A nőkre vonatkozó kedvezőbb nyugdíjszabályok lehetősége mint alapvető jog

JeMa 2016/1-2

ALKOTM ÁN YJ O G

Komáromi László Az Alkotmánybíróság határozata a nőkre vonatkozó kedvezményes nyugdíjba vonulási feltételek férfiakra történő kiterjesztésére irányuló népszavazási kezdeményezésről A nőkre vonatkozó kedvezőbb nyugdíjszabályok lehetősége mint alapvető jog Hivatalos hivatkozás: 28/2015. (IX. 24.) AB határozat Tárgyszavak: alkotmányjogi panasz • központi költségvetésre vonatkozó kizárt népszavazási tárgykör • népszavazási kérdés • nyugdíjjogosultság • országos népszavazás • országos népszavazás tárgya • országos népszavazás kizárt tárgykörei • szociális jogok Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdés, XIX. cikk (4) bekezdés, 8. cikk (3) bekezdés b) pont, az Alkotmáynybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 27. §

1. Az ügy háttere 2. Pertörténet 2.1 Az NVB eljárása 2.2 A Kúria eljárása 2.3 Az Alkotmánybíróság eljárása 3. A döntés érvelése 3.1 Az alkotmányjogi panaszok befogadhatósága 3.2 Az egyértelműség követelménye 3.3 A költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör értelmezése 3.4 A nőkre vonatkozó kedvezőbb nyugdíjszabályok lehetősége mint alapvető jog 3.5 Párhuzamos indokolások és különvélemények 4. A rendelkező rész és a ratio decidendi 5. Az érvelés kritikája 5.1 Az „Alaptörvényben biztosított jog” értelmezése 5.2 A költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör értelmezése 6. A határozat jelentősége

1. Az ügy háttere 2009-től kezdve a magyar nyugdíjrendszer jelentős átalakuláson ment keresztül. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény módosításáról szóló 2009. évi XL. törvény 2009. július 1-jétől eltörölte az ún. tizenharmadik havi nyugdíjat [9. § (1) bek. aa) pont], s 2010. január 1-jétől fokozatosan hatvanöt évre emelte az öregségi nyugdíjkorhatárt (1. §). A korábbi, az állami nyugdíjrendszerre, a kötelező magán-nyugdíjpénztárakra és az önkéntes nyugdíjpénztárakra épülő hárompillérű nyugdíjrendszert – a kötelező magán-nyugdíjpénztárak kiiktatásával – 2011-től kétpillérűvé alakították.1 A módosítások a korhatár előtti nyugdíjba vonulást lehetővé tevő szabályokat is érintették. 2011. december 31-éig az 1997. évi LXXXI. törvény alapján születési évüktől és nemüktől függően is eltérő szabályok szerint ún. előrehozott vagy csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíjban részesülhettek azok, akik az általános nyugdíjkorhatárt ugyan még nem érték el, de a törvényben meghatározott életkort betöltötték és az előírt szolgálati időt megszerezték (18/A–19. §). A törvény biztosította az ún. korkedvezményes nyugdíj lehetőségét is olyan személyek számára, akik

a szervezet fokozott igénybevételével járó, továbbá az egészségre különösen ártalmas munkát végeztek (8–8/B. §). A korhatár előtti nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény ezeket a jogosultságokat, továbbá az egyéb kivételes, az általános nyugdíjkorhatár előtt folyósítható nyugellátásokat 2012. január 1-jétől megszüntette, s a korábban megállapított, korhatár előtti nyugellátásokat szociális juttatássá, ún. korhatár előtti ellátássá, illetve szolgálati járandósággá alakította. (A korhatár előtti ellátás lehetőségét utóbb az egyes törvényeknek a központi költségvetésről szóló törvény megalapozásával összefüggő, valamint egyéb célú módosításáról szóló 2012. évi CCVIII. törvény az eredetileg tervezett intézkedést enyhítve, még átmenetileg kiterjesztette azokra, akik a korábbi korkedvezményes nyugdíj feltételeit 2014. december 31-éig teljesítették.) A nyugdíjkorhatárt megelőző nyugdíjba vonulásra nézve jelenleg létező, legszélesebb társadalmi kört érintő lehetőség a nőkre vonatkozik. Ezt a kedvezményt 2011. január 1-jétől még az egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi CLXX. törvény (1. §) vezette be az 1997. évi LXXXI. törvénybe [18. § (2a)–(2d) bekezdés]. Lényege, hogy életkorától függetlenül öregségi nyugdíjra jogosítja azt a nőt, aki legalább negyven év jogosultsági idővel rendelkezik. A jogosultsági időbe beleszámít a terhességi-gyermekágyi segélyben, gyermekgondozási díjban, gyermekgondozási segélyben, gyermeknevelési támogatásban és a súlyosan fogyatékos gyermekre tekintettel megállapított ápolási díjban eltöltött idő. Ezek beszámítására azonban csak korlátozottan van mód, mivel a korhatárt megelőző nyugdíjba vonulásra vonatkozó szabály csak akkor alkalmazható, ha a nő kereső tevékenységgel járó biztosítási jogviszonnyal szerzett szolgálati ideje eléri legalább a harminckét évet, súlyosan fogyatékos gyermeket fölnevelt nő esetén pedig a harminc évet. A főszabályként megkövetelt negyven év jogosultsági idő, ha a jogosult saját háztartásában öt gyermeket nevelt, egy évvel, s minden további gyermek esetén egy-egy évvel, legfeljebb azonban hét évvel csökken.

1

A változatást a nyugdíj-választás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvény, valamint a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény vezette be.

Komáromi László: Az Alkotmánybíróság határozata a nőkre vonatkozó kedvezményes nyugdíjba vonulási feltételek férfiakra történő kiterjesztésére irányuló népszavazási kezdeményezésről

5

ALKOTM ÁN YJ O G

A nőkre vonatkozó kedvezményes szabályoknak az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésének második mondata alkotmányos alapot biztosít azzal, hogy kimondja: „Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja.” A korkedvezményes nyugdíj korábban biztosított lehetőségeinek eltörlése ellen szakszervezetek és pártok egyaránt felemelték a szavukat. A Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája 2014 szeptemberében átfogó szakmai javaslatot készített a korhatár előtti ellátások fajtáiról,2 2014. november 21-én pedig a Kossuth térnél tartott demonstrációján többek között kiállt a korkedvezményes nyugdíj megvédése mellett.3 A megmozdulást támogatta a Jobbik Magyarországért Mozgalom is, amely a negyvenéves férfiak munkaviszony utáni nyugdíjazásának lehetősége érdekében költségvetési módosító javaslatot is beterjesztett.4 A Jobbik 2015 februárjában azt is bejelentette, hogy aláírásgyűjtésbe kezd a nyugdíjrendszer igazságos átalakítása és a férfiak negyvenévnyi munka utáni nyugdíjjogosultsága érdekében.5

2. Pertörténet 2.1 Az NVB eljárása Az ügyben azonban végül Bognár József, a Vasutasok Szakszervezetének tisztviselője 2015. április 1-jén nyújtott be népszavazási kezdeményezést az NVB-hez. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a nyugdíjjogszabályok megfelelő módosításával a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1.-től a férfiak számára is tegye lehetővé Magyarországon a nők számára biztosított kedvezményekkel történő nyugdíjba vonulás lehetőségét?” Az NVI elnöke a kezdeményezést 2015. április 2-án kelt 9/2015. sz. NSz. határozatában formai ok miatt elutasította, a szervező azonban azt április 15-én – immár formai hibától mentesen – ismételten benyújtotta. Az NVB 2015. április 30-án kelt 83/2015. sz. határozatában az aláírásgyűjtő ív hitelesítését elutasította. Az elutasítást két indokra alapozta. A kezdeményezés egyrészt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában szabályozott kizárt népszavazási – költségvetési – tárgykörbe ütközik, másrészt ellentétes az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt egyértelműségi követelménnyel. A költségvetési érintettség kapcsán az NVB döntően a költségvetés mint kizárt tárgykör 33/2007. (VI. 6.) AB határozatban megfogalmazott értelmezéséből indult ki, amely szerint „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó”.6 Mivel pedig a kezdeményezés népszavazáson történő jóváhagyása esetén jelentősen megnövekedne az öregségi nyugdíjra jogosult személyek száma, ebből szükségszerűen következne a költségvetési törvényben szereplő, a Nyugdíjbiztosítási Alapra vonatkozó (jövőbeli) kiadás meghatározása. 6

