A magyar politikai rendszer Körösényi, András Tóth, Csaba Török, Gábor

A magyar politikai rendszer

Körösényi, András Tóth, Csaba Török, Gábor

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

A magyar politikai rendszer írta Körösényi, András, Tóth, Csaba, és Török, Gábor Publication date 2003-03-31 Szerzői jog © 2003-03-31 András, Körösényi; Csaba, Tóth; Gábor, Török Kivonat A könyv rendszerezett módon, a nemzetközi politikatudomány módszereit felhasználva, részletesen szól a hazai politikáról.


Tartalom Előszó ................................................................................................................................................. x 1. I. A POLITIKAI TRADÍCIÓK ..................................................................................................... 1 1. 1. Hosszú távú tradíciók ........................................................................................................ 1 2. 2. Az 1848 és 1944 közötti korszak tradíciói ........................................................................ 1 3. 3. Az 1944 utáni rövid demokratikus kísérlet ....................................................................... 3 4. 4. A kommunista korszak tradíciója ...................................................................................... 4 5. 5. A demokratikus rendszerváltás ......................................................................................... 5 6. Ajánlott irodalom .................................................................................................................. 6 2. II. POLITIKATÖRTÉNET (1985–2006) ....................................................................................... 7 1. 1. Alapkérdések ..................................................................................................................... 7 2. 2. Rendszerváltás és előzményei (1985–1990) ..................................................................... 9 3. 3. Antall- és Boross-kormány (1990–1994) ........................................................................ 12 4. 4. Horn-kormány (1994–1998) ........................................................................................... 17 5. 5. Orbán-kormány (1998–2002) .......................................................................................... 23 6. 6. Medgyessy- és Gyurcsány-kormány (2002–2006) .......................................................... 25 7. 7. A második Gyurcsány-kormány (2006–) ........................................................................ 28 8. Ajánlott irodalom ................................................................................................................ 29 3. III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS ....................................... 30 1. 1. Mi a politikai kultúra? ..................................................................................................... 31 2. 2. Az örökség ...................................................................................................................... 31 2.1. Az államhoz való viszony ....................................................................................... 31 2.2. Pesszimista attitűdök .............................................................................................. 31 2.3. A „pártviszály” elutasítása ..................................................................................... 32 2.4. Individualizáció ..................................................................................................... 32 2.5. Kettős értékrend ..................................................................................................... 32 2.6. Alacsony szubjektív politikai kompetencia, politikai cinizmus .............................. 32 3. 3. A politikai kultúra dimenziói .......................................................................................... 33 3.1. Politika iránti érdeklődés, politikai ismeretek ........................................................ 33 3.2. A demokrácia értelmezése ...................................................................................... 34 3.3. Rendszertámogatás ................................................................................................. 34 3.4. A politikai közösséghez és a nemzethez való viszony ............................................ 35 3.5. Bizalom az egyes intézményekben ......................................................................... 36 4. 4. Értékek és attitűdök ......................................................................................................... 39 4.1. Materializmus, távolságtartás a politikától ............................................................. 39 5. 5. A magyar politikai kultúra összefoglaló jellemzői ......................................................... 41 5.1. A politikai kultúra homogenitása ............................................................................ 41 5.2. Politikai kultúra és rendszerstabilitás ..................................................................... 41 6. 6. A politikai gondolkodás Magyarországon ..................................................................... 42 6.1. A klasszikus eszmeáramlatok újjáéledése .............................................................. 42 7. 7. A magyar politikai gondolkodásban uralkodó szemléletmód összetevői ........................ 44 7.1. A liberális jogállami radikalizmus ......................................................................... 44 7.2. A radikális (rousseau-ista) demokráciafelfogás ...................................................... 46 7.3. A konszenzusorientált demokrácia koncepciója ..................................................... 47 7.4. A depolitizált-technokrata felfogás ......................................................................... 48 7.5. A parlamentáris demokrácia guvernamentális felfogása ....................................... 49 8. Ajánlott irodalom ................................................................................................................ 50 4. IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER ............................................. 52 1. 1. Alkotmányos és kormányzati tradíciók ........................................................................... 52 2. 2. A parlamentáris kormányzat kialakulása Európában ...................................................... 52 3. 3. A rendszerváltás: a demokratikus alkotmány és kormányzati rendszer létrejötte ........... 54 4. 4. Az alkotmány fő vonásai ................................................................................................. 58 5. 5. Alkotmányos legitimitásdeficit és az alkotmányozáshoz való viszony ........................... 61 6. 6. Összefoglalás .................................................................................................................. 62 7. Ajánlott irodalom ................................................................................................................ 63 5. V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS ............................................................................... 64 1. 1. A kormány belső közjogi struktúrája ............................................................................. 65

iii Created by XMLmind XSL-FO Converter.


1.1. A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése ................................................. 65 1.2. A kormány mint testület ......................................................................................... 66 1.3. A miniszteri önállóság: a reszortelv ........................................................................ 66 2. 2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány ................................................................. 67 2.1. A kormányalakítás .................................................................................................. 67 2.2. Miniszterelnökök karrierútja .................................................................................. 68 2.3. Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja ................................................... 68 2.4. A pártháttér mint kormányfői erőforrás és korlát ................................................... 70 2.5. A kormánykoalíció ................................................................................................. 71 3. 3. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása ............................................................ 74 4. 4. A magyar közigazgatás szervezete és politikai irányítása ............................................... 75 5. 5. A közigazgatás kormányzati irányítása: a minisztériumok szerepe ................................ 77 5.1. A jogszabályokkal történő kormányzás .................................................................. 77 5.2. Vezetési és irányítási jogkör révén történő kormányzás ......................................... 77 5.3. A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázshatalom ................ 78 6. 6. A kormányzati döntéshozatali folyamat, a kormány szervezete és a miniszterelnök szerepe 81 6.1. A kormányfő politikai erőforrásai, a koordináció politikai intézményei és eszközei 81 6.2. Az államigazgatási egyeztetési eljárás és a kormány belső hierarchizáltsága ........ 85 6.3. A Miniszterelnöki Hivatal ..................................................................................... 86 6.4. A kormányzati rendszer két reformja (1998, 2006) ................................................ 86 6.5. A közigazgatás átpolitizálódása .............................................................................. 89 7. 7. Összefoglalás .................................................................................................................. 89 8. Ajánlott irodalom ................................................................................................................ 90 6. VI. A PARLAMENT .................................................................................................................... 91 1. 1. A parlament funkciói és két ideáltípusa .......................................................................... 92 2. 2. A magyar parlamentről általában .................................................................................... 92 2.1. A parlament képviseleti funkciója és legitimitása ................................................. 93 2.2. A parlament mint törvényhozó: kormánydominancia vagy parlamenti uralom ...... 93 2.3. Szervezet és munkabeosztás ................................................................................... 93 3. 3. Törvényhozási eljárás ...................................................................................................... 94 4. 4. Az intézményi szereplők: kormány, házelnök, plénum, bizottságok .............................. 97 4.1. A kormány és a házelnök ........................................................................................ 97 4.2. A plénum ............................................................................................................... 98 4.3. Az állandó bizottságok ........................................................................................... 98 5. 5. A politikai szereplők: kormányoldal és ellenzék ........................................................... 100 5.1. A képviselők ........................................................................................................ 100 5.2. A pártfrakciók és funkcióik .................................................................................. 101 5.3. Kormány és kormánypártok viszonya .................................................................. 104 5.4. Az ellenzék ........................................................................................................... 104 5.5. Kormánytöbbség-ellenzék dualizmusa ................................................................. 105 6. 6. A kormány parlamenti felelőssége: a bizalmatlansági és a bizalmi szavazás ............... 106 7. 7. A kormány feletti parlamenti kontroll nem szankcionális eszközei .............................. 106 7.1. A politikai nyilvánosság ....................................................................................... 107 7.2. A végrehajtás ellenőrzésének szervei ................................................................... 108 7.3. A beszámoltatás .................................................................................................... 108 7.4. A vizsgálóbizottságok ........................................................................................... 108 8. 8. Összefoglalás ................................................................................................................ 109 9. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 111 7. VII. AZ ÁLLAMFŐ ................................................................................................................... 112 1. 1. Az államfő a parlamentáris rendszerekben .................................................................... 112 2. 2. A rendszerváltás forgatókönyve és az államfői jogkör ................................................ 112 3. 3. Alkotmányos jogkörök ................................................................................................. 113 4. 4. Választás és legitimáció ................................................................................................ 115 5. 5. Karrierút, rekrutáció, párthovatartozás, szerepfelfogás ................................................. 117 6. 6. Összefoglalás ................................................................................................................ 120 7. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 121 8. VIII. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG .......................................................................................... 123 1. 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte .................................................................................... 124 2. 2. Az Alkotmánybíróság jogköre ...................................................................................... 124 iv Created by XMLmind XSL-FO Converter.


3. 3. Az Alkotmánybíróság politikai szerepe ........................................................................ 3.1. Az Alkotmánybíróság hatásköre ........................................................................... 3.2. Az indítványozók köre .......................................................................................... 3.3. Az alkotmánybírák szelekciója ............................................................................. 3.4. Az alkotmánybírák rekrutációja, karrierútja ......................................................... 3.5. Az alkotmánybírák szerepfelfogása ..................................................................... 3.6. A politikai aktivizmus korlátai ............................................................................. 3.7. Politikai ellensúlyok az Alkotmánybírósággal szemben ...................................... 4. 4. Az Alkotmánybíróság aktivizmusának következménye: a politika eljogiasítása ......... 5. 5. Összefoglalás, további értelmezés ................................................................................. 6. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 9. IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK .................................................................... 1. 1. A bírói szervezet ........................................................................................................... 2. 2. Az ügyészség ................................................................................................................. 3. 4. Az országgyűlési biztosok ............................................................................................ 4. 5. Az Állami Számvevőszék ............................................................................................. 5. 6. Az intézmények és a politikai logika ............................................................................ 6. 7. A közvetlen demokrácia intézményei ........................................................................... 6.1. A népszavazás mint mobilizációs és tematizációs eszköz .................................... 6.2. A népszavazások témái ......................................................................................... 7. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 10. X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK .................................................... 1. 1. A parlamenti választási rendszer általános jellemzői .................................................... 2. 2. A választási rendszer három csatornája és a mandátumelosztás ................................... 2.1. A területi listás ág ................................................................................................. 2.2. Az egyéni kerületek .............................................................................................. 2.3. Az országos listás ág ............................................................................................. 3. 3. A választások és a szavazatok megoszlása .................................................................... 4. 4. A választási rendszer hatása a politikai rendszerre ....................................................... 5. 5. Az európai parlamenti választások ................................................................................ 6. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 11. XI. Az önkormányzatok és a helyi politika ............................................................................. 1. 1. Az önkormányzati rendszer felépítése ......................................................................... 1.1. A területi berendezkedés modelljei és a magyar megoldás ................................. 1.2. Szintek az önkormányzati rendszerben ................................................................ 1.3. Az egyes szintek feladatai ................................................................................... 2. 2. Az önkormányzati rendszer működése ......................................................................... 2.1. Települési önkormányzatok ................................................................................. 2.2. Megyei önkormányzatok ..................................................................................... 2.3. Fővárosi önkormányzat ....................................................................................... 2.4. Összegzés: Az önkormányzati rendszer felépítése és működése ......................... 3. 3. Az önkormányzati választási rendszer ......................................................................... 3.1. Képviselő-testületi választás ................................................................................. 3.2. Polgármester-választás ......................................................................................... 4. 4. Az önkormányzati választások eredményét befolyásoló tényezők .............................. 4.1. A településtípus szerepe ....................................................................................... 4.2. A választási rendszer hatásai ................................................................................ 4.3. Országos politikai események .............................................................................. 4.4. Szociodemográfiai faktorok .................................................................................. 4.5. Inkumbencia ......................................................................................................... 5. 5. Az önkormányzati választások eredménye .................................................................. 5.1. Tízezer fő alatti települések .................................................................................. 5.2. Tízezer fő feletti települések ................................................................................. 5.3. Megyei jogú városok ............................................................................................ 5.4. Megyei közgyűlések ............................................................................................. 5.5. Főváros ................................................................................................................. 6. 6. Összegzés: az önkormányzati választások eredménye .................................................. 7. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 12. XII. A PÁRTRENDSZER ........................................................................................................ 1. 1. Baloldal és jobboldal ..................................................................................................... v Created by XMLmind XSL-FO Converter.

125 125 126 126 127 128 129 130 130 130 132 133 133 134 136 137 138 139 141 144 145 146 146 147 148 149 151 151 155 155 157 158 159 159 160 161 161 161 163 163 163 164 165 166 166 166 167 168 168 169 170 170 171 172 173 173 174 176 177 177


1.1. Baloldal és jobboldal Európában .......................................................................... 177 1.2. Baloldal és jobboldal a magyar politikában: létezik-e? ........................................ 178 1.3. Baloldal és jobboldal a magyar politikában: mi a tartalma? ................................. 179 2. 2. Politikai törésvonalak .................................................................................................... 181 2.1. A politikai törésvonalak fogalma és kialakulása .................................................. 181 2.2. A magyar politika három törésvonala ................................................................... 182 3. 3. A magyar pártrendszer változása .................................................................................. 186 3.1. A pártrendszer alakulásának szakaszai ................................................................. 186 3.2. A pártrendszer koncentrációja és stabilizációja ................................................... 190 4. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 192 13. XIII. A PÁRTOK ..................................................................................................................... 193 1. 1. A pártok szerepe a magyar politikában ........................................................................ 193 1.1. A pártok vezető politikai szerepe ......................................................................... 193 1.2. A pártosodás és a penetráció korlátai ................................................................... 194 1.3. A pártok funkciói .................................................................................................. 194 2. 2. A pártok politikai arculata ............................................................................................. 195 2.1. A Fidesz ................................................................................................................ 195 2.2. A Magyar Demokrata Fórum ................................................................................ 196 2.3. A Magyar Szocialista Párt .................................................................................... 197 2.4. A Szabad Demokraták Szövetsége ....................................................................... 199 2.5. A Független Kisgazdapárt .................................................................................... 200 2.6. A Kereszténydemokrata Néppárt .......................................................................... 201 2.7. Nemzeti radikális pártok: A Magyar Igazság és Élet Pártja és a Jobbik Magyarországért Mozgalom ................................................................................................................... 201 3. 3. A pártrendszer szervezeti-intézményi oldala ................................................................. 202 3.1. A pártok szervezettsége ....................................................................................... 202 3.2. A pártok szervezeti felépítése ............................................................................... 203 3.3. A pártok gazdálkodása .......................................................................................... 204 4. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 205 14. XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT ......................................................................... 207 1. 1. Politikai elit és politikai osztály .................................................................................... 207 2. 2. A magyar politikai elit kialakulása ................................................................................ 207 2.1. A kommunista rendszer politikai elitje: a nómenklatúra ...................................... 207 2.2. Nómenklatúra és átmenet: az elitváltás kérdése ................................................... 208 2.3. A politikai osztály változásai a rendszerváltáskor ................................................ 209 3. 3. A magyar politikai elit általános jellemzői .................................................................... 210 3.1. A politikai osztály professzionalizációja .............................................................. 210 3.2. A politikai osztály szociodemográfiai homogenitása ........................................... 211 4. 4. Az egyes pártelitek jellemzői ........................................................................................ 212 5. 5. Rekrutáció és karrierút .................................................................................................. 213 6. 6. A politikai elit intézményi-funkcionális csoportjai: a szubelitek politikai befolyása .... 214 7. 7. Összefoglaló megjegyzések .......................................................................................... 216 8. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 216 15. XV. SZAVAZÓI VISELKEDÉS ............................................................................................. 218 1. 1. A politikai piac: a pártpreferenciák alakulása ............................................................... 218 1.1. Választási részvétel ............................................................................................... 218 1.2. A pártpreferenciák stabilitásának változásai ......................................................... 218 2. 2. A választói magatartás elmélete és gyakorlata .............................................................. 220 2.1. A választói magatartás elméletei .......................................................................... 220 2.2. Választói magatartás Magyarországon ................................................................. 221 3. 3. A pártok szavazótábora ................................................................................................. 223 4. 4. Pártok szavazóinak értékei és attitűdjei ......................................................................... 225 5. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 228 16. XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA ....... 229 1. 1. Gazdasági érdekszervezetek ......................................................................................... 229 1.1. Szakszervezetek .................................................................................................... 229 1.2. A makroszintű érdekegyeztetés ............................................................................ 233 2. 2. Csoport-hovatartozáson és értékközösségen alapuló szervezetek és mozgalmak ......... 235 2.1. Értékközösségek ................................................................................................... 235 3. 3. Az érdekérvényesítés csatornái és alkalmazott eszközei ............................................... 236 vi Created by XMLmind XSL-FO Converter.


3.1. Az intézményes érdekegyeztetés .......................................................................... 3.2. Tiltakozások ......................................................................................................... 3.3. Informális alkurendszer és lobbizás ...................................................................... 4. 4. A média ........................................................................................................................ 4.1. A médiatörvény .................................................................................................... 4.2. A médiapiac és szereplői ...................................................................................... 4.3. A “médiaegyensúly”. ............................................................................................ 4.4. Politikai kampányok és a média ........................................................................... 4.5. Politikai napirend .................................................................................................. 5. Ajánlott irodalom .............................................................................................................. 17. XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás .......................................................... 1. 1. A magyar demokrácia a többségi v. konszenzusos demokrácia modelljében ............... 1.1. A magyar demokrácia típusa ................................................................................ 1.2. Kompetitív elitstratégiák ...................................................................................... 2. 2. A kormányzás és a politika „prezidencializálódása” ..................................................... 2.1. A végrehajtás és a kormányzati rendszer dimenziója ........................................... 2.2. A pártdimenzió ..................................................................................................... 2.3. A választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódása ............................ 3. 3. Magyar politika az ezredforduló után ........................................................................... 4. Ajánlott irodalom ..............................................................................................................

vii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

237 237 237 238 239 240 240 241 241 243 244 244 245 248 248 249 250 251 251 253

A táblázatok listája 2.1. 1. táblázat Pártelnökök (1988–2006)* ....................................................................................... 16 3.1. 1. táblázat A politikai intézmények iránti bizalom (százfokú skálán való értékelés) ................ 36 3.2. 2. táblázat Választási részvétel Magyarországon ....................................................................... 37 4.1. 1. táblázat Alkotmánymódosítások, 1987–2002 ........................................................................ 54 4.2. 2. táblázat A kétharmados törvények a magyar alkotmányban .................................................. 56 4.3. 3. táblázat A klasszikus parlamentarizmus jellemzői és a magyar sajátosságok ....................... 59 5.1. 1. táblázat A kormánytagok összetétele a tagok képviselői mandátuma és párttagsága szerint (a kormányok “átpolitizáltságának” mértéke) ....................................................................................... 69 5.2. 2. táblázat Tárcaelosztás az egyes kormányok megalakulásakor ............................................... 73 5.3. 3. táblázat Politikai patronázs az államtitkári karban az egyes kormányok megalakításakor .... 80 6.1. 1. táblázat Az egyes parlamenti ciklusok alapadatai .................................................................. 92 6.2. 2. táblázat Házelnökök ............................................................................................................... 94 6.3. 3. táblázat A parlament pártösszetételének módosulásai az 1990 utáni ciklusokban ............... 101 6.4. 4. táblázat A parlamenti pártok frakcióvezetői az 1990 utáni ciklusokban .............................. 103 6.5. 5. táblázat A szükséges többség az egyes törvényhozási tárgykörökben ................................. 105 6.6. 6. táblázat A parlamentben működő vizsgálóbizottságok ........................................................ 109 7.1. 1. táblázat Az államfőválasztások ............................................................................................ 116 7.2. 2. táblázat Az államfői hatalom típusai és feltételrendszere .................................................... 118 7.3. 3. táblázat Az államfők politikai aktivitása .............................................................................. 119 7.4. 4. táblázat Államfők az egyes kormányzati ciklusokban, 1990–2002 ..................................... 120 8.1. 1. táblázat Az európai és amerikai alkotmánybírósági modell összehasonlítása ..................... 123 8.2. 2. táblázat Az Alkotmánybíróság hatáskörei ........................................................................... 124 8.3. 3. táblázat Az Alkotmánybíróság elnökei ................................................................................ 127 9.1. 1. táblázat A Legfelsőbb Bíróság elnökei ................................................................................ 133 9.2. 2. táblázat A legfőbb ügyészek ................................................................................................ 135 9.3. 3. táblázat A kormányok és a jegybank kapcsolata ................................................................. 135 9.4. 4. táblázat Országgyűlési biztosok .......................................................................................... 137 9.5. 5. táblázat Az egyes intézmények politikai logikája ................................................................ 138 9.6. 6. táblázat Az aláírásgyűjtéssel támogatott népszavazás menetrendje ..................................... 140 9.7. 7. táblázat Megtartott népszavazások ...................................................................................... 142 10.1. 1. táblázat A választási rendszer szelekciós mechanizmusai ................................................. 147 10.2. 2. táblázat Hipotetikus mandátumkiosztás egy hatmandátumos területi választókerületben . 148 10.3. 3. táblázat Választási részvétel .............................................................................................. 151 10.4. 4. táblázat Választások és választási eredmények Magyarországon, 1990–2006 .................. 152 10.5. 5. táblázat A 2004-es EP-választás eredménye ...................................................................... 156 11.1. 1. táblázat Önkormányzatok száma néhány európai országban ............................................. 159 11.2. 2. táblázat Területi szintek jellemzői ..................................................................................... 163 11.3. 3. táblázat A 2006-ban a függetlenek és a legtöbb mandátumot szerzett szervezetek által elnyert összes mandátum* .......................................................................................................................... 166 11.4. 4. táblázat Budapesti főpolgármester választás eredmények három választáson* ................. 168 11.5. 5. táblázat Néhány regnáló polgármester eredménye z országgyűlési és az azonos évben rendezett polgármester-választáson ................................................................................................................ 169 11.6. 6. táblázat A tízezer fő alatti települések képviselő-testületi választásainak eredményei (százalékban) ......................................................................................................................................................... 170 11.7. 7. táblázat Polgármesterek a tízezer fő feletti településeken* ................................................ 171 11.8. 8. táblázat Megyei jogú városok polgármesterei* ................................................................. 172 11.9. 9. táblázat Fővárosi kerületek polgármesterei* ...................................................................... 173 11.10. 10. táblázat Fővárosi közgyűlés választások: listás szavazatok* (közgyűlési többség kiemelve) 174 11.11. 11. táblázat Az önkormányzati választási eredmények összefoglalása ................................ 174 12.1. 1. táblázat A pártok a bal-jobb skálán az állampolgári besorolás alapján .............................. 178 12.2. 2. táblázat A rendszeresen templomba járók és a templomba egyáltalán nem járók aránya az egyes pártok szavazótáborában, 1990–2002 ............................................................................................. 183 12.3. 3. táblázat Pártok támogatottsága a volt MSZMP-tagok és a nem tagok körében ................. 184 12.4. 4. táblázat A két legnagyobb párt támogatottsága születési év szerint (2003-ban) ................ 185 12.5. 5. táblázat Törésvonalak, a pártrendszer dimenziói és a bal-jobb dichotómia összefüggése . 185

viii Created by XMLmind XSL-FO Converter.


12.6. 6. táblázat A magyar pártrendszer koncentrációjával kapcsolatos főbb mutatók .................. 191 13.1. 1. táblázat A Fidesz, az MDF, az MSZP és az SZDSZ főbb pártszervei 2006 végén ............ 203 13.2. 2. táblázat Pártok bevételei forrás szerinti megoszlásban ...................................................... 204 14.1. 1. táblázat Egykori kommunista párttagok aránya az egyes elitszegmensekben, 1990-ben és 1993ban (százalékban) ........................................................................................................................... 208 14.2. 2. táblázat A parlamenti képviselők foglalkozási összetétele, 1985 és 1990 (százalékban) .. 209 15.1. 1. táblázat Politikai táborok támogatottsága, 1990–2006* .................................................... 219 15.2. 2. táblázat Illékonysági indexek ............................................................................................. 220 15.3. 3. táblázat A szavazatok magyarázó modelljeinek erősséges (2002) (Wilks-lambda értékek; 0 = determinisztikus hatás; 1 = nincs hatás) ......................................................................................... 221 15.4. 4. táblázat Egyes szociodemográfiai változók és a pártválasztás közötti kapcsolat; 1990-2002 (Cramer-V értékek; 0 =nincs hatás; 1 = determinisztikus hatás) .................................................... 222 16.1. 1. táblázat Sztrájkok Magyarországon (1991–2005) ............................................................. 232 16.2. 2. táblázat Az Országos Érdekegyeztető Tanács tagjai .......................................................... 234 16.3. 3. táblázat A nyomásgyakorló csoportok típusai és az érdekérvényesítés eszközei, csatornái 236 17.1. 1. táblázat A többségi és a konszenzusos modell ................................................................... 245 17.2. 2. táblázat A magyar politikai rendszer a többségi-konszenzusos modellben ....................... 247

ix Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Előszó Jelen munka a 2003-ban megjelent azonos című könyvünk átdolgozott és aktualizált új kiadása. Az átdolgozás során két fő célt követtünk. Az egyik, hogy a korábbi kiadás óta eltelt időszak tapasztalatai nyomán könyvünket néhány ponton aktualizáljuk. Ezt minden fejezetben egységesen 2006. december 31-ig végeztük el. A másik, komolyabb feladatnak azt tekintettük, hogy a korábbi tudományos igénnyel készült – Körösényi András 1998-as A magyar politikai rendszer című könyvét kibővítő és továbbfejlesztő – 2003-as közös munkánkból egy a politikatudományi és társadalomtudományi felsőoktatásban jól használható tankönyvet készítsünk. Elsősorban az időközben átalakult felsőoktatás alapképzésének (BA) igényeihez próbáltunk alkalmazkodni, így a több mint hatszáz oldalas monografikus munkából egy vékonyabb könyv született. A korábbihoz képest egyszerűbb, könnyebb és tanulhatóbb könyv írására törekedtünk. Viszont éppen a rövidítés miatt korábbi könyvünk nem veszítette el értékét, számos ponton utalunk az ott elvégzett alaposabb elemzésre és bővebb kifejtésre. A fenti célokat követve átalakítottuk a könyv hivatkozásrendszerét, az egyes fejezetek végén található ajánlott irodalmak általában nyolc-tíz munkát magában foglaló jegyzékébe olyan tanulmányokat és könyveket válogattunk, amelyek jelzik a szakirodalom legfontosabb munkáit és törekvéseit és szemináriumi feldolgozásra is alkalmasak. Ezek a magyar politika és politikai intézményrendszer egy-egy szűkebb területének mesterszakos (MA) kurzusai számára is kiindulópontot jelenthetnek. A fejezetek végén található kulcsfogalmak listái az ellenőrzést szolgálják. Átalakítottuk könyvünk tematikai szerkezetét, és két új fejezet is írtunk. Az önkormányzatokról és helyi politikáról szóló fejezet korábbi hiányt pótol, a rendszerváltástól napjainkig tartó időszak politikatörténetét feldolgozó fejezet pedig a könyv elején bevezető és áttekintő szerepet kap (és hasonló szerepe lehet az oktatásban). Könyvünk új szerkezete három nagyobb tematikai egységbe foglalja az egyes fejezeteket. Az első részben a politikatörténet, politikai tradíciók és kultúra, politikai gondolkodás, azaz a politikai intézmények és a szereplők cselekvése előtti “puhább”, de egyben masszívabb, tartósabb – csak lassan változó – dimenzió tartozik. Az alkotmánnyal kezdődő, a könyv gerincét alkotó második rész az állami intézményrendszerrel (kormány, parlament, államfő stb.), míg a harmadik a politikai szereplőkkel (pártok, érdekszervezetek, mozgalmak stb.) foglalkozik. Végül könyvünket egy értékelő-értelmező összefoglaló fejezet zárja. Köszönettel tartozunk az adatgyűjtésben nyújtott segítségéért, illetve a kézirat egy-egy fejezetéhez fűzött megjegyzéseiért Bitskey Botondnak, Kiss Katalin Ágnesnek, Papp Imrének, Stumpf Annának és Tamás Veronikának, valamint a Budapesti Corvinus Egyetem IV. éves hallgatóinak. Budapest, 2007. április 26.

x Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. fejezet - I. A POLITIKAI TRADÍCIÓK 1. Hosszú távú tradíciók 2. Az 1848 és 1944 közötti korszak tradíciói 3. Az 1944 utáni rövid demokratikus kísérlet 4. A kommunista korszak tradíciója 5. A demokratikus rendszerváltás Az 1989–1990-es demokratikus rendszerváltás utáni években kelet- és nyugat-európai politológusok egyaránt azt latolgatták, hogy a Magyarországon és a többi kelet-közép-európai országban létrejött demokráciák mennyire lesznek életképesek. Nemcsak a politikai átmenettel egy időben zajló, a kapitalista piacgazdaság megteremtésének társadalmi költségeit, de a demokratikus politikai kultúra és tradíciók gyengeségét is azon tényezők közé sorolták, amelyek megnehezíthetik az új demokráciák stabilitásának megteremtését. 1 Ebben a bevezető fejezetben arra keressük a választ, hogy a történelmi örökség mely elemei gyakoroltak hatást a demokratikus rendszerváltás utáni politikai fejlődésre. A kérdés tárgyalásakor a múltból a jelen felé haladva először a hosszabb, majd a középtávú tradíciókat, végül a közelmúlt évtizedeinek hatását vesszük számba.

1. 1. Hosszú távú tradíciók A magyar tradíciókat sok tekintetben meghatározza, hogy a magyar államiság ezeréves múltra tekinthet vissza. Az államiság, a Szent István-i állameszme, valamint az alkotmányos gondolkodás hosszú tradíciója igen fontos vonatkoztatási keretet alkotott a magyar elitek politikai kultúrájában a kommunista korszak előtt, s a demokratikus rendszerváltás után is. Hasonlóan hosszú múltra tekinthet vissza a nemzetközi politikai orientáció; a Kelet és Nyugat közé szorultság – “a két malomkő között őrlődés” – kérdése, amelyen belül ugyan a domináns politikai kultúrában a nyugati orientáció volt az irányadó, mégis Magyarország mindig egy kicsit a Nyugat perifériáján érezhette magát. Ehhez a perifériaérzéshez a korábbi, majd az 1930–1940-es években megújuló “a Nyugat védőbástyája” szerephez – a 20. századi történelemben többször a kiszolgáltatottság, a magárahagyatottság érzete társult (például az “eladtak minket Jaltában” effektus). A Kelet és Nyugat közé való politikai beékelődés társadalomfejlődési sajátosságokkal is összefüggött, aminek talán leghíresebb megfogalmazását Bibó István nyomán Szűcs Jenő Vázlat Európa három történeti régiójáról című írása (1983) adta. A geopolitikai orientáció a politikában mint a nemzeti és állami szuverenitás problémája merült fel Mohács óta szinte folyamatosan. Évszázadokra a magyar trónt birtokló Habsburg-házhoz való viszony vált a belpolitika legfontosabb vízválasztójává; a kuruc és a labanc mentalitás, a függetlenségi és az aulikus hagyomány ellentéte 1848–1849 után is megosztotta a magyar politikát, s mint “haza és haladás” szembeállításának kérdése mindmáig a magyar politikai kultúra részét képezi. A reformáció óta a függetlenségi kérdést a vallásfelekezeti törés is színezte, mivel a katolikus Habsburg-házzal és az udvarhű katolikus arisztokráciával szembekerülő magyar nemesség jelentős része a 17–18. századra protestáns hitre tért. A függetlenségi hagyomány így protestáns, kálvinista színezetet kapott. A függetlenségi hagyományhoz is kapcsolódott a nemesi vármegye – a megyei önkormányzat – ekkor már több évszázados tradíciója, amelynek következménye a nagyhatalmú a megye ereje, amit csak a rendszerváltás utáni 1990-es önkormányzati törvény tört meg. A török, majd Habsburg-kori függetlenségi hagyomány vagy a reformáció ma sokunknak csak távoli történelmi múltat jelentenek; nélkülük mégis nehezen érthetnénk meg a rendszerváltást követő belpolitikai fejleményeket.

