Dr. Balázs István A REGIONÁLIS KÖZIGAZGATÁSI HIVATALOK KIALAKÍTÁSÁNAK LEHEŐSÉGEI A TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK ÁTALAKÍTÁSÁNAK TÜKRÉBEN BEVEZETÉS 1.
A középszintű közigazgatás általános kérdései
2.
A közigazgatási hivatali struktúra átalakításai lehetőségei
3.
A területi államigazgatás regionális alapokra helyezésének alternatívái
BEVEZETŐ A magyar közigazgatás egyik legnagyobb problémája a közigazgatási térszerkezet szétaprózottsága és kiegyensúlyozatlansága a mintegy 3172 települési közigazgatási egység megfelelő szintű közszolgáltatásokat biztosítani nem tud, fenntartása drága. A területi közigazgatásban pedig van egy gyenge önkormányzati középszint és mellette pedig egy szervezetében túlburjánzott, működésében széttagolt, ellenőrizetlen és koordinálatlan államigazgatás. Ez utóbbit érintő mintegy évtizedes múltra visszatekintő reformkísérletek pedig sorra elbuktak részint a rendszerszemlélet hiánya, részint pedig a tárcák ellenállásán fennakadva. A tapasztalatok azt mutatják, hogy csak a középszintű közigazgatást a közigazgatás többi eleme nélkül önmagában átalakítani nem lehet. Fel kell vállalni a települési és a központi szintű közigazgatás egészének átértékelését. Ugyanakkor helyre kell állítani a civil közigazgatás két alrendszerének, az államigazgatásnak és az önkormányzati közigazgatásnak az egyensúlyát a jogi szabályozás oldaláról is. A túlszabályozott helyi önkormányzati rendszerhez képest ugyanis az államigazgatás alulszabályozott és ez főként a felépítésére és a működésére van káros hatással. A jelenleg folyó közigazgatási reformmunkálatok ismét lehetőséget adnak arra, hogy a vázolt problémákkal szembesülve megoldjuk azokat.
Rövid dolgozatomban ennek elősegítése érdekében három kérdéskört járnék körbe így; -
a középszintű közigazgatás minden országban jelenlevő általános vonásait és problémáit, ebből a magyar helyzetre levonható következtetéseket, a közigazgatási hivatalok megerősítésének szükségességét, és a területi államigazgatás megyéiről regionális alapokra történő helyezésének feltételrendszerét.
1.
A középszintű közigazgatás általános kérdései
A polgári demokráciák államának közigazgatása osztott közigazgatás, melyben az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás együtt alkotják a civil közigazgatást. A rendészeti közigazgatás általában elkülönül a civil közigazgatástól és az főként a kormány által irányított államigazgatáshoz, kisebb mértéken pedig a helyi önkormányzati közigazgatáshoz (pl. helyi tűzoltóság, önkormányzati rendőrség stb.) kötődik. Közigazgatási feladatot azonban nem csak közigazgatási szervek látnak el, hanem más attól elkülönült közintézetek, köztestületek, közhasznú társaságok, közalapítványok sőt természetes személyek és a civil szféra szervezetei is. Magyarországon is ez a vázolt struktúra alakult ki a rendszerváltást követően azzal, hogy sem a közigazgatási sem pedig a tágabb értelemben vett közigazgatási intézményi struktúra nem egy természetes fejlődési folyamat eredményeképpen jött létre, hanem a rendszerváltás politikai körülményei által determináltan. Ennek azért van jelentősége, mert azokban a tradicionális demokráciákban, ahol a történelmi fejlődés és a polgári államfejődés töretlen és folyamatos volt, ott a közigazgatás térszerkezete és feladatmegosztása is a reális igények és lehetőségek mentén haladt. A nemzetállamot építő polgári demokrácia megörökli a feudális abszolutizmustól az erős és szakszerűségre épülő kincstári és rendészeti közigazgatást és ezekre az alapokra építi fel a nemzeti jogot mindenütt a helyi befolyástól mentesen intéző felülről lefelé épített, hierarchizált államigazgatást a közhatalmi (főként hatósági jogalkalmazói) feladatokra. Ehhez képest a helyi közszolgáltatásokat szervező önkormányzati közigazgatás szintén a feudalizmusban kialakult községi közbirtokossági és városi közös tulajdonosi igazgatásra alakult autonómiagyökerekre csak időben később kezdett kialakulni az állam közszolgáltatási funkciónövekedésével összhangban. 2