JeMa 2016/1-2

Az egyértelműség követelménye kapcsán az NVB elsősorban a 9/2011. (III. 1.) AB és 58/2011. (VI. 30.) AB határozatokban megfogalmazott azon követelményre hivatkozott, miszerint „a népszavazási kérdésben foglalt kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan”.7 Az NVB úgy ítélte meg, hogy a nőkre vonatkozó nyugdíjkedvezmények férfiakra való kiterjesztése kapcsán a választópolgároknak olyan kérdésben kéne döntést hozniuk, amelynek pénzügyi, társadalmi és egyéb következményei kiszámíthatatlanok, ezért a kérdés az egyértelműség követelményébe ütközik. 2.2 A Kúria eljárása A szervező az NVB határozata ellen felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához, amely 2015. június 30-án kelt Kvk. IV.37.467/2015/2. sz. határozatában az NVB határozatát megváltoztatta és a kérdést hitelesítette. Indokolásában a Kúria az NVB elutasító határozatának érveire reagált. A költségvetés mint kizárt tárgykör kapcsán általánosságban hivatkozott korábbi saját határozataira, amelyek az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány tartalmilag egyező rendelkezése kapcsán kialakított gyakorlatára támaszkodtak. Ezek szerint a kizárt tárgykörre vonatkozó rendelkezések szűken értelmezendőek. Valamely költségvetési kihatással bíró népszavazási kérdés akkor minősül tilosnak, ha az a hatályos költségvetési törvény tartalmát akár közvetlenül, akár közvetve, a fizetési kötelezettséget megállapító törvény módosításán keresztül érinti, továbbá ha arra irányul, hogy a népszavazási döntés pontosan határozza meg jövőbeli költségvetési törvény valamely kiadási tételét. A Kúria álláspontja szerint a jelen ügyben szereplő kérdés tartalma szerint elsősorban a nők és férfiak között a jelenlegi szabályok alapján a nyugdíjjogosultság feltételeinek tekintetében fennálló különbség jövőbeli eltörlésére vonatkozik, s nem érinti egészében a járulékfizetési kötelezettség tartalmát, annak módját vagy mértékét. A nyugdíjrendszer módosításának szándékát sem foglalja magában, s egészében a nyugdíjalap, illetve a nyugdíjak mértékének megállapítását sem irányozza elő. Nem a hatályos költségvetési törvény, hanem az 1997. évi LXXXI. törvény módosítására irányul, amiből nem következik jövőbeli költségvetési törvényben meghatározott egyes konkrét kiadások meghatározása. A népszavazás eredményeként ugyan a jövőbeli költségvetési törvény előké-

2

A korhatár előtti ellátások jövőbe mutató, átfogó rendezése, 2014. szeptember 26. www.liganet.hu/page/199/artID/7984/html/a-korhatar-elotti-ellatasok-jovobe-mutato-atfogo-rendezese.html.

3

LIGA demonstráció a Kossuth térnél, 2014. november 21. www.liganet.hu/

4

„

page/88/art/8098/akt/0/html/liga-demonstracio-a-kossuth-ternel.html. Igenis jár a korkedvezményes nyugdíj!” jobbik.hu/hireink/igenis-jar-korked-

vezmenyes-nyugdij. 5

A nyugdíjrendszer igazságossá tételét szorgalmazza a Jobbik.

jobbik.hu/hireink/nyugdijrendszer-igazsagossa-tetelet-szorgalmazza-jobbik.

6

ABH 2007, 394, 400.

7

ABH 2011, 883, 886; ABH 2011, 980, 986.


JeMa 2016/1-2

ALKOTM ÁN YJ O G

szítésekor szükség lehet esetleges módosítások átvezetésére, ezek irányát és összegszerűségét azonban az Országgyűlés szuverén módon állapíthatja meg. Önmagában az, hogy az Országgyűlés mozgástere a jövendő költségvetés megállapításakor szűkülhet, nem teszi kizárttá a népszavazást. A Kúria hozzáfűzte még, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésének utolsó mondatában adott azon felhatalmazás, amely szerint „[t]örvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja”, csak lehetőség, nem pedig kötelezettség. Ettől az Országgyűlés vagy népszavazási döntés is eltérhet. A Kúria a kérdés egyértelműsége kapcsán is az NVB-vel ellentétes következtetésre jutott. Ismertette az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában8 kidolgozott egyértelműségi teszt elemeit, a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményének lényegét. Utalt saját korábbi döntéseire is, amelyekben akkor állapította meg a kérdés egyértelműségének hiányát, amikor a megfogalmazását tekintve egyszerű kérdés több jogágat, egymástól eltérő célú jogintézményeket érintett, vagy a népszavazás az állami ellátórendszer több alrendszerének együttes átalakítását tette volna szükségessé. A konkrét kérdésben azonban e körülmények fönnállását a Kúria nem állapította meg. A nyugdíjrendszernek a nőkre vonatkozó kedvezményei ismertek, a népszavazási kezdeményezés ezek megváltoztatására irányul. Ennek végrehajtása pedig az Országgyűlés kompetenciája maradna. A kérdés tehát mind a választópolgárok, mind az Országgyűlés szempontjából egyértelmű. A Kúria hitelesítő döntése nyomán meg is kezdődött az aláírásgyűjtés. A kezdeményezés mellett ekkor már kiállt a Magyar Szakszervezeti Szövetség9 és a Magyar Szocialista Párt10 is. A nemzetgazdasági miniszter ugyanakkor arra figyelmeztetett, hogy a kérdésben tartott sikeres népszavazás akár nyugdíjcsökkenéshez is vezethet.11

nyozók mindegyike nő, közülük az egyik legalább negyven év jogosultsági idővel rendelkezvén öregségi teljes nyugdíjra jogosult, a két társadalmi szervezet indítványozó pedig női érdekképviseletet ellátó szervezet. Egy másik, szintén 2015. szeptember 1-jén, IV/2779-1/2015. számon érkeztetett alkotmányjogi panasz indítványozói részben a jogállamiság elvén [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] alapuló tisztességes eljáráshoz való joguk sérelmére hivatkoztak [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés], részben maguk is a jogegyenlőséghez és az egyenlő elbánáshoz való joguk sérelmét, valamint a tulajdonhoz való joguk lehetséges sérelmét hozták föl. Álláspontjuk szerint a Kúria határozata továbbá ellentétes az Alaptörvény költségvetési kérdéseket népszavazási tilalomlistára helyező rendelkezésével, valamint a jogállamiságon, illetve jogbiztonságon alapuló egyértelműség követelményével. A két természetes személy indítványozó közül az egyik olyan nőként jegyezte a panaszt, aki tervezi a nőkre vonatkozó kedvezményes nyugdíjba vonulási lehetőség igénybe vételét, s már kérte is nyugdíjának megállapítását. A másik jelezte, hogy a nőkre vonatkozó, korhatár alatti nyugdíjba vonulás lehetőségét igénybe véve már nyugellátásban részesül. A harmadik, 2015. szeptember 3-án IV/2822-0/2105. számon érkeztetett alkotmányjogi panasz tartalmilag lényegében azonos az elsőként említett beadvánnyal. Indítványozója azonban olyan nő, akinek a jelenlegi, a nőkre vonatkozó kedvezményes nyugdíjfeltételek alapján a jövőben jogosultsága keletkezne a korkedvezményes nyugdíj igénybevételére. A beadványok lényegi érvei a következők: A népszavazás egyrészt – amennyiben a kérdést a választópolgárok jóváhagyják – megszüntetné a nőknek az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésében is megalapozott, indokolt és ésszerű pozitív diszkrimináción alapuló különös védettségét. Ez éppen a nők hátrányos megkülönböztetését eredményezné, mivel így a férfiakhoz képest lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportra vonatkozna azonos szabályozás.

2.3 Az Alkotmánybíróság eljárása

Másrészt mivel a pozitív népszavazási döntés nyomán az Országgyűlés vagy a nőkre vonatkozó, jelenleg hatályos kedvezményes nyugdíjszabályok eltörlésére vagy azok férfiakra történő kiterjesztésére kényszerülne, s az utóbbi a jogosult személyek számának növekedése miatt a nyugellátás mértékének csökkenésével járhat, a döntés sértené a nők nyugellátásra vonatkozó várományát, amelyre kiterjed az Alaptörvény XIII. cikkében megfogalmazott tulajdonvédelem.

Az Alkotmánybírósághoz 2015. szeptember elején a Kúria határozatával szemben három, az Abtv. 27. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panasz érkezett. Az egyik 2015. szeptember 1-jén IV/2774-01/2015. számon érkeztetett, négy – részben természetes személy, részben társadalmi szervezet – indítványozó által előterjesztett panasz szerint a Kúria határozata sérti az indítványozóknak a jogegyenlőséghez és egyenlő bánásmódhoz való jogát, amely az esélyegyenlőség megvalósulására szolgáló külön intézkedések és fokozott védelem révén valósul meg [Alaptörvény XV. cikk (1)–(3) és (5) bekezdés; XIX. cikk (4) bekezdés]. Ugyanez a panasz az indítványozók tulajdonhoz való jogának [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés] sérelmére is hivatkozott, továbbá felhozta azt, hogy a Kúria határozata tartamilag sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykörre vonatkozó b) pontját, valamint megalapozatlan az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelménye tekintetében megfogalmazott indokolása. A panasz szerint a természetes személy indítvá-

Harmadrészt a Kúria megsértette a tisztességes eljárás követelményét, mikor a kizárt költségvetési tárgykör értelmezése kapcsán nem függesztette fel eljárását és nem fordult az

8

ABH 2001, 392–398.

9

A férfiak kedvezményes nyugdíjazásáról” www.jogiforum.hu/hirek/34099.

