A RÉGIÓK ÉS A RÉGIÓKÖZPONTOK TÉRSZERKEZETI ALTERNATÍVÁI

MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET

DR. SZIGETI ERNŐ:

A RÉGIÓK ÉS A RÉGIÓKÖZPONTOK TÉRSZERKEZETI ALTERNATÍVÁI

BUDAPEST 2003. MÁJUS

2

TARTALOM

Bevezető..................................................................................................................................... 3 1. A közigazgatási térstruktúra regionalizálása .................................................................... 5 1.1. Adottságok és feltételek ................................................................................................ 5 1.2. A régiók lehetséges földrajzi keretei............................................................................ 7 1.2.1. A régiók száma és lehatárolása ............................................................................ 7 1.2.2. A régiólehatárolás sajátos problémái .................................................................. 9 2. A megyei jogú városok jelenlegi regionális funkciói és szerepköre .............................. 12 2.1. Általános helyzet.......................................................................................................... 12 2.2. Regionális funkciókat hordozó elemek...................................................................... 15 2.3. Regionális szerepkörök ............................................................................................... 17 2.4. Regionális szintű közigazgatási szerepkörök............................................................ 24 2.4.1. A dekoncentrált államigazgatás területi szervei Hiba! A könyvjelző nem létezik. 2.4.2. Az állam egyéb fontosabb területi szervei.......................................................... 27 3. A regionális központok és társközpontok ........................................................................ 28 Forrásmunkák ........................................................................................................................ 32

3

BEVEZETŐ

A főcímben jelzett témakör – jelen esetben a lehetséges közigazgatási régiók potenciális központjai - vizsgálatának szükségességével kapcsolatos szokásos bevezető indoklás helyett érdemesebb e munkát két olyan, feltehetően aligha vitatható idézettel kezdeni, amelyek a közigazgatás-tudomány és a földrajztudomány egy-egy elismert szakértőjének tanulmányában olvashatók. „ A régiók akkor válhatnak időtálló területi keretekké, ha he egyre több tevékenység, funkció számára alkalmasnak bizonyulnak, ha valóban kialakul ezeken a határokon belül valamiféle kohézió. Ebből a szempontból fontos a regionális központ kérdése, ugyanis a regionális funkciók telepítése nyilvánvalóan döntően a központokba történik. Amíg a regionális központ kijelölése nem történik meg, és versengés folyik a funkciók telepítéséért, addig nem tud megszilárdulni a regionális szervezetrendszer.”1 „Kétségtelen, hogy a tervezési-statisztikai régiókhoz, tehát a NUTS-2 szintű egységekhez nem kell feltétlenül régióközpontot kijelölni. Azonban úgy véljük, hogy ha e régiók határa és központja nem állandósul, akkor nem erősödik a regionális identitás, nem tud megszilárdulni a regionális szervezet- és intézményrendszer, vagyis véleményünk szerint kevésbé lehet sikeres a regionális politika. Napjaikban újabb és újabb államigazgatási szervezetek jönnek létre regionális illetékességgel, dekoncentrálódnak bizonyos gazdaságfejlesztési, kutatási, és marketingfunkciók, esetenként magas színvonalú szolgáltatások Mivel (szakmai szempontból) még sem a régiók határai, sem székhelyük nem stabil, a kedvező helyzetben lévő, vagy jobb elhelyezést kínáló, esetleg jobb politikai kapcsolatokkal rendelkező városok egymás elől regionális székhelyfunkciókat zsákmányolnak. Mindez a nagyobb városok harcát, szembeállását eredményezi, és nem segíti a regionalizációs folyamatot. Jelenleg a megyei jogú városok között versengés folyik a különböző regionális funkciók telepítéséért, s mindez addig tart, amíg nem történik meg a regionális központok kijelölése.” 2 A fenti megállapításokkal messzemenően egyetértve és mintegy kiindulási alapnak tekintve a következőkben azon – jelentős részben más kutatók vizsgálati adatait és következtetéseit is hasznosító – kutatás eredményeit foglalja össze, amely arra irányult, hogy felmérje a lehetséges közigazgatási (önkormányzati és államigazgatási) régiók adminisztratív és egyéb funkcionális központjainak alternatíváit, a központok által ellátott, illetve ellátandó regionális szerepköröket, nem feledkezve meg arról a történelem által többszörösen bizonyított és tudományosan is igazolt megállapításról, hogy alapvető lényegét illetően többnyire nem a kisebb-nagyobb régióknak vannak központjai, hanem e központoknak vannak régiói. Miközben napjainkban a társadalmi-gazdasági fejlődés területi alakulásában mindinkább megfigyelhető tendencia a vonalas, tengelyes jelleg erősödése, az utóbbi évtized nemzetközi és a hazai tapasztalatai arra is utalnak, hogy - részben a globalizációs folyamattal 1

Pálné Kovács Ilona: Régiók Magyarországa? – In: INFO-Társadalomtudomány 44. sz. 1999. 37.old.

2 Csapó Tamás: A megyei jogú városok regionális funkciói - Területi Statisztika 2002.3. sz. 229-230. old

4 is összefüggésben - a fejlődésben egyre erőteljesebb a városok, különösen a nagyobb városok szerepe, azaz egy-egy térség helyzetét és lehetőségeit mindinkább a nagyobb települései fejlődése határozza meg. Az Európa-szerte megfigyelhető regionalizációs folyamatban, a régiók szervezésében a nagyvárosi központoknak mindenütt meghatározó szerepük volt. Más oldalról viszont arról sem szabad megfeledkezni, hogy a gazdasági és társadalmi fejlődésben már ma is domináns szerepet betöltő tercier szektor mellett az jövő információs társadalmának alapját képező, fokozatosan kiépülő kvaterner szféra közlekedésikomunikációs feltételrendszere is egyre nagyobb hatást gyakorol a területi fejlődésre, a térstruktúra változására. Mindezen új térszervező hatások pedig befolyással vannak a közigazgatási szervezetrendszer és térszerkezet felépítésére egyaránt. A lehetséges régióközpontok alternatívái, azok regionális funkciói és szerepkörei vizsgálata kapcsán azonban szükséges a közigazgatási régiórendszer lehetséges térbeli kereteivel is foglalkozni. Ez megkerülhetetlen annak ellenére is, hogy a programbizottság elvárásainak megfelelően az IDEA program regionális munkacsoportja keretében lefolytatott kutatások során, illetve az ezek alapján készült tanulmányokban a régiók területi kereteit illetően olyan alapváltozat került figyelembe vételre, amely a régiók számát és lehatárolását legalább is a területi közigazgatás átalakítását szolgáló reformfolyamat első szakaszában - a jelenlegi NUTS-2 szintű statisztikai, illetve területfejlesztési régiók alapján adottnak veszi. E feltételezés ugyanis abból indul ki, hogy e régióhatárok között is lehet érdemi lépéseket tenni a regionális intézményrendszer kialakítása érdekében, s ha indokolt, akkor a területi reform második szakaszában, a már működő új intézményrendszer keretei között kerülhet majd sor a régiórendszer korrekciójára a közigazgatási területszervezés követelményeinek megfelelően. Az előbbi feltételezés racionalitásának tudomásul vétele mellett sem lehet megkerülni a közigazgatás területi struktúrája korszerűsítésével kapcsolatos alternatívák kérdéskörének legalább vázlatos vizsgálatát, még annak tudatában sem, hogy a közigazgatás területi reformjának szakmai előkészítése tekintetében természetesen nem a “térképkészítés” a legfontosabb, de - annak érdekében, hogy a közigazgatás térbeli szerkezetének változásai érdemben elősegítsék a társadalmi-gazdasági fejlődést - a közigazgatás területi reformjának szakmai előkészítése igényli a lehetséges térstruktúrák felvázolásával kapcsolatos kutatásokat is. Ezért a jelen anyag első része a közigazgatási területbeosztás regionalizálásának kérdéseivel, illetve a közigazgatási régiók lehetséges térbeli keretei - szükségszerűen vitatható és adott esetben további vizsgálatot igénylő - alternatíváival is foglalkozik, annak tudatában, hogy „ nincs olyan régióalkotási lehetőség, amely homogén területeket fog össze, olyan sincs, amely minden vitán felül álló, és olyan sincs, amelyet valamilyen módon ne lehetne megvédeni.” 3 .

3

Kovács Tibor: Polémia a magyarországi régiókról ? - Területi Statisztika 1999. 2. sz. 112. p.

5

1. A KÖZIGAZGATÁSI TÉRSTRUKTÚRA REGIONALIZÁLÁSA

1.1. Adottságok és feltételek Az állam területi nagyságától, népességszámától és településszerkezetétől, valamint a földrajzi tényezőktől és történelmi hagyományoktól függő közigazgatási térszerkezetet a mindenkori társadalmi-gazdasági rendszerben érvényesülő politikai törekvések és erőviszonyok határozzák meg. A közigazgatási területbeosztás elsődlegesen nem szakmai, tudományos probléma, hanem hatalmi, politikai, társadalomigazgatási és szervezési kérdés, amelynek változtatása általában mindig a közigazgatás átfogó reformjához kötődik. Magyarországon a területi irányítás legfontosabb egységei már egy évezrede a megyék, amelyek száma és határai, elnevezése és székhelyei ugyan az évszázadok során többször is módosultak, de a történelmi megyeszerkezet lényegében változatlanul fennmaradt. A II. József alatt, valamint a Bach korszakban alkalmazott kerületi rendszer ez alól csak rövid ideig tartó kivételek voltak. A regionális területi struktúra kialakítására - különböző célokkal - a XX. században több sikertelen próbálkozás történt. A történelmi megyerendszeren alapuló közigazgatási térszerkezet átfogó korszerűsítésére irányuló - jórészt a tudományos szféra által felvetett különböző javaslatok, törekvések mind elvetéltek. Az 1989-90-es rendszerváltás - különösen a helyi önkormányzatokról szóló törvény kidolgozása - során is felvetődtek a megkövesedett megyerendszer átalakítására vonatkozó elképzelések. Az alapvető politikai kérdés azonban ekkor nem a megyék területi struktúrájának, hanem - a települési szint politikai, közigazgatási, funkcióinak erősítésével párhuzamosan - korábbi funkcióik változtatása, erőteljes leszűkítése volt. Az 1990. évi önkormányzati törvény alapján a korábbi funkciói többségét elvesztő megyei önkormányzati igazgatás ezért nem igényelt igazán területi reformot. (Az 1990 és 1994 között alkalmazott hét “köztársasági” régiót elsődlegesen csupán a helyi önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését szolgáló köztársasági megbízottak működési területeként hozták létre.) Az urbanizáció és a közlekedési-kommunikációs kapcsolatok mai viszonyai közepette mégis joggal merül fel a kérdés, hogy nem kellene-e korunk adottságainak és követelményeinek megfelelő méretű középszintű közigazgatási területi egységeket kialakítani. A modernizációs átmenet időszakában élő és az európai integrációhoz csatlakozni kívánó országban elkerülhetetlenül szembe kell nézni a közigazgatás - alapvetően nem szakmai, hanem politikai kérdésnek tekinthető - területi reformjával. Kétségtelen, hogy hazánkban a regionalizmusnak, különösen a politikai, az önkormányzati régióknak nincsenek gyökerei, a regionalizmust alakító a sajátos földrajzi és történelmi, etnikai és kulturális, társadalmi és gazdasági, politikai és közigazgatási feltételek hiányában nem jöttek létre az államon belül a politikai földrajzi egységet képező olyan területi egységek, amelyek a normatív közigazgatási régiók számára egyértelmű földrajzi keretül szolgálhatnának. A régiók, a regionalizmus történelmi gyökereinek hiánya, illetve a regionalizálási kísérletek kudarca azonban nem jelenti azt, hogy - a meghatározott célú speciális régiók mellett - nem hozhatók létre általánosan alkalmazható normatív régiók, amelyek nem csak a