Mindebből az következik, hogy a feladat-ellátási munkamegosztás és annak térbeni dimenziói logikus egységet alkottak és alkotnak ma is. A tradicionális polgári demokráciákban az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás egymással párhuzamosan van jelen azzal, hogy az államigazgatás települési szinten önálló szervezettel (mert abból több van, mint ahol az államigazgatási feladatellátás feltételei ésszerűen és célszerűen biztosítható) csak kivételesen van jelen, a helyi önkormányzatok pedig értelemszerűen központi szinten nincsenek jelen, mert érvényesülési területük a települési és a területi szint. A legnagyobb közös találkozási felülete tehát a két eltérően szervezett közigazgatási alrendszernek a középszinten van, ez a területi szint. Csakhogy a területi szint egy-egy országban igen differenciált is lehet, a központi szint és a települési szint között a szövetségi államokban eleve közbeiktatódik a tagállami vagy tartományi szint, míg az egységes államok egyikébe, másikába több területi szint is kialakul. Akárhogy is van, a területi államigazgatási szervek fő feladata a végrehajtó típusú jogalkalmazó feladatok ellátása, míg az ezen a szinten jelenlévő területi önkormányzati szervek a települési szinthez képest szubszidiárus, térségi közszolgáltató feladatokat látnak el. Éppen ezért viszonylag hosszabb történelmi időszak alatt a közigazgatási középszint domináns eleme az ágazatilag tagolt, professzionális államigazgatás, míg a területi önkormányzatok a frankofon rendszerekben a XX. század utolsó harmadáig saját végrehajtó szervezettel sem rendelkeznek. E funkciókat a központi kormány területi képviselője látja el az általa koordinált területi államigazgatáson keresztül. A polgári nemzetállam alakítja ki a területi államigazgatási feladatok ellátásának területi kereteit (lásd a napóleoni megyerendszer) mely eltér a feudalizmus alatt létrejött és a birtokhatárokat követő területi egységektől. Éppen ezért a területi önkormányzatok is a legtöbb esetben mesterséges képződmények. A területi önkormányzatiság felerősödése a XX. század 80-as éveitől számottevő, mikor is a központi államhatalom decentralizációjának igénye valamint a területfejlesztés optimális térszerkezete együtt vezet a regionális önkormányzatiság kialakulásához. Csakhogy a regionális állam megkérdőjelezi az egész eddigi közigazgatási térszerkezetet, mert a területi önkormányzati új feladatok nem a korábbi meglévő zömében megyei feladatok aggregátumai, hanem a központi szintről decentralizált új típusú feladatokból áll, ezért eddig sehol sem szüntette meg, hanem ráépült azokra (tehát több önkormányzati szint lett). Nem jobb a helyzet az államigazgatási feladatokkal sem, mert azok a megyei és azon belül járási ellátása nem távolítható el az ügyfelektől távolabbi területi szintre (ne feledjük, zömében hatósági ügyekről van szó) így a 3
végrehajtó funkciók itt is megmaradnak az eddigi szinteken, a régi pedig mint államigazgatás a központi szintről dekoncentrált új típusú, a területfejlesztéshez és a gazdasági igazgatáshoz kötődő tervezési, irányítási és ellenőrző feladatokból áll. A regionalizáció tehát közigazgatási értelemben nem megszünteti a meglévő szinteket, hanem azokra ráépül, és a központi közigazgatást gyengíti. Magyarországon az említett tendenciáktól eltérően alakult a múlt és a jelen is, és nagy kérdés hogy, akkor ez a jövőre nézve is kihat-e? A polgári átalakulásban lemaradásunk egyik következménye volt az, hogy nálunk a polgári államigazgatás működési területét nem az ésszerűség határozta meg, hanem az a feudális nemesi vármegyére épült. Ugyancsak erre