2. 2. Az 1848 és 1944 közötti korszak tradíciói A rendszerváltás előtti egy-másfél század magyar politikai fejlődésének jellegzetessége a gyenge demokratikus, de erős parlamentáris tradíció volt. A modern polgári nemzetállam korszaka – miként az európai kontinens legtöbb állama, illetve nemzete számára – Magyarországon is a 19. század közepén, az 1848–1849-es forradalommal és szabadságharccal kezdődött, amelyben összekapcsolódott a nemzeti szuverenitás és a polgári átalakulás kérdése. Az alkotmányos és politikai intézményi törekvések középpontjába 1848 után mintegy egy 1

Ilyen tényezõnek tekintették még többek között a Varsói Szerzõdés és a Szovjetunió felbomlásával instabillá váló nemzetközi helyzetet is.

1 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

I. A POLITIKAI TRADÍCIÓK

évszázadon keresztül a parlamentáris kormányzat került. A szabadságharc leverése és a kiegyezés közti időszakban az osztrák hatóságok ezt felfüggesztették, de az 1867-es kiegyezéstől az 1948–1949-es kommunista hatalomátvételig – három rövid megszakítástól eltekintve2 – Magyarországon parlamentáris kormányzati rendszer működött. Az 1848-tól 1918-ig terjedő hét évtized Magyarországon a nemzeti liberalizmus korszaka volt, amely az 1867-es osztrák–magyar kiegyezés után állampolitikai rangra emelkedett. A kiegyezéssel létrejött alkotmányos monarchia lehetőséget teremtett a népképviseleti elv alapján álló parlamentáris fejlődésre. Az 1867–1918 közti politikai rendszer alkotmányos monarchia olyan liberális parlamentarizmussal,3 amely nem volt általános az európai kontinensen (Angliában, Franciaországban, Olaszországban parlamentáris, a Német Birodalomban és Ausztriában monarchikus kormányzati rendszerek álltak fenn). Az 1920–1944 közti Horthy-korszakban már általános a választójog, de a szavazás titkosságát az 1920-as és az 1939-es választások kivételével csak a nagyobb városokban biztosították, vidéken a nyílt szavazás a kormánypárt számára – a közigazgatási apparátus felhasználásával – visszaélésekre adott lehetőséget. A kormányzati rendszer parlamentáris, de nem demokratikus volt ebben a korszakban. A parlamenti politikai ellenzék azonban a politikai élet szerves, legitim része – az 1918-as radikális, az 1919-es szélsőbaloldali, valamint az 1944–1945-ös szélsőjobboldali megszakítás kivételével – az 1867–1948-ig fennálló parlamentáris rendszer egész időszakában; a politikai verseny azonban az autoriter Horthy-rendszer időszakában jogi és strukturális értelemben egyaránt korlátozott volt. A szélsőbal (kommunista párt) és a szélsőjobb (nyilaspárt) – eltérően például a weimari köztársaságtól – ki volt zárva a politikai versenyből (betiltották őket), ami hosszú ideig hozzájárult a szélsőséges politikai verseny és polarizáció elkerüléséhez, s az alkotmányos rendszer fenntartásához. A politikai verseny strukturális értelemben való korlátozottsága nemcsak azt jelentette, hogy a verseny korlátozott volt, de azzal a következménnyel is járt, hogy nem alakult ki politikai váltógazdaság: 1920– 1944 között parlamenti választások eredményeként nem volt kormányváltás. Ennek egyik oka a politikai elitek összefonódása, a másik az, hogy a politikai erőeltolódás mindig a mindenkori kormánypárton belüli erőeltolódásban jelentkezett. Az 1867–1918, majd az 1920–1944 közti korszakot egyaránt az ún. domináns pártrendszer, vagy másképpen a domináns kormánypárt jellemezte. A mindenkori kormánypárt a rivális politikai csoportok integrálásával, illetve a választásoknak a közigazgatási apparátuson keresztül történő “kézben tartásával” tudta parlamenti fölényét megőrizni. Amikor az egyesült ellenzék 1905-ben megnyerte a választásokat, az uralkodó az ún. darabontkormány kinevezésével felfüggesztette a parlamentáris kormányzást. Az alkotmányos válság megoldását 1906-ban nem parlamenti választások, hanem a politikai eliten belüli átrendeződések hozták meg, szintén a domináns pártrendszerre jellemző módon. Ennek forgatókönyve: előbb alakult meg az alkotmányos kereteket megőrző, de az ellenzéket is kielégítő kormány, s csak annak hivatalba lépése után került sor a választások kiírására, amit aztán a kormány megnyert. A domináns kormánypárt képlete az 1920–1944 közti korszakban nem sokat változott. A parlamenten belüli politikai erőviszonyok változását nem elsősorban a választások, hanem a képviselők egy-egy csoportjának a parlamenti pártfrakciók közti mozgása vagy új “parlamenten belüli” párt alapítása idézte elő. A kormányalakításra a parlamenti választások nem voltak közvetlen hatással, csak a domináns kormánypárton belüli erőviszonyok megváltoztatásával, közvetve hatottak rá. A kormánypártnak ez az integratív jellege nagy mozgásszabadságot biztosított a domináns politikai elitnek arra, hogy a gyenge választási eredmény esetén is megőrizze befolyását a kormányzati politika alakítására. A 19. század utolsó harmadának gazdasági-társadalmi modernizációja megnyitotta az utat a politikai mobilizáció, a tömegpolitika korszaka előtt. A választójoghoz jutott milliók politikai integrációja azonban meglehetősen gyenge maradt. Ennek egyik oka, hogy maga a politikai mobilizáció is gyenge volt. 1914 előtt – a korlátozott választójog időszakában – parlamenti politikai pártokat a nemzeti és alkotmányos kérdésekben kialakult ellentét polarizálta; elsősorban a kiegyezés ténye, illetve később annak egyes részletkérdései és következményei. A parlamenti pártok egyetlen komoly parlamenten kívüli versenytársa a nagyvárosokban és ipari központokban jól szervezett szociáldemokrata párt volt, amelynek szervezeti potenciálja azonban az ország döntően agrárjellege miatt korlátozott volt. A vesztes háború az Osztrák–Magyar Monarchia felbomlását, az ország nagy részének megszállását, majd területi felosztását, valamint az 1918–1919-es forradalmak nyugtalan és zavaros időszakát, a magyar történelem A három megszakítás: az 1905-ös alkotmányos válság; a vesztes háború utáni 1918–1919-es forradalmi hullám; 1944–1945-ben a német megszállás. 3 A liberális parlamentarizmus 19. századi jelenség, amelyet a 20. század elejétõl felváltott a pártdemokrácia. Lásd errõl bõvebben például Manin 1997. 2



első spontán tömegmegmozdulásait hozta. Az ellenforradalom győzelme után létrejött alkotmányos-politikai keretek között a pártpolitikát – virulens parlamenti élet mellett – a kormánypárt dominanciája jellemezte. A kommunista diktatúra bukása után az establishment legfontosabb csoportjai laza, de tartós politikai koalícióba tömörültek; az Egységes Párt (később különböző néven) vált az állandó és “természetes” kormánypárttá. A vidéki nyílt szavazás, valamint a választási folyamat felett a közigazgatási apparátus segítségével fenntartott kormányzati kontroll miatt a két világháború közti időszakban a kormánypártnak nem volt szüksége arra, hogy tömeges tagsággal bíró, egységes országos szervezetrendszert, azaz modern, szervezett tömegpártot építsen ki. A konglomerátumszerű kormánypárt politikai ellenfelei közül a szociáldemokrata és a kisgazda pártfejlődés indult meg a szervezett tömegpárt irányába, de egyik sem vált országosan szervezett tömegpárttá; a kisgazda pártfejlődést a húszas években a pártnak a kormánypártba való beolvasztása állította meg, a szociáldemokratáké pedig – az 1921-es Bethlen–Peyer-paktum következményeként – az ipari-városi területekre korlátozódott. Míg a vidéki agrárnépességen belül a birtokos parasztság politikai integrációját a Kisgazdapárt kormánypártba való beolvadása az 1930-as évekig úgy-ahogy megteremtette, de legalábbis politikai proteszt potenciálját semlegesítette, a milliós létszámú szegényparasztság a politikából kiszorított, politikailag integrálatlan maradt. A két világháború közti időszak autoriter parlamentáris rendszerében a politikai establishment különböző csoportjaiból koalíciót alkotó egységes kormánypárt a politikai mobilizáció és a politikai szervezetek korlátozásával egészen a német megszállás alatt végrehajtott 1944-es nyilaspuccsig stabilizálni tudta hatalmát. A 19. század utolsó, s a 20. század első harmadának időszakában így – a korabeli Észak-, Közép- és NyugatEurópától eltérően – az osztály-, vallási (vagy/és felekezeti) hovatartozás és identitás szerepe a politikai mobilizációban, a pártképződésben és a politikai integrációban viszonylag gyenge maradt. Az alkotmányos és politikai stabilitást, miként a dualizmus korszakában, a politikai rendszer autoriter elemei révén a politikai demobilizáció – a pártok közti verseny korlátozása s a kormánypárt intézményesen “beépített” dominanciája – biztosította. Ez a tendencia már a dualizmus korától érvényesül; míg a 19. század közepéig Magyarország a választójog kérdésében “összhangban” volt a legtöbb európai országgal, addig a század utolsó harmadától kezdődően Magyarország kimaradt a választójog kiterjesztésének hullámaiból, és ebben csak az első világháború után következett be az áttörés. A választójog szélesítése és a verseny adminisztratív-jogi korlátozásának enyhítése (1920, 1939) azonnal a domináns pártrendszer megingásához, a politikai mobilizáció és a pártok közti verseny erősödéséhez vezetett. A két világháború között két – az 1920-as és az 1939-es – választást bonyolították le általános és titkos választójog mellett. 1920-ban a Kisgazdapárt, 1939-ben a szélsőjobb tört előre. Azon hasonló társadalomfejlődéssel rendelkező országok, amelyek politikai rendszerében a politikai tömegmozgósítás és a verseny kapuit az első világháború után tartósan szélesre tárták – Olaszország, Spanyolország, Portugália, Ausztria, Németország – nem tudtak megállni a centrifugális és polarizáló politikai verseny polgárháborúba, majd antiparlamentáris autoriter vagy totalitárius diktatúrába vezető útján. Magyarországon ez 1920–1944 között a 19. századi alkotmányosság és parlamentarizmus autoriter elemek segítségével történő fenntartása révén sikerült. A demobilizációval elért politikai rendszerstabilitás ára viszont a politikai integráltság alacsony szintje volt. Ez nem jelentette a rendszerlegitimáció hiányát, legfeljebb gyengeségét. A trianoni nemzeti sokk után a revízió programjának állampolitikai rangra emelése a meglévő autoriter-monarchikus elemek mellett a politikai rendszer legitimációját nemzeti alapon erősítette meg, ami például a weimari köztársaságban hiányzott. A két világháború között egy alkotmányos-tekintélyelvű parlamentáris kormányzati rendszer működött. A politikai mobilizáció alacsony fokú; a rendszerstabilitás az adminisztratív kontroll, a tömeglojalitás, a nemzeti alapú legitimáció és a demobilizációs politikai eredménye. A vallási-felekezeti, osztály-, valamint rétegtagoltság csak az első világháború után vált fontos politikai törésvonallá, de ezt a politikai mobilizáció, a tömegpárti fejlődés korlátozása többé-kevésbé neutralizálta. Egyebek mellett e neutralizálás következménye széles társadalmi csoportok alacsony politikai integráltsága, a politikai kultúrát jellemző politikai “névtelenség” és alattvalói attitűd volt (Almond–Verba 1963). Az állam szerepe a gazdasági-társadalmi modernizációban – miként az európai kontinens nagy részén – nagy, de a politikai integráció alacsony foka miatt az állammal kapcsolatos állampolgári attitűdök ambivalensek. Összefoglalóan azt állapíthatjuk meg, hogy a két világháború között a politikai rendszer stabilitását a politikai integráció helyett az adminisztratív kontroll, a politikai verseny korlátozása, valamint a demobilizálás biztosította.

3. 3. Az 1944 utáni rövid demokratikus kísérlet A második világháború, miként az első is, a népesség nagymértékű, immár totális (állami) mobilizációját hozta. Ennek a tömeglélektani hatása, majd a háborús vereség és a közigazgatás összeomlása, a tisztviselői kar és a társadalmi-politikai establishment jelentős részének a keleti front összeomlását követő Nyugatra menekülése 3 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


nemcsak a pártpolitikai paletta erőviszonyainak a földcsuszamlásszerű átrendeződését – a régi pártrendszer összeomlását és egy új létrejöttét –, de a politikai mozgósítás feltételeinek a megváltozását, a tömegpárti korszak kialakulását is magával hozta. A háború ismét a politikai részvétel kiterjesztésének irányába jelentett nagy lökést, ezúttal azonban “ellenőrzöttebb”, intézményesebb formában, mint 1918-ban. Az ország szovjet megszállásának következménye a kibontakozó politikai pluralizmus korlátozottsága volt. A kiépülő politikai színpadon viszont a választójog 1945-ös kiterjesztése és titkossága következményeként 1945–1947 között – igaz, az időhorizont rövidsége miatt csak epizódszerűen – nagymértékű politikai mobilizáció történt: 1945-ben, illetve 1947-ben a szavazásra jogosultak több mint 90 százaléka vett részt a választásokon (Angelusz–Tardos 1996, 15). A voksokért osztály-, réteg- (FKGP, MSZDP, MKP, NP) és vallási, felekezeti (Demokrata Néppárt, 1947) alapon szervezett pártok versengtek. Ahogy az 1944-es német megszállás a nyilaskeresztes pártnak, az 1945-ös szovjet megszállás a kommunista pártnak biztosított kedvező politikai-hatalmi hátteret. Míg azonban a háború utolsó időszakában bekövetkezett német megszállás totális politikai-katonai diktatúrát jelentett, a háború után is fennmaradó szovjet megszállás alatt három évig korlátozott parlamentarizmus és korlátozott demokrácia működött. A középosztály különböző csoportjait 1945-ben néppárti módon tömörítő Kisgazdapárt abszolút többséget hozó fölényes választási győzelme ellenére nagykoalíció alakult, amelyben a kommunista párt a megszálló szovjet hatóságok politikai, pénzügyi és titkosszolgálati támogatásával fokozatosan egyre szélesebb formális hatalmi pozíciókra és informális befolyásra tett szert. Az ún. koalíciós korszakban a demokratikus politikai részvétel lehetőségei így átmenetileg kibővültek ugyan, de a kormányzati-politikai hatalom és felelősség elosztása a választási eredményektől és parlamenti erőviszonyoktól nagymértékben függetlenül alakult. A kormány összetétele és a kormánypolitika, miként a korábbi háromnegyed évszázadban, nem annyira a parlamenti választások eredményeinek következményeként, mint inkább attól független politikai – ezúttal elsősorban a nemzetközi, geopolitikai – erőviszonyok szerint alakult. A parlamenten kívüli politikai-hatalmi erőteret domináló kommunista párt az 1947-es második többpárti választások után felszámolta a többpárti demokráciát, s 1948– 1949-től kezdődően totalitárius diktatúrát vezetett be.

4. 4. A kommunista korszak tradíciója A kommunista rendszer korszaka éppúgy nem egységes, mint az 1867–1948 között – három rövid megszakítással fennálló – parlamentáris korszak. Az 1945–1947-es ún. koalíciós években kialakulóban lévő tömegpárti korszak közvetlen folytatásaként 1948-tól kezdődően klasszikus totális diktatúra jött létre, ami – bár megtörte az 1956-os forradalom – mintegy másfél évtizedig, 1963-ig tartott. A parlamenten kívüli és alkotmányellenes eszközökkel uralomra jutott kommunista párt felszámolta nemcsak a parlamentarizmust és a többpártrendszert, de a közel egy évszázados múltra visszatekintő alkotmányos rendszer és jogállam (hatalmi ágak intézményes elválasztása, egyesülési szabadság), valamint a polgári társadalom (magántulajdon) kereteit. A kommunista párt minden hatalom birtokosává vált, s az össztársadalmi érdek kizárólagos letéteményesének tekintette magát. A egyéni és csoportérdekek létjogosultsága megszűnt, a hatalom birtokosai mindent alávetettek az általuk meghatározott “össztársadalmi érdekeknek”. A politikai rendszer ideokratikus vagy másképpen ideológiai legitimációt épített ki, amelyben a rendszert a jövő ígérete igazolta. A politikai hatalom totális jellegűvé vált; minden partikuláris érdeket, politikai akaratot és ideológiát, valamint ilyet hordozó társadalmi csoportot kizárt a politikai életből, szervezeteit felszámolta, majd társadalmi bázisukat is megkísérelte megsemmisíteni. A politikai ellenzék legalitása és – az erőszakszervezetek, a politikai rendőrség mindent átható kontrollja és a terror eszközei révén – tényleges működési lehetősége is megszűnt. A rendszer totalitárius jellege abban ragadható meg, hogy a pártállami kontroll a politikai szférán messze túlmenően minden létszférára – a gazdaságtól a kultúrán keresztül egészen az iskolai és ifjúsági szocializációig – kiterjedt. Felszámolta ezek önállóságát, s a kommunista párt ideológiájának megfelelően alakította át. Az egész népességre kiterjedő kontroll eszközeivé egyrészt a kommunista párt és szatellitszervezetei (népfront, szakszervezetek, ifjúsági szervezetek) váltak, amelyek tömeges tagságuk révén a társadalom nagy részét politikailag integrálni próbálták. A kontroll másik eszközét a népesség egy-egy csoportját vagy egészét mozgósító kampányok jelentették. A kampányok célja a kommunista rendszerbe nehezen vagy egyáltalán nem integrálható társadalmi csoportok, az “osztályellenség” megbélyegzése, illetve a rendszer valamilyen termelési célkitűzésének elérése volt. A politikai mobilizáció gyakran kapcsolódott össze nagyfokú társadalmi mobilitással s különösen ezért válhatott sikeressé: a társadalmi gyökérte lenedés, az atomizálódás egyaránt megkönnyítette a kontrollt, majd a későbbi depolitizálást. Az államilag kényszerített mobilizációval megkísérelt politikai integráció azonban csak részlegesen és ideiglenesen volt sikeres. 1956-ban spontán kitörő forradalomban a legkülönbözőbb társadalmi csoportok fejezték ki a kommunista Rákosi-rendszer elutasítását, s fordultak szembe a totalitárius rendszerrel. A 4 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


forradalom, bukása ellenére is változásokhoz vezetett hosszabb távon. A szovjet csapatok támogatásával létrehozott Kádár-rendszer a kezdeti terror, a katonai, majd politikai stabilizáció megteremtése (1957–1963) után paternalista jegyekkel bíró autoriter diktatúrává alakult át. Az 1960–1970-es évek autoriter diktatúrája – a Kádár-rendszer fénykora – lemondott a tömegmobilizációról mint a politikai kontroll és integráció általános eszközéről. A tömegszervezetek mozgósító ereje és funkciója csökkent. Kontrollszerepük megmaradt ugyan, de hatókörük a rendszer bázisát jelentő csoportokra szűkült: a funkcionárius rétegekre, a szervezett munkásságra. Az ezen kívüli társadalmi csoportokat a rezsim inkább depolitizálta. A hatvanas–hetvenes években a rendszer legitimációja vonatkozásában kettős folyamat ment végbe. Az egyik a rendszer ideológiai legitimációs igényének és az átpolitizálási törekvéseinek (politikai mobilizáció) a gyengülése volt. A politikai kontroll a magánszférából visszahúzódott a politikai, a gazdasági és a kulturális szféra területeire. A másik, hogy az ideológiai legitimációt a gazdasági vagy még inkább az életszínvonal növekedésével párhuzamosan egyre inkább a materiális legitimáció pótolta. A kommunista párt (MSZMP), illetve az egész kommunista egypártrendszer és vezetés hatalmi monopóliumát annak gazdasági teljesítménye, s az általa biztosított fogyasztási színvonal (és növekedés), vagyis a siker igazolta. A materiális értékrend erősödött, és immár félhivatalossá is vált. Az életszínvonal-politika előtérbe kerülése és a materiális legitimációs igény az állam gazdasági-szociális teljesítményével szembeni várakozások – amelyet a kommunizmus ígéretével már az ötvenes évek ideológiája megalapozott – növekedéséhez vezettek. A politikai represszió materiális kompenzációjára irányuló politika és egyben a depolitizáló politika részeként, illetve eredményeként jött létre a liberalizáló gazdasági reformok keretében 1968 után az ún. második gazdaság; azaz a nem államilag szervezett, de az állami gazdasággal összefonódó, azzal szimbiózisban élő féllegális gazdasági szféra. A rendszer akkor került válságba – később, az 1980-as években –, amikor az életszínvonal növelése már nem volt tartható, sőt visszaesett. A nyolcvanas években a posztsztálinista autoriter rendszer korábban megőrzött totalitárius jellegzetességei szinte végleg eltűntek, a materiális legitimáció igénye és a paternalista stílus is háttérbe szorult. A társadalom korábban tagadott érdektagoltsága elismertté vált, s az érdekartikulációra, esetenként annak intézményesedésére is lehetőség nyílt, bár csak szigorú korlátok között. (Amennyiben nem, a tiltás már nem ideológiai érvekkel történt, mint a totalitárius korszakban, s nem is azzal az érvvel, hogy az állam azt jobban tudja csinálni, mint a paternalista szakaszban, hanem egyszerűen a fennálló hatalmi rendre való utalással.) Az artikulált érdekek rangsorolása, egyeztetése, az érdekkülönbségek “feloldása” a pártállam privilégiuma maradt éppúgy, mint az “össztársadalmi érdek” meghatározásának monopóliuma. Az érdekartikuláció bizonyos körön belüli lehetővé tétele uralom technikai szempontból hatékonyabbá tette a rendszert, az ún. “érdekbeszámítás” mechanizmusát. Annak alapját ugyanis már az artikulált, azaz a tényleges érdekek, s nem a párt által annak vélt csoportérdekek adták, s a döntéshozó szervek így nagyobb pontossággal tudták kalkulálni a különböző érdekcsoportok várható reakcióját az egyes döntési alternatívákra. A politikai akaratok artikulációját azonban továbbra sem tolerálták, hiszen az a politikai rendszer alapjait kérdőjelezte volna meg: politikai alternatívák, s az őket hordozó alternatív politikai erőcsoportok megszerveződését eredményezhette volna. A nyolcvanas évek autoriter rendszere már szinte teljesen dezideologizált: a hatalom “világivá” vált, az ideológia szerepe a legitimációban majdhogynem eltűnt. Egy mérsékeltebb, “neutrális” politikai diktatúra jött létre. A rendszer a már mintegy egy évtizede húzódó gazdasági válság és fogyasztáscsökkenés következtében lemondani kényszerült a materiális legitimációról, amit egy sajátos, történeti-pragmatikus érvekre hivatkozó legitimációval pótolt: az egy párturalom kialakulásának és a geopolitikai adottságoknak sorsszerű, immár megváltoztathatatlan történelmi körülményeire való hivatkozással (“történelmileg így alakult”). Azon belátásra apellált, hogy a kialakult körülmények között a társadalomnak nincs más választása, mint elfogadni a rendszert és annak vezetőit (Körösényi 1988, 121). Míg a totalitárius diktatúra a jövő ígéretével, a paternalista diktatúra a jelen teljesítményével legitimálta magát, addig a válságkorszak diktatúrája már csak a múlt – szükségszerűen kialakult, egy immár megváltoztathatatlanként beállított – adottságaira tudott hivatkozni. A totalitárius korszak offenzív programideológiáját egy egyre defenzívebb állapotideológia váltotta fel. Szerepet kapott továbbá a rezsim (ön)legitimációjában a szinte permanenssé váló reformok sorozata, a vezetés válságmenedzselő képessége, a válságból való kivezető út ígérete, majd – a rendszer utolsó éveiben – a hetvenes évek politikai vezetőitől való elhatárolódás (Körösényi 1988, 120–121; Szabó 1989, 100).

5. 5. A demokratikus rendszerváltás Az 1990-es évek politikai folyamatainak alakulása és a politikai rendszer működése több szálon is a rendszerváltás forgatókönyvével, mikéntjével magyarázható. Magát a rendszerváltást önálló magyarázó tényezőként vehetjük számba, amely a politikai közelmúlt olyan már-már önálló korszakot jelentő időszaka, 5 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


amely a politikai rendszer működésére, a politikai szereplők viselkedésére sok tekintetben meghatározó hatással volt és van ma is. A 21. század elején már különösen tradíciónak tekinthető a rendszerváltás több, azóta is folyamatosan ható, a politikai kultúra részévé vált eleme. Mivel ezekre, mint a politikai rendszer kialakulására ható, annak egy-egy elemét meghatározó folyamatokra a későbbiekben egy-egy téma kapcsán utalni fogunk, itt a rendszerváltásnak csak egyetlen olyan jellegzetességét említjük, amely a magyar politikai elemzésekben és a politikatudományban talán leggyakrabban fordul elő, s amelyben talán mindennél szélesebb konszenzus van: ez a társadalom, a “tömegek” passzivitása és a rendszerváltás elitista jellege. Kulcsfogalmak államiság tradíciója autoriter diktatúra domináns pártrendszer geopolitikai orientáció ideológiai tradíció parlamentáris tradíció politikai demobilizáció politikai integráltság politikai mobilizáció/mozgosítás politikai tradíciók totális diktatúra tömegpárt

6. Ajánlott irodalom Kövér György – Gyáni Gábor 2003: Magyarország társadalomtörténete a reformkortól a második világháborúig. Budapest, Osiris. Romsics Ignác 2000: Magyarország története a XX. században. Budapest, Osiris. Schlett István 2006: A magyar történelem a XX. századi politikai gondolkodásban. In G. Fodor Gábor – Schlett István: Lú-e vagy szobor? Tanulmányok tudományról, politikáról, politikatudományról. Budapest, Századvég. 314–338. o. Szűcs Jenő 1983: Vázlat Európa három történeti régiójáról. Budapest, Magvető. Valuch Tibor 2001: Magyarország társadalomtörténete a XX. század második felében. Budapest, Osiris.