6 területfejlesztés, a központi államigazgatás dekoncentrált szervei térbeli kereteit képezik, hanem választott önkormányzattal rendelkező területi egységek lesznek, és a regionális önkormányzatok méltó partnerei, ellensúlyai lehetnek a központi államhatalomnak, különös tekintettel államigazgatásra, ami által a jelenlegi unitárius állam nem csak decentralizáltabbá, de demokratikusabbá is válhat. A természeti, gazdaság és társadalmi tényezők által meghatározott térkapcsolatok, a területi egységek arányossága és belső összehangoltsága, a működőképességet meghatározó méretgazdaságossági követelmények és belső struktúra lehetőségek szerinti figyelembe vételével lehatárolt hét NUTS-2 szintű statisztikai régióra alapozott területfejlesztési régiórendszer már ma is megfelel a NUTS-2 szintű statisztikai (számbavételi és elemzési), tervezési (programozási és koordinációs), valamint területfejlesztési (támogatáspolitikai és decentralizációs) területi egységekkel szemben támasztott elvárásoknak. Lefedi az ország egész területét, minden NUTS-3 szintű egység (megye) csak egy NUTS-2 régióhoz tartozik, a régióbeosztás nem szeli át a meglévő megyehatárokat. NUTS EGYSÉGEK ÁTLAGOS MÉRETE 2000-BEN 4 NUTS-1 EURÓPAI UNIÓ - terület (km2) - népesség (1000 fő) - helyi önkormányzat (db) MAGYARORSZÁG - terület (km2) - népesség (1000 fő) - helyi önkormányzat (db) *

NUTS-2

NUTS-3

40 910 4 802 1 262

15 124 1 775 466

2 917 342 90

93 030 10 043 3 131

13 290 1 435 448

4 652 502 157

* Megyei és fővárosi kerületi önkormányzatok nélkül

A közigazgatás nem feltétlenül ugyanazt a térbeli kapcsolatrendszert igényli, mint a területfejlesztés tervezése és koordinálása, de a társadalom és a gazdaság területi fejlődése szempontjából fontos a regionális politika és a közigazgatás térbeli egységei közötti összhang. Feltétlenül szükséges az EU-konform területfejlesztési régió- és intézményrendszer és a területi közigazgatási, illetve a területi önkormányzati struktúra viszonyának rendezése, ami szükségszerűen felveti a közigazgatási térrendszer változtatásának lehetőségét, azt, hogy a területfejlesztési régiók egyben közigazgatási (önkormányzati) régiók legyenek. Az előzőekből adódóan alapvető jelentőségű, hogy lehetőleg olyan általánosan alkalmazható, normatív, az ország “közjogi” területi egységeinek tekintett régiórendszer kialakítása kívánatos, amely egyaránt térbeli keretet jelenhet a területfejlesztés nagytérségi egységei (statisztikai-tervezési régiók), a dekoncentrált államigazgatás különböző területi egységei (adminisztratív régiók) és a jelenlegi megyei szintet meghaladó területi önkormányzati egységek (önkormányzati régiók) számára. 4

A NUTS-rendszer egyes szintjeihez tartozó területi egységek nagyságával kapcsolatban az EU-ban jelenleg nincs szabályozás, de a Bizottság előterjesztésére már készült javaslat a Tanács és az Európa Parlament számára, amely az egyes fokozatokra vonatkozóan az alábbi minimális és maximális népességi küszöbértékeket kívánja megállapítani: NUTS-1 szinten 3 - 7 millió fő, NUTS-2 szinten 0,8 - 3 millió fő, NUTS-3 szinten 150-800 ezer fő. A jelenlegi magyar NUTS-2, illetve NUTS-3 struktúra megfelel ezeknek az értékhatároknak.

7 A normatív közigazgatási (önkormányzati és államigazgatási) régiók kialakítása során kívánatos, hogy azok minél nagyobb történelmi, gazdasági, kulturális homogenitással rendelkezzenek, amelyeken belül a kisebb térségek közötti összetartozás alapját meghatározott szempontok, célok szerinti érdekazonosságon alapuló kapcsolatrendszer képezi. Másrészt viszont egy normatív régiórendszer kialakításakor olyan régiók lehatárolására kell törekedni, amelyek nem, vagy a lehető legkisebb mértékben bontják meg a jelenlegi megyék területi egységét. A közigazgatás regionális struktúrája lehatárolásának “technikájával” kapcsolatban az új területi egységek számától függetlenül - két lehetőség vetődhet fel: megyék jelenlegi megyehatárokat nem érintő egyesítése, illetve a megyék jelenlegi megyehatárokat érintő összevonása (néhány megye egyes kistérségei eltérő regionális egységekhez sorolásával). Arról sem lehet megfeledkezni, hogy a közigazgatás területi struktúrájának bármilyen változtatásával kapcsolatos vizsgálatok során a történelmileg kialakult és a ma funkcionáló térkapcsolatokon túlmenően megkerülhetetlen a közigazgatási területszervezés alapelveiként megjelenő több szempont, illetve tényező együttes figyelembe vétele és hatásuk 5 mérlegelése. Ezek közé tartozik a területi egységek arányossága (a népesség- és területnagyság, a települések, illetve önkormányzatok száma tekintetében a nagy méreteltérések elkerülése, a településrendszer térbeli sajátosságainak figyelembe vétele), a területi egységek egymásba illeszthetősége, hovatartozási célszerűsége (a településegyüttesek, városok és vonzáskörzetük lehetőleg egészben beillesztése a nagyobb területi egységekbe, az egyes közigazgatási szintek fontossága és az ellátórendszerek kialakult térbeli keretei figyelembe vételével), a területi egységek belső összehangoltsága (a társadalom és a gazdaság természeti tényezők és történelmi hagyományok által meghatározott térbeli struktúrája, a térségi identitástudat és együttműködési készség, a területi egységen belüli különböző kapcsolatrendszerek), valamint a központok térségi szerepköre (az optimális megközelíthetőség, a központok elérhetőségének idő- és költségtávolságot befolyásoló közlekedési feltételei, a különböző térségi funkciók ellátását biztosítani képes intézményhálózat személyi és tárgyi feltételei), továbbá a nemzetközi összefüggések (a NUTS-rendszer alkalmazása, az interregionális kapcsolatokban való részvételből adódó feladatok).

1.2. A régiók lehetséges földrajzi keretei 1.2.1. A régiók száma és lehatárolása Az ország regionális közigazgatási térszerkezetének kialakítását sokféle területi racionalitás mentén el lehet végezni, sok elfogadható regionális területi beosztás kialakítható, mindegyik mellett és ellen felhozhatók ésszerű érvek. A látszólag sok megoldás tág teret adhat az önkényes kiválasztásnak, illetve a végeérhetetlen, a felszínen megrekedő vitáknak. Az elvileg lehetséges változatok sokaságából és megokolhatóságából tehát az következik, hogy teljes egyértelműséggel nem jelölhetők ki régiók, legfeljebb csak elutasíthatók a végképp ésszerűtlen megoldások, azaz a régiókról nem lehet csak térkép alapján dönteni. A nagynak tűnő választék ellenére azonban az EU területi-statisztikai régiórendszerének 5

Lásd: Bibó István: Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció - MTA Igazgatás-tudományi Bizottsága, Közigazgatástudományi Szekció, Budapest,1975. 9-13. old.)

8 fokozataihoz igazodva fölvázolható reálisan számba vehető érdemi alternatívák köre a közigazgatási területszervezés tartalmi követelményeit figyelembe véve viszonylag szűk. A közigazgatási, illetve önkormányzati régiórendszer bevezetésének kérdéskörével foglalkozó IDEA program vizsgálatai - amint arról már a bevezetőben is említés történt alapváltozatként abból a feltételezésből indultak ki, hogy a közigazgatási-önkormányzati régiórendszer földrajzi kereteit is a jelenlegi megyehatárok figyelembe vételével kialakított NUTS-2 szintű statisztikai, illetve területfejlesztési térszerkezet képezi. A regionális közigazgatási egységek száma és területi lehatárolása tekintetében azonban elméletileg több megoldás is szóba jöhet, annak figyelembe vételével, hogy feltétlenül olyan közigazgatási régiórendszer létrehozása indokolt, amely összehangolható egy NUTS-2 szintű térstruktúrával, legyen szó annak a megyék összevonásával kialakított jelenlegi, vagy attól eltérő rendszeréhez. A regionális közigazgatási egységek száma tekintetében elméletileg több megoldás is szóba jöhet, bár nem kétséges, hogy egy NUTS-2 szintű statisztikai-területfejlesztési térstruktúrával összehangolt közigazgatási régiórendszer létrehozása kívánatos. Egy önkormányzati régiórendszer kialakítására esetén természetesen nem a közigazgatási régióknak kell a NUTS-2 statisztikai-tervezési, illetve területfejlesztési régiórendszerhez alkalmazkodnia, hanem a NUTS-2 régiókat kell az önkormányzati régiórendszer térszerkezetéhez igazítani. Az ország méreteinek, a területfejlesztési feladatoknak, a társadalmi-gazdasági érdekeknek napjainkban reálisan leginkább a megyék csupán automatikus összevonásával kialakítható NUTS-2 szintű 6-8 egységből álló nagyrégiós struktúra felelne meg. A jelenlegi 7 NUTS-2 régiók átlagterülete és átlagnépessége az EU-átlagokhoz közel hasonló. (A megyék a NUTS-3 szintű EU-átlagoknak megfelelő nagyságúak.) A régiók között - a főváros miatt különleges helyzetű közép-magyarországi régió kivételével - sem területük, sem népességszámukat tekintve nem számottevőek a különbségek. A régiókhoz - az EUátlagnak megfelelően - közel 450 NUTS-5 szintű települési önkormányzat tartozik. A NUTS4 szintű statisztikai kistérségek számát tekintve a régiók között szinte nincs is eltérés, a települések száma azonban az aprófalvas régiókban (Nyugat-Dunántúl, Dél-Dunántúl és Észak-Magyarország) érthető módon az átlagosnál nagyobb, míg máshol kisebb. (Az egy főre jutó GDP tekintetében a régiók között viszonylag nagyok a különbségek, és ez az összeg csak a központi régióban haladja meg az EU-átlag 75 %-át.) Nagyrégiós rendszer alkalmazása esetén a területfejlesztésben normatív területi egységnek tekintett jelenlegi 7 NUTS-2 statisztikai-tervezési régió - feltehetően Budapest, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged, Székesfehérvár adminisztrációs régióközpontokkal a közigazgatási régiók számára is egyértelműen racionális térbeli keretül kínálkozik. (Kialakítható egy olyan 7 régiós változat is, amikor a Dunántúlon a jelenlegi dél-dunántúli régió mellett - Győr központtal - egy Győr-Moson-Sopron, Vas és Komárom-Esztergom megyéket felölelő észak-dunántúli régió és egy olyan közép-dunántúli régió jönne létre Veszprém központtal – , amely Fejér, Veszprém és Zala megyéket foglalná magába.) Egy NUTS-2 szintű régiórendszer alkalmazása esetén komoly realitása lehet egy 6 régióból álló rendszernek is, amely a már évtizedekkel ezelőtt meghatározott, a tudományos kutatók egy részének véleménye szerint ma is alapvetően helytállónak tekinthető nagy tervezési-gazdasági körzetek alapján épülhetne fel, s annyiban térne el a 7 régiós rendszertől, hogy a Dunántúlon csak két - Győr és Pécs központú - régió kialakításra kerülne sor. Ez a régiórendszer szintén kialakítható csupán megyeösszevonásokkal, de igényli a NUTS-2 statisztikai-tervezési, illetve területfejlesztési térstruktúra ennek megfelelő módosítását.