épült a sajátos feudális vonásokkal termelt önkormányzati közigazgatási rendszer is. A települések helyett a megye az erős önkormányzat, a megyében a települések rovására nagy közigazgatási hatalom összpontosul mind az államigazgatási mind az önkormányzatiság vonatkozásában. Az államigazgatási feladatok ellátásának igazi ésszerű keretei pedig nem a megyék, hanem a járások. Az államigazgatás és az önkormányzati közigazgatás azonban együtt van jelen középszinten és a koordinációs mechanizmus a közigazgatási bizottság - igazgatási értelemben - magas fokúan működik. Ezen a vonáson pedig nem változtat a szocialista állam tanácsigazgatási rendszere sem, erős és egységes kereteket biztosító megyei közigazgatás és járások nyomják el a települési szintet a nagyobb városok, azonban most nem szabad királyi, vagy törvényhatósági jogúak, hanem megyei jogúak a privilégiumok oldaláról, de ez a lényegen nem változtat. A városkörnyéki közigazgatás bevezetése ugyan kedvező fordulatot hoz, de összes előnyét nincs ideje kihordani, mert elsodorja a rendszerváltás túldimenzionált önkormányzati önállóság-felfogása. A rendszerváltás közigazgatási értelemben is kontra-hatásokra épül, a korábbi állapotok ellentétét hozza ki. A gyenge települési szint helyett erőset alakít ki és nem csak önkormányzati, hanem államigazgatási értelemben is. A jegyzők igen széles államigazgatási hatáskörére más országokban - pláne hasonló jogállásban - alig van példa. A korábbi erős megyei szint szétesik, a megyei önkormányzatok épphogy csak megmaradnak és teljes (az adóztatási jogot is magába foglaló) önkormányzatiság nélkül. Ugyancsak szétesik a központi államigazgatási feladatok ellátásának addigi egységes rendszere, az önállóvá vált szakigazgatási 4
szervek elszaporodnak. Ennek pedig egyik oka az, hogy az önkormányzatok jegyzői által ellátott államigazgatási feladatokba nem bíznak a tárcák, helyette inkább saját megyei dekoncentrált szerveket hoznak létre. Nem véletlen az, hogy a jegyzői államigazgatási ügycsoportok négy legnagybbikának (általános igazgatás - építésügy - gyámügy - szociális igazgatás) nincs önálló területi dekoncentrált szerve. A megyei szintről kivonult a kormány is, 1996-ig nem gondoskodott a területi államigazgatás helyi koordinációjáról és ellenőrzéséről, majd amikor ennek szükségessége nyilvánvalóvá vált, akkor egy politikai kompromisszumra épülő befejezetlen rendszert hozott létre, vannak területi szervei a kormánynak csak nem használja őket. A magyar közigazgatás térszerkezetének és munkamegosztásának alakulása tehát eltért a tradicionális polgári demokráciákétól. Ennek következtében a reformjának is ebből kell kiindulni. Az új ésszerű és célszerű közigazgatási területi munkamegosztás nem tud a régi torz szerkezetre felépülni, mert akkor maga is azzá válik. Ha azonban a régi elemeket meg kell változtatni, úgy hogy közben a folyamatos működés feltételei is biztosítottak legyenek, ahhoz igen nagy szakmai és politikai elhivatottságra és támogatásra van szükség. A középszintet érintő legfontosabb megoldandó feladatok; -
a települési szintű államigazgatási feladatok ésszerű koncentrációja a kistérségi szintre, a megyei államigazgatási szervek által ellátott feladatok felülvizsgálata és letelepítése körzeti szintre (kistérség vagy több kistérséget kiszolgáló közös kistérségi hivatalra) illetve feltelepítése regionális szintre, a területi államigazgatás regionális szintre telepítése, a területi államigazgatás regionális keretek közti integrációja, koordinációja és ellenőrzése új rendszerének kialakítása, a központi szintről regionális szintre telepítése egyes államigazgatási feladatoknak, mindezek következtében egy szervezetében és működésében megtisztított és racionalizált területi (települési és területi) államigazgatási feladat-ellátási rendszer kialakítása.
5
2.