2. fejezet - II. POLITIKATÖRTÉNET (1985–2006) 1. Alapkérdések 2. Rendszerváltás és előzményei (1985–1990) 3. Antall- és Boross-kormány (1990–1994) 4. Horn-kormány (1994–1998) 5. Orbán-kormány (1998–2002) 6. Medgyessy- és Gyurcsány-kormány (2002–2006) 7. A második Gyurcsány-kormány (2006–)

1. 1. Alapkérdések A harmadik magyar köztársaság első közel másfél évtizedének történetét a források korlátozottsága, a közelmúlt eseményeinek értelmezésére irányuló tudásunk töredékessége miatt nem könnyű összefoglalni. A legújabbkori magyar politikatörténet megértésében segítségünkre lehet, ha néhány vitatott kérdést már a bevezetőben áttekintünk. Ezek az alapkérdések és a rájuk adott válaszok segítenek abban, hogy a politikatörténet eseményei értelmet kapjanak, hogy az egyes történések elhelyezhetővé váljanak. Az első kérdés a kezdetekről szól: vajon honnan, mikortól érdemes a politikai rendszer megváltozásáról beszélnünk? A válasz nem csupán a politika- és a történettudomány számára érdekes, hanem politikai vonatkozásai is vannak. Az előző rendszerben vezető szerepet betöltő és a rendszerváltás után is meghatározó súlyú politikusok az átmenet lépcsőzetességére helyezik a hangsúlyt, és a rendszerváltás kezdeteit a kommunista diktatúra belső módosulásaihoz, az állampárton belüli alternatívák megjelenéséig vezetik vissza. Ezt az időszakot tehát nem az előző rendszer válságának, hanem inkább a rendszerváltás szerves részének tartják. A rendszerváltó politikai erők ezzel szemben az általuk alakított politikai szervezetek létrejöttét, az ellenzék közös fellépése nyomán elért eredményeket, az 1989-es kerekasztal-tárgyalások után elfogadott törvényeket, az alkotmány módosítását és leginkább az 1990-es első szabad választásokat jelölik meg a rendszerváltás kezdeteként. Az ezt megelőző időszakot előzménynek tekintik, és az előző rendszer válságaként tárgyalják. Ha a politikai szempontokat zárójelbe tesszük, akkor sem könnyű egyértelmű dátumot kijelölnünk. Szerencsésebbnek tűnik, ha egyetlen időpont megadása helyett a különböző megközelítések létjogosultságát ismerjük el. Míg közjogi értelemben a rendszerváltás időpontjának a köztársaság kikiáltása vagy az első szabad választás tekinthető, politikai és gazdasági értelemben a rendszerváltás nehezebben köthető egyetlen eseményhez. A második kérdés az átmenet, a változás okait érinti, és arra keresi a választ, hogy vajon miért indult el a folyamat, minek vagy kinek volt jelentős szerepe abban. A magyar rendszerváltással foglalkozók az okok két csoportjáról beszélnek: külső és belső okokról. A külső okok között három elemet említhetünk. Egyrészt a helsinki folyamattal elkezdődött nemzetközi változást, amelynek hatására a keleti blokk országaiban szellemipolitikai ellenállás alakult ki az emberi jogokra érzéketlen diktatúrákkal szemben, illetve az úgynevezett enyhülés hatására ezen diktatúrák egy része is óvatosabbá, megengedőbbé vált e téren. Másrészt a kommunista rendszer gazdasági válságát, amely Magyarországon a Kádár-rendszer életszínvonal-politikájának ellehetetlenülését eredményezte, és egyben cselekvésre, változtatásra késztette a rendszer vezetőit, valamint megadta a lehetőséget a formálódó ellenzéknek, hogy a gazdasági nehézségek miatt elégedetlen tömegek számára népszerűvé tegyék a rendszer megváltoztatásának követelését. Harmadrészt pedig az úgynevezett esernyő- és dominóhatást, amely a keleti blokk országainak alárendeltségére, a Szovjetunióban történt változásoktól való függésre, kiszolgáltatottságra utal. Ezen magyarázat értelmében a magyar rendszerváltás a nemzetközi folyamatok eredménye: az USA által a nyolcvanas években a korábbiakhoz képest is erősebb fegyverkezési versenyre kényszerített és abba gazdaságilag belerokkant Szovjetunióban dőlt el Magyarország sorsa is. Miután az 1985-ben hatalomra került Mihail Gorbacsov pártfőtitkár meghirdette a glasznoszty (nyitottság) és a peresztrojka (átépítés) politikáját, a szellem kiszabadult a palackból, és a folyamat végeredménye a világpolitikai dualitás megszűnése lett. Ezen külső magyarázatokkal szemben az elemzések másik csoportja a belső okokra helyezi a hangsúlyt. A magyar rendszerváltás megértése szempontjából az előbb 7 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) említett okoknál fontosabbnak tartják az általánostól eltérő jellegzetességeket: a magyar politikai elit karakterét, a Kádár-rendszer jellegét, a hatalomgyakorlás módját, az ellenzék megszerveződésének sajátosságait és a magyar politikai kultúra későbbiekben tárgyalt örökségeit. Vita legfeljebb abban van a belső okok primátusát megfogalmazók között, hogy vajon az állampárt reformereinek vagy a létrejövő ellenzék szervezeteinek hatását, befolyását látják-e jelentősebbnek a rendszerváltásban. Megítélésünk szerint a külső és belső folyamatok mindegyikének volt szerepe abban, hogy Magyarországon a kommunista diktatúrát egy demokratikus rendszer váltotta fel. A tudományos vita tárgya legfeljebb az lehet, hogy az okok között milyen sorrendiség, hierarchia állapítható meg. Míg a külső okok a kereteket adták, a változás lehetőségét teremtették meg, a belső okok a rendszerváltás jellegét határozták meg. Ahogy korábban már jeleztük, a magyar rendszerváltás a belső bomlásnak, a reformkommunista pártellenzék tevékenységének és a formálódó politikai ellenzék által kifejtett nyomásnak, továbbá a külső politikai feltételek kedvező változásának volt az eredménye. A harmadik kérdés a változás irányára vonatkozik. Milyen átalakításokat foglal magában a rendszerváltás, milyen feladatokat kellett megoldani az átmenet során? Fontos látni, hogy az 1989–1990-ben bekövetkezett demokratikus átalakulások több ok miatt sem korlátozódhattak csupán a politikai rendszerre. A diktatúrából a demokráciába való átmenet elsősorban a politikai intézményrendszer és vele együtt a politikai viselkedés, gondolkodás – az előzőnél lényegesen nehezebb és lassúbb – változását igényelte. A szovjet típusú rendszerek lebontása során azonban az új kormányok, szemben például a hetvenes években bekövetkezett spanyol vagy a portugál átalakulásokkal, a gazdasági rendszer radikális megváltoztatását is kénytelenek voltak elvégezni. A keleti blokk országai a kommunista diktatúra alatt tervutasításos gazdaságokat működtettek, azaz a demokratikus átalakulás során a politikai intézmények mellett a teljes gazdasági rendszert is új alapokra kellett helyezni. Ráadásul az 1989–1990-es átmenet egybeesett a nemzetközi integrációs szándékok és a globalizációs hatások megerősödésével. Az új demokráciák így a nemzetközi alkalmazkodás feladatával is szembetalálták magukat. A szimultán (politikai és gazdasági) átmenet így további feladatokkal egészült ki, és egymással is rivalizáló versenyre kényszerítette az új demokráciákat. Ráadásul a korábbi demokratizálódások során kapott segítség ezúttal jóval kisebb mértékű volt. A fiatal demokráciáknak, így a harmadik magyar köztársaságnak is, alapvetően önerőből kellett megoldania az egyszerre több irányban is jelentős feladatokat jelentő átalakításokat. A negyedik kérdés a rendszerváltás módjára, hogyanjára irányul. A formára vonatkozó vizsgálódás azért is fontos, mert a szakirodalomban egyetértés mutatkozik abban, hogy az átalakulás jellegzetességei alapvetően meghatározzák az új rendszer milyenségét. Mint említettük, a magyar politikai rendszer vizsgálata során a rendszerváltás önálló magyarázó tényezőnek tekinthető, ha meg akarjuk érteni a magyar politika működését. Amikor ezeket az előzményeket keressük, legalább három alapelemet mindenképpen figyelembe kell vennünk. Az első ilyen elem a magyar átmenet fokozatosságára utal. A rendszerváltás már-már forgatókönyvszerűen ment végbe, az egyes események utólag szinte logikusan következnek az azt megelőzőkből. A nyolcvanas évek közepétől a politikai elit fokozatosan került egyre közelebb a rendszerváltozáshoz, azt is mondhatnánk, hogy a falak nem egyszerre dőltek le, hanem szinte téglánként, aprólékosan bontották le őket. Ez a fokozatosság azonban nem jelent tudatosságot. Utólag könnyű az eseményeket értelmeznünk, a kortársak számára azonban az átalakulás iránya és lehetséges végcélja egyáltalán nem volt egyértelmű. Nem véletlen, hogy sokan a nyolcvanas évek politikusainak helyzetét a filozófiában ismert “tudatlanság fátyla” koncepcióval jellemzik. A szereplők valóban nem tudhatták, hogy mi van a fátyol mögött, milyen rendszer születhet az eseményekből, meddig juthat el az átalakulás. Így történhetett meg, hogy a történéseket gyakran maguk a politikai szereplők sem értették meg. Az események pillanatok alatt képesek voltak túllépni bizonyos politikusokon, aki az egyik évben még reformernek számított, valamivel később már őskövületnek tűnt; amely követelés az egyik évben még alkotmányellenes felforgató javaslatnak számított, pár hónap múlva már meg is valósult. A fokozatosság mellett a másik sajátosság az átmenet békés-tárgyalásos jellege. Magyarországon politikai síkon, tárgyalóasztal mellett dőltek el a legfontosabb kérdések. Az átmenetből minden klasszikus forradalmi elem hiányzott, nem véletlenül nevezi Tőkés Rudolf “kialkudott forradalomnak” ezt az időszakot. A tárgyalásos jelleg egyértelmű következménye a későbbiekben elemzett teljes elitcsere elmaradása, hiszen a megállapodás az új és a régi elit közös eredménye. Végül a harmadik sajátosság az átalakulás elitista jellege, a tömegek gyenge mobilitása és csekély szerepe a rendszerváltás során. Mindez nem mond ellent annak a ténynek, hogy 1988–1989-ben több jelentős tömegdemonstrációra is sor került, ezek a jelképes események inkább szimbolikus jelentőséggel bírtak, megerősítettek vagy segítettek bizonyos politikai törekvéseket, azonban önálló döntéshozó, iránymutató szerepük nem volt. A magyar rendszerváltásból alapvetően hiányzott a tömegek bevonásával, részvételével lezajlott, átélhető, identitást teremtő és adó katartikus elem. Az ötödik kérdés a rendszerváltástól napjainkig tartó időszak szakaszolására vonatkozik. Vajon hol húzhatók meg a határok, melyek az összetartó részek? Dankwart Rustow klasszikus tanulmányában (Rustow 1970) három részre bontotta a demokratizálódás folyamatát: az átmenet előtti válságra, a demokratikus átmenetre és a demokratikus konszolidációra. Az átmenet előtti válság valójában az előző rendszer válságát jelenti, ez Magyarországon a nyolcvanas évek második felének feleltethető meg, amikor gazdasági, majd nemzetközi és 8 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) végül belpolitikai téren is nyilvánvalóvá vált a rendszer tarthatatlansága. Az ezt követő demokratikus átmenet szakaszában a politika “ördögi körökkel” találja magát szemben, a szükséges nehéz intézkedések az új politikai elitbe vetett rendszerváltó bizodalmat is kikezdik. A Horn-, az Orbán-, majd a Medgyessy-kormány időszakában is voltak jelek arra nézve, hogy az ország a harmadik szakaszba léphet, ahol már az ördögi köröket – Rustow megfogalmazásában – angyali körök váltják fel. Mindez elsősorban azt jelentené, hogy a demokrácia konszolidálódott, a pártrendszer stabilizálódott, a gazdasági eredmények erősítik a politikai elitbe vetett bizalmat. Miután a korrekt szakaszoláshoz még hiányzik a történelmi távlat, a következőkben az egyes parlamenti ciklusokhoz és az azok idejében működő kormányokhoz kötjük az 1990 utáni magyar politikatörténet periódusait.

2. 2. Rendszerváltás és előzményei (1985–1990) Bár a kommunista rendszer válságának a kezdete nem köthető egyetlen évhez, 1985-öt több szempontból is szimbolikus határkőnek tekinthetjük. Ezen év márciusában lett Mihail Gorbacsov a szovjet kommunista párt főtitkára, aki később meghirdetett politikai nyitásával a keleti blokk lebontásának emblematikus – bár vitatott megítélésű – szereplője lett. Még ugyanebben a hónapban, azaz 1985. március végén a magyar testvérpárt, az Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) XIII. kongresszusa ugyan a “tovább a lenini úton” jelmondat szellemében zajlott, de a “gazdaság dinamizálása” kifejezés jelezte, hogy lassan a pártvezetés nyilvánosan is kénytelen lesz szembenézni a gazdasági nehézségekkel. Az újdonságot nem a gazdasági válság felismerése jelentette, hiszen az életszínvonal folyamatosan romlott, az ország eladósodottsága egyre növekedett. A nyolcvanas évek közepétől kezdve azonban lassan elkezdődött a válság tényének tudatosítása, a szélesebb közvélemény előtti tárgyalása. Az állampárton belül, nem függetlenül a gazdasági válságtól, a háttérben egyre jelentősebb személyi és politikai küzdelmek folytak. Az 1985. június 8-án megtartott országgyűlési választásokon az 1983-ben módosított szabályok, a kötelező többes jelölés bevezetése következtében a képviselőház több mint fele megújult, az úgynevezett spontán jelöltek közül is néhányan mandátumot szereztek, ugyanakkor egy-két jelentős vidéki pártvezetőnek nem sikerült a parlamentbe kerülnie. Mindez azonban nem jelentette automatikusan a parlament látszatműködésének végét: a törvényhozás 1986-ban például mindössze öt törvényt alkotott. Jelentős előrelépést a parlamentarizmus irányába az 1987-ben elfogadott jogalkotási törvény tett, amely megvonta a kollektív államfői intézménytől, az Elnöki Tanácstól azt a lehetőséget, hogy a törvényhozás megkerülésével úgynevezett törvényerejű rendeleteket alkosson. Az 1985-ös választások után nem sokkal, június közepén a formálódó ellenzéki csoportok Monoron közös tanácskozásra gyűltek össze, ahol egyaránt előadást tartott a reformközgazdász Bauer Tamás, a demokratikus ellenzék egyik vezetőjének tartott Kis János, valamint a népi-nemzetiek soraiba tartozó Csoóri Sándor és Csurka István. A következő év március 15-én az ellenzékiek budapesti megemlékezését a rendőrség szétverte (lánchídi csata). A rendszerváltás első valódi szakasza 1987-ben kezdődött, amikor a gazdasági válság mellett már a politikai válság kérdése is napvilágra került, és megjelentek az első alternatív programok és szerveződések. Az állampárt a változatlanság érdekében látványos személycserékkel kísérletezett, júniusban Lázár Györgyöt Grósz Károly váltotta a kormányfői poszton, majd júniusban az MSZMP Központi Bizottságának ülésén “helycserés támadások” (Ripp 2006, 34) történtek. A párthoz kötődő, de a gazdasági reform ügyében elkötelezett úgynevezett reformközgazdászok azonban nem elégedtek meg ennyivel, és a válság leírása mellett radikális reformokat, valamint a párt belső megújítását is javasolták. A Fordulat és reform címet viselő tanulmányban (amelynek szerkesztői Antal László, Bokros Lajos, Csillag István, Lengyel László és Matolcsy György voltak) már a szocialista nagyvállalatok feldarabolása és a munkanélküliség szükségszerű “engedélyezése” is szerepelt. A rendszer ellenzéke még ezen is túl ment, és politikai változásokat szorgalmazott. Az egyre világosabban formálódó koncepciók, eltérő stratégiák azonban külön utakra kényszerítették a Monoron még együtt szereplő demokratikus és népi ellenzékieket. A demokratikus ellenzék 1987 júniusában Társadalmi szerződés címen foglalta össze gondolatait. A Kis János, Kőszeg Ferenc és Solt Ottília által jegyzett közel hatvanoldalas írás a “Kádárnak mennie kell!” felszólításról és a többpártrendszer követeléséről lett ismert. Az ellenzék másik csoportja, amely ekkor a nyilvánossághoz jutást fontosabbnak tartotta, és ezért a hatalom belső kritikusaival is hajlandó volt együttműködni, 1987. szeptember 27-én Lakiteleken tartott tanácskozást. A rendezvényen a párbeszéd intézményeként létrehozták a Magyar Demokrata Fórumot (MDF), és megjelent a Hazafias Népfront vezetője, a Központi Bizottság tagja, Pozsgay Imre, de a szervezők – Konrád György kivételével – nem küldtek meghívót a demokratikus ellenzék rendőrségi ellenőrzés alatt álló vezetőinek. Pozsgay részvételének – és egy interjújának – köszönhetően a tanácskozáson elfogadott nyilatkozat a széles közvélemény tudomására jutott. A


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) két ellenzéki irány elvált egymástól, a közöttük lévő világnézeti különbségeket az állampárthoz való viszony, és ezáltal a nyilvánossághoz való jutás eltérő lehetősége, is erősítette. 1988 elejére már világossá vált, hogy az állampárton belül nyílt hatalmi harc zajlik, amelynek tétje – a személyi ellentéteken túl – alapvetően a változás lehetősége és iránya. Kádár János pártfőtitkár márciusban még a válság létét is tagadta, majd április elején a pártegység megbontásának vádjával négy ismert értelmiségit (Bihari Mihály, Bíró Zoltán, Király Zoltán, Lengyel László) kizártak az MSZMP-ből. Közben az ellenzéki szerveződések is felerősödtek. Az MDF az év első felében rendszeres találkozókat, nyilvános fórumokat tartott a népligeti Jurta Színházban. Március végén a szakkollégiumi mozgalomból kinőve a Kommunista Ifjúsági Szövetség (KISZ) alternatívájaként megalakult a Fiatal Demokraták Szövetsége (Fidesz). A szervezet vezetői közül néhányat a rendőrség beidézett, majd az ügyészség “törvénytelen szervezet létrehozására irányuló tevékenység” miatt figyelmeztetett. Május elején a demokratikus ellenzék szervezete, a Szabad Kezdeményezések Hálózata is zászlót bontott, ebből a szerveződésből jött létre az év novemberében a Szabad Demokraták Szövetsége (SZDSZ). A legfontosabb változások azonban az MSZMP május 20–22 között tartott országos értekezletén történtek. Az ülésen a – részben szovjet támogatással és nyomásra – lemondását benyújtó Kádár Jánost “felfelé buktatták”, az ekkor létrehozott elnöki posztot kapta meg, míg a valódi döntéshozatal a főtitkárrá választott, ekkoriban “magyar Gorbacsovnak” nevezett Grósz Károly kezébe került. A pártértekezlet kimondta, hogy az 1985-ös célok nem teljesültek, valamint lehetővé tette a párton belül a szabad platformosodást. A pártvezetésbe számtalan új politikus került be, a 13 tagú Politikai Bizottságban csak öt régi tag maradt, a Központi Bizottság egyharmada kicserélődött. Ezzel lényegében véget ér a Kádár-rendszer, és a kérdés az maradt, hogy az utód(ok)nak reformokkal sikerül-e konszolidálni a diktatúra helyzetét, vagy az események magát a rendszert is elsöprik. Az új pártfőtitkár-miniszterelnök diplomáciai offenzívába kezdett, júliusban Moszkvában Gorbacsovval találkozott, majd az USA-ban tárgyalt Reagan elnökkel. A belpolitikában a párt jelszava a modellváltás lett, amelyet alapvetően a rendszer alapjainak megőrzése (egypártrendszer, 1956: ellenforradalom, szocializmus stb.) mellett, a gazdaság liberalizációjával képzeltek el. Az egyre feszültebbé váló magyar-román viszonyt – június végén a Hősök terén közel százezren tüntettek a tavasszal bejelentett romániai falurombolás (“településrendezés”) terve ellen – Grósz Károly Ceauşescuval való tárgyalással kívánta oldani, ám az augusztus végi aradi találkozó teljes kudarccal végződött. A magyar pártvezető látványos önfeladása megmutatta a Grósz által képviselt politika határait, és a párton belül is felerősítette vele szemben a nemzeti irány kritikáit. Az ősz egyik legfontosabb politikai vitatémáját az akkori csehszlovákiai Bős és a magyarországi Nagymaros között épülő vízlépcsőrendszer és a hozzá kapcsolódó erőmű felépítése jelentette. A vízlépcső, mint egy tipikus szocialista nagyberuházás, jelképpé vált, a vele szembeni tiltakozás politikai jelentőséget kapott, és több tömeges tüntetést eredményezett (a legjelentősebbre szeptemberben a Kossuth téren került sor). Az ügy lehetőséget teremtett arra, hogy a számos kérdésben megosztott és egyre differenciálódó ellenzék egységesen lépjen fel. Az MDF 1988 szeptemberében Lakiteleken Alapítólevelet fogalmazott meg (“nem fogadja el sem a kormánypártiság, sem az ellenzékiség címkéit”), és tulajdonképpen elindult a párttá alakulás útján. A Fidesz október-novemberi I. kongresszusán liberális indíttatású programnyilatkozatot fogadott el, és az operatív irányítás feladatára választmányt bízott meg. Novemberben létrejött az SZDSZ, amely liberális elveket és alapvetően szociáldemokrata célkitűzéseket tartalmazó Elvi Nyilatkozatot jelentetett meg, és ügyvivőket választott. Ugyanebben a hónapban megalakult az első történelmi párt, a Független Kisgazda-, Földmunkás és Polgári Párt (FKGP). Szerveződni kezdett a szociáldemokrata és a kereszténydemokrata mozgalom is. Bár sokan a történelmi pártokat tartották esélyesnek arra, hogy jelentős választói támogatást szerezzenek, ezeket a politikai erőket a belső feszültségek – amelyeket az állampárt állambiztonsági szolgálata is “segített” – miatt leginkább kizárások és viták kapcsán ismerhette meg a közvélemény. Így a két legjelentősebb szervezetnek az MDF és az SZDSZ számított, amelyek világnézeti alapjaik és politikai céljaik okán különböztek ugyan, ám egyaránt heterogén csoportosulásnak számítottak. Az MDF-ben egyszerre volt jelen a harmadikutas-baloldalinépi irányzat és az ekkor még kisebbségben lévő jobboldali-kereszténydemokrata szárny, míg az SZDSZ-ben szociálliberális és szabadelvű-konzervatív tábor is megtalálható volt. A pártosodás már egyértelműen a rendszer alapjait kérdőjelezte meg. A hatalmi harc az MSZMP-ben is élesedett a “reformerek” és a “rendszert védők” között, miközben a gazdasági válság egyre súlyosbodott. Grósz Károly, aki fél évvel korábban még a reformerek számára is elfogadható alternatívának tűnt, a megváltozott helyzetben – miközben saját elképzelései alig módosultak – már egyértelműen az utóbbi csoportba sorolódott. Grószt a miniszterelnöki székben a technokrata vonalhoz tartozó Németh Miklós váltotta, majd a pártfőtitkár november 29-én a Budapest Sportcsarnokban egy kommunista pártaktíva értekezleten meglepően éles hangon ítélte el a változásokat. Értékelése szerint Magyarországon osztályharc folyik, és ha nem tudnak “az ellenséges, ellenforradalmi erőkkel szemben” fellépni, akkor “az anarchia, a káosz és – ne legyen illúzió – a fehérterror fog eluralkodni” az országban. A grószi fenyegetés azonban már a párton belül is hatástalannak bizonyult: 10 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) ugyanezen a napon a többpártrendszer mellett állást foglaló felhívást jelentettek meg a párt reformerei, és reformkörök megalakítására szólítottak fel.. Az ellenzéki szervezetek pedig decemberben az MSZMP tagjaihoz írt levelükben először beszéltek egy nemzeti kerekasztal szükségességéről, majd januárban a baloldali indíttatású Új Márciusi Front nevű szervezet is az átmenetről szóló tárgyalásokat javasolt. 1989 elején újabb falak dőltek le. Januárban a parlament elfogadta az egyesülési és gyülekezési jogról szóló törvényeket. A hónap végén Pozsgay Imre, aki ekkor a Politikai Bizottság tagja és a kormány államminisztere volt, az általa felügyelt történelmi albizottság munkájára hivatkozva egy rádióműsorban 1956-ot népfelkelésnek minősítette. A forradalom utáni Kádár-rendszer egyik fontos legitimációs alapjáról volt szó, nem véletlen, hogy a felháborodott Grósz Károly a Központi Bizottság döntését kérte az ügyben. A testület februárban részben megerősítette Pozsgay értékelését (népfelkelés, majd utána ellenforradalom), ráadásul támogatta a többpártrendszer kialakulását. Innentől kezdve már nem a rendszerváltás iránya, hanem annak formája és sebessége maradt a kérdés. Az MSZMP vezetői úgynevezett kétszakaszos átmenetben gondolkoztak, és ennek megfelelően az 1985-ben megválasztott parlamenttel kívánták elfogadtatni az alkotmány módosítására tett javaslatukat. Az ellenzék viszont illegitimnek minősítette a törvényhozást, és beleszólást kért a döntéshozatalba. A tárgyalásos átmenet előkészítése február és június között zajlott. A politikai alkudozásokat a rendszerváltás két jelentős, jelképes tömegakciója kísérte. A munkaszüneti nappá nyilvánított március 15-én az ellenzék – az MSZMP-vel együtt fellépő szociáldemokraták és kisgazdák kivételével – közösen emlékezett. Június 16-án pedig sor került Nagy Imre és mártírtársai komoly visszhangot kiváltó újratemetésére, ahol a hat felszólaló közül a Fidesz képviseletében beszédet mondó Orbán Viktornak erősen antikommunista töltetű szónoklata vált a legemlékezetesebbé. Az ellenzéki pártok tavasszal újabb lépést tettek a karakterük meghatározására. Az MDF-ben heves viták folytak a párttá alakulás kérdéseiről. Az SZDSZ megjelentette nagy hatású liberális programját (A rendszerváltás programja), amelyben az átmenet gazdasági és közjogi alapjai fogalmazódtak meg. A Független Jogász Fórum felhívására március 22-én nyolc szervezet (MDF, SZDSZ, FKGP, MSZDP [Magyarországi Szociáldemokrata Párt], MNP [Magyar Néppárt], Fidesz, Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája, Bajcsy-Zsilinszky Endre Baráti Társaság – később csatlakozott a KDNP [Kereszténydemokrata Néppárt] is) részvételével megalakult az Ellenzéki Kerekasztal (EKA), elsősorban azzal a céllal, hogy egyesítse az ellenzéki erőket, és lehetetlenné tegye, hogy az MSZMP különalkukat kössön az egyes szervezetekkel. Az EKA két alkotmányjogászt, az MDF-es Sólyom Lászlót és az SZDSZ-es Tölgyessy Pétert bízta meg az előkészítő tárgyalások közös ellenzéki koncepciójának kidolgozásával és e tárgyalások lefolytatásával. Az MSZMP-ben 1989 tavaszára az egyes irányzatok között szinte teljesen megszűnt az összetartó erő. Április közepén Kecskeméten találkoztak a párt reformkörei, és megfogalmazták a pártkongresszus összehívásának igényét. Április 12-én, miközben már folytak Nagy Imre újratemetésének előkészületei, Kádár János váratlanul megjelent a Központi Bizottság ülésén, ahol drámai hangvételű, zavaros beszédet tartott. Nem függetlenül ettől, Kádárt egészségi állapotára hivatkozva május 8-án a Központi Bizottság felmentette. Utóda az MSZMP elnöki posztján Nyers Rezső lett. Kádár János július 6-án elhunyt. Május 10-én a Németh-kormány jelentős átalakítására került sor, ekkor lépett be a kabinetbe Horn Gyula, Glatz Ferenc és Békesi László is. Egyre világosabbá vált, hogy Németh Miklós önálló politikai szerepre készül, és ha kell, akár a pártfőtitkárral és az MSZMP-vel szemben is érvényesíti akaratát. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások június 13-án kezdődtek meg. Az MSZMP és az EKA mellett harmadik tárgyaló félként megjelentek az állampárthoz kötődő társadalmi szervezetek is, de olyan módon, hogy nem akadályozhatták meg a két “fő tárgyaló fél” esetleges döntését. A tárgyalások alapvetően két témakört érintettek: “a demokratikus politikai átmenet megvalósítását szolgáló elvek és szabályok meghatározását”, valamint – az MSZMP nyomására – “a gazdasági és szociális válság leküzdésének stratégiai feladatait”. A legjelentősebb viták a közjogi kérdések körül alakultak ki, és itt is sikerült elérni a legkomolyabb eredményeket. Az EKA kezdetben ragaszkodott hozzá, hogy csak az átmenethez szükséges változtatásokban állapodjanak meg, az új alkotmányról és a hozzá kapcsolódó törvényekről ne essen szó, azokat majd a szabad választások után tárgyalja meg a parlament. Az MSZMP ezt elutasította, és a legtöbb közjogi kérdésben – alkotmány, Alkotmánybíróság, pártok, választási rendszer, büntető törvénykönyv, büntetőeljárási törvény – megállapodásra törekedett. Az MSZMP-EKA és az EKA-n belüli viszony “állatorvosi lovának” a köztársasági elnöki intézmény kapcsán kialakult konfliktus bizonyult. A tárgyalások ideje alatt az MSZMP vezetése átalakult, a döntéshozatal a kompromisszum eredményeként összeállított Nyers–Grósz–Pozsgay–Németh összetételű elnökség kezébe került. A pártvezetés döntött arról is, hogy köztársasági elnökjelöltje Pozsgay Imre lesz. Miután Pozsgay ekkor az egyik legnépszerűbb politikus volt, és hozzá hasonló ismertséggel és támogatottsággal rendelkező személy értelemszerűen nem lehetett a nyilvánosság előtt korábban nem szerepelt ellenzék soraiban, az MSZMP abban 11 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) volt érdekelt, hogy az államfő megválasztására minél előbb, lehetőleg még a parlamenti választás előtt kerüljön sor. Az ellenzék egy része, élén a kezdetben ezt a javaslatot még elutasító MDF-fel, egy idő után kompromisszumként hajlandó lett volna elfogadni, hogy az államfő egyszeri alkalommal történő közvetlen választására még a parlamenti voksolás előtt kerüljön sor. Az SZDSZ és a Fidesz azonban félmegoldásnak, a rendszerváltás “lengyel mintájú” szükségtelen lefékezésének tartotta ezt a javaslatot, és ragaszkodott a parlamenti választás utáni elnökválasztáshoz. Az EKA szervezetei között a nyár végére már teljesen megszűnt a bizalom, rendszeressé váltak az MSZMP-vel külön folytatott háttértárgyalások. Elhúzódó viták után szeptember 18-án az SZDSZ és a Fidesz képviselői a koncepcionális ellentétek miatt nem írták alá a közjogi megállapodást, de – hogy ne akadályozzák annak létrejöttét – nem is éltek vétójogukkal. Tölgyessy Péter és Kövér László az aláírási ceremónián bejelentette, hogy népszavazást kezdeményeznek. Az akcióhoz az MSZDP és az FKGP is csatlakozott. A kerekasztal-tárgyalások ideje alatt, júliusban Magyarországra látogatott George Bush amerikai elnök, szeptemberben pedig a kormány lehetővé tette, hogy Ausztria felé elhagyja az országot az itt tartózkodó több mint tízezer keletnémet menekült. Az ellenzék által több választókerületben kezdeményezett képviselői “visszahívások” miatt kiírt időközi választásokon rendre ellenzéki – MDF-es – jelöltek győztek, így augusztus végén a parlamentben Király Zoltán vezetésével már megalakulhatott egy ötfős ellenzéki frakció. Ősszel a parlament a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások eredményeit törvényekbe foglalta. A megállapodások többségét változtatás nélkül fogadták el, néhány ponton azonban – például a választási törvényben az egyéni képviselői helyek számának növelése – a képviselők módosították a szöveget. A törvényhozási folyamat lezárásaként október 23-án Szűrös Mátyás házelnök, aki az új alkotmány értelmében ideiglenes köztársasági elnök lett, az Országház erkélyéről kikiáltotta a Magyar Köztársaságot. A harmadik köztársaság megszületésekor már nem létezett az MSZMP. Bár Grósz Károly főtitkár az állampárt fenntartását javasolta, október 7-én a párt XIV. és egyben utolsó kongresszusán a küldöttek elsöprő többséggel döntöttek a feloszlatásáról, és egyben a Magyar Szocialista Párt (MSZP) létrehozásáról. A formálisan jogutódnak számító és Nyers Rezsőt elnökévé választó szervezet elhatárolta magát a “bűnöktől, a tévesnek, hibásnak bizonyult elvektől és módszerektől”. A párt átalakítását ellenző, kisebbségbe szorult vezetők decemberben Thürmer Gyula vezetésével folytatták a kongresszust, és bejegyeztették a marxista alapokon álló MSZMP-t. Októberben fontos változások történtek a közelgő választások – az MSZP mellett – legnagyobb esélyesének tartott MDF-ben is. A párt II. országos gyűlésén a kerekasztal-tárgyalásokon vezető szerepet játszó és az MDFet már egy évvel korábban is jobbközép-kereszténydemokrata pártként elképzelő Antall Józsefet választották elnöknek. A párt saját köztársaságielnök-jelöltet is állított Für Lajos személyében, ám a november 26-án megtartott négyigenes népszavazás “elnapolta” az államfő választását. A referendumon – amely előtt az MDF támogatóinak a szavazástól való távolmaradást ajánlotta – 58 százalékos részvétel mellett minimális különbséggel a kezdeményezők által képviselt álláspont győzött. A népszavazás tulajdonképpen már a parlamenti választási kampánynyitányának számított, ezért is volt igazán jelentős az MDF-nél lényegesen kevésbé népszerű kezdeményező pártok számára a politikai siker. A parlament december végén feloszlatta önmagát, Szűrös Mátyás pedig kiírta az országgyűlési választásokat. Az ellenzéki pártok közötti feszültségek már ősszel kiéleződtek. Az SZDSZ és a Fidesz az MDF-et azzal vádolta, hogy az MSZP-vel készül koalícióra lépni. Pozsgay államfői ambícióinak bukása után azonban az MDF is egyre erőteljesebben élt az antikommunista retorika eszközeivel. A kampány “fekete báránya” így az 1989 végén még a választások esélyesének számító MSZP lett: szinte minden induló velük szemben határozta meg magát. A szocialisták esélyeit tovább rontották a válságos gazdasági helyzet miatt szükséges drasztikus áremelések, majd az 1990 januárjában kirobbant Dunagate-botrány következményei. Dokumentumok bizonyították, hogy az állambiztonsági szervek az alkotmánymódosítás után is folytatták az ellenzéki politikusok lehallgatását, és anyagaikat eljuttatták az MSZP vezetőinek. Az új köztársaság első jelentős botrányának hatására a belügyminiszter és helyettese is lemondásra kényszerült.

