szerk. Imre Miklós – Lamm Vanda – Máthé Gábor. MTA Jogtudományi Intézet. Budapest, 2006. 381-391. o. Tóth István: A bonni alkotmány születéséről. Parlamenti Levelek. 3. szám. 1997. 35-37. o. Tóth Károly: Kelet-Közép-Európa új alkotmányainak szerkezete és az alkotmányozó hatalom problémája. In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szerk. Tóth Károly. JATE Állam- és Jogtudományi Kar. Szeged, 1996. 639-653. o.

Az európai alkotmányok forrásai (hivatalos honlapok) Belgium: http://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/grondwetEN.pdf Dánia: http://www.ft.dk/English/~/media/Pdf_materiale/Pdf_publikationer/English/My%20 Constitutional%20Act_samlet_web%20pdf.ashx Franciaország: http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp Írország: http://www.constitution.ie/reports/ConstitutionofIreland.pdf Németország: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf Olaszország:

36

Barna Dániel


http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf Spanyolország: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/ const_espa_texto_ingles_0.pdf Svédország: http://www.riksdagen.se/templates/r_page____6357.aspx Szlovákia: http://www.vop.gov.sk/en/legal_basis/constitution.html

37

A stabil alkotmány nyomában Barna Dániel

Recommend Documents