9 A kisrégiós (nagymegyés) rendszerek alkalmazása már csak a területi egységek nagy száma és kis mérete miatt sem lenne igazán jó megoldás. A mintegy 9-11 egységből felépíthető nagymegyék csak a jelenlegi megyehatárok jelentősebb átszabásával határolhatók le a közigazgatási területrendezés technikai elveinek, követelményeinek megfelelően, és nehezen illeszthetők még egy módosított NUTS-2 térszerkezethez is, illetve a reálisan lehetséges kis- vagy középrégiós térstruktúrákból nem építhető fel egy általánosan alkalmazható, átfedés mentes NUTS-2 területfejlesztési térstruktúra. A kisrégiós (nagymegyés) lehetőségek közül egyébként a 9 egységből álló megoldás tűnik a legoptimálisabbnak (amikor a 7 nagyrégiós megoldástól eltérően - Szombathely és Szolnok központokkal - a Dunántúl délnyugati és az Alföld középső részén is régió alakulna), de ennek kialakítása is feltétlenül igényli a jelenlegi megyehatárok jelentősebb “átszabását”. Hazánkban NUTS-1 szintű statisztikai makrórégiók lehatárolására nem került sor, mivel ezt a szintet maga az ország alkotja, annak területe és népessége a NUTS-1 szintű EUátlag több mint kétszerese, de hazánknál nagyobb területű és népességű makrórégió több is van az EU-ban. Az ország mérete miatt NUTS-1 méretű régiók kialakítása nem indokolt, bár elvileg nem zárható ki, hogy egy 3 egységből álló NUTS-1 szintű közigazgatási régiórendszer kerüljön kialakításra. Ez elsősorban az esetben lenne elképzelhető, ha nem önkormányzati régiók, hanem egy NUTS-2 egységekből felépülő tartományi típusú - önkormányzati és kormányzati szinten egyaránt kiépített – fél-autonóm régiók jönnének létre. Ezzel kapcsolatban azonban feltétlenül meg kell jegyezni, hogy Magyarországon semmi nem indokolja tartományi jellegű regionális kormányzatok kialakítását Egy ilyen 3 NUTS-1 szintű egységből álló modellt képezhetne például a főváros, valamint Pest és Nógrád megyék alkotta (mintegy 10 ezer km2 területű és több mint 3 millió népességű) Közép-Magyarország (Danubia) Budapest székhellyel, a valamennyi dunántúli megyét felölelő (több mint 36 ezer km2 területű és mintegy 3,1 millió népességű) NyugatMagyarország (Pannónia) Pécs székhellyel, valamint az ország többi megyéjét átfogó (közel 47 km2 területű és 4 millió népességű) Kelet-Magyarország (Hunnia) Debrecen székhellyel. Felvetődhet azonban olyan 3 egységből álló makrórégiós struktúra lehetősége is, amelyben – lényegében az egykori óriás megyének tekintett Pest-Pilis-Solt-Kiskun megyéhez hasonlón - a Duna-Tisza közét teljesen magába fogadó közép-magyarországi régióhoz tartozna BácsKiskun és Csongrád megye is. (Ez esetben közép-magyarországi régió népessége 4 millió fő, míg a kelet-magyarországi régióé kb. 3 millió lenne.)

1.2.2. A régiólehatárolás sajátos problémái Az ország területének regionális felosztására tett számtalan korábbi javaslat során egyértelműen kitűnt, hogy bármely régiórendszer kialakításának az egyik legvitatottabb, súlyponti problémája a központi régió, tehát a közép-magyarországi területi egység meghatározása, mivel a főváros körül szervezhető régió "rendhagyó" területi egység. Budapest vonzása ugyanis igen sokrétű, eltérő jelleggel és intenzitással különféle földrajzi kiterjedésű, nagyságú területeket ölel fel. Pest megye – amely nagysága alapján (népessége annyi, mint a nyugat-dunántúli vagy a dél-dunántúli régióé) önálló régiót alkothatna és Budapest is régiórangú területi egység lehetne. Egy nagyrégiós rendszerben azonban a főváros és Pest megye természetes régióalkotó partnerek, ráadásul egy ilyen megoldás azzal a nemkívánatos hatással járna, hogy a főváros és vonzáskörzete - különös tekintettel az ország legnagyobb agglomerációjára - elszakadna egymástól. (Ezért – de csak kisrégiós rendszer alkalmazása azonban - felvetődhet, hogy a központi régiót csak a főváros és agglomerációja

10 képezze, míg a jelenlegi Pest megye más részeit a szomszédos régiókhoz lehetne csatolni.) Másoldalról viszont a fővárosból és Pest megyéből álló NUTS-2 szintű közép-magyarországi régió kapcsolatai a szomszédos megyékkel nem teszik szükségessé a központi régió határainak kitágítását, sőt egy túlsúlyos központi régió eltorzítaná régiórendszert, periferizálná a többi régiót, gátolná a régióközi kapcsolatokat.6 A központi régióhoz hasonlóan számos vitát eredményezett már a Balaton-vidéknek az ország közigazgatási térszerkezetén belüli megosztottsága is. Többször felvetődött egy Balaton körüli megye kialakításának gondolata, hogy biztosítható legyen e térség egységes közigazgatási keretek közötti összehangolt fejlődése. Napjainkban a régiók kialakítása kapcsán is felmerült egy Balatonnal határos megyék alkotta önkormányzati régió létrehozásnak ötlete, illetve az, hogy a balatoni üdülőkörzet egy közigazgatási régióhoz tartozzon, ami értelemszerűen a közép-dunántúli régióba betagozódást jelentene. A Balaton part menti és háttér-településeivel együtt - mint speciális, funkcionális fejlesztési régió ma is kiemelt üdülőkörzetet képez, ahol a területfejlesztési törvény alapján térségi fejlesztési tanács működik. A tóparti települések koordinált kapcsolatai tehát biztosíthatók régióközi együttműködés keretében is. Néhány jelentősebb peremtérséget leszámítva alig akad olyan kisebb-nagyobb terület, melynél ne merülhetne fel a régiólehatárolással kapcsolatos vita, bár néhány térszerkezeti vonal - mint például a Duna, a Tisza (főként felső szakasza) - térséglehatároló hatása általában nem vitatott. Egy önkormányzati régiórendszer bevezetése kapcsán felvetődhet olyan megoldás is, hogy a régiók lehatárolása az első lépcsőben csupán a megyék összevonásával történjék, és ha elkerülhetetlen - e rendszer, illetve térszerkezet néhány éves működési tapasztalatai alapján a második lépcsőben kerüljön sor a “finombeállításra”, azaz egyes kisebb térségek régiók közötti “átcsoportosítására”. Az esetben, ha elkerülhetetlen a megyehatárok “átszabása”, akkor ehhez jó alapot jelenthet a NUTS-3 szintű kistérségi rendszer, bár esetenként elképzelhető egy-egy kistérségen belüli mikrokörzet, illetve város külön kezelése is. Ilyen esetekben a hovatartozási célszerűség megítélése során kívánatosabb nagyobb jelentőséget tulajdonítani a környezetükben felsőfokú ellátó szerepet betöltő, elsősorban megyei jogú városokhoz való kötődésnek, mint a leendő regionális központtal való elérhetőségi kapcsolatoknak. A régiólehatárolás néhány sajátos kistérségi problémája kapcsán érdemes utalni arra, hogy egyes kistérségek, városkörnyékek regionális beosztását illetően már a hét NUTS-2 területfejlesztési régió lehatárolása kapcsán is több javaslat merült fel. Ezért ha a régiók lehatárolására nem pusztán a jelenlegi megyék összevonása révén kerülne sor, a közigazgatási régiók konkrét térbeli keretei meghatározásakor egy akár 7, akár vagy 6 egységből álló nagyrégiós rendszerben egyaránt több kistérség esetében is felvetődhet, illetve lehet indokolt más régióhoz csatolás lehetősége. 6

Az egy lakosra jutó GDP vásárlóerő-paritáson számított értéke a jelenlegi - Budapest és Pest megye alkotta közép-magyarországi régióban már átlépte azt a határt, ami a strukturális alapokból nyújtott támogatások döntő részét kitevő, az elmaradott NUTS-2 térségek fejlesztését szolgáló célkitűzés által érintett kedvezményezett régiók körébe való bekerülés feltétele. Egyesek szerint ezért további területek hozzárendelésével kellene „lerontani” a központi régió GDP-mutatóját. A központi régió forrásszerzési célból történő kibővítése azonban még az esetben sem hozna érdemi “eredményt”, ha a központi régió felölelné Nógrád, Komárom-Esztergom és Fejér megyét is, mert - a főváros népességi és bruttó hazai termelésben jelentkező "túlsúlya" miatt - egy ilyen nagy régió egy főre jutó GDP-je is várhatóan igen rövid belül várhatóan eléri a támogathatóság 75 %-os határértékét, aminek az abszolút értéke az EU bővítését követőn egyébként is csökken.

11 Egyes kistérségek, városkörnyékek regionális beosztását illetően már a NUTS-2 szintű 7 területfejlesztési régió lehatárolása kapcsán is több alternatív javaslat merült fel (pl. Jászberény kistérségének a közép-magyarországi régióhoz, Kunszentmárton kistérségének a dél-alföldi régióhoz és Pápa kistérségének a nyugat-dunántúli régióhoz csatolása). Vizsgálataink szerint, ha a régiók lehatárolására nem pusztán a jelenlegi megyék összevonása révén kerülne sor, egy 7 egységből álló régióstruktúrában a közigazgatási régiók térbeli keretei meghatározásakor felvetődhet például Esztergom és Dorog, Rétság és Balassagyarmat, valamint Jászberény kistérségeinek a közép-magyarországi régióhoz, Pápa kistérségének a nyugat-dunántúli régióhoz, Keszthely, Fonyód és Siófok kistérségeinek (ezáltal az egész Balaton-vidék) a közép-dunántúli régióhoz, Nagykanizsa és Lenti kistérségének a dél-dunántúli régióhoz, Szeghalom kistérségének az észak-alföldi régióhoz, Kunszentmárton kistérségének a dél-alföldi régióhoz csatolása. Egy 6 régióból álló regionális közigazgatási struktúra kialakítása esetén is az előzőekben jelzett átcsoportosítási alternatívák merülhetnek fel (értelemszerűen Pápa, valamint Keszthely, Fonyód és Siófok kistérségei kivételével), de Dunaújváros, Enying és Sárbogárd kistérségének a dél-dunántúli régióhoz csatolása mellett. Egy 3 egységből álló NUTS-1 szintű makrórégiós rendszerben a megyehatáros lehatárolástól eltérő régióba sorolás kérdése érdemben csak közép-magyarországi régió (Danubia) esetében lehet indokolt. Így pl. felvetődhet e régióhoz csatolni a Jászságot (Jászberény és környékét), valamint Esztergom és Dorog, esetleg Hatvan térségét is. A régiók földrajzi kereteinek lehatárolását befolyásolják - a balatoni agglomerálódó térség és a dunamenti urbanizálódó térség kivételével - a megyei jogú városoknak a környezetükben elhelyezkedő kisebb városokkal és községekkel kialakított vonzáskapcsolatok révén létrejött különböző településegyüttesek (agglomerációk, agglomerálódó térségek, urbanizálódó térségek, nagyvárosi településegyüttesek) is. A részben közép-dunántúli, részben észak-dunántúli, részben pedig dél-dunántúli statisztikai régióhoz tartozó speciális (interregionális) Balatoni agglomerálódó térség kivételével ezeket a településegyütteseket nem bontják meg a jelenlegi NUTS-2 régiók határai. Feltétlenül kívánatos, hogy ez követelményként érvényesüljön bármilyen közigazgatási régió lehatárolás esetén.