10 Az MSZP is beáll a férfiak nyugdíjáról szóló népszavazás mögé”

www.vg.hu/penzugy/ongondoskodas/az-mszp-is-beall-a-ferfiak-nyugdijarol-szolo-nepszavazas-moge-453776.

11 Kovács András: „Orbán beszédére érdemes lesz odafigyelni Varga Mihály szerint” www.origo.hu/nagyvilag/20150723-orban-viktor-varga-mihaly-tarlos-istvan-lazar-janos-bkv-nyugdij.html.


7

ALKOTM ÁN YJ O G

Alkotmánybírósághoz. A kizárt tárgykör ugyanis a népszavazáshoz való alapvető jog korlátja, alapvető jog pedig csak törvényben korlátozható, az Nsztv. pedig e korlátozás lényegét nem bontja ki, tehát mulasztásos alaptörvény-ellenesség áll fenn. Negyedrészt a Kúria által hitelesített kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének, mivel a népszavazási döntésnek az Országgyűlés egymástól teljesen eltérő megoldásokkal is eleget tehetne, továbbá a nyugdíjrendszer mint komplex szisztéma egyetlen elemét kiragadó kezdeményezésről tartott népszavazás előre kiszámíthatatlan változásokat okozna.

3. A döntés érvelése 3.1 Az alkotmányjogi panaszok befogadhatósága A befogadhatóság formai feltételeit illetően az Alkotmánybíróság – korábbi, 3195/2014. (VII. 15.) AB végzésében12 foglaltakra utalva – megállapította, hogy a Kúria népszavazási kezdeményezés hitelesítése tárgyában hozott határozata az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal megtámadható, a sérelmezett döntés kézhezvételétől számított hatvan napos határidőt pedig minden panaszos betartotta. Szintén megfeleltek a beadványok az alkotmányjogi panaszokra nézve az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében megállapított, a kérelem határozottságára vonatkozó követelményeknek, mivel megjelölték az Alkotmánybíróság határkörét megalapozó törvényi rendelkezést, a vizsgálandó bírói döntést, továbbá azon, Alaptörvényben biztosított jogokat, amelyek sérelmére hivatkozva a panaszokat előterjesztették, továbbá megindokolták, hogy a megtámadott döntést az Alaptörvényben biztosított jogaikra nézve miért tartják sérelmesnek. Kérték ezen túlmenően a döntés alaptörvény-ellenességének megállapítását és annak megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság részletesen vizsgálta a panaszok befogadhatóságának tartalmi feltételeit is, különösen az Abtv. 27. §-a szerinti érintettséget, az Alaptörvényben biztosított jog sérelmét, a jogorvoslat kimerítését, valamint az Abtv. 29. §-ában előírt, a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességre vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésre vonatkozó követelményt. A személyes érintettséget illetően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a természetes személy panaszosok jogosultnak és érintettnek tekinthetőek, mivel olyan nők, akik vagy már nyugdíjba mentek a nőkre vonatkozó kedvezményes szabályok szerint, vagy már kérték a jogosultsági feltételek nyugdíjszerv általi megállapítását, vagy nyilatkoztak arról, hogy a jövőben élni kívánnak ezzel a lehetőséggel, a Kúria döntése pedig kihat a panaszosok indítványaiban hivatkozott, Alaptörvényben foglalt jogainak gyakorlására. A társadalmi szervezet indítványozók érintettségét az Alkotmánybíróság nem állapította meg. E tekintetben az Alkotmánybíróság utalt 3091/2012. (VII. 26.) AB végzésének13 indokolására, amelyben úgy foglalt állást, hogy a szakszervezetek tagjai önállóan, saját nevükben nyújthatnak be alkotmányjogi panaszt, a szakszervezetek azonban ilyen eljárásokban nem járhatnak el tagjaik nevében. Az indítványozó 8

JeMa 2016/1-2

társadalmi szervezetek nem is állították saját érdekképviseleti jogaiknak a sérelmét, csak tagjaik jogainak sérelmét, így egyedi érintettségük nem áll fenn. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a panaszok az Alaptörvény alapjogi tartalmú vagy azzal szoros kapcsolatban álló rendelkezéseire hivatkoztak, jogorvoslati lehetőségüket pedig az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki. Nem látta viszont az Alkotmánybíróság megalapozottnak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvére való hivatkozásokat, mivel a jogbiztonság önmagában nem alapjog, annak sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben, a visszaható hatályú jogalkotás és a felkészülési idő hiánya esetén lehet alapítani [3268/2012. (X. 4.) AB végzés, 3323/2012. (XI. 12.) AB végzés].14 Ilyen hivatkozást azonban az indítványok nem tartalmaztak. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy fennáll a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség lehetősége, mivel az indítványozók kifogásolták, hogy a Kúria döntése nem tartalmaz alapjogi érvelést. Az indítványok továbbá alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vetnek fel, tekintettel arra, hogy az Alaptörvény XV. cikk (2)–(3) és (5) bekezdésében foglalt rendelkezések (diszkrimináció-tilalom, férfiak és nők egyenjogúsága, a családok, gyermekek, nők stb. külön intézkedésekkel történő védelme) esetleges sérelméről kell állást foglalni, összefüggésben az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésével is (a nők fokozott védelmének lehetősége az állami nyugdíjra való jogosultság kapcsán). Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a panaszokat befogadhatónak találta. 3.2 Az egyértelműség követelménye A hitelesítésre benyújtott népszavazási kérdés egyértelműségének követelményét az Nsztv. 9. § (1) bekezdése rögzíti. Bár az alkotmányjogi panaszok e követelmény sérelmét is állították, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy mivel a kérdés törvényességi felülvizsgálata a Kúria kizárólagos hatáskörébe tartozik, az egyértelműség követelményének való megfelelőség kérdésében az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül a Kúria hitelesítő döntését. 3.3 A költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör értelmezése A költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör értelmezése során az Alkotmánybíróság felhasználta az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában megfogalmazott,15 az Alaptörvény

12 ABH 2014, 2263. 13 ABH 2012, 1115. 14 ABH 2012, 1657; ABH 2012, 1802. 15 Alkotmány 28/C. §: „(5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról.”


JeMa 2016/1-2

8. cikk (3) bekezdés b) pontjával16 párhuzamba állítható rendelkezésre vonatkozó korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot. E körben két, korábbi határozatban megállapított általános elvekre, valamint egy további határozatnak a konkrét döntésére hivatkozott. Az 58/2007. (X. 1.) AB határozat – egyezően az 51/2001. (XI. 29.) AB határozattal – azt állapította meg, hogy a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró szabály alapján akkor nem bocsátható a kérdés népszavazásra, „ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat”.17 A 33/2007. (VI. 6.) AB határozat pedig úgy fogalmazott: „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó”.18 Végül az 59/2004. (XII. 4.) AB határozat egy, a minimálnyugdíj tételes meghatározására és az a feletti nyugdíjak arányos emelésére irányuló népszavazási kezdeményezés kapcsán arra jutott, hogy bár a kérdés szövegszerűen nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, abból – sikeres népszavazás esetén – mégis következne a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetési törvényben szabályozott kiadási főösszegének megváltoztatása,19 így az kizárt tárgykörbe ütközik. A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság egyrészt megállapította, hogy a Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény 1. melléklete ténylegesen tartalmaz kiadási előirányzatot az öregségi nyugdíjjal összefüggésben (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet 2. cím 1. Nyugellátások alcím). Másrészt hivatkozott arra, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdésből, amely „a nők számára biztosított kedvezményekkel történő nyugdíjba vonulás lehetőségét” a férfiakra is kiterjesztené, sikeres népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely jövőbeni költségvetési törvény meghatározására irányul. Ezért a kérdés az Alaptörvény említett, népszavazást kizáró rendelkezésébe ütközik. 3.4 A nőkre vonatkozó kedvezőbb nyugdíjszabályok lehetősége mint alapvető jog Az Alkotmánybíróság az indítványozók azon panaszát is érdemben vizsgálta, mely szerint a Kúria elmulasztotta feltárni a kérdés alapjogi összefüggéseit. E tekintetben az Alkotmánybíróság két alaptörvényi rendelkezésnek tulajdonított különös jelentőséget. Egyrészt az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdésének, amely szerint „Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket”, másrészt a XIX. cikk (4) bekezdése második mondatának, amely szerint „[t]örvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja”. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a XIX. cikk (4) bekezdésében foglalt rendelkezés „az állami nyugdíjra való jogo-