A közigazgatási hivatali struktúra átalakítási lehetőségei
Az előző pontbeli fejtegetésekből következik az, hogy a reformok előtt álló területi államigazgatás mai állapotára jellemző a területi széttagoltság, a szervezeti túlburjánzás, valamint működésük összehangolásának és ellenőrzésének alacsony szintje. Jelenleg helyi szinten mintegy 33 különböző, a Ktv. hatálya alá tartozó önálló államigazgatási szerv működik, mely nemzetközi összehasonlításban is magas számot jelent. A területi államigazgatási szervek közül 15 különböző ágazati államigazgatási szerv a megyénél nagyobb (regionális) szinte, míg 16 megyei szinten működik, települési (városi-körzeti) szinten pedig 2 szervezet található (lásd melléklet). A területi államigazgatási szervek ágazati megoszlása is igen egyenlőtlen, van olyan tárca melyhez 8 különböző szerv tartozik, míg más tárcának egy sincs. A területi államigazgatási szervek által ellátott feladatok is igen változatosak, az e szervekre jellemző hatósági és felügyeleti feladatok és hatáskörök mellett sok a közigazgatáson kívül is megoldható szolgáltató, gazdálkodási feladat van. A területi államigazgatási szervek számának csökkentését, valamint feladatainak profiltisztítását célzó reformok eddig sorra elhaltak, vagy igen mérsékelt eredménnyel jártak. Ennek számos oka van, de talán ezek közül kiemelhető az, hogy az eddigi próbálkozások nem a közigazgatás komplex reformjával együtt, hanem abból kiragadott módon történtek, ezért többnyire csekély politikai támogatásuk volt, és a tárcaérdekek által erősen tudtak érvényesülni. Ennek következtében a területi államigazgatás mai jellemzői a befejezetlen átalakítás, a torzó, az esetlegesség és az alkalmazott félmegoldások köre. Ennek legjobb példái a területi államigazgatás integrációja és kormány általi összehangolása és ellenőrzése céljából 1996-ban létrehozott kormányhivatalok, a megyei és fővárosi közigazgatási hivatalok. Jóllehet az eredeti szándék az volt, hogy a hivatalok egységes szervezeti keretet nyújtsanak a területi államigazgatási feladatok ellátásának, de ilyen ágazati feladatok csak mutatóban vannak (pl. gyámhivatalok, fogyasztóvédelem) és bár minden kormány fenntartotta formálisan az új, a közigazgatási hivataloktól független területi államigazgatási szervek létrehozásának tilalmát, mégis ennek ellenére 1996 és 2004 között éppen 10 ilyen új szerv jött létre. Még csekélyebb eredménnyel járt a területi államigazgatási szervek tevékenységének a közigazgatási hivatalok, mint kormányhivatalok általi koordinációja és ellenőrzése. Több ágazatot érintő területi koordinációs feladatokat a kormány csak elvétve állapított meg a hivataloknak. A tárcák vezetői többnyire ma sem tartják be a területi szerveik vezetői kinevezésénél a közigazgatási hivatalok 6
vezetőit megillető tájékoztatási és véleményezési jogkört. A koordináció szerveiként működő megyei (fővárosi) államigazgatási kollégiumok ülésén gyakran nem is a vezetők vannak jelen. Összességében tehát - bár területileg eltérő mértékben - de a jelenlegi működésükkel a közigazgatási hivatalok csak részben képesek kormányhivatali feladataik valós betöltésére. A közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programja, mint komplex átfogó program új lendületet ad a területi államigazgatás közel egy évtizede húzódó átalakításának, a befejezetlen, torzó állapot felszámolásának. Ennek keretében első lépésben ki kell alakítani a területi államigazgatási feladatellátás új intézményi kereteit. Ezt a munkát kétfajta szakmai konstrukció mentén lehet elvégezni. A megfelelő alternatíva kiválasztása pedig az előnyöket és hátrányokat mérlegelő szakma politikai döntést igényel. "A" alternatíva: Az egyik lehetséges megoldás szerint, a jelenlegi igen széttagolt és nagyszámú államigazgatási szervezeti kört alapos felülvizsgálat eredményeképpen radikálisan csökkenteni kell. Ennek keretében meg kell célozni az "egy tárca egy területi államigazgatási szerv" elérését. A feladatában és hatáskörében felülvizsgált, lecsökkentett területi államigazgatási szervezeti kör ugyanakkor nem épülne be a kormányhivatalokba (a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokba) hanem szervezeti és működési önállóságát változatlanul megtartaná. Működésük kormány általi erőteljesebb ellenőrzését és összehangolását a közigazgatási hivatalok vezetőinek új és erősebb jogosítványai biztosítanák, így; -
e szervek létesítéséhez, átszervezéséhez, megszüntetéséhez társuló egyetértési jog, a létszám és költségvetés megállapításának kötelező véleményezési joga, a közigazgatási hivatalok által meghatározott egységes ügyfélfogadási, informatikai és információs rendszer működtetése, a közigazgatási hivatalok általműködtetett egységes közbeszerzési, valamint műszaki, ellátó rendszer alkalmazása, a működésre vonatkozó beszámoltatási jog, mely megoldhatná azt, hogy minden régió közigazgatási hivatalának vezetője ciklusonként egyszer a belügyminiszter előterjesztésében beszámol a kormány előtt a régió államigazgatásának helyzetéről,
7
-
javaslatot tesz a belügyminiszter útján a Kormánynak az Alkotmány 35.§a alapján a területi államigazgatási szervek törvénysértő határozatainak és intézkedéseinek megsemmisítésére, illetőleg megváltoztatására.