3. 3. Antall- és Boross-kormány (1990–1994) Az 1990 tavaszán megtartott első szabad választás a rendszerváltó pártok elsöprő sikerét, illetve az MSZP kudarcát hozta, és ezzel új időszámítás indult el a magyar politikában. A két legjelentősebb szervezet, az MDF és az SZDSZ viszonya a választási kampány végére kifejezetten megromlott, a sokak által kívánt nagykoalíció esélyei jelentősen csökkentek. A választásokon győztes MDF elnöke, Antall József a természetes szövetségesnek tartott jobboldali pártokkal, az FKGP-vel és a KDNP-vel kötött koalíciót támogatta. Az SZDSZ és az MSZP mellett még a Fidesz került be ellenzéki pártként a parlamentbe. 12 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) A választásokat követő új helyzetben már nem a végrehajtó hatalom gyengítése, hanem a kormányképesség megteremtése lett a győztesek érdeke. Antall József még saját pártja legtöbb politikusát sem bevonva, tárgyalásokat kezdett az SZDSZ néhány vezetőjével az alaptörvény módosításáról. Az április 29-én kötött és a köztudatba paktumként bekerült megállapodás – majd ennek nyomán az alkotmány módosítása – a kancellárdemokrácia irányába mozdította el a kormányformát, és megteremtette a stabil kormányzás feltételeit. A konstruktív bizalmatlanság intézményének bevezetéséért és a kétharmados törvények körének szűkítéséért cserében az SZDSZ lehetőséget kapott arra, hogy politikusuk, Göncz Árpád kerüljön az államfői pozícióba. A megállapodás az előkészítésbe be nem vont parlamenti szereplők között komoly felháborodást váltott ki, és a két ellenzéki liberális párt, az SZDSZ és a Fidesz között is erősítette a bizalmatlanságot. 1990. május 2-án megkezdte működését az új parlament. Másnap Antall Józsefet javasolta az ekkor még “ideiglenes” köztársasági elnök, Göncz Árpád kormányfőnek. Május 23-án a parlament meg is választotta az MDF elnökét miniszterelnöknek. Ezzel megkezdte munkáját a jobbközép koalíció, amelyre olyan súlyú feladatok vártak, hogy találónak nevezhető az új kormányfő “kamikaze-kormány” jellemzése. Miközben az ország elsősorban a gazdasági nehézségek megoldását és a romló életszínvonal megállítását várta az új demokratikus politikai elittől, a parlamentben zajló és az évtizedes diktatúra után teljesen szokatlannak tűnő viták hamar kikezdték a kormány népszerűségét. Ráadásul a legfontosabb összecsapások alapvetően szimbolikus kérdések körül alakultak ki, ilyennek számított például 1990 nyarán a hittan- és a címervita. A paktum nyilvánosságra kerülésekor az MDF frakciójából kilépő Király Zoltán népszavazást kezdeményezett a köztársasági elnök közvetlen választása céljából. A parlamenti pártok közül egyedül a teljes elszigeteltség állapotában lévő szocialisták támogatták az akciót, ám így is sikerült összegyűjteni a megfelelő számú aláírást. A nyár közepén, július 29-én megtartott népszavazás azonban az alacsony részvétel miatt érvénytelen lett. A paktumot nem sikerült felülírni: a parlament augusztus 3-án már az első fordulóban államfővé választotta Göncz Árpádot. Az MDF-SZDSZ megállapodás lehetővé tette, hogy az új kormány érvényesíthesse saját programját, de a konfliktusok számát nem csökkentette. Antall ugyan megerősítette helyét a pártjában és a kormány élén, ám azzal, hogy a legnagyobb ellenzéki párt politikusa lett a köztársaság elnöke, egy újabb potenciális feszültségforrás keletkezett. A közjogi keretek újszerűsége, a begyakorlott demokratikus politikai ügymenet hiánya tálcán kínálta az alkalmakat az új szereplők közötti ütközésekre. De nem volt jobb a helyzet a koalíción belül sem. Az egyébként is heterogén, széles gyűjtőpárti MDF programja nehezen volt összeegyeztethető a választási kampányban erősen populista irányba mozduló kisgazdák követeléseivel. Az első nagy nyilvánosságot kapó gazdasági jellegű konfliktus, a diktatúrában államosított termőföldtulajdonok ügyének rendezése már a kormányon belüli ellentéteket is megmutatta. A kisgazdák ragaszkodtak az eredeti helyzet visszaállításához, az úgynevezett reprivatizációhoz, ám Antall miniszterelnök – az Alkotmánybíróság segítségével – a kárpótlás mellett döntött. A kisgazdák látszólag tudomásul vették a kudarcot, de politikai programjuk kényszerű feladása lehetőséget teremtett a párton belüli belső ellenzéknek, hogy a reprivatizáció további követelésével támadást indítson a koalíció ellen és a párt elfoglalása érdekében. Az önkormányzati választási kampány hajrájában került nyilvánosságra az MDF frakcióvezetőjének fogalmazványa. Kónya Imre az úgynevezett Justitia-tervben az emberek igazságérzetére hivatkozva az “ország katasztrofális helyzetéért felelős” személyek elleni eljárás megindítását, a volt politikai vezetők kiemelt nyugdíjának felülvizsgálatát, az állampárti szervezetek vagyonelszámoltatását, az állami vagyon kiárusításának ellenőrzését, az állami vezetők javadalmazásának korlátozását stb. helyezte kilátásba. Szeptember 30-án és október 14-én megtartott önkormányzati választásokon – különösen a városokban – a liberális ellenzék, az SZDSZ és a Fidesz aratott győzelmet. A gazdaságban az új kormány komoly nehézségekkel találkozott. Évről évre csökkent a gazdaság összteljesítménye, ráadásul a szerkezetátalakító lépések rövid távon újabb megrázkódtatásokkal jártak. A mélypontnak egyértelműen 1991 látszik, ekkor közel 12 százalékkal csökkent a GDP és az infláció 35 százalékos volt. A gazdasági nehézségeket a társadalom is egyre nehezebben viselte. Az üzemanyag árának – korábban tagadott – drasztikus emelése miatt 1990. október 26-án a budapesti taxisok, majd a hozzájuk csatlakozott vidéki kollégáik a főbb közlekedési csomópontok elállásával megbénították az ország közlekedését. A politikai válságot súlyosbította, hogy a miniszterelnök betegsége miatt kórházban feküdt. A pattanásig feszült helyzetben a fővárosban egyszerre vonultak az utcára a kormányellenes és a kormányt támogató erők. Az ellenzéki pártok közül leginkább az SZDSZ érezte úgy, hogy az események alkalmasak lehetnek a kormány megbuktatására. A válság végül tárgyalóasztal mellett, az Érdekegyeztető Tanácsban oldódott meg. A taxisblokádban részt vevők a köztársasági elnök törvényjavaslata alapján mentesültek a hátrányos jogkövetkezményektől.


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) A kormányfő a politikai és gazdasági válságból önkritikus megszólalásokkal, majd minisztercserékkel kereste a kiutat. Decemberben bejelentette, hogy a blokád idején a miniszterelnököt helyettesítő és szereplései miatt sokat támadott Horváth Balázs belügyminiszter helyét Boross Péter veszi át, valamint váltás történik a pénzügyminisztérium élén is. Az új miniszter, Kupa Mihály első intézkedéseinek egyikeként a következő év elején jelentős forintleértékelésről döntött, majd márciusban a kormány elfogadta az általa előterjesztett négy évre szóló gazdasági akcióprogramot. Az úgynevezett Kupa-program a privatizáció felgyorsítását, liberalizációt, valamint az infláció és a munkanélküliség elleni küzdelmet ígérte. 1991. január elején ismét újult erővel feszült egymásnak a kormány és ellenzéke az úgynevezett Kalasnyikovbotrány ürügyén. Kiderült, hogy pár hónappal korábban Magyarországról géppisztolyok és lőszerek kerültek nagy mennyiségben Horvátországba, és emiatt a belgrádi vezetés élesen támadta az országot. Az SZDSZ és a Fidesz a parlamentben vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezte, felelősségre vonás azonban nem történt. A történtekre a két ellenzéki párt másként reagált. A szabad demokraták a botrány után februári küldöttgyűlésükön úgy vélték, hogy a kormány megbuktatása kisebb veszélyt jelent a demokráciára, mint hivatalban maradása. A Fidesz ezzel szemben a válság megoldására márciusban a spanyol Moncloa-paktum mintájára hatpárti tárgyalássorozatra tett javaslatot. A gazdasági nehézségekkel és botrányokkal küzdő kormány azonban nem csupán az ellenzékkel került konfliktusba. A miniszterelnök és a köztársasági elnök társbérlete hamar feszültségekhez vezetett. 1991-ben szimbolikus pillanata volt a kialakulatlan közjogi helyzetből következő csatározásoknak a visegrádi csúcstalálkozó: a csehszlovák és a lengyel vendégek fogadása kapcsán Antall és Göncz között hatásköri konfliktus alakult ki. Később az államfő nem látta indokát, hogy felmentse a hadsereg parancsnokát, majd megtagadta a tévés és rádiós alelnökök kinevezését, illetve a két médium vezetőjének felmentését. Antall miniszterelnök az Alkotmánybíróságtól kért jogértelmezést. A testület megerősítette a miniszterelnök értékelését, és pontosította az elnök közjogi helyzetét. Mindez nem jelentette automatikusan az elnök és a kormány közötti konfliktusok megszűnését, de segített abban, hogy a politikai feszültségeket mentesítse az alkotmányjogi-hatásköri vitáktól. Ennek ellenére 1992-ben újabb területen, a külpolitika ügyében is nézeteltérések alakultak ki. A politikai vita 1992. október 23-án folytatódott: a Kossuth téren az államfő a fütyülések és bekiabálások miatt nem tartotta meg ünnepi beszédét, majd hetekig tartó polémia következett arról, hogy vajon a kormánynak volt-e tudomása a készülő akcióról, segítette-e valamilyen módon a térre érkezett, jól azonosítható szélsőjobboldali csoportot. A kormányfőnek saját koalíciós partnerével is meggyűlt a baja. A kisgazdapárton belül hatalmi harc kezdődött, amelyben Torgyán József és támogatói egyértelműen a koalíciós partner támadásától reméltek népszerűséget. 1991. március 18-án – miután Antall kijelentette, hogy szívesebben látna mást az FKGP parlamenti vezetőjeként – Torgyánt leváltották a frakcióvezetői posztjáról. A frontvonalak egyre világosabbá váltak: a frakcióban az antallista, míg a pártban a torgyánista irányzat került többségbe. A pártelnökké választott Torgyán a koalíciós szerződés újratárgyalását követelte. Október végén a kisgazdák országos vezetősége visszahívta minisztereit a kormányból, néhány parlamenti képviselőt kizártak a pártból, majd novemberben Torgyán József hűségesküt követelt a képviselőcsoport tagjaitól. A frakció válaszul felfüggesztette a pártelnök képviselőcsoporti tagságát. Torgyán József ezt követően hozzá hű egy tucat taggal megalakította a képviselőcsoportját, míg a többség kormányt támogató kisgazdaként a párt nélküli frakcióban maradt. A Torgyán-ellenes erők 1992 júniusában még egy kísérletet tettek az elnök eltávolítására, ám a pártszékház – szó szerinti – ostroma sikertelennek bizonyult. Összességében a koalíciós partner belső megosztottsága megingatta ugyan a kormányt, de a parlamenti többség a kormányt támogató kisgazdáknak köszönhetően a ciklus végéig megmaradt. A parlamentben a kisgazda belviszály mellett is számos változás történt. A rendszerváltás heterogén pártjaiban a frakciófegyelem nehezen alakult ki, a kormányoldalról az ellenzékhez és fordítva is vándoroltak képviselők. 1991-ben a törvényhozás tovább folytatta a szimbolikus-ideológiai kérdések megvitatását, bár sor került alapvető fontosságú gazdasági jogszabályok (koncessziós, szerencsejáték-, számviteli törvény) elfogadására is. A három legtöbb vitát kiváltó és az Alkotmánybíróságot is megjárt törvényjavaslat – a kárpótlásról, az ügynökökről- és az igazságtételről – mégis az előző rendszerhez való viszonyt érintette. Közös jellemzőjük, hogy nehezen tudták összeegyeztetni a diktatúra elítélését, kárainak enyhítését a demokratikus normákkal. Nem véletlen, hogy amikor végül, többszöri nekifutás után hatályba léphettek, a kompromisszumos megoldás sem az eredeti pártolókat, sem az ellenzőket nem elégítette ki. A kormány és az ellenzék közötti feszültség 1991 őszén tovább éleződött, méghozzá olyan módon, hogy az ellenzéken belüli kapcsolatokban is változásokat generált. Szeptember 5-én került nyilvánosságra az úgynevezett Kónya-dolgozat, amelyben az MDF frakcióvezetője a párt korábbi mérsékelt politikáját taktikai megfontolásokkal indokolta, és javaslatot tett a rendszerváltás felgyorsítására, a közszolgálati médiumok feletti kormányzati ellenőrzés erősítésére, “politikai beállítottságának és szellemiségének” gyökeres megváltoztatására. 14 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) Szeptember 26-án több száz értelmiségi aláírásával megjelent a Demokratikus Charta nevű felhívás, amely 17 pontban – “demokrácia akkor lesz, ha…” kitétellel – fogalmazta meg az aláírók tiltakozását. Bár Antall miniszterelnök “alkotmányjogi tankönyvekbe illő közhelyeket” tartalmazónak minősítette a dokumentumot, valójában a kormány elleni vádiratról volt szó. A chartából kinövő mozgalom arra is alkalmasnak bizonyult, hogy közelítse egymáshoz az ellenzéki pártokat, elsősorban az MSZP-t és az SZDSZ-t. A Fidesz ugyanis, bár dokumentumot aláíró a Surányi György jegybankelnök felmentésekor – pontosabban, újrajelölésének elmaradásakor – a miniszterelnök indoklása miatt tiltakozása jeleként csatlakozott a szöveghez, a mozgalomban nem vett részt. A Demokratikus Charta a rendszerváltáskor még egymástól legtávolabbnak látszó két párt, az MSZP és az SZDSZ közötti falakat segített lebontani, és ezzel fokozatosan új helyzet jött létre az ellenzéki oldalon. 1991 őszén azonban nem az MSZP vagy az SZDSZ számított favoritnak. A közvélemény-kutatások tanúsága szerint a Fidesz tavasz óta magabiztosan vezetett, előnye egészen 1993-ig meg is maradt. Az MSZP támogatottsága nem érte el a teljes népesség tíz százalékát, az SZDSZ pedig az MDF-fel fej-fej mellett haladt. A szabad demokraták számára ráadásul a belső viták időszaka következett el. Miután kiderült, hogy Kis János elnök nem jelölteti magát, a párton belül heves kampány indult el. 1991. november 23-án a kerekasztaltárgyalások egyik főszereplője, Tölgyessy Péter – akit 1990 őszén váratlanul leváltottak a frakcióvezetői posztról – a pártvezetéssel elégedetlenek támogatásával győzelmet aratott riválisai felett. A választás azonban nem lezárta, hanem felgyorsította a párton belüli válságot. A korábbi pártvezetés tagjai háttérbe húzódtak, Pető Iván a frakcióvezetőségről is lemondott. Az SZDSZ elindult a platformosodás útján, miközben népszerűsége egyre csökkent. A belső válság egy év múlva Tölgyessy vereségéhez és Pető Iván elnökké választásához vezetett. A gyűjtőpárti jelleggel induló rendszerváltó politikai erő belső problémái, a kormányzás nehézségei, a sorra elvesztett időközi választások, a romló népszerűségi adatok, a gazdasági átmenet nehézségei 1992-ben az MDFben belső robbanáshoz vezettek. A kormánypárti képviselők csalódottságának próbált hangot adni a párt alelnöke augusztus végén megjelent írásában. Csurka István erélyesebb fellépést irányzott elő a médiumok vezetőivel szemben, élesen támadta – tel-avivi ügynöknek nevezve – az államfőt, ráadásul a kormányfő betegsége miatt az utódlás kérdését is felvetette. Az ellenzék tiltakozott, de az MDF-en belül is sokan követelték az elhatárolódást az irománytól. Antall miniszterelnök szeptemberben a parlamentben bírálta az írást, de a párton belül is népszerű alelnök kiszorítását – taktikai okokból – csak óvatosan kezdte meg. Az egyre fogyatkozó parlamenti többség miatt a látványos szakítás akár a frakció szakadását is eredményezhette volna, ezért az összecsapást a következő évre halasztották. Végül 1993 júniusában került sor Csurka István kizárására, ám olyan módon, hogy vele és néhány radikálissal együtt a párt liberális szárnyához sorolt prominenseknek (Elek István, Debreczeni József) is távozniuk kellett. A frakcióból és a pártból is kizárt Csurka ezt követően megalakította a Magyar Igazság és Élet Pártját (MIÉP), amelynek azonban 1994-ben nem sikerült bejutnia a parlamentbe. 1993 elején a közvélemény-kutatások még mindig a Fidesz fölényét jelezték. A párt közel két és félszer nagyobb támogatottsággal rendelkezett, mint a második helyen álló MSZP. Az év azonban radikálisan megváltoztatta a politikai erőviszonyokat: decemberben már fej-fej mellett állt a két párt. A szocialisták előretörését jelezte a május 21-én megtartott társadalombiztosítási választás eredménye is, ahol az MSZP-hez kötődő MSZOSZ elsöprő fölénnyel győzött. A változás okait keresve legalább három magyarázat kínálkozik. Egyrészt a kilencvenes évek elején még kialakulatlan választói bázis rendkívüli illékonysága. Másrészt az egyre erősödő kormányváltó hangulat, amely kiegészült a rendszerváltás előtti időszakhoz kapcsolódó nosztalgiák felerősödésével. Harmadrészt pedig azok az ügyek, amelyek miatt megkérdőjeleződött a Fidesz kormányváltó szándékának őszintesége. A Fidesz megítélésnek leginkább az úgynevezett székházbotrány ártott. 1993 májusában derült ki, hogy a párt az MDF-fel közösen egy 1991-es törvény értelmében, de titkos kormányhatározattal jutott hozzá egy nagy értékű ingatlanhoz, amelyet a birtokba vétel után értékesített. Jogi felelősségre vonás nem történt, de az ügy megingatta a Fidesz támogatottságát. Egyrészt a párt a közvélemény egy részének szemében elveszette a korábban szinte egyedüliként birtokolt “ártatlanságát”, másrészt pedig a téma lehetőséget adott arra a politikai riválisoknak, hogy a legnagyobb kormánypárt és az ellenzék ekkor legjelentősebb támogatottsággal rendelkező pártja közötti közeledésről beszéljenek. A székházbotrány ráadásul a párton belül felerősödő hatalmi harcban is kitüntetett szerepet kapott. Pár hónappal a választások előtt kilépett a Fideszből az elnökké választott Orbán Viktor belső ellenzékét vezető Fodor Gábor, majd az SZDSZ-ben folytatta politikai karrierjét. Az eset tovább növelte a két párt közötti bizalmatlanságot, bár a Fidesz és az SZDSZ közös megállapodás alapján készült a választásokra. A “liberális koalíció” esélye azonban 1994-re, a két politikai erő ellentétes irányú mozgása miatt, radikálisan csökkent.


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) Míg az ellenzéken belül jelentős változások történtek, a kormánypártok támogatottsága alig változott. Februárban a miniszterelnök hat tárca élén is változtatott, de az alapvető gazdasági és politikai problémákon már nem tudott úrrá lenni. December 12-én hosszas betegség után elhunyt Antall József, a kormány élére Boross Péter, az MDF elnöki posztjára Für Lajos került. Bár a parlament 1994. március 22-én ellenszavazat nélkül döntött arról a határozati javaslatról, amely felhatalmazta a kormányt, hogy a térség országai közül elsőként nyújtsa be az Európai Unióhoz a csatlakozási kérelmet, a törekvés legfeljebb szimbolikus gesztusnak számított. Az ország 1994-ben még messze nem jutott túl a rendszerváltást követő sokkon, és – valóban fontos lépések ellenére – nem tudta megoldani az előző rendszerből örökölt gazdasági válságot.

2.1. táblázat - 1. táblázat Pártelnökök (1988–2006)* Fidesz Pártalapítás

MDF

MSZP

1988. III. 1988. IX. 3. 1989. X. 30.Választmány Ideiglenes Rezső Ügyvezető Elnökség

SZDSZ 7.Nyers 1988. XI. 13 Ügyvivő Testület

(III. 11.) Bíró Zoltán (ÜE)

1989

(X. 22.) József

1990

Antall (V. 27.) Horn Gyula (IV. 22.) Kis János

1991

(XI.23.) Péter

1992

(XI. 13.) Pető Iván

1993

(IV. 18.) Viktor

Tölgyessy

Orbán (II. 19.) Für Lajos

1994 1995

(III. 2.) Sándor

1996

Lezsák

1997

(IX. 6.) László

1998

(V. 24.) Gábor

Kuncze

Kovács (VI. 20.) Bálint

Magyar

(I. 30.)(Dávid Ibolya

1999 2000

(I. 29.) László

(Kövér

2001

(V. 06.) Zoltán

Pokorni

2002

(VII. 3.) Áder János (ÜE)

2003

(V.17.) Orbán Viktor

(XII. 2.) Demszky Gábor (VII. 1.) Gábor

(X. 16.)Hiller István

2004 16


Kuncze

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006)

2005 2006 Megjegyzés: ÜE – ügyvezető elnök. A dátumok az elnökké választás időpontját jelölik, ami nem zárja ki, hogy ugyanaz a személy korábban – az előző elnök mandátumának megszűnése után – ügyvezető elnökként funkcionáljon, ezt azonban külön nem jelöljük.

4. 4. Horn-kormány (1994–1998) Az 1994. májusi parlamenti választáson az a párt szerepelt a legjobban, amely egyszerre ígérte a gazdaság gyors rendbetételét és az életszínvonal növelését. A kádári nosztalgiára és a modernizáció jelszavára egyaránt építő MSZP a parlamentben abszolút többséget szerzett. A négy évvel korábbi győztes, az MDF szavazóinak közel felét vesztette el, de még így is a legnagyobb ellenzéki párt lett. Az MSZP-MDF radikális helycseréje mellett kevés változás történt: 1994-ben ugyanaz a hat párt lépte át az időközben négyről öt százalékra emelt parlamenti küszöböt. Bár a parlamenti logika ezt nem igényelte, az abszolút többséggel rendelkező MSZP mégis koalíciós ajánlatot tett a jól hajrázó és közel húszszázalékos választási eredménnyel ismét második helyen végző SZDSZ-nek. A két párt közötti közeledés már korábban elindult, ennek ellenére sokak számára a meglepetés erejével hatott a koalíció létrejötte. Az együttműködés lehetséges indokai között két dolgot érdemes figyelembe venni. Egyrészt azt a hazai és nemzetközi nyomást, amely a volt állampárt egyedüli kormányzásától félve a liberálisokat “belső fékké”, más megközelítésben a kormányt legitimáló szereplővé kívánta tenni. Másrészt azt a megfontolást, amely szerint a gazdasági válsághelyzetben egy kétharmados támogatottsággal rendelkező kormány könnyebben birkózhat meg a nehéz döntésekkel, mint egy kényes többséggel rendelkező. A két fél mindenesetre június 24-én aláírta a rendkívül részletes, kölcsönös garanciákat nyújtó koalíciós megállapodást, majd július 15-én megalakult a Horn-kormány, amelyben az SZDSZ három tárcát kapott. Az új kormány megalakulása után alapvetően négy kérdés merült fel: mit tesz az alkotmányozásra alkalmas többségével a kabinet, sikerül-e megoldania a gazdasági nehézségeket, mi lesz a meggyengült jobboldali ellenzékkel és vajon működőképes lehet-e egy ilyen fölös többségű és feszültségekkel terhelt múltú koalíció? A Horn-kormány fontos törekvése volt egy új alkotmány elfogadása. Annak érdekében, hogy stabil, hosszabb távon is működőképes közjogi rendszer jöjjön létre, a kétharmados többséggel rendelkező koalíció önkorlátozást vállalt, és azt garantálta, hogy az ellenzék többségének támogatása nélkül nem terjeszt elő módosítást. Bár több alkotmánykoncepció is született, és 1995 júniusától a parlamentben egy bizottság is munkához látott, részben a szocialista párt belső megosztottsága, részben az ellenzék egy részének ellenállása miatt nem sikerült elfogadtatni a parlamenttel egyik változatot sem. Mindez azonban nem jelentette azt, hogy az alkotmányozó többséggel rendelkező koalíció néhány fontos ponton ne változtatott volna a közjogi rendszeren. Már 1994 júliusában elfogadta a parlament Horn Gyula, valamint a választásokon az SZDSZ miniszterelnök-jelöltjeként indult Kuncze Gábor javaslatára a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló törvény módosítását, amelynek értelmében lehetővé tették, hogy polgármesterek is lehessenek országgyűlési képviselők. Ezt követően a koalíció módosította az önkormányzati választási rendszert, s így a korábbi kétfordulós eljárás helyett a relatív többség elve alapján és a polgármesterek közvetlen választásával került már sor december 11-én a voksolásra. Az 1994-es önkormányzati választás alapvetően a kormánypártok sikerét hozta, a városokban a legtöbb helyen a szocialisták nyertek. Újdonságnak számított azonban, hogy a korábban megosztott ellenzék több helyen közösen indult. A közjogi ügyeknél nagyobb jelentőséggel bírt a gazdasági válságkezelés. 1994-ben a kormány több alkalommal döntött a forint leértékeléséről, és Békesi László pénzügyminiszter javaslatára októberben pótköltségvetést fogadtatott el a parlamenttel. A költségvetésre háruló nyomás azonban nem enyhült. A kormány összeütközésbe került a Nemzeti Bank elnökével is: 1994. november 23-án Bod Péter Ákos jegybankelnök Horn miniszterelnökkel történő megbeszélése után váratlanul benyújtotta lemondását. Utóda Surányi György lett. A miniszterelnök és pénzügyminisztere közötti, már a választási kampányban is tapasztalt ellentétek 1995. január végén Békesi lemondásához vezettek. Horn Gyula Bokros Lajost kérte fel a tárca vezetésére. A lassan gazdasági összeomláshoz vezető helyzetben Horn, Bokros és Surányi titokban előkészítettek, majd március 12-én bejelentettek egy válságkezelő tervet. Az úgynevezett Bokros-csomagról még a kormány tagjai sem értesültek előre, a program nyilvánosságra hozatala után két tárcavezető azonnal be is 17 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) nyújtotta lemondását. A csomag alapvetően a külgazdasági egyensúly javítását és az államháztartás hiányának mérséklését tűzte ki célul. A kormány egyrészt a forint kilencszázalékos egyszeri, majd folyamatos, úgynevezett csúszó leértékeléséről, másrészt nyolcszázalékos vámpótlék bevezetéséről, harmadrészt pedig számos megszorító lépésről határozott, amelyek következtében jelentős reálbér- és életszínvonal-csökkentés következett be. A parlament május 30-án döntött a csomagról: a többség igennel voksolt, az ellenzék egységesen elutasította és néhány szocialista képviselő is frakciójától eltérően nemmel szavazott. Bár Göncz államfő aláírta a törvényjavaslatokat, utólagos normakontrollt kérve többen az Alkotmánybírósághoz fordultak. A testület számos rendelkezést alkotmányellenesnek talált, de a teljes csomagot nem semmisítette meg. Miközben a kormány a Bokros-csomaggal próbálta megoldani a gazdasági válságot, az intézkedéssorozat segített az azt ellenző pártoknak abban, hogy egyrészt növeljék a támogatottságukat, másrészt pedig közös platformra helyezkedjenek. Az 1994-es választások után négy párt került a parlamentben ellenzéki pozícióba: az MDF, az FKGP, a KDNP és a Fidesz. A választási eredmény az MDF és a Fidesz számára kifejezetten csalódást jelentett. Előbbi a kormányzati pozíciót vesztette el, utóbbi pedig úgy lett a legkisebb parlamenti erő, hogy egy évvel a választások előtt még vezette a népszerűségi listát. Orbán Viktor pártelnök 1994 júniusában be is nyújtotta a lemondását, de a Fidesz július 9-én megrendezett kongresszusán a küldöttek nagy többséggel újraválasztották. Az 1994-es választás értékelésekor konszenzus mutatkozott abban, hogy a jobboldal nagyarányú vereségéhez – és a szocialisták abszolút többségéhez – alapvetően az ellenzékbe került pártok fragmentáltsága vezetett. Bár ez a megállapítás nem elégséges magyarázata az eredményeknek, az kétségtelen, hogy a voksolás után racionális igényként jelentkezett a jobboldalon belüli integráció. A kérdés csak az volt, hogy ennek az összefogásnak melyik párt lehet a vezetője. Az elméletileg legnagyobb támogatottsággal rendelkező MDF belső vitákkal volt elfoglalva és a KDNP-ben is ekkor indultak el a pártharcok. Úgy tűnt, hogy leginkább az 1993-as pártviták után sorait rendező és egyre inkább a konzervatív irányba forduló Fidesz, valamint a Torgyán elnöksége alatt erősen centralizált FKGP lehet alkalmas arra, hogy a jobboldal vezető pártja legyen. A két politikai erő különböző stratégia alapján politizált. A kisgazdák a kormány legádázabb ellenfeleinek mutatkoztak, szinte semmilyen javaslatot nem szavaztak meg, és már az első perctől kezdve antidemokratikusnak minősítették a kormány lépéseit. Ezzel szemben a Fidesz kezdetben konstruktív ellenzékként viselkedett, több esetben – például az 1995 végén elfogadott médiatörvény vagy a sokat vitatott magyar–szlovák alapszerződés kapcsán – támogatta, illetve nem ellenezte a koalíció kezdeményezéseit. A Bokros-csomagot követően azonban fordulat állt be a Fidesz magatartásában, innentől kezdve az ellenzéki pártok egységesen léptek fel a kormányzat intézkedéseivel szemben. Amikor 1995. szeptember 4-én Horn miniszterelnök a parlamentben védelmébe vette a kormány válságkezelő politikáját, az FKGP és a Fidesz képviselője – más stílusban – egyaránt lemondásra szólította fel a kormányt. A Fidesz mindeközben arra törekedett, hogy a másik két ellenzéki pártot egy úgynevezett “polgári szövetségben” összefogja. Ezt a célt szolgálta az önkormányzati választásokon a közös jelöltállítás, illetve az inkább az MDF-hez kötődő Mádl Ferenc indítása az államfőválasztáson. A KDNP 1995 januárjában ugyan a párt önállóságának hangsúlyozása mellett úgy határozott, hogy az ellenzéki pártok egyesülésének “történelmi feltételei” még nem értek meg, ahhoz hozzájárult, hogy közös köztársasági elnökjelöltet állítsanak. Bár az Antall-kormány volt minisztere 1995. június 19-én alulmaradt a koalíció jelöltjével, Göncz Árpáddal szemben, a szimbolikus akció arra mégis alkalmas volt, hogy deklarálja az ellenzék egységét. A parlamenti voksoláson a negyedik ellenzéki párt, az FKGP képviselőinek jelentős része azonban nem vett részt. A kisgazdák a szavazás előtt aláírásokat gyűjtöttek a közvetlen elnökválasztásról szóló népszavazás ismételt kiírása érdekében. A szükséges mennyiségű támogatást meg is szerezték, a parlament azonban elutasította a népszavazási kezdeményezést. 1995, a Bokros-csomag éve ezzel együtt a kisgazdák népszerűségét emelte a legjobban. A párt megduplázta támogatottságát, és egyre többen tekintettek a következő választás esélyeseként az FKGP-re. Torgyán József, akit az év novemberében – először a párt történetében – titkos szavazással is elsöprő többséggel választottak ismét elnökké és egyben miniszterelnök-jelöltté, szükségét érezte annak, hogy a párt kormányképességét is erősítse. Ennek érdekében sikerült is megnyernie néhány ismert értelmiségit, társadalomtudóst, akik csatlakoztak a párthoz. Miközben az ellenzéki oldalon a részleges integráció jelei mutatkoztak, a koalíción belül egyre több repedés jelent meg. Szimbolikus eseménye volt a rendszeresen jelentkező úgynevezett “koalíciós szakítópróbáknak” az 1995 augusztusában kirobbant Nagy-ügy. Horn Gyula miniszterelnök az SZDSZ tájékoztatása nélkül hozta nyilvánosságra, hogy szándékában áll egy gazdasági miniszterelnök-helyettesi posztot létrehozni, és a tisztség egyik várományosa Nagy Sándor, az MSZOSZ elnöke és egyben szocialista parlamenti képviselő. A koalíciós partner tiltakozott, az SZDSZ a kilépést, az MSZP pedig az egypárti kormányzás lehetőségét vetette fel. Szeptember elején végül maga Nagy Sándor jelentette be, hogy nem kíván szerepet vállalni a kormányzásban. A koalíciós vita ezzel megoldódott, de a feszültségek nem szűntek meg. 1995 végén a liberális párt egyik 18 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) frontpolitikusa, Fodor Gábor a miniszterelnökkel való konfliktusai miatt távozott a Művelődési és Közoktatási Minisztérium éléről. A Horn-kormány első két évének jellemzője azonban az volt, hogy ezekben a csatározásokban az SZDSZ – nem a parlamenti arányokból következő – zsarolási potenciálja érvényesült, az MSZP rendre visszakozott egy-egy vitatott ügyben. Később a koalíciós viszonyokban fordulat állt be, és az SZDSZ egyre inkább elszenvedője, semmint alakítója lett a kormány politikájának. 1996-tól a Horn-kormány működésének első két éve kapcsán tárgyalt négy téma többségében jelentős változás következett be. A sikertelen alkotmányozási folyamat ellenére még a közjog területén is akadt újdonság: 1997 nyarán az alkotmány módosításával a kormánytöbbség megváltoztatta a népszavazási szabályokat és átszervezte a bírósági rendszert. Jelentős változások azonban a gazdaságban történtek: a Bokros-csomag által okozott megrázkódtatás után 1997-től jobb eredményeket produkált a gazdaság. 1996 februárjában a csomag névadója, Bokros Lajos távozott a kormányból, ám utódja, Medgyessy Péter alapvetően tovább folytatta elődje politikáját. A kormány hozzákezdett a kórházi ágyak számának csökkentéséhez, ami jelentős ellenzéki és társadalmi tiltakozást váltott ki. Az új pénzügyminiszter előkészítette a nyugdíjrendszer reformját. A vegyes finanszírozású modellre történő átmenetről szóló törvényt 1997 júliusában fogadta el a parlament. A nemzetközi bizalom lassú helyreállásának jeleként 1996 májusában Magyarország az OECD tagja lett. Az ellenzék politizálásában két irányban történtek változások. Egyrészt az önállóság vagy csatlakozás kérdésében a Fidesz és az FKGP kivételével végletesen megosztottá váltak a pártok, előbb 1996-ban az MDFben, majd 1997-ben a KDNP-ben is lényegében pártszakadás következett be. Az MDF 1996 márciusában megtartott elnökválasztásán a vesztes Szabó Iván támogatói új pártot hoztak létre (MDNP), míg 1997-ben a Fidesszel való együttműködéstől elzárkózó kereszténydemokrata elnök, Giczy György belső ellenzéke kivált a pártból, és a Fidesz képviselőcsoportjában folytatta a működését. Másrészt a korábban legnagyobb támogatottsággal rendelkező FKGP – nagyrészt néhány politikai hiba miatt – visszaesett. 1996 márciusában Torgyán elnöknek az úgynevezett “féregirtós” beszédében megfogalmazott szélsőséges mondatai sokat ártottak a párt kormányképességének. Mindezek hatására fokozatosan a Fidesz vált az ellenzék vezető erejévé, és a kérdés már csak az volt, hogy mennyire sikerül integrálnia a jobboldali szavazókat, illetve képes lesz-e kialakítani valamilyen modus vivendit a még mindig jelentős támogatottságot felmutató kisgazdákkal. A jobboldali integráció fontos állomása volt az 1997. őszi népszavazási kezdeményezés. A kormány véleménynyilvánító voksolást tervezett a NATO-csatlakozásról, míg az ellenzék ügydöntő referendumot követelt. Miután pedig a kormány június végén beterjesztette a parlamentnek a földtörvény-módosító javaslatát, a Fidesz és az MDF augusztus végén aláírásgyűjtési akciót kezdett a földügyben. Egy héttel később a kormány megpróbálta “elfoglalni” a témát: a föld és a NATO ügyében saját kérdéseivel kívánt ügydöntő népszavazás kiíratni. Szeptember közepére az ellenzék 280 ezer aláírást gyűjtött össze, a népszavazások sorrendiségének eldöntése ügyében pedig többen az Alkotmánybírósághoz fordultak. A testület álláspontja szerint a nép által kezdeményezett népszavazás elsőbbséget élvez a kormány által kiírthoz képest. A parlament a döntés után mégis csak egy kérdésben, a NATO-csatlakozás ügyében írta ki a népszavazást. Bár az ellenzéki akció – részben – eredménytelenül végződött, a vita tovább erősítette az ellenzék egységét. 1997 végén a két kezdeményező, a Fidesz és az MDF választási együttműködést kötött, amelynek értelmében 63 egyéni választókerületben közösen állítanak jelölteket. A két párt megváltozott viszonyát jól jellemezte, hogy a jelöltek kétharmadát a Fidesz, egyharmadát pedig az MDF jelölhette. A kormányoldalon belül komoly változásokat jelentett, hogy 1996-tól két új téma jelent meg elemi erővel a politikai napirenden: a közbiztonság és a korrupció kérdése. Előbbi az SZDSZ által vezetett belügyminisztériumot érintette, és a koalíciós ütközéspontok számát növelte. Az alvilági leszámolások, utcai robbantások már 1996-ban elkezdődtek, hatásukra Kuncze belügyminiszter a rendőrség vezetőit le is váltotta. 1997-ben azonban tovább romlott a lakosság “közbizonytalansága”: csak januárban tíz esetben robbant bomba valahol Budapesten. A cselekmények a választási kampány időszakában sem szűntek meg. 1998 februárjában a nyílt utcán gyilkolták meg Fenyő János vállalkozót, ezt követően a miniszterelnök – közvetve koalíciós partnere politikai felelősségét felvetve – kijelentette: “Ami ma Magyarországon van, az nem közbiztonság.” Márciusban új elem jelent meg, a politikusok elleni támadás: előbb az FKGP székházánál, majd a kisgazdapárt elnökének és végül a Fidesz egyik vezető politikusának lakásánál találtak bombát. A legnagyobb “politikai bomba” azonban 1996 őszén robbant. A sajtóban közölt információkra alapozva 1996 szeptemberében Deutsch Tamás, a Fidesz alelnöke parlamenti felszólalásában ismertette az úgynevezett Tocsikügyet: egy jogász sikerdíjként több száz millió forintot kapott a privatizációért felelős állami társaságtól, miután segédkezett abban, hogy megállapodjon az önkormányzatokkal a belterületi földek után igényelt vagyonjuttatásokról. Később kiderült, hogy a pénzből MSZP és SZDSZ-közeliek tartott cégek is részesültek. A botrány hatására sor került a privatizációs szervezet teljes vezetőségének és a privatizációért felelős miniszternek a menesztésére. A Fidesz javaslatára parlamenti vizsgálóbizottság alakult. 1997 áprilisában az ügy 19 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) utórezgéseként lemondott az SZDSZ elnöke, Pető Iván, utóda Kuncze Gábor lett. A koalíciós együttműködés a Tocsik-ügytől függetlenül is egyre nehézkesebbé vált. Az SZDSZ koalíciós szerepvállalása miatt 1996 augusztusában Tölgyessy Péter, az SZDSZ korábbi elnöke kilépett pártja frakciójából. 1997 júniusában a kormány – a kisebbik koalíciós párt tiltakozása ellenére – megkötötte a katolikus egyházzal az úgynevezett vatikáni megállapodást. Tovább élezte a feszültséget, hogy 1997 szeptemberében a hágai bíróság döntött a bősi vízlépcső ügyében, majd Horn miniszterelnök a kampányban – az ellenzék és az SZDSZ együttes ellenzésétől kísérve – kiállt a Szlovákiával való megegyezés mellett. 1998 februárjában a kisebb koalíciós párt küldöttgyűlése úgy határozott, hogy az SZDSZ-es kormánytagok vétózzák meg az ügyben hozott döntéseket. A koalíció ennek ellenére komoly bizakodással készült az 1998-as választásokra. Az MSZP abban volt érdekelt, hogy a politikai alternatíva hiányáról győzze meg a választókat, ezért a kampányt is alacsony hőfokra tervezte. Az ellenzék ezzel szemben a váltás mellett érvelt, és igyekezett kormányképességét bizonyítani. Különösen a Fidesz fordított jelentős energiát arra, hogy “polgári Magyarország” elnevezésű koncepcióját bemutassa. A május 10-én megtartott voksolás eredményei után a második forduló előtt, május 20-án sor került Horn Gyula és Orbán Viktor televíziós vitájára. A Fidesz a választáson egyrészt a jobboldali szavazatok többségének begyűjtésével elérte, hogy az MSZP váltópártja szerepébe kerüljön, másrészt az FKGP-vel képes volt kialakítani a két forduló között egy kölcsönös visszalépési stratégiát. Ezzel szemben az MSZP koalíciós partnere – feltehetően nem függetlenül a két párt közötti vitáktól – jelentősen meggyengült.