ALKOTM ÁN YJ O G

sultság”-ot említ, így a szociális biztonsággal összefüggésben döntően állami kötelezettségekről és államcélokról szóló XIX. cikk szabályai között kivételesnek tekinthető. Vonatkozik ez a XIX. cikk (1) bekezdés második mondatára is, amely az állampolgárok anyasága, betegsége, rokkantsága, fogyatékossága, özvegysége, árvasága és önhibán kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetére „törvényben meghatározott támogatásra jogosultság”-ot ír elő. Az Alkotmánybíróság szerint tehát „az Alaptörvénynek ez a cikke »Alaptörvényben biztosított jogot« tartalmaz abban az értelemben, hogy törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzethez kötve) alaptörvényi hátteret ad”. A határozat többségi indokolása szerint ezt az értelmezést erősíti a XV. cikk (5) bekezdése is, amely alapján a nőket külön védelem illeti meg. E két rendelkezésből az következik, hogy „a nők – a férfiakhoz képest – kedvezőbb (nem azonos) alanyi jogokra tarthatnak igényt […] különösen az állami nyugdíjra jogosultság (a törvényben meghatározott jogosultsági feltételek meghatározása) területén”. Az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésének feltételes megfogalmazásából az is következhetne, hogy a nőkre kedvezőbb nyugdíjszabályok megalkotása a törvényhozó számára csak lehetőség. Azt a követelményt azonban „feltétlenül meg lehet állapítani […], hogy az Alaptörvény valamennyi, a »Szabadság és felelősség« című részben szereplő szabálya, így a XV. cikk (5) bekezdése és a XIX. cikk (4) bekezdése második mondata is, érvényesülhessen a törvényhozó belátása szerint. A nőknek ehhez Alaptörvényben biztosított joguk van.” Mivel pedig a szóban forgó kérdésről tartott sikeres népszavazás gátat emelne e lehetőség elé, ezáltal mindkét említett rendelkezést kiüresítené. Az Alkotmánybíróság szerint az ügyben nem annak van jogi jelentősége, hogy valamely alapjogi fejezetben szereplő szabály alapvető jogot vagy államcélt határoz-e meg, hanem annak, hogy a nőkre vonatkozó kedvezőbb szabály megalkotásának lehetőségét a sikeres népszavazás elvonná. Ennél fogva a kérdésben népszavazás nem tartható. A Kúria határozatában nem vizsgálta és értelmezte együttesen a két hivatkozott alaptörvényi rendelkezést, s nem tárta fel teljes körben a kérdés alkotmányossági összefüggéseit. 3.5 Párhuzamos indokolások és különvélemények (P1) Dienes-Oehm Egon párhuzamos indokolásában egyrészt megállapítja, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdés utolsó fordulata nemcsak állami cselekvési kötelezettséget és államcélt fejez ki, hanem – a gazdasági lehetőségek függvényében, feltételesen biztosítandó – alaptörvényi jogosultságot is előirányoz a törvényi feltételeknek megfelelő nők számára. Ennek a férfiak számára történő automatikus biztosítása mindkét jelentéstartalomnak ellentmondana. Másrészt kifejti, hogy a nők

16 Alaptörvény 8. cikk: „(3) Nem lehet országos népszavazást tartani b) a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.” 17 ABH 2007, 676, 683. 18 ABH 2007, 394, 400. 19 ABH 2007, 834, 837.


9

ALKOTM ÁN YJ O G

számára biztosított feltételes jogosultság – az Alaptörvény kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodást előíró N) cikkére is tekintettel – költségvetési kérdés, az N) cikkben meghatározott elvet pedig a Kúriának is figyelembe kellett volna vennie. (P2) Pokol Béla csak kiegészítéssel tudja támogatni a határozat indokolását. Párhuzamos indokolásában kifejtett álláspontja szerint a költségvetési kizárt tárgykör értelmezését az Alaptörvény N) cikkében foglalt kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elve befolyásolja. Egyrészt az következik belőle, hogy minden, a hatályos költségvetést érintő népszavazási kérdés kizárt. Másrészt azonban az is levonható belőle, hogy jövőbeli költségvetési törvények vonatkozásában csak azok minősíthetőek tilosnak, amelyek volumene valóban a költségvetés fenntarthatóságát kérdőjelezi meg. E szűkítés nélkül a demokrácia követelménye is sérelmet szenvedhet, az Alkotmánybíróságnak pedig a két ellentétes alaptörvényi követelmény, a fenntartható költségvetési gazdálkodás és a demokrácia között egyensúlyozva kell meghoznia döntéseit. (P3-I) Salamon László párhuzamos indokolásában egyrészt megállapítja, hogy az Alaptörvény XV. cikk (4)–(5) bekezdésében, valamint a XIX. cikk (4) bekezdésében szereplő rendelkezések csak államcélok (államcélt előmozdító lehetőségek). Ezek azonban, amint a jogalkotó megfelelő szabályozással ténylegesen megvalósítja a pozitív diszkriminációt, már Alaptörvényben biztosított jognak minősülnek. Ennek következtében a népszavazási kérdés már megvalósult jogi pozíció, az előnyben részesítéshez való jog megszüntetésére irányul, így – szoros kapcsolatban a kérdést hitelesítő kúriai határozattal – a panaszosok Abtv. 27. § szerinti érintettségét megalapozza. A népszavazási kérdés egyébként önmagában is alaptörvény-ellenes irányultságú, mivel sikeres népszavazás esetén – szemben az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésében biztosított lehetőséggel – egy időre megtiltaná a jogalkotónak a nyugdíjjogosultság feltételeinek a nőkre kedvezőbb megállapítását. (P3-II) A párhuzamos indokolás másrészt kifejti, hogy a kérdés sérti az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésben biztosított, népszavazáson való részvételre vonatkozó jogot. Ha ugyanis a döntés alapján megalkotandó törvény előreláthatóan kizárólag alaptörvény-ellenes lehet, azt az Alkotmánybíróságnak – megfelelő indítvány esetén – meg kell semmisítenie. Ez pedig azt jelenti, hogy a kérdés a népszavazáson, a közvetlen hatalomgyakorlásban való részvétel illúzióját kelti. Az indítványozók érintettsége ezen az alapon is megállapítható. A párhuzamos indokolás utal továbbá arra, hogy az Alkotmánybíróság csak az Alaptörvényben biztosított jog szempontjából vizsgálhatja meg a népszavazási kérdést, kizárt tárgykör vonatkozásában nem. (K1-I) Kiss László különvéleményében azt az álláspontot képviseli, hogy a többségi határozat alapjog-korlátozó, mivel korlátozza a népszavazáshoz való jogot, s nem vet számot azzal, hogy ez milyen alkotmányjogi érvekkel igazolható. Alapjogi kollízióról azért nem lehet szó, mert az esélyegyenlőségi klauzulák – a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatig20 visszamenő s a 3217/2014. (IX. 22.) AB határozatban21 is megerősített alkot10

JeMa 2016/1-2

mánybírósági gyakorlat szerint – nem alapjogi szabályok, nem is alapjogi jogosultságok, így azokra alkotmányjogi panaszt alapítani nem lehet. Az sem állapítható meg, hogy az érvényes és eredményes népszavazásból kényszerítően és okszerűen hátrány származna a jelenlegi nyugdíjjogosultak számára, mivel a jogalkotó akár úgy is eleget tehetne a népszavazási kérdésnek, hogy nagyobb mértékben emeli a nők nyugdíját, mint a férfiakét. Így az indítványozók érintettsége sem igazolható. (K1-II) Emiatt az Alkotmánybíróság a költségvetési kizárt tárgykör értelmezésébe sem bocsátkozhatott volna bele, mivel – a 3195/2014. (VII. 15.) AB végzésben22 foglaltakra tekintettel – alkotmányjogi panasszal önmagában a népszavazásból kizárt tárgykörök értelmezését nem lehet vitatni. Az indítványozók által felvetett tisztességes eljáráshoz való alapjog sérelme sem állapítható meg, mivel senkinek sincs alanyi joga arra, hogy az ügyében eljáró bíróságot egyedi normakontroll kérésére kötelezze. A különvélemény megfogalmazza továbbá, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában meghatározott kizárt népszavazási tárgykör értelmezése tekintetében a 37. § (4) bekezdésébe foglalt hatáskör-korlátozási rendelkezésre vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot kellett volna alapul venni. Ez utóbbi bizonyos közpénzügyi törvények alkotmányosságának vizsgálatában korlátozza az Alkotmánybíróság hatáskörét, s e közpénzügyi törvényeket tartalmilag azonos módon sorolja föl, mint a 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában található kizáró rendelkezés. Az említett hatáskör-korlátozást az Alkotmánybíróság eddig szűken értelmezte. (K2-I) Stumpf István különvéleményében, melyhez Lévay Miklós is csatlakozott, szintén vitatja az indítványozók érintettségét. A kizárt népszavazási tárgykör helytelen bírói értelmezése csak annak a népszavazáshoz való alapjogát sérthetné, akinek a népszavazási kezdeményezését nem hitelesítették. Aki nem kívánja a népszavazást, annak ilyen alapjogsérelme nem állhat fenn. De az Alaptörvény által biztosított jogok gyakorlására történő „kihatás”, egy későbbi esetleges törvénymódosítással kapcsolatos „érintettség” sem képezheti alapját az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasznak. Ehhez még az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti, normakontrollra irányuló panasz estén is olyan helyzet lenne szükséges, amelyből a panaszolt jogsérelem belátható időn belül szükségszerűen bekövetkezik. Potenciális, hipotetikus érintettség, illetve jogsérelem nem elegendő. A jelen ügyben pedig az indítványozók tényleges jogsérelme számos feltételtől függ, ideértve a népszavazási eljárás minden esetleges elemét és az Országgyűlés népszavazási döntést törvényi formába öntő döntését is. De még ha mindezek a feltételek bekövetkeznének is, nyitva állna az út az Alaptörvény 26. cikk (1) vagy (2) bekezdése szerinti utólagos alkotmányjogi panasz számára, továbbá lehetséges lenne az is, hogy az Országgyűlés, illetve a köztársasági elnök az elfogadott törvényt annak alkotmányossági vizsgálata céljából megküldje az

