Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Újabb diplomás levelező tagozat Európai üzleti tanulmányok szakirány
A MUNKAERŐ SZABAD MOZGÁSA AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSÉNEK TÜKRÉBEN
Készítette: Erhardt Andrea Budapest, 2003.
2
3
Tartalomjegyzék
BEVEZETÉS ................................................................................................................................................................ 4 1.
A SZABAD MUNKAERŐ MOZGÁS JOGI HÁTTERE................................................................................ 7 1.1. 1.2. 1.3.
2.
A MUNKAERŐ MOZGÁSRA VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS TÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉSE ........................................ 7 A SZOCIÁLIS ELLÁTÁSOK RENDSZERE AZ UNIÓBAN.................................................................................... 16 A DIPLOMÁK ÉS SZAKKÉPESÍTÉSEK KÖLCSÖNÖS ELISMERÉSE .................................................................... 19
A MIGRÁCIÓ ÁLTALÁNOS JELLEMZŐI ................................................................................................ 21 2.1. 2.2.
A MUNKAERŐ ÁRAMLÁS MEGÍTÉLÉSE AZ INTEGRÁCIÓ TÖRTÉNETE SORÁN ................................................ 21 A MIGRÁCIÓT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZŐK .................................................................................................... 23
3. A TAGJELÖLTEK MUNKAVÁLLALÁSI LEHETŐSÉGEI A CSATLAKOZÁSIG ÉS A CSATLAKOZÁST KÖVETŐEN ............................................................................................................................. 31 3.1. 3.2.
AZ EURÓPAI MEGÁLLAPODÁSOK ÉS A KÉTOLDALÚ SZERZŐDÉSEK ............................................................. 31 A CSATLAKOZÁSI TÁRGYALÁSOK VÉGEREDMÉNYE .................................................................................... 35
4.
A MUNKAERŐ MOZGÁS VÁRHATÓ NAGYSÁGA................................................................................. 41
5.
A BŐVÍTÉS HATÁSAI AZ EURÓPAI UNIÓ MUNKAERŐ PIACÁRA .................................................. 50
6.
MUNKAVÁLLALÁS A HATÁR MENTI RÉGIÓKBAN............................................................................ 57
7.
BEFEJEZÉS...................................................................................................................................................... 66
IRODALOMJEGYZÉK ............................................................................................................................................ 69 FÜGGELÉK ............................................................................................................................................................... 72
4
Bevezetés Az Európai Unió keleti bővítése kapcsán az egyik legtöbb vitát kiváltó téma a munkaerő szabad áramlása. A csatlakozásra váró országok komoly elvárásokkal tekintenek a bővítés elé, miközben a jelenlegi tagok lakossága körében kételyek és aggodalmak fogalmazódnak meg, többek között a bővítés költségei és nem utolsó sorban a Közép-Kelet-Európából érkező olcsóbb munkaerő miatt. Utóbbi magyarázható az Európai Unió számos országában megfigyelhető magas munkanélküliséggel, az olcsóbb munkaerő által támasztott szorosabb verseny miatti félelemmel. Ugyanakkor az európai integráció egyik legfontosabb törekvése a belső piac megfelelő működése, amihez elengedhetetlen, hogy a négy alapszabadság megvalósulása elől elháruljanak az akadályok. A munkaerő szabad mozgásának biztosításával többek között azt kívánják elérni, hogy az egyes régiók foglalkoztatottsága kiegyenlítődjön, azaz a munkanélküliséggel küzdő régiókból lehetőség nyíljon a többlet munkaerőre szoruló régiókba vándorolni, illetve célul tűzték ki az ágazatok közötti mobilitás növelését is. Az elmúlt évtizedek jogalkotási folyamatának eredményeként az Európai Unió lakossága számára nagyrészt adottak a feltételek az Unión belüli szabad munkavállaláshoz, egy 1999-es felmérés szerint azonban mindössze 2,7 millió uniós állampolgár dolgozik másik EU tagállamban, amely a foglalkoztatott lakosság 1,8%-át jelenti. A munkaerő mozgás tehát nem valósult meg a tervezett mértékben, ezért az Unió törekvései között továbbra is szerepel a mobilitás növelésének elősegítése. Az Európai Bizottság többek között Akció Tervet dolgozott ki, melyben javaslatokat fogalmaz meg a fenti törekvések megvalósításának érdekében. Az itt megfogalmazottak összhangban vannak a Lisszaboni Célokkal, melynek lényege a munkalehetőségek számának és színvonalának emelése és ezen keresztül a munkaerő mobilitásának növelése. Magyarország és a többi közép-kelet-európai állam csatlakozása az Európai Unióhoz a szabad munkaerő vándorlás kérdését különösen aktuálissá teszi számunkra, mivel a bővítéssel Európa lakosságának mind nagyobb része élhet a szabad mozgás lehetőségével, másrészt az Unió gazdasági fejlődésére is kedvező hatással lehet. Fontosnak tartom annak bemutatását, hogy az új tagállamok lakossága jelenleg milyen keretek között helyezkedhet el az Unió országaiban, a
5
csatlakozást követően ezek a keretek milyen módon tágulnak ki, illetve, hogy mely tényezők befolyásolták a régi és új tagállamok álláspontját a szabad munkaerő mozgás kérdésében. Egyrészt azt szeretném áttekinteni, hogy a bővítést követő migrációval kapcsolatos félelmek a valóságban mennyire megalapozottak, illetve hogy az új tagállamok milyen módon illeszkednek majd be az Unión belüli szabad munkaerő mozgásba, figyelembe véve a folyamat jogi, gazdasági és társadalmi aspektusait. Az első fejezet bemutatja, hogy a Római Szerződés, majd az ezt módosító
szerződések
milyen
lehetőségeket
biztosítanak
a
munkavállalóknak,
a
szabadfoglalkozásúaknak, a szolgáltatást nyújtóknak, illetve az Unió lakosságának általában. Emellett kitér a jogi szabályozás egyéb aspektusaira is, hiszen az elsődleges joganyag, tehát az alapítószerződés és az ezt módosító további szerződések mellett az úgynevezett másodlagos joganyag – irányelvek, rendeletek – szintén hozzájárultak a munkavállalásra vonatkozó közösségi szabályozás alakulásához. Az integráció történetében mindvégig jelen volt a tagállamok közötti, illetve a harmadik országokból kiinduló migráció, melynek jellege és megítélése az elmúlt évtizedek során azonban sokat változott. Érdemes tehát áttekinteni, hogy miként alakultak az EGK létrejötte óta a migráció jellemzői, figyelembe véve a külföldön munkát vállalók csoportjait és az általuk végzett munka jellegét. Lényeges továbbá az is, hogy milyen tényezők motiválják a külföldi munkavállalást. A témával foglalkozó tanulmányok többnyire a gazdasági jellegű tényezőket helyezik előtérbe, emellett azonban egyéb indokok is szerepet játszanak, melyek – természetesen a gazdasági tényezőket is figyelembe véve – a második fejezetben kerülnek bemutatásra. A szakdolgozat harmadik része áttekinti a közép-kelet-európai munkavállalók jelenlegi lehetőségeit, melyek elsősorban a kilencvenes évek első felében létrejött Európai Megállapodások vonatkozó rendelkezéseiben fogalmazódtak meg. Az elmúlt évtized nem hozott jelentős változást a csatlakozásra váró országok lakosságának uniós munkavállalási lehetőségeivel kapcsolatban. Az Unió elsősorban saját munkaerő piacának helyzetére hivatkozva igyekezett korlátok között tartani a keletről kiinduló migrációt, melynek szabályozása a tagállamok kezében maradt, tehát az egyes országok között létrejött bilaterális egyezmények alakítják mértékét. Ugyancsak ebben a fejezetben kerül leírásra, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás milyen változásokat hoz majd a jelenlegi helyzethez képest, áttekintve az első hét év során alkalmazott átmeneti időszakot
6
is, melynek során korlátozott lesz a közép-kelet-európai munkavállalók hozzáférése az Unió munkaerő piacához. Legkésőbb a hét éves átmeneti periódust követően, de valószínűleg már annak lejárta előtt az új tagállamok munkavállalói ugyanazokkal a feltételekkel helyezkedhetnek majd el, mint a mostani tagállamok lakossága. A bővítés utáni munkaerő mozgás megítélése azonban igen eltérő képet mutat az Unió közvéleményében. Sokan tartanak attól, hogy az alacsonyabb bérezésű munkaerő konkurenciát jelent majd számukra, veszélyeztetve a munkahelyek biztonságát. A tényleges munkaerő mozgás nagyságára vonatkozó felmérések azonban azt mutatják, hogy nem várható olyan mértékű migráció, amely veszélyeztethetné az Unió munkaerő piacának egyensúlyát, sőt, a kelet-közép-európai munkavállalók kedvező hatással is lehetnek annak alakulására. Ennek demográfiai, gazdasági és egyéb aspektusai szintén bemutatásra kerülnek. A szakdolgozat utolsó részében külön kerül áttekintésre a külföldi munkavállalás egyik speciális formája, a határmenti ingázás. A jelenlegi bővítés során ez különösen nagy szerepet kap, melynek elsősorban földrajzi és gazdasági okai vannak. A csatlakozó országok munkavállalóinak többsége főként Németországban, illetve Ausztriában szeretne elhelyezkedni, így a velük határos új tagállamok határmenti régióiban is nagy érdeklődés tapasztalható az ingázással elérhető munkalehetőségekkel kapcsolatban. Fontos tehát áttekinteni, hogy az érintett régiókra ez milyen hatással lesz majd, figyelembe véve mind a jelenlegi, mind az új tagok szempontjait. Tekintettel a kérdés aktualitására, az egyes témák feldolgozásakor elsősorban az Európai Unió által kibocsátott legfrissebb tanulmányokat, illetve az Európai Bizottság vonatkozó jelentéseit igyekeztem felhasználni. Emellett fontosnak tartom a hazai szakirodalom szabad munkaerő mozgással foglalkozó cikkeit és vizsgálatait is áttekinteni, mert a jelenlegi és jövőbeni tagállamok más szemszögből, illetve eltérő hangsúllyal szemlélhetik ugyanazon
kérdéseket.
Célom továbbá az is, hogy a társadalmi és gazdasági tényezők és folyamatok vizsgálatát friss statisztikai adtokkal is alá tudjam támasztani, melyhez elsősorban az Eurostat információit használtam fel.
7
1. A szabad munkaerő mozgás jogi háttere 1.1. A munkaerő mozgásra vonatkozó szabályozás történeti áttekintése A fejezet első részében bemutatásra kerülnek a munkavállalókra vonatkozó közösségi szabályozás intézményi keretei, illetve története, azaz a Római Szerződés és az ezt módosító szerződések rendelkezései, melynek eredményeként a kezdetben kizárólag a gazdaságilag aktív személyekre vonatkozó szabadságjogok fokozatosan a tagállamok minden állampolgárára kiterjedtek.
Ezt
követően
szeretném
részletesen
áttekinteni
a
munkavállalók,
a
szabadfoglalkozásúak és a szolgáltatást nyújtók jogait, melyeket az egyes szerződéseken túlmenően másodlagos jogszabályok – rendeletek, irányelvek – is módosítottak, illetve bővítettek. Az EK vonatkozó joganyagát az elsődleges és másodlagos jogok, valamint az Európai Bíróság munkaügyi kérdésekben hozott döntései alkotják. Az elsődleges jogok közé soroljuk a Római Szerződést és az ezt módosító későbbi szerződéseket, míg a másodlagos jogok közé tartoznak a Tanács által kibocsátott rendeletek és irányelvek. Utóbbiaknak döntő jelentőségük volt az EK munkajogának formálásában, a "jogkiegyenlítés, illetve a jogközelítés legfontosabb eszközeinek" (Kiss 2001: 41) tekinthetőek. Az irányelvek lényege, hogy egyfajta keretet adnak az egyes tagállamok nemzeti jogalkotásának arra, hogy a nemzeti jogszabályokat összhangba hozzák az EK munkajogra vonatkozó általános célkitűzéseivel. Kidolgozásuk a Tanács feladata, a kialakult irányelvek pedig az egyes országok jogrendjébe is beépülnek. Az irányelvek követése a tagállamokra nézve kötelező: egy adott irányelv életbe lépését követően a tagállamok nem hozhatnak ezzel ellentétes értelmű, az irányelvek megvalósulását akadályozó jogszabályokat. Azonban az irányelveket megvalósító eszközök megválasztása az egyes nemzeti jogszabályozás hatáskörébe tarozik. A Római Szerződés rendelkezik arról, hogy amennyiben egy irányelv nem épül be valamely tagállam jogrendszerébe, a Bizottság az Európai Bírósághoz fordulhat. Míg az irányelvek a tagállamok jogrendszereinek harmonizációját, egymáshoz közelítését célozzák azáltal, hogy beépülnek a nemzeti jogrendszerekbe, a rendeletek inkább az egyes országok joganyagának egységesítésére törekszenek bizonyos területeken. A rendeletek nem
8
az irányelvekhez hasonlóan illeszkednek a tagállamok jogrendjébe – általános hatályuk van és minden tagállamban kötelezően és közvetlen jelleggel érvényesülnek (Kiss 2001). Ebben az esetben tehát nem az egyes országok saját törvényhozása a jogalkotó, hanem a Tanács, az Európai Közösség jogalkotó szerve, valamint az Európai Bizottság. A közösségi jogalkotásban az irányelvek jutottak nagyobb szerephez, a rendeletek viszonylag kevés területen kerültek alkalmazásra. Ezek egyike, az 1612/68/EGK rendelet azonban éppen a munkaerő szabad áramlásának biztosítására irányul. Tekintettel arra, hogy a munkaerő szabad mozgása a négy alapszabadság egyike és ezáltal a közös piac kialakításának egyik kulcseleme, ezen a területen szükséges volt a jogszabályok tényleges egységesítése. A rendeleti úton történő szabályozás ugyanis kizár minden olyan jogszabály-alkotást a tagállamok részéről, mely ellenkezik a szabad munkaerő mozgás elvével. Az európai munkajog formálásában meghatározó feladata van az Európai Bíróság jogértelmezésének a bíróság elé kerülő peres ügyekben született döntéseken keresztül. Ilyen módon állapította meg többek között a Bíróság, hogy a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezések kiterjednek a részidős munkát végzőkre is. A nemzeti bíróságok közvetítő szerepet töltenek be az Európai Bíróság és a tagállamok állampolgárai között, hiszen egy vitás kérdésben nem lehet közvetlenül az Európai Bírósághoz fordulni. Az Európai Bíróság befolyása oly módon érvényesül, hogy a közbenső döntésre irányuló eljárás keretében (Kiss 2001) a nemzeti bíróságok kikérhetik az Európai Bíróság véleményét bizonyos jogértelmezési kérdésekben, ezáltal formálva az adott ország saját jogértelmezését, esetleg jogalkotását is. Fontos kiemelni, hogy a közösségi jog mindig elsőbbséget élvez a nemzeti jogszabályozással szemben. Az európai munkajog a szűkebben vett értelmezés szerint tehát magában foglalja az Európai Közösség elsődleges és másodlagos joganyagát, továbbá az Európai Bíróság jogértelmezését. Tágabb értelemben viszont ugyancsak a munkajog részeként fogható fel az Európai Szociális Karta, az ebben foglaltakat megerősítő Munkavállalók szociális jogairól szóló közösségi karta (1989), továbbá az Európai Unió Alapvető jogok chartája, melyet a 2000. decemberében megtartott nizzai konferencián dolgoztak ki. Az említett dokumentumok mindegyike tartalmaz
olyan célkitűzéseket, melyek a szabad munkaerő mozgást kívánják
9
elősegíteni.
Fontos
hangsúlyozni,
hogy
ezek
egyike
sem
kötelező
jellegű,
inkább
iránymutatásként szolgálnak. Az Európai Szociális Kartára vonatkozóan a Római Szerződés 136. cikkelye kijelenti, hogy "az említett dokumentumokban megtalálható szociális alapjogok legalábbis a közösség számára irányadó kötelezettséget jelentenek, még akkor is, ha az egyének számára szubjektív garanciát nem biztosítanak, és általuk a közösség hitet tesz a kartákban kifejezésre jutó szociális értékek elfogadása mellett." (Kiss 2001: 42) Annak ellenére, hogy a fenti dokumentumokban megfogalmazottak nem kötelező érvényűek, az Európai Bíróság a jogértelmezés keretében hivatkozhat rájuk. A négy alapszabadság, köztük a munkaerő szabad áramlásának megvalósítása az Európai Gazdasági Közösség fő célja volt, hiszen a közös piac jelentette az EGK gazdasági megerősödésének kulcsát. Ugyanakkor már a Római Szerződést megelőzően felmerült a szabad munkaerő áramlás gondolata, igaz, csak nagyon korlátozott formában. Az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés ugyanis könnyebbé kívánta tenni a munkaerő mozgást az acél- és széniparban dolgozók számára. Ez természetesen csak a munkaerő-piacnak egy töredékét jelentette, az igazi előrelépést a Római Szerződés hozta meg. Ennek legfontosabb vonatkozása az volt, hogy tiltotta az állampolgárság szerinti diszkriminációt, tehát egy másik tagországból érkező munkavállaló nem szenvedhet hátrányokat sem a bérezés, sem a munkafeltételek területén. Szintén a Római Szerződés definiálta, hogy pontosan mi értendő munkaerő mozgás alatt: a tagállamok dolgozói elfogadhatnak külföldi állásajánlatot, munkavállalás és -keresés céljából szabadon mozoghatnak a Közösség országai között, valamint bármely tagállam területén tartózkodhatnak, meghatározott feltételek mellett akár a munkaviszony megszűnését követően is. Ezt a rendelkezést később tovább pontosították, így azon személyek, akik számára a fenti négy jog biztosított, személyi igazolványuk vagy útlevelük felmutatásával szabadon beléphetnek egy másik tagállam területére munkavállalás céljából és ezen tagállam köteles tartózkodási engedélyt kiadni a belépő állampolgárok számára. (Lukács 2001) A Szerződés kimondta továbbá, hogy bármely tagországból érkező munkavállalót ugyanazok a szociális és adókedvezmények illetik meg, mint a hazai dolgozókat, emellett pedig biztosította a szakszervezeti tagságot és a lakáspolitikai kedvezményekre való jogosultságot is. Megnyílt tehát az út a külföldön történő munkavállalás előtt a kivándorló személy és közvetlen családtagjai számára, még abban az
10
esetben is, ha a családtagok nem valamelyik közösségi országból származnak. A Hoekstra-esetet követő 1968-as rendeletben a Tanács azt is pontosította, hogy a munkavállaló családtagjai közül kik jogosultak a munkavállalóval tartani és a célországban munkát vállalni. Így a foglalkoztatottal tarthat házastársa és leszármazottai, akik 21 évnél fiatalabbak vagy eltartottak. (Lukács 2001) Egy 1961-es rendelet értelmében azonban a tagállamok előnyben részesíthették saját állampolgáraikat, valamely más EK országból érkező munkavállaló alkalmazása akkor vált lehetővé, ha nem sikerült megfelelő személyt találni az adott pozíció betöltésére a kérdéses országon belül. A rendelet nem szabályozta a határmenti munkavállalók lehetőségeit, erre később, egy 1964-ben hozott rendeletben került sor, amely ezen túlmenően további lehetőségeket biztosított a munkavállalók szabad mozgásának megvalósulása érdekében. Az 1964-es rendelet már tiltotta, hogy bármely ország előnyben részesítse saját munkavállalóit: a más EK tagországokból érkező személyeket tehát ugyanazokkal a feltételekkel kellett alkalmazni, igaz ez csak a már meghirdetett állásokra vonatkozott. Az továbbra sem volt lehetséges, hogy valaki munkakeresés céljából lépjen egy másik közösségi ország területére. Ugyanakkor a rendelet segítségével bizonyos szintű korlátozásokat be lehetett vezetni, tehát egyes régiók vagy ágazatok védelmére a tagok felfüggeszthették a szabad munkaerőmozgást. Problémát jelentett azonban, hogy a Római Szerződés nem definiálta pontosan a munkavállaló fogalmát, valamint azt sem határozta meg pontosan, hogy az említett szabályok csak a más tagállamban dolgozókra vonatkoznak-e vagy azokra is, akik ugyanabban az államban foglalkoztatottak, aminek állampolgárságával rendelkeznek. A "munkavállaló" fogalmának pontosítására egy 1964-es peres ügy kapcsán került sor, melynek során az Európai Közösségek Bírósága kimondta, hogy elengedhetetlen a munkavállalók körének meghatározása. Hiszen ha adott esetben a tagállamok értelmezhetnék, hogy ki minősül munkavállalónak, akkor az eltérő értelmezések miatt sérülhetne a munkaerő szabad mozgásának elve. A Tanács a Bíróság iránymutatása alapján rendeletben definiálta a kérdéses fogalmat: "egy tagállam bármely állampolgárának, az állandó lakóhelyére tekintet nélkül, joga van arra, hogy egy másik tagállam területén munkát vállaljon és munkavégzést folytasson” (Lukács 2001: 178). A Római Szerződés a munkavállalók mellett két másik csoportot is meghatároz: a szabadfoglalkozásúakat és szolgáltatást nyújtókat. Előbbieknek biztosítja a letelepedés jogát
11
nemcsak a természetes, hanem a jogi személyekre vonatkozóan is. A szabadfoglalkozásúak között kell említeni a szellemi foglalkozásúakat, üzletembereket, munkaadókat, kereskedőket. Ami a jogi személyeket illeti, a Szerződés 58. cikkelye kimondja, hogy "a társaságok, amelyeket valamely tagállam jogszabályai szerint alapítottak, és amelyeknek bejegyzett székhelyük, ügyintézésük, központjuk vagy telephelyük a Közösségen belül van (…) ugyanolyan módon kezelendők, mint azok a természetes személyek, akik a tagállamok polgárai" (Toth 1998: 384). A természetes személyekhez képest viszont létezik annyi különbség, hogy a jogi személyek nem telepedhetnek át másik tagállamba: az áttelepülés azzal jár, hogy az erdeti székhelyük szerinti tagországban elveszítik jogi személyiségüket, majd a célországban újból meg kell alakulniuk. A jogi személyek a "másodlagos letelepedés" (Toth 1998: 385) segítségével gyakorolhatják a letelepedés
jogát,
vagyis
leányvállalatok,
fiókok
és
ügynökségek
létrehozásával.
A
szabadfoglalkozásúak részére a Római Szerződés lehetőséget ad arra, hogy "tevékenységbe kezdjenek, és azt folytassák, továbbá, hogy vállalatokat alapítsanak és azokat igazgassák" (Toth 1998: 384). A Római Szerződés 59-66. cikkei biztosítják a szolgáltatást nyújtók számára a határokon átnyúló mozgás lehetőségét: a szolgáltatást végző személyek vagy társaságok szabadon folytathatják tevékenységüket egy másik tagállamban, illetve bárki igénybe vehet szolgáltatásokat az állampolgárságától eltérő országok területén. A 73/148. számú irányelv tehát nemcsak a szabadfoglalkozású személyeknek és azok családtagjainak biztosítja a Közösség területén a mozgást, hanem a szolgáltatást nyújtóknak és az azokat igénybe vevőknek is. A munkavállalókat emellett az is védi, hogy számos direktíva korlátozza a tagállamok jogát a személyek kiutasítását illetően, szükség esetén pedig a Közösségek állampolgárai bírósághoz is folyamodhatnak. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a szabad mozgás csak valamilyen gazdasági tevékenység esetén volt biztosított, tehát kizárólag a Közösség más tagállamában történő munkavállalást támogatta a Római Szerződés: "Ennek oka abban keresendő, hogy a Római Szerződés gazdasági motivációkra épült, és a Közös Piac létrehozásának szellemében akarta megvalósítani a szabad mozgást." (Lukács 2001: 171) Ez a szemlélet fokozatosan megváltozott, az 1251/70/EGK tanácsi rendelet már a munkaképtelenekre, a munkahelyi balesetek sérültjeire, továbbá a foglalkoztatási betegségekben szenvedőkre és családtagjaikra is kiterjesztette az uniós tagállamok területén való tartózkodás jogát. (Lukács
12
2001) A szociálpolitikai vonatkozások tehát sokáig a háttérben maradtak, az első jelentős előrelépésre a hetvenes évek első felében került sor, amikor is a párizsi csúcstalálkozón kijelentették, hogy az integráció szociális dimenziójának ugyanakkora hangsúlyt kell adni, mint amekkorát a gazdasági és pénzügyi unió létrehozása élvez. A Római Szerződés tehát megteremtette a tőke, a munkaerő, a szolgáltatások, valamint az áruk
szabad
mozgásának
alapjait.