1. ábra Kormányok és kormánytagok Magyarországon (1990–2006)* * Az ábrán a tárca nélküli miniszterek nem szerepelnek. A miniszterek neve mögött zárójelben annak a pártnak a nevét tüntettük fel, amelynek a koalíciós megállapodás alapján joga volt az adott tárca vezetõjének delegálása.



2. ábra Kormányok és kormánytagok Magyarországon (1990–2006)* *Az ábrán a tárca nélküli miniszterek nem szerepelnek. A miniszterek neve mögött zárójelben annak a pártnak a nevét tüntettük fel, amelynek a koalíciós megállapodás alapján joga volt az adott tárca vezetõjének delegálása.




4. ábra Kormányok és kormánytagok Magyarországon (1990–2006)*


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) * Az ábrán a tárca nélküli miniszterek nem szerepelnek. A miniszterek neve mögött zárójelben annak a pártnak a nevét tüntettük fel, amelynek a koalíciós megállapodás alapján joga volt az adott tárca vezetõjének delegálása.


5. 5. Orbán-kormány (1998–2002) Az Orbán-kormány 1998 júliusában alakult meg. A jobboldali koalíció első intézkedései a Fidesz választási programjának kitüntetett elemeire irányultak: már a kormány megalakulásának napján a parlament döntése értelmében megszüntették a társadalombiztosítási önkormányzatokat, ismét alanyi jogúvá tették a családi pótlékot, és ingyenesnek nyilvánították az első diploma megszerzését a felsőoktatásban. A nyár végén a legnagyobb kormányzó párt egykori gazdasági igazgatója került az adóhatóság élére, az ellenzéki sajtóban a Fidesz-közelinek tartott cégek korábbi vitatott ügyeiről szóltak a híradások. A támadásra ellentámadás volt a válasz: augusztus 25-én Orbán miniszterelnök a Fidesz országos választmányi ülésén bejelentette, hogy közpénzekből törvénysértő, titkos eszközökkel megfigyelték a Horn-kormány alatt a párt vezetőit – ezzel vette kezdetét az évekig elhúzódó úgynevezett megfigyelési ügy. A téma vizsgálatára alapított bizottságban a kormányfőnek nem sikerült igazolnia az állításokat. 1998 őszére a kormány és az ellenzék közötti feszültségek szokatlanul élessé váltak. Szeptemberben a parlamentben az MSZP-SZDSZ a korábbi robbantásokban való állítólagos érintettsége miatt Pintér Sándor belügyminisztert támadta, novemberben pedig az agrártárca élén álló kisgazda pártelnök pozícióba került rokonai kerültek a célkeresztbe. Október 18-án önkormányzati választásokat tartottak, amelyek alapvetően a két oldal közötti kiegyenlített eredményt hoztak. Novemberben a kormány jelentős vitákat kiváltva számos, a korábbi kormány idején hozott döntést változtatott meg. A négyes metró előkészületeinek leállításáról, a Nemzeti Színház tervezett épületének új helyszínéről, az ítélőtáblák felállításának elhalasztásáról és a magánnyugdíjpénztári befizetések korábbi szinten történő befagyasztásáról határoztak. A kormány és az ellenzék közötti kapcsolatok mélypontra jutottak, a bizalmatlanság olykor már a törvényhozást is megbénította. 1998. december 1-jén botrányba fulladt a parlament ülése, ugyanis az ellenzéki pártok kivonultak az ülésteremből, miután a koalíciós pártok leszavazták az MSZP és az SZDSZ által javasolt vizsgálóbizottságok vezetőit. Az


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) MSZP és az SZDSZ bejelentette, hogy emiatt visszavonják aláírásukat a NATO-tagsággal kapcsolatos, alkotmánymódosítást is szükségessé tevő megállapodásról. Az ország az 1997-es eredményes népszavazás értelmében 1999 tavaszán azért a NATO teljes jogú tagja lett: március 12-én Martonyi János külügyminiszter az egyesült államokbeli Missouri állam Independence városában adta át a csatlakozási dokumentumokat, és írta alá a jegyzőkönyvet. Alig történt meg az integráció, a frissen csatlakozott ország máris kényes helyzetbe került: a NATO Jugoszlávia elleni akciója kapcsán a szövetségi kötelezettségek és a szomszédságpolitika közötti összhang megtalálása lett a kormány feladata. 1999 elején a kormánypárti többség új ülésezési rendet fogadott el; a parlament ettől kezdve három hetente tartott plenáris ülést. Az ellenzék – a parlamentbe 1998-ban bekerült MIÉP-et leszámítva – antidemokratikusnak minősítette a lépést. Ez a vád a későbbiekben egyre gyakoribbá vált, és egészen 2002-ig meghatározta a szocialista és liberális ellenzéknek a kormányhoz való hozzáállását. A feszültségeket a külpolitikai nehézségek sem csökkentették, miközben zajlott az újabb délszláv háború, számos politikai botránytól volt hangos a magyar közélet. Ezek közül kiemelkedett a miniszterelnök édesapjának bányavállalatával foglalkozó vita, valamint az úgynevezett Lockheed-ügy: 1999 tavaszán kiderült, hogy fideszes és kisgazda képviselők levélben javasolták az amerikai szenátus illetékeseinek, hogy a Lockheed Martin fegyvergyártó cég egyik vezetője legyen az Egyesült Államok új magyarországi nagykövete. Az ügy következményeként két államtitkár lemondott. Az 1994 és 1998 között a jobboldalon riválisnak látszó Fidesz és az FKGP közötti koalíciós együttműködés első zavarai már 1999-ben megmutatkoztak. A kormány két miniszterének, Torgyán Józsefnek és Deutsch Tamásnak az ellentétei miatt a parlamentben április 13-án kölcsönösen leszavazták a koalíciós partner miniszterének interpellációra adott válaszát a kormánypárti képviselők. Majd a Földművelésügyi- és Vidékfejlesztési Minisztérium vezetője a nyár elejétől több alkalommal koalíciós szakítópróbának nevezte, ha a tárcája nem kapja meg a 2000-es költségvetésben az általa igényelt, a korábbi gyakorlathoz képest jelentősen megemelt összeget. A kormány – és a parlament – végül ennél kevesebb támogatást szavazott meg, de a kisgazdák nem léptek ki a koalícióból. Újabb koalíciós szakítópróbának ígérkezett a köztársasági elnökválasztás. A Fidesz és az FKGP megállapodása alapján a köztársasági elnöki posztra a kisgazdapárt jelölhetett. Közel két éven át rendszeresen találgatások jelentek meg a sajtóban azzal kapcsolatban, hogy a párt elnöke elindul-e a választáson. Az FKGP országos elnöksége 2000. április 29-én Torgyán Józsefet jelölte a posztra, aki azonban – annak tudatában, hogy a másik két koalíciós partner számára nem elfogadható a személye – nem fogadta el a felkérést. Az FKGP végül Mádl Ferencet nevezte meg jelöltként, akit 2000. június 6-án ellenjelölt nélkül, a harmadik fordulóban választott meg államfőnek a parlament. A kormány a szimbolikus és a materiális politika terén is kezdeményezőként lépett fel. Az új alkotmány elfogadására irányuló javaslatot az ellenzék ugyan elutasította, de 2000 első napján sor került a koronának a Nemzeti Múzeumból az Országházba való átszállítására, illetve kezdetét vette a millenniumi ünnepi év. Matolcsy György gazdasági miniszter vezetésével gazdaságfejlesztési programot dolgoztak ki, az úgynevezett Széchenyi-terv a hazai vállalkozások támogatására 2000 tavaszától indult el. A parlament 2001. június 19-én elfogadta a szomszédos államokban élő magyarokról szóló, úgynevezett státustörvényt, amelyet egyedül az SZDSZ nem szavazott meg. A botránytematika a kormányzás második felében sem tűnt el. A parlamentben úgynevezett olajbizottság alakult, amely a korábbi időszak olajügyeivel, illetve politikusoknak abban való állítólagos érintettségével foglalkozott. 2000 őszétől kezdve a kisgazdák belső megosztottságai és botrányai foglalkoztatták a sajtót. Október 12-én a tetten érték Székely Zoltán kisgazda honatyát, amint vesztegetési pénzt vett át. Az ügy lavinát indított el: a sajtó szinte naponta foglalkozott a párt újabb és újabb ügyeivel. A kétéves költségvetés december 19-i elfogadása után a párt koalíción belüli helyzete is megrendült, hiszen innen kezdve már nem volt létszükséglet a parlamenti többség garantálása. 2001 elején a párt elnöke vált a botrányok főszereplőjévé ingatlanvásárlása és az úgynevezett kazettaügy kapcsán. A Torgyán ingatlanvásárlása kapcsán kirobbant botrányban a Fidesz a parlamenti képviselők kötelező vagyonbevallásának bevezetését és vagyongyarapodást vizsgáló bizottság felállítását szorgalmazta. A bizottság munkájában az ellenzéki képviselők nem vettek részt, de megszavazták, hogy a honatyáknak évente vagyonnyilatkozatot kell tenniük. A másik ügy még súlyosabban érintette az FKGP elnökét. 2001 januárjában a Népszava egy hangfelvétel leírt változatát közölte, amely arról tanúskodott, hogy kenőpénz átadására került sor. Az ügyben Torgyán József fiát is megvádolták, ám később csak a vesztegetőket találta bűnösnek a bíróság. A sorozatos botrányok után 2001. február 8-án Torgyán József a miniszterelnökkel tartott megbeszélése után lemondott miniszteri posztjáról. Távozott Szabadi Béla, a tárca politikai államtitkára is, aki ellen 2001 nyarán eljárás indult. Miközben az FKGP elvesztette szinte minden esélyét arra, hogy a következő választásokon ismét parlamenti tényező legyen, mindkét politikai táborban elkezdődött a felkészülés a 2002-es megmérettetésre. A Fideszben 24 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) 2000 végén taktikai okokból sor került a pártelnöki és miniszterelnöki poszt kettéválasztására, Orbán Viktor helyett Kövér László lett a párt vezetője. 2001 májusában Kövér is távozott, a párt szegedi kongresszusán Pokorni Zoltán választották elnöknek. A Fidesz egyik kitüntetett célja az MDF-fel való a korábbinál is szorosabb választási együttműködés volt. Dávid Ibolya, akit 1999-ben még a Fidesz támogatásával választottak meg Lezsák Sándorral szemben az MDF elnökévé, kezdetben az önálló politizálás irányába is tett lépéseket a “Békejobb” nevű, a kisebb jobboldali erőket összefogó és rövid ideig létező formáció megszervezésével. 2001. augusztus 31-én azonban a két párt elnöke aláírta azt a megállapodást, amelynek értelmében a Fidesz és az MDF közös listát állított a 2002-es parlamenti választásokon. A szocialisták a választásokra készülve 2001 áprilisában négy kérdésben (nyugdíjemelés módja, ingyenes nyelvvizsga, munka törvénykönyv módosítása, sorkatonai szolgálat eltörlése) népszavazást kezdeményeztek. Az akció azonban sikertelen lett: az Alkotmánybíróság novemberi döntése a négy kérdésből csak kettőt talált népszavazásra bocsáthatónak. Az MSZP ezt követően – miután a parlamenti választás előtt nem lett volna megtartható a referendum – levette napirendjéről a népszavazás kérdését. 2001-ben a párt számára az egyik legfontosabb kérdést a 2002-es listavezető és miniszterelnök-jelölt személye jelentette. Horn Gyula az 1998-as választási vereség után lemondott a pártelnökségről, utóda kormányának külügyminisztere, Kovács László lett. Az MSZP-ben három jelölt versengése alakult ki: a külföldről hazatért Németh Miklós, a pártelnök Kovács László és volt pénzügyminiszter, Medgyessy Péter is esélyesnek tűnt. Hosszas alkudozás után Kovács László májusban bejelentette, hogy visszalép a miniszterelnök-jelöltségtől. Az MSZP kongresszusa ezt követően 2001. június 9-én Medgyessy Péter volt pénzügyminisztert választotta miniszterelnök-jelöltté. Jelentős változások történtek az SZDSZ-ben is. Az 1998-as választási kudarcot követően Kuncze Gábor helyett Magyar Bálint vette át a párt irányítását, ám érdemben nem változott a liberálisok támogatottsága. Magyar 2000 őszén lemondott, és az elnökségért ketten, Demszky Gábor főpolgármester és Fodor Gábor versengtek. A 2000 decemberében megtartott küldöttgyűlés az előbbi sikerével zárult. Demszky radikálisan változtatni kívánt az SZDSZ helyzetén, és meghirdette a két nagy politikai erő közötti “egyenlő távolság” politikáját. A párt korábbi vezetői által szkeptikusan figyelt – Kuncze az elnökválasztás után lemondott a frakcióvezetőségről is – törekvés azonban nem járt sikerrel, Demszky 2001 tavaszán lemondott, és az SZDSZ élére ismét Kuncze Gábor került. Az MSZP és az SZDSZ 2001 augusztusában rendkívüli parlamenti ülést kezdeményezett, ám az augusztus 13án tartott ülés a kormánypárti képviselők távolmaradása miatt határozatképtelennek bizonyult. Ezt követően a szocialista és a szabad demokrata frakció úgynevezett “részparlamenti ülést” tartott az Országház főlépcsőjén és tagjaiból “rész-vizsgálóbizottságokat” hozott létre azok helyett a testületek helyett, amelyeket a rendkívüli ülésen szerettek volna felállítani a miniszterelnök Szabadi-üggyel kapcsolatos felelősségének, illetve az Orbánbányák állami megrendeléseinek vizsgálatára. A 2001. szeptember 11-én történt amerikai terrortámadás a magyar belpolitikára is hatással volt. Medgyessy Péter október 8-án a nemzetközi események miatt megbeszélést kezdeményezett a miniszterelnökkel, aki azonban – mondván, hogy az ő tárgyalópartnere az MSZP elnöke – elutasította a kezdeményezést. A választási kampány nyitányának számított az úgynevezett Orbán–Nastase paktumról zajló vita. Orbán Viktor magyar és Adrian Nastase román miniszterelnök 2001. december 22-én írta alá a két kormány közötti egyetértési nyilatkozatot a kedvezménytörvényről és a kétoldalú együttműködés kérdéseiről. A megállapodásban a magyarországi évi három hónapos, de meghosszabbítható kedvezményes munkavállalás lehetőségét minden román állampolgárra kiterjesztették. Az MSZP és az SZDSZ egyaránt élesen támadta a megállapodást, amely szerintük súlyosan sértette a nemzet érdekeit, és ellentétes volt a hatályos törvényekkel. A Fidesz pártpolitikai célú támadásnak minősítette az ellenzék véleményét. Az ügy hetekig uralta a politikai vitákat. A 2002-es választási kampány szinte kizárólag botrányokról, a két politikai oldal egymáshoz való viszonyáról, valamint elsősorban az ellenzéki MSZP által megfogalmazott jóléti ígéretekről szólt. A Fidesz számára gondot okozott a MIÉP szerepe körüli konfliktus. Csurka István, a MIÉP elnöke március 6-án jelentette be, hogy a “nemzeti oldal” támogatása miatt a választások második fordulójában több mint száz helyen vissza fogják léptetni a jelöltjeit. A Fidesz határozottan cáfolta az együttműködés tényét. A kampány finisében ezúttal is hosszas szócsata alakult ki a miniszterelnök-jelöltek találkozójáról, hosszas hezitálása után végül április 5-én sor került a Medgyessy–Orbán vitára.

6. 6. Medgyessy- és Gyurcsány-kormány (2002–2006) A 2002. áprilisi választások a közvélemény-kutató intézetek előzetes felmérései ellenére az MSZP-SZDSZ sikerét hozták. Az első fordulós hátrány után a Fidesz még kísérletet tett arra, hogy érzelmekre ható és a szocialista pártot erősen támadó kampánnyal fordítson. A két forduló között két jelentős rendezvényt is tartottak