*** A regionális közigazgatási térszerkezet kialakítása lehetőségeinek vizsgálata kapcsán kísérleti modellként készített néhány mellékelt - a különböző régióvariánsokra vonatkozó adatokat (terület, népesség, település, város, kistérség, GDP) tartalmazó táblázatokat, valamint a regionális önkormányzatok térbeli keretei számára nem megfelelőnek minősíthető kisrégiós (nagymegyés) rendszerek kialakításával kapcsolatos lehetőségek bemutatását terjedelmi okokból most mellőző - régiólehatárolási alternatíva az “A” változatok esetében csupán megyék összevonásával számol, míg a “B” változatok esetében egyes megyék “feldarabolódnak” a városok és vonzáskörzeteik, illetve a kistérségi rendszer figyelembe vételével.

12

2. A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK JELENLEGI REGIONÁLIS FUNKCIÓI ÉS SZEREPKÖRE

2.1. Általános helyzetkép Az 1989-90-ben bekövetkezett rendszerváltás, a piacgazdaság kialakulása, a tulajdonviszonyok változása, a parlamentáris demokrácia létrehozása, az önkormányzati rendszer kiépítése alapvetően megváltoztatta a társadalmi-gazdasági fejlődés, s ennek keretében az urbanizáció körülményeit. Mindez együtt járt a városok, köztük a megyei jogú városok helyzetének és jövőbeli fejlődési feltételeinek jelentős átértékelődésével, módosulásával. A megyei jogú városok - földrajzi elhelyezkedésük és történelmi adottságaik, fejlettségük és funkcióik, gazdaságuk és társadalmuk jellemzői, szűkebb-tágabb környezetükkel kialakított kapcsolataik alapján - eltérő adottságokkal, alkalmazkodó és megújuló képességgel rendelkeznek, eltérően reagálnak az új jelenségekre és kihívásokra. Mindezek nyomán részben korábbi tendenciák erősödnek fel, részben pedig újak lépnek fel fokozódó intenzitással, pozitív és negatív értelemben egyaránt. A főváros és agglomerációja, valamint az ország más területei és települései között változatlanul erős a centrum-periféria viszony, de mindinkább megfigyelhető a vidéki nagyvárosok és a sokfunkciós középvárosok megújuló képességének erősödése is. Az önkormányzati rendszer keretei között a korábbiaknál gyorsabb és jelentősebb infrastrukturális, illetve településfejlesztés bontakozott ki a megyei jogú városok többségében. A korábbi növekedésorientált, az ipari munkahelyek és az állami lakásépítés koncentrációján alapuló városfejlődéssel szemben mindinkább érvényesülő tendencia a fejlődés minőségi elemeit előtérbe állító urbanizáció felértékelődése. Ez megnyilvánul az infrastruktúra fejlesztésében, az életkörnyezettel szemben támasztott igényekben, a természeti, az építészeti és kulturális értékek megőrzésében, a helyi hagyományok és identitás iránti érdeklődés erősödésében egyaránt. Egyre inkább felismerést nyer az is, hogy nélkülözhetetlen a település-együtteseken belüli, valamint a városok és a vonzáskörzetükben lévő falvak közötti sokrétű kapcsolatok harmonikus elmélyítése. A megyei jogú városok fejődésének és helyzetének megítélése szempontjából fektétlenül figyelmet érdemel az az értékelés, amely - többek között - a magyar városok 1990-es évekbeli fejlődési dinamikáját vizsgálta a népességszám, a munkahelyek számának változása, a munkanélküliségi ráta, a gazdasági szervezetek számának alakulása és a városhierarchiában bekövetkezett változások figyelembe vételével. 7 A vizsgálat szerint a pozicióikat javító megyei jogú városok tartozik Közép-Dunántúlon Székesfehérvár és Veszprém, Nyugat-Dunántúlon Győr, Zalaegerszeg és Nagykanizsa, Dél-Dunántúlon Pécs és Szekszárd, Észak-Alföldön Debrecen, Nyíregyháza és Szolnok is, a Dél-Alföldön pedig Szeged és Kecskemét. E felmérés szerint megőrizte korábbi pozicióit Békéscsaba, Dunaújváros, Eger, Kaposvár, Sopron és Szombathely, míg a többi megyei jogú a város pozióiból vesztő városok közé sorolható. E vizsgálat kapcsán is meg kell azonban jegyezni, hogy az 1990-es évek második felétől számos város a korábbiaknál feltétlenül kedvezőbb helyzetbe került a dinamikát meghatározó tényezők tekintetében. 7

Beluszky Pál-Győri Róbert (1999): A magyarországi városhálózat és az EU-csatlakozás – Tér és Társadalom 1-2. sz.

13

A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK NÉHÁNY JELLEMZŐ ADATA 2000-BEN VÁROS

Vállalkozás

Ebből: társas vállalkozás

1740

239426

149149

Székesfehérvár Tatabánya Veszprém Dunaújváros

105 73 61 54

12719 6760 7492 4682

5595 2672 2938 2262

Győr Szombathely Zalaegerszeg Sopron Nagykanizsa

129 82 62 56 52

15912 8870 7173 5613 4699

6652 3412 2936 20308 1632

Pécs Kaposvár Szekszárd

160 68 36

17551 7397 4657

8585 2885 1996

Miskolc Eger Salgótarján

182 58 45

16001 6630 3760

7803 2581 1339

Debrecen Nyíregyháza Szolnok

207 117 77

20045 13871 7496

9743 5828 3539

Szeged Kecskemét Békéscsaba Hódmezővásárhely

164 107 67 49

18172 11201 6600 3738

7917 5088 2415 1143

Budapest

Népesség (1000)

KiskeresVendéglátó Kereskekedelmi hely delmi üzlet szálláshely KÖZÉP-MAGYARORSZÁG 29422 7933 43006 KÖZÉP-DUNÁNTÚL 1896 487 1572 1134 292 392 1374 349 1146 796 205 406 NYUGAT-DUNÁNTÚL 2615 737 4001 1633 407 2843 1227 324 1480 1482 397 5838 1069 226 1413 DÉL-DUNÁNTÚL 2883 773 7325 1571 391 1209 947 193 976 ÉSZAK-MAGYARORSZÁG 2886 881 7006 1360 415 6412 860 293 2144 DÉL-ALFÖLD 3613 990 6975 2854 874 3940 1403 414 1888 ÉSZAK-ALFÖLD 3109 787 5968 1905 530 2497 1266 396 780 887 257 411

Ebből: szállodai férőhely

Felsőoktatási hallgató

28760

Ebből: nappali tagozatos

Kórházi ágy

77290

22782

549 179 281 38

6941 3188 6166 4293

4534 1971 5634 2793

1485 943 775 762

1577 530 333 2520 241

11332 5428 4593 -

9236 2293 2061 -

1574 1133 1243 947 642

1216 276 852

22809 2965 1215

13441 1706 674

2218 934 1026

1118 1107 387

11236 6923 -

7181 2909 -

3470 1142 600

1675 617 610

23093 9771 5651

14456 4955 1776

3622 2174 1655

1377 916 88 87

24147 4893 4064 796

14870 3053 1582 354

1984 1479 629 325

14 A megyei jogú városokban található intézményhálózatban végrehajtott, esetenként jelentős korszerűsítések, kapacitásbővítések eredményeként az intézmény-ellátottság tekintetében általában érzékelhető javulás következett be, míg a műszaki infrastruktúra, főként a vonalas települési infrastruktúra és az ahhoz tartozó létesítmények kiépítése, valamint a hálózati bekötések tekintetében jelentős volt az előrelépés. Az intézményellátottság kapcsán érdemes utalni arra a kutatásra, amelynek alapján az állapítható meg, hogy amíg a vizsgálatába bevont 42 szervezet és intézmény közül egy magyar város már 1996-ban átlagosan közel 30-cal rendelkezett, addig a megyei jogú városok intézményhálózati kiépítettsége lényegében teljesnek volt mondható.8 A megyei jogú városok regionális szerepkörének megítélése kapcsán érdemes legalább vázlatos pillantást vetni arra is, hogy a gazdaság meghatározó szereplői hogyan értékelik a városokat a gazdasági, üzleti élet adottságai lehetőségei tekintetében, különös tekintettel az önkormányzatokra „vállalkozásbarát” tevékenységének, valamint a városok ezzel kapcsolatos adottságai és fejlesztési feladatai megítélését illetően. Ennek kapcsán érdemes utalni egy 1999-ben, a Budapest Business Journal által készített - az azóta eltelt időben feltehetően ha nem is gyökeresen, mégis változó - helyzetképet tükröző, a fővárosra és a 22 megyei jogú városra kiterjedő felmérésre.9 A városértékelésre irányuló kérdőíves felmérés során az adott megyei jogú városokban tevékenykedő legnagyobb cégek vezetői egy tíz pontos skálán értékelhették városukat hét kategóriában. A pontszámok azt érzékeltették, hogy az üzletemberek hogyan vélekednek a helyi üzleti környezetet meghatározó egyes tényezőkről (önkormányzat, műszaki és üzleti infrastruktúra, munkaerőpiac, kulturális lehetőségek és lakókörnyezet, üzleti légkör és változása). A felmérés jellegéből adódóan a kirajzolódó kép nem tekinthető igazán objektívnek, részleteiben és összességében sem szakmailag megalapozottnak, de arra kétségkívül alkalmas, hogy jelezze az üzleti élet szereplőinek szubjektív vagy objektív véleményét, és felhívja a figyelmet a jelentkező gyengeségekre, feladatokra. A felmérés szerint az üzleti környezet Közép-Dunántúlon Székesfehérváron volt nemcsak regionális, de országos tekintetben is a legkedvezőbb összességében, de az átlagosnál jobb Tatabányán is. A cégek vezetői által kitöltött kérdőívek alapján hasonlóan a helyzet Győr esetében is Nyugat-Dunántúlon, de átlag feletti értéket ért el Szombathely is. A dél-dunántúli statisztikai régió megyei jogú városai között az átlagosnál rosszabbra értékelték gazdasági, üzleti élet adottságait és lehetőségeit tekintve a felmérés szerint nem voltak érdemi különbségek. A Észak-Magyarországon Eger, Észak-Alföldön Debrecen, a Dél-Alföldön pedig csak Kecskemét üzleti környzetét értékelték átlag felettinek a megyei jogú városok közül. A fentiek kapcsán azonban feltétlenül érdemes utalni arra, hogy a felmérés óta eltelt időben jelentős változások következhettek be. Az említettek mellett egyes városok korábbiaknál kedvezőbb helyzetbe kerültek a gazdasági, üzleti élet adottságai lehetőségei tekintetében.

8

Szigeti Ernő (1999): A városok intézményellátottságának területi jellemzői - Területi Statisztika. 4. sz.