A
munkaerő
szabad
áramlásának
tényleges
megvalósulásához, azonban olyan tényezők is hozzájárulnak, melyről a Római Szerződés kevés konkrétumot fogalmazott meg, így ezen rendelkezések az elkövetkezendő évtizedekben fokozatosan kerültek kidolgozásra. A közösségi foglalkoztatáspolitika és a szociálpolitika kialakítása meglehetősen lassú folyamatnak bizonyult, olyannyira, hogy közös foglalkoztatáspolitikáról tulajdonképpen csak az Amszterdami Szerződés óta beszélhetünk, noha a foglalkoztatás- és szociálpolitikai szempontok komoly befolyással vannak arra, hogy a munkavállalók valóban élnek-e a Római Szerződésben meghatározott jogaikkal. A szociálpolitika vonatkozásában a Szerződés szintén inkább általános célkitűzéseket tartalmazott. A gazdasági szempontok hangsúlyát mutatja az is, hogy a szabad mozgás lehetősége csak a gazdaságilag aktív személyek számára nyílt meg és a szociálpolitikai lépések szintén elsősorban a munkavállalók szabad mozgásának elősegítését célozták, mely a belső piac megvalósulásához elengedhetetlen volt. A munkaerő vándorlás lehetőségének teljes megvalósítását 1972-re tervezték, azonban 1968-ra már számos olyan rendelkezés volt hatályban, amely lehetővé tette a tagállamok lakói számára az Európai Gazdasági Közösségen belüli korlátozásmentes munkavállalást. A Római Szerződés kapcsán azonban azt is meg kell említeni, hogy ugyancsak a Szerződés rendelkezése alapján hozták létre az Európai Szociális Alapot. Ennek célja az volt, hogy elősegítsék a munkaerő mobilitását és alkalmazkodását a változó piaci viszonyokhoz, hiszen nemcsak az egyes tagországok vagy régiók közötti munkaerő mozgást kívánták ösztönözni, hanem az egyes szakmák közötti mobilitást is. Ezeket a törekvéseket kiegészítették az állástalanok munkaerő piacra történő beilleszkedését és az elmaradottabb régiók lakosságának képzését célzó intézkedések. A négy alapszabadság megvalósítása közül a tagállamok igazi sikert a vámok és mennyiségi korlátozások lebontásának területén tudtak elérni, hiszen ezekre a tervezettnél
13
hamarabb sor került. Ugyanakkor a tőke és a munkaerő szabad áramlása előtt továbbra is fennmaradtak bizonyos akadályok, noha az integráció történetének első 15 évében számos olyan intézkedés született, mely a dolgozók országok közötti mozgását volt hivatott előmozdítani. Így többek között a munkavállalókra vonatkozó rendelkezések 1973 és 1975 között kiterjesztésre kerültek az önálló vállalkozó személyekre is. Az integráció fejlődését azonban lassította az 1973as olajválság, különösen a kereskedelem területén, hiszen a gazdasági válság hatására gyakoribbá vált a különféle protekcionista intézkedések alkalmazása. Nyilvánvaló lett, hogy az EGK versenyképessége és világgazdasági pozíciójának megerősítése érdekében szükség volt a közös piac tényleges megvalósítására. A nyolcvanas évek első felére a tagállamok késznek mutatkoztak a szükséges lépések megtételére: 1987-ben életbe lépett az Egységes Európai Okmány, melynek értelmében a közös piacot 1992. december 31-ig kellett megvalósítani. Az elkövetkező évek jogalkotási folyamata tehát egyebek között a munkaerő szabad áramlását akadályozó tényezők lebontását célozta. Az Egységes Európai Okmány másik fontos aspektusa az volt, hogy az integráció gazdasági dimenziója mellett egyéb szempontok is nagyobb hangsúlyt kaptak. Ennek eredményeként a gazdaságilag inaktív személyek, így például a tanulók és a nyugdíjasok szabad mozgását is szerették volna elősegíteni. Az EGK tehát egy olyan belső piacot kívánt létrehozni, melyet "az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása korlátjainak a lebontása jellemez. Az Egységes Európai Okmány mondta ki először hivatalosan a személyek szabad mozgásának szükségességét" (Lukács 1998: 172) Azonban a személyek alatt már nemcsak a gazdaságilag aktív lakosságot értették, hanem a már említett diákokon és nyugdíjasokon kívül a magukat önerőből eltartókat is. A szociálpolitika területén kívántak előrelépést tenni az EK tagállamai 1989-ben egy olyan dokumentum létrehozásával, mely a munkaerő szabad mozgásának biztosítása mellett foglalkozott többek között a férfiak és a nők munkahelyi esélyegyenlőségével, a munkakörülmények javításával is. A Közösségi Charta a Munkavállalók Alapvető Szociális Jogairól azonban nem válhatott az elsődleges jog részévé, mivel Nagy-Britannia nem fogadta el azt, emellett nem írta alá az 1991-es Szociálpolitikai Megállapodást sem, mely a szociális kérdésekben növelte meg a közösségi szabályozás szerepét. Utóbbit végül csak 1997-ben, a Blairkormány idején fogadták el a britek.
14
A személyek szabad mozgásának megvalósításában a következő lényeges állomást az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés jelentette. A Szerződés egy három pilléres szerkezetet alakított ki: az Európai Közösségek jelentették az első pillért, míg a kül- és biztonságpolitika, valamint a bel- és igazságügyi együttműködés a második, illetve harmadik pillért. A személyek szabad áramlása szempontjából a harmadik pillér kialakítása fontos előrelépésnek tekinthető, ennek létrejöttéhez ugyanis elengedhetetlen volt a bel- és igazságügyi tevékenységek összehangolása az illegális migráció és a nemzetközi bűnözés visszaszorítása érdekében. Az Európai Uniós Szerződés emellett létrehozta az uniós állampolgárságot és ennek keretében lehetővé tette az Unió minden lakója számára a szabad mozgást. Az uniós állampolgárság emellett egyéb jogokat is biztosított, így például az aktív és passzív választójogot a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon. Az állampolgárságból adódó jogok tényleges érvényesítésének jogi hátterét a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament munkája biztosítja. Azáltal, hogy az Unió intézményei együttműködnek a szükséges joganyag kidolgozásában, lehetővé válik a fokozatosság érvényesülése a megvalósítás során. A Maastrichti Szerződést életbe lépését követően megalakították az EURES-t is, amely a tizenöt tagállamon kívül Izlandon és Norvégiában is működik. Lényege, hogy mintegy 500 tanácsadó segítségével információkat biztosít a munkavállalási lehetőségeket és a vonatkozó jogszabályokat illetően. Megalkotásával azt kívánták elérni, hogy az Unió munkaerőpiaca átláthatóbbá váljon és egyszerűbben hozzá lehessen férni a külföldi munkákhoz. A határon átnyúló együttműködés tovább segíti a hatékony közvetítést a munkaadók és a lehetséges alkalmazottak között. Jelenleg tizenkilenc ilyen partnerségi együttműködés létezik, a Bizottság jelentése (Commission of the European Communuties 2000b) példaként említi Írország és ÉszakÍrország régióinak együttműködését, melynek részesei a szakszervezetek és a munkáltatók képviselői. Az EURES-nek néhány ágazatban hangsúlyos szerepe van a munkaerő közvetítés területén, ilyenek például a turizmus vagy a mezőgazdaság. Az EURES egy korábbi rendszert váltott fel, a hatvanas évek végén létrehozott SEDOC-rendszert. Ennek célja az volt, hogy a tagállamok SEDOC irodái információkat továbbítottak egymás felé a betöltésre váró munkalehetőségekkel kapcsolatban. A Maastrichti Szerződés eredményeként ugyanakkor nem változtak lényegesen a személyek szabad mozgására vonatkozó jogok, nem módosult tehát a
15
szabad munkaerő-áramlásban érintett csoportok köre. A nem EK tagországokból érkezett foglalkoztatottakra vonatkozóan továbbra is fennmaradt az egyes államok saját szabályozása, tehát minden tagállam maga rendelkezett arról, hogy területén hány harmadik országból érkezett személy vállalhat munkát. Bár nem kapcsolódik közvetlenül a szabad munkaerő mozgáshoz, érdemes megemlíteni az 1993-ban az Európai Bizottság által megjelentetett Fehér könyvet, melynek címe Növekedés, versenyképesség, foglalkoztatáspolitika volt. Ebben egy lehetséges közösségi oktatáspolitika elemeit vázolták fel, arra törekedve, hogy az Unió világpiaci helyzetének megerősítése érdekében növeljék a munkavállalók képzettségét az információs technológia területén. A képzettség növelése a munkaerő piaci mobilitáshoz is hozzájárul, hiszen a magasabb iskolázottság több lehetőséget nyit meg a foglalkoztatottak számára, akár az egyes szektorok, akár a régiók között. Az Európai Bizottság egyik mobilitással kapcsolatos jelentésében maga is hangsúlyozza az oktatás fontosságát. A Maastrichti Szerződést módosító Amszterdami Szerződés pedig már előírta, hogy az Unió tagállamainak össze kell hangolniuk foglalkoztatáspolitikájukat. Minden tagországnak továbbra is fennmaradt saját foglalkoztatáspolitikája, emellett azonban megjelentek közösségű szintű célok is. Ami a tágabb értelemben vett szociálpolitikát illeti, a korábban NagyBritannia által elutasított Szociálpolitikai Megállapodás a közösségi joganyag része lett. A szociálpolitikák harmonizációja azonban továbbra is korlátozott keretek között maradt a már korábban említett gazdasági okok miatt. A leglényegesebb azonban az volt, hogy az Amszterdami Szerződés a Maastrichti Szerződés által kialakított harmadik pillér több elemét beemelte az első pillérbe, melynek eredményeként a polgári ügyekben történő együttműködés, a bevándorláspolitika, a menekült- és vízumpolitika, valamint a határellenőrzés a közösségi intézmények hatáskörébe került, azaz a Tanács, az Európai Bizottság és az Európai Parlament feladatává vált a vonatkozó jogszabályok megalkotása, melyhez öt év állt rendelkezésre. Az újonnan bevezetett cím alá tartozó kérdésekben alapvetően a Tanácsnak kellett döntést hozni egy ötéves átmeneti időszak során. A vízumpolitika az egyetlen terület, melyben az Európai Parlament hangsúlyosabb szerepet kapott az együttdöntési eljárás keretében. A szabad munkaerő mozgás megvalósulásáról számos felmérés készült, köztük egy 1997ben az Európai Bizottság számára összeállított jelentés, mely szerint az addig kialakított
16
jogszabályok alapvetően biztosították a munkaerő és általában a személyek szabad áramlását. Ugyanakkor a jelentés hangsúlyozta, hogy több együttműködésre lenne szükség, emellett pedig javaslatokat tartalmazott arra vonatkozóan, hogy milyen módon lehetne további eredményeket elérni. Ezek közül meg kell említeni a munkalehetőségekkel és a munkavállaló jogaival kapcsolatos információk hozzáférhetőségének növelését, az adó- és társadalombiztosítási rendszerek
hatékonyabb
összehangolását,
valamint
a
harmadik
országokból
érkezett
állampolgárok helyzetének javítását.
1.2. A szociális ellátások rendszere az Unióban A szabad munkaerő mozgás megvalósulásához a vonatkozó jogszabályok megalkotásán kívül szükséges az is, hogy az egyes országok társadalombiztosítási rendszerei közötti különbségek ne gátolják a munkaerő mozgását. Az egyes tagállamok szociális biztonsági rendszerei között ugyanis jelentős különbségek figyelhetőek meg, melyek a jövőben is fennmaradnak majd, még ha bizonyos fokig csökkeni is fognak. A különbségek hátterében az egyes tagállamok gazdasági fejlettségének eltérő szintje, valamint a szociális ellátás eltérő tradíciói állnak. Mivel a szociális védelemnek az Unió egész területére való kiterjesztése nélkül a külföldi munkavállalás esetleg a korábban megszerzett jogosultságok elveszítésével járt volna, már a Római Szerződésben is megfogalmazásra került, hogy a Tanácsnak meg kell hoznia azokat a szociális ellátásra vonatkozó intézkedéseket, melyek elősegíthetik a Közösségen belüli munkaerő mozgást. A leglényegesebb a Tanács társadalombiztosítási rendszerek koordinációjára vonatkozó 1408/71/EGK rendelete, mely a munkavállalókra, az önálló vállalkozókra és családtagjaikra vonatkozik. Ennek lényege, hogy a Közösségen belül mindenhol garantálni kell a munkavállalók részére a társadalombiztosítás védelmét. A szociális ellátás átfogó megvalósítása azonban csak a tagállamok társadalombiztosítási rendszereinek koordinációjával volt lehetséges. A harmonizáció azért nem jelenthetett megoldást, mert az egyes országok ragaszkodnak saját társadalombiztosítási rendszereikhez. Ebben a tradícióknál is fontosabb szerepet játszik a szociális ellátási rendszerek eltéréseinek hatása az egyes országok gazdasági teljesítményére. A tagállamok gazdasági versenyét ugyanis befolyásolják azok a komparatív előnyök, melyekkel a
17
fejletlenebb országok rendelkeznek azáltal, hogy a szociális ellátórendszer alacsonyabb színvonala kisebb terheket ró a gazdaság szereplőire. A fejletlenebb országoknak tulajdonképpen bizonyos szempontból érdekükben áll, hogy ezek a különbségek fennmaradjanak, hiszen az így szerzett komparatív előnyök segítségével gyorsabban fejlődhet gazdaságuk (Gyulavári, Kardos 2000). A fejlettebb országok ugyanakkor azért nem támogatják a szociális ellátórendszerek harmonizációját, mert attól tartanak, hogy a korábban kialakított magas színvonalú ellátás esetleg romlani fog. Meg kell azonban jegyezni, hogy erre más területek harmonizációjakor sem volt példa, mivel az Európai Közösségekben az új jogszabályok kialakításakor mindig arra törekedtek, hogy az adott területen már elért eredmények ne sérülhessenek. A
szociális
ellátó
rendszereken
belül
a
szociális
biztonsági
rendszerek
koordinációjára kell gondolni, amelyet megkülönböztetnek a szociális segélyektől, azaz a diszkrecionális juttatásoktól (Gyulavári, Kardos 2000). Az előbbiek közé azok a juttatások tartoznak, melyek az állampolgárok által befizetett járulékokból kerülnek kifizetésre, míg a szociális segélyekhez a befizetett járulékoktól függetlenül lehet hozzájutni, amennyiben valaki külső anyagi támogatásra szorul ahhoz, hogy fenntarthassa magát. A szociális biztonsági rendszerek összehangolásának elősegítésére megalkotott rendelet a szociális biztonsági elemek közé sorolta a betegségi és anyasági ellátást, a rokkantsági járadékokat és nyugdíjat, az öregségi juttatásokat, az özvegyi és árvaellátásokat, a munkahelyi balesetekkel és foglalkoztatási megbetegedésekkel kapcsolatos ellátásokat, a halálozási segélyeket, valamint a munkanélküli ellátásokat és a családi pótlékokat, ezáltal szükségessé téve azok koordinációját (Gyulavári, Kardos 2000). A szociális segélyek viszont, melyek a járulékfizetéstől függetlenek, nem kerültek a rendelet hatálya alá. A 1408/71/EGK rendelet négy alapelv szerint működik, melyekhez tartozik néhány kiegészítő elv is. A legfontosabb az egyenlő bánásmód elve, mely biztosítja, hogy az uniós állampolgárokra minden tagállamban ugyanazok a jogok és kötelességek vonatkozzanak. Az összeszámítás elvének értelmében össze kell adni a munkavállaló által ledolgozott munkaidőt abban az esetben is, ha a munkavégzés több tagállamban történt. Ez megakadályozza, hogy a munkavállaló által korábban ledolgozott időszak figyelmen kívül maradjon, ha az illető egy másik tagállamban kezd el dolgozni. A második alapelv az egy állam joghatóságának elve, vagyis
18
a munkavállaló egyszerre egy állam joghatósága alá tartozik. A szociális biztonsági juttatások kifizetésénél mindig a lex laboris elv érvényesül, tehát a foglalkoztatás helye szerinti állam társadalombiztosítási rendszere által meghatározott jogok és kötelességek vonatkoznak a munkavállalóra. A lex laboris elve egyben kizárja egyrészt azt, hogy valaki egyetlen tagállamban sem részesüljön szociális ellátásban, másrészt azt, hogy esetleg párhuzamosan több országban is biztosítottá váljon. A negyedik alapelv az exportálhatóság elve, melynek célja a megszerzett jogosultságok megvédése. A kiegészítő elvek közül érdemes megemlíteni az ellátások terheinek arányosítását, melynek lényege, hogy amennyiben a munkavállaló több országban is dolgozott, az érintett országok arányosan részesüljenek a társadalombiztosítási ellátás terheiből. Ez a kitétel csak a hosszabb időtartamú ellátásokra - így többek között a nyugdíjakra - vonatkozik, de nem érvényesül például az anyasági ellátások esetén (Lukács 2001). A rendelet pontosan meghatározza, hogy az abban meghatározott szociális biztonsági ellátásokban miként részesülhetnek a tagállamok lakói. Így kitér többek között a betegségi és anyasági ellátásokra, családi támogatásokra, rokkantsági ellátásokra is. Az alábbiakban a nyugdíjakkal és a munkanélküliséggel kapcsolatos szabályozást szeretném részletesebben bemutatni. A nyugdíjak folyósításánál azokra vonatkozik az 1408/71/EGK rendelet, akik foglalkoztatásuk ideje alatt és/vagy a nyugdíjas évek során több tagállamban éltek. Ebben az esetben az egyes tagállamokban eltöltött időszakok összeadódnak, vagyis mindegyik ország, ahol a nyugdíjas korábban legalább egy éven keresztül fizette a nyugdíjjárulékot, köteles számára nyugdíját folyósítani. A folyósításkor érvényesül az arányosítás elve, tehát az érintett országok az területükön letöltött szolgálati idő alapján járulnak hozzá a nyugdíj kifizetéséhez. A szabályozás a lakóhely szerinti nyugdíjak szintjét is figyelembe veszi olyan módon, hogy az egyes tagállamok által kifizetett nyugdíj összességében nem lehet alacsonyabb, mint a lakóhely szerinti ország minimum nyugdíja. A nyugdíjakkal kapcsolatban problémát jelent, hogy az Európai Unió egyes országaiban nem egységes a nyugdíjkorhatár, így előfordulhat, hogy valaki számára a korhatár elérésekor nem folyósítják azonnal minden érintett tagállamból nyugdíjat. A munkanélküli ellátás – melyet mindig a lakóhely szerinti államban folyósítanak – biztosítása esetén az illetékes tagállamnak figyelembe kell venni a korábban máshol eltöltött szolgálati időt, amennyiben ez szükséges. A munkanélküliségi ellátásokhoz abban az esetben lehet a lakóhelytől eltérő
19
országban hozzájutni, amennyiben valaki nem ott kezd el állást keresni, ahol munkanélkülivé vált. Ez azonban csak három hónapig és meghatározott feltételek betartásával lehetséges. A határmenti munkavállalókra és az idénymunkásokra is vonatkozik az 1408/71/EGK rendelet. A munkanélküliségi ellátások esetében azonban ezen munkavállalók speciális helyzetéből adódóan némileg eltér a szabályozás. Amennyiben az ingázó munkavállaló elveszíti állását, kétféle lehetőség nyílik: ha részben vagy átmenetileg marad munka nélkül az illető, a foglalkoztatás szerinti államtól kapja meg a szükséges ellátásokat, ha viszont teljesen elveszíti állását, a lakóhely szerinti ország gondoskodik a munkanélküli ellátás biztosításáról. A kiküldött munkavállalók a kiküldő ország számára fizetik a szükséges hozzájárulásokat, nem ott, ahol dolgoznak, adott esetben pedig ugyancsak a kiküldő országból kapják a szociális juttatásokat is.
1.3. A diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése A munkavállalók, de a szabadfoglalkozásúak és szolgáltatást nyújtók számára is nagy segítséget jelent a szakképesítések, diplomák kölcsönös elismerésének rendszere, mely egy több évtizedes folyamat eredménye és amely további fejlődés előtt áll. A munkaerő szabad mozgását biztosító közösségi joganyag alapjainak kialakulásával szélesebb lehetőségek nyíltak meg a külföldön munkát vállalni kívánók előtt, azonban számos gyakorlati tényező továbbra is nehézségeket jelentett. Az egyes országok továbbra is saját szabályozási rendszerük szerint engedélyezhették a munkavállalást, a gyakorlatban tehát csak akkor vált lehetővé, hogy valaki külföldön helyezkedjen el, ha rendelkezett a fogadó országban előírt képesítésekkel. Amennyiben nem, külföldi munkavállalás esetén a foglalkoztatottaknak meg kellett ismételniük korábbi tanulmányaik bizonyos elemeit ahhoz, hogy megszerezzék a befogadó országban megkívánt képesítést. Ez természetesen nagymértékben csökkentette volna a külföldi munkavállalásra való hajlandóságot, így már a Szerződés 57. cikkében is szerepeltek rendelkezések arra vonatkozóan, hogy a Közösségen belül meg kell valósítani a diplomák és egyéb képesítések kölcsönös elismerését. Az első lépések bizonyos szakmákhoz kapcsolódóan valósították meg a szakképesítésekre vonatkozó harmonizációt, így például az orvosok, ápolók esetében. Azonban a szakmák szerint lebontott harmonizáció rendkívül lassan haladt előre, nem jelentett igazán számottevő változást,
20
mivel csak a munkaerő piac viszonylag kis részét érintette. Emiatt került sor az úgynevezett horizontális harmonizációra, az ezt megelőző vertikális, azaz egyes szakmákra vonatkozó harmonizációval szemben. A horizontális harmonizáció azt jelentette, hogy a felsőfokú végzettségeket kölcsönösen elismerték, amennyiben azt a munkavállaló valamelyik közösségi tagállamban szerezte. Ez először a legalább három éves felsőoktatási képzésekkel kapcsolatosan lépett érvénybe. A szabályozás értelmében amennyiben egy Közösségi ország állampolgára valamely képesítéshez kötött munkát kíván vállalni egy másik tagállam területén, és rendelkezik a megfelelő végzettséggel, illetve szakmai gyakorlattal, a befogadó ország hatóságai kötelesek kiadni számára a munkavállalási engedélyt. Később a felsőoktatásban szerzett képesítéseken kívül ugyancsak bevezették a kölcsönös elismerés rendszerét a három évnél rövidebb, de felsőfokú végzettséget adó képzésekre vonatkozóan, valamint az olyan középfokú képesítést adó tanfolyamok esetén is, melyekhez szakmai képzés vagy gyakorlat tartozik (Toth 1998). A képesítések kölcsönös elismerése abban az esetben érvényes, amennyiben egy adott foglalkozás végzését a befogadó ország szabályozza, azaz bizonyos szakmai gyakorlatot, középvagy felsőfokú végzettséget követel meg a munkavállalótól. Ez azonban nem kötelező, a tagállamok maguk dönthetnek arról, hogy mely szakmák esetén határoznak meg követelményeket (Commission of the European Communities 2002c). Csupán néhány kivételes esetben létezik kötelező szabályozás, elsősorban az egészségügy területén. A Bizottság által az elmúlt évtizedek során kibocsátott irányelvek eredményeként számos területen valósult meg a kölcsönös elismerés rendszere. Így például az orvosok, nővérek, gyógyszerészek, építészek, ügyvédek és állatorvosok esetén a kölcsönös elismerés automatikus. Sok szakmára vonatkozóan azonban nem létezik ez a lehetőség, tehát ha a befogadó országban a munkaadó úgy véli, hogy az adott munkakörre jelentkező személy nem felel meg az országban elfogadott általános követelményeknek, meghatározott időtartamú gyakorlatot vagy alkalmassági vizsga teljesítését követelheti meg. A Bizottság célja jelenleg az, hogy a szakképesítések kölcsönös elismerésének rendszere szélesebb körűvé és átláthatóbbá váljon.