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) (április 9-én a Testnevelési Egyetem, április 13-án a Kossuth téren), ahol Orbán Viktor beszédeiben az MSZP esetleges kormányra kerülése esetén bekövetkező negatív jelenségeket állította középpontba. A felfokozott indulatokra jellemző, hogy már a két forduló között választási csalásokkal vádolták egymást a pártok. A választások után a kiegyenlített végeredmény és néhány, általuk gyanúsnak, választási csalásra utalónak nevezett jelenség miatt több szervezet – köztük leghangsúlyosabban a Fidesz – a szavazatok újraszámolását követelte. 2002. július 4-én több órára megbénult Budapest közlekedése, amikor a szavazatok újraszámolását követelő tüntetők engedély nélküli demonstrációt tartottak az Erzsébet hídon. Az akciót a parlamenti pártok mindegyike elítélte. A koalíciós tárgyalásokat követően a Medgyessy-kormány május végén alakult meg. Alig látott munkához a második szocialista-liberális kabinet, máris egy újabb politikai botrány, az úgynevezett ügynökügy került a középpontba. Június 18-án egy napilap cikkéből kiderült, hogy a miniszterelnök 1977 és 1982 között a kémelhárítás tisztjeként dolgozott. Az ügy koalíciós válsághoz vezetett: az SZDSZ előbb frakcióülésén a bizalom megvonása mellett voksolt, majd másnap – a szocialista párt Medgyessy melletti egységes kiállására hivatkozva – megváltoztatta döntését. A parlamentben az ügy nyomán két vizsgálóbizottság is alakult: az egyik a kormányfő múltját, a másik a rendszerváltás utáni kormánytagok esetleges állambiztonsági kapcsolatát vizsgálta. A bizottságok működése kapcsán több politikus is beismerte, hogy kapcsolata volt a szolgálatokkal. 2002. július 3-án lemondott pártelnöki tisztéről a Fidesz vezetője, Pokorni Zoltán, miután kiderült, hogy édesapja együttműködött a szolgálatokkal. Az ügynökügy nem vetette vissza a kormány népszerűségét, sőt az első száz napos program hatására korábban nem látott támogatottságnak örvendett az MSZP és a kormányfő. A program legnagyobb visszhangot kiváltó intézkedése a közalkalmazottak átlagosan 50 százalékos béremelése volt 2002 szeptemberében. 2002 őszén az uniós csatlakozás kérdése került ismét napirendre. A vita már a választási kampányban elkezdődött: szocialista politikusok több alkalommal bírálták a kormány tárgyalási pozícióit. Az ügy szeptember közepétől azt követően jelent meg ismét a napirenden, hogy Orbán Viktor volt miniszterelnök tartalmi feltételekhez kötötte az uniós csatlakozás támogatását. A Fideszt a kormány euroszkepszissel, a legnagyobb ellenzéki párt a kormányt a nemzeti érdekek elégtelen képviseletével vádolta. A decemberi koppenhágai csúcson aztán kiderült: Magyarország 2004. május 1-jén az unió tagjává válhat. 2003. április 12-én került sor az uniós népszavazásra, ahol – az összes parlamenti párt csatlakozást támogató kampánya után – ötven százaléknál alacsonyabb részvétel mellett a szavazók több mint nyolcvan százaléka mondott igent a csatlakozásra. Az MSZP a 2002. október 20-án megrendezett önkormányzati választáson elsöprő győzelmet aratott. Az év végén még a közvélemény-kutatásokban magasan vezető szocialisták azonban 2003-ban fokozatosan teret vesztettek, és a költségvetést megrendítő osztogató politika után egyre inkább képtelenek lettek kezdeményezőirányító módon kormányozni. Február 11-én Medgyessy miniszterelnök parlamenti beszédében bejelentette az Európa-terv nevű programot. A hónap végén Kiss Elemér kancelláriaminiszter lemondott, mert kiderült, hogy korábbi munkahelye állami megrendeléseket kapott. Júniusban a parlamentben az úgynevezett kórháztörvény vitája okozta a legnagyobb izgalmakat. A képviselők többsége által elfogadott javaslatot a köztársasági elnök megfontolásra visszaküldte a parlamentnek, ám a törvényhozás még ugyanazon a napon újra megszavazta. Az eljárás miatt az Alkotmánybíróság elé került a kérdés, a testület decemberben az érdemi tárgyalás hiánya miatt megsemmisítette a törvényt. 2003 nyarán kezdődött a magyar politika újabb jelentős botránya. Június 16-án ismeretlen tettesek megtámadták Szász Károlyt, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökét. A vizsgálat során fokozatosan nyilvánosságra került adatok egy jelentős gazdasági bűncselekményt, a brókerbotrány néven elhíresült esetet fedték fel. Az ügyben politikai szálak is felmerültek, a parlamentben októberben vizsgálóbizottság alakult, Szászt törvénymódosítással a koalíció leváltotta posztjáról. A kormányt azonban a botránynál súlyosabban érintették a gazdasági nehézségek: az ezek miatt szükséges megszorító intézkedések következtében az ősz elején már a májusban a nevét Fidesz-Magyar Polgári Szövetségre változtató legnagyobb ellenzéki párt vezetett a közvélemény-kutatásokban. Az adócsökkentés tervezett elhalasztása miatt júliusban az MSZP és az SZDSZ között is koalíciós feszültségek alakultak ki. Augusztus 19-én a Hősök terén a jóléti állam végéről beszélő miniszterelnököt a közönség egy része kifütyülte, majd október 18-án Söjtörön már a beszédét sem tudta elmondani a tiltakozások miatt. Az év végén újabb megszorítások következtek, december 10-én az államilag támogatott lakáshitelek feltételeit szigorította a kormány. A vártnál magasabb államháztartási hiány miatt 2004 januárjában Medgyessy Péter leváltotta pénzügyminiszterét. Az egyre nehezebb helyzetbe kerülő kormányfő 2004. február 16-án parlamenti beszédével próbált új irányt szabni politikájának. Három sokat vitatott közjogi javaslatot tett: a pártok állítsanak közös listát a közelgő európai parlamenti választásokra, amelyen fele-fele arányban képviselnék magukat ez ellenzéki és a kormánypárti erők; legyen közvetlen köztársasági elnökválasztás; csökkentsék a parlament létszámát 386-ról 26 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) 250-re. A népszerűség javítását szolgáló indítványokra először az ellenzék is óvatosan reagált. Február végén aztán a kormányfő bejelentette: akár népszavazást is elképzelhetőnek tart a kezdeményezésekről. Március 1-jén Medgyessy Péter és Orbán Viktor nyilvános megbeszélést folytatott. A Fidesz ekkor már egyértelműen elutasította a kezdeményezéseket, az ellenzéki párt március végén a költségvetés megváltoztatása érdekében nemzeti aláírásgyűjtő akcióra (Nemzeti Petíció) szólította fel támogatóit. A tavaszi események a kormányzati és az ellenzéki oldalon is vitákat szítottak. Az SZDSZ élesen támadta Medgyessy javaslatait, az MDF pedig a Fidesz politizálását. A Fideszhez való viszony a kisebb ellenzéki pártban belső feszültségeket generált. Június 13-án az első ízben megtartott uniós voksolást a Fidesz nyerte meg a mandátumok felét (12) megszerezve. Az MSZP 9, az SZDSZ 2, az MDF pedig 1 helyhez jutott. Az ötszázalékos küszöb átlépése ellenére az MDF-ben kitört a belháború. Június 21-én megalakult a pártelnök önállósági törekvéseivel szemben álló politikusokat tömörítő Lakitelek Munkacsoport. Szeptemberben Herényi Károly frakcióvezető öt politikust kizárt a képviselőcsoportból, majd másnap a frakció jelen lévő többsége leváltotta tisztségéből a politikust. A közjogilag aggályos kizárási akciót a parlament kormánypárti többsége elfogadhatónak találta, és a frakcióvezető hivatalban hagyása mellett döntött. A történet végére november 8-án került pont: ezen a napon a kizárt és kilépett képviselők miatt feloszlott a párt parlamenti frakciója, miután Szili Katalin házelnök bejelentette, hogy jogszerűnek fogadta el Herényi Károly közlését a kizárásokról. Az MDF nyolcfős képviselőcsoportja – a házszabály hiányosságai miatt – rögtön újjá is alakult. Az európai parlamenti választás eredménye nem csak a kisebb ellenzéki pártban indított el belső válságot. A szavazáson vereséget szenvedett MSZP elnöke, Kovács László már júniusban nyilvánvalóvá tette, hogy a következő elnökválasztáson nem indul. Ezzel megkezdődött a párton belüli helykeresés, rivalizálás. Az egyre nehezebb helyzetbe kerülő kormányfő igyekezett biztosítani hátterét, és fokozatosan szembefordult a sportminiszteri posztot betöltő korábbi tanácsadójával, a kormányzással kapcsolatban bírálatokat megfogalmazó Gyurcsány Ferenccel. A miniszterelnök kormányalakítási javaslattal állt elő, ám a terv – Csillag István miniszter elmozdítása miatt – nem nyerte el az SZDSZ tetszését. A kormányfő ennek ellenére egyre határozottabbá vált, politikai lehetőségeit, mozgásterét azonban alapvetően tévesen ítélte meg. Augusztus 18-án bejelentette, hogy három miniszterét, Gyurcsány Ferencet, Burány Sándort és Csillag Istvánt elküldi a kormányból. Kuncze Gábor még aznap világossá tette, hogy az SZDSZ felől nincs meg a kellő bizalom. A politikai válságból másnapra már kormányválság alakult ki. “A mai koalíciós egyeztetésen világossá tettem, hogy vagy ma estig megerősítik a miniszterelnök iránti bizalmat, vagy augusztus 26-áig megteremtik a lehetőséget az új miniszterelnök megválasztásához” – jelentette be Medgyessy Péter. Az MSZP új miniszterelnököt jelöl – állította már aznap Kovács László a szocialisták elnökségi ülése után. A kormányfő bukását szocialista palotaforradalom követte. Bár az elnökség Kiss Péter miniszterelnök-jelölti megválasztását támogatta, augusztus 25-én – azon a napon, amikor Medgyessy Péter is bejelentette lemondását – a szocialisták kongresszusa nagy többséggel Gyurcsány Ferencet választotta jelöltnek. A politikusnak szeptember 29-én a parlament is bizalmat szavazott. Az MSZP-n belüli hatalomváltás október közepén teljesedett ki, amikor a kormányfő szövetségesének tartott Hiller István lett a párt elnöke. Alig alakult meg a Gyurcsány-kormány, máris elkezdődött az újabb népszavazási kampány. December 5-én két kérdésben, a kettős állampolgárság és a kórházprivatizáció ügyében kellett dönteniük a választóknak. A népszavazási vitában az MSZP a két nem álláspontjára helyezkedett, míg a Fidesz az igenek mellett érvelt. Bár a szavazáson mindkét kérdésben az igenek kerültek többségbe, a voksolás mindkét témában eredménytelen lett. A referendumot követően a miniszterelnök folytatni próbálta az új típusú, vitákat tudatosan vállaló politikáját: az egyházakkal, az ügynökkérdéssel és más korábban “veszélyesnek” tartott témákkal kapcsolatban is konfliktusos módon fogalmazott. December 18-án magánkihallgatáson fogadta II. János Pál pápa a magyar kormányfőt, aki a tárgyaláson felvetette a magyar katolikus egyház általa túlzottnak nevezett politikai szerepvállalását. 2005-ben már egyértelműen a parlamenti választási kampány jegyében politizáltak a pártok. Orbán Viktor februárban meghirdette a nemzeti konzultáció évét, a kormány pedig áprilisban a száz lépés politikáját. A negatív kampány is felerősödött: mindkét vezető politikus ügyeinek vizsgálatára parlamenti bizottság alakult. Az MSZP és az SZDSZ közben képtelennek bizonyult arra, hogy közös államfőjelöltet állítson. Április 15-én a szocialisták kongresszusa Glatz Ferenccel szemben az SZDSZ számára elfogadhatatlannak nevezett Szili Katalin jelölése mellett döntött. A június 6–7-én megtartott parlamenti szavazásokon Szili házelnök – miután az SZDSZ képviselőinek többsége nem vett részt a szavazásban – vereséget szenvedett az ellenzék jelöltjével, Sólyom Lászlóval szemben. A kudarcot követően június 11-én az MSZP rendkívüli kongresszusán Hiller István pártelnök elsöprő többséget kapott a maga kezdeményezte bizalmi szavazáson. Július 8-án újabb nyilvános vitára került sor: Gyurcsány Ferenc és Orbán Viktor a parlamentben találkoztak. Szeptemberben az MSZP elkezdte intenzív kampányát. Novemberben és decemberben Orbán Viktor a 27 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) parlamentben ismertette pártja javaslatait. A sajátos ígéretverseny szimbolikus pillanataként november 7-én a kormányfő “jónak tartotta” a Fidesz elnökének javaslatát, és látványosan átült Orbán Viktorhoz a parlamenti patkó túloldalára. 2006-ban a választási kampány utolsó hónapjaiban a Fidesz sorra jelentette be népszerű javaslatait, ugyanakkor számos politikai hibát követett el, amelyek közül a legismertebbek az úgynevezett Vizsla- és szerver-ügyek voltak. Előbbi esetében kiderült, hogy a párt irodájából küldték el egy a kormány vezetőit lejáratni szándékozó laphoz az anyagokat, utóbbi esetében pedig bizonyítékok támasztották alá, hogy a Fideszből behatoltak az MSZP szervereire. Az április 5-én tartott újabb Gyurcsány–Orbán-vitában mindkét fél saját stratégiájának megfelelő pozíciót próbált elfoglalni, a választói értékelések azonban egyértelműen az offenzív, dinamikus, ellenfelét élesen támadó kormányfőt és nem konfrontáció elől a kitérő, pragmatikus kérdéseket felvető ellenfelét látta jobbnak. Gyurcsány Ferenc az adatok szerint egyértelműen megnyerte a vitát, mint ahogy az MSZPSZDSZ is az április 14-én és 28-án megrendezett választásokat. A két forduló között a Fidesz kísérletet tett a parlamenti küszöböt átlépő MDF megnyerésére, április 12-én Orbán Viktor még a miniszterelnök-jelöltségről is lemondott, és Bod Péter Ákost javasolta a két párt közös kormányfőjelöltjének. Az MDF azonban elutasította az együttműködést.

7. 7. A második Gyurcsány-kormány (2006–) A választási vereséget követően május 20-án a Fidesz kongresszusa nagy többséggel bizalmat szavazott Orbán Viktornak és a párt négy alelnökének. A győztesek, az MSZP és az SZDSZ május 29-én aláírták a koalíciós megállapodást. Az egyre nehezebb költségvetési helyzetben a június 9-én megalakult második Gyurcsánykormány azonnal megszorító intézkedéseket jelentett be. A kormány azonban nem magyarázta el a nyilvánosság előtt, hogy a kampányban miért nem beszélt ezekről a kérdésekről. A választók többségét így teljesen felkészületlenül érték a bejelentések, a kormány népszerűsége pedig szinte pillanatok alatt a mélypontra zuhant. Július 22-én jelentette meg a Fidesz a Jó reggel Magyarország! című kiáltványát, amelyben szinte kizárólag a politikai hazugság kérdésével foglalkozott. “2006-ban, a rendszerváltoztatás óta először Magyarországon szervezett és nyílt politikai hazugság történt” – állították. A kormánynak a nyár végére sikerült elkészítenie az unió számára is elfogadható konvergenciaprogramot, de az önkormányzati választások elé nem sok bizakodással tekinthettek. Szeptember és október egyértelműen a politikai válság hónapjai lettek. Szeptember 17-én nyilvánosságra került a miniszterelnök májusi, az MSZP frakciója előtt elmondott úgynevezett őszödi beszéde, amely világossá tette, hogy a kormányfő a választási kampányban tudatosan hallgatott a gazdasági nehézségekről. A beszéd hatására tüntetők jelentek meg a parlament előtt a kormányfő távozását követelve. Szeptember 18-án a békés tüntetők közül kivált erőszakos csoportok megtámadták és időlegesen elfoglalták a Magyar Televízió épületét. Október 1-jén az önkormányzati választásokon a Fidesz jelentős győzelmet aratott, Budapest kivételével a legtöbb helyen ellenzéki irányítás alá kerültek a települések. A voksolás estéjén, még az eredmények nyilvánosságra kerülése előtt, a köztársasági elnök felszólította a parlamenti többséget, hogy állítsa helyre a társadalmi bizalmat. Gyurcsány Ferenc ezt követően bizalmi szavazást kezdeményezett a parlamentben, Orbán Viktor pedig 72 órás ultimátumot adott a távozásra a kormányfőnek. Október 6-án a parlamenti többség egyhangúan bizalmat szavazott a miniszterelnöknek, a Fidesz pedig a parlament előtti rendezvényen tiltakozott a döntés miatt. Október 23-án, az 1956-os forradalom ötvenedik évfordulóján az ünnepi megemlékezéseket elsodorták a budapesti utcai események. A be nem jelentett tüntetéseket, időnként agresszív megmozdulásokat a rendőrség erőszakkal oszlatta fel. A Fidesz ünnepi rendezvényén Orbán Viktor hét kérdésben népszavazási akciót kezdeményezett a kormány lépéseivel szemben. A Gyurcsány-kormány – az ellenzék legnagyobb pártjának a kormányfőt bojkottáló politikája ellenére – tovább folytatta a megszorító intézkedések bevezetését, illetve a különböző szakpolitikai reformok elindítását. Kulcsfogalmak Bokros-csomag brókerbotrány Csurka-dolgozat Demokratikus Charta demokratikus ellenzék


II. POLITIKATÖRTÉNET (1985– 2006) Dunagate-botrány Ellenzéki Kerekasztal igazságtétel Justitia-terv kárpótlás lakiteleki találkozó MDF-SZDSZ paktum monori találkozó négyigenes népszavazás Nemzeti Kerekasztal népi-nemzeti ellenzék őszödi beszéd reformközgazdászok státustörvény székházbotrány szimultán átmenet Társadalmi Szerződés taxisblokád Tocsik-ügy

8. Ajánlott irodalom Bihari Mihály (szerk.) 1992: A többpártrendszer kialakulása Magyarországon. 1985–1991. Tanulmánykötet. Budapest, Kossuth Kiadó. Bihari Mihály 2005: Magyar politika 1944–2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest, Osiris Kiadó. Bozóki András 2003: Politikai pluralizmus Magyarországon 1987–2002. Budapest, Századvég Kiadó. Csizmadia Ervin 2004: A Medgyessy-talány. A nemzeti középtől (a) végig. Budapest, Századvég Kiadó. Debreczeni József 1998: A miniszterelnök. Antall József és a rendszerváltozás. Budapest, Osiris Kiadó. Debreczeni József 2002: Orbán Viktor. Budapest, Osiris Kiadó. Debreczeni József 2006: Az új miniszterelnök. Budapest, Osiris Kiadó. Ripp Zoltán 2006: Rendszerváltás Magyarországon 1987–1990. Budapest, Napvilág Kiadó. Romsics Ignác 2003: Volt egyszer egy rendszerváltás… Budapest, Rubicon-könyvek. Tóth Csaba – Török Gábor 2002a: Politika és kommunikáció. A magyar politikai napirend témái a 2002-es választások előtt. Budapest, Századvég Kiadó.


3. fejezet - III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS 1. Mi a politikai kultúra? 2. Az örökség Az államhoz való viszony Pesszimista attitűdök A “pártviszány” elutasítása Individualizáció Kettős értékrend Alacsony szubjektív politikai kompetencia, politikai cinizmus 3. A politikai kultúra dimenziói Politika iránti érdeklődés, politikai ismeretek A demokrácia értelmezése Rendszertámogatás A politikai közösséghez és a nemzethez való viszony Bizalom az egyes intézményekben A politikai részvétel 4. Értékek és attitűdök Materializmus, távolságtartás a politikától Cigányellenesség és antiszemitizmus 5. A magyar politikai kultúra összefoglaló jellemzői A politikai kultúra homogenitása Politikai kultúra és rendszerstabilitás 6. A politikai gondolkodás Magyarországon A klasszikus eszmeáramlatok újjáéledése 7. A magyar politikai gondolkodásban uralkodó szemléletmódok A liberális jogállami radikalizmus A radikális (rousseau-ista) demokráciafelfogás A konszenzusorientált demokrácia koncepciója A depolitizált-technokrata felfogás A parlamentáris demokrácia guvernamentális felfogása


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS

1. 1. Mi a politikai kultúra? A politikai kultúra a politika szubjektív oldala. A legáltalánosabban elfogadott definíció szerint a politikai kultúra a politikával kapcsolatos viszonyulások, prediszpozíciók együttese. Így részét képezik a politikával, a politikai intézményekkel kapcsolatos kognitív – például politikai ismeretek –, affektív – politikával kapcsolatos érzelmek, beállítódások –, valamint normatív – politikai értékítéletek – elemek (Bogdanor 2001, 515–516). Egyszerűbben fogalmazva, a politikai kultúra magában foglalja azt, amit az emberek tudnak vagy tudni vélnek a politikáról, ahogy viszonyulnak hozzá, s ahogy megítélik azt. Így a politikai kultúra részének tekinthetők a politikai közérzület, a politikai viselkedésmódok és viselkedési stílus, valamint a politikai szimbólumok is. Ugyanígy a politikai és társadalmi elitek, illetve a nagyobb társadalmi csoportok politikai gondolkodása, politikai tudatformái is a politikai kultúrához tartoznak. A politikai kultúra jelentőségét az adja, hogy meghatározza az állampolgárok egész politikai rendszerrel szembeni viszonyulását, így kihat a pártokkal, a politikai intézményekkel kapcsolatos kérdésekre éppen úgy, mint például a szavazói magatartásra. A politikai kultúra formálódásában kollektív szinten a történelmi tradíciók, a politikai közösséget ért kollektív élmények – Magyarország esetében például Trianon, a második világháború vagy az 1956-os forradalom – játszanak hosszú távon is maradandó szerepet. Az egyén szintjén a politikai beállítottság formálódásában a politikai szocializáció különböző intézményei, a család, a kortárscsoport és más primer közösségek, az iskola, a munkahely és a politikai egyesületek, pártok szerepe a meghatározó.

2. 2. Az örökség 2.1. Az államhoz való viszony Magyarországon az állam szerepe a gazdasági-társadalmi modernizációban – miként az európai kontinens jelentős részén – nagy volt, de a politikai integráció alacsony foka miatt az állammal kapcsolatos attitűdök ambivalensek; egyszerre jellemzi őket a várakozások magas foka és a bizalom alacsony szintje. A társadalmi atomizálódás és a politikai neutralizálódás következménye az alacsony politikai integráltság. A politikai tömegmobilizáció pártfüggetlen formái hagyományosan alacsony szintűek. A magyar demokrácia történetében a rendszerstabilitást inkább az adminisztratív kontroll és a tömeglojalitás, s kevésbé a legitimáció eredményezte, még akkor is, ha a nemzeti legitimációs elv szerepe a két háború között jelentős volt. A politikai integráció problémája összefügg a társadalmi integráció kérdésével is.

2.2. Pesszimista attitűdök A politikai öntudat, az erős politikai akarat hiánya, a pesszimizmus régi jellemzői a magyar politikai kultúrának. Már a két világháború közti – elsősorban szellemtörténeti indíttatású – nemzetkarakterológia, de a 19. századi eszmefuttatások is úgy jellemezték a magyar nemzeti karaktert, ahogyan sokszor – más fogalmakkal – a mai szociológia vagy szociálpszichológia. Széchenyi vagy később Szekfű is a szalmalángtermészetet, illuzionizmust, a közrestséget, valamint a pártviszályt a magyarok “ősi rossz tulajdonságaiként” említette. Prohászka Lajos (1941) a magyarság “ősi finitizmusáról” írt, ami a rejtőzködésre és elzárkózásra, a szűkös, de biztos és állandó élet puszta megőrzésére és fenntartására való hajlamot, a védekezésre, határoltságra, lezártságra való törekvést jelenti. A “lusta és álmos” elrejtőzést csak a reménytelen kitörések és kilátástalan harcok sorozata szakítja meg. Prohászka pesszimista magyarságképét Babits Mihály megfordította; az ázsiai eredetűnek tartott passzív, kontemplatív magatartásban a józanságot, az irracionalizmus és nacionalizmus elutasítását, óvatos bölcsességet és realista világszemléletet látott (Lackó 1988). A pesszimizmussal áthatott magyarságképre világítottak rá a magyar mentalitás 1945 utáni elemzői is. A nemzetkarakterológia szellemtörténeti bázisát elhagyva már tudatosabban a magyar alkat történelmi “megformáltságáról” szóltak (Bibó 1986–1990), sőt az 1980-as évektől a társadalomtudomány modern, empirikus kutatási módszereit is felhasználták (Hankiss et al. 1982), s a magyar (politikai) mentalitás leírásának, jellemzésének szintjén újra és újra hasonló vagy azonos eredményre jutottak (Gombár 1989a, 166). A magyarok politikával kapcsolatos pesszimizmusát az 1990-es években végzett felmérések is megerősítették, bizonyítva, hogy nem egyszerű, de kétséges igazságtartalmú toposzokról, hanem valós jelenségekről van szó. Jól példázza ezt, hogy a magyarok 1990 óta folyamatosan sorsuk rosszabbra fordulását prognosztizálták a következő év vonatkozásában; az 1990-es évek közepén az állampolgárok 50–60 százaléka vélekedett úgy, hogy a következő év rosszabb lesz. Magyarországon nemzetközi összehasonlításban igen magas azok aránya, akik úgy vélik, a dolgok rossz irányba mennek, s saját jövedelmi helyzetük rövid távú alakulásával kapcsolatban is gyakoribb a pesszimista, mint az optimista vélemény (Gradvohl et al. 1998, 15–16). A pesszimizmus mértéke nem függ 31 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS attól, éppen ki van kormányon, hanem állandó jellegzetessége a magyar politikai gondolkodásnak (Eurobarometer 2004).

2.3. A „pártviszály” elutasítása A magyar politikai kultúrának egy másik, a politikai gondolkodásban már szintén régóta reflektált témája a (nemzeti) egység és széthúzás kérdése. A pártviszály, a folytonos és hiábavaló pártoskodás, a széthúzás már Széchenyinél, Szekfűnél, Prohászkánál – ahogy az 1980-as évek végét követő években az értelmiségi közíróknál és a tömegattitűdökben is – valami negatívumot jelent; erőink hiábavaló, terméketlen küzdelemben való elpazarlását. A “Ne politizálj, hanem építkezz!” Móricz Zsigmond-i jelszava egy máig ható tömegattitűd kifejeződése, amely, mint látható lesz, a politikai intézményekhez való viszonyulást éppen úgy befolyásolja, mint a magyarok más területekkel kapcsolatos politikai attitűdjeit. Ezt az attitűdöt különösen felerősítette a Kádár-rendszer, amelynek lényegi eleme volt a konfliktuskerülés, a dezideologizáció. Ez az örökség máig hat nemcsak a politikai kultúrára, de a pártválasztásra is (Karácsony 2005,191).

2.4. Individualizáció A magyar politikai kultúra fontos eleme a közélet és a közéleti intézmények “leértékelődése” , ami szorosan összefügg a kommunista diktatúra jellegével. A kommunista rendszer Magyarországon nem pusztán a politikai hatalmat monopolizálta, hanem felszámolta a társadalmi autonómia szinte valamennyi intézményét. Minden, még fennmaradó szervezet és a közélet egésze a kommunista párt és az állam szigorú politikai-ideológiai ellenőrzése alá került. Az emberek, akik nem hittek a kommunista eszmékben, vagy nem kívántak a kommunista pártba és/vagy annak szatellitszervezeteibe belépni, visszahúzódtak a magánélet sáncai mögé. A család volt szinte az egyetlen közösség, amely többé-kevésbé autonóm maradt. A közélet sokak szemében gyanússá vált, a közéleti karrierhez pedig sokáig a megalkuvást társították. A magánélet, a család politikamentes szféra maradt. Magyarországon az 1970–1980-as évek fordulójára Európa egyik legindividualizáltabb társadalma jött létre. Az individualizáció és az atomizálódás hatásai a rendszerváltás után is éreztették hatásukat. Az 1990-es évek közepén a régió országai közül Magyarországon vélték legtöbben úgy, hogy mindenkinek joga kell legyen a magánélethez, s az állam feladatai kapcsán is nálunk volt a legmagasabb az individualista felfogással egyetértők aránya (Erős et al. 1997, 17).

2.5. Kettős értékrend Az 1960-as évektől a gazdasági életet érintő óvatos liberalizáció nem a marxizmus hivatalos tételeinek, a hivatalos párthatározatoknak, az ötéves terveknek vagy akár csak a hatályos jogszabályoknak a nyílt revíziójával, hanem sokszor csak hallgatólagos megkerülésével ment végbe. Ezért ahogyan erősödött a gazdaság (nem államilag szervezett) szférája és növekedett a benne részt vevő csoportok száma, úgy jött létre egy kettős morál, illetve egy kettős társadalom (Hankiss 1989, 134). A hivatalos mellett létrejövő, azzal szimbiózisban lévő második (és részben fekete) gazdaság és második társadalom normarendszere, viselkedési szabályai és érintkezési viszonyai – de még a használt nyelve, fogalomkészlete is – eltértek a hivatalostól. A “második társadalomra” tehát nem a polgári-középosztályi értékrend regenerálódása, hanem egy újonnan kialakult értékrend volt a jellemző. Az atomizáltság, politikai passzivitás és állami paternalizmus mellett a kommunista évtizedek legfontosabb hatása a politikai kultúrára a kettős értékrend, amely az életviszonyok jelentős területén nem a hivatalos/állami/jogi szabályok betartására, hanem megszegésére és kikerülésére ösztönöz. A kettős értékrend egyik következménye – a politikai cinizmus és a politikai elidegenedés mellett –, hogy az 1990-es években is viszonylag sokan vélik a különböző, az állampolgárok, a “kisemberek” részéről megnyilvánuló, gazdasági jellegű normaszegő cselekedeteket megengedhetőnek. Azt például, hogy valaki kevesebb adót fizessen be, mint kellene, a felmérések szerint a polgárok egyharmada megengedhetőnek tartja, s vélelmezhető, hogy a valóságos arány – a kérdezőbiztosnak be nem vallott vélemény – ennél is magasabb. Azt, hogy valaki munkahelyi berendezést használjon magáncélra, a többség nem tartja elfogadhatatlannak, s még a jogosulatlan állami támogatás igénybevételével való egyetértését is nyíltan vállalja a polgárok majdnem egynegyede (Karácsony– Tóka 2000, 726). Ezen adatok jelentőségét azonban nem szabad eltúlozni; az összehasonlító adatok szerint a fenti normaszegő cselekedetek elfogadottsága Magyarországon hasonló vagy alacsonyabb, mint például Csehországban vagy Lengyelországban (Csizér 2000, 561).

2.6. Alacsony szubjektív politikai kompetencia, politikai cinizmus


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS A Kádár-rendszerben Magyarországon rendkívül alacsony volt azoknak az aránya, akik úgy érezték, hogy meg tudják valahogy védeni a maguk érdekeit (Hankiss 1989, 84), s ez az arány a demokratikus rendszerváltás után is csak átmenetileg nőtt. A szubjektív politikai kompetenciának ez az értéke 1991–1992-re a korábbi 9–10 százalékos szintről 17 százalékra nőtt, de 1993-ban már alig haladta meg a 10 százalékot (Bruszt–Simon 1994, 779). A nyugat-európai országok legtöbbjében ez az érték 20–40 százalék között mozog (Gabriel– Brettschneider 1994, 546), ami jóval magasabb ugyan, de egyben az is látszik, hogy egy meglehetősen relatív értékű indexszel van dolgunk. Magyarországon az emberek többsége az államot a kommunizmus éveiben éppen úgy, mint a rendszerváltás után, inkább hatalmi intézménynek, hatóságnak, mintsem a “népszuverenitás” eszközének, érdekeik, illetve a közérdek képviselőjének és megvalósítójának tekinti. Talán még fontosabb jellegzetessége azonban a magyar politikai kultúrának az, hogy igen magas az elidegenedés az állam egészétől – azaz nemcsak annak politikai akaratképzési “input”, de “output” intézményeitől is. A magyar társadalom az ún. civil szféra gyors regenerálódása ellenére igen kevéssé alkot politikai közösséget, alacsony az egyének politikai integráltsága. Az 1980–1990-es években a politikaicinizmus megjelenése volt konstatálható; nemcsak saját érdekérvényesítési képességükben, de választott vezetőikben is csak kismértékben bíznak az emberek. Fontos azonban látni: a politikai cinizmus a modern demokráciákban a politikai kultúra általános jelensége. A magyarországi helyzetben inkább az a figyelemre méltó, hogy a politikai cinizmus, az elidegenedés mértéke a demokratikus rendszerváltás éveiben is igen magas volt és az 1990-es évek elején még tovább nőtt.

3. 3. A politikai kultúra dimenziói A politikai kultúra fontos jellemzője, hogy az állampolgárok milyen mértékben azonosulnak a politikai rendszerrel és a politikai közösséggel, hogy milyen ismeretekkel rendelkeznek ezekről, s hogy mennyiben hajlandók részt venni ezek alakításában. Mindez viszont nagyban függ attól, hogy milyennek látják a polgárok a kiépülő demokratikus rendszert, ahogyan attól is, hogy milyen elvárásokat támasztanak azzal szemben. A politikai rendszer általános, diffúz támogatottsága, valamint a politikai közösséggel való azonosulás nem függ közvetlenül a kormányzat és az egyes intézmények teljesítményétől, ezért ez igen fontos erőforrás lehet a demokratikus rendszer legitimitása és zökkenőmentes működése szempontjából. Különösen akkor van ez így, amikor egy országnak súlyos gazdasági nehézségekkel és – ezzel összefüggésben – politikai feszültségekkel kell szembenéznie.

3.1. Politika iránti érdeklődés, politikai ismeretek A politika iránti érdeklődés terén a magyarok nem különböznek lényegesen más nemzetektől. A politikai iránt érdeklődők aránya a magyarok körében éppúgy alacsony-közepes, mint a legtöbb demokratikus országban; a megkérdezettek 40–50 százaléka között mozog (Hann 1996, 604; Gabriel–Brettschneider 1994, 544). Körülbelül ekkora azok aránya is, akik – saját bevallásuk szerint – gyakorta olvasnak politikai híreket az újságokban vagy beszélgetnek politikáról (Simon 1993, 604). Mindennek leszögezése azért fontos, mert az értelmiségi politikai közbeszédben a magyarok politikai érdeklődését illetően mind a lényeges alábecsülés – “ebben az országban senkit nem érdekelnek a köz ügyei” –, mind a jelentős túlértékelés – “ebben az országban mindenki azt hiszi, hogy ért a politikához” – előfordul. A politikai ismeretek megítélése bonyolultabb feladat, mint a politika iránti érdeklődésé, hiszen a különböző személyek, intézmények ismerete nem ugyanarról árulkodik a különböző országokban. A többpártrendszerű országok polgárainak politikai ismereteit szokás a kormánypártok és ellenzéki pártok ismeretével mérni. E tekintetben Magyarországon a polgárok viszonylag tájékozottnak mondhatók, ráadásul tájékozottságuk növekvő tendenciát mutat. Az Antall-kormány idején még 15–20 százalékos volt azok aránya, akik egyetlen kormánypártot sem tudtak megnevezni, ám ez az arány az Orbán-kormány idejére 5 százalék alá csökkent. Az Orbán-kabinet két fő pártját a megkérdezettek 80–85 százaléka nevezte meg kormánypártként, míg az MSZP-t és az SZDSZ-t – ebben az időszakban – csupán 5–10 százalék vélte kormánypártnak. A vonatkozó nemzetközi adatok tanúsága szerint a visegrádi országok közül Magyarországon a legtájékozottabbak az emberek ezen alapvető politikai kérdésekben; a többi visegrádi országban az 1990-es években csak elvétve szökött 75 százalék fölé a két legnagyobb kormánypárt ismerete (Tóka 2000, 577). A magyarok vezető politikusaikat is viszonylag jól ismerik. 2002-ben a választások után alig több mint három hónappal az új kormány tagjait a polgárok átlag 53 százaléka ismerte; a parlamenti pártok vezetőinek, a köztársasági elnöknek és a miniszterelnöknek az ismertsége pedig 90 százalék körül mozgott (Népszabadság, 2002. szeptember 2.). Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a magyarok ennél “mélyebb” politikai ismeretekkel rendelkeznek. Azt, hogy a parlamenti küszöb Magyarországon öt százalék, egy felmérésben csak a kérdezettek tizenöt százaléka találta el (Tóka 2005, 290). 33 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


3.2. A demokrácia értelmezése A demokratikus berendezkedés támogatottsága nagyban függ attól, hogy az állampolgárok hogyan értelmezik magát a demokráciát, illetve, hogy milyen követelményeket támasztanak a demokratikus rendszerrel szemben. Másképp ítélik meg a rendszert azok, akik szerint az elsősorban szabadságot és jogokat kell hogy biztosítson, mint azok, akik jólétet várnak tőle. A magyar polgárok demokráciafelfogására a demokráciának a szabadsággal és a jóléttel való azonosítása jellemző. 1990-ben a demokráciát meghatározni képes polgárok 32 százaléka azonosította azt a szociális jóléttel, 28 százalékuk pedig a szabadsággal. Az összehasonlító adatok tanúsága szerint a magyarok jóval nagyobb hányada érti demokrácián a jólétet, mint az más országokban megszokott; Romániában a rendszerváltás után a vonatkozó arány 10, Spanyolországban 11 százalék volt (Simon 1995, 56). Ezzel együtt a szabadság és a demokrácia asszociációja Magyarországon kevésbé egyértelmű, mint más országokban. Más felmérések is arról árulkodnak, hogy a magyarok demokráciaképében a jogi – például törvény előtti egyenlőség – és a materiális – például javuló gazdasági körülmények – elemek keverednek (Bruszt–Simon 1991, 643). A rendszerváltás idején végzett felmérések eredményeit későbbi vizsgálatok is visszaigazolták, bizonyítván, hogy nem történt lényeges változás a magyarok demokráciafelfogásában. Egy kilencvenes évek közepén végzett vizsgálat adatainak főkomponens-analízise szerint a magyarok a demokrácia jog-, állam- és kapitalizmustípusú értelmezését a régió többi országához viszonyítva kevésbé érzik magukénak, fokozottabban jellemzi viszont őket a – materiális – jólét és a demokrácia asszociációja. Sőt, a “szocialista demokrácia” említése a közép-kelet-európai országok közül Magyarországon volt a leggyakoribb (Erős et al. 1997, 14). Bár a demokrácia gazdasági jóléttel való azonosításában önmagában még nincs semmi rendkívüli – hiszen több régi demokráciában is sokkal magasabb a jólét, mint a szabadság iránti igény (Simon 1995, 57) –, a magyarok demokráciafelfogásában a materiális elemek jóval nagyobb súlyúak, mint az akár a nyugat-, akár a kelet-európai országok esetén megszokott. A kutatók szerint ennek magyarázatát a “leváltott” rendszer jellegében kell keresnünk. Az emberek többsége szerint a Kádár-rendszer egyáltalán nem volt elnyomó, a szabadságot lábbal tipró rezsim – így a rendszerváltás, s vele a demokrácia számukra nem is jelenthette a szabadság eljövetelét. Ehelyett sokkal inkább a gazdasági fejlődést, a jólét beköszöntét várták a rendszerváltástól, s ezt azonosították a demokráciával (Simon 1995). Mindennek nyilvánvaló következménye lett a demokrácia megítélésére: mikor világossá vált, hogy a demokrácia önmagában szabadságot hozhat ugyan, de jólétet nem, a polgároknak a rendszerrel való elégedettsége zuhanásszerűen csökkenni kezdett.