Ennek megfelelően a jelenlegi megyei szintről regionális szintre kerül a közigazgatási hivatalok működésének meghatározó része, vagy úgy hogy a megyei hivatalok megszűnnek, és regionális hivatalok alakulnak, vagy úgy, hogy egyenlőre - mert nem biztosítható a szükséges 2/3-os parlamenti többség a régióközpont székhely közigazgatási hivatalvezető kapja a többletjogosítványokat. E koncepció lényege tehát a fokozatos, szervezeti integráció nélküli átalakítás. Előnye e megoldásnak a fokozatosságban megnyilvánuló körültekintő, az ágazati sajátosságokat figyelembevevő, kevesebb konfliktusforrást teremtő és olcsóbb végrehajtás. Hátránya viszont a végrehajtás elszabotálásának a veszélye, a lobbizás megindulása azért, hogy egyes szervek vagy ágazatok kivételt képezzenek. A közigazgatási hivatalok regionális szintre szervezése az Ötv. módosítását igényli, a többi változtatás azonban egyszerű törvényekkel illetve kormánykompetenciában végrehajtható. "B" alternatíva: A másik megoldási koncepció azonos az elsővel abban, hogy a jelenlegi szervezeti struktúra és feladatkörök felülvizsgálatát és radikális szűkítését ez is igényli. Lényeges eltérés azonban az, hogy a szervezetében és feladatkörében felülvizsgálat területi államigazgatási szervek teljes köre szervezetileg integrálódik a regionális közigazgatási hivatalokba és feladat- és hatásköreiket bár önállóan - belső szakigazgatási szervként - gyakorolják szervezeti és gazdasági önállóságuk megszűnik. E megoldás előnye a területi államigazgatás egységes szervezeti struktúrába integrálása és ezzel az egységesebb működés, a hatékonyabb és olcsóbb működtetés lehetősége.
8
Hátránya e megoldásnak a végrehajtáshoz szükséges radikális és igen nagyszámú minősített törvényeket magában foglaló jogszabály-módosítás, új jogintézmények kialakítása. A régiónként mintegy 6-8 ezer főt foglalkozató egységes hivatali szervezet új költségvetési, vezetési, ellenőrzési és döntéshozatalai módszereket igényel, melyek tapasztalati úton való felmérése nem lehetséges, mert hasonló dimenziókat magába foglal ilyen megoldás más országban nincs. A jelenlegi igen széttagolt infrastruktúra egységesítése nagy költségvetési ráfordításokat igényel, melyek megtérülése bizonytalan. A végrehajtást igen sok konfliktusforrás nehezíti (pl. ágazati lobbik, a központosított túl hatalom lehetősége a regionális önkormányzat felé stb.). A két alapváltozat kombinációja is felmerülhet, így a fokozatosságra építő első megoldás - amennyiben a szerzett tapasztalatok igazolnák - bevezethetné a második ütemben megvalósítandó teljes szervezeti integrációt jelentő megoldást. A területi államigazgatás átalakításának és regionális alapokra történő helyezésére mindkét változata felveti azonban a jelenleg megyei szinten működő 16 területi államigazgatási szerv által ellátott feladatok további sorsát, hiszen az egységes regionális keretekbe helyezett területi államigazgatás az ügyfelektől területileg távolabb viheti az ügyintézést, mely szakmailag és politikailag egyaránt káros. Éppen ezért megvizsgálandó az, hogy az átalakuló megyei szerveknek egy része, mint a megyeszékhely település kistérségi központjának ügyfélszolgálati irodájaként, vagy kirendeltségként hogyan működhetne tovább esetleg több kistérségre kiterjedő illetékességgel.