21
2. A migráció általános jellemzői 2.1. A munkaerő áramlás megítélése az integráció története során A migráció tekintetében megkülönböztethetünk olyan országokat, amelyek jellemzően befogadnak munkavállalókat és olyan országokat, ahonnan a munkaerő más államokba áramlik. Előbbi csoportba tartozik hagyományosan Németország, Nagy-Britannia vagy Franciaország. Utóbbiak közé sorolható ma Törökország, a volt Jugoszlávia utódállamai és bizonyos mértékig a csatlakozásra váró országok is. A jelenlegi tagállamok közül a mediterrán térség államai szintén munkaerő kibocsátók voltak, a hatvanas évek elejére az Európai Közösség területén belüli munkaerő mozgásnak több, mint a felét az Olaszország szegényebb régióiból származó munkások külföldi munkavállalásai tették ki. A háborút követő évtizedekben a külföldön munkát vállalók nagy része jellemzően fiatal, szakképzetlen férfi volt és a befogadó országok meghatározott idejű szerződésekkel kívánták alkalmazni őket, tehát nem volt cél, hogy a vendégmunkások véglegesen letelepedjenek. Ezt az időszakot a kilencvenes évekkel és napjainkkal összehasonlítva meg kell említeni, hogy nemcsak a kibocsátó országok köre változott, hanem a vándorló munkaerő jellege is: a magas képesítésű, szakképzett munkaerő egyre inkább előtérbe kerül. A szakképzett munkavállalók lehetőségeit elősegíti a diplomák és egyéb képesítések kölcsönös elismerése. Egészen a hetvenes évek első feléig, tehát az olajválság és az azt követő gazdasági válság időszakáig a tradicionális befogadó államok ösztönözték a külföldi munkaerő beáramlását, hiszen a gazdaság háború utáni újjáépítéséhez és fejlődésének fenntartásához ez szükséges volt. Olaszország kivételével a többi mediterrán állam ekkor még nem volt az Európai Közösség tagjai között, a Közösség területén belül viszont Olaszország volt az egyetlen, amely munkaerőt exportált (Barnes, Barnes 1995). A többi tagállamban inkább munkaerő hiányról lehetett beszélni, tehát
a tagállamok közötti munkaerő mozgást ösztönző egyik tényező hiányzott, hiszen a
munkavállalók saját országukban is jó eséllyel helyezkedhettek el. Annak ellenére tehát, hogy a Római Szerződésnek voltak rendelkezései, melyek a munkaerő szabad mozgását voltak hivatottak elősegíteni, a Közösségen belüli munkaáramlás részben az előbb említett ok miatt csak kis
22
mértékben valósult meg. A hetvenes évektől pedig éppen a munkanélküliség volt az, ami megakadályozta a munkaerő mozgásának széleskörű elterjedését, hiszen a fentiekben felsorolt tényezők közül nemcsak az a lényeges a munkaerő piaci helyzet szempontjából, hogy a kibocsátó országban milyen lehetőségek léteznek, hanem az is, hogy az esetleges célországban mekkora eséllyel lehetséges munkát találni. A nyolcvanas években egyre erősebben érződött, hogy az EK országok már nem ösztönözni szerették volna a külföldről érkezők munkavállalását, hanem inkább korlátozni. Ez megfigyelhető volt azokban a vitákban is, melyek Görögország, Spanyolország és Portugália csatlakozását kísérték. Mivel jelentős volt a különbség a korábbi tagok és az újonnan csatlakozók gazdasági fejlettsége és a lakosság életszínvonalának tekintetében, komoly félelmek fogalmazódtak meg a tömeges migráció lehetőségével kapcsolatban. "A három mediterrán ország csatlakozásával az EK népessége 22%-kal, GDP-je azonban csak 10%-kal emelkedett." (Horváth, 1999: 205). A szegényebb országokból kiinduló munkaerő mozgás miatti aggodalmak tekintetében párhuzam vonható a mostani bővítési folyamattal, igaz a keleti bővítés esetén az említett különbségek még hangsúlyosabban jelentkeznek. Ugyanakkor a három mediterrán ország esetében a földrajzi távolság miatt az ingázásnak lényegesen kisebb szerep juthatott, mint a most csatlakozó államok dolgozói számára, a munkavállalásnak ez a formája lényegében csak a spanyol-francia határvidéken volt lehetséges.
A migrációtól való félelem miatt átmeneti
időszakot vezettek be az új tagok csatlakozását követően, noha Spanyolország és Portugália gazdasági fejlettségben kevésbé maradt el az EGK tagállamaitól, mint a 2004-ben csatlakozó országok döntő többsége az Uniótól. A jelentős mértékű munkaerő beáramlástól elsősorban Németország és Luxemburg tartott, utóbbi lakosságának 10%-át portugál bevándorlók alkották, éppen ezért Luxemburg esetén az átmeneti időszak 10 évben lett meghatározva, míg a többi tagország esetén ez 7 év volt (Artner, Éltető 1997). Az átmeneti időszak során a spanyol és portugál munkavállalóknak a legális foglalkoztatottsághoz munkavállalási engedélyre volt szüksége, amely biztosította számukra a fogadó ország lakosságával azonos elbánást, azaz nem volt lehetséges a velük szembeni hátrányos megkülönböztetés. Amennyiben családtagjaik a csatlakozási szerződés aláírásának idején már legálisan az adott állam területén tartózkodtak, számukra is biztosított volt a munkavállalás lehetősége, míg a később érkezett családtagok
23
számára ez a lehetőség fokozatosan, de legkésőbb három év után nyílt meg. A tapasztalatok azonban azt mutatták, hogy a migráció nagyságára vonatkozó jóslatok nem valósultak meg, sőt még az eredetileg kibocsátó országokba történő visszavándorlás is megfigyelhető volt, éppen ezért az eredetileg kialakított átmeneti időszakot végül lerövidítették. A munkaerő mozgás nagysága ezt követően sem változott számottevően, a kilencvenes évek közepére pedig tovább csökkent az Unió területén tartózkodó spanyol és portugál foglalkoztatottak száma (Commission of the European Communities 2001b). A tagállamok tehát a nyolcvanas évektől arra törekedtek, hogy viszonylag alacsony szinten tartsák mind a harmadik országokból, mind pedig az újonnan csatlakozó szegényebb országokból kiinduló munkaerő mozgást. Tekintettel az Európai Unió jelenlegi és jövőbeni tagjainak gazdasági fejlettségbeli különbségeire, valamint a kilencvenes évek elején hirtelen megnövekedett kelet-nyugat irányú népességmozgásra, a bevándorlás kérdése fokozott jelentősséggel bír az Unió közvéleménye számára. A túlzott mértékű munkaerő áramlás jelenleg is problémát jelent egyes régiókban és szektorokban, ugyanakkor a kérdéssel kapcsolatban az is mind nagyobb hangsúlyt kap, hogy a megfelelően szabályozott munkaerő beáramlásnak kedvező hatása is van az Unió gazdasági fejlődésére, hiszen bizonyos ágazatokban éppen a munkaerőhiány okoz problémákat. Mivel az Európai Unió biztosítani kívánta, hogy nem következik be hirtelen emelkedés a bevándorlás mértékében, a keleti bővítés csatlakozási tárgyalásainak eredményeként egy hét éves átmeneti időszak kerül bevezetése az új tagok csatlakozását követően, tehát a mediterrán országok esetéhez hasonlóan fokozatosan nyílik meg az uniós munkaerőpiac. Mindazonáltal az átmeneti időszak során – melynek részletei a következő fejezetben kerülnek bemutatásra – meghatározott időszakonként lehetőség nyílik az addigi munkaerő mozgási folyamatok áttekintésére és ennek megfelelően az átmeneti időszak csökkentésére.
2.2. A migrációt befolyásoló tényezők Az európai munkaerő-mozgás vizsgálatát megelőzően érdemes áttekinteni azokat a tényezőket, mely elősegítik, illetve gátolják a népesség mozgását. Többnyire a gazdasági helyzet és ehhez kapcsolódóan a bérek színvonala, valamint a munkaerő-piaci helyzet kerül előtérbe a migráció okainak elemzésekor. A keleti bővítés kapcsán ez szintén fontos szempont,
24
mivel a bővítés eredményeként olyan országok csatlakoznak az Unióhoz, melyek gazdasági fejlettsége messze elmarad a jelenlegi tagokétól. Ennek oka elsősorban az eltérő gazdaságszerkezetben, a technológiai fejlettség szintjének különbségeiben rejlik. Az alacsonyabb technológiai színvonal és termelékenység mind hozzájárulnak a jelenlegi tagállamok és a tagjelöltek közötti különbségekhez. A gazdasági mutatók közül a leggyakrabban a GDP vizsgálatával vetik össze az érintett országok gazdasági teljesítményét. A 2004-ben csatlakozó országok közül a legmagasabb GDP-vel Szlovénia rendelkezik, azonban ez is csak az Európai Unió átlagának 68,8%-át éri el (1998). Érdemes ugyanakkor megemlíteni, hogy ezzel Szlovénia eléri a kevésbé fejlett EU tagállamok, Görögország és Portugália GDP-jének szintjét. Ugyanez az adat Magyarország esetén 49%, de Lengyelország esetén mindössze 36,1%. amelyből az is kiderül, hogy az egyes tagjelöltek gazdasági fejlettsége is nagy eltéréseket mutat (Commission of the European Communities 2001b). A GDP nagyságához hasonlóan jelentős különbségek tapasztalhatóak a bérszínvonal vizsgálatakor: egy 1998-ban készült felmérésből kiderül, hogy a csatlakozásra váró országokban az átlagfizetések az Európai Unió átlagának a 15-35%-át érik el. Igaz, hogy a vásárlóerő-paritást figyelembe véve a különbség valamivel kisebb: a tagjelölt országokban a jövedelmek átlagosan a jelenlegi EU tagok bérszínvonalának harmadát felelnek meg. A bérszínvonal kapcsán meg kell említeni azt is, hogy létezik egy határ, ami alatt a munkavállalónak nem érdemes külföldre mennie, hiszen a jelenlegi tagállamokban a megélhetés költségei is lényegesen magasabbak. Elsősorban ez az oka annak, hogy az Unió bővítésének eredményeként a rövid távú munkavállalás és az ingázás lesz jellemző, mely fontossága miatt egy külön fejezetben kerül bemutatásra. A gazdaság fejlettsége és a jövedelmek szintje mellett lényeges tényező az is, hogy a lakosság milyen elképzelésekkel rendelkezik a jövőre vonatkozóan, azaz milyen mértékben számít a gazdasági helyzet és ezzel együtt saját életkörülményeinek javulására. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás várhatóan lendületet ad majd a fejlődésnek, a gazdaság élénkülésének, amely csökkenti a migrációt ösztönző tényezőket. Érdemes tehát azt is figyelembe venni, hogy a most meglévő bérkülönbségek a jövőben milyen mértékben és milyen gyorsasággal változnak meg. Az új tagállamok, tehát a lehetséges kibocsátó országok gazdasági fejlődéséről
25
bővebben a kivándorlás nagyságával foglalkozó fejezetben lesz szó. A jövőt illető várakozások természetesen nem csak az anyaország tekintetében lényegesek, hiszen a külföldi munkavállalás fő motivációja éppen az, hogy a célországban jobb életkörülményeket keresnek a külföldre készülők. A munkaerőpiac helyzete, azaz a kiindulási és a célországban a munkanélküliség nagysága ugyancsak befolyásolja a lehetséges migráció nagyságát. A kilencvenes évek első felében a korábbi gazdasági szerkezet átalakulása miatt a közép-kelet-európai országokban a munkanélküliség jelentősen megnőtt a korábbi szinthez képest. A termelésben korábban nagy részesedése volt az iparnak, miközben a szolgáltató szektor háttérbe szorult. A fejlett országokban viszont éppen az utóbbinak van döntő szerepe, az Európai Unióban a szolgáltató szektor részesedése a termelésből átlagosan 70% körül mozog. Az Eurostat adatai szerint (Behrens 2002) az Unió jövőbeli tagállamaiban a munkanélküliségi ráta 2001. első felében 232,8% között mozgott, átlagosan 13,1% volt, azonban az egyes régiók között jelentős eltérések mutatkoznak. Bulgária egyik régiójában az egyik legmagasabb a munkanélküliség a csatlakozó országok közül, itt eléri a 32%-ot, míg Közép-Magyarországon csak 2% körül mozog. Ugyanakkor Észak-Magyarország 11,3%-os
munkanélküliségi
rátájával
már
a
magas
munkanélküliséggel rendelkező régiók közé tartozik. Érdemes megvizsgálni, hogy a határmenti régiókban hogyan alakul a munkanélküliség, hiszen ez befolyásolhatja az ingázó munkavállalás nagyságát. Az Eurostat 2001-es adatai szerint a legmagasabb munkanélküliség elsősorban Lengyelországban és Szlovákiában figyelhető meg. Lengyelország szinte egész területén 15% feletti volt a munkanélküliek aránya, de még az országos átlaghoz képest kedvezőbb adatokkal rendelkező régiókban is 10 és 15% között mozgott, a Németországgal határos régiókban pedig mindenhol 15% felett alakult. Igaz a közvetlenül a német határvidékre irányuló ingázást valószínűleg visszafogja, hogy a volt NDK területén szintén magas munkanélküliséggel küzdenek. Hasonlóan komoly problémát jelent a munkanélküliség Szlovákiában, igaz a közvetlenül az Ausztriával határos régióban, az országos átlaghoz képest kevésbé. Magyarország, Szlovénia és Csehország Ausztriával, illetve Németországgal határos területein ezzel szemben kedvezőbb a helyzet. A magyar-osztrák határvidék magyarországi oldalán 5% alatti volt a munkanélküliség a vizsgált időszakban, igaz, Csehország és Szlovénia határmenti régióiban ennél
26
valamivel magasabban, 10-15% között alakult. Közép-Kelet-Európa csatlakozásra váró országainak egészét tekintve elmondható, hogy a munkanélküliség 12,5%-ról 13,1%-ra emelkedett 2000 és 2001 között. Leginkább azokban az országokban volt megfigyelhető az emelkedés, amelyekben egyébként is magas volt a munkanélküliség szintje, tehát Szlovákiában, Bulgáriában, Litvániában és Lengyelországban. Utóbbi esetén következett be a legnagyobb mértékű emelkedés, mely elérte a 2,1%-ot. A régió többi országában enyhe csökkenés történt. Érdemes megvizsgálni, hogy a munkanélküliség hogyan érinti a lakosság egyes csoportjait. Az Európai Unióban is jellemző helyzethez hasonlóan az új tagállamok számára is komoly problémát jelent a pályakezdők, illetve általában a fiatalok munkanélkülisége. Ebben a tekintetben még nagyobb szélsőségek figyelhetőek meg, mint a munkanélküliség egészét tekintve: ismét Közép-Magyarországon alakult a legalacsonyabb szinten a munkanélküliség, míg Bulgáriában volt a legmagasabb a pályakezdő munkanélküliek aránya, ahol az egyik régióban elérte a 75,5%-ot. A pályakezdők elhelyezkedési lehetőségeinek alakulása befolyással lehet a migrációs folyamatokra, hiszen a külföldön munkát vállalók jellemzően a fiatal korosztályból kerülnek ki. Ennek többek között az az oka, hogy esetükben sokszor még nem alakultak ki olyan családi kötelékek, amelyek visszatartó tényezőként hatnának, emellett a fiatalabbak általában hajlamosabbak kockázatokat vállalni és koruk miatt komolyabb esélyt láthatnak arra, hogy változtatni tudnak életükön. A fiatalok mellett természetesen a középkorúak aránya is magas, összességében elmondható, hogy a közép-kelet-európai munkavállalók életkora átlagosan alacsonyabb, mint az Unió területén élő vagy akár más országokból érkezett munkavállalóké: az új tagállamok migránsainak 70%-a 25 és 44 év közötti, míg ugyanez az arány az Unió munkavállalóinál 55%. A magyarországi migrációs potenciált vizsgáló felmérések szerint is elsősorban ez a korcsoport kész arra, hogy külföldön vállaljon munkát. Ezen túlmenően a lehetséges migránsok többnyire férfiak és körükben magas a munkanélküliek, valamint a tanulók száma is. A munkanélküliség a nők körében nem mutat olyan fokú eltéréseket, mint a munkanélküliek egészét figyelembe véve: 2-28,5% között mozog. A vizsgált régiókban viszonylag alacsonyabb a női munkanélküliek aránya, de feltehetőleg a magasabb munkanélküliségi ráták sem lennének erős hatással a migráció egészére, mivel a nők körében alacsonyabb a migrációs hajlandóság.
27
A munkanélküliség az Európai Unióban is már évtizedek óta az egyik legsúlyosabb probléma. Az uniós munkaerő piac helyzetével kapcsolatos aggodalmak az integrációs folyamat kezdete óta meghatározzák az Unió álláspontját a szabad munkaerő áramlás kérdésével kapcsolatban. Így az Európai Megállapodásokban is kevés konkrétum fogalmazódott meg az előrelépés lehetőségeiről. A 41. cikkben a tagállamok az addig elért eredmények megőrzését ígérték, hangsúlyozva, hogy maga az Európai Unió is nehézségekkel küzd a foglalkoztatás területén: "A Társulási Tanács, a tagállamok érvényben lévő szabályaival és eljárásaival összhangban és figyelembe véve a tagállamok és a Közösség munkaerő-piaci helyzetét, megvizsgálja a fenti lehetőségek további javítását, ideértve a szakmai gyakorlat folytatására vonatkozó lehetőségeket is" (Lukács 2001: 224). A munkanélküliséggel kapcsolatos problémák súlyát jelzi az is, hogy az Amszterdami Szerződéssel a foglalkoztatáspolitikát is közösségi szintre emelték, tehát új cím került az elsődleges joganyagba. Néhány országban sikerült komolyabb eredményeket elérni, így Nagy-Britanniában például az 1993-as 10,3%-ról 5,7%-ra csökkent a munkanélküliek aránya (1997), azonban a legtöbb tagállamban ennél lényegesen szerényebb mértékű volt a javulás, Spanyolországban továbbra is kiemelkedően magas volt a foglalkoztatás nélkül maradtak száma. A foglalkoztatottság növelésében nagy szerepet kaptak az úgynevezett atipikus foglalkoztatási formák, vagyis a részmunkaidős munka, az alkalmi munkák és az önfoglalkoztatás, tehát alapvetőn nem a teljes munkaidős foglalkoztatottság növekedett. (Laky 1997) Ezek a körülmények természetesen a migráció nagyságát is befolyásolják, hiszen a magas munkanélküliséggel küzdő országokban a bevándorló munkaerő is szűkös lehetőségeket talál. A külföldiek munkavállalását nemcsak a tényleges munkalehetőségek alacsony száma, hanem az egyes országok által alkalmazott korlátozások is visszaszorítják.