9

City Guide Hungary (Magyarországi városkalauz) – Budapest Business Journal – Új Világ Kiadó 1999

15 BUDAPEST ÉS A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK ÜZLETI KÖRNYEZETÉNEK ÉRTÉKELÉSE* VÁROS

Önkormányzat

Budapest

6

Székesfehérvár Tatabánya Veszprém Dunaújváros

9 8 8 4

Győr Szombathely Nagykanizsa Zalaegerszeg Sopron

9 7 5 3 4

Szekszárd Kaposvár Pécs

7 5 6

Eger Miskolc Salgótarján

7 7 7

Nyíregyháza Debrecen Szolnok

7 7 5

Kecskemét Szeged Hódmezővásárhely Békéscsaba ÁTLAG

6 5 6 5 6,2

Műszaki infrastruktúra

Üzleti infrastru ktúra

Munkaerőpiac

Kulturális, pihenési lehetőségek, lakókörnyezet KÖZÉP-MAGYARORSZÁG 7 9 8 8 KÖZÉP-DUNÁNTÚL 7 9 9 7 8 8 6 6 5 7 6 5 4 8 7 5 NYUGAT-DUNÁNTÚL 8 9 7 8 7 7 6 6 5 8 7 5 6 9 6 7 7 7 8 7 DÉL-DUNÁNTÚL 6 9 6 8 8 7 6 6 5 9 5 7 ÉSZAK-MAGYARORSZÁG 7 8 7 8 6 7 7 7 7 7 6 5 ÉSZAK-ALFÖLD 6 9 6 6 5 7 7 4 4 7 6 5 DÉL-ALFÖLD 7 9 8 8 5 9 7 6 6 6 7 6 5 7 6 6 6,3 7,9 6,7 6,3

Üzleti légkör

Üzleti légkör változása

ÁTLAG

8

9

7,9

9 7 5 5

9 8 7 6

8,4 7,3 6,1 6,0

8 7 6 6 5

9 9 8 6 5

8,3 7,0 6,3 6,1 6,1

6 6 5

4 7 7

6,6 6,4 6,3

6 6 6

7 6 8

7,1 6,6 6,6

6 4 5

7 9 6

7,0 6,1 5,4

8 6 6 4 6,1

9 7 7 6 7,2

7,9 6,4 6,3 5,6 6,7

* A Budapest Business Journal felmérése alapján. In: City Guide Hungary (Magyarországi városkalauz) - Új Világ Kiadó 1999

2.2. Regionális szerepkörök funkciókat hordozó elemek A regionális központ szerepkörének betöltéséhez szükséges fontosabb feltételekkel Budapestet figyelmen kívül hagyva - elsődlegesen a megyei jogú városok rendelkeznek. Ezek méretük, funkcionális fejlettségük, térségi szerepkörük alapján több csoportba sorolhatók, attól függően, hogy milyen kritériumok szerint végezzük az egyébként szubjektív szempontokat is elkerülhetetlenül tartalmazó minősítést, "osztályozást". A regionális központ szerepkör betöltésének is egyik feltételét jelentő megközelíthetőség, a korszerű közlekedési kapcsolatok szempontjából fontos autópályán jelenleg csak Győr, Tatabánya, Székesfehérvár, Kecskemét érhető el, illetve Eger és Miskolc közelíthető meg, de belátható időn belül ez lesz a helyzet Debrecen, Nyíregyháza, Szeged esetében is. Autópálya elérhetősége szempontjából viszonylag jó a helyzet Veszprém, Salgótarján, Dunaújváros esetében is, ugyanakkor nagyon rossz Pécs, Zalaegerszeg, Szekszárd, Békéscsaba esetében. Az Inter City és Inter Pici járatokkal való vasúti elérhetőség

16 - Dunaújváros és Salgótarján kivételével - minden megyei jogú város esetében biztosított. Polgári célokra (is) hasznosítható, de érdemben nem használt és többségében nem betonpályás repülőtér néhány kivétellel minden város környezetében található. A regionális hatókörű államigazgatási szervek közül – amint az már részletesebben is bemutatásra került - a legtöbbel Debrecen, Miskolc Pécs és Szeged rendelkezik, míg több decentralizált regionális szerv központja Győr, Székesfehérvár és Veszprém, valamint Szombathely és Szolnok is, de – Dunaújváros, Hódmezővásárhely és Tatabánya kivételével legalább egy ilyen szerv minden megyei jogú városban található. A reprezentatív városközpont megléte tekintetében Eger, Győr, Kecskemét, Pécs, Sopron, Szeged, Szombathely, Veszprém adottságai kiemelkedők, de viszonylag kedvezőek Debrecen, Hódmezővásárhely, Kaposvár, Miskolc, Nyíregyháza, Szekszárd, Székesfehérvár, Szolnok, Zalaegerszeg esetében is. A pénzintézeti szolgáltatások és kereskedelmi funkciók, valamint a modern üzleti szolgáltatások regionális jelentőségű koncentrációja tekintetében a 100 000 főnél népesebb nagyvárosok, valamint Szombathely szerepe kiemelkedő. Az interregionális kapcsolatok alakításában is fontos nemzetközi szintű szállodai és vendéglátó infrastruktúra szempontjából Győr, Debrecen, Eger, Pécs, Sopron, Szeged, Székesfehérvár felkészültsége a legjobb. A magasabb kategóriájú szálláshelyekkel való ellátottság (négy és három csillagos hotelek) tekintetében lényegében hasonló a helyzet. Több tudományterületre kiterjedő, teljes vertikumú egyetemmel Debrecen, Pécs és Szeged rendelkezik, de Győr, Kaposvár, Miskolc, Sopron, Veszprém egyeteme mellett valamilyen felsőoktatási intézmény - Nagykanizsa kivételével - minden megyei jogú városban található. Különböző profilú kutató-fejlesztő bázison alapuló jelentős innovációs szerepkörrel elsősorban a nagyobb egyetemi központok (Debrecen, Pécs, Szeged) jelennek meg, de ide sorolható néhány más - egyetemmel, főiskolával és innováció jellegű ipari parkkal rendelkező - város is, elsősorban Győr, Miskolc, Székesfehérvár Veszprém is. Ugyancsak ezekben található a különböző akadémiai, ágazati és nagyvállalati kutató-fejlesztő kapacitás nagyobb része. A szakosodott klinikákat is magában foglaló egészségügyi szolgáltatások tekintetében az orvostudományi egyetemekkel rendelkező nagyvárosok (Debrecen, Pécs, Szeged) regionális szerepe a legjelentősebb, de egyes más megyei jogú városok kórházai is ellátnak regionális feladatokat (pl. Miskolc, Győr, Szombathely). A kulturális szférában regionális jelentőségű központok: Debrecen, Győr, Pécs, Szeged, de megyénél nagyobb hatókörű kulturális intézmények (állandó színházak, több profilú múzeumok, galériák stb.) találhatók több más megyei jogú városban is (Eger, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nyíregyháza, Sopron, Székesfehérvár, Szombathely, Szolnok, Veszprém). Regionális jelentőségű vallási központok (pl. püspökségi székhely) a megyei jogú városok közül Eger, Veszprém, Debrecen, Győr, Kaposvár, Miskolc, Pécs, Szeged, Szombathely és Székesfehérvár. Közülük egyesek (Veszprém, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs és Szeged) több vallási felekezetnek is a regionális központjai. Több irányú nemzetközi kapcsolatrendszer, diplomáciai alközponti funkció (pl. konzulátus) tekintetében elsősorban Debrecen, Pécs és Szeged regionális szerepe jelentős. Pécsett horvát és német, Debrecenben orosz, Szegeden román konzulátus van. Testvér- illetve partnervárosi kapcsolatokat mindegyik megyei jogú város széleskörűen kiépített, de ezek egy része csak formálisan működik.

17

2.3. Regionális funkciók A megyeszékhelyeknek és a többi megyei jogú városnak az adott megyék társadalmi, gazdasági, politikai életében játszott központi szerepköre egyértelmű, külön vizsgálatot és bizonyítást aligha igénylő tény. Más a helyzet azonban e városok megyehatárt átlépő, megyei méreteket meghaladó regionális funkcióinak reális megítélését illetően. Több megyeszékhely „vonzása” esetenként még a megye egészére sem terjed ki, más esetekben viszont számos tekintetben átlépheti a megye határait is, sőt néhány térségi funkció tekintetében a város „szerepköre” kiterjedhet a több megyét, sőt országrészt felölelő nagyobb térségre is. A megyei jogú városok regionális szerepkörének léte és mérete, érvényesülése tehát már nem magától értetődő, feltétlenül vizsgálatot igényel. A térségi szerepkörök megítélésével kapcsolatban érdemes kiemelt figyelmet fordítani egy - Csapó Tamás által végzett- olyan kutatásra is, amely a megyei jogú városok regionális funkcióinak vizsgálatának eredményeit foglalják össze.10 A kutatás során 80 regionális szerepkör – közte 31 dekoncentrált típusú állami szerv és intézmény, 16 gazdasági és infrastrukturális, 19 oktatási és kulturális, 14 egészségügyi, szociális és egyéb intézmény - mennyiségi felmérésére és (pontozásos módszer alkalmazásával történő) minőségi értékelésére került sor megyei jogú városokban. A felmérés - a regionális szerepkörű intézmények száma és ezek súlyozott pontszáma alapján mérve egyaránt - azt a ritka kivétellel általánosan elfogadott álláspontot erősíti meg, hogy a megyei jogú városok közül csak Pécs, Debrecen és Szeged tekinthető egyértelmű regionális központnak. Miskolc és Győr esetében a regionális központ szerepkörében már vannak hiányos funkciók. A több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központok közé tartozik mindenek előtt Szombathely és Veszprém, de ide sorolható Kecskemét, Szolnok, Székesfehérvár Kaposvár és Sopron is. A felsőfokú központ következő csoportjába tartozó megyei jogú városok – Békéscsaba, Eger, Nyíregyháza és Zalaegerszeg - már csak néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központok, érdemleges regionális szerepkörük alig van. A többi megyei jogú város pedig regionális funkciókkal alig rendelkező részleges felsőfokúnak tekinthető (Dunaújváros, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Salgótarján, Szekszárd, Tatabánya). Ez a kutatás is azt erősítette meg, hogy az állami dekoncentrált szervek, intézmények számát és jelentőségét tekintve Dél-Dunántúlon Pécs, Észak-Magyarországon Miskolc, Észak-Alföldön Debrecen, Dél-Alföldön pedig Szeged szerepe egyértelműen kiemelkedő. Közép-Dunántúlon viszont Székesfehérvár és Veszprém megosztozik a regionális szerepkörökön, míg Nyugat-Dunántúlon ugyan Győré a vezető szerep, de mellette Szombathely is jelenős szerepet tölt be az állam regionális illetékességű dekoncentrált szervezetrendszere működtetésében.

10 Csapó Tamás (2002): A megyei jogú városok regionális funkciói - Területi Statisztika 3. sz.

18 A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK REGIONÁLIS SZEREPKÖRÉNEK NAGYSÁGA * VÁROS

Állami dekoncentrált szervek, intézmények száma (max. 31)

súlyozott pontszáma 9 9 -

12 12 -

Győr Szombathely Sopron Zalaegerszeg Nagykanizsa

13 10 7 4 1

16 10 12 4 1


21 8 2

30 12 2


18 4 1

23 6 2

Debrecen Szolnok Nyíregyháza

22 10 4

31 14 4


18 8 7 -

27 10 9 -

Veszprém Székesfehérvár Tatabánya Dunaújváros

* Csapó Tamás (2002) adatai alapján.