20 ABH 1990, 46. 21 ABH 2014, 2404. 22 ABH 2014, 2263.


JeMa 2016/1-2

Alkotmánybíróságnak [Alaptörvény 6. cikk (2) és (4) bekezdés]. Mindezeken túlmenően a XV. cikk (3) és (5) bekezdése, valamint a XIX. cikk (4) bekezdése nem Alaptörvényben biztosított jogról szól, e rendelkezések konkretizálása ugyanis a törvényhozó mérlegelésén múlik. (K2-II) A különvélemény vitatja a többségi határozat azon megállapítását is, hogy a vizsgált eset az alapjogi vonatkozású kúriai indokolás állított hiánya miatt felveti a bírói döntést érdemben befolyásoló alkotmányellenesség gyanúját. A többségi határozat itt a 3/2015. (II. 2.) AB határozatra23 utal, az abban elbírált eset azonban lényeges vonásokban – az indítványozó aktuális és konkrét sérelme, a véleménynyilvánítási szabadság korlátozása, az alkotmányos szempontok érvényesítésének kifejezett megtagadása tekintetében – eltért a jelen ügytől. A jelen esetben a Kúria részletesen elemezte a népszavazási kizárt tárgykör tartalmát és a XIX. cikk (4) bekezdésével való összefüggést. (K2-III) A különvélemény szerint az alkotmányjogi panasz befogadásának eddig alkalmazott kritériumaitól való eltérésnek több következménye is lehet a jövőben, ha ahhoz a taláros testület következetesen tartani fogja magát. Az érintettség ilyen tág értelmezése egyrészt elmozdíthatja az alkotmányjogi panasz intézményét az Alaptörvény által megszüntetett actio popularis irányába. Másrészt a népszavazási kérdés hitelesítése tekintetében szinte teljes terjedelmű felülvizsgálati fórummá teheti az Alkotmánybíróságot, ráadásul úgy, hogy az aláírásgyűjtés már közben elkezdődött, s a folyamat – tekintettel az alkotmányjogi panasz benyújtásának hatvan napos határidejére – akár már közel a feléig is eljutott. Az ilyen ügyekben a Ve. 233. §-át kellene alkalmazni az Alkotmánybíróság eljárására, amely az alkotmányjogi panasz benyújtására háromnapos határidőt állapít meg, az Alkotmánybíróság számára pedig három munkanapos határidőt szab a panasz befogadhatóságának megvizsgálására, s további három munkanapot annak érdemi elbírálására. Ennek a határidőnek az alapul vétele esetén viszont a jelen ügyben benyújtott panaszok elkéstek. (Ehhez a megállapításhoz csatlakozott Kiss László különvéleménye is.) Harmadrészt, ha az Alkotmánybíróság a jövőben nem alkalmazza következetesen a jelen határozatban kialakított érintettségi és befogadási kritériumokat, akkor gyakorlata kiszámíthatatlan lesz. (K2-IV) A különvélemény végül a többségi határozatnak a népszavazási kizárt tárgykörre vonatkozó indokolását is górcső alá vonja. Az indokolás egyrészt a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatra24 hivatkozik, amely – a többségi határozat által szintén hivatkozott – 51/2001. (XI. 29.) AB határozatra25 utal vissza, az abban kidolgozott értelmezési szabályokat veszi át. A 2001-es ügyben viszont az Alkotmánybíróság ezen szabályok alapján éppen nem elutasította, hanem jóváhagyta egy olyan népszavazási kérdés hitelesítését, amely a nyugdíjemelés módjára nézve konkrét követelményt támasztott, ti. a keresetnövekedés mellett a nyugdíjasok fogyasztói kosara alapján számított áremelkedés figyelembevételét is előírta volna. Az Alkotmánybíróság még egy ilyen kérdés esetén is úgy látta, hogy az csak távoli, közvetett összefüggésben áll a költségvetéssel, ezért a kérdés hitelesítésének nincs akadálya.

ALKOTM ÁN YJ O G

A többségi határozat által hivatkozott másik határozat, az 59/2004. (XII. 4.) AB határozat26 esetében pedig az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazási kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszegének megváltoztatása, a nyugdíjak emelése, ebben az ügyben azonban nem egy jövőbeli, el nem fogadott költségvetésről volt szó, hanem a már hatályos költségvetési törvényről. Ezért semmisítette meg a határozat az OVB népszavazási kérdést hitelesítő döntését. A többségi határozat tehát a kérdés költségvetési érintettsége tekintetében valójában éppen eltér az indokolásában felhozott hivatkozásokban meghatározott mércétől. (K3-I) Szalay Péter különvéleményében egyrészt az indítványozók érintettségét vitatja. Álláspontja szerint az indítványozók egyike sem hivatkozott ténylegesen bekövetkezett jogsérelemre, csak a jövőben feltételesen, eshetőlegesen bekövetkező hátrányra utaltak. Azt sem bizonyították, hogy az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése és XIX. cikk (4) bekezdése második mondata alapján az állam által esetlegesen a nőknek adható kedvezmény másokra való kiterjesztése jogsértést jelentene az eredeti kedvezményezettekre. Érintettség hiányában pedig a panaszt el kellett volna utasítani. (K3-II) Másrészt a különvélemény a költségvetési kizárt tárgykör kapcsán utal az 58/2007. (X. 17.) AB határozat,27 valamint az 59/2004. (X. 17.) AB határozat28 megállapításaira, s arra hívja föl a figyelmet, hogy „[a]mennyiben egy országos népszavazásra feltenni javasolt kérdés erre megfelelő mozgásteret biztosít (nem irányul költségvetési kiadások konkrét meghatározására), a törvényhozó szabadságába tartozik annak eldöntése, hogy egy esetlegesen érvényes és eredményes országos népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettségének teljesítéséhez a jövőbeli költségvetések tervezése során rendel-e külön forrásokat vagy sem”.

4. A rendelkező rész és a ratio decidendi Az Alkotmánybíróság a Kúria népszavazási kérdést hitelesítő Kvk.IV.37.467/2015/2. sz. határozatát megsemmisítette. Ennek indoka, hogy a kúriai határozat az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdés második mondatába ütközik, mikor olyan népszavazási kérdést hitelesít, amely az eredményes népszavazást követő év január 1-jétől a férfiak számára is lehetővé kívánja tenni a nők számára biztosított kedvezményekkel történő nyugdíjba vonulás lehetőségét. A kérdésben tartott eredményes népszavazás ugyanis elvonná a nőknek azon jogát, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdés második mondata – amely lehetővé teszi,

23 ABK 2015/3. 160. 24 ABH 2007, 394. 25 ABH 2001, 392. 26 ABH 2004, 834. 27 ABH 2007, 676, 683–684. 28 ABH 2004, 834, 836.


11

ALKOTM ÁN YJ O G

hogy a törvényhozó az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nőkre nézve kedvezőbben állapítsa meg – a törvényhozó belátása szerint érvényesülhessen. A népszavazási kérdés egyúttal az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában szabályozott kizárt népszavazási tárgykörbe is ütközik, mivel jövőbeli költségvetési kiadási tétel meghatározására irányul.

5. Az érvelés kritikája 5.1 Az „Alaptörvényben biztosított jog” értelmezése Az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz befogadásának egyik lényeges feltétele, hogy a sérelmezett bírói döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértse.29 A többségi indokolás az alapjogsérelmet az Alaptörvény XIX. cikkéből, pontosabban annak (4) bekezdése második mondatából vezeti le, úgy, hogy azt a XV. cikk (5) bekezdésével összefüggésben értelmezi. Utóbbi szerint „Magyarország külön intézkedéssel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket”, előbbi szerint pedig „Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja”. A határozat az utóbbi mondatra rávetíti a XV. cikk (5) bekezdésében foglalt különleges védelmi kötelezettséget, s levonja belőle a következtetést: „[a] nőket az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése és a XIX. cikk (4) bekezdése második mondata alapján külön védelem illeti meg […]”, továbbá azt, hogy „[m]indkét szabályból az következik, hogy a nők – a férfiakhoz képest – kedvezőbb (nem azonos) alanyi jogokra tarthatnak igényt, a XIX. cikk (4) bekezdése második mondata alapján különösen az állami nyugdíjra való jogosultság (a törvényben szabályozott jogosultsági feltételek meghatározása) területén”. A XIX. cikk (4) bekezdésének utolsó mondata azonban valójában nem tartalmaz a nők számára sem alapvető jogot, sem alapot arra, hogy különös alanyi jogra tarthassanak igényt. A szöveg nyelvtani értelmét keresve megállapítható, hogy a „-hat” képző (deverbális verbum) a magyar nyelvben képességre, lehetőségre, jogra, esetlegességre utal, esetleg szerény, udvarias kérésre,30 de semmiképp kötelezésre vagy parancsra. Ennek megfelelően a szabály jelentése a szavak általánosan elfogadott értelme szerint csak lehetőség: olyan felhatalmazás a törvényalkotó számára, hogy ha jónak látja, a nyugdíjjogosultság feltételeit a nőkre nézve a férfiakhoz képest kedvezőbben is megállapíthatja. De ha nem akarja, erre nem köteles. Jogosultságról esetleg akkor lehetne beszélni, ha az Alaptörvény kötelezővé tenné a törvényalkotó számára, hogy a nyugdíjjogosultság feltételeit a nőkre nézve a férfiakhoz képest kedvezőbben állapítsa meg. Ez a kötelezettség azonban még ebben az esetben is olyan tág kereteket engedne a jogalkotónak, amiből konkrét jogosultság a „kedvezés” mibenlétére aligha lenne levezethető. 12