3.
A területi államigazgatás regionális alapokra történő helyezésének alternatívái
E kérdés megválaszolásához legelőször is tisztázni kell azt, hogy melyek a kiinduló pontjaink, mit értünk területi államigazgatási szerv alatt, szűkebb vagy szélesebb értelemben tekintjük át és vesszük alapul a területi államigazgatást? Államigazgatási feladatot ugyanis nem csak államigazgatási szervek látnak el, hanem a rendészeti szervek, az önkormányzati szervek (polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, jegyző, körjegyző, főjegyző) valamint nem közigazgatási szervek és természetes személyek is. A szűk értelemben vett területi államigazgatási szervek alatt a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 24.§. (3) bekezdésben foglalt a Ktv. hatálya alá tartozó, saját
9
hatáskörrel és önálló szervezettel rendelkező államigazgatási szervet értünk (lásd a mellékletet.) Meglátásom szerint a reformnak e szervekre kell koncentrálni, de számba kell venni a többi közigazgatási szervet is. Ugyancsak számba kell venni azt úgynevezett "ál-dekó"-kat ez esetben arról van szó, hogy számos esetben működtetnek központi szervek önálló hatáskörrel és szervezettel nem rendelkező területi kirendeltségeket, így kijátszva az új területi államigazgatási szerv létrehozására irányuló tilalmat. A reform fő célkitűzése a területi államigazgatás regionális alapokra helyezése úgy valósulhat meg, hogy -
a jelenlegi mintegy 16 megyei illetékességgel működő területi államigazgatási szerv illetékességét a 7 fejlesztési régió szerintire változtatjuk, a régióközpont eddigi megyei szervezetre építve, a jelenleg megyei kerteknél nagyobb de a 7 fejlesztési régió területéve nem harmonizáló területi államigazgatási szerveket pedig szintén a 7 fejlesztési régióhoz igazítjuk. Ennek eredményeképpen megszűnik 208 megyei hivatal és 26 területi hivatal. A felszabaduló kapacitásból pedig - ahol szükséges - több kistérségre kiterjedő illetékességgel ügyfélszolgálati irodákat lehet létrehozni azért, hogy - főként a megyei szervek esetében - az ügyfelektől ne kerüljön távolabb az ügyintézés. Megjegyzendő azonban már itt is az, hogy a megyei államigazgatási szervek egy részének van önálló hatáskörű elsőfokú szerve települési-körzeti illetékességgel (ÁNTSZ, földhivatalok) míg másrészük körzeti kirendeltségeket tart fenn (megyei egészségbiztosítási és nyugdíjfolyósító pénztárak, APEH, munkaügyi központok, állat és növény-egészségügyi kirendeltségek) olyan megoldást azonban hosszútávra nem szabad támogatni, melyben a megyei szervek is megmaradnak, és ezekre épülnének rá a regionális hivatalok. Ez látszólag ellentmondást jelent az 1. pontban foglalt nemzetközi példákhoz képest, de ott éppen arról szóltunk, hogy nálunk a területi közigazgatás térszerkezete eleve irracionális és nem a polgári állam tudatos államigazgatást kiépítő munkájának eredménye volt. Ugyancsak ellentmondásosnak tűnik az, hogy ügyfélszolgálati okokból több közigazgatási kistérségre kiterjedő illetékességgel területi ügyfélszolgálati irodákat lehetne fenntartani, hiszen joggal merülhetne fel az, hogy csak átkereszteljük a megyéket. A válasz azonban az elnevezésben van, az ügyfélszolgálat az nem komplex, minden feladattal foglalkozó és teljes funkcionális infrastruktúrával rendelkező szerv és önállóan döntést sem hoz. Az ügyfélszolgálati kirendeltségek valóban az ügyfelekkel foglalkoznak, 10