Ez
volt
megfigyelhető
például
Németországban,
amelynek
külföldi
munkavállalást szabályozó politikája korábban lényegesen rugalmasabb és lazább volt, mint más uniós tagállamoké. Azonban a szakszervezetek által gyakorolt nyomás miatt csökkentették a munkavállalási engedélyek kiadását. A célországokban a munkanélküliség nagysága tehát hatással van arra, hogy a potenciális migránsok közül hányan döntenek ténylegesen a külföldi munkavállalás mellett. Ezen belül is lényeges, hogy az egyes szektorokban milyen tendenciák figyelhetőek meg: míg bizonyos foglalkoztatási ágakban munkanélküliség alakul ki, máshol
28
szükség lehet a külső munkavállalalók alkalmazására. Svédországban például várják a külföldről érkező orvosokat, míg Németországban informatikusokra van szükség. Az Európai Unió bővítése a szabad munkaerő áramlás szempontjából leginkább Németországot és Ausztriát érinti majd, mint ahogy jelenleg is ebben a két országban él a Kelet-Közép-Európából az Európai Unióba bevándoroltak döntő többsége. Ennek oka természetesen a földrajzi közelség, amely a bérszínvonal és a munkaerő piaci helyzet mellett szintén jelentős befolyást gyakorol a migráció alakulására. A migrációt az is elősegíti továbbá, ha egy adott országból egy nagyobb közösség már a célországban él, hiszen a baráti és családi kapcsolatok jelentős mértékben segíthetik az újonnan érkezett munkavállalók beilleszkedését: a már kint tartózkodók hozzájárulhatnak ahhoz, hogy könnyebben találjanak munkát és jobban tudják érvényesíteni érdekeiket. Amellett, hogy egy adott ország területén kialakult migráns közösség praktikus segítséget nyújthat azok számára, akik később érkeznek, egyfajta mintát is jelenthetnek számukra, hiszen a már huzamosabb ideje kivándoroltak sikere ösztönzésként és követendő példaként szolgálhat azoknak, akik még esetleg csak fontolgatják a külföldi munkavállalás lehetőségét. Azaz ha a migrációnak létezik egyfajta "hagyománya" (Commission of the European Communities, 2001b: 7), az megkönnyíti a további munkaerő mozgást. Tekintettel azonban arra, hogy a közép-kelet-európai országokból a nyolcvanas évek végéig nagyon nehéz volt külföldre jutni és emiatt az Unión belül élő külföldieknek csak kis részét alkotják az innen kivándoroltak, ilyen jellegű hagyományokról nem beszélhetünk a tagjelöltek esetén. Ellenpéldaként érdemes megemlíteni Spanyolországot és Portugáliát, az 1986-ban csatlakozott két ország esetén ugyanis sokkal inkább léteztek olyan nagyságú külföldön dolgozó közösségek, melyek adott esetben elősegíthették a további munkaerő kiáramlást, hiszen az ötvenes, hatvanas és hetvenes években az Európai Gazdasági Közösség országai még ösztönözték is a külföldi munkavállalók befogadását Törökországból, Spanyolországból, Portugáliából, valamint az egyetlen munkaerőt "exportáló" EGK országból, Olaszországból. Ezen államok esetében nem léteztek azok a politikai akadályok, melyek a mostani tagjelöltek lakosai számára a nyolcvanas évek végéig gátolták a szabad mozgást. A migrációt tehát befolyásolja a célországban élő közösség nagysága, emellett azonban annak is szerepe lehet, hogy a potenciális migráns milyen helyzetben van környezetéhez,
29
referenciacsoportjához képest. Előfordulhat, hogy viszonylag alacsony szintű bérek esetén is elégedett valaki, ha a referenciacsoporton belüli társai jövedelemszintje hasonló. Ezt nevezi Hárs Ágnes relatív elégedettségnek, ugyanakkor beszélhetünk relatív deprivációról is. (Hárs 2002) Utóbbi azt jelenti, hogy noha valakinek viszonylag magas a jövedelme és nincsenek megélhetési gondjai, elégedetlen lehet helyzetével, ha azt referenciacsoportjának tagjaiéval hasonlítja össze. A migráció valószínűsége növekszik, amennyiben a relatív depriváció szintje magas és csökken, ha valaki viszonylag elégedett a helyzetével. Az eddig említett tényezők mellett az is befolyásolja a migrációs potenciált, hogy a kivándorolni szándékozók milyen képesítéssel rendelkeznek, illetve, hogy van-e kereslet az adott végzettséggel rendelkezők iránt az Unió munkaerő piacán. A külföldi munkavállalásra feltehetőleg egyrészt azok szánják el magukat, akik elégedetlenek jelenlegi helyzetükkel, másrészt azok, akik megfelelő szakmai ismeretekkel és nyelvtudással
rendelkeznek
ahhoz,
hogy megfeleljenek
a
célország
munkaerő
piaci
követelményeinek. Emellett nagyobb önbizalmat ad a lehetséges migránsnak, ha már korábban járt külföldön, különösen, ha abban az országban, ahol munkát kíván vállalni. Utóbbi tényező arra utal, hogy a migrációt nem csak a szegényebb rétegek fontolgatják, hiszen külföldi tapasztalatokra akkor tehet szert valaki, ha erre megvannak anyagi lehetőségei. A migrációt ösztönző legfontosabb tényezők után érdemes felsorolni az akadályokat is, melyek gátolják a külföldi munkavállalást, illetve kivándorlást. A legalapvetőbbek közé tartoznak a nyelvi és kulturális különbségekből adódó nehézségek, valamint a családi-baráti kötelékek hiánya és az elszigeteltségtől való félelem. Akik külföldön kívánnak munkát vállalni, kénytelenek mérlegelni, hogy a várható anyagi jellegű előnyök ellentételezik-e a külföldi munkavállalás esetleges negatív velejáróit. Előfordulhat az is, hogy a külföldi munkavállalás nem eredményez akkora hasznot, mint amekkorára a migráns esetleg számított. A magasabban képzett munkavállalók esetében ez nagyobb eséllyel fordulhat elő, melynek oka az asszimetrikus információáramlásnak nevezett jelenség (Hárs 2002). Ez azt jelenti, hogy a befogadó ország munkaerőpiacán nem rendelkeznek megfelelő ismeretekkel a külföldről, esetünkben KeletKözép-Európából érkező munkavállalók kvalifikáltságával kapcsolatosan. Mivel nem ismerik pontosan az egyes munkavállalók képzettségét, a külföldről érkezett munkavállalók jövedelme egy átlagos szinten belül mozog. Amennyiben a kapott jövedelem nem egyezik meg a migráns
30
munkavállaló korábbi várakozásaival, előfordulhat, hogy a hazatérés mellett dönt az illető, hiszen így a külföldön tartózkodással járó hátrányokat az anyagi előnyök sem tudják ellensúlyozni. Az asszimetrikus információáramlás inkább a kivándorlások kezdeti időszakára jellemző, idővel ugyanis a befogadó országban is megismerik a külföldről érkezett munkavállalók teljesítményét. Így a kezdetben inkább egy
csoportként kezelt migránsok munkaerő piaci lehetőségei
fokozatosan megváltoznak és ezzel hangsúlyosabban jelentkeznek a jövedelemkülönbségek a migráns közösségen belül is. Az egyén anyagi helyzetét gyakran említik a migrációt ösztönző tényezők között: a migráció jellemzően az alacsony jövedelemszinttel rendelkező területekről a magas jövedelemszintű területek felé irányul. A kedvezőtlen anyagi helyzet lehet azonban gátló tényező is, a migrációt tehát nem feltétlenül a szegényebb rétegek választják megoldásként. Ennek oka, hogy a kivándorlásnak, külföldi munkavállalásnak is vannak anyagi terhei, a költözés, utazás és letelepedés költségeit nem mindenki tudja felvállalni. Ha egy család nem rendelkezik például autóval, alacsony a jövedelme, nem biztos, hogy elszánja magát a kivándorlása. Az is elképzelhető ugyanakkor, hogy a legszegényebb rétegeknél az egyén, illetve családjának helyzete annyira kilátástalan, hogy – bár hiányzik a migrációhoz szükséges anyagi háttér – vállalják a külföldre település kockázatát (Sik 1999). Abban az esetben, ha valaki számára problémát jelent a saját, esetleg családja alapvető szükségleteinek ellátása, elsősorban a migrációt befolyásoló taszító tényezők érvényesülnek. Az infrastruktúra hiánya, illetve nem megfelelő állapota szintén visszatartó erőként jelenhet meg: ha például nem tényleges kitelepülésről van szó, hanem ingázásról, a közlekedési hálózat hiányosságai miatt a munkavállalás túl sok időt vehet igénybe vagy túl magas kiadásokkal járhat. Az ingázás emellett alapvetően olyan határvidékeken jellemző, ahol nagyobb városok és ezzel együtt több munkalehetőség található. Ausztria területén számos olyan város helyezkedik el a határ közelében, amely vonzó lehet az országgal határos négy csatlakozó ország lakossága számára, ilyenek például Bécs, Graz, Klagenfurt vagy Eisenstadt. Németországon belül elsősorban Bajorország a Kelet-Közép-Európából érkező munkavállalók fő célpontja, ahol egyes területeken – ilyen például München – a munkaerő piacon belül arányuk 12,5% között mozog.
31
3. A tagjelöltek munkavállalási lehetőségei a csatlakozásig és a csatlakozást követően 3.1. Az Európai Megállapodások és a kétoldalú szerződések A csatlakozásra váró országok közül az Európai Közösség először a visegrádi országokkal, azaz Magyarországgal, a Cseh és Szlovák Köztársasággal, Lengyelországgal, rövidesen pedig Romániával és Bulgáriával is aláírta az Európai Megállapodásokat. A rendszerváltást követően ugyanis szükségessé vált, hogy az EK és Közép-Kelet-Európa országai meghatározzák együttműködésük kereteit, mind gazdasági, mind politikai téren. Az Európai Szerződések lényegében az EK-val kötött társulási egyezményeket jelentették, az aláírókhoz pedig rövidesen Lettország, Észtország, Litvánia, valamint Szlovénia is csatlakozott. Az Európai Megállapodások egyik lényeges eleme a politikai együttműködés, valamint a jogharmonizáció volt, melynek keretében a közép-kelet európai államok vállalták, hogy jogrendszerüket közelíteni fogják az Európai Közösség jogi normáihoz. Ez volt ugyanis a kulcsa annak, hogy a négy alapszabadság elemei a csatlakozni kívánó országokban is bizonyos mértékben megvalósulhassanak. 1995-ben egy Fehér Könyvet állított össze az Unió, melynek ajánlásai szintén a belső piac szabályaihoz való közelítést voltak hivatottak elősegíteni. A Megállapodások jelentős részét az erre vonatkozó rendelkezések alkották és az áruk szabad mozgásának területén valóban sikerült számottevő előrelépéseket tenni. Az ipari termékek esetén a szabad kereskedelem teljes megvalósítása volt a cél, a mezőgazdasági termékek kereskedelmét illetően viszont nem sikerült lényegi változtatásokat elérni. Az egyes közép-kelet-európai országokkal kötött megállapodásoknak a szabad munkaerő áramlásra vonatkozó részei nagyon hasonlóak, és míg a kereskedelmet érintő megállapodásokban több területen értek el eredményeket, addig a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad mozgásának területén nem történt lényegi előrelépés. Az Európai Megállapodások nem biztosítottak jogokat a tagjelöltek állampolgárainak a munkavállaláshoz. A munkaerő mozgás konkrét kérdéseit a társulási szerződés értelmében az EK egyes tagállamai és a
32
csatlakozásra váró országok kétoldalú szerződésekben szabályozhatják, a gazdaságilag inaktív csoportokról – nyugdíjasokról, diákokról és magukat önerőből fenntartókról – pedig a megállapodások nem tartalmaznak rendelkezéseket. Az EK területén munkát vállalni kívánó tagjelölt állampolgárokra lényegében ugyanazok a szabályok maradtak érvényben, mint bármely harmadik országból származó munkavállalóra, tehát a befogadó ország munkavállalásra vonatkozó szabályai voltak irányadóak. Ez azt jelenti, hogy általában akkor nyílik lehetőség egy harmadik ország, ezen belül egy tagjelölt ország állampolgárának alkalmazására, ha a Közösség területéről nem sikerül megfelelő személyt találni az adott pozíció betöltésére. Azok számára, akik az Európai Megállapodások létrejöttének idején már törvényesen dolgoztak az Európai Közösség területén, biztosítani kell az egyenlő bánásmódot a béreket, munkafeltételeket és az elbocsátások körülményeit illetően. Emellett célul tűzték ki a szociális és munkaügyi feltételek javítását, a nyugdíjak átutalásának biztosítását. A javadalmazáson, az elbocsátáson és a munkafeltételeken kívül a házastársat, gyermekeket érintő szociális és munkaügyi kérdések területén biztosítani kell a nemzeti elbánást, azaz a társulási szerződés tiltotta, hogy a külföldiekre szigorúbb szabályozást alkalmazzanak, mint a belföldi munkavállalókra. A nemzeti elbánást fokozatosan és kölcsönösen biztosítják egymás részére a felek. A családtagok jogainál azonban meg kell említeni, hogy a Megállapodás kitétele, miszerint "ha egy családtag jogszerűen letelepedett, akkor munkát vállalhat" eltérő módon érvényesül az egyes tagállamokban. Ugyanis " a jogszerű letelepedés a tagállam nemzeti jogától függ, és jelentheti azt, hogy meghatározott jogcímű letelepedés esetén lehet csak munkát vállalni. Ahhoz pedig meghatározott feltételeket kell teljesíteni, amelyek akár teljesen függetlenek lehetnek az illető személy családtag voltától a munkavállalási célú letelepedéshez végigvezethetik akár az egész munkavállalási engedély kiadási eljárást, minden megkönnyítés nélkül – ez sem ellentétes az Európai Megállapodás rendelkezéseivel" (Lukács 2001: 224). Nem született továbbá megállapodás arra vonatkozóan, hogy országonként hány ember munkavállalása
megengedett,
ennek
meghatározására
tehát
az
említett
kétoldalú
megállapodásokban kellett sort keríteni. Az így kialakult szabályozás módosítására annyi mozgásteret biztosítottak a Megállapodások, hogy az átmeneti időszak – mely szintén itt került meghatározásra és hosszúságát maximálisan tíz évben határozták meg – második felében a
33
Társulási Tanácsok lehetőséget kaptak a korábbi szabályozás felülvizsgálatára az egyes tagjelöltek szociális és gazdasági téren tett előrelépéseit áttekintve. Rendelkeztek továbbá a társadalombiztosítási rendszerek koordinációjának a tagjelölt országokra való kiterjesztéséről. Az utóbbival kapcsolatban az Európai Megállapodás 38-40. cikkei határoznak meg célkitűzéseket, azonban a megvalósítás határidejére vonatkozóan nem volt megkötés. Meg kell továbbá említeni, hogy a Társulási Tanácsok javaslatokat tehettek ugyan a munkaerő mozgás szabályozására, illetve a szociális biztonság érdekében szükséges lépésekre, ezek azonban nem voltak kötelező jellegűek, konkrét előrehaladásról tehát valójában nem lehet beszélni ezen a téren (Commission of the European Communities 2001b). A szolgáltatások nyújtásának szabályozásakor a munkavállaláshoz hasonlóan a kölcsönösség és fokozatosság elvét kívánták érvényesíteni. A Megállapodások önmagukban nem rendelkeztek arról, hogy a határokon átnyúlóan lehessen szolgáltatásokat nyújtani, a cél inkább az volt, hogy az egyes szolgáltatási szektorok fejlettségének figyelembe vételével lebontásra kerüljenek azok az akadályok, melyek a különböző vállalatok, pénzügyi intézmények és állampolgárok szolgáltatásainak útjában álltak (Hargita 1993). A letelepedést illetően növekedett talán leginkább a mozgástér a felek számára. A Megállapodás értelmében Magyarország a legtöbb szektorban biztosította a letelepedésre vonatkozó nemzeti elbánást a közösségi vállalatoknak és magánszemélyeknek, igaz azonban, hogy néhány szektorban, így például a bank- és a biztosítási ágazatban csak egy tíz éves átmeneti periódus elteltével. Magánszemélyek számára ugyanez az átmeneti időszak öt évben lett meghatározva. Néhány kivételes esetben Magyarország tartósan kizárta a nemzeti elbánás elvének alkalmazását a letelepedésre vonatkozóan, ilyen volt többek között a föld és a természeti erőforrások tulajdona, az ingatlanügynöki tevékenység vagy a szerencsejátékok szervezése (Hargita 1993). Noha a társulási szerződések értelmében az EK lehetővé tette a tagjelölt országokban bejegyzett gazdasági társaságok, leányvállalatok, fióktelepek és kirendeltségek számára a letelepedést, ez nem jelentette automatikusan a szabad mozgást, mivel a vállalatok, társaságok esetén is csak a kulcsszemélyzet munkavállalása vált lehetségessé. Az Európai Megállapodásokban pontosan definiálták a kulcsszemélyzet fogalmát, eszerint azok tartoznak ebbe a kategóriába, akik nem vezető tisztségviselők és a munkavállalási kérelem benyújtásakor
34
már legalább egy éve vannak munkaviszonyban az adott társaságnál. A kulcsszemélyzet tagja irányítja, illetve felügyeli a vállalkozás egészét vagy bizonyos részeit, melyek a vezető tisztségviselő, illetve a vállalkozás tulajdonosának felügyelete alatt állnak. Ugyancsak a kulcsszemélyzethez sorolhatóak azok, akik valamilyen speciális, az adott vállalkozás működéséhez szükséges képesítéssel rendelkeznek. A gazdasági társaságok kulcsszemélyzetén kívül lehetővé vált az önálló vállalkozók letelepedése is, ők tehát létrehozhatják és működtethetik saját vállalkozásukat (Lukács 2001). Az
Európai Megállapodások rendelkezéseinek áttekintése után érdemes kitérni
azokra a már említett kétoldalú egyezményekre, melyek a munkavállalók mozgási lehetőségeit
szabályozzák. A jelenlegi tagállamok közül Németország kötött a legtöbb
tagjelölttel foglalkoztatási egyezményeket, emellett
Ausztria, Svédország és Görögország
szabályozta hasonló módon a munkaerő mozgást, igaz kevesebb országgal. A kétoldalú megállapodások előnye, hogy meghatározzák azon személyek számát, akik munkát vállalhatnak. Ezt a keretet ki lehet használni függetlenül a célország munkapiaci helyzetétől, nem kell továbbá figyelembe venni azt a szabályozást sem, melynek értelmében csak akkor lehetne egy harmadik országból származó munkavállalót alkalmazni, ha nem találnának megfelelő személyt az Európai Közösség területéről az adott állás betöltésére. Ilyen megállapodásokat Magyarország Németországgal,
Ausztriával,
Hollandiával,
Luxemburggal
és
Írországgal
kötött.
A
foglalkoztatási egyezmények egy része gyakornokcserékre vonatkozik, ebbe a csoportba tartozik a Hollandiával, Luxemburggal kötött megállapodás, de az osztrák-magyar és a német-magyar egyezmények is tartalmaznak rendelkezéseket, melyek a gyakornokcserét szabályozzák. A csereegyezmények célja az, hogy a résztvevők szakmai és nyelvi tudásukat bővítsék a külföldön szerzett tapasztalatok segítségével. A megállapodások meghatározzák a külföldön tölthető időtartam hosszát, illetve az esetleges hosszabbítási lehetőségeket, a gyakornokok életkorát, a Luxemburggal kötött egyezmény értelmében például 18-30 év közöttiek vehetnek részt ilyen jellegű programokban. A gyakornokegyezmények értelmében a gyakornokok a fogadó ország munkavállalóira érvényes jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek. A Németországgal és Ausztriával kötött foglalkoztatási megállapodásoknak egyéb vonatkozásai is vannak. Ausztriával így az ingázók munkavállalása is szabályozásra került,
35
pontosan megfogalmazva, hogy ki minősül ingázónak. A lehetséges munkavállalók számát évente határozzák meg, fontos megjegyezni, hogy ezen megállapodásnál figyelembe veszik az érintett országok munkaerő piaci helyzetét, tehát a lehetséges ingázók száma is ettől függ: szükség esetén mind Ausztria, mind pedig Magyarország részleges korlátozásokat vezethet be vagy átmenetileg fel is függesztheti az egyezmény alkalmazását bizonyos földrajzi vagy szakmai területeken. Ha a két ország valamelyikében kereteket állapítanak meg a legálisan munkát vállaló külföldiek számát illetően, ebbe az egyezmény szerint meghatározott létszámot is be kell számítani. A Németországgal kötött megállapodás a legrégebbi, melyet Magyarország valamelyik jelenlegi EU-taggal kötött. A megállapodás vonatkozik egyrészt a vendég-munkavállalói viszonyra,
másrészt
a
vállalkozási
szerződéssel
Németországba
kiküldött
személyek
munkavállalási lehetőségeit is szabályozza. Utóbbi esetben a Magyarország területén bejegyzett vállalatok magyar munkavállalókat küldhetnek ki Németországba ahhoz a németországi székhelyű vállalathoz, mellyel a vállalkozási szerződés létrejött. minisztériuma, illetve szervei
Mindkét ország illetékes
arra törekednek, hogy az egyes ágazatokban ne legyen
kiemelkedően magas a magyar munkavállalók aránya. A munkaerő piaci helyzet javulása, illetve romlása esetén a megállapodásban rögzített
keretek
növelhetőek vagy csökkenthetőek. A
vállalkozási szerződéshez kiadott engedély mindig meghatározott szakmai munka elvégzésére vonatkozik.
3.2. A csatlakozási tárgyalások végeredménye A csatlakozási tárgyalások eredményeként kialakult szabályozás hasonló az 1986-os bővítés során alkalmazott modellhez, vagyis a szabad munkaerő mozgás egy átmeneti – a középkelet-európai országok esetén hét éves – időszak után valósul meg. Ennek elfogadásától néhány tagjelölt ország vonakodott, reményeik szerint a munkaerő piacok lényegesen rövidebb idő alatt váltak volna elérhetővé állampolgáraik számára. Elsőként Magyarország és Szlovákia fogadta el az átmeneti időszak bevezetését. Az új tagok munkavállalóinak mozgására vonatkozó szabályozás kialakításakor több lehetőséget kellett áttekinteni. Ezek közül a két legszélsőségesebb a szabad munkaerő
36
mozgást érintő a közösségi szabályozás teljes mértékű alkalmazása, illetve annak figyelmen kívül hagyása lett volna. Az előbbi megoldás a jelenlegi tagállamok részéről erős ellenállásba ütközött, hiszen a csatlakozás kapcsán sokan tartanak a keletről beáramló olcsóbb munkaerőtől. A másik említett lehetőség, vagyis az, hogy a közösségi szabályozás átmenetileg ne vonatkozzon a munkaerő
mozgásra,
viszont
az
újonnan
belépő
tagok
számára
bizonyult
volna
elfogadhatatlannak, hiszen ezek az országok „másodrangú” tagoknak érezhették volna magukat. A közösségi szabályozás, az acquis azonnali alkalmazása esetleg azzal az előnnyel járt volna, hogy a jelenlegi illegális munkaerő mozgás egy része átléphetett volna a legális szférába: felmérések bizonyítják ugyanis, hogy számos az Európai Unió területére turistaként érkező személy valójában néhány hetes, illetve hónapos időszakra munkát vállal. A közösségi szabályozás azonnali alkalmazásának hátrányai között kell megemlíteni, hogy a bővítést követő munkaerő mozgás által leginkább érintett régiók és ágazatok számára nem nyújtott volna megfelelő védelmet. Éppen ezért különösen Németországban és Ausztriában a szakszervezetek célja az volt, hogy a keletről érkező munkaerő mozgását sokáig erősen korlátozzák. A csatlakozást követő megnövekedett munkaerő áramlás ugyanis leginkább ebben a két országban érezteti majd hatását. Egy felmérés szerint a potenciális munkavállalók 37%-a Németországot választaná célul, míg 24% Ausztriát. Az Ausztriát választók közül a legmagasabb a magyarok aránya, Ausztria ráadásul négy új tagállammal is határos. A felmérés során esetleges célállomásként említett többi uniós országban – Franciaországban, Olaszországban, Hollandiában valamint a Skandináv országokban – munkát vállalni készülők csak az összes potenciális munkavállaló 5%-át alkotják. A leginkább érintett országok határmenti régióiban tehát jogos az igény, hogy a kezdeti időszakban valamilyen formában korlátozzhassák a beérkező munkaerő nagyságát. A másik lehetőség, tehát ha közösségi szabályozás meghatározott ideig nem vonatkozik a munkaerő mozgásra, azaz fennmarad a most érvényes helyzet, a jelenlegi tagok számára jelentett volna bizonyos könnyebbséget. Ennek is lettek volna ugyanakkor hátrányai, hiszen a belső piac csak korlátozott mértékben valósult volna meg és egyfajta új választóvonalat jelentett volna Európa két része között. Az említett két szélsőség közötti átmenetnek tekintették a közösségi jogszabályok, az acquis alkalmazását bizonyos biztonsági záradékokkal. Ennek előnyei között lehet említeni,
37
hogy a biztonsági záradékok azokban régiókban és szektorokban léptethetőek érvénybe, ahol ez szükséges, továbbá a jelenlegi szabályozáshoz képest csökkentenék az adminisztrációt és rugalmasabb megoldást kínálnának. Az esetleges biztonsági záradékok akkor lépnének életbe, ha egy adott területen, akár földrajzi, akár ágazati értelemben, a beáramló munkaerő kedvezőtlenül hatna a fogadó ország munkaerő piacára. Hátrányai közé sorolható, hogy noha a munkavállalásra vonatkozóan már korábban is léteztek ilyen jellegű biztonsági rendelkezések, ezeknek életbe léptetésére soha nem volt szükség, tehát az Unió nem rendelkezik szükséges tapasztalatokkal az alkalmazásukat illetően. Az is kétséges továbbá, hogy a biztonsági záradékok esetleges alkalmazása milyen gyorsan tudná csökkenteni a kialakult problémát (Commission of the European Communities 2001b). Ugyancsak az átmeneti lehetőségek közé sorolható a kvóták alkalmazása, melyre az Unió történetében már volt példa. Ez a megoldás konkrét keretszámok meghatározásával kívánja szabályozni a munkaerő mozgását: vonatkozhat akár egy ország teljes területére, eszerint a fogadó ország egy keretet biztosít arra vonatkozóan, hogy például Magyarországról hányan vállalhatnak munkát. Ennél pontosabb és a valóságos szükségletekhez jobban alkalmazkodik, ha egy adott régióban, a keleti bővítés esetén az új tagokkal határos régiókban korlátozzák a beérkezők számát, hiszen előfordulhat, hogy a határtól távolabb eső területeken erre már nem lenne szükség. Hasonló módszer alkalmazható az egyes szektorokon belül, különösen ha munkaerő-igényes
termékek előállításáról van szó, melyben az olcsóbb munkaerő fokozott
versenyt jelent a mostani tagállamoknak. Hátrányai azonban a kvóták alkalmazásának is vannak: nem nyújtanak megfelelő megoldást az illegális munkaerő beáramlással szemben, változások esetén pedig esetleg rugalmatlannak bizonyulhatnak. Ha nem vizsgálják folyamatosan a munkaerő piacot, előfordulhat, hogy nem a megfelelő helyen kerülnek alkalmazásra, Az utolsó és egyben a csatlakozási tárgyalások eredményeként alkalmazásra kerülő lehetőség az átmeneti időszak életbe léptetése, melynek lényege, hogy fokozatosan valósul meg a személyek szabad mozgása. Első lépésként meghatározásra kerül az átmeneti időszak hossza, melynek során bizonyos időszakonként jelentés készül az adott periódus munkaerő mozgásáról. Ennek alapján az egyes tagállamok dönthetnek úgy, hogy még az átmeneti időszak vége előtt megnyitják munkaerő piacaikat. Az átmeneti időszak alatt az új tagállamokból érkező
38
munkavállalóknak továbbra is szüksége lenne munkavállalási engedélyre, azonban ennek megszerzése után egyenlő elbánásban részesülnek a jelenlegi tagok állampolgáraival. Az átmeneti időszak alkalmazásának előnye a rugalmasság mellett még az is, hogy építeni lehet a korábbi tapasztalatokra, hiszen a mediterrán országok csatlakozásakor is sikerrel alkalmazták ezt a megoldást. A jelenlegi szabályozásnál lényegesen kedvezőbb az újonnan csatlakozók számára is, hiszen nagyobb mozgásteret biztosít a munkavállalóknak, emellett azonban a mostani tagországok lakosai részére is megfelelő biztonságot nyújt (Commission of the European Communities 2001b). Érdemes áttekinteni, hogy a jelenlegi szabályozás szerint, tehát a csatlakozás és ezzel együtt az átmeneti időszak életbe lépése előtt az egyes tagállamok milyen módon ellenőrzik a beérkező munkaerő nagyságát. A 2004-ben az Európai Unióba lépő új tagok számára mindenekelőtt az Ausztriában és Németországban hatályos szabályozás tekinthető a legfontosabbnak. Ausztria – ahol az 1999-es adatok szerint 126 889 személy dolgozhatott legálisan – jelenleg a kvóta-rendszert alkalmazza, azaz meghatározza, hogy az egyes országokból hány dolgozó érkezhet Ausztriába munkavállalás céljából. Magyarországgal emellett bilaterális egyezmény teszi lehetővé a gyakornokcserét, valamint a határ menti ingázást. Németországban 2000-ben összesen 1 083 268 munkavállalási engedély került kibocsátásra és Ausztriához hasonlóan szintén léteznek bilaterális megállapodások a gyakornokcserére vonatkozóan, de Németország esetében több országgal is: a Balti országokkal, Magyarországgal, Csehországgal, Szlovákiával,
Szlovéniával,
Romániával
és
Bulgáriával
(Lukács
2001).