JeMa 2016/1-2

A XIX. cikk (4) bekezdés második mondata és a XV. cikk (5) bekezdése között az a logikai kapcsolat sem áll fenn, amit a többségi határozat felfedezni vél, hogy ti. az utóbbi általános követelmény kötelezettséggé emeli az előbbiben fogalt lehetőséget. Logikai kapcsolat, főszabály–kivétel viszony az Alaptörvény XV. cikk (2) és (3) bekezdése, valamint a XIX. cikk (4) bekezdés második mondata között van: az utóbbi megteremti a XV. cikk (2) bekezdésében meghatározott diszkriminációtilalom és (3) bekezdésében megállapított férfi–női egyenjogúság alóli kivétel alkotmányos lehetőségét a nyugdíjjogosultság feltételei tekintetében. A XIX. cikk (4) bekezdés második mondata ennél többet nem mond. A rendszertani értelmezés szempontjából a szociális biztonság és az állami nyugdíj alkotmányos védettsége közötti esetleges összefüggés kérdésének van döntő jelentősége. Az Alkotmány 70/E. §-a „szociális biztonsághoz való jogról”, valamint öregség esetén a megélhetéshez szükséges „ellátásra jogosultság”-ról szólt, ami az államra azt a kötelezettséget rótta, hogy megszervezze és működtesse a társadalombiztosítást és a szociális támogatási rendszert. Az öregségi nyugdíj alkotmányos védelmét azonban az Alkotmány rendszerében a tulajdonhoz való jog alapozta meg (13. §), amely az Alkotmánybíróság értelmezésében kiterjedt a biztosítási elemet is tartalmazó nyugdíjra mint közjogi várományra.31 Az Alaptörvény – amint azt a többségi indokolás is elismeri – főszabályként már nem jogosultságként, hanem államcélként32 rögzíti a szociális biztonságot: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson […]” [XIX. cikk (1) bekezdés]. Az ugyanezen cikkben említett „időskori megélhetés biztosítása” kapcsán az Alaptörvény először az e célból szükséges állami feladatokat írja elő, majd ezután törvényre bízza az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeinek megállapítását [XIX. cikk (4) bekezdés]. Ebből akár az is következhetne, hogy a jogalkotó csak azoknak garantálja a nyugdíjra való jogosultságot, akiknek „időskori megélhetése”

29 Abtv. 27. § a) pont. Vö. Balogh Zsolt: „Alkotmánybíróság” in Trócsányi László – S chanda Balázs – C sink Lóránt (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. (Budapest: HVG-Orac 42015) 409. 30 Csonka Csilla: „A -hat/-het képzőről” Intézeti Szemle 1998/1. 12. 31 Összefoglaló jelleggel ld. 5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82. Balogh -B ékesi Nóra: „Tulajdonhoz való jog” in S chanda Balázs – Balogh Zsolt (szerk.): Alkotmányjog – Alapjogok (Budapest: Pázmány Press 2

2014) 298–300.

32 Csink Lóránt: „Human Rights in the Sense of the New Basic Law” Annales Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nomiatae Sectio Iuridica 2012. 110.; Ádány Tamás Vince – Balogh-Békési Nóra – Balogh Zsolt – Hajas Barnabás: „Rights and Freedoms” in Varga Zs. András – Patyi András – Schanda Balázs (szerk.): The Basic (Fundamental) Law of Hungary. A First Commentary (Dublin: Clarus Press 22015) 80.; Balogh Zsolt: „Szociális jogok” in Balogh – Schanda (szerk.) (31. lj.) 332–335.; Sári János – Somody Bernadette: Alapjogok. Alkotmánytan II. (Budapest: Osiris 42008) 270.; Juhász Gábor: „A szociális biztonsághoz való jog” in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja II. (Budapest: Századvég 22009) 2583–2593.


JeMa 2016/1-2

egyébként – például saját felhalmozásból – nem biztosított. Nyitva áll azonban az a lehetőség is, hogy az öregségi nyugdíj – miként az Alkotmány hatálya alatt – a tulajdonhoz való jog alapján [XIII. cikk] részesüljön alkotmányos védelemben közjogi várományként. Ennek az értelmezésnek a nyomai föllelhetőek az Alkotmánybíróságnak már az Alaptörvény hatálya idején hozott egyes határozataiban is.33 A nőkre vonatkozó kedvezményes nyugdíjba vonulási feltételek alkotmányos jogként való elismerésének alátámasztásához tehát a XIX. cikk (4) bekezdésében, illetve annak második mondatában foglalt rendelkezés és a XIII. cikknek a tulajdonhoz való jogról szóló szabályai közötti kapcsolat elemzésén keresztül vezethetne az út (ha egyáltalán konstruálható ilyen út). A határozat azonban nem kapcsolja be a gondolatmenetbe a tulajdonhoz való alkotmányos jogot, s a jellemzően államcélokat meghatározó XIX. cikk egy rendelkezésének, a (4) bekezdés második mondatának tulajdonít olyan értelmet, mintha alkotmányos jogról lenne szó benne, ami nehezen vezet meggyőző eredményre. A többségi indokolás is érezhetően számot vet azzal, hogy itt nincs szó valódi, az Alaptörvényben biztosított jogról. Ezért úgy fogalmaz, hogy a XIX. cikk abban az értelemben tartalmaz Alaptörvényben biztosított jogot, „hogy törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad”, s hogy „az elvont jogosultság mind az állami nyugdíjat, mind a nők fokozott védelmét illetően az Alaptörvényből ered”. Nem oldja föl viszont azt az ellentmondást, hogy az „alaptörvényi háttér” csak esetleges törvényhozói döntés alapján nyerheti el jogosultság formáját, s ez a jogosultság ettől nem válik Alaptörvényben biztosított joggá. Ezért végül beéri annak a követelménynek a megállapításával, hogy „az Alaptörvény valamennyi, a »Szabadság és felelősség« című részben szereplő szabálya, így a XV. cikk (5) bekezdése és a XIX. cikk (4) bekezdése második mondata is, érvényesülhessen a törvényhozó belátása szerint. A nőknek ehhez Alaptörvényben biztosított joguk van.” Könnyű azonban fölismerni, hogy a „törvényhozó belátása”, illetve annak szabad érvényesülése önmagában nem jog. Jól látszik ez, ha a kérdést fordított esetet feltételezve tesszük fel: vajon mulasztásos alkotmánysértést követne-e el az Országgyűlés, ha az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeinek megállapításánál azonos feltételeket alkalmazna a férfiakra, mint a nőkre. A válasz nyilván nemleges, hiszen a XIX. cikk (4) bekezdés mondatának megengedő értelmében ez a lehetőség is benne foglaltatik. S alighanem a mindenkori jogalkotó tudna érveket felhozni a mellett is, hogy a nőkre kedvezőbb szabályok megalkotásának vagy fenntartásának nincs kellő indoka, például azért, mert a férfiak átlagéletkora Magyarországon lényegesen alacsonyabb, mint a nőké, így az öregségi nyugdíjban is átlagosan rövidebb ideig részesülnek, mint a nők. Az Alaptörvény a törvényhozót éppen annak mérlegelésére hatalmazza fel, hogy a nőkre vonatkozó kedvezményes feltételek biztosítását indokoltnak látja-e, s ha igen, milyen körben. Mivel a jogalkotó válasza nemleges is lehet, aligha tekinthetünk erre a felhatalmazásra a nők számára biztosított jogként, különösen nem Alaptörvényben biztosított jogként. Megjegyzendő továbbá,

ALKOTM ÁN YJ O G

hogy amikor a határozat az Alaptörvény „Szabadság és felelősség” című részében szereplő szabályainak érvényesítését általánosságban, a XV. cikk (5) bekezdésének és a XIX. cikk (4) bekezdésének aprópénzre váltását pedig különösen is minden megszorítás nélkül a „törvényhozó belátására” bízza, akkor az Alkotmánybíróság eltér saját diszkriminációs tesztjeitől. Ezek a tesztek külön szempontok érvényre juttatásától – alapjoggal kapcsolatos diszkrimináció esetén a szükségesség és arányosság, alapjognak nem minősülő jogok esetén az összehasonlíthatóság és indokolhatóság (ésszerűség) követelményeinek való megfeleléstől – teszik függővé azt, hogy valamely megkülönböztetés alkotmányos-e vagy sem.34 A többségi indokolás végül kimondja, hogy „a nyugdíjjal összefüggésben a nőkre vonatkozó kedvezőbb szabály megalkotásának lehetőségét a népszavazás elvonná”. S valóban, az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint a népszavazással hozott döntésnek az Országgyűlésre nézve három évig kötelező ereje van. Ez azonban a kötelező népszavazás természetéből következik és nem áll ellentétben az Alaptörvénnyel. Az Alkotmánybíróságnak az 52/1997. (X. 14.) AB határozat óta töretlen gyakorlata szerint „[a] közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll”. Érvényes és a kellő számú választópolgár által támogatott kezdeményezés esetén „[a]z Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül”.35 Nincs ez másként az Alaptörvény hatálya alatt sem, amely e tekintetben csak annyi változást hozott, hogy a népszavazást kivételes hatalomgyakorlási módként határozza meg [B) cikk (4) bekezdés], amit az alkotmánybírósági határozatok korábban is hangsúlyoztak. Olyan kérdésekben tehát, amelyek nem kizárt tárgykörre vonatkoznak, a kivételes népszavazás továbbra is a népképviselet fölött áll. Igaz ez azokra a kérdésekre is, amelyeknek szabályozását az Alaptörvény az Országgyűlés belátására bízza – mint a XIX. cikk (4) bekezdés második mondata esetében. Ebből a szempontból feltűnhet az is, hogy a többségi határozat az állított, a nők Alaptörvényben biztosított joga tekintetében nem jut arra a következtetésre, hogy itt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában kizárt tárgykörbe eső kérdésről van szó, mely szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ha a népszavazás valóban sértené a XIX. cikk (4) bekezdése második mondatában foglalt rendelkezést, vagy a nők ebből levezetett bármilyen jogát, akkor kézenfekvő lenne a népszavazási kezdeményezés elutasítása kapcsán arra hivatkozni, hogy az burkolt alkotmánymódosítást foglal magába. Ilyen hivatkozást azonban a többségi határozat nem tartalmaz.

33 Ld. 3048/2013. (II. 28.) AB határozat, ABH 2013, 1414, 1424.; később, a jelen tanulmány tárgyát képező határozatot követően, de kifejezetten nyugdíjjal kapcsolatos ügyben: 3226/2015. (XI. 23.) AB határozat, ABK 2015/23. 1557. 34 Balogh Zsolt: „A diszkrimináció tilalma” in Schanda – Balogh (szerk.) (31. lj.) 136–144. 35 ABH 1997, 331, 341.


13

ALKOTM ÁN YJ O G

A fentiek szerint tehát a XIX. cikk (4) bekezdésének második mondata nem tekinthető Alaptörvényben biztosított jognak, megsértésének gyanúja alapján ezért az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz sem lett volna befogadható. Nem lett volna befogadható ugyanakkor azért sem, amit a különvélemények is kifejtenek: a Kúria határozata folytán nem sérült az indítványozók Alaptörvényben biztosított joga. Még ha a XIX. cikk (4) bekezdéséből levezethető lenne is valamely Alaptörvényben biztosított jog a nők számára, annak tényleges sérelme a népszavazási eljárás összes esetleges elemének tényleges bekövetkeztétől, valamint végső soron az Országgyűlés által a népszavazási döntés érvényre juttatása céljából elfogadott törvénytől függ. Az Országgyűlés pedig kétségkívül megteheti azt is, hogy kiterjeszti a nőkre vonatozó kedvezményes nyugdíjba vonulás lehetőségét a férfiakra anélkül, hogy egyúttal csorbítaná a nők kedvezményeit vagy nyugellátásuk mértékét. Még eredményes népszavazási eljárásból sem következne tehát szükségképpen jogsérelem. 5.2 A költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör értelmezése A határozat a kérdésnek a költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör szempontjából való értelmezése során arra a következtetésre jutott, hogy „a kérdésből eredményes népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely jövőbeni költségvetési kiadási tétel meghatározására irányul”, másrészt „a nyugellátásokra a költségvetési törvényben előírt összeg emelését eredményező jogalkotás” fakad belőle. Ez azt jelenti, hogy a kérdés „az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti”. A kizárt költségvetési tárgykör alkotmánybírósági értelmezésének alapjait az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat vetette meg, amely három olyan esetkörre utalt, amikor a kérdés tilalom alá esik: (1) ha a kérdés tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, (2) ha okszerűen következik belőle a költségvetési törvény megváltozatása, s (3) ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. „Önmagában az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását”. A népszavazást önmagában az sem zárja ki, ha „a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor”.36 Mindezek alapján nem minősült kizárt tárgykörbe esőnek az a kérdés, amely az évenkénti nyugdíjemelés módjának meghatározásába fel kívánta venni a keresetnövekedés mellett a nyugdíjasok fogyasztói kosara alapján számított áremelkedést is. Ugyanezen kritériumok alapján viszont az Alkotmánybíróság a tilalmi körbe esőnek ítélte 2004-ben azt a kérdést, amely a minimálnyugdíj összegére tett tételes javaslatot, mivel okszerűen következett belőle a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadási főösszegének megváltoztatása.37 Hasonló volt a megítélése annak a népszavazási kérdésnek is, amely a gazdasági és közhasznú társaságokban meglévő állami 14

JeMa 2016/1-2

tulajdon azonnali leállítását követelte, mivel közvetlenül érintette a hatályos költségvetési törvénybe betervezett privatizációs bevételt.38 2007-től szaporodtak föl azok a népszavazási kezdeményezések, amelyek jövőbeli költségvetési törvény bevételi oldalát érintették, mint például a vizitdíjról39 és a kórházi napidíjról40 szóló kérdések. Ekkor jött szokásba az, hogy a kezdeményezők a kérdés időbeli hatályának kezdetét eleve a népszavazás megtartását követő naptári év január 1-jében határozzák meg, így kerülve el a hatályos költségvetéssel való összefüggést. Az Alkotmánybíróság mindezen kérdések hitelesítésének nem látta akadályát, mivel nem kiadásról, hanem bevételről szóltak, ugyanakkor nem estek az adótörvényekre vonatkozó tilalmi körbe sem. Megjelent továbbá még egy mérlegelési szempont a hasonló ügyek megítélésénél, ti. az, hogy még a költségvetésben (vagy a kiadások tekintetében jövőbeli költségvetésben) konkrétan szereplő előirányzatok módosítása sem jár szükségszerűen a költségvetési törvény módosításával.41 „A költségvetés pénzügyi terv, amely számos okból módosulhat (akár a Kormány, akár az Országgyűlés akaratából vagy ezektől függetlenül), vagy módosítható a költségvetést tartalmazó törvény módosítása nélkül is” az államháztartási törvény keretei között, „miközben a költségvetésről szóló törvény mint jogszabály tartalma változatlan marad”.42 Önmagában tehát az, hogy a népszavazási kérdés olyan fizetési kötelezettséget érint, amelyre nézve szerepel valamilyen előirányzat a költségvetési törvényben, nem jelenti föltétlenül a kérdés költségvetéssel való közeli összefüggését, különösen, ha az adott fizetési kötelezettséget valamely külön törvény, például a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény állapítja meg.43 Bár az említett határozatok olyan állampolgári fizetési kötelezettséggel összefüggő kérdésekben születtek, amelyek a költségvetés tekintetében bevételként értelmezhetőek, a bennük kifejtett szempontok alkalmazhatóak olyan esetekre is, ahol a kérdés valamely közszolgáltatás tartalmával kapcsolatos, tehát a költségvetés tekintetében kiadásról van szó. A Kúria megsemmisített határozata is lényegében így közelíti meg a kezdeményezést, amikor azt mondja, hogy a kérdés döntően a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény módosítására irányul, aminek a költségvetési törvénnyel való összefüggése még akkor is távoli, ha az utóbbiban – legalábbis a határozat meghozatalakor hatályos költségvetési törvényben – kiadási előirányzatként szerepel az öregségi nyugdíj. Ez utóbbit a kér-

36 ABH 2001, 392, 395. 37 59/2004. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2004, 834, 837. 38 15/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 165, 169–171. 39 16/2007. (III. 9.) AB határozat, ABH 2007, 272.; 34/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 410. és 58/2007. (X. 17.) AB határozat, ABH 2007, 676. 40 33/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 394. és 59/2007. (X. 17.) AB határozat, ABH 2007, 689. 41 Ld. először: 33/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 394, 401. 42 58/2007. (X. 17.) AB határozat, ABH 2007, 676, 684. 43 34/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 410, 417.


JeMa 2016/1-2

dés egészében nem érinti, még ha az eredményes népszavazásnak lehet is – a jövőben – kihatása ugyanezen előirányzat jövőbeli költségvetési törvényben való tervezésére. A Kúria és az Alkotmánybíróság eltérő álláspontja rávilágít a költségvetés mint kizárt népszavazási tárgykör megítélésének alapvető problémájára, ti. arra, hogy 2001 óta az alkotmánybírósági gyakorlatban kialakított szempontok önmagukban és összességükben is bizonytalanok, mihelyt a kérdés nem közvetlenül a meglévő, hatályos költségvetési törvény módosítására irányul. Nem lehet tudni, mit jelent az, hogy a kérdés távoli és közvetett kapcsolatban áll a költségvetéssel, mit kell érteni az alatt, hogy a népszavazási kérdés pontosan határoz meg jövőbeli költségvetési kiadást, s mennyiben érintheti a választópolgárok döntése az Országgyűlés mozgásterét a jövőbeli költségvetési törvény megalkotásakor. Különösen a jövőbeli költségvetés érintettsége bizonytalan. Az Alaptörvénybe – és korábban az Alkotmányba – foglalt, a költségvetésre vonatkozó kizárt népszavazási tárgykör legfőbb és könnyen belátható értelme az, hogy a sokrétű egyeztetés és összetett tervezési folyamat során kialakított és elfogadott központi költségvetés – tényleges érvényesülése idején – közvetlen demokratikus döntéssel ne legyen utólag felborítható. Azt szolgálja tehát, hogy a kialakított költségvetési keretek közötti gazdálkodást, annak kiszámíthatóságát az adott költségvetési év során ne veszélyeztesse népszavazás. Abban az esetben azonban, ha a népszavazási kérdés eleve jövőbeli költségvetésre gyakorolhat csak hatást, olyanra, amelynek tervezését az államapparátus még el sem kezdte, ez az érv elesik, hiszen a döntés költségvetési következményei a tervezés során figyelembe vehetőek. Így a közvetlen demokratikus döntéshozatal könnyebben összeegyeztethető a költségvetési tervezés követelményeivel. Nem véletlen, hogy az utóbbi évtizedekben Dél-Amerikában, Európában, Ázsiában és Afrikában helyi szinten terjedő ún. részvételi költségvetés („participatory budgeting”) intézménye is az adott közigazgatási egység jövőbeli költségvetésére vonatkozó tervezésbe, illetve döntéshozatalba való bekapcsolódást tesz lehetővé a polgárok számára.44 A hazai alkotmánybírósági gyakorlat egészen más szempontból közelít a problémához: a jövőbeli költségvetési kiadást (pontosan) meghatározó népszavazási kérdést azért tartja kizárt tárgykörbe tartozónak, mert úgy véli, hogy ha az Alkotmány, illetve az Alaptörvény a jellemző költségvetési bevételekre (adókra, illetékekre, vámokra) egyszer s mindenkorra (a jövőre nézve is) népszavazási tilalmat intézményesít, akkor ezt a tilalmat automatikusan a kiadási oldalon is érvényre kell juttatni. Ennek indokát az 58/2008. (X. 17.) AB határozat igen röviden az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatáskörében adja meg,45 de ezt részletesen nem fejti ki. Nem vet számot azzal sem, hogy valamely jövőbeli költségvetési kiadást érintő népszavazási döntéshez, akár kiadást csökkentő, akár növelő legyen is, az Országgyűlés a bevételi oldal tervezésénél alkalmazkodni tud. Mindenesetre a ki nem fejtett érv hivatkozási alappá vált; a jelen tanulmányban tárgyalt határozat is szó szerint idézi. A hasonló kérdések megítélésére kifejlesztett szempontrendszer azonban ettől még bizonytalan marad.

ALKOTM ÁN YJ O G

Az Alkotmánybíróság a határozat meghozatalakor e bizonytalan szempontok közül lényegében mindegyiknél a lehető legszigorúbb, az Alaptörvényben szereplő kizárt népszavazási tárgykört legszélesebben értelmező, s a közvetlen demokratikus döntéshozatalra nézve legkorlátozóbb értelmezést választotta. Ez olyan gyakorlatot vetít előre, amelyben az Alaptörvényben megfogalmazott népszavazást kizáró szabály csaknem korlátlan mérlegelési szabadságot biztosít majd a jövőre nézve potenciálisan bármilyen közpénzügyi kihatással járó népszavazási kezdeményezés megítéléséhez. S minél jelentősebb közpénzügyi kihatása lehet a népszavazási döntésnek, jó eséllyel annál szélesebb értelmezése várható a kizárt tárgykörnek. Kérdés, hogy vajon a szigorú megközelítés a nem kiadásnövelő, hanem kiadáscsökkentő hatású kezdeményezéseknél is érvényesülni fog-e.46 Aligha lehet kétséges, hogy a közpénzügyekről szóló közvetlen demokratikus döntésekhez jelentős választópolgári érettség kívánatos, amely nem magától értetődő. E ponton érdemes azonban megemlíteni: a meglehetősen nagy pénzügyi autonómiával rendelkező, s a szövetséghez viszonyítva is jelentős források felett rendelkező svájci kantonok közül számos eleve kötelezővé teszi a bizonyos értékhatárt meghaladó közkiadások, kantoni tehervállalások népszavazási jóváhagyását.47 Az empirikus tapasztalatok ott nem azt mutatják, hogy a polgárok értelmetlenül növelik a közkiadásokat, hanem éppen azt, hogy a pénzügyi tárgyú népszavazások összességükben az állami túlköltekezés ellen hatnak.48

6. A határozat jelentősége A határozat az első olyan alkotmánybírósági döntés, amely a Kúria népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt befogadta, egyúttal helyt is adott annak, megsemmisítve a Kúria hitelesítő döntését. Abban nem jelent változást, hogy ez a felülvizsgálat kivételes.49 Az Alkotmánybíróság e határozatában – legalábbis a népszavazási kezdeményezések tekintetében – kitágította az

44 Áttekintésére ld. Yves Sintomer – Rudolf Traub-Merz – Junhua Zhang (szerk.): Participatory Budgeting in Asia and Europe. Key Challenges of Participation (Basingstoke: Palgrave Macmillan 2013). 45 58/2007. (X. 17.) AB határozat, ABH 2007, 684. 46 A 46/2008. (IV. 17.) AB határozat (ABH 2008, 474.), amely kizárt tárgykörbe ütközőnek ítélte a pártok és alapítványaik költségvetési támogatásának megszüntetésére irányuló népszavazási kérdést, ebbe az irányba mutat. 47 Claudia Mannhart Gomes: Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen (Bern: Stämpfli 2007), különösen 130–178. 48 Gebhard Kirchgässner: „Direkte Demokratie” in Enzyklopädie zur Rechtsphilosophie www.enzyklopaedie-rechtsphilosophie.net/inhaltsverzeichnis /19-beitraege/82-direkte-demokratie. 49 Ld. Varga Zs. András: „Az Alkotmánybíróság szerepe az országos népszavazási kezdeményezések kérdéseinek hitelesítésében és joggyakorlatának továbbélése” in Gáva Krisztián – Téglási András (szerk.): A népszavazás szabályozása és gyakorlata Európában és Magyarországon (Budapest: NKE Szolgáltató Nonprofit Kft. 2016). (Jelen tanulmány kéziratának leadásakor még megjelenés előtt).


15

ALKOTM ÁN YJ O G

Abtv. 27. §-ban szabályozott alkotmányjogi panasz befogadhatóságának lehetőségét. Alaptörvényben biztosított jog sérelme mellett arra az esetre is kiterjesztette azt, ha a panasz olyan, törvényben biztosított jogra hivatkozik, amelynek „alaptörvényi háttere” van. Az Alkotmánybíróság abban a tekintetben is szélesen értelmezte az alkotmányjogi panasz lehetőségét, hogy befogadhatónak, sőt megalapozottnak ítélt olyan panaszt, amely pusztán hipotetikus, különböző feltételek bekövetkezésétől függőn a jövőben előálló jogsértésre tudott hivatkozni. A határozat indokolása azzal, hogy követelményként rögzítette, hogy „az Alaptörvény valamennyi, a »Szabadság és felelősség« című részben szereplő szabálya […] érvényesülhessen a törvényhozó belátása szerint” [Indokolás (34)], elvi lehetőséget teremtett minden olyan népszavazási kezdeményezés elutasítására, amely e körben bármely részletszabály meghozatalára kívánná kötelezni a törvényhozót. Az indokolás tág megfogalmazása miatt a korlátozás még akkor is alkalmazható lenne, ha a kezdeményezésben szereplő javaslat nem állna

16

JeMa 2016/1-2

ellentétben a „Szabadság és felelősség” című részben megfogalmazott alapvető jogok és kötelességek alkotmányos tartalmával, tehát nem esne eleve kizárt tárgykörbe, mint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdés [8. cikk (3) bekezdés a) pont]. A határozat mindezeken túl megerősítette az Alkotmánybíróság azon korábbi álláspontját,50 amely szerint alapjogi sérelem állítása esetén azt is vizsgálhatja, hogy a népszavazási kérdés nem ütközik-e kizárt népszavazási tárgykörbe. Kérdés maradt ugyanakkor, hogy ha az Alkotmánybíróság a panaszeljárásban végül nem állapítja meg az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelmét, de a kérdés kizárt népszavazási tárgykörbe ütköző voltát igen, akkor ez utóbbi alapján megsemmisíti-e a kérdés hitelesítését. Komáromi László egyetemi docens • Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jogés Államtudományi Kar Jogtörténeti Tanszék • [email protected]

50 3195/2014. (VII. 15.) AB végzés, ABH 2263, 2269–2270.


A nőkre vonatkozó kedvezőbb nyugdíjszabályok lehetősége mint alapvető jog

Recommend Documents