átveszik a beadványokat, és tájékoztatást adnak. Ez pedig a jelenlegi megyei teljes létszám és infrastruktúra 10 %-át érinti csupán. Ennél bonyolultabb kérdés az, hogy hol is legyenek a régióközpontok, hiszen jogilag ma még ilyenek nincsenek? Erre megoldás lesz a területfejlesztési törvény országgyűlés előtt fekvő tervezete (javaslata) ami I. félévi elfogadása ezt a problémát várhatóan megoldja. Nehezebb ügy a megyei hivatalok személyzetének és infrastruktúrájának átcsoportosítása, mely alapos felmérést követőn gondos kezelést igényel. Magyarországon a mobilitás igen kicsi és a területi szerveknél alkalmazott mintegy 25 000 köztisztviselő 2/3 részét érinti valamilyen módon. Családi relációban számolva ez közel 100 000 ember életviszonyaiban jelent értékelhető és többnyire nem pozitív változást. A megyei hivataloknál alkalmazottak nagy számuk és személyi körülményeik miatt nem helyezhetők át a régióközpontba, de a napi bejárás sem oldható meg ebben a dimenzióban. A régióközpont jelenleg még megyei hivatalok szükséges humánerőforrás és infrastrukturális fejlesztése is időt vesz igénybe, na meg költségvetési eszközöket. Éppen ezen problémák miatt a regionális átszervezés időt vesz igénybe és nem hajtható végre kampányszerűen. Ugyanakkor a magyar közigazgatás átalakításának ez egy történelmi lehetősége is a teljesítmény, a hatékonyság és a minőség irányába. Nagyon sok eddig is tudott, de soha nem bizonyított felesleges és párhuzamos kapacitás kiszűrhető lesz. Ma sem tudja ugyanis azt senki, hogy a tanácsrendszerhez képest miért dogoznak a területi közigazgatásban éppen dupla annyian most, mint azelőtt. Az átalakítás a jelenlegi a megyei kereteket meghaladó illetékességgel működő szervek közül is hasonló problémákat okoz, csak kisebb mértékben. A 15 érintett szervből ugyanis csak 5 működik a 7 fejlesztési régió illetékességi területén a többség ennél nagyobb egy pedig (a bányakapitányságok) ennél kisebb szinten. Bányakapitányságokat ezentúl sem kell működtetni ott, ahol bányák nincsenek, így 1-1 kapitányságnak több régióra terjed majd ki az illetékességi 11
területe. További problémát jelentetnek azok a területi államigazgatási szervek, melyek illetékességi területét az általuk ellátott tevékenység határozza meg (pl. nemzeti-park igazgatóságok). A megoldáshoz a reform egy további dimenzióját érdemes kiemelni nevezetesen azt, hogy az feltételezi azt, hogy teljes körű feladat és hatásköri revízió szükséges. Ennek során pedig nem csak a felesleges feladat és hatásköröket kell kirostálni, hanem azokat a szerveket is melyek nem végeznek közhatalmi feladatokat, és mint ilyeneket nem is kell benntartani a rendszerben. A regionális átszervezésnek tehát nem csak mennyiségi, hanem minőségi vonzatai is vannak. Ahhoz, hogy elérhető legyen az egy ágazat egy területi államigazgatási szerv cél a régiók szintjén, szükséges még a szervezeti és feladatköri profiltisztítás is. Ez a törekvés 1995-96-ban már egyszer elindult, de akkor egyebek közt azért sem sikerülhetett, mert nem volt sokszor hová kiszervezni az egyébként nem közigazgatási funkciókat. Mára más a helyzet, mert a magyar közigazgatás "holdudvara" igen megnövekedett és közalapítványok, közhasznú társaságok stb. nagy száma várja a kiszervezhető feladatokat. Mindez talán megalapozottabb eredményekhez vezethet a reformok során. A területi államigazgatás további integrációja pedig attól is függ, hogy a 2. pontban foglalt koncepció közül melyiket választja a politika és tudja végrehajtani a szakma.
12
Melléklet
Területi (helyi, települési) államigazgatási szervek A 192/1996 (XII. 17.) Korm. számú rendelet 24.§. (3) bekezdése szerinti értelmezésben Regionális szintű 1.
Belügyminisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területi szervei (számuk: 7, regionális szint)
2.
Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet területi szervei: 2.1 területi vetőmag-felügyelőségei, 10, regionális szint 2.2 fajtakitermesztő állomása, 1, ez elvileg országos szintet jelent 2.3 növényfajta-kísérleti állomásai és 17, megyei vagy regionális szint 2.4 állattenyésztési teljesítményvizsgáló állomásai 8, regionális szint
3.
Állami Erdészeti Szolgálat területi szervezeti egységei: az igazgatóságok (számuk: 10, regionális szint)
4.