Gazdasági, pénzügyi, Kulturális, oktatási, kommunális-műszaki tudományos intézmények infrastrukturális szervek száma súlyozott száma súlyozott (max. 16) pontszáma (max. 19) pontszáma KÖZÉP-DUNÁNTÚL 4 5 10 16 3 6 4 5 1 1 5 6 3 4 NYUGAT-DUNÁNTÚL 10 20 11 15 5 8 8 10 5 9 4 6 5 9 3 3 3 4 DÉL-DUNÁNTÚL 15 31 14 24 5 7 4 6 1 1 2 2 ÉSZAK-MAGYARORSZÁG 11 22 11 19 4 5 4 6 2 3 ÉSZAK-ALFÖLD 14 28 13 21 3 3 5 7 3 4 6 8 DÉL-ALFÖLD 15 28 14 23 4 5 8 8 3 4 2 2 1 1

Egészségügyi, szociális, egyéb intézmények száma (max. 14)

Együtt

súlyozott pontszáma

száma (max. 80)

súlyozott pontszáma

6 5 -

9 8 -

29 21 6 3

42 31 7 4

6 7 3 4 -

9 11 5 5 -

40 30 19 16 4

60 39 32 21 5

10 3 1

16 5 1

60 20 6

101 30 6

4 3 -

7 4 -

44 15 3

71 21 5

9 5 3

15 7 4

58 23 16

95 31 20

9 4 3 1

16 6 3 1

56 24 14 2

94 29 18 2

19 A regionális hatókörű gazdasági, pénzügyi, kommunális-műszaki infrastrukturális szervek száma és jelentősége tekintetében is lényegében az előzőhöz hasonló a helyzet. E vonatkozásban is egyértelmű Pécs, Debrecen és Szeged saját régióján belüli meghatározó szerepe, de ugyanez mondható Győr és Miskolc esetében is. A közép-dunántúli régióban viszont Székesfehérvár és Veszprém súlya e tekintetben kisebb és lényegében ugyancsak azonosnak minősíthető. Az említett vizsgálat szerint a megyei jogú városokban található regionális funkciójú kulturális, oktatási, tudományos intézmények számát és jelentőségét illetően sem más a helyzet az egyes régiókon belül, azzal az eltéréssel, hogy a közép-dunántúli régióban Veszprém – elsősorban egyeteme révén – regionális szerepe e tekintetben feltétlenül nagyobb mint Székesfehérváré. A regionális jelentőségű egészségügyi, szociális és egyéb intézményekkel való ellátottság vonatkozásában is csak némileg árnyaltabb a kép. E téren magától értetődően kiemelt – döntően az orvosképzéshez kapcsolódó klinikák rendszere miatt - az adott régión belül Pécs, Debrecen és Szeged regionális szerepköre. A többi régióban nincsenek hasonló ellátottsági szintet biztosító városok. Ez a helyzet Észak-Magyarországon is, ahol egyébként Miskolc vezető szerepe e tekintetben sem vitatható. Közép-Dunántúlon és NyugatDunántúlon azonban e szerepkörök súlya lényegében hasonló Győr és Szombathely, valamint Székesfehérvár és Veszprém esetében. Összességében a regionális szerepkörök számát és súlyát illetően a vizsgálat szerint Pécs, Debrecen és Szeged a legjelentősebb megyei jogú városok. E három városban koncentrálódik a regionális intézmények egyharmada. Mellettük a következő kategóriába tartozó Győr és Miskolc is jóval az átlagosat meghaladó mértében látnak el regionális funkciókat. Az előbb említett öt városban van a regionális intézmények fele. A többi város regionális funkciói már jóval mérsékeltebbek. Ezek közül is kiemelhető azonban a regionális szerepköröket illetően a városok harmadik kategóriájába sorolható Szombathely és Veszprém. Az intézmények egyharmada a második kategóriába tartozó 7 városban, míg harmadik kategóriába tartozó 10 városban csak a regionális intézmények egyhatoda található. A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK KATEGÓRIÁI A REGIONÁLIS SZEREPKÖRŰ INTÉZMÉNYEK SZÁMA ALAPJÁN Kategória I/1. I/2. II/1. II/2.

III/1. III/2.

Városok

Debrecen, Pécs, Szeged Győr Miskolc Együtt Szombathely Veszprém Kaposvár, Kecskemét, Sopron, Székesfehérvár, Szolnok Együtt Békéscsaba, Eger, Nyíregyháza, Zalaegerszeg Dunaújváros, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Salgótarján, Szekszárd, Tatabánya Együtt Összesen

Városok száma 3 2 5 2

Regionális intézmények száma átlagosan összesen 58 174 42 84 52 258 29 59

Részesedés az intézményekből % 34.2 16,5 50,7 11,6

5 7

22 24

107 166

21,0 32,6

4

15

61

12,0

6 10 22

4 8 23

24 85 509

4,7 16,7 100

20

REGIONÁLIS TERÜLETI ILLETÉKESSÉGŰ SZERVEK SZÁMA A MEGYEI JOGÚ VÁROSOKBAN

SZERVEK SZÁMA 56-60 40-44 29-30 19-24 14-16 2-6

A regionális jelentőségű intézményhálózat előbbi négy kategóriája valamennyi elemét figyelembe véve a jelzett kutatás alapján tehát a megyei jogú városok a 7 NUTS-2 régióban az alábbi regionális szerepköröket töltik be jelenleg: •

Közép-Dunántúlon jelenleg nincs egyértelmű regionális központ. Székesfehérvár és Veszprém egyaránt csak több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központnak minősíthető. Tatabánya és Dunaújváros már csak regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ.

•

Nyugat-Dunántúlon Győr hiányos funkciójú regionális központ, amely mellett Szombathely és Sopron is több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központnak tekinthető. Zalaegerszeg viszont csak néhány, míg Nagykanizsa regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ.

•

Dél-Dunántúlon Pécs egyértelmű regionális központ, mert Kaposvár csak több, Zalaegerszeg pedig néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ, míg Szekszárd regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ.

•

Észak-Magyarországon Miskolc hiányos funkciójú regionális központ. Eger csak néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ, míg Salgótarján regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ csupán.

•

Észak-Alföldön Debrecen tölti be az egyértelmű regionális központ szerepét. Mellette Szolnok csak több, Nyíregyháza pedig csupán néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központnak tekinthető.

•

Dél-Alföldön az egyértelmű regionális központ vitathatatlanul Szeged, amely mellett Kecskemét több, Békéscsaba pedig néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ. Hódmezővásárhely viszont regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ.

21 Princz Gyula már a 1920-as években Budapest, Győr, Pécs, Székesfehérvár, Miskolc, Debrecen és Szeged városokat jelölte meg kerületi központként - egy lehetséges regionális közigazgatás alapjául szolgáló - általa lehatárolt 7 közlekedésföldrajzi fővidék esetében.11 Fél évszázaddal később - Székesfehérvár kivételével - ugyanezek a városok jelentek meg mint kiemelt felsőfokú központok, egyben a 6 tervezési-gazdasági körzet potenciális központjaként az 1971. évi Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepcióban, illetve Bibó István közigazgatási reformtervében a városjárásokra alapozott ugyancsak 6 országos közigazgatási kerület székhelyeként. Ezek a városok voltak - ugyancsak Székesfehérvár kivételével - 19901994 között a köztársasági megbízottak székhelyei is a működési területüket jelentő 7 régióban.12 Mindez a magyar településrendszer területi struktúrája és funkcionális hierarchiája mellett nem véletlen, amit igazolnak az utóbbi egy-másfél évtized az előzőekhez lényegében hasonló álláspontot képviselő más kutatók vizsgálatai is. Így például egy 19909-es elején végzett vizsgálat13 alapján úgy ítélhető meg, hogy - a jelenlegi NUTS-2 régiókat tekintve Debrecen, Pécs és Szeged, mint fejlett regionális központ, Győr és Miskolc pedig, mint regionális központ a legjelentősebb centrum az adott régióban, míg a közép-dunántúli régióban Székesfehérvár és Veszprém egyaránt csupán fejlett felsőfokú központnak minősül. Egy másik geográfus kutatásai14 alapján ugyancsak az állapítható meg hogy Pécs, Debrecen és Szeged tényleges regionális központként, Győr és Miskolc pedig részleges regionális központként látja el centrumszerepét az adott NUTS-2 régióban, ugyanakkor a KözépDunántúlon Székesfehérvár (mint 100000 főnél népesebb nagyváros) és Veszprém igazából csak megyehatárokon túlnyúló funkciókkal rendelkező megyeszékhelynek tekinthető. A magyarországi városok hierarchiájának vizsgálatával foglalkozó újabb értékelés15 szerint is arra a következtetésre juthatunk, hogy csupán Debrecen, Pécs és Szeged tekintető teljes értékű regionális centrumnak, mert még Győr és Miskolc is hiányos szerepkörű regionális centrum az adott régióban, a közép-dunántúli régióban viszont még hiányos szerepkörű regionális centrum sincs, mivel Székesfehérvár és Veszprém csak „szerepkörét teljes mértékben betöltő megyeközpontnak” minősíthető. Mindent egybe vetve a fent említett vizsgálatok és saját kutatásaink figyelembe vételével összefoglalóan úgy ítélhető meg, hogy a regionális szerepköröket tekintve DélDunántúlon Pécs, Észak-Alföldön Debrecen, Dél-Alföldön pedig Szeged egyértelműen kiemelt regionális központnak tekinthető. Nyugat-Dunántúlon Győr, Észak-Magyarországon pedig Miskolc - hiányos funkciói ellenére is – a regionális központ. Közép-Dunántúlon viszont nem lehet ilyen egyértelműen meghatározni a régió központját, mivel Székesfehérvár és Veszprém egyaránt csak részleges regionális központnak tekinthető.

11

Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza - Dialóg Campus-Kiadó 2001.

12

Bibó István (1975): Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció MTA Igazgatástudományi Bizottsága, Közigazgatás-tudományi Szekció

13

Dövényi Zoltán (1992)

14

Tóth József (1993): Nagyvárosok a magyar településrendszerben – Comitatus 7-8. sz.

15

Beluszky Pál-Győri Róbert (1999): A magyarországi városhálózat és az EU-csatlakozás – Tér és Társadalom 1-2. sz.