3.3. Rendszertámogatás A demokrácia intézményeinek, absztrakt értékeinekés eszméinek (népszuverenitás, jogállamiság, szabad választások, többpártrendszer stb.) a támogatottsága Magyarországon, miként más kelet-európai országban is, a rendszerváltás után igen magas volt. A közvélemény-kutatások válaszaiban a magyarok döntő többsége (85–90 százaléka) elfogadta a demokrácia intézményeit és játékszabályait (Bruszt–Simon 1992, 81–82). Absztrakt szinten a demokrácia és kapitalizmus együttes támogatottsága is igen magasról indult: 1990-ben a megkérdezettek 65 százaléka egyetértett azzal, hogy a demokratikus kapitalizmus a legjobb az országnak. A rendszerváltást követően azonban mind a demokrácia, mind a kapitalizmus támogatottsága csökkent. A rendszerváltással kapcsolatos remények be nem teljesülése ugyan nem semmisítette meg a demokrácia és a kapitalizmus absztrakt támogatását, ám csökkentette azt. Ha nem csupán a demokrácia absztrakt támogatottságát, de a demokrácia tényleges működésével való állampolgári elégedettséget is megvizsgáljuk, azt találjuk, hogy az új demokratikus rendszer működésével való elégedettség Magyarországon rendkívül alacsony; 1991-ben minden harmadik, 1995-ben csupán minden ötödik polgár volt csupán elégedett a demokrácia fejlődésével (1. ábra). Ez kelet-európai összehasonlításban az egyik legalacsonyabb szint (Vecernik 1996, 27–28), és a nyugat-európai országok elégedettségszintjének átlagánál is lényegesen alacsonyabb (Gabriel–Brettschenider 1994, 549). Az index láthatóan nem független a mindenkori gazdasági és politikai körülményektől. Követte a magyar gazdaság polgárok számára is érzékelhető változásait; a legalacsonyabb szinten a reáljövedelmeket erőteljesen megnyirbáló Bokor-csomag idején – 1995 – állt, 1997ben pedig az életszínvonallal együtt kezdett emelkedni. Az is látható, hogy választási években – talán a felfokozott várakozások hatására – az index megemelkedett. Ebből is kitűnik, hogy az elégedettségi indexben nem válik el a kormányzati teljesítménnyel és a rendszerrel való általános elégedettség fogalma. Valószínűleg akkor járunk el helyesen, ha a diffúz támogatottság indexét a kormánnyal és a rendszerrel kapcsolatos kombinált elégedettség mutatójának tekintjük. A harmadik lényeges tanulsága az 1. ábrának, hogy a kilencvenes évek második felében a demokráciával való elégedettség lassan beérte a rendszerváltás idején mért értéket. Vagyis, az idő elteltével a magyar állampolgárok – a kisebb ingadozásoktól eltekintve – egyre pozitívabban vélekedtek a demokrácia működéséről. Mindehhez hozzá kell tenni, hogy az elégedettségi index értelmezése nem könnyű: 34 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS bizonyos értelmezések szerint nem a polgárok bizalmatlanságát, hanem “egészséges” szkepszisét is jelezheti, amit jól példáz, hogy az európai demokráciák között olyan, éretlennek egyáltalán nem nevezhető országokban a legalacsonyabb a bizalom, mint Nagy-Britannia és a skandináv országok (Medián 2006).

1. ábra A demokrácia működésével való elégedettség Forrás: Lengyel–Vincellér 2003, 798. A rendszerváltással kapcsolatos, elsősorban materiális jellegű elvárások teljesülésének elmaradásával Magyarországon – az 1990-es választást követő rövid “optimista” időszak elmúltával – egyre növekvő nosztalgia alakult ki a Kádár-rendszer iránt. Egy 1996-os vizsgálat szerint a kommunizmus alatti politikai berendezkedést a polgárok kétharmada jobbnak találta, mint a fennálló demokráciát (Fábián–Sík 1996, 403). Ha nem is ilyen arányban, de a Kádár-rendszer iránt különösen az 1990-es évek közepén növekvő szimpátiáról tanúskodnak más felmérések is (Vecernik 1996, 247; SOCO Survey 1995). 1998-ban a magyar lakosság fele úgy vélte, a rendszerváltás több kárt, mint hasznot hozott az országnak (Gradvohl et al. 1998, 13). Amikor a polgárokat arra kérték, ítéljék meg, hogy melyik rendszer alatt volt a legjobb az életszínvonal, a gazdasági helyzet és a demokrácia, az első két kérdésben a Kádár-kor toronymagasan vezetett. Még a demokráciát illetően is akadt 15 százalék, aki szerint az a Kádár-, 10 százalék pedig, aki szerint a Németh-korszakban az jobban érvényesült, mint a rendszerváltás után (Gradvohl et al. 1998, 14). Bár az emberek elismerik, hogy a politikába való beleszólás vagy olyan járulékos jogok, mint a külföldre utazás tekintetében a demokratikus rendszer jobb lehetőségeket kínál, a közbiztonság vagy a szociális biztonság szempontjából még 1999-ben is sokkal jobbnak ítélték a Kádár-rendszert. Bár Kádár János személye megosztó a magyar történelemben, magát a Kádárrendszert a 2000-es években is pozitívan ítéli meg emberek többsége (Karácsony 2005, 166). A magyarok nosztalgiája nemzetközi összehasonlításban is igen erős; a vonatkozó cseh és lengyel adatok például jóval kisebb fokú támogatottságról számolnak be a megdöntött rezsimet illetően (Csizér 2000, 565).

3.4. A politikai közösséghez és a nemzethez való viszony A nemzet történetileg kialakult politikai közösséget generáló szerepe miatt az egyéni politikaiattitűdvizsgálatokban a politikai közösség iránti lojalitás egyik mércéjévé a nemzeti büszkeség mutatója vált. Magyarországon a nemzethez való viszony kapcsán az 1990-es években két, egymásnak ellentmondó sztereotípia jelent meg. Az egyik szerint Magyarországon a nemzettudat gyengüléséről beszélhetünk. Az ezen az állásponton lévők az okokat a kommunista korszak internacionalista ideológiájában, a háború után kialakított nemzeti bűntudat és a kollektív bűnösség politikájában, valamint a nemzeti függetlenség és a nemzeti érdekek kérdéseinek (magyar érdek, határokon túli magyar kisebbségek, külpolitika stb.) tabuvá tételében látták. A másik elképzelés szerint Magyarországon igen erős a nemzettudat; a magyarokat a negatív értelemben vett nacionalizmus jellemzi. Ezen álláspont alapja, hogy Európa más országaihoz hasonlóan, a 19. századtól Magyarországon is a nemzet vált a politikai közösség alanyává, s a nemzeti identitás egészen a 20. század


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS közepéig a politikai integráció egyik legfontosabb tényezője. Trianon után a nemzeti elv lett az egész politikai rendszer talán legfontosabb legitimációs elve. A kommunista korszak után az addig elnyomott nemzeti érzések újult erővel törnek felszínre, s fokozódik az etnocentrizmus. Az empirikus vizsgálatok eredményei szerint egyik sztereotípia sem igazán megalapozott; az 1990-es években a magyarok nemzettudata nem különbözött lényegesen más országokétól (Csepeli et al. 1998, 620). Bár igaz az, hogy a szülőföldhöz való kötődés a kelet-európai országok közül Magyarországon a legerősebb (Bruszt–Simon 1994, 778), mégis többek számára szimpatikusabb az “európaiság”, mint a “nemzeti” kifejezés (Marián 2000, 760). A nacionalizmus verbális elutasítása pedig igen jelentős; jócskán meghaladja a szocializmus elutasítását, s közelít a kommunizmus elítélésének mértékéhez (Marián–Szabó 1999, 729).

3.5. Bizalom az egyes intézményekben A politikai rendszer absztrakt eszméivel és a politikai közösséggel kapcsolatos diffúz elégedettség és azonosulás nincs közvetlen összefüggésben az emberek mindennapi tapasztalataival, amint már a demokrácia teljesítményével való elégedetlenség mutatói is jelezték. Ez még inkább így van a politikai rendszer egyes konkrét intézményeinek működésével kapcsolatos vélekedések terén. Az egyes intézményekről alkotott ítéleteket a mindennapos tapasztalatok formálják, s ezek hatására az egyes intézményekkel kapcsolatban eltérő bizalmi szint alakul ki. A politikai rendszer teljesítményét is mutatja, hogy milyen mértékben bíznak az állampolgárok azokban az intézményekben – közigazgatás, bíróságok, rendőrség –, amelyek az egész politikai közösséget szolgálják, az ügyeiket intézik, illetve a törvényeket végrehajtják. Magyarországon az egyes politikai intézményekbe vetett bizalom a rendszerváltás óta csökkent (1. táblázat). A csökkenés jó része végbement az 1990-es évek első felében; az intézményekbe vetett bizalom átlagosan 12 ponttal lett alacsonyabb 1991 és 1994 között. 1995–1996-ban a csökkenés megállt, s 1997-től kezdve a bizalmi index lassan emelkedni kezdett. A 2000-es évek közepén az intézményekbe vetett bizalom jelentősen – kb. 10 ponttal – elmarad a rendszerváltás korabelitől, ám magasabb, mint az 1990-es évek közepén. Hasonló a helyzet a vezető politikusokba vetett bizalmi indexszel is; a 2000-es évek elejének politikusai magasabb bizalomnak örvendenek, mint amiben az 1990-es évek közepének közszereplői részesültek, ám e bizalom jócskán elmarad a rendszerváltás környékén mért értékektől (Jüttner 1998, 834–835; Závecz 2001, 777). Az egyes intézmények iránti bizalom mértéke, illetve annak változása igen eltérő képet mutat ugyan, de a különböző intézmények támogatottsága jobbára egy irányba mozog. A polgárok igen gyakran a “politikával” kapcsolatban általánosságban változtatják meg véleményüket – pozitív vagy negatív irányban –, ami azután kihat valamennyi intézmény megítélésére, bár a változás mértéke intézményenként eltérően alakulhat. A Bokros-csomag idején például valamennyi politikai intézmény – az ellenzéki pártokat vagy a köztársasági elnököt is beleértve – támogatottsága csökkent. E mögött minden bizonnyal a politikával szembeni általános bizalomvesztés nyilvánult meg; az állampolgárok nem speciálisan egyik vagy másik intézménynek tulajdonították a romló életszínvonalat. A politikai intézmények negatív megítélésében minden bizonnyal szerepet játszik, hogy az állampolgárok jelentős része azokat meglehetősen korruptnak gondolja. 1996-ban a polgárok több mint 74 százaléka vélekedett úgy, hogy a kormány tevékenységét kisebb-nagyobb mértékben áthatja a korrupció, s ugyanilyen arányban vélték ezt a pártokról (Marián 1996, 559). A parlamenti képviselők és a politikai pártok ún. korrupciós indexe1 2000 környékén 55 pont volt, ami arról árulkodik, hogy a polgárok véleménye szerint az “átlagos” politikus közepesen érintett a korrupció kérdésében (Karácsony–Tóka 2000, 727; Hann–Karácsony 2002, 822).

3.1. táblázat - 1. táblázat A politikai intézmények iránti bizalom (százfokú skálán való értékelés) 1991

1994

2006

Változás 1991– Változás 1991– 1994 között 2006 között

79

67

66

–12

–13

Alkotmánybírós 68

67

65

–1

–3

Köztársasági elnök

A korrupciós index készítésekor arra kérik az állampolgárokat, hogy egy skálán értékeljék, mennyire tartják korruptnak az egyes intézményeket – vagy éppen személyeket –, majd az eredményeket egy 100-as skálára vetítik. 1


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS ág Bíróságok

73

50

55

–23

–18

Önkormányzato 61 k

53

57

–8

–4

Hadsereg

66

56

50

–10

–16

Rendõrség

64

55

55

–9

–9

Parlament

57

35

44

–22

–13

Kormány

57

34

40

–23

–17

Szakszervezetek 39

32

34

–7

–5

Pártok

37

29

36

–10

–1

Átlag

60

48

51

–12

–9

Az adatok a Medián adatfelvételeiből származnak. Az 1991-es adatok a hónapok átlagolt adatai, az 1994-es adatok a júliusi felvétel eredményei, a 2006-os adatok a 2005 november és 2006 október közötti időszak hónapjainak átlagolt eredményei. Forrás: Lázár 1992, 597; Hann 1996, 606–607; Marián 1996; www.median.hu (2006. október 27.; http://www.median.hu/object.0FE03EBF-774C-4A7A-8D80-232BDF5414A2.ivy) A különböző politikai intézmények megítélése kapcsán a legfeltűnőbb jelenség, hogy minél inkább “direkt” politikai intézményről van szó, annál alacsonyabb a bizalom szintje. Minél kevésbé közvetlenül kapcsolódik valamely intézmény a napi politikához, annál jobban bíznak benne az emberek. A legmagasabb a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság iránti bizalom (60–70 között ingadozik), viszonylag magas a bíróságok, az önkormányzatok és az erőszakszervezetek iránt (50–60 között), míg a legalacsonyabb a politikai akaratképzés és képviselet intézményei, elsősorban a pártok, szakszervezetek (25–45 között) iránti bizalom. A parlament és a kormány iránti bizalom a parlamenti-kormányzati ciklusok elején, azaz 1990–1991-ben, majd 1994 végén rövid időre közepes szintre szökött (50–65), majd gyorsan visszaesett, s alig haladja meg a pártok és szakszervezetek iránti bizalom szintjét. Ezek az adatok megerősítik azokat a vélekedéseket, hogy Magyarországon a “politika”, a “politizálás” inkább tárgya elutasításnak, mint elfogadásnak, míg a (párt)politikától független – vagy annak látszó – intézményeknél éppen fordított a helyzet. Fontos azonban rögzíteni, hogy itt a deklarált bizalomról van szó. Mint például a választói magatartásról szóló fejezetben látni fogjuk, a polgárok, bár nem bíznak a pártokban, az európai átlagnál sokkal inkább kötődnek egyik vagy másikhoz. A politikai részvétel Az eddigiekben látható volt, hogy a magyar politikai kultúra számos jellegzetessége – a pesszimizmus, a pártokkal és a pártosodással szembeni szkepszis vagy az elégedetlenség – hosszú távú tradíciókba illeszkedő, viszonylag állandó elem. Az 1990-es években a legtöbb kutató egyetértett abban, hogy hasonló a helyzet a politikai részvétellel is. Az 1990-es évek Magyarországán a politikai részvétel mutatói nemzetközi összehasonlításban igen alacsonyak voltak (2. táblázat). Az alacsony részvétel, valamint a részvétel értelmébe vetett gyenge hit tradíciójába illeszkedett a politikai akaratképzés “input” intézményei – pártok, szakszervezetek, parlament – iránti bizalom hiánya. Az empirikus felmérések szerint az állampolgárok többsége a demokrácia politikai akaratképzési (input) intézményeit (pártok, szakszervezetek) kevésbé tartja fontosnak, mint a végrehajtás intézményeit (Lázár 1992, 597). A demokráciának a részvétellel való azonosítása, összekapcsolása is viszonylag alacsony szinten mozgott (Simon 1995, 48).

3.2. táblázat - 2. táblázat Választási részvétel Magyarországon



Idôpont

Választás típusa

Részvételi arány (%)

1989

népszavazás

58

1990

parlamenti 1. ford.

66

1990

parlamenti 2. ford.

45

1990

népszavazás

14

1990

önkormányzati 1. ford.

40

1990

önkormányzati 2. ford.

29

1993

tb-önkormányzati

39

1994

parlamenti 1. ford.

69

1994

parlamenti 2. ford.

55

1994

önkormányzati

43

1997

népszavazás

49

1998

parlamenti 1. ford.

56

1998

parlamenti 2. ford.

57

1998

önkormányzati

43

2002

parlamenti 1. ford.

71

2002

parlamenti 2. ford.

74

2002

önkormányzati

51

2003

népszavazás

46

2004

EP-választás

38

2004

népszavazás

37

2006

parlamenti 1. ford.

68

2006

parlamenti 2. ford.

64

Forrás: Angelusz–Tardos 1996; Kurtán et al. 1995, 446; www.valasztas.hu. Az 1990-es években a választási részvétel szintje alatta maradt a legtöbb nyugat-európai országénak, s nem érte el a legtöbb kelet-közép-európai új demokrácia részvételi szintjét sem. A politikai részvétel közepes-alacsony szintje azonban nem korlátozódott a választási részvételre; a részvétel egyéb formáinál – bojkott, sztrájk, tüntetés, stb. – még inkább megfigyelhető volt (Angelusz–Tardos 1996). Ez utóbbiból egyáltalán nem következik, hogy a “részvételt”, illetve annak különböző formáit ne tekintenék legitim demokratikus viselkedésnek. A felmérések szerint a magyarok igen toleránsak még a politikai részvétel, illetve tiltakozás nem


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS konvencionális módjai iránt is. A politikai tiltakozás és részvétel formáinak állampolgári elfogadása, de még a potenciális részvételi hajlandóság is – nemzetközi összehasonlításban – igen magas (Lengyel–Pálvölgyi 2003). Ezzel szemben a tényleges politikai aktivitás más országokhoz képest alacsony szinten maradt. Ezt a képet az 1989–1997 között évente előforduló – s később az érdekszervezetekről és nyomásgyakorló csoportokról szóló fejezetben tárgyalt – népszavazási kezdeményezések sem módosították lényegesen. A politikai részvétel terén a helyzet a 2002-es választásokkal, illetve a 2002-es választási kampánnyal változott meg. A választásokkor Magyarországon is a Nyugat-Európában megszokott arányban járultak a polgárok az urnákhoz, a két forduló között pedig több százezres tömeggyűlésekre is sor került. 2002 óta több alkalommal került sor nagyobb tömegrendezvényekre, nagyobb tömegeket megmozgató népszavazási kezdeményezésekre, vagy éppen petíciókra. Egyszerre szertefoszlott az alacsony részvétel permanenciájába vetett hit, a magyar politikai kultúrát korábban az alattvalói kategóriába tartozónak minősítők pedig szembesültek azzal, hogy Magyarországon is lehet tömegeket politikai célra mozgósítani. Mindez egy új elemmel gazdagította a politikai részvétellel kapcsolatos elképzeléseket. Az ugyanis, hogy 2002ben mégis igen aktív részvételt tanúsítottak a polgárok, nem cáfolja azt, hogy a magyar politikai kultúra alapvetően az alacsony részvételhez kapcsolódik. Még a 2002-t követő években is csak a polgárok 10–15 százaléka nyilatkozott úgy, hogy részt vett komolyabb tiltakozó akciókban (Lengyel–Pálvölgyi 2003, 828), ami csak mérsékelt emelkedést jelent a korábbi évekhez képest. A 2002 és az ezt követő történések tanulsága, hogy bár Magyarországon nincs jelentős hagyománya a politikai részvételnek, a politikai aktorok mégis sikerrel törekedhetnek mobilizációs stratégia alkalmazására. A politikai szereplők képesek a társadalmat a fentebb leírt adottságok, a tagadhatatlanul meglévő passzivitás ellenére részvételre sarkallni. Nem a polgárok spontán megmozdulásai hatására növekedett a 2000-es években a politikai részvétel, hanem a politikai szereplők kampánystratégiájának eredményeként. A spontán, pártfüggetlen akciókban való részvétel továbbra is alacsony maradt. Ez egyben azt is jól illusztrálja, milyen lényeges szerephez jutnak a politikai szereplők a politikai kultúra alakításában; képesek a magyar társadalmat az öröklött tradíciókkal sok szempontból ellentétes magatartásra serkenteni. Az, hogy e mobilizációs stratégiának milyen hosszabb távú hatása lehet a politikai kultúrára – hogy ellensúlyozhatja-e a több száz éves demobilizációs hagyományokat, s hozzájárulhat-e, hogy a részvétel spontán módjai is megszaporodjanak –, csak később válik majd el.

4. 4. Értékek és attitűdök A politikai kultúra részét képezik azok a vélekedések, beállítódások is, amelyek a demokratikus politika egyes konkrét kérdéseihez kapcsolódnak. A magyar társadalom olyan szociológiai jellemzőiről van itt szó, amelyek politikai relevanciára tesznek szert, mert politikailag fontos vagy érzékeny kérdéseket érintenek. Az alábbiakban ezért röviden kitérünk a magyar állampolgárok politikai értékeire és egyes politikai kérdésekkel kapcsolatos attitűdjeire, amelyek jelentős része szorosan kapcsolódik a magyar politikai kultúra már a fentiekben is említett jellegzetességeihez.

4.1. Materializmus, távolságtartás a politikától Az állampolgárok idegenkedése a politikától – amely a nyílt politikai konfliktusokat felvállaló intézményekkel szembeni alacsony bizalomban is megnyilvánul – tetten érhető a politikai értékek iránti preferenciáikban. Amikor a magyar választókat arra kérték, hogy válasszanak olyan értékeket, amelyek leginkább jellemzik politikai nézeteiket, rendre a politikamentes, de legalábbis pártpolitikailag semleges értékek bizonyultak a legnépszerűbbnek. 1995-ben legtöbben magukat a “demokrata” vagy a “környezetvédő” kifejezéssel illették, 1999-ben pedig a “hagyománytisztelő” és az “európai” értékek örvendtek a legnagyobb népszerűségnek. A kifejezetten politikai jellegű értékeket – konzervatív, liberális, szocialista stb. – jóval kevesebben véltek megfelelőnek politikai nézeteik leírására (Marián 1996, 581; Marián 2000, 760). A politika iránti verbális ellenszenvről árulkodik, hogy az állampolgárok nagyobb része vallja azt, hogy nem szereti, mint hogy szereti a politikát; míg az előbbiek aránya egy 1998-as vizsgálatban 29 százalék volt, addig az utóbbival csak 16 százalék azonosult. A politika iránti ellenszenvet azonban – legalábbis az emberek önbevallása szerint – felülmúlta a politikával szembeni közöny; a kérdezettek 55 százaléka nem tudta eldönteni, szereti-e vagy sem a politikát (Marián–Szabó 1999, 729). A politika elutasítása, amely a magyar politikai kultúra hosszú távú tradícióiba is illeszkedik, a rendszerváltás után is az egyik legfontosabb része az állampolgárok politikával kapcsolatos gondolkodásának. A politikától való távolságtartás mellett a magyar politikai kultúra másik, régi hagyományokra visszatekintő és az 1990-es években is stabilan meglévő jellegzetessége a jóléti szolgáltatások, intézkedések iránti fokozott


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS igény; a “materiális” kérdések előnyben részesítése az “ideológiai” kérdésekkel szemben;2 az az elképzelés, hogy a politika elsődleges feladata az emberek – szociális jellegű – problémáinak orvoslása. Ez az igény valamennyi vonatkozó kutatás adataiban jól kimutatható. Amikor például az embereket a legfontosabb társadalmi problémák megnevezésére kérik, rendre szociális problémákat sorolnak – munkanélküliség, szegénység, egészségügy rossz helyzete stb. Árulkodó adat, hogy míg a szegénység terjedését az állampolgárok 19 százaléka tartja a legfontosabb kérdésnek, addig például az adórendszer jellegéről vagy az európai csatlakozással kapcsolatos problémákról csak 2, határon túli magyarok helyzetéről csak 1 százalék nyilatkozott hasonlóképpen (Hann–Karácsony 2002, 618; Eurobarometer 2004). A kormány feladatai között a polgárok szintén a szociális jellegű tevékenységet találják a legfontosabbnak (Gyenes 2000, 744). A politika ilyesfajta “jóléti igazgatásként” való felfogása megmagyarázza, miért lehetnek Magyarországon népszerűek azok a politikai üzenetek, amelyek a problémák “politikamentes”, “szakmai” megoldását kínálják. Magyarországon a fentiekből is adódóan az állampolgárok döntő része az állam határozott jóléti szerepvállalását igényli. A magyarok döntő része a legtöbb gazdaságpolitikai kérdésben határozottan baloldali állásponton van, s e beállítódás szinte független a pártpreferenciától (Tóka 1998, 405–407). Több vizsgálat is kimutatta, hogy a magyar lakosság erősen egyenlősítő attitűdökkel rendelkezik (Róbert 1996, 711; Sági 1996, 534). Magyarországon például csak az emberek fele ért egyet azzal, hogy mindenkinek jogában áll megtartani mindent, amit keresett, ha ez a jövedelmi egyenlőtlenségek elszabadulásával jár együtt. Az egyenlősítő attitűdökkel együtt jár az adótudatosság alacsony volta; a polgárok azért – is – igénylik számos esetben az állami szerepvállalást, mert nem érzékelik, hogy ennek árát a magasabb adók jelentik, illetve nem érzik “magukénak” a befizetett adóforintokat (Csontos et al. 1996). Az állami gondoskodás igénye persze akkor igazán szembetűnő, ha a nyugati országokkal hasonlítjuk azt össze. A fenti adatok ugyanis a nyugat-európai demokráciák legtöbbjében megszokottnál nagyobb állami szerepvállalás iránti igényről tanúskodnak ugyan, ám a kelet-közép-európai térségben egyáltalán nem kivételesek. Sőt, a legtöbb volt kommunista országban a magyarországinál határozottabb jóléti szerepvállalást igényel(né)nek a polgárok az államtól. Magyarországon az 1990-es években a meritokratikus elv – amely jelen esetben annyi jelent, hogy a társadalmi egyenlőtlenség legitimálható, ha tudás és teljesítmény van mögötte – egyre inkább teret nyert, s így az évtized vége felé a magyar gazdaságpolitikai attitűdök a tipikus kelet- és nyugat-európai beállítódások között helyezkednek el (Örkény–Székelyi 1998). A paternalizmus, a politikai konfliktusok elutasítása, a materiális igények iránti fogékonyság a 2000-es években némileg csökkenő tendenciát mutat, bár továbbra is meghatározó jellemző marad. Mindez alighanem a magyar demokrácia természetes tanulási folyamatával függ össze; ahogyan az idő elteltével egyre többen vannak azok, akik a Kádár-rendszer késői éveiben, majd a rendszerváltás idején szocializálódtak, egyre inkább teret nyerhetnek a “bevett” demokráciákra inkább jellemző attitűdök. Cigányellenesség és antiszemitizmus A politikai attitűdök között fontos helyet foglalnak el a kisebbségekkel, bevándorlókkal kapcsolatos attitűdök. Magyarországon egy kisebbség van, amellyel szemben az állampolgárok nyíltan előítéletesek: a cigányság. Arra az egyszerű kérdésre, hogy szereti-e a cigányokat, az állampolgárok 61 százaléka feleli, hogy nem, s csupán 3 százalék válaszol igennel (Marián–Szabó 1999, 729). A cigánysággal kapcsolatban még az egyértelmű diszkriminatív magatartásformák elfogadottsága is igen magas. Azzal az állítással például, hogy helyeselni lehet, hogy bizonyos szórakozóhelyekre cigányokat nem engednek be, 1998-ban a lakosság 47 százaléka egyetértett (Csepeli et al. 1998, 466). 1996-ban a magyarok 35 százaléka úgy vélte, helyes lenne, ha a cigányokat teljesen elkülönítenék a társadalom többi részéről, mert képtelenek az együttélésre (Fábián–Sík 1996, 394–395). Különösen érdekes, hogy a cigánysággal kapcsolatos attitűdkérdéseknél nyoma sincs az “érzékeny” témák esetén megszokott válaszelhallgatásnak vagy a “középre húzó” válaszoknak; a legtöbb esetben a kérdezettek több mint 90 százaléka határozott véleményt fogalmaz meg. Az antiszemitizmus kérdésével már más a helyzet. Azokat az elképzeléseket, melyek szerint Magyarországon különösen nagy lenne az antiszemitizmus, az empirikus vizsgálatok eddig nem támasztották alá. A zsidók nyílt elutasítottsága – a fentebb is utalt “szereti-e Ön a zsidókat” típusú kérdésre adott nemleges válasz – 1999-ben 17 százalék volt (Marián–Szabó 1999, 729). A különböző antiszemita állításokkal csak a lakosság kisebb része azonosul. A “zsidó összeesküvés” elméletét a lakosság 23 százaléka tartja elfogadható magyarázatnak, a nyílt

Legalábbis ami a verbális megnyilatkozásokat illeti. Érdemes az itteni adatokat összevetni a politikatörténeti fejezetben ismertetett napirendekkel, ahol éppen az ideológiai jellegű témák túlsúlya tapasztalható. Kérdés, hogy mindez a média szelekciós mechanizmusaival vagy a polgárok inkonzisztens elvárásaival magyarázható. 2


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS diszkriminációt támogatók aránya pedig 1996-ban 18 százalék volt (Fábián–Sík 1996, 389– 390).3 Mindez persze nem azt jelenti, hogy ne létezne antiszemitizmus Magyarországon; a fenti arányok 15-20 százalék körüli nyílt antiszemitizmusról árulkodnak, s az ezzel kapcsolatos kérdések esetén igen nagy volt a választ megtagadók aránya, amiből arra következtethetünk, hogy az antiszemitizmus mértéke a fentebb jelzettnél némileg nagyobb. Az azonban semmiképpen nem állítható, hogy a társadalom többségét antiszemita attitűdök jellemeznék. A magyaroknak a bevándorlókkal kapcsolatos attitűdjei illeszkednek a nemzetközi fejleményekhez. Az 1990-es évek végén, a 2000-es évek elején Európa legtöbb országában megnőtt azok aránya, akik szigorítani kívánják a bevándorlási szabályokat; ez történt Magyarországon is. Az 1992-es 15 százalékról 1998-ra 33 százalékra nőtt azok aránya, akik szerint senkit sem kellene beengedni az országba, miközben a mindenkit beengedni hajlandók tábora szinte megszűnt (Csepeli et al. 1998, 469). 2000-re már az emberek több mint háromnegyede szigorítani kívánta a bevándorlási szabályokat, 50 százalékuk pedig korlátozná az országban élő színes bőrűek számát. Egy ötfokú skálán a kérdezettek 4,1-es átlagpontra értékelték azt az állítást, hogy a bevándorlók növelik a bűnözést, míg az az állítás, hogy nyitottá teszik az itt élőket, csak 2,5-ös átlagot kapott (Csepeli–Örkény 1996, 288). Ugyanakkor a magyarok nem tartják magukat bevándorlás- és idegenellenesnek; a polgároknak csak 28 százaléka állította, hogy nem kedveli a külföldieket (Székelyi et al. 2001, 25). A fenti adatok tehát a bevándorlással kapcsolatos negatív viszonyulásról árulkodnak, ám hangsúlyozni kell, hogy a 2000-es évek elején ez nem speciális magyar jelenség.