Magyar Bányászati Hivatal területi szervei: bányakapitányságok (számuk: 4, regionális szint)
5.
Országos Mérésügyi Hivatal területi szervei: a mértékhitelesítő hivatalok (számuk: 7, regionális szint)
6.
Magyar Geológiai Szolgálat Központi Hivatalának területi szervei: a területi hivatalok (számuk: 7, regionális szint)
7.
A környezetvédelmi felügyelőségek (számuk: 12, regionális szint)
8.
A vízügyi felügyeletek (számuk: 12, regionális szint)
9.
A nemzeti parkigazgatóságok (számuk: 10, regionális szint)
10. Területi főépítészi irodák (számuk: 8, regionális szint) 11. Regionális Vidékfejlesztési Irodák (számuk: 7, regionális szint) 12. Központi Kárrendezési Iroda területi kirendeltségei (számuk: 13, regionális szint) 13
13. Országos Közoktatási és Értékelési Vizsgaközpont kirendeltségei (számuk: 7, regionális szint) 14. Kulturális Örökségvédelmi Hivatal területi szervei: a regionális irodák (számuk: 9, regionális szint) 15. Műszaki Biztonsági Főfelügyelet területi szervei (számuk: 9, regionális szint) Megyei szintű 1.
Központi Statisztikai Hivatal területi szervei: a Kincstár Területi Igazgatóságai (számuk: 19, megyei szint)
2.
A Magyar Államkincstár területi szervei: a Kincstár Területi Igazgatóságai (számuk: 20, megyei szint)
3.
Megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok (számuk: 20, megyei szint)
4.
Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat megyei intézetei (számuk: 20, megyei szint)
5.
Állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomások (számuk: 20, megyei szint)
6.
Megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatalok (számuk: 19, megyei szint)
7.
Megyei, fővárosi földhivatalok (megyei hivatalok száma: 20, megyei szint)
8.
Növény- és Talajvédelmi Központi Szolgálat területi szervei: a növény- és talajvédelmi szolgálatok (számuk: 19, megyei szint)
9.
Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat területi szervei: a megyei (fővárosi) munkaügyi központok (megyei szervek száma: 20, megyei szint)
10. Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség területi szervei: a megyei (fővárosi) munkabiztonsági és munkaügyi felügyelőségek (számuk: 20, megyei szint) 11. Közlekedési Főfelügyelet területi szervei: a megyei (fővárosi) közlekedési felügyeletek (számuk: 20, megyei szint)
14
12. Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal területi szervei: az igazgatóságok (számuk: 23, megyei szint) 13. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal területi szervei: a megyei kirendeltségek, valamint a Fővárosi és Pest Megyei Kirendeltség (a megyei kirendeltségek száma: 19, megyei szint) 14. Az Igazságügyi Minisztérium Pártfogó Felügyelői Szolgálat Országos Hivatalának területi szervei: a megyei hivatalok (a megyei hivatalok száma 20, megyei szint) 15. Országos Egészségbiztosítási Pénztár területi szervei: a megyei egészségbiztosítási pénztárak (a területi szervek száma: 19, megyei szint) 16. Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság területi szervei: a megyei nyugdíjbiztosítási igazgatóságok (számuk: 19, megyei szint) Körzeti szintű 1.
Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat városi intézetei (a városi szervek száma: 136, körzeti szint)
2.
Megyei, fővárosi földhivatalok: körzeti földhivatalok (a körzeti hivatalok száma: 109, körzeti szint)
Felhasznált irodalom 1. Dr. Bércesi Ferenc, dr. Ivancsics Imre: A közigazgatási hivatalok regionális működésének helyezésének lehetőségei. 33 oldal kézirat.
alapokra
2. Dr. Metzinger Éva: A regionális közigazgatási hivatal létrehozásának feltételei, szervezete, működése, kapcsolata a központi államigazgatási szervekkel, kistérségekkel. (kézirat) 3. Dr. Horváth M. Tamás A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon Magyar Közigazgatás 2003. 5. szám. 4. Ágh Attila: A régiók Magyarországa. Önkormányzat 2000. XII. szám. 5. Vadál Ildikó; Az államigazgatási jogi szabályozásának problémái (IIN. A közigazgatási törvényessége Pécs 2000.)
15