22

BUDAPEST ÉS A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK FUNKCIONÁLIS HIERARCHIASZINTEKBE SOROLÁSA

VÁROS

Dövényi (1992)

Tóth (1993)

Beluszky (1999)

KÖZÉP-MAGYARORSZÁG főváros KÖZÉP-DUNÁNTÚL

Budapest

főváros

főváros

Székesfehérvár

fejlett felsőfokú központ

Veszprém


Tatabánya

felsőfokú központ

Dunaújváros

fejlett középfokú központ

megyeszékhely nagyváros megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyei jogú város

Győr

regionális központ

részleges regionális központ

Szombathely


Zalaegerszeg


megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely

Sopron


megyei jogú város

hiányos szerepkörű megyeközpont részleges megyeközpont

Nagykanizsa

fejlett középfokú központ

megyei jogú város

teljes értékű középváros

Pécs

fejlett regionális központ

tényleges regionális központ


Kaposvár


teljes értékű megyeközpont

Szekszárd


megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyei jogú város

Csapó (2001) főváros

Szigeti (2003) főváros


több regionális funkcióval részleges regionális rendelkező felsőfokú központ központ


több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú hiányos regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ

részleges regionális központ részleges felsőfokú központ megyei jogú város

regionális központ hiányos funkciókkal több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ


részleges megyeközpont teljes értékű középváros

NYUGAT-DUNÁNTÚL hiányos szerepkörű regionális központ teljes értékű megyeközpont

részleges regionális központ felsőfokú központ felsőfokú központ megyei jogú város

DÉL-DUNÁNTÚL

részleges megyeközpont

egyértelmű regionális központ több regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ regionális funkcióval alig rendelkező felsőfokú központ

kiemelt regionális központ felsőfokú központ részleges felsőfokú központ

23 ÉSZAK-MAGYARORSZÁG Miskolc


részleges regionális központ

hiányos szerepkörű regionális központ teljes értékű megyeközpont

Eger


Salgótarján


megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyei jogú város

Debrecen




Nyíregyháza



Szolnok


megyeszékhely nagyváros megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal

Szeged



Kecskemét


Békéscsaba


megyeszékhely nagyváros megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyeszékhely megyehatáron túlnyúló funkciókkal megyei jogú város

részleges megyeközpont

regionális központ hiányos funkciókkal néhány regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ regionális funkcióval rendelkező felsőfokú központ

regionális központ felsőfokú központ részleges felsőfokú központ

ÉSZAK-ALFÖLD


egyértelmű regionális kiemelt regionális központ központ néhány regionális funkcióval részleges regionális rendelkező felsőfokú központ központ több regionális funkcióval részleges regionális rendelkező felsőfokú központ központ

DÉL-ALFÖLD

Hódmezővásárhely fejlett középfokú központ

teljes értékű regionális központ teljes értékű megyeközpont

egyértelmű regionális kiemelt regionális központ központ több regionális funkcióval részleges regionális rendelkező felsőfokú központ központ

hiányos szerepkörű megyeközpont teljes értékű középváros

néhány regionális funkcióval felsőfokú központ rendelkező felsőfokú központ regionális funkcióval alig megyei jogú város rendelkező felsőfokú központ

24

2.4. Regionális közigazgatási szerepkörök Egy közigazgatási régiórendszer kialakítása kapcsán a megyei jogú városok kisebbnagyobb területre kiterjedő regionális hatókörű funkcióin belül érdemes részletesebben is számba venni és értékelni e városoknak az állam regionális területi illetékességű szervezetrendszere működtetésében betöltött jelenlegi szerepét és súlyát, kiemelt figyelemmel a dekoncentrált államigazgatásra.

2.4.1. A dekoncentrált államigazgatás területi szervei A megyei keretek között működő dekoncentrált államigazgatási szervekhez hasonlóan a regionális keretek között működő dekoncentrált államigazgatási szervek központjai is döntő részben a megyeszékhelyeken és a fővárosban találhatók. A megyei jogú városok között csak négy (Szekszárd, Tatabánya, valamint Dunaújváros és Hódmezővásárhely) olyan található, ahol nem működik a vizsgálatba bevont 19 dekoncentrált típusú államigazgatás szerv valamilyen területi egysége. A dekoncentrált államigazgatás különösen sok regionális szervének székhelye található Budapesten és Pécsen, valamint Debrecenben, Győrben , Miskolcon és Szegeden, tehát az általában is kiemelt jelentőségű, országrésznyi területre kierjedő vonzásfunkciókkal rendelkező regionális központoknak tekintett nagyvárosokban. Ebben a 6 városban található a regionális illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek központjainak 60 %-a, ami azt jelzi, hogy lényedében ezek a 100000 főnél nagyobb lélekszámú városok tekinthetők – legalábbis a közigazgatás oldaláról - jelentős regionális központoknak. A MEGYEI JOGÚ VÁROSOKBAN MŰKÖDŐ REGIONÁLIS TERÜLETI ILLETÉKESSÉGŰ DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK Regionális illetékességű szervek száma az adott városokban 19

Megyei jogú városok Budapest, Pécs

11-15

Debrecen, Győr, Miskolc, Szeged

8-11

Székesfehérvár, Szombathely, Veszprém

5-6

Kecskemét, Szolnok

3-4

Békéscsaba, Eger, Nyíregyháza, Sopron

1-2

Kaposvár, Nagykanizsa, Salgótarján, Zalaegerszeg

0

Dunaújváros, Hódmezővásárhely, Szekszárd, Tatabánya

25 REGIONÁLIS TERÜLETI ILLETÉKESSÉGŰ DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK A MEGYEI JOGÚ VÁROSOKBAN

1 -

1 -

Győr Szombathely Zalaegerszeg Sopron Nagykanizsa

-

1 -

1 1 -

1 -

1 -

1 -


1 -

1 -

1 -

1 -

1

1 -


1 -

1

1 -

1 -

1 -

1 -

Debrecen Szolnok Nyíregyháza

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -


-

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

Kárrendezési kirendeltség

-

Vízügyi igazgatóság

-

Környezetvédelmi felügyelőség

1 -

Határőr igazgatóság

1 -

Nemzeti park igazgatóság

Veszprém Tatabánya Dunaújváros

KÖZÉP-MAGYARORSZÁG 1 1 1 1 KÖZÉP-DUNÁNTÚL 1 1 NYUGAT-DUNÁNTÚL 1 1 1 1 1 DÉL-DUNÁNTÚL 1 1 1 1 ÉSZAK-MAGYARORSZÁG 1 1 1 1 ÉSZAK-ALFÖLD 1 1 1 1 1 DÉL-ALFÖLD 1 1 1 1 1 -

Erdészeti szolgálat igazgatóság

1 -

Kulturális örökségvédelmi iroda

1 -

Idegenforgalmi bizottság

1 1

biztonsági felügyelet

1 1

Szerencsejáték felügyelőségek

1 -

Területi főépítészi iroda

-

Hírközlési területi iroda

Budapest Székesfehérvár

Mértékhitelesítő hivatal

Vizsgaközpont igazgatóság

Ifjúsági szolgáltatási iroda

Bevándorlási és állampolgársági igazgatóság

Vám- és pénzügyőr parancsnokság

Geológiai szolgálat hivatala

Bányakapitányság

VÁROS

1 1

1 1

2 1

1 -

1 -

1 -

1 1

1 1

1 1

21 9

-

-

-

1 -

1 -

-

-

-

1 -

10 -

1 1 -

1 -

1 -

1 1 -

-

1 1 1

1 1 -

1 1 -

1 1 --

11 8 4 4 1

1 -

1 -

1 --

1 1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

17 4 1

1 -

1 -

1 -

1 1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

17 4 1

1 -

1 -

1 -

1 -

1 -

-

1 1 1

1 1 1

1 1 1

17 6 4

1 1 -

-

1 -

1 -

1 -

-

1 -

1 -

1 1 1 -

14 5 3 -

ÖSZSZESEN

26

REGIONÁLIS TERÜLETI ILLETÉKESSÉGŰ DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK A MEGYEI JOGÚ VÁROSOKBAN

SZERVEK SZÁMA 18-19 11-15 8-9 5-6 3-4 1-2

Az említettek mellett Székesfehérváron, Szombathelyen és Veszprémben is számottevő a regionális dekoncentrált szervek száma. A 100 000 főnél nagyobb városok közül viszont Kecskemét és Nyíregyháza - földrajzi fekvésük, térstruktúrában elfoglalt helyük és megyehatárt alig átlépő vonzásterületük miatt - nem játszik érdemleges szerepet a regionális államigazgatásban, hasonlóan a további 11 megyei jogú városhoz. Mindez azt jelenti tehát, hogy a fővárosban és 9 megyei jogú városban koncentrálódik a regionális illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek több mint 80 %-a. A fővárosban és a megyei jogú városokban található regionális területi illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek száma alapján a hét NUTS-2 régió többségében egyértelműen megállapítható, hogy a jelen viszonyok között mely városok szerepe a legjelentősebb a regionális hatáskörű igazgatásban. A Közép-Magyarországon a legkisebb kétség sem merülhet fel Budapest regionális szintű államigazgatási szerepkörét illetően. Ugyanez a helyzet a Dél-Dunántúlon Pécs, ÉszakMagyarországon Miskolc, az Észak-Alföldön Debrecen és a Dél-Alföldön Szeged egyértelműen érvényesülő kiemelkedő szerepkörét illetően. Két régió esetében azonban ettől némileg eltérő a helyzet. A Nyugat-Dunántúlon sem kétséges ugyan Győr vezető szerepe a regionális államigazgatásban, de mellette Szombathelyen is viszonylag sok regionális illetékességű dekoncentrált típusú államigazgatási szerv működik. A Közép-Dunántúlon viszont a Székesfehérvár és Veszprém azonos súllyal jelenik meg a regionális területi államigazgatásban.

27 2.4.2. Az állam egyéb fontosabb területi szervei A megyei bíróságok és a megyei főügyészségek két kivétellel a megyeszékhelyeken találhatók. Békés és Nógrád megyében azonban az említett szervek székhelye nem a megyeközpont, hanem Gyula, illetve Balassagyarmat. A csupán 5 megyei bíróság szervezetében működő regionális hatáskörű, több megyére kiterjedő területi illetékességű katonai bíróságok, valamint a katonai ügyészségek székhelyei: Budapest, Debrecen, Győr, Kaposvár és Szeged. A jelenleg működő regionális illetékességű 3 ítélőtábla és az azokkal azonos területi illetékességű 3 fellebbviteli főügyészség Budapesten kívül Pécsen és Szegeden működik. A vonatkozó törvény alapján 2005-től azonban az ítélőtáblák és fellebbviteli főügyészségek az illetékességi területének regionális szerkezete módosulni fog, mivel Debrecenben és Győrben is működni kezd egy-egy ítélőtábla. A megyei ügyvédi kamarák a megyei bíróságok székhelyein működnek. A regionális alapon szervezett 8 igazságügyi szakértői kamara székhelyei Budapest, Veszprém, Győr, Pécs, Miskolc, Debrecen, Szeged és Kecskemét, míg az ugyancsak regionális alapon kialakított 5 közjegyzői kamara központja Budapest, Győr, Miskolc, Pécs és Szeged. Összességében tehát megállapítható, hogy a regionális illetékességű igazság és jogszolgáltatás területén Budapest mellett Győr, Pécs, Debrecen és Szeged szerepe a meghatározó, de részben Veszprém, Kaposvár, Miskolc és Kecskemét is ilyen feladatokat. A regionális szintű állami intézményrendszerek keretében külön is meg kell említeni a területi keretek között tevékenykedő sajátos, nem centrális alárendeltségű, de a központi és a dekoncentrált államigazgatási szervek aktív részvételével működő olyan kvázi-közigazgatási (államigazgatási) szerveket is, mint például a regionális területfejlesztési tanácsok. A NUTS-2 szintű 7 statisztikai régió térstruktúrája alapján lehatárolt területfejlesztési régiók közül két kivétellel a régiók legnagyobb városaiban (Budapest, Székesfehérvár, Miskolc, Debrecen, Szeged) működik a regionális területfejlesztési tanács és a területfejlesztési ügynökség. Az egyik kivétel a Nyugat-Dunántúl, ahol Sopronban van a regionális fejlesztési tanács. A másik kivétel a Dél-Dunántúl, ahol olyan, meglehetősen szokatlan megoldást alkalmaznak, amely szerint a térség természetes központja, Pécs helyett a regionális fejlesztési tanács székhelye jelenleg: Szekszárd, míg regionális tanács munkaszerve Kaposvárott működik.