5. 5. A magyar politikai kultúra összefoglaló jellemzői 5.1. A politikai kultúra homogenitása A magyar politikai kultúra egyik legfontosabb jellemzője annak homogenitása. Ez alatt itt azt értjük, hogy az állampolgárok többségének politikaképe, az általában vett politikához való viszonya, a politika céljával és adekvát eszközeivel kapcsolatos beállítódása egységes. A homogén politikai kultúra azt is jelenti, hogy a legtöbb, felmerülő szakpolitikai vitában az állampolgárok legtöbbször nem megosztottak; többségük ugyanazon állásponttal azonosul. Azok a jellemzők, amelyeket fentebb kifejtettünk – például materializmus, gazdasági kérdések iránti fogékonyság alacsony volta, apolitikus attitűd –, a magyar lakosság többségére jellemzők. Az empirikus felmérések szerint például a 2006-os, kiélezett választási küzdelem után gyakorlatilag nem volt különbség az MSZP és a Fidesz szavazói között abban, hogy mely – politikasemleges – értékeket mennyire tartanak fontosnak. A leginkább megosztó kérdésben, például a múlt megítélése terén is leginkább csak a szavazótáborok magjában van különbség – a társadalom többsége hasonlóan gondolkodik (Karácsony 2005, 165–167). A politikai kultúra homogenitása önmagában nem minősíti egy társadalom politikai megosztottságát. A politikai kultúra így értelmezett egységessége ugyanis “megelőzi” a pártpoltikai konfliktusokat; azt mutatja, hogy pártpolitikai dimenzió nélkül az emberek többsége hasonlóan gondolkodik. Mindez természetesen nem jelenti, hogy mindenki osztaná a többségi álláspontot – sok kérdésben vannak olyan, markánsan gondolkodó és az “átlagos” attitűdtől eltérő csoportok, amelyeknek nagy szerepe lehet például a később taglalt törésvonalak formálásában. A politikai kultúra homogenitása növeli a politikai elit autonómiáját a politika számos kérdésében: a meghatározó politikai témák “kijelölésében” éppen úgy, mint az általuk folytatott politizálás jellegében. Ennek oka, hogy nagy, a társadalmat egyenlő arányban megosztó kérdések híján a politikai szereplők nem tudnak “automatikusan” egy-egy megosztó téma egyik, illetve másik oldalára állni. Éppen ezért maguk dönthetik el, hogyan alkalmazkodnak a politikai kultúra jellegzetességeihez. Egy szerző ezt a jelenséget a “voluntarizmus tere” kifejezéssel írja le (Enyedi 2004), arra utalva, hogy a pártok szerepe ezáltal válik erőteljesen meghatározóvá Magyarországon. A politikai kultúra homogenitása a politikai rendszer számos elemére hatással van; erre érdemes emlékezni, amikor a politikai gondolkodás, a pártrendszer és a törésvonalak vagy éppen a szavazói viselkedés kerül tárgyalásra.

5.2. Politikai kultúra és rendszerstabilitás A magyar kultúra eddig taglalt jellegzetességei sajátos stabilitást kölcsönöztek a demokratikus rendszernek. E stabilitás, kétségkívül ellentétben egyes normatív elméletekkel, nem a magas részvételre és az állampolgári Az első szám a “létezik egy titkos zsidó összeesküvés, amely meghatározza a politikai és a gazdasági folyamatokat” állítással való egyetértők arányára vonatkozik, a második azok arányát jelöli, akik szerint bizonyos foglalkozási területeken korlátozni kellene a zsidók számát. 3


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS érdeklődésre, hanem ellenkezőleg, az alacsonyabb részvételre és az állampolgári szkepszisre, politikaellenességre épülve teremtődött meg. Egy demokratikus rendszer azonban nem csak egyféle módon lehet stabil. Az a tézis, amely az 1990-es az alacsony részvételi adatokat látva a magyar demokrácia ingatag legitimációjáról beszélt, túlértékelte a tömegek közvetlen politikaformáló szerepét (Bruszt–Simon 1992, 77) és a feszültségekből, nehézségekből (például munkanélküliség, reálbércsökkenés) származó tiltakozási, illetve mobilizációs potenciált, másrészt alulértékelte a politikai elit(ek) autonómiáját és szerepét a demokratikus kormányzati rendszer kialakításában és működésében. Az 1990-es években a rendszerstabilitás fenntartásában fontos szerepe volt az állampolgári passzivitásnak, a “stabilizáló apátiának”,még ha általános politikai apátiáról – miként a politikai részvétel adatai mutatják – nem is beszélhetünk. A stabilizáló apátia a 2000-es évekre eltűnt; a magyar politikában is nagyobb szerepet kapott az állampolgári részvétel. Ez azonban nem érintette a rendszer stabilitását. Mindebből az következik, hogy a magyar politikai rendszer stabilitása független az állampolgári részvételtől; a rendszerváltás után kialakult demokratikus berendezkedés viszonylag alacsony és magas részvétel mellett is őrzi stabilitását. A magyar politikai kultúrárában a résztvevő és a tradicionálisabb elemek (Almond–Verba 1963; 1989) egyaránt jelen vannak. A procedurális legitimáció mellett nagy szerephez jut a materiális legitimáció, de mint azt az 1990-es évek közepe mutatja, ennek csökkenése érinti ugyan, de nem rengeti meg a demokrácia elfogadottságát.

6. 6. A politikai gondolkodás Magyarországon A politikai gondolkodás fogalmát érdemes megkülönböztetnünk a politikai kultúráétól. Míg a politikai kultúra – többek között – a politikával kapcsolatos reflektálatlan tömegattitűdökkel foglalkozik, a politikai gondolkodás a politikára vonatkozó reflektált, artikulált nézeteket és elképzeléseket jelenti. Míg a politikai kultúra esetén az egész népesség vizsgálható, a politikai gondolkodás egy számbelileg szűk réteg tevékenysége. Politikusok, politikai aktivisták, publicisták és más politikai írók, ideológus és közvélemény-formáló értelmiségiek tartoznak ebbe a csoportba. A politikai gondolkodás kutatásának forrásait elsősorban az ő írásaik és beszédeik (továbbá bizonyos értelemben a tevékenységük) jelentik.4

6.1. A klasszikus eszmeáramlatok újjáéledése A rendszerváltás a klasszikus eszmeáramlatok közül két irányzat reneszánszát hozta. A liberalizmus és a nacionalizmus hatása vált meghatározóvá, míg más irányzatok – a szocializmus, konzervativizmus – újjáéledése és befolyása messze elmaradt tőlük. A rendszerváltás uralkodó ideológiai áramlata a liberalizmus volt. Ez részben a kommunista rendszer visszahatása, de nemzetközi koráram hatása is egyben. A demokráciát felszámoló, a gazdaságot államosító, centralizált és etatista pártállami diktatúra közel fél évszázados tapasztalatával szemben a liberalizmus átfogó ideológiai keretet biztosított a rendszerváltás politikai és gazdasági céljainak megfogalmazására. Az állam korlátozásának, a hatalmi ágak elválasztásának, a gazdaság, a közigazgatás és más létszférák depolitizálásának, az egyéni szabadságjogok védelmének és a jogállam megteremtésének, de a kapitalista piacgazdaság kialakításának a programja is a liberalizmus klasszikus, 18–19. századi korszaka óta kialakult fogalmi készletével fogalmazódott meg. Ezek a politikai célkitűzések visszatérést jelentettek az európai alkotmányos és politikai fejlődésnek abba a vonalába, amelytől Magyarország az 1940-es évektől kezdődően tért el élesen. Először a jogállamiság fogalma és eszméje került a középpontba. Az alkotmányreformok sorban létrehozták a modern, 1945 után kialakult jogállamiság intézményeit – alapjogok alkotmányban való rögzítése, Alkotmánybíróság, állampolgári jogok országgyűlési biztosa –, amelyek 1989–1990 fordulójától az alkotmányos és politikai rendszer részévé váltak. A liberalizmus kezdetben a rendszerváltásért küzdő ellenzék ideológiai keretéül szolgált (Csizmadia 1995), és megjelent a reformkommunista politikai gondolkodásban is, de nem vált általánosan elfogadottá. A rendszerváltás éveiben az ideológiailag is kommunista és a szakszervezeti baloldal, az MSZMP keményvonalasai, illetve a népiek és a nemzeti radikálisok ekkor artikulálódó tábora is elutasította. Az 1990-es választásokat követő néhány évben, amikor a pártpolitikai palettát és a politikai közéletet megosztó legfőbb törésvonallá az MDF és SZDSZ közti verseny vált, a liberalizmus fogalma már erősen polarizálta a politikai gondolkodást. Először elvált egymástól a jobbközép hagyományos nemzeti, illetve konzervatív szabadelvűsége és a szabad demokraták radikális emberjogi liberalizmusa. Az első inkább a magyar történeti hagyományban gyökerezett, az utóbbi inkább az amerikai politikai filozófiai diskurzusában. A liberalizmus 1990-es évek során A politikai gondolkodás a politikai tevékenység részét képezi. A politikai gondolkodás fogalmáról bővebben lásd G. Fodor–Schlett 2006; Körösényi–Tóth–Török 2003, 59–60; Körösényi 2000; Schlett 2002. 4


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS fokozatosan szűkebb értelmet nyert, mivel a politikai diskurzusban egyre inkább a baloldali liberális felfogással azonosították. Az 1990-es évek második felében-végén a nemzeti és konzervatív liberalizmus, illetve a liberális konzervativizmus a hazai politikai diskurzusban már nem számít liberalizmusnak. A liberalizmus fogalmát a baloldali liberálisok foglalták le: ők azonosítják magukat vele, 5 ellenfeleik pedig velük azonosítják a fogalmat. A hazai liberalizmus legfontosabb összetevői: az antietatizmus, a nacionalizmusellenesség, a semleges állam koncepciója, a gazdasági liberalizmus, az antiklerikalizmus, az állam és az egyház merev elválasztása, valamint a pozitív diszkrimináció és a domináns társadalmi megítélés számára deviáns viselkedésű csoportok felkarolása. Ellenségképének középpontjában a nemzeti-konzervatív jobboldal áll, melyet gyakran – és nem feltétlenül csak taktikai okokból – a szélsőjobboldallal társít. Kormányzatról vallott felfogását elsősorban a jogállami radikalizmus jellemzi (erről bővebben később). A liberalizmusnak ez a radikalizmusba hajló irányzata sok rokon vonást mutat a politika emancipatorikus-radikális felfogásával. A liberalizmus másik, a konzervativizmus felé hajló áramlata ezzel szemben inkább a kormányzat és az állam guvernamentális felfogását vallja.6 A demokratikus rendszerváltás és az azt követő másfél évtized politikai gondolkodásának második nagy áramlata a nemzeti eszméhez, a nemzeti függetlenséghez és a magyarság kérdéséhez kapcsolódó nacionalizmus 7 különböző formáiban jelentkezett. A rendszerváltás első nagy tömegtüntetése az erdélyi magyarság sorsához kötődött 1988-ban. A nemzeti érzés, illetve annak különböző típusai más-más pártpolitikai irányzatokkal kapcsolódtak össze, így a politikai integráció helyett helyenként az olyan polarizációs tendenciákat táplálták, amelyben a liberalizmus és a nacionalizmus vagy a nacionalizmus és a baloldaliság szembekerült egymással. A nacionalizmus – az ún. népi, illetve nemzeti radikális értelmiség és mozgalom által képviselt – radikális, kollektivista áramlata szembekerült a tagolt, plurális politikai társadalom és az intézményes hatalommegosztásra épülő demokratikus állam eszméjével. A nemzeteszme a rendszerváltás óta több egymástól jelentősen eltérő vagy egyenesen szembenálló politikai irányzatban, illetve politikai csoportosulásban kapott hangsúlyos szerepet, így a rendszerváltás éveiben az MDFben és az MSZP-ben egyaránt (az előbbiben nagyobb, az utóbbiban kisebb) szerepet játszó ún. népimozgalomban, a MIÉP majd a Jobbik nemzeti radikálisai körében, de az MDF (Antall) majd a Fidesz nemzeti konzervatívjai körében is. A kortárs magyar nacionalizmus legfőbb politikai témái az ún. nemzeti sorskérdésekhez kapcsolódnak. hagyományosan ilyen a népességfogyás, a magyar nemzet történelmi hányattatásai, közülük is elsősorban Trianon és annak következményei, mint például a határokon túli magyarok sorsa . A nemzeti kultúra védelme motiválja az ezredfordulóra megerősödő antiglobalista és esetenként amerikanizmusellenes vonásait. A magyar nacionalizmus a gazdasági protekcionizmus felé hajlik; a magyar gazdasági érdekek előnyben részesítését támogatja a nemzetközi versenytársakkal szemben, különösen a magyar agrártermelők és általában a magyar tulajdon külföldi befektetőkkel szembeni védelmét hangsúlyozza. Fontos téma még a Magyarország függetlenségének és szuverenitásának védelme, ami az euroszkepticizmus és az EU-ellenesség egyik alapja. Az 1990-es évektől – a jelentőségét veszítő nemzeti reformkommunista csoport kivételével – a magyar nacionalizmus erősen antikommunista karaktert öltött: különösen a nemzeti radikalizmus számára jelentenek fontos témát a kommunizmus bűnei és az egykori kommunista elit leváltásának szükségessége. 8 A magyar politikai gondolkodás további jellegzetességét két Európában megszokott politikai-szellemi irányzat szembetűnő gyengesége adja. Az egyik ilyen viszonylag gyengébben artikulált irányzat a konzervativizmus. A konzervativizmus jelen van a politikában, hiszen a rendszerváltás után a gyorsan regenerálódó politikai jobboldal részét képezi, de szellemi súlya a politikai diskurzusban gyengébb. S bár vannak konzervatív szerzők, olvasható konzervatív publicisztika, jelen van a konzervatív megközelítés a tudományos-egyetemi életben,

A hazai liberalizmus talán legfontosabb szellemi fórumának az Élet és Irodalom, a Magyar Narancs című hetilapok és a Beszélő című folyóirat tekinthető. 6 A guvernamentális politikafelfogás a hatalomhoz – és így a politikához is – mint valami természetes dologhoz viszonyul: az ember természetéhez tartozik a mások feletti hatalomra való törekvés. Ezért a politika is megszüntethetetlen, s a társadalom többi létszférájával szemben saját törvényszerűségekkel, s bizonyos autonómiával bír. A guvernamentális politikafelfogás legfontosabb fogalmait a hierarchia, hatalom, állam, kormányzat, vezetés és kormányzás alkotják, amelyek elsősorban a hatalmi intézményekhez, illetve a hatalom gyakorlásának módjához kapcsolódnak. Az emancipatorikus politikafogalom középpontjában ezzel szemben nem az intézmények működése, hanem a hatalomkorlátozás, a demokratizálás, a participáció, az egyenlőség és az emberi jogok kategóriái állnak, amelyek egy normatív-kritikai megközelítés megalapozását és mindenfajta hatalom és hatalmi intézmény kritikáját szolgálják. E felfogás számára a hatalom, a politika valami külsődleges vagy “mesterséges” dolog, amely alól az egyént, illetve a társadalmat fel kívánja szabadítani. 7 Az alábbiakban nem különböztetjük meg a nemzeteszme “jó” és “rossz” formáját, így a nacionalizmus fogalmát – a domináns politikai köznyelvvel ellentétben – nem pejoratív értelemben használjuk. Éppúgy politikai eszmeáramlatnak tekintjük, mint bármelyik “-izmust” (Körösényi 1996a). 8 Vezető publicistája Csurka István (1998), fontosabb fórumai között vannak például a Magyar Fórum és a Demokrata című hetilapok. 5


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS mindez nem állt össze a politikai gondolkodás markáns, befolyásos irányzatává.9 Mi ennek a magyarázata? Nemcsak az, hogy a konzervatív gondolkodás intézményes és eszmei gyökereit a kommunista korszak elpusztította, hanem az a paradox helyzet is, amelyet a rendszerváltás teremtett a konzervativizmus számára (Lánczi 2002, 11). A konzervativizmus alapja ugyanis a megőrzés, a konzerválás, a folytonosság fenntartása, irtózás minden radikalizmustól. A demokratikus rendszerváltás utáni helyzetben azonban – ilyen, a status quo őrzés értelemben – egyedül a posztkommunista baloldal tekinthető konzervatívnak, hiszen elsősorban az előző rezsimhez kötődő embereknek van mit konzerválniuk. A demokratikus rendszerváltás és az erkölcsi megújulás hívei ezért szükségképpen radikálisan léptek fel; a markáns antikommunizmus a hazai konzervativizmus fontos vonása. Ezzel az ellentmondással a konzervativizmus nem tudott megbirkózni. A másik, a rendszerváltás utáni politikai diskurzusból szinte teljesen hiányzó eszmeáramlat a hagyományos szocializmus, a szociáldemokrácia, illetve posztmarxista baloldal. Ezek az irányzatok legfeljebb egy zárt értelmiségi-szellemi szubkultúraként jelentek meg a szellemi-politikai élet perifériáján.10 Az MSZP hivatalos programja a rendszerváltás óta a párt szociáldemokratizálása, ez azonban az ezredfordulóig mégsem vezetett a baloldaliság szellemi-ideológiai megújulásához. Az egykori állampárt örököse, noha politikai népszerűsége gyorsan újjáéledt, ideológiai téren szinte teljesen depolitizálódott és karakter nélkülivé vált. Az MSZP politikusai és a párt szellemi holdudvara, valamint a politikailag az MSZP-hez kötődő humán és szakértelmiségi rétegek körében az 1970–1980-as évek reformkommunista korszakában kialakult depolitizált-technokrata attitűd maradt domináns, melynek a modernizációs elmélet adott kváziideológiai szintű megfogalmazást (Bozóki 1996). A szocialisták konglomerátumszerű-diffúz szellemi hátországában a depolitizált, technokrata szemlélet mellett a demokrácia radikális felfogása és a konszenzusorientált politika vált a leginkább jellemző szemléletté (ezen felfogásokat alább fogjuk bővebben jellemezni). Az első különösen a közvetlen elnökválasztás és a kétkamarás parlament kérdésében mutatkozott meg, a második pedig a hatalommegosztásos intézményrendszer és a neokorporatív elemek preferálásában. Ez a gondolkodásmód határozta meg a szocialista pártot a Grószkormány időszakától Medgyessy Péter miniszterelnökségéig.11 Némileg módosít ezen a képen a “gyurcsányizmus” (Dessewffy–Deák 2005) megjelenése 2002 után. Gyurcsány Ferenc sikerének egyik titka ugyanis az, hogy megoldást kínált a szocialisták rendszerváltás óta fennálló identitásválságára. Elődeivel ellentétben már nem akarja az MSZP-t “szociáldemokratizálni”, hanem egyszerre kívánja a hazai (poszt)kommunista örökséget és a hagyományos nemzetközi szociáldemokrata irányvonalat (régi baloldalt) meghaladni. A blairi harmadikutas retorika adaptálása alkalmasnak látszik a szocialistákat jellemző ideológiai űr betöltésére. A hagyományos baloldali és a neoliberális retorika ezen ötvözete több vonatkozásban is elfordulást jelent a hagyományos baloldali gazdaság- és társadalompolitikától, de az egykori baloldali eszmék (szolidaritás) adaptálását ígéri a globalizáció korában: pragmatikus, modernizáló és progresszív politikát hirdet. Mindeközben megőrzi a régi (magyar) baloldal jobboldallal szembeni hagyományos ideológiai és politikai kliséit.

7. 7. A magyar politikai gondolkodásban uralkodó szemléletmód összetevői Amikor a politikai gondolkodást tárgyaljuk, a leggyakrabban a fenti ideológiai dimenzióra gondolunk. A politikai gondolkodásnak azonban van egy másik, konkrétabb síkja. Alább a kormányzattal és az állammal kapcsolatban kialakult felfogásokat próbáljuk meg (ideál)típusokba rendezni. Ezek nem explicit megjelent, artikulált politikai irányzatok, hanem inkább a hazai politikai gondolkodásban kitapintható jellegzetes mögöttes felfogások és szemléletmódok, amelyek bizonyos tekintetben a fent tárgyalt klasszikus eszmeáramlatoknál is nagyobb hatást gyakorolnak a magyar politikai gondolkodásra. Olyan kérdéseket tekintünk e tipológia szempontjainak, mint hogy miként vélekednek a szuverenitás és a jog forrásáról és jellegéről, a hatalmi ágak közötti viszonyról, a demokratikus képviselet jellegéről, a politikai vezetés autonómiájáról, továbbá a kormányzás, az állam és a közigazgatás természetéről.

7.1. A liberális jogállami radikalizmus A Heti Válasz című hetilap, a Magyar Szemle és a Kommentár című folyóirat a konzervatív publicisztika és politikai irodalom legfontosabb fórumai. Konzervatív antológiának tekinthető például a Konzervatív szemmel „94 című kötet (1995). Az egyes szerzők közül lásd például Lánczi (2002), Lánczi et al. 2004; Molnár (1999) írásait. Az akadémiai-tudományos (eszmetörténet, politikai filozófia) irodalom köréből lásd Tőkéczki 1994; illetve a Korrajz 2005: a XXI. század Intézet évkönyve 2005. 10 Ide sorolható az Eszmélet című folyóirat köre vagy például Szalai Erzsébet (1998; 2000), illetve újabban Tamás Gáspár Miklós írásai. 11 A klasszikus szociáldemokrácia MSZP-n belüli hiányának felfogásunk szerint strukturális oka volt: míg a szociáldemokrácia hagyományosan a szervezett (szakszervezeti) munkásosztály pártja volt, az MSZP bázisa elsősorban a pártállami nómenklatúra azon része, mely a rendszerváltás nyertesei közé sorolható, azaz az üzleti, politikai és igazgatási elit. 9


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS Szellemi gyökerét a politika emancipatorikus-radikális felfogás alkotja. Legfontosabb hívei közé a főként szabad demokrata, kisebb részt szocialista párti értelmiségi holdudvar mellett a tágabb értelemben vett szociálliberális értelmiség tartozik. Igen erős a tömegkommunikációban és más közéleti fórumokon való reprezentációja. (Körösényi 2000, 92–107). Egyik jellemzője a liberális parlamentarizmusfelfogás. A rendszerváltás éveiben ugyanis először a parlamentarizmus azon klasszikus liberális felfogása éledt újjá, amely a parlamentet párt- és érdekmentes tanácskozó testületnek képzelte. A politikai szerzők, de sok politikus fejében is a 19. századi honoráciorparlament képe lebegett. A képviselői szerep a szabad mandátum elvének megfelelő felfogása leginkább az első parlamenti ciklust jellemezte. Az Országgyűlés tényleges működése azonban igen kevéssé felelt meg ezeknek az igényeknek. Gyorsan kiderült, hogy a szabad mandátummal bíró, személyükben egyenként a nemzetet képviselő törvényhozók helyett a politikai pártoké a főszerep. A képviselők a szabad mandátum alkotmányos elvének érvényesülése mellett a gyakorlatban a pártfrakciók tagjaiként elsősorban a pártok képviselőivé váltak a parlamentben. A pártelv képviselők feletti uralmához igazodtak a házszabályok, képviselői jogok, s az 1994-es házszabályreform tovább erősítette a pártok szerepét. A parlamentben az érdekmentes tanácskozás helyett az egymással politikai vitát folytató pártszónokoké lett a terep, amit a közvélemény és az idealista véleményformálók nem vagy csak nehezen tudtak megemészteni. A liberális parlamentarizmus illúziónak bizonyult. A parlamentet többsége révén egyre inkább a kormány uralta. 12 A jogállami radikalizmus második jellemzője az állam- és végrehajtás-ellenesség. Az 1990-es évek hazai liberalizmusa számára az állam az intézményesített hatalom, az uralom megtestesítője; az állami hatalomgyakorlás az egyéni szabadság korlátozását jelentette. Minél erősebb az állam, annál jobban csökken az egyén szabadsága. Ebben a felfogásban az állam nem a szabadság garanciája, hanem éppen ellenkezőleg: a szabadságot fenyegető legnagyobb veszélyt jelenti. Ez eltérés a hagyományos liberalizmustól, amely az államban korlátozandó, de hasznos intézményt látott: a személyi és polgári biztonság megteremtésének az eszközét. A hatalom és a szabadság szembeállításának következménye az államhatalmi ágak elválasztásának és a hatalommegosztás liberális elvének a radikalizált felfogása, valamint a végrehajtással szembeni bizalmatlanság.A végrehajtásban testesül meg az államhatalom, ebben nyilvánul meg a kormány “túlhatalma”, ez az, ami ellen a kritika irányult. E felfogásban a népképviseleti elv alapján szervezett törvényhozás a civil társadalom – s nem a “hatalmi” politika – képviselője, a bírói hatalmi ág pedig a hatalmi politikával szintén szembeállított jogszerűséget, a természetjogként megjelenő jogot képviseli; azaz nem a “hatalmi”, politikai államot, hanem az attól megtisztított jogállamot. A politika- és államellenesség igazi célpontjává így a végrehajtás, s azon belül is elsősorban a kormány vált. A politikát pusztán “hatalmi” értelemben megtestesítő kormány ellensúlyozásának további eszközét a közigazgatás kormányzati kontrolltól való leválasztásában, depolitizálásában látták.13 A harmadik jellemző a hatalommegosztás radikalizálása. Az állami hatalomkoncentráció elleni klasszikus eszköz a hatalmi ágak elválasztása. A hazai liberalizmus ezen elvet kívánta radikalizálni, amikor a hatalmi ágak szaporításáttűzte célul: a végrehajtás belső megosztását, vertikális és horizontális hatalommegosztások kialakítását autonóm állami intézmények létrehozása révén. A jogállami radikalizmus negyedik jellemzője a semleges állam koncepciója, amely az egész állam depolitizálására vagy legalábbis dezideologizálására irányul. Ez a felfogás osztozik az “antipolitikai” politikafogalomnak és a megegyezéses demokráciának a közjó politikai-ideológiai neutralizálhatóságára vonatkozó illúziójában. A jogállam kortárs liberális interpretációja végső soron depolitizálja az államot, megszünteti a politika fogalmát, illetve a morális-racionális normaértelmezés diskurzusára szűkíti. E diskurzus pedig a demokratikus politikai akaratképzés színtereiről technokrata-szakértői, jogászi és értelmiségi színterekre kerül át, s a politikai pluralizmus – tegyük hozzá: ideológiai alapú – korlátozását vonja maga után. Az állam depolitizálására irányuló liberális törekvés jól megfér az inkább a szocialisták számára vonzó szcientizmus technokrata-modernizációs ideológiájával.

Mivel az első szabadon választott parlament kezdetektől elsősorban a pártelv alapján működött, igen gyorsan megjelentek pártalapon működő parlamentre vonatkozó pejoratív jelzők a politikai irodalomban – a politikai publicisztikától a politikatudományi igénnyel megjelentetett munkákig –, melyek például kormánypárti “szavazógépet”, sőt, a parlamentben kialakult “kormánypárti diktatúrát” emlegettek (Ágh 1993, 23). 13 A cél a végrehajtó hatalom apparátusának, a közigazgatásnak a függetlenítése a kormánytól.. A közigazgatás depolitizálásának, decentralizálásának, a helyi vagy éppen politikától független funkcionális “önkormányzatok” által való irányításának igénye az 1990-es évek elején egyaránt kiterjedt a hagyományos és a modern közigazgatási tevékenységekre, az oktatásra, az egészségügyre, a társadalombiztosításra, a gazdaság- és pénzügypolitikára, sőt még a rendőrségre és honvédségre is. A kormánnyal szembeni bizalmatlanságot, s a parlamentet a kormány ellensúlyaként felfogó szemléletet mutatta például az ún. kétharmados törvények intézménye is, amelyet eredetileg a pártállami kormánnyal szemben hoztak létre az 1989-es alkotmánymódosítás során, de amely – korlátozottabb körben ugyan – a demokratikus rendszerváltás után is fennmaradt. 12


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS A jogállami radikalizmus ötödik jellemzője a normák uralmának és a politika deperszonalizációjának normatív előfeltevése. Ennek gyökere, hogy a liberális politikafelfogás magvát a joguralom, a normák uralmának a tétele alkotja. E tétel szerint a politikai döntések a jogi, végső soron erkölcsi normákból vezethetőek le. A személyek uralmát a jog uralma, a politikai államot a jogállam, a nép szuverenitását a jog szuverenitása váltja fel. A politikai szereplőkkel, a pártelvű parlamenttel és a kormánnyal szemben a bírói hatalmi ág és az annak mintájára létrehozott új intézmények értékelődnek fel: az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok, a bíróságok. E felfogás üdvözölte az 1990-es évek folyamatait, amelyben a legfőbb alkotmányozó hatalommá a politikai szereplők (alkotmányozó gyűlés, parlament) helyett, mint abszolút autoritás, az Alkotmánybíróság vált. A közjó itt már nem a politikai közösség döntését jelenti, hanem jogi normákból vezethető és vezetendő le. A cél az uralom személytelen normákra alapozása, a személyes uralom kiküszöbölése. A liberálisok – leszámítva az 1990-es évek első harmadában tapasztalt, elsősorban