A
gyakornokegyezményeken kívül külön megállapodások szabályozzák a kiküldött munkavállalók alkalmazására vonatkozó kvótákat. Földrajzi helyzetéből adódóan Németország is szabályozza az ingázó munkavállalók számát: amennyiben szükséges, a helyi hatóságok munkavállalási engedélyeket bocsáthatnak ki az országos kereten kívül. A munkavállalási engedélyhez tartózkodási engedély is szükséges, néhány kivételtől eltekintve. Általánosságban elmondható, hogy az új tagokkal szomszédos országok bilaterális egyezmények segítségével szabályozzák a csatlakozás előtti munkaerő mozgást. Egyes EU tagországok szigorúbban korlátozzák a külföldi személyek munkavállalását, Dánia vagy Hollandia például akkor ad ki munkavállalási engedélyt, ha egy adott pozícióra nem találtak dán,
39
illetve holland állampolgárt vagy az Európai Unió más területéről megfelelő munkaerőt. NagyBritannia általában csak a magasan képzett személyek számára ad ki engedélyt, az alacsonyabban kvalifikált személyek ehhez csak akkor juthatnak hozzá, ha nem találnak az adott munkára alkalmas brit vagy más uniós állampolgárt. A tárgyalások
eredményeként
a
négy
alapszabadság
ezen
elemét
érintő
korlátozásokat fokozatosan, egy hét éves átmeneti időszak alatt szűntetik meg. Az első két év során minden tagállam a saját jogrendszerén belül szabályozza az új tagállamokból érkező munkavállalók lehetőségeit. Eszerint egy tagállam dönthet akár úgy, hogy a csatlakozás időpontjától megnyitja munkaerő piacát, ezt tette Dánia, Spanyolország, Svédország, Írország és Nagy-Britannia. Ezt követően a tagállamok a megelőző két év tapasztalatai és az Európai Bizottság jelentése alapján dönthetnek arról, hogy a továbbiakban milyen módon szabályozzák az új tagok állampolgárainak munkavállalását. Tehát amennyiben egy dolgozó az EU jelenlegi területén szeretne elhelyezkedni, nem egységes közösségű szintű szabályozás határozza meg lehetőségeit, hanem az egyes országok saját jogszabályaik szerint. A következő három év után a jelenlegi tagok ismét felülvizsgálják, hogy milyen módon volt befolyással a bővítés munkaerő piacaikra. Az ezt követő két évben még mindig lehetséges korlátozásokat alkalmazni, amennyiben bizonyíthatóan nehézségek alakultak ki az új tagországokból érkező munkavállalók miatt. Valószínű azonban, hogy az első két éves periódus után a legtöbb jelenlegi tag eltörli majd a korlátozásokat és nem lesz szükség munkavállalási engedélyre. Mindamellett lehetőségük lesz "biztonsági" korlátozásokat bevezetni, amennyiben úgy ítélik meg, hogy bizonyos szakmákban, illetve bizonyos régiókban szükség van az új tagoktól érkező munkaerő áramlás visszafogására, akkor ezt megtehetik. Az előbbiekben leírt átmeneti időszak csak a közép-kelet európai országokra érvényes, Ciprus és Málta esetén a belépést követően lehetővé válik a személyek szabad mozgása, tehát a jelenlegi tagok nem alkalmaznak korlátozásokat a ciprusi és máltai munkavállalókkal szemben. Málta számára viszont biztosították a jogot, hogy adott esetben korlátozza a területén a többi tagországból érkező munkavállalók számát. Az átmeneti időszakról kialakult megállapodás tiltja, hogy a már biztosított jogokat korlátozzák a jelenlegi tagállamok. Emellett az új tagok munkavállalói előnyt fognak élvezni a
40
harmadik országokból érkezőkkel szemben. Már az átmeneti időszak alatt érvényes lesz az elv, mely szerint, ha egy új uniós országból érkező személy számára lehetővé tették, hogy munkát vállaljon vagy akár munkát keressen az EU-ban, nem alkalmazható semmilyen diszkriminatív intézkedés
vele
szemben.
Vonatkozik
mindez
a
társadalombiztosítási
rendszerek
összehangolására, a munkakörülményekre, adókedvezményekre és szociális juttatásokra (Commission of the European Communities 2002c) Emellett a munkát keresők három hónapon keresztül jogosultak munkanélküli segélyre, melyet az állampolgárság szerinti országból utalnak át abba az államba, ahol a munkát kereső személy tartózkodik. Szintén megnyílik az út a határon átnyúló szolgáltatások előtt az önálló vállalkozó személyek és gazdasági társaságok előtt. A munkavállalási lehetőségekre vonatkozóan meg kell említeni a diplomák kölcsönös elismerésének rendszerét. Ez a csatlakozó országok esetében is érvényes lesz, így az új tagállamokban szerzett diplomákat és egyéb képesítéseket ugyanolyan módon ismerik el, ahogy a jelenlegi tagállamokban. Az automatikus elismerés tehát vonatkozik az építészekre, ügyvédekre, orvosokra, ápolókra, gyógyszerészekre, szülésznőkre, fogorvosokra és állatorvosokra. Azon országok esetén, melyek egy azóta megszűnt állam részét alkották, alkalmaznak egy kisebb megkötést. Amennyiben Csehország, Szlovákia, Szlovénia, valamint a Balti államok munkavállalói a diplomát vagy egyéb szakképesítést a már megszűnt állam területén szerezték, szükséges annak hivatalos igazolása, hogy a korábban szerzett képesítés megfelel az adott országban jelenleg érvényes követelményeknek és a munkavállaló rendelkezik három év gyakorlattal. A gyakorlatot a képesítés Unión belüli elismertetésére vonatkozó kérvény benyújtását megelőző öt évben kell megszerezni.
41
4. A munkaerő mozgás várható nagysága A kilencvenes évek végén összesen körülbelül 5,3 millió olyan személy tartózkodott, illetve dolgozott legálisan az Unió területén, akik harmadik országokból érkeztek, ezen belül a tagjelölt országok részesedése 300 000 személy volt, ami az Unió munkaerő állományának 0.2%át, a harmadik országokból érkezett dolgozóknak pedig 6%-át jelenti. Ez az arány meglehetősen alacsony, azonban figyelembe kell venni az illegális munkavállalók számát is, amire természetesen csak becslések léteznek. Egyes források 600 000 személy illegális munkavállalását említik, itt elsősorban azokra kell gondolni, akik turistaként lépnek be az Unió területére és ott néhány hetes vagy hónapos munkákat vállalnak, esetleg többször visszatérnek ebből a célból (Commission of the European Communities 2001b). A legálisan dolgozók viszonylag alacsony száma részben azzal magyarázható, hogy az Unió igyekszik korlátozni a harmadik országok állampolgárainak munkavállalását. A kilencvenes évek elején hirtelen megnőtt a Közép-Kelet-Európából bevándorlók száma, az első évben közel 500 000 ember érkezett az Unió területére. Különösen Ausztria és Németország esetén volt megfigyelhető jelentős növekedés: Ausztriában az elmúlt évtized alatt 326 000-re nőtt a vendégmunkások száma az 1987-es 158 000-hez képest, a bevándorlók aránya ezzel elérte a teljes munkaerő 9,9%-át. A vendégmunkások nagy része Törökországból és a volt Jugoszlávia területéről érkezett, az összes bevándorló munkaerő 70%-át adva. A külföldről érkezett foglalkoztatottak 8%-a az Európai Unió tagállamaiból érkezett, míg a fennmaradó részt főként a kelet-közép-európai országok munkavállalói alkotják. A bevándorlók száma azonban hamar csökkenni kezdett a tagállamok korlátozó intézkedései miatt. 1992 után a tíz közép-keleteurópai tagjelölt ország mindegyikére jellemző volt a csökkenő mértékű kivándorlás: 1993-1997 között körülbelül 40 000 személy érkezett az Unió területére (Hárs 2002). Már a kilencvenes évek kezdete óta és a csatlakozás közeledtével különösen sok felmérés, kutatás készül arról, hogy az elkövetkező évtizedekben az Európai Unió bővítésének eredményeként hogyan alakul majd az új tagállamokból érkező dolgozók száma. A felmérések több szempontból vizsgálják a lehetséges migrációt: egyrészt a gazdasági mutatókra, így például a GDP vagy a jövedelmek alakulására alapozva, másrészt pedig az új tagok
42
lakosságának körében végzett felmérések eredményeit figyelembe véve. Noha több módszerrel és több szempontból végezték az egyes vizsgálatokat, általánosan az a következtetés vonható le, hogy nem várható olyan mértékű munkaerő mozgás, amely negatívan befolyásolná a jelenlegi EU országok munkaerő piacát. Kiderül továbbá, hogy az Unióban munkát vállalni szándékozók többsége Németországba és Ausztriába kíván menni. Ezt mutatják mind a személyes beszélgetésen alapuló, mind pedig az eddig a különböző uniós országokban tartózkodók számának figyelembe vételével készült felmérések. Míg az 1998-as adatok szerint Németországban 554 869 állampolgár tartózkodott a tagjelölt országokból, addig NagyBritanniában ez a szám lényegesen alacsonyabb volt (39 000 személy), de Franciaországban már csak 22 000 (Fassmann, Münz 2002). A vizsgálatok eredményeinek bemutatása előtt meg kell azonban említeni, hogy ezek több tényező miatt is a valós helyzethez képest pontatlan képet mutathatnak. Egyrészt a felmérések értelemszerűen csak a legális migráció nagyságát mutathatják, noha az illegális munkavállalás igen jelentős mértékű. Ebben nagy szerepe van annak, hogy a tagjelölt országok állampolgárai három hónapig vízum nélkül tartózkodhatnak az Unió bármely országában. Sokan nem csupán turistaként érkeznek, hanem rövidebb időre munkát is vállalnak a rendelkezésre álló időn belül. Az is problémát okozhat, hogy az időszakos munkákat végzők esetleg kimaradnak a felmérésekből, mert éppen nem tartózkodnak a fogadó ország területén. Ebbe a csoportba tartoznak a vendégmunkások, az idénymunkások és a határmenti ingázók. Az időszakos munkát végzőkre vonatkozó adatok ugyanakkor fontosak lennének, mivel a Közép-Kelet- Európából érkezők többnyire ezt a munkavállalási formát részesítik előnyben, 1996-ban körülbelül 260 000 ember választotta a felsorolt munkavállalási formák valamelyikét. A migráció nagyságát a valóságosnál kisebbnek mutathatja az is, hogy a bevándorlók jelentős része kisebbségi német, akik a hivatalos német statisztikákban nem bevándorlóként vannak nyilvántartva, mivel automatikusan megkapják a német állampolgárságot (Hárs 2002). Mivel Németország támogatta a különböző országokban – például a volt Szovjetunió utódállamaiban – élő kisebbségi németek bevándorlását, a kilencvenes években jelentős számú kisebbségi német érkezett az ország területére. 1989-1990 között több, mint 650 000 Lengyelországból, Romániából és a volt Szovjetunió területéről érkezett kisebbségi német telepedett le. Ezen okok miatt a statisztikai
43
adatok tükrében a ténylegesnél kisebbnek tűnhet a közép-kelet-európai munkavállalók aránya. A jövőbeni munkaerő mozgásra vonatkozó becslések azonban szintén pontatlan képet mutathatnak, mivel a csatlakozó országok jelenlegi gazdasági fejlettsége alapján mérik fel a migrációs potenciált. A csatlakozási tárgyalások eredményeként meghatározott hét éves átmeneti időszak azonban nem teszi lehetővé, hogy a csatlakozást követően az új tagok állampolgárai azonnal munkát vállalhassanak az Unió egész területén, különösen az első két év folyamán, amikor is mindegyik jelenlegi tagállam a saját belátása szerint korlátozza majd a munkaerő beáramlását. A vizsgálatok során használt gazdasági mutatók közül a leggyakrabban a GDP-t, a munkanélküliségi rátát és a jövedelmek szintjét veszik figyelembe. Az egyik ilyen modell, mely a Közép-Kelet Európából Németországba irányuló migrációt kíséri meg
felmérni, a
csatlakozás időszakában körülbelül 336 000 személyre becsüli a külföldön munkát vállalók számát, ami 2030-ra 2400 főre csökkenne. Az Európai Bizottság egyik jelentésében (Commission of the European Communities 2001b) a kezdeti kivándorlás nagyságát 70 000 – 150 000 főre becsülik azon nyolc ország figyelembe vételével, amelyek a közép-kelet európai régióból 2004ben csatlakozni fognak az Unióhoz. Egy másik modell a Németországban tartózkodó görög, spanyol, portugál, olasz és török közösség nagyságának változásai és a bérszínvonal különbségei közötti kapcsolatot vizsgálta. Ennek eredménye szerint Németországba évente 200 000–300 000 ember kivándorlása várható, ami a kibocsátó országok lakosságának 4-5%-át jelenti hosszú távon. Walterskirchen és Dietz 1998-as bérkülönbségeken alapuló felmérésének eredménye azt jósolja, hogy 10% különbség a bérek színvonalában a lakosság 0,05%-ának elvándorlásához vezethet (Fassmann, Münz 2002). Ennek tükrében várhatóan 220 000 személy vándorol el Lengyelországból, Csehországból, Szlovákiából, Magyarországról és Szlovéniából. Az egyes becslések közötti különbségek a számításbeli módszerek miatt is kialakulhatnak, így a Walterskirchen és Dietz által említett öt országból a Nyugat-Európába irányuló migrációt egy másik vizsgálat 340 000-680 000 főre teszi. A Waletrskirchen és Dietz által készített tanulmány egy az Egyesült Államokon belül készült korábbi vizsgálat eredményeire alapoz, amely 10%-ra teszi azt a jövedelemkülönbséget, ami a lakosság 0,05-0,15%-ának elvándorlásával járhat. Azonban a két helyzet mégsem teljesen összehasonlítható, egyrészt mivel az Egyesült Államokon belül nem léteznek azok a nyelvi és
44
kulturális különbségek, amelyek az Európai Unión belül igen, másrészt pedig azért, mert az amerikai lakosságra nagyobb mobilitás jellemző. Annak ellenére például, hogy Dániában az átlagos jövedelemszint ötszöröse a portugálénak, nem figyelhető meg jelentős bevándorlás, noha ennek az említett két ország esetén semmilyen jogi akadálya nincsen (Lukács 2001). A jövedelmek közötti különbségek önmagukban nem mindig nyújtanak elegendő alapot a tagállamok közötti vagy akár egy tagállamon belüli vándorlásra. A tagállamok közötti népességmozgás esetén többek között mérlegelni kell a költözés költségeit, a célország árszínvonalát, az eltérő adórendszereket – Dániában például rendkívül magasak az adók. Nem véletlen, hogy a hivatalos statisztikák szerint 2000-ben az Unió lakosságának 0,1%-a költözött másik tagállamba, ami 225 000 embert jelent. Az Európai Bizottság egyik jelentése (Commission of the European Communities 2002a) éppen olyan lépések kidolgozását szorgalmazza, amelyek növelnék az Unión belüli mobilitást. A vizsgálatok másik típusa, amely személyes beszélgetéseken alapul, hasonló eredményeket mutat, azaz nem várható olyan munkaerő bevándorlás Közép-Kelet Európából, amely veszélyeztetné az Unió munkaerő piacainak egyensúlyát. Az interjúk során is többféle eredmény alakult ki attól függően, hogy a kérdés milyen módon került megfogalmazásra. Amennyiben arra kérdeztek rá, hogy valakit érdekelne-e külföldi munkavállalási lehetőség, sokkal magasabb volt az igennel válaszolók aránya, mint akkor, ha arra volt kíváncsi a kérdező, hogy az illető tenne-e, illetve már tett-e konkrét lépéseket a kivándorlás érdekében. Itt ugyanis a választ már olyan tényezők is befolyásolták, mint például a nyelvi és kulturális különbségek, az elszigetelődéstől és beilleszkedési problémáktól való félelem, a családtól és barátoktól való elszakadás. A kinn tartózkodás hosszúsága szintén befolyásolta azt, hogy hányan vállalnának külföldön munkát: többnyire a viszonylag rövid időtartamú külföldi munkavállalási lehetőségek érdekelték a megkérdezetteket (13-68%). Hosszabb ideig 18-57% dolgozna másik országban, míg a megkérdezettek 7-26%-a költözne véglegesen külföldre. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ennél a felmérésnél is inkább az általános szándékra voltak kíváncsiak a kérdezők. Amennyiben a kivándorlással kapcsolatos konkrét lépésekről volt szó, mindössze a megkérdezettek 0,7-2,1%-a válaszolta azt, hogy komolyan foglalkozik a migráció gondolatával. Egyes országokra lebontva ez azt jelenti, hogy míg Magyarországon a felmérésben
45
részt vett személyek 8,7%-a fontolgatta már a külföldi munkavállalás lehetőségét, addig konkrét lépésekre csak 0,7% szánná el magát. Szlovákiában és Csehország esetén ugyanez az arány 17,7% és 11,6%, míg a ténylegesen kivándorolni szándékozók száma mindössze 2,1% (Fassmann, Münz 2002). Ezek a felmérések nem kizárólag az Európai Unióba irányuló lehetséges migrációt mérték fel, tehát a megkérdezettek a célországok között említették például Svájcot, az Egyesült Államokat, Kanadát és Ausztráliát is. Hasonló felmérés készült 2001-ben a CEORG (Central European Opinion Research Group) megbízásából, melynek során a vizsgált országokat két csoportba osztották. Az első csoportban három olyan ország foglalt helyet – Magyarország, Lengyelország és a Cseh Köztársaság – mely a csatlakozásra felkészültebb államok közé tartozott, míg a másik csoportot két olyan ország alkotta – Románia és Bulgária – mely 2004-ben még nem csatlakozik az Európai Unióhoz. A 2004-ben az Unió tagjaivá váló országokban a fenti felméréshez hasonló eredmények születtek, azonban a súlyosabb gazdasági problémákkal küszködő Romániából és Bulgáriából sem várható számottevő kivándorlás, igaz a külföldi munkavállalásra készülők aránya magasabb (Baan 2002). Emellett figyelembe kell venni azt is, hogy a felmérésekben szereplő gazdasági mutatók, jövedelemszintek egy adott időszak helyzetét mutatják. A migrációt ugyanakkor nemcsak egy adott időszak gazdasági helyzete befolyásolja, hanem annak fejlődése is. A 2004-ben csatlakozó nyolc közép-kelet európai ország gazdasági fejlődése javuló tendenciát mutat, a GDP növekedési üteme gyakran meghaladja a 4%-ot. Az 1995-2000 közötti időszakban a legnagyobb mértékű fejlődés Lengyelországban volt megfigyelhető: üteme a vizsgált periódusban átlag 5,6% körül mozgott. Magyarországon ugyanez 3,7%, Észtországban és Szlovéniában pedig 4% felett volt. Az utolsó két évben Csehország és Észtország kivételével többnyire mindenhol erősödtek a növekedési tendenciák: Magyarországon 4,5-5,4%, Szlovéniában pedig 4,9-5% körül alakult a GDP emelkedése. A tagjelöltek felzárkózása azonban hosszú folyamat: amennyiben a tagjelölt országokban a gazdasági növekedés üteme 5% körül marad és Németországban nem haladja meg a 2%-ot, számítások szerint 38 év telik el, míg az új tagok GDP-je eléri a német GDP 50%-át. Ezen az átlagértéken belül igen nagy különbségek mutathatóak ki, Szlovénia például 18 év alatt érné el a német GDP szintjének felét, míg a várhatóan csak 2007-ben csatlakozó Románia és Bulgária számára ez több, mint 50 évet venne igénybe. Arra vonatkozóan is készültek
46
számítások, hogy a GDP növekedési üteme milyen mértékben befolyásolhatja a kivándorlást. Eszerint ha a csatlakozó országok GDP-je ugyanolyan mértékben nő, mint Németországé, 15 év elteltével várhatóan 4 millió ember vándorol majd ki Németországba. Amennyiben a növekedés 2 százalék ponttal magasabb lesz, mint a német növekedési ütem, akkor lényegesen kevesebb személy kivándorlása valószínű (Fassmann, Münz 2002). A jövedelmek szintje is csak lassan közelíti majd meg az uniós átlagot. Noha Magyarországon, Lengyelországban, valamint Csehországban és Szlovákiában a fizetések is gyorsabb mértékben emelkedtek, mint Ausztriában és Németországban – aminek eredményeként a kilencvenes évek elején megfigyelhető jövedelemkülönbségek csökkentek – ezek természetesen még mindig léteznek és a kedvező folyamatok ellenére sokáig fenn is maradnak. Az integráció azonban mindenképpen további lendületet ad majd a fejlődésnek, ráadásul a közép-kelet-európai országok jelentős része már átesett a gazdasági reformok jelentős részén és többnyire egyértelműen a gazdaság további növekedése várható. Az Unió az 1993-ban megfogalmazott Koppenhágai kritériumokban a demokratikus intézményrendszer működése és az acquis communautaire átvétele mellett a csatlakozás feltételei közé sorolta a működő piacgazdaság kialakítását is. A csatlakozó országok gazdasági fejlődését az elmúlt években mindvégig meghatározta az a törekvés, hogy növeljék versenyképességüket és alkalmazkodjanak a belső piac kihívásaihoz. Gazdaságaik már sok tekintetben kapcsolódnak az Európai Unióhoz, ezt mutatják a jelenlegi és a jövőbeni tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat tükröző mutatók: az 1997-2001 közötti időszakban Litvánia importjának 44%-a az Unióból érkezett, Szlovénia esetén az uniós import 67,7%-ot ért el. Ezzel párhuzamosan a tagjelölt országokból kiinduló export is döntő arányban az Unió piacaira irányul: a litván export 47,8%-a, Észtország exportjának pedig 69,4%-a (Commission of the European Communities 2002b). A gazdasági struktúra átalakulása megfigyelhető az egyes szektorok termelésben játszott szerepének változásával, Magyarországon például a mezőgazdaság részesedése 5,5%-ról (1998) 4,3%-ra csökkent. Az ipari szektor részesedése 32,8%-ról 32%-ra esett vissza, mialatt a szolgáltató szektoré 61,7%-ról 63,7%-ra nőtt. Ezek a változások az Unió gazdasági szerkezetének irányába mutatnak, ahol a mezőgazdaság részesedése átlagosan 2,1%, az ipari szektoré 27,7%, a szolgáltató szektoré pedig 70,% (Eurostat 2003).