28

3. A REGIONÁLIS KÖZPONTOK ÉS TÁRSKÖZPONTOK A régiók kialakulását, földrajzi kiterjedésük nagyságát részben a régióközpontok szerepének ellátására alkalmas központok és vonzásterületük határozzák meg. A történelmileg kialakult és funkcionáló térkapcsolatokon túlmenően ezért a közigazgatás területi struktúrájának változtatása során a közigazgatási területszervezés technikai alapelveiként megjelenő mérlegelendő szempontok, illetve tényezők (pl. a területi egységek arányossága és belső összehangoltsága a különböző szintű területi egységek egymásba illeszthetősége és hovatartozási célszerűsége) közé tartozik a lehetséges központok térségi szerepkörének vizsgálata is. „A régióközponti szerepre az adott területen belül a legtöbb regionális szerepkörrel, a legnagyobb gazdasági súllyal és a legkedvezőbb közlekedés-földrajzi szereppel rendelkező városok a legalkalmasabbak.”16 Ennek kapcsán érdemes utalni arra, hogy az EU jelenlegi 15 országa 211 NUTS-2 szintű régiója közül 199-ben a régió legnagyobb városa a hivatalos régióközpont. A településhálózat területi és hierarchikus struktúráját figyelembe véve a régióközpontok funkciójának betöltésére hazánkban is főként a 100000 főnél népesebb nagyvárosok (Budapest, Debrecen, Győr, Kecskemét, Miskolc, Nyíregyháza, Pécs, Szeged, Székesfehérvár) alkalmasak. Ezekben alakultak ki azok az irányítási, gazdaságszervezési, ellátási stb. funkciók, melyek a mai megyék területét meghaladó térségekre is kiterjednek, a többi megyei jogú város - néhány kivételtől eltekintve - csak a regionális társközpontnak alkalmas. A hazai városállomány vizsgálata ugyanakkor azt is mutatja, hogy a 100 000 főnél nagyobb 9 város köré - azok földrajzi fekvése, a térstruktúrában elfoglalt helye miatt - sem minden esetben szervezhető megfelelő régió. Budapest és a felsőfokú ellátásban kiemelt szerepet játszó, országrésznyi területre kierjedő felsőfokú vonzásfunkciókkal rendelkező, tradicionálisan elismert komplex nagyvárosi szerepkört betöltő 5 regionális centrum (Győr, Debrecen, Miskolc, Pécs, Szeged) mellett a többi 100 000 főnél népesebb város (Kecskemét, Nyíregyháza, Székesfehérvár) csak regionális paracentrumoknak tekinthetők, hasonlóan egyes 100 000 főnél kisebb megyei jogú városokhoz (Szombathely, Szolnok és Veszprém). A többi megyei jogú város pedig elsősorban saját megyéjében vagy csak annak egy részén lát el felsőfokú funkciókat. A regionális központok szerepének betöltésére alkalmas városok tényleges regionális szerepköre – a meglévő regionális funkciók mellett - alapvetően két tényezőtől függ. Egyrészt attól, hogy hány közigazgatási egységből álló a közigazgatási egységek száma tekintetében milyen – 3-4 egységből álló makrórégiós, 6-8 egységből álló nagyrégiós, vagy netán még több egységből álló nagymegyés - rendszer alkalmazására kerül sor. Másrészt - az előző feltétellel is összefüggésben - attól, hogy a régiók kialakítása csupán megyeösszevonásokkal történik, vagy a megyehatárok "átszabásával" is együtt jár. Az ezekből adódó változatok alapján a régiók és potenciális központjaik térszerkezeti viszonyát illetően több változat lehetséges.

16

Csapó Tamás: A megyei jogú városok regionális funkciói - Területi Statisztika 2002.3. sz. 230. old

29

A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK REGIONÁLIS SZEREPKÖRE

Kiemelt regionális központ Regionális központ Részleges regionális központ Felsőfokú központ Részleges felsőfokú központ Egyéb megyei jogú város

A MEGYEI JOGÚ VÁROSOK LEHETSÉGES KÖZIGAZGATÁSI FUNKCIÓI 7 NUTS-2 SZINTŰ ÖNKORMÁNYZATI RÉGIÓ ESETÉN

Regionális központ

Regionális társközpont

Egyéb megyei jogú város

30 Mivel egy regionális önkormányzati rendszer kialakítása - különösen a helyi közvéleményt meghatározó megyei, megyeszékhelyi politikai és adminisztratív elit körében ellenállásba ütközhet, ennek leszerelése érdekében felvetődhet, hogy minden jelenlegi megyeszékhelyen működjön a regionális önkormányzati rendszer valamelyik szerve, azaz a regionális önkormányzati közigazgatási funkciókat ellátó szerveket a régiót alkotó megyék jelenlegi székhelyi között meg kellene osztani, nem is szólva a megyénként kötelezően létrehozandó intézményfenntartó önkormányzati társulások hivatali szervezetéről, amely értelem szerűen a jelenlegi megyeszékhelyen működne. Van azonban olyan vélemény is, miszerint az önkormányzati és kormányzati szinten egyaránt kiépített, regionális kormányzattal rendelkező fél-autonom régiós modell bevezetése esetén a régióknak nem is lenne egyetlen székhelye, csak társszékhelyei, azaz más és más városban működne például a regionális önkormányzat (közgyűlés), a regionális kormányzat és regionális fejlesztési szervezet (ügynökség). A jelenlegi közlekedési, kommunikációs viszonyok között – különös tekintettel az un. elektronikus kormányzás, közigazgatás jelenleg még alig kihasznált lehetőségeire indokolatlan lenne a különböző regionális önkormányzati szerveket mind a régió hivatalos székhelyére a telepíteni, főleg pedig áttelepíteni. Feltétlenül szükség van azonban az önkormányzati régiók hivatalos központjának, mint adminisztratív centrumnak a kijelölésére, ahol a regionális önkormányzat hivatala és - általában - a regionális közgyűlés, illetve regionális közigazgatási kormányhivatal székhelye is lenne. A regionális közigazgatási funkciók többsége ugyanakkor valóban megosztható a régió jelentősebb települései között, különös tekintettel a dekoncentrált területi államigazgatás már jelenleg is regionális illetékességű, illetve részben azzá átszervezhető megyei szervei székhelyeire, valamint a regionális dekoncentrált szervek esetleges megyei kirendeltségeire olyan esetekben, amikor a dekoncentrált szervnek nincsenek kistérségi szinten működő alegységei. A különböző dekoncentrált területi szervek tehát változatlanul a jelenlegi székhelyükön működhetnének tovább, de ezt a megoldást sem szabadna uniformizálni, a racionalitás és hatékonyság követelményeit háttérbe szorítva minden esetben érvényesíteni. Az előző fejetekben foglaltak figyelembe vételével összességében úgy ítélhető meg, hogy a közigazgatás regionális központjai szerepkörének betöltéséhez szükséges fontosabb feltételekkel Budapesten kívül elsődlegesen öt város (Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged) rendelkezik. Mellettük - a régiók számától függően - elsősorban Székesfehérvár, valamint Szombathely, Szolnok és Veszprém, esetleg Kecskemét és Nyíregyháza vehető számításba regionális önkormányzati adminisztratív központként. E városok említést érdemlő sajátossága, hogy - a nemzetközi kapcsolatok szempontjából is egyébként kiváló közlekedés-földrajzi adottságú Székesfehérvár, valamint Kecskemét és Szolnok kivételével - a határainkon kívül fekvő szomszédos térségekben megtalálhatók a "nagyváros-párjaik", melyek régióközponti funkciókat töltenek be, illetve azok ellátására alkalmasak. Ennek az adottságnak megkülönböztetett jelentősége lehet határ menti együttműködés szélesebb körű kibontakozásában. A hét NUTS-2 régió közül a közép-magyarországi esetében teljesen egyértelmű, hogy Budapest a régióközpont. Ugyancsak magától értetődő, hogy a Dél-Dunántúlon Pécs, az Észak-Alföldön Debrecen, a Dél-Alföldön pedig Szeged a regionális központ. Nem kétséges az sem hogy Észak-Magyarországon ezt a szerepet Miskolc töltheti be, részben hiányos regionális funkciói ellenére is. Két régió esetében azonban nem ennyire egyértelmű a helyzet. Nyugat-Dunántúlon - ahol őt megyei jogú város is van – jobban megoszlanak a regionális szerepkörök, mégis úgy ítélhető meg, hogy Győr tekinthető központnak a régión belüli viszonylag periferiális helyzete ellenére is. A Közép-Dunántúli régióban ugyanakkor a 100

31 000 főnél nagyobb és igen kedvező közlekedés-földrajzi helyzetű Székesfehérvár a hivatalos régióközpont szerepére legalkalmasabb város, annak ellenére is, hogy jelenleg Veszprém több regionális szerepkörrel rendelkezik. Egy 6 régiós struktúra esetén kétség sem merülhet fel a régiók hivatalos székhelyét illetően, tehát a regionális központok szerepkörének betöltésére leginkább alkalmas nagyvárosok: Közép-Magyarországon Budapest, Észak-Dunántúlon Győr, Dél-Dunántúlon Pécs, Észak-Magyarországon Miskolc, Észak-Alföldön Debrecen, Dél-Alföldön Szeged. Hasonló módon aligha képezhetné vita tárgyát, hogy egy 3 régiós struktúrában KözépMagyarországon Budapest, Nyugat-Magyarországon Pécs, Kelet-Magyarországon pedig Debrecen tölthetné be leginkább a régió hivatalos székhelyének szerepkörét.

32

FORRÁSMUNKÁK Bajmócy Péter - Kiss János (1999): Megyék, régiók és központjaik – modellek tükrében - Tér és Társadalom 1-2. sz. Beluszky Pál (2000): A magyarországi településrendszer fejlődése – In: településkörnyezete (szerk.: Enyedi György), MTA Budapest

Magyarország

Beluszky Pál - Győri Róbert (1999): A magyarországi városhálózat és az EU-csatlakozás – Tér és Társadalom 1-2. sz. Bibó István (1975): Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció - MTA Igazgatástudományi Bizottsága, Közigazgatás-tudományi Szekció Csapó Tamás (2002): A megyei jogú városok regionális funkciói - Területi Statisztika 3. sz. Enyedi György (1998): A sikeres város – Ezredforduló 3.sz. Hajdú Zoltán (2001): Magyarország közigazgatási földrajza - Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs Horváth M. Tamás (2003): A regionális önkormányzatok szervezeti struktúrája - Magyar Közigazgatási Intézet (kézirat) Kovács Tibor (1999): Polémia a magyarországi régiókról ? - Területi Statisztika. 2. sz. Kőszegfalvi György (1999): Nagyvárosaink - Területi Statisztika. 1. sz. Lengyel Imre (1999): Mérni a mérhetetlent? – Tér és Társadalom 1-2. sz. Nagy Gábor (2002): Területi különbségek az információs társadalom küszöbén - Területi Statisztika 1. sz. Pálné Kovács Ilona (1999): Régiók Magyarországa? – In: INFO-Társadalomtudomány 44. sz. Szigeti Ernő (2000): A dekoncentrált államigazgatás térszerkezete - Területi Statisztika 5. sz. Szigeti Ernő (2001): A regionális térstruktúra feltételei és lehetőségei - Területi Statisztika 2. sz. Szigeti Ernő (2001) (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat – Magyar Közigazgatási Intézet Szigeti Ernő (2002): Község, város, jogállás - Magyar Közigazgatási Intézet Tóth József (1993): Nagyvárosok a magyar településrendszerben – Comitatus 7-8. sz. Tóth József - Papp Norbert (szerk.) (1999): A régiók kialakulása, térszerkezeti kérdései Janus Pannonius Tudományegyetem Természettudományi Kar Földrajzi Intézet, Pécs, 186 p. (kézirat)

33

MELLÉKLETEK

A RÉGIÓK ÉS A RÉGIÓKÖZPONTOK TÉRSZERKEZETI ALTERNATÍVÁI

Recommend Documents