47
A gazdasági élénkülés a jövedelmek alakulására is kedvezően hat. Szintén csökkentheti a kivándorlási kedvet, hogy a már külföldön dolgozók keresetük jelentős részét hazaküldik. Amennyiben ez befektetésre kerül, úgy hozzájárul a gazdaság további fejlődéséhez, amennyiben a család használja fel, közvetlenül növeli az életszínvonalukat és ezáltal csökkenti az esetleges motivációt a külföldi munkavállalásra. Az egyes országokból származó kivándorlás szintje valószínűleg eltérően alakul majd, mivel az új tagok jövőbeni gazdasági fejlődése között is különbségek lesznek. A csatlakozás utáni migrációt nagyságát felmérő vizsgálatok eredményei között vannak eltérések, az azonban megfigyelhető, hogy a csatlakozás utáni időszakban a migráció a jelenlegi helyzethez képest magasabb lesz, de mértéke idővel csökkenni fog. A különbségek inkább abban jelentkeznek, hogy melyik vizsgálat mikorra jósolja a kivándorlás ütemének csökkenését. Az egyik korábban említett felmérés szerint 2010-ben már a kezdeti szint kevesebb, mint felére csökkenne a kivándorlás nagysága, amely körülbelül évi 150 000 embert jelentene. Újabb 10 év elteltével a korábbi szint harmadánál is alacsonyabb lenne a migránsok száma (42 000), míg 2030-ban már csak 2400 fő választaná a külföldi munkavállalás lehetőségét (Fassmann, Münz 2002). Tekintettel arra, hogy a gazdasági tényezők mellett a demográfiai folyamatok gyakorolják a legnagyobb hatást a migrációra, érdemes ezeket is részletesebben áttekinteni. Az Unió tagországainak lakossága folyamatosan öregszik és a népesség egésze csökken. Ezek a tendenciák azonban nemcsak Nyugat-Európában, hanem a csatlakozásra váró országokban is megfigyelhetőek, ráadásul nagyobb mértékben, mint az Unió területén. A térség nagy részében a stagnálás vagy a csökkenés a jellemző A kelet-közép-európai régiókban a népesség alakulása az egyes régiókat tekintve meglehetősen nagy eltéréseket mutat: míg Bulgária egyik régiójában (Smolyan) a csökkenés üteme eléri az 1,32%-ot, addig Lengyelország tizenhat régiójából tízben népességnövekedést regisztráltak. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a lengyelországi folyamatok nem jellemzőek a csatlakozó országok többségére, Lengyelországon kívül csupán Szlovákiáról mondható el, hogy régióinak nagy részében növekszik a lakosság nagysága. Ezek a tendenciák alapvetően a kilencvenes években erősödtek meg, a nyolcvanas évek közepéig általánosan elmondható volt, hogy a közép-kelet-európai országokban növekedett a népesség – Magyarország kivételével, ahol már a hetvenes évek végén, nyolcvanas évek elején
48
megindult a népességcsökkenés. Az Eurostat (Eurostat 2001b) elemzéséből, mely a régiók népességének változását tekinti át, kiderül, hogy a csatlakozásra váró 12 ország régióinak 75%ban csökken a népesség, míg az Unió jelenlegi tagállamai esetében ez az arány csak 24%. A tíz legmagasabb népességcsökkenést regisztráló régió Bulgáriában, Észtországban, Lettországban és Szlovéniában található. Ezek közül is Bulgáriában figyelhető meg a legnagyobb mértékű csökkenés: az említett tíz régióból hét bolgár. A népesség egészét tekintve is ezen országok a leginkább érintettek, de emellett a fogyatkozó népességű országok között van Magyarország, Csehország és Litvánia is. Lettország kapcsán az Eurostat vizsgálata megemlíti azt is, hogy az általában jellemző okokon kívül az ország népessége azért is csökkent, mert a függetlenség elnyerése után sokan, így például szovjet haderő és családtagjaik, távoztak az ország területéről. A Közép-Kelet-Európában általánosan jellemző népességcsökkenés oka részben az alacsonyabb termékenységben keresendő, az egy nőre eső születések száma 1,5 gyermek, míg a hetvenes években ez még két gyermek felett volt. Mivel a lakáspolitika és a szociálpolitikai juttatások megváltoztak, kevesebben vállalnak gyereket. A másik ok a magas halálozási arányban keresendő, amely elsősorban a férfi lakosságot érinti. A várható élettartam csökkenése és a születések alacsony száma miatt jelentősen csökkenni fog a munkaképes lakosság nagysága. Ez a folyamat a Balti országokban és Magyarországon már megindult, mivel itt már hamarabb jelentkezett a stagnálás, illetve a népesség fogyása. A többi közép-kelet-európai országban szintén hasonló folyamatok lesznek jellemzőek, melyek megjelenése körülbelül egy évtizeddel későbbre várható. A kedvező gazdasági folyamatok és a munkaképes népesség alakulásában megfigyelhető tendenciák nagymértékben hozzájárulnak ahhoz, hogy az Unió új tagjainak lakossága egyre kisebb mértékben fog majd a jelenlegi tagok területén munkát keresni. A népesség csökkenésének velejárója, hogy a munkalehetőségek növekednek, hiszen kevesebben versengenek majd egy adott pozícióért. A növekvő életszínvonal és munkalehetőségek szélesebb választéka várhatóan inkább maradásra ösztönzi a lakosság nagy részét. A demográfiai mutatók alakulása és a gazdaság fejlődése tehát nem teszi valószínűvé, hogy a kezdetben nagyobb arányú kivándorlás tartósan fennmaradjon. A várható munkaerő mozgásra irányuló vizsgálatok egy része azt jósolja, hogy már a csatlakozást követő első évtized végére jelentős mértékben csökkenni fog a Nyugat-Európa
49
felé irányuló migráció. Becslések szerint a kezdetben kibocsátó országok némelyike 15-20 év múlva akár befogadó ország is lehet, mivel valószínűleg szükségük lesz többlet munkaerőre. Már jelenleg is megfigyelhető például, hogy Romániából érkeznek vendégmunkások Magyarországra, illetve Ukrajnából Lengyelországba.
50
5. A bővítés hatásai az Európai Unió munkaerő piacára Az Európai Unió bővítése kapcsán egyik gyakran felmerülő kérdés, hogy a munkavállalók szabad mozgása milyen hatással lesz majd az Unió munkaerőpiacára. Ahogyan az előző fejezetben részletezett felmérések eredményei mutatják, a gazdasági és demográfiai folyamatoknak köszönhetően nem várható olyan mértékű migráció, amely veszélyeztetné a munkaerőpiac helyzetét. A szabad munkaerőmozgás által megvalósuló migráció pedig inkább pozitív, mint negatív következményekkel jár majd. Ez egyrészt azzal magyarázható, hogy a tagjelölt országokhoz hasonlóan az Unióban is csökken a munkaképes lakosság aránya, tehát a jelenlegi tagállamoknak szükségük van bevándorlókra annak érdekében, hogy fennmaradjon a munkaerőpiacaik egyensúlya. Ezen belül is mindenekelőtt a képzett munkaerőt foglalkoztató ágazatokban mutatkozik igény a külföldről érkezett munkavállalók iránt. Tekintettel arra, hogy a Közép-Kelet-Európából érkezők többsége rendelkezik legalább középfokú végzettséggel, valószínűsíthető, hogy olyan ágazatokban tudnak elhelyezkedni, ahol szükség van többlet munkaerőre. A szabad munkaerő vándorlás lehetősége emellett segíthet abban is, hogy a jelenleg illegális munkavállalás átkerüljön a legális szférába. A csatlakozó országokkal kapcsolatosan már korábban említett demográfiai folyamatok – a népesség öregedése, a munkaképes lakosság nagyságának csökkenése – a jelenlegi tagállamokban
is
megfigyelhetőek,
kisebb
olyan
mértékben.
Az
Unió
legnagyobb
népességcsökkenést regisztráló régióiban a csökkenés üteme 0,7-0,77% között van, ami messze elmarad a Bulgária egyik régiójában mért 1,32%-tól. Sok régióban még mindig lassú növekedés figyelhető meg, illetve ahogy a fenti adatok mutatják, a csökkenés sem olyan léptékű, mint a tagjelölt országokban. Ennek egyik oka, hogy a születések száma meghaladja a halálozások számát, Ausztria és Hollandia bizonyos régióira például ez jellemző. Ugyanakkor a népesség nagyságának fennmaradása, illetve mérsékelt növekedése a legtöbb esetben – például Belgium nagy részén, Franciaország déli, nyugati és középső vidékein – elsősorban a bevándorlásnak köszönhető. Egy 2000-ben készült felmérés szerint a jelenlegi demográfiai folyamatok mellett az Európai Uniónak évente átlagosan mintegy 1,4 millió bevándorlóra lenne szüksége az 1995-
51
2050 közötti időszakban ahhoz, hogy a munkaképes lakosság aránya a teljes népességen belül megfelelő legyen. Az évi átlag 1,4 millió bevándorlóból Németország munkaerőpiaca átlagosan 320 000 főt igényel. Amennyiben feltételezzük, hogy egyáltalán nem lenne Németországba irányuló migráció, a német munkaképes lakosság a 2000-ben mért 40,356 millióról, negyven év alatt 24,811 millióra csökkenne. Évente 100 000 bevándorlóval ez a szám 29,886 millióra, 200 000 bevándorlóval pedig 33,846 millióra módosulna, de mindkét lehetőség szerint messze elmaradna a munkaképes lakosság mai nagyságától (Commission of the European Communities 2001b). Az egyes ágazatokban jelentkező munkaerőhiány a szabad munkaerő mozgás lehetőségének megnyílásával bizonyos mértékig csökkenthetővé válik. A munkaerőkínálat szükséges nagyságának biztosítása mellett azért is előnyös az Unió területére irányuló migráció, mert a várható élettartam növekedésével és a születések számának csökkenésével a munkaképes lakosság számára egyre növekvő terhet jelent a nyugdíjrendszer fenntartása. A munkaképes lakosság fogyatkozását enyhítheti a közép-kelet-európai tagállamokból érkező munkaerő, emellett azonban mindenképpen szükségessé válik az Unió számára eddigi bevándorlás-politikájának áttekintése a szociálpolitikai és foglalkoztatáspolitikai szempontok figyelembe vételével. Az Európai Bizottság éppen ezért direktívákat fogalmazott meg, melyek lényege, hogy elősegítsék a harmadik országokból érkezett munkavállalók integrációját, lehetővé téve például, hogy aki hosszabb ideje rendelkezik tartózkodási engedéllyel valamely uniós tagállamban, az EU más országaiban is letelepedhessen, amit a jelenlegi szabályozás szerint nem biztosítanak automatikusan. Azonban a bevándorló munkaerő nagyságán kívül fontos szempont képzettségének szintje is, mivel bizonyos területeken, mindenekelőtt a csúcstechnológiai ágazatokban, nem áll rendelkezésre elegendő képzett munkaerő. Ebből adódóan a jelenlegi migrációs folyamatokra jellemző, hogy a fogadó országokban alapvetően szakképzett bevándorlók iránt mutatkozik igény. Összehasonlításként érdemes megvizsgálni a korábbi munkaerő mozgásokat: az ötvenes évektől kezdődően az Olaszország szegényebb régióiból és Törökországból érkező vendégmunkásokra inkább az alacsony képzettség volt jellemző, ám ez akkoriban nem jelentett problémát, hiszen a képzetlenebb munkaerőre szintén szükség volt (Mayhew 1998). Az Unió bővítésével felerősödő, de már ma is megfigyelhető munkaerő mozgás vizsgálatakor ez már
52
korántsem bizonyul annyira általánosnak. Az Unió számára azért lényeges a jól képzett munkaerő, mert világgazdasági pozíciójának erősítése érdekében csak ennek segítségével tudja felvenni a versenyt az Egyesült Államokkal. Ezzel is magyarázható, hogy az 1995-2000 közötti időszakban a foglalkoztatottság növekedése elsősorban a magas képesítést igénylő szektorokban volt számottevő, mintegy háromszorosát adva a foglalkoztatottság átlagos növekedésének (Commission of the European Communities 2002a). Az Európai Unió országaiban jellemzően magas a középfokú végzettséggel rendelkezők aránya, a 25-64 év közöttiek 60%-a végezte el középfokú tanulmányait, noha néhány országban megfigyelehtőek problémák, így Spanyolországban és Portugáliában ez az arány csak 37%, illetve 19%. A legalább középfokú végzettséggel rendelkezők száma növekvő tendenciát mutat: míg a 35-44 év közöttiek körében 65,8%, addig a 25-34 év közöttiek körében már 71,5% azok aránya, akik sikerrel fejezték be középiskolai tanulmányaikat (Commission of the European Communities 2002a). Szintén emelkedik az egyetemet vagy főiskolát végzettek száma: 1996-ban az Európai Unió lakosságának 18,2%-a, 1999-ben pedig már 20,5%-a rendelkezett felsőfokú végzettséggel. A kedvező folyamatok ellenére bizonyos ágazatokban – többek között az elektronika és az információs technológia területén – munkaerő hiány figyelhető meg. Ezt az Európai Bizottság egyik jelentésében (Commission of the European Communities 2002a) számadatok is alátámasztják, a jelentés szerint ugyanis 2000-ben mintegy 1,2 milliós volt a hiány az információs technológiai képzettséget igénylő szakmák terén, amely 2003-ban akár 1,7 millióra nőhet. Ugyanezen jelentés felsorol néhány országot, illetve régiót ahol várhatóan tartós problémát jelent a képzett munkaerő hiánya, ide sorolható többek között Dánia, Svédország, Hollandia, valamint Nagy-Britannia déli és Olaszország északi régiói. Nem véletlen, hogy Olaszország kivételével a felsorolt tagállamok a bővítést követően azonnal megnyitják munkaerőpiacaikat a csatlakozó országok munkavállalói előtt. A jelenlegi tagállamok számára tehát alapvetően előnyős lesz a megfelelő képesítéssel rendelkező munkavállalók beáramlása. A magas végzettségűek mellett természetesen a kevésbé kvalifikált munkavállalók is megjelennek majd, azonban ezen munkavállalók többsége is rendelkezik középfokú szakképesítéssel.
Egy az
Integrációs
Stratégiai
Munkacsoport
megbízásából készült felmérés (Laky 2001) többek között az Ausztria területére ingázó magyar
53
munkaerő szakmai képzettségét kívánta megismerni. A felmérés postai kérdőívek útján történt, a 860 kiküldött kérdőívből 248-at juttattak vissza. A kitöltött kérdőívek viszonylag alacsony száma miatt a felmérés nem tud teljes képet adni a munkavállalók jellemzőiről, de így is hozzájárulhat az ingázó munkavállalók csoportjának alaposabb megismeréséhez. Eszerint az Ausztria határ menti régióiban munkát vállalók 90%-a szerzett szakképesítést, ebből a szakmunkásképzőt végzettek aránya több, mint 50%. Szakközépiskolai végzettséget körülbelül a dolgozók 25%-a szerzett, az egyetemet vagy főiskolát végzettek száma meglehetősen alacsony volt, a kérdőívet kitöltők közül mindössze 10 ember. Ugyanakkor azok száma is csekélynek bizonyult, akik csak általános iskolát végeztek. Az ingázók képzettsége megfelel az osztrák határ menti régiókban keresett szakmáknak, melyek többnyire a szolgáltató szektorban jellemzőek, így főként a kereskedők, a vendéglátásban dolgozók, valamint a villanyszerelők, lakatosok iránt mutatkozik kereslet. A határmenti ingázók körében azért figyelhető meg érdeklődés a viszonylag alacsonyabb képesítést igénylő munkák iránt, mert ezek a munkák az osztrák jövedelmek színvonalához képest ugyan alacsony bérezésűek tekinthetőek, a magyarországi megélhetési költségekhez viszonyítva azonban meglehetősen magasak. Az Európai Tükör adatai szerint az ingázók keresete 2000-ben hozzávetőlegesen 13-15000 schilling volt, ami
245-283 000 forintnak felel meg,
miközben a megelőző évben Magyarországon 77 000 forint volt a bruttó átlagbér. Tehát egy magyar, esetleg szlovák munkavállalónak anyagilag az is előnyös, ha az osztrák minimálbérnek megfelelő fizetésért dolgozik, hiszen lakhelye
Magyarországon, illetve Szlovákiában van,
megélhetésének költségei tehát nem az osztrák árszínvonalon jelentkeznek. Az ilyen jellegű munkák végzése akkor kifizetődő tehát, ha a munkavállalónak nem a munkavállalás szerinti országban kell biztosítania megélhetését. A Magyarországtól földrajzilag távolabb eső országokban nem jelent tartós hasznot a munkavállalók számára olyan munkák elvégzése, mely az adott országban csak a megélhetés minimumát biztosítja számukra. Jellemző módon a nem csupán ingázók, hanem néhány évig külföldön élők között inkább a magasabb képzettséget követelő és ezzel együtt magasabb bérezésű munkák a gyakoribbak. Ezt a tendenciát erősíti, hogy egyes országok inkább csak a magas végzettséggel rendelkezők számára bocsátanak ki munkavállalási engedélyeket, így például Nagy-Britannia is.
54
Érdekes ellentmondás van azonban a beérkező munkaerő képzettsége és az általuk vállalt munkák jellege között. Megfigyelhető ugyanis, hogy a közép-kelet-európai munkavállalók sokszor nem tudják megfelelő mértékben érvényesíteni szaktudásukat. Ezt mutatja többek között az a felmérés is, melyet a kilencvenes évek során bevándorolt kisebbségi németek körében végeztek Németországban. A kisebbségi németek tulajdonképpen előnyt élvezetek az egyéb bevándorlókkal szemben, hiszen számukra sokkal kevésbé jelentettek problémát a nyelvi akadályok, emellett különböző támogatási programokat is igénybe vehettek, melyek célja beilleszkedésük elősegítése volt. Iskolázottságuk sem nem maradt el lényegesen a német lakosságétól. Ennek ellenére elhelyezkedési esélyeik és az általuk betöltött munkakörök szempontjából nem sikerült a többi bevándorlóénál lényegesen jobb körülményeket kialakítaniuk. A kisebbségi németek sokszor nem a szakképzettségüknek megfelelő munkakörökben dolgoztak, adott esetben tehát olyan jellegű munkalehetőségeket is elfogadtak, melyekhez túlképzettek voltak és körükben viszonylag magas volt a munkanélküliek aránya is. Emellett béreik sem érték el azt a szintet, mely képzettségük és tapasztalataik alapján reális lett volna, többnyire a hazai munkavállalók és a bevándorlók jövedelemszintje között helyezkedtek el. Ez a tendencia azonban nemcsak a kisebbségi németeknél figyelhető meg, hanem a Közép-Kelet-Európából érkező egyéb migráns munkavállalóknál általában és valószínűleg sok esetben azzal magyarázható, hogy a fogadó ország átlagánál alacsonyabb bérek még mindig kifizetődővé teszik a külföldi munkavállalást. Példa erre az osztrák határrégióban dolgozó magyarok helyzete, akik többnyire az osztrák minimálbérnek megfelelő fizetéseket kapnak, de ezek még mindig a magyarországi átlagkeresetek többszörösét jelentik. A munkavállalást szabályozó szerződések és az otthonihoz képest magasabb fizetések lehetősége mellett ez a jelenség azzal is magyarázható, hogy a munkáltatók nem ismerik a külföldről érkező munkavállaló képzettségének minőségét és tapasztalatainak nagyságát, ezért kezdetben egy bizonyos szintű átlagbért kapnak (Commission of the European Communities 2000a). A közép-kelet-európai munkavállalók migrációjával kapcsolatosan fontos szempont az is, hogy milyen hatás várható a munkabérekre és a munkanélküliségre vonatkozóan. Sokan tartanak attól, hogy az új tagoktól érkező dolgozók csökkenthetik vagy legalábbis alacsonyan tarthatják az uniós béreket. Ennek megállapításához azonban azt is ismerni kell, hogy
55
a beérkező munkaerő milyen területeken helyezkedik majd el. Mivel valószínüleg az alacsonyabb szakképzettséget igénylő munkák területén várható nagyobb érdeklődés, a megnövekedett munkaerő mozgás hatása elsősorban itt érvényesülhet. Kutatások szerint azonban nyitott gazdaságokban a béreket nem befolyásolja, illetve alig érezhető mértékben befolyásolhatja az alacsony bérezésű munkaerő beáramlása. Egy a migráció osztrák, illetve német bérszínvonalra gyakorolt hatását vizsgáló felmérés (Commission of the European Communities 2000a) szintén hasonló eredményekről számol be. Eszerint Ausztriában a külföldi munkavállalók arányának egy százalékos emelkedése a bérek 0,25%-os csökkenéséhez vezetne, míg Németországban a csökkenés mértéke 0,6% lenne. A felmérés kitért arra is, hogy a beáramló munkaerő hozzájárul-e a munkanélkülivé válás kockázatának növekedéséhez, és ha igen, milyen mértékben. A vizsgálat azt mutatta, hogy az említett egy százalékos növekedés Ausztriában 0,8%-kal, Németországban pedig 1,6%-kal növeli a munka elveszítésének valószínűségét. A migráció hatása az Európai Unió munkaerő piacára attól is függ, hogy az újonnan érkező munkavállalók helyettesítik vagy inkább kiegészítik az ottani munkaerőt. Amennyiben helyettesítésről van szó, ez természetesen negatív hatással van a hazai munkaerő helyzetére, hiszen a munkáltatók egy része előnyben részesíti az olcsóbb bérezésű dolgozókat. Ausztriában alapvetően az alacsonyabb képesítésű, jellemzően fizikai dolgozókat érinti leginkább a közép-kelet-európai munkaerő beáramlása, ezért esetükben az átlagosnál nagyobb mértékben lassul a jövedelmek emelkedése: ha a külföldről érkezett fizikai munkát végzők aránya 1%-kal nő, a jövedelmek 0,35 százalékponttal kisebb mértékben növekednek. Ha bevándorló munkavállalók nem helyettesítik, hanem kiegészítik a hazai lakosságot a fogadó ország munkaerő piacán – olyan ágazatokban ahol esetleg hiány jelentkezik – akkor kifejezetten előnyös a külföldi munkavállalók bevonása a gazdaságba. Az is előfordulhat, hogy a bevándorló vagy ingázó munkavállalók olyan feladatokat is ellátnak, melyekre a befogadó országban egyáltalán nincs jelentkező vagy csak a migráns munkavállalókénál magasabb bérezés fejében, ami viszont a munkáltató számára kevésbé lenne kifizetődő. A tagállamokkal kötött és jelenleg érvényben lévő kétoldalú megállapodások főként olyan foglalkoztatási ágakra vonatkoznak, melyekben az alacsony képzettséget igénylő és ezen belül is a szezonális munkák viszonylag nagy hangsúlyt kapnak. Példaként lehet említeni a különböző
56
mezőgazdasági munkákat, a szolgáltató szektoron belül a vendéglátást. A csatlakozó országokból érkezők tehát gyakran a képzettségüknél alacsonyabb szintű munkakörökben helyezkednek el, így sok esetben nem feltétlenül a helyi munkaerő, hanem a többi bevándorló számára jelenhetnek meg versenytársként. Ez a tendencia idővel azonban változhat, mivel a csatlakozás után a migráns munkavállalók feltehetőleg több olyan információhoz jutnak hozzá, amely segítséget nyújthat abban, hogy megismerjék az uniós munkaerő piac lehetőségeit. A csatlakozás után a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése szintén hozzájárulhat ahhoz, hogy a magasabb képzettséggel rendelkezők könnyebben elhelyezkedjenek a számukra megfelelő területeken. A szabad munkaerő mozgás megvalósulása az Unió bizonyos ágazataiban jelentkező munkaerőhiány enyhítésén kívül azért is kedvező hatással jár majd, mert eredményeként a jelenlegi illegális foglalkoztatás legálissá és ezáltal könnyebben nyomon követhetővé válhat. A tagállamokban, ezen belül is főként a csatlakozó országokkal határos régiókban a munkaadók körében viszonylag gyakori az illegális munkaerő alkalmazása, hiszen ez alacsonyabb költségekkel jár, mintha a legális keretek között érkezőket foglalkoztatnák. Mivel a tagjelölt országok állampolgárai számára nem szükséges a vízum beszerzése amennyiben három hónapnál rövidebb ideig tartózkodnak az Unió területén, sokan valójában nem turistaként lépnek valamely tagállam területére, hanem munkavállalás céljából. Ez az osztrák határmenti régióban dolgozók helyzetét vizsgáló felmérésekből is kiderül: a megkérdezettek egy része informális csatornákon keresztül értesül a munkalehetőségekről és nem legális keretek között dolgozik Ausztriában. A "turista munkavállalók" átlagosan 2-3 hónapot töltenek az Európai Unióban különféle idénymunkák végzésével és gyakran több alkalommal is visszatérnek. Számukat illetően természetesen csak becslések léteznek, de a vonatkozó tanulmányok szerint mintegy 500 000-600 000 személyről lehet szó. Az illegális munkavállalók jelenléte egyebek között azért is kedvezőtlen, mert az érintett régiók közvéleményében az Unió bővítésének megítélését hátrányosan befolyásolhatja.
57
6. Munkavállalás a határ menti régiókban Ahogy az a bevezetésben is említésre került, az Európai Unión belüli munkaerőmozgás nem vált igazán jelentős mértékűvé sem az államok, sem pedig a régiók között – az Unió lakosságának csak töredéke él és dolgozik külföldön. Ugyanakkor a külföldön munkát vállalók egyre növekvő hányadát alkotják a határ menti régiókban ingázók, tehát akik nem a lakhelyük szerinti, hanem az azzal szomszédos országban dolgoznak és napi, esetleg heti rendszerességgel visszatérnek otthonukba. Az Unió területén jelenleg a Luxemburg, Franciaország, Németország és Belgium által alkotott határrégióban a legjelentősebb az ingázás. A Luxemburgban dolgozók 30%-a a három szomszédos országból érkezik. Ugyanakkor Ausztria esetén a külföldön dolgozó ingázók aránya meglehetősen alacsony, mindössze a munkavállalók 3%-a választotta a szomszédos országokban elérhető foglalkoztatási lehetőségeket. Az ingázás elterjedését elősegítik a viszonylag kis földrajzi távolságok, valamint a fejlett infrastruktúra, hiszen ezek lehetővé teszik, hogy a munkavállaló egyszerűen és alacsony költségekkel eljuthasson munkahelyére. A földrajzi közelségnek köszönhetően a határmenti régiók lakossága könnyebben szerezhet aktuális információkat a munkavállalási lehetőségekről, a munkakörülményekről és egyéb olyan tényezőkről, melyek befolyásolhatják döntését. Ez gyakran informális csatornákon keresztül történik: a magyar munkavállalók Ausztriában szerzett tapasztalataira vonatkozó felmérés azt mutatja, hogy sokan ismerőseiktől, rokonaiktól szereztek tudomást a felmerülő munkalehetőségekről (Laky 2001). Az ingázó munkavállalásra tehát mindenképp ösztönzőleg hat az, ha már kialakult egy ingázó közösség az adott területen. A migrációra általában jellemző, hogy azok, akik már korábban vállaltak külföldön munkát, nagyobb eséllyel teszik később ugyanezt. Ez az ingázók esetében is igaz, kétharmaduk már korábban is dolgozott külföldön hosszabb ideig, illetve alkalmi jelleggel, főként Ausztriában. A határmenti régiókban dolgozók több, mint fele később is szeretne külföldön elhelyezkedni, az ingázás lehetőségének megszűnése esetén más módon próbálnának külföldön munkát találni. Szintén befolyásolja az ingázók lehetőségeit az érintett régió fejlettsége, gazdaságának szerkezete, valamint az is, hogy vannak-e nagyvárosok, ipari központok elérhető távolságban.
58
Az Európai Unió bővítése öt ország – Görögország, Olaszország, Ausztria, Németország és Finnország – munkaerő piacaira lesz az átlagosnál nagyobb hatással, ezek közül is Németország és Ausztria területén várható a legtöbb munkavállaló Közép-Kelet-Európából. Várhatóan esetükben is nagy szerephez jut majd az ingázás, valamint az alkalmi munkavállalás, mint például a mezőgazdaságban végzett szezonális munkák. Ennek oka, hogy sok embert visszatartanak a nyelvi és kulturális különbségek, az otthoni környezettől való távolság. Az ingázás több szempontból is előnyös: egyrészt nem érvényesülnek az előbb említett hátrányok, bár a nyelvismeret természetesen ebben az esetben is szükséges, ugyanakkor az ingázó munkavállaló részesül a lényegesen magasabb uniós bérekből. Az ingázás és az alkalmi munkák azzal az előnnyel járnak, hogy a dolgozónak nem kell viselnie a költözéssel kapcsolatos költségeket és kockázatokat, ugyanakkor élvezheti az adott munka előnyeit, amelyet a középkelet-európai munkavállalók számára elsősorban a lényegesen magasabb fizetések jelentik. A csatlakozó országok esetén szintén az előnyök közé sorolható, hogy a jelenlegi tagállamokban végzett munka esetleg hozzásegíti a csatlakozó országok állampolgárait, ahhoz, hogy új technológiákat ismerjenek meg és fejleszthessék tudásukat az adott szakterületen, bár ez természetesen a végzett munka jellegétől is függ. Mielőtt bemutatásra kerül, hogy a határmenti régiók helyzetére miként hat majd az ingázás és a bővítés általában, érdemes kitérni a régiók meghatározására és besorolására is. Az Unió régióira vonatkozó statisztikai adatok egy többszintű területi beosztás létrejöttével váltak elérhetővé: az Eurostat, melynek feladata az EU-ra vonatkozó statisztikai felmérések készítése és az adatok feldolgozása, különböző méretű régiók szerint osztja fel az Európai Unió területét. A régiók öt szintre sorolhatóak be, a legnagyobbak a NUTS I (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) szintű régiók, melyekből 77 van az Unió területén. A kisebb NUTS II régiókból 206, míg a még részletesebb felosztással kialakított NUTS III szintű régiókból 1031 található. Az említett határ menti régiók a NUTS II-es besoroláshoz tartoznak a Bizottság jelentésében (Commission of the European Communities, 2001a). Az, hogy a határmenti régiók miként tudnak reagálni a bővítés és a megnövekedett munkaerő beáramlás által támasztott kihívásokra, attól is függ, hogy milyen az adott régió gazdasági szerkezete – a mezőgazdasági termelés részesedése, a szolgáltató szektor szerepe. Ezen
59
a területen jelentős különbségek figyelhetőek meg – míg egyes régiókban a GDP és az átlagjövedelmek meghaladják az Unió átlagát, más területeken, mint például Burgenlandban, jelentősen elmaradnak az uniós szinttől. Burgenlandban az egy főre jutó GDP az Uniós átlag 68,8%-át éri el, Görögország néhány határ menti vidékén (Anatoliki Makedonia, Kentriki Makedonia) pedig mindössze a 55,4%-át, illetve 67,6%-át. Előbbi körülbelül a most csatlakozó Szlovénia GDP-jének felel meg, míg a görög adatok ennél is alacsonyabbak. Az infrastruktúra minősége szintén lényeges szempont, hiszen ez meghatározza, hogy egy régió milyen mértékben tud bekapcsolódni a kereskedelembe és a turisztikai lehetőségeket is befolyásolja. Ilyen szempontból különösen nehéz helyzetben vannak a görög határközeli régiók. A munkanélküliség nagysága ugyancsak eltérő mértéket mutat: míg az említett görög régiókban 12% körüli szinten mozog, addig Ausztria érintett vidékein az Unió átlagához képest viszonylag alacsony (3,9%) (Commission of the European Communities 2001a). A gazdaság teljesítménye, az infrastruktúra, a munkanélküliség, valamint a munkaerő képzettségének szintje mind befolyásolják, hogy az egyes régiókra milyen hatással lesz majd a bővítés. Azok a régiók, ahol az alacsony kvalifikációjú, alapvetően nagy munkaerő igényű termékek előállítása jelentős szerepet kap a gazdaságban, több nehézséggel szembesülnek a beáramló olcsóbb munkaerő következtében. Az alacsonyabb bérezésű munkaerő által támasztott verseny többek között a textiliparban vagy az élelmiszer feldolgozó iparban foglalkoztatottakat érintheti kedvezőtlenül. Mindenekelőtt érdemes a német és osztrák határrégiók helyzetét áttekinteni, mivel ezek lesznek a leginkább érintettek a bővítés utáni munkaerő mozgás kapcsán. Németország határrégiói Niederbayern, Oberpfalz, Oberfranken, Brandenburg, Berlin, MecklenburgVorpommern, Chemnitz és Drezda. Ausztriában hat határmenti régió található: Burgenland, Niederösterreich, Wien, Karnten, Steiermark és Oberösterreich. A német régióknál jelentős eltérés figyelhető meg a korábbi NSZK-hoz, illetve az NDK-hoz tartozó területeken: Chemnitz és Drezda GDP-je az uniós átlag 63, illetve 74%-át éri el, míg Berlin és Oberfranken 2 és 4%-kal meghaladja azt. Németország keleti régiói hasonló problémákkal küzdenek, mint a csatlakozásra váró országok. Az alacsony gazdasági teljesítmény oka a fejletlen infrastruktúra, az alacsony termelékenység és a versenyképesség hiánya. A jövedelmek szintjében is tükröződnek az eltérések, hiszen a kelet-német régiókban az országos szint két harmadának felel meg az egy főre
60
eső átlagos jövedelem. A Magyarországgal közvetlenül határos Burgenlandban a jövedelmek általában alacsonyabbak az országos átlagnál, igaz, az ugyancsak a határ közelében található Bécsben lényegesen magasabbak. A német és osztrák határmenti régiók nagy részében egyaránt problémát jelent a mezőgazdaság magas részesedése a termelésben, valamint a munkanélküliség magasabb szintje is. A kelet-német régiókban a munkanélküliség 16% felett volt 1999-ben, ami a volt NSZK területén fekvő egyes régiókban mért munkanélküliségi ráta háromszorosa: a Niederbayern régióban például csak 4,8% volt a munkanélküliek aránya. Ausztriában ezek az adatok másképp alakulnak, itt csak három határrégióban figyelhető meg az országos átlagnál nagyobb mértékű munkanélküliség, Bécsben, Karintiában és Steiermarkban. Ha nemcsak az osztrák és német határrégiók adatait vesszük figyelembe, hanem a határrégiók adatait általában, akkor elmondható, hogy összességében 9,7%-os volt a munkanélküliség, ami körülbelül megfelel az uniós átlagnak. Ugyancsak hozzávetőlegesen egy szinten van az EU átlagával az egy főre eső GDP is, mely az uniós átlag 96%-át érte el 1999-ben (Commission of the European Communities 2001a). Azokban a régiókban, ahol a GDP alakulása elmaradt ettől, többnyire a mezőgazdasági termelés túlzott szerepe áll a háttérben. Az Európai Tükör szintén készített egy felmérést a határ menti régiókról (Hárs, Lindnerné 2001), azonban nem kizárólag a jelenlegi és az új tagországok egymással szomszédos régióira koncentrálva, hanem az Unió jelenlegi területén elhelyezkedő határrégiókat is figyelembe véve. A vizsgált – NUTS I szintű – régiók közül csak az osztrák-magyar határvidéken elhelyezkedők érintettek a bővítés kapcsán, a másik öt Belgium, Franciaország, Németország, valamint Spanyolország és Portugália területén helyezkedik el. Azonban érdemes áttekinteni a felmérés néhány olyan eredményét is, mely ezekre a területekre vonatkozik, mert érdekes összehasonlítási alapot jelenthetnek a mostani és az új tagországok határai mentén elterülő régiók vizsgálatához. A tanulmány szerint a fejlettebb államok esetén az egyes országok között kisebb eltérés figyelhető meg a munkaerőköltségek tekintetében, mint a régiók szintjén. A kevésbé fejlett országok esetén ez fordítva van, tehát két szomszédos régió között kisebb a különbség a munkaerőköltségek szintjében, mint azt az országok fejlettsége közötti különbségek figyelembe vételével elvárható lenne, erre példaként lehet említeni a spanyol-francia határvidéket. Érdekes, hogy az osztrákmagyar szomszédos régióknál ez a tendencia nem érvényesül, itt ugyanis még hangsúlyosabban
61
jelentkeznek az egyébként országos szinten is nagyon jelentős különbségek. Ennek oka, hogy az osztrák határrégióban (Ostösterreich) a munkaerőköltségek szintje meghaladja az országos átlagot, míg a határ magyarországi oldalán (Nyugat-Dunántúl) a munkaerőköltségek szintje a magyar átlag alatt marad. A munkaerőköltségek a régiócsoport átlagának 18,7%-át érik el Magyarországon, ezzel szemben Ausztriában a 181,3%-át. A közel tízszeres eltérés csökken, ha vásárlóerő-paritáson hasonlítjuk össze az egyes régiókban a GDP szintjét, bár az osztrák és magyar adatokat összehasonlítva így is kiemelkedő a különbség: ebben az esetben 39,7%-ot, illetve 160,3%-ot kapunk. A fejlett és kevésbé fejlett országok régióiban ugyancsak eltérés figyelhető meg, ha az adott régiókat az országos átlaghoz viszonyítjuk. A fejlettebb országok határrégióiban a munkaerő költségek többnyire az országos átlag alatt maradnak, ez figyelhető meg például Franciaország és Belgium esetén. A kevésbé fejlett országokban ismét ezzel ellentétes tendenciákat figyeltek meg: a határmenti régiókban a munkaerőköltségek valamivel magasabbak, mint az országos átlag. A magyar-osztrák határrégióban azonban ettől eltérően alakulnak a munkaerőköltségek: Nyugat-Dunántúlon a magyar átlag alatt maradnak, az osztrák határrégióban (Ostösterreich) pedig meg meghaladják az osztrák országos átlagot. A gazdasági fejlettség eltérő szintje, valamint a földrajzi közelség miatt az osztrák határ menti régiók különösen érintettek a tagjelölt országokból az EU jelenlegi területére irányuló munkaerő mozgás tekintetében. Ez az oka annak, hogy az ingázó munkavállalókra vonatkozóan már jelenleg is létezik szabályozás. 2001-től a két ország közötti megállapodás értelmében évente 1200 fő választhatja a munkavállalásnak ezt a formáját. Igaz, ezen belül léteznek korlátozások, mivel Ausztria az érzékenyebb területeken nem biztosít munkavállalási engedélyeket a Magyarországról érkezők számára. Így az építőiparban, valamint a textil- és ruházati iparban nem vállalhatnak munkát az ingázók a három érintett megyéből, melyek Győr-Moson-Sopron, Vas és Zala. A keleti bővítés által leginkább érintett régióknak jelentős segítséget nyújt az Unió regionális és strukturális politikája, ezen belül is a határmenti régióknak biztosított támogatások. Az új tagállamokkal határos területek ezen túlmenően speciális forrásokhoz is hozzájuthatnak annak érdekében, hogy a
bővítés által teremtett kihívásoknak jobban
megfeleljenek. A regionális politika lényege, hogy az elmaradottabb területek felzárkóztatásával
62
elősegítse az egyes régiók közötti gazdasági különbségek megszűnését. Az integráció történetének első szakaszában regionális politika kialakítására irányuló konkrét lépések azonban még nem kaptak hangsúlyos szerepet, mivel a Római Szerződés megalkotói úgy vélték, hogy a régiók között meglévő különbségek a Közösség gazdaságának fejlődésével fokozatosan csökkenni fognak Ezért a Szerződés még nem is utalt a regionális politika szükségességére (Iván, Katona 2000). Ráadásul az akkor még csak hat tagállamból álló EGK országai közel hasonló fejlettségűek voltak, csupán Olaszországnak voltak olyan régiói, melyek jelentős mértékben elmaradtak a Közösség többi részétől. Az Európai Közösség bővítései során azonban olyan országok csatlakoztak – Írország, majd a nyolcvanas években Görögország, Spanyolország és Portugália – melyek fejlettsége jelentősen különbözött a régebbi tagokétól és az is nyilvánvalóvá vált, hogy ezek a különbségek hosszú ideig fennmaradnak. A Közösség idővel tehát gazdaságilag lényegesen heterogénebbé vált, mint a kezdeti időszakban. Bár már az 1972-ben sorra kerülő párizsi csúcson is hangsúlyozták, hogy a regionális különbségek visszaszorítására az addiginál nagyobb erőfeszítéseket kell tenni, a regionális politika csak 1989-ben, az Európai Egységes Akta elfogadásával vált az elsődleges közösségi joganyag részévé. A regionális fejlesztési politika fő pénzügyi forrása az Európai Regionális Fejlesztési Alap lett, melynek létrehozásáról még a párizsi csúcstalálkozón döntöttek. A regionális politika elsődleges joganyagát az Európai Közösségről szóló szerződés Gazdasági és társadalmi kohézió című fejezete tartalmazza, melyet módosított mind a Maastrichti, mind pedig az Amszterdami Szerződés. A másodlagos joganyagot a Tanács által ebben a tárgykörben hozott rendeletek alkotják (Iván, Katona: 2000). Az Unió regionális politikájának keretén belül elnyerhető támogatásoknak mindig egy konkrét célt kell megvalósítaniuk egy hosszabb futamidejű program keretein belül, amely lehetőleg több gazdasági szektort fog át. Ez a koncentráció és a programozás alapelve, melyek két másik alapelvvel kiegészülve szabályozzák a regionális politika eszközeinek felhasználását. A másik két elv a partnerség, valamint az addicionalitás elve. A partnerség elvének értelmében az érintett feleknek, tehát az Unió intézményeinek, a tagállami és helyi intézményeknek együtt kell működniük. Az addicionalitás elve pedig megköveteli, hogy az Unió által biztosított támogatásokat mindig ki kell egészíteni az érintett tagállam által biztosított támogatásokkal. A Tanács eredetileg öt célkitűzést fogalmazott meg a strukturális és regionális politika területén. Ide
63
tartozott azon területek támogatása, ahol az egy főre eső GDP nem éri el az uniós átlag 75%-át, a csatlakozó országokkal határos régiók közül ide tartozik például Burgenland. A második célkitűzés az életképtelen iparágakkal rendelkező régiók szerkezetváltását volt hivatott támogatni, ezek között lehet megemlíteni Németország keleti területeit. A harmadik célkitűzéssel a fiatalok munkanélküliségi problémáit kívánták csökkenteni. Szintén a célok között szerepelt a munkaerő átképzése, valamint a mezőgazdaság szerkezeti átalakítása és a vidékfejlesztés is. Hatodik célkitűzésként a ritkán lakott területek fejlesztése jelent meg. Az Agenda 2000 az addig meghatározott célkitűzések körét három fő területre kívánta koncentrálni: az elmaradott régiók, a strukturális problémákkal küzdő régiók, valamint az emberi erőforrások fejlesztésének támogatására. A keleti bővítés kapcsán érintett huszonhárom régió az 1. és 2. célkitűzés értelmében Strukturális Alapokból jelentős támogatásban részesül, melynek összege a 2000-2006 közötti időszakban eléri a 16 milliárd eurót (Commission of the European Communities 2002d). A közösségi kezdeményezések közül emellett az INTERREG, az EQUAL, a LEADER+, valamint az URBAN nyújt segítséget. Tekintettel arra, hogy a csatlakozásra váró országokkal határos régiók fejlesztése érdekében további lépésekre van szükség, az Európai Bizottság egy tervezetet dolgozott ki, melyet 2001. júliusában fogadtak el. Ez egyrészt célul tűzte ki, hogy a jövőben hatékonyabban használják fel az uniós forrásokból származó támogatásokat, másrészt azt, hogy növeljék az elérhető támogatások nagyságát. A jelenlegi források előnyösebb felhasználása érdekében összehangolják a Phare-CBC és az INTERREG működését. A bizottság javasolta a Phare szabályok megváltoztatását, melynek segítségével a tagjelöltek továbbra is felhasználhatják a Phare program nemzeti társfinanszírozási részét az INTERREG III B vagy III C programokban való részvételre. A tervezet példaként említi a Balti országokat, ahol a Phare-CBC továbbra is támogatást biztosít az INTERREG III B programokhoz. Emellett kisebb változtatásokat helyeztek kilátásba a területi elv követelményeinek érvényesítésén is, mely biztosítja, hogy a Strukturális Alapokból származó támogatások csak az Európai Unió országaiban kerülhessenek felhasználásra. A területi elv továbbra is érvényes lesz a beruházásokra, azonban a technikai segítségnyújtáshoz indokolt esetben a csatlakozásra váró országok is kaphatnak támogatást a Strukturális Alapból. Amennyiben például szükséges, hogy egy program valamely tagjelölt
64
országból származó résztvevője bekapcsolódjon az irányító vagy monitoring bizottság munkájába, a résztvevő utazási és egyéb költségei finanszírozhatóak a technikai segítségnyújtásra szánt forrásokból. Szintén a rendelkezésre álló források hatékonyabb felhasználását célozta, hogy Bécs is bekapcsolódhat az INTERREG III A programba Magyarországgal és Csehországgal, mivel a leendő tagokkal szoros gazdasági kapcsolatai vannak. A 2001. júliusában elfogadott terv értelmében megnövelték a forrásokat a határmenti régiók fejlesztésére, ezen belül
az új tagállamokkal határos régiók
támogatására is többet kívánnak fordítani. A támogatások elsősorban három fő területet céloznak meg: a kis- és középvállalkozások, a közlekedési hálózat, valamint a környezetvédelem fejlesztését, így az ezekre irányuló támogatási forrásokat szeretném részletesebben bemutatni. A célok között kiemelt szerepe van az infrastrukturális fejlesztéseknek, a Bizottság nagy hangsúlyt fektetett a közlekedési hálózat fejlesztésére, melyhez a tagjelöltek az ISPA forrásaiból kaphatnak támogatást. Ennek kiegészítésére a jelenlegi tagállamokban működő TEN (Trans-European Networks) 2003-2006 közötti költségvetését is meg kívánják emelni 100 millió euróval. A kis- és középvállalkozások versenyképességének növelése érdekében 2002. májusában indított program három fő célja az információk hozzáférhetőségének növelése, a vállalkozásokat segítő stratégiák kidolgozása és a határokon átnyúló együttműködés fejlesztése. A program megvalósításához 2001-ben 10 millió eurót kapott az ARGE, mely az új tagokkal határos régiókban működő huszonnyolc kereskedelmi kamarából áll (Commission of the European Communities 2002d). Mivel a határmenti régiókban működő vállalkozások közül azokat érinti leginkább a csatlakozás után megerősödő verseny, amelyek a munkaerőigényes ágazatokban helyezkednek el, elsősorban ezek megerősítése a cél, ugyanakkor a tőkeigényesebb ágazatok vállalkozásainak is támogatásokat kívánnak biztosítani. A program fontosságát az is jelzi, hogy a 2002-es évre az Európai Parlament javaslatára az AGRE részére szánt forrásokat megnövelték. A Bizottság ezen kívül három pályázati kiírást tett közzé 2002. júliusában, melyek keretében összesen 15 millió eurót lehet elnyerni. A pályázatok célja a kis- és középvállalkozások versenyképességének növelése, melynek érdekében elő kívánják segíteni a jelenlegi és a jövőbeni tagállamok határrégióinak
vállalkozásai közötti kapcsolatok kialakítását. A második pályázati kiírás
elsősorban a foglalkoztatottak számára nyújt segítséget egyrészt azáltal, hogy a bővítés gazdasági
65
következményeivel kapcsolatos tájékoztatást nyújt, másrészt azáltal, hogy az érintett ágazatokban továbbképzéseket biztosít. A harmadik pályázat a helyi és regionális intézmények közötti, határokon is átnyúló együttműködést segíti elő. Az infrastrukturális fejlesztésekkel kapcsolatban meg kell említeni az Európai Befektetési Bank hiteleit és a Phare támogatásokat is. Az új tagállamokkal határos régiók az uniós forrásokból származó támogatásokon kívül hazai támogatásokból is részesülhetnek, mivel az egyes országok saját szabályozásukon keresztül is igyekeznek elősegíteni a nehezebb helyzetben lévő régiók fejlődését. Az elérhető források számos területen teszik lehetővé a határmenti régiók megerősödését annak érdekében, hogy alkalmazkodni tudjanak a keleti bővítés által támasztott kihívásokhoz. Fontos megemlíteni, hogy a támogatások egy része kifejezetten a régi és új tagállamok régiói közötti együttműködés elősegítésére irányul. A megnövekedett munkaerő mozgás szempontjából mindenekelőtt a strukturális és regionális politika harmadik fő célkitűzésének, vagyis az emberi erőforrások fejlesztésének van kiemelkedő szerepe. Erre jelentett példát a Vas Megyei Munkaügyi Központ és a Burgenlandi Munkaügyi Hivatal közös pályázata, melynek célja a pályaválasztási tanácsadók továbbképzése volt. Utóbbi az INTERREG II pályázaton indult, míg a Vas Megyei Munkaügyi Központ a Phare CBC keretein belül pályázott, a képzésre szintén párhuzamosan került sor 199899-ben (Miszlivetz 2002). Ugyanakkor az új tagállamok régiói is részesülnek uniós támogatásokból, amelyek hozzájárulnak azok gazdasági felemelkedéséhez. Az előcsatlakozási alapokat – melyeket a taggá válásig lehetséges igénybe venni – az 1267/1999. és az 1268/1999. számú rendeletek hozták létre, előbbi az ISPA, utóbbi pedig a SAPARD programot. Az ISPA a Kohéziós Alapok mintáját követi, ennek keretein belül a tagjelölt országok az infrastrukturális fejlesztésekhez pályázhatnak támogatásra, míg a SAPARD célja a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások biztosítása. A tagjelölt országok és ezen belül a határmenti régiók fejlődése – melyhez hozzájárulnak az Európai Unió jelenlegi és a csatlakozás után elérhető forrásai is – hosszú távon csökkenteni fogja a migrációt ösztönző tényezőket.
66
7. Befejezés Az Európai Unió keleti bővítése során az egységes piac alapjait alkotó négy alapszabadság egyik eleme, a munkaerő szabad vándorlása csak fokozatosan, egy hétéves átmeneti időszak elteltével valósul meg. Ennek oka, hogy az esetlegesen beáramló olcsó munkaerőtől tartva a jelenlegi tagállamok az átmeneti időszak alkalmazásával igyekeznek biztosítani munkaerőpiacaik egyensúlyát – ahogyan ez Spanyolország és Portugália csatlakozásakor is történt. A szakdolgozat célja annak vizsgálata volt, hogy a munkaerő tömeges beáramlásával kapcsolatos félelmek mennyire bizonyulnak valóságosnak, illetve, hogy a ténylegesen megvalósuló munkaerő mozgás hogyan fogja befolyásolni a jelenlegi tizenöt tagállam munkavállalóinak helyzetét. Mindenekelőtt azon tényezők áttekintését tartottam fontosnak, melyek a migráció nagyságát befolyásolják. A tanulmányok többsége rendkívüli hangsúlyt helyez a gazdasági tényezők – elsősorban a GDP és a jövedelmek – szerepére. Ennek oka, hogy a mostani bővítési folyamat eredményeként olyan országok válnak az Európai Unió tagjaivá, melynek gazdasági fejlettsége messze elmarad a jelenlegi tagokétól. Bár gyakran vonnak párhuzamot Görögország, Spanyolország
és
Portugália
csatlakozásával,
ezek
a
különbségek
most
lényegesen
hangsúlyosabban jelentkeznek, mint a mediterrán országok esetében. A kilencvenes évek elején hirtelen megemelkedett migrációs hullám – mintegy 500 000-600 000 bevándorló érkezése az Európai Közösségek területére –, valamint a politikai bizonytalanság tovább fokozta a lakosság körében megfogalmazódott kétségeket. A kilencvenes években azonban az Unió területére irányuló bevándorlás lényegesen alacsonyabb szinten maradt, mint amit a gazdasági fejlettség különbségei indokolttá tennének. Ezt a szigorú munkavállalási korlátozások csak részben magyarázzák. Hasonlóan nagy szerepe van azoknak a szociális, illetve személyes motivációkon alapuló tényezőknek, melyek szintén visszatarthatják a potenciális kivándorlókat. A felmérések ezek között említik a kivándorlással járó kiadásoktól és kockázatoktól való félelmet, hiszen nem kizárt, hogy külföldi munkavállalás nem hozza meg a remélt eredményeket. A nyelvi és kulturális különbségek miatt várható nehézségek szintén jelentős visszatartó erőként hathatnak, a kockázati
67
tényezőket figyelembe véve nem véletlen tehát, hogy a személyes interjúk eredményei szerint a lakosság töredéke szándékozik csupán külföldön elhelyezkedni. Az új tagállamok munkavállalóinak jelentős része várhatóan csak rövidebb ideig kíván külföldön dolgozni, mivel az időszakos munkavégzéssel a migráció negatív vonatkozásai kisebb mértékben érvényesülnek. Az Európai Unió keleti bővítése kapcsán meg kell említeni a külföldi munkavállalás egy speciális formáját, a határokon átnyúló ingázást. Az ingázók és általában a külföldön dolgozni szándékozók elsődleges célpontja Ausztria és Németország, melynek egyrészt a földrajzi távolság, másrészt pedig az az oka, hogy gazdasági szempontból két kiemelkedően fejlett országról van szó. Az ingázás a kilencvenes évek kezdete óta egyre elterjedtebbé vált, ezért a két leginkább érintett ország kétoldalú egyezményekben igyekezett keretek között tartani a határmenti munkavállalást. A csatlakozó országokból érkezők többnyire fizikai vagy középfokú képesítést igénylő munkákat végeznek, amit egyrészt az indokol, hogy főként a szolgáltató szektorban – a vendéglátásban, kereskedelemben – illetve a mezőgazdaságban mutatkozik irántuk igény, másrészt az, hogy a munkavállalók maguk is gyakran a képzettségüknél alacsonyabb szintű munkát keresnek. Utóbbi jelenség nemcsak az ingázókra jellemző, a közép-kelet-európai munkavállalók egy részéről elmondható, hogy túlképzett. Ezt bizonyítják a Németországban letelepedett kisebbségi németek körében végzett felmérések is. A bevándorlók tehát gyakran nem a befogadó ország munkavállalói, hanem a többi külföldi munkavállaló körében növelhetik a munkanélküliség, illetve a jövedelmek csökkenésének kockázatát. A szakdolgozatban részletezett felmérések tehát azt mutatják, hogy nem valószínűsíthető olyan mértékű munkaerő beáramlás a jelenlegi tagállamok területére, mely káros hatással lehetne a munkaerő piac helyzetére. A munkaerőmozgás jellemzőinek vizsgálatából kiderül, hogy az olcsóbb munkaerő megjelenése nem gyakorol számottevő befolyást a bérek színvonalára és a munkanélküliség kockázatát sem növeli lényegesen. Az említett negatív hatások is nagy valószínűséggel elsősorban koncentráltan, a csatlakozó országokhoz földrajzilag közel eső régiókban és ezen belül is néhány ágazatban jelentkeznek majd – ezek között lehet említeni a textilipart, az élelmiszeripart és a vendéglátást. A szakdolgozat készítése során felhasznált tanulmányok, statisztikai adatok, valamint az Európai Bizottság által készített jelentések emellett azt látszanak igazolni, hogy a szabad munkaerő áramlás megvalósulása hosszú távon inkább
68
pozitív, mint negatív következményekkel jár majd. Az Európai Unió országaiban ugyanis a jövőben egyre inkább problémákat von maga után a lakosság elöregedése. Bár számos országban még enyhe népességnövekedés figyelhető meg, a munkaképes lakosság csökkenése rövidesen nehézségeket idézne elő a munkaerőpiacokon, ha nem érkeznének munkavállalók az új tagállamok, illetve esetlegesen harmadik országok területéről is. Különösen egyes magas képzettséget igénylő ágazatokban figyelhető meg már most munkaerőhiány. Az Európai Unió világgazdasági pozíciójának megerősítése érdekében tehát elengedhetetlen, hogy a négy alapszabadság minden eleme – köztük a szabad munkaerő mozgás – megvalósulhasson, a munkaerő mobilitása pedig növekedjen.
korlátozások nélkül
69
Irodalomjegyzék Artner Annamária, Éltető Andrea (1997) Országtanulmányok az EU-val kapcsolatban, In: Európai Tükör műhelytanulmányok: A munkaerő szabad áramlása Magyarországról nézve, Integrációs Startégiai Munkacsoport, Budapest Baan, Linda (2002) Creating a Europe "Whole and Free" – Migration, Freedom of Movement & Border Issues in Central and Eastern Europe in the Context of EU Enlargement http://www.euractiv.com/ndbtext/enlarge/Migration_gronuni.rtf Barnes, Ian és Barnes M., Pamela (1995) The Enlarged European Union, Longman, Harlow Behrens, Axel (2002) Regional Unemployment Rates in the Central European Candidate Countries 2001, Eurostat, Luxembourg http://www.europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/printproduct/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-DN-02-006-__-N-EN&mode=download Commission of the European Communities (2000a) The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States, Commission of the European Communities, Brussels http://europa.eu.int/comm/employment_social/ employment_analysis/report/part_1.pdf Commission of the European Communities (2001a) Communication from the Commission on the Impact of Enlargement on Regions Bordering Candidate Countries - Community Action for Border Regions COM (2001) 437 final, Commission of the European Communities, Brussels http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/docs/pdf/com2001_0437en.pdf Commission of the European Communities (2001b) The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement, Commission of the European Communities, Brussels http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/docs/pdf/migration_enl.pdf Commission of the European Communities (2002a) Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committe and the Committee of the Regions – Commission's Action Plan for Skills and Mobility COM (2002) 72, Commission of the European Communities, Brussels http://europa.eu.int/comm /images/language/lang_en3.gif Commission of the European Communities (2002b) Enlargement of the European Union Candidate countries in facts and figures, Commission of the European Communities, Brussels http://www.europa.eu.int/comm/ enlargement /docs/pdf /eurostatdecember2002.pdf Commission of the European Communities (2002c) Free Movement for Persons – a Practical Guide for an Enlarged European Union, Commission of the European Communities, Brussels http://europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/chapters/chap2/55260_practica_guide_includ ing_comments.pdf Commission of the European Communities (2002d) Progress Report on the Communication from the Commission on the Impact of Enlargement on Regions Bordering Candidate Countries –
70
Community Action for Border Regions COM (2002) 660 final, Commission of the European Communities, Brussels http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/border/avancemen t_en.pdf Commission of the European Communities (2002e) Towards the Enlarged Union, Strategy Paper and Report of the European Commission on the Progress towards Accession by Each of the Candidate Countries, COM (2002) 700 final, Commission of the European Communities, Brussels http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/report2002/report_en_all.zip Commission of the European Communuities (2000b) EURES Activity Report – "Towards an integrated European labour market: the contribution of EURES" COM (2000) 607 final, Commission of the European Communities, Brussels http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/rpt/2000 /com2000_0607en01.pdf Eurostat (2001a) Demographic Consequences for the EU of the Accession of Twelve Candidate Countries, Eurostat, Luxembourg http://www.europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/printproduct/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-NK-01-012-__-I-EN&mode=download Eurostat (2001b) Regional Population Change in Candidate and EU Countries, Eurostat, Luxembourg http://www.europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/printproduct/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-DN-01-006-__-I-EN&mode=download Eurostat (2003) Key Indicators on Member States and Candidate Countries, Eurostat, Luxembourg http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/docs/pdf/eurostatapril2003.pdf Fassmann, Heinz und Münz, Rainer (2002) „EU Enlargement and Future East-West Migration” In: IOM International Organization for Migration: New Challenges for Migration Policy in Central and Eastern Europe, United Nations IOM Gyulavári Tamás, Kardos Gábor (2000) „Szociális politika” In: Kende Tamás, Szűcs Tamás: Az Európai Unió politkái, Osiris Kiadó, Budapest Hargita Árpádné (1993) „A magyar-EK társulási megállapodás” In: Izikné Hedri Gabriella, Palánkai Tibor szerk. Az Európai Közösség és Magyarország az 1990-es évek közepén. Aula kiadó, Budapest Hárs Ágnes (2002) A munkaerő migrációja és az uniós csatlakozás, In: Külgazdaság 2002. április 44-75 p. Hárs Ágnes, Lindnerné Eperjesi Erzsébet (2001) A munkaerőköltségek területi differenciái és a munkaerő-áramlás, In: Európai Tükör műhelytanulmányok: A munkaerő szabad áramlása Magyarországról nézve, Integrációs Startégiai Munkacsoport, Budapest Horváth Zoltán (1999) Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, Budapest
71
Iván Gábor, Katona János (2000) „Regionális politika” In: Kende Tamás, Szűcs Tamás: Az Európai Unió politkái, Osiris Kiadó, Budapest Kiss György szerk. (2001) Az Európai Unió munkajoga, Osiris Kiadó, Budapest Laky Teréz et al. (2001) Az osztrák-magyar ingázó migráció, In: Európai Tükör műhelytanulmányok: A munkaerő szabad áramlása Magyarországról nézve, Integrációs Startégiai Munkacsoport, Budapest Laky Teréz szerk. (1997) EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései: az Integrációs Stratégiai Munkacsoport koordinátorainak szektorelemzései, Integrációs Startégiai Munkacsoport, Budapest Lukács Éva szerk. (2001) Migráció és Európai Unió, Szociális és Családügyi Minisztérium, Budapest Mayhew, Alan (1998) Recreating Europe: The European Union’s Policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press, Cambridge Miszlivetz Ferenc szerk. (2002) „A Haydn-Liszt vonósnégyes: új intézmények, társadalmi szereplők és hálózatépítés a Nyugat-Pannon Eurégióban” In: Miszlivetz szerk. Az új Európa a széleken találja ki önmagát: határokat átszelő együttműködés Európa öt régiójában, Savaria University Press – Ises Alapítvány, Szombathely Sik Endre (1999) A migrációs potenciál a mai Magyarországon, In: Európai Tükör műhelytanulmányok: A munkaerő migrációja és az Európai Unió, Integrációs Startégiai Munkacsoport, Budapest Toth, Akos G. (1998) „Közösségi anyagi jog” In: Kende Tamás szerk. Európai Közjog és Politika. Osiris Kiadó, Budapest
72
Függelék 1. Általános statisztikai adatok
Te rület (km 2) Belgium
Népesség (1000)
Te rmékek és MunkaGDP/fő sz olgáltatások nélküliség (vásárlóe rő- exportja a GDP (%) Infláció paritáson) %-ban
30.538
10.285
Cseh Köztársaság
78.866
10.283
7,3
1,4
13.700
71
Dánia
43.094
5.359
4,5
2,4
26.660
45
357.031
82.350
8,2
1,3
24.000
35
45.227
1.364
9,1
3,6
9.240
91
Görögország
131.975
10.582
10,3
3,9
15.020
23
Spanyolország
505.124
40.266
11,4
3,6
19.510
30
Franciaország
549.087
59.191
8,7
1,9
23.870
28 98
Németország Észtország
Írország
7,3
1,6
25.260
85
70.295
3.854
4,4
4,7
27.360
301.338
57.075
9,1
2,6
23.860
28
9.251
762
5,3
2,8
17.180
47
Lettország
64.589
2.355
12,9
2
7.750
45
Litvánia
65.300
3.478
13,1
0,4
8.960
50
2.586
442
2,4
2,1
44.160
152
93.030
10.188
5,6
5,2
12.250
316
393
7,5
2,2
35.518
16.046
2,6
3,9
26.670
65 52
Olaszország Ciprus
Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria
61 88
83.858
8.130
4,1
1,7
25.740
312.685
38.638
20
1,9
9.410
28
91.916
10.299
5
3,7
16.059
31
Szlovénia
20.273
1.992
6
7,5
16.210
60
Szlovák Köztársaság
49.035
5.397
19,4
3,3
11.200
73
Finnország
338.150
5.188
9,1
2
24.170
40
Svédország
449.974
8.896
4,9
2
23.700
45
Lengyelország Portugália
Egyesült Királyság
244.101
60.004
5,1
1,3
23.530
27
3.234.568
377.850
7,5
2,1
23.210
36
Tagje lölte k
738.572
74.850
15,1
10.700
47
EU-15 Bulgária
110.910
7.910
18,6
5,8
5.710
56
Románia
238.391
22.408
8
22,5
5.560
34
T örökország
769.604
68.670
10,4
32,2
5.230
34
Forrás: Eurostat, Key Indicators on Member States and Candidate Countries, 2003
73
2. Munkanélküliségi mutatók a népesség egészére vonatkozóan Közép-Kelet-Európa tagjelölt országainak NUTS 2 szintű régióiban
Forrás: Eurostat, Regional Unemployment Rates in theCentral European Candidate Countries,
2001
74
3. A népességváltozás éves átlaga az Európai Unió régióiban 1994-1998 között a teljes népesség százalékában
Forrás: Eurostat, Regional Population Change in Candidate and EU Countries, 2001
75
4. A népességváltozás éves átlaga Közép-Kelet-Európa tagjelölt országaiban 1995-1999 között a teljes népesség százalékában
Forrás: Eurostat, Regional Population Change in Candidate and EU Countries, 2001
76
5. Határrégiók az Európai Unióban és a tagjelölt országokban
Határré giók az Európai Unióban é s a tagje lölt országokban GDP/fő MunkaFoglalkoz - Me zőgaz d. EU15=100 nélkülisé g tatottság % Néme torsz ág
107,7
8,9
65,4
MecklenburgVorpommern
70,7
17,5
61,3
Brandenburg (Berlin)
70,6 102,2
16 13,7
63,0 60,7
2,9 Lengye lország Zachodni6,8 opomorskie Zachodni5,4 opomorskie 0,8 Lubuskie Lubuskie Dolnoslaskie Cse h Köz társaság
MunkaFoglalkoz - Me zőgaz d. GDP/fő nélkülisé g tatottság % 36,1 12,3 57,5 18,1 35,2
74,1 na 63,2 na 122,9 104,2
5,0 6,5
71,2 69,7
Oberpfalz Niederbayern Ausz tria Oberösterreich
94,1 98,3 111,7 104,9
5,4 4,8 4 2,7
70,6 71,1 68,8 69,2
Niederösterreich 91,4 (Wien) 162,8
Burgenland Karnten Steiermark O lasz ország Friuli-Venezia Giulia Görögország Anatoliki Makedonia Kentriki Makedonia
na na
3,1 5,9
na na
69,1 69,6
10,1 0,8
Severozapad Severozapad 4,1 3,0 Severozapad Severozapad 6,5 Jihozapad 6,8 Jihozapad 6,2 8,3 Jihozapad Jihozapad Jihovychod Szlovák Köz társaság Zápádné Slovensko Bratislavsky Kraj Magyarorsz ág Nyugat-Dunántúl 6,3 Szlovénia 7,8 Szlovénia 8,5 Szlovénia 5,4
68,8 91,6 90,1 101,1
3,3 4,7 4,1 11,7
67,9 65,7 67,6 53,4
113,5 66
5,6 11,7
59,7 56,9
55,4
12,8
60
38,4 Yuzhna Balgarija
67,6
11,7
55,5
19,1 Yuzhna Balgarija
4,8 Szlovénia 17,8 Bulgária
53,8
11,4
" 32,9
" 15,3
" 51,9
" 11,4
" 36,0
" 13,8
" 56,1
" 9,6
60,3 52,7
Severovychod Dresden Chemnitz (Bayern) Oberfranken
14,9
8,5 7,3
52,9
65,6 66,3
12,6
5,3 6,5
61,7
4
"
"
"
"
" " 57,4 "
" " 6,4 "
" " 67,6 "
" " 7,8 "
" "
" "
" "
" "
53,4
8,8
65,4
8,2
48,6 44,3 99,4 49 54,1 68,8
16,4 15,1 5,9 6,9 4,4 7,3
60,8 61,5 71,9 55,4 63 62,5
8,1 9,1 3,4 7 6,5 10,8
" "
" "
"
" 22,3
" "
" 17
22,3 "
" "
" 54,1
24,4
16,5 na "
"
25,4 "
Forrás: Commission of the European Communities, The Free Movement of Workers in the Context of Enlargement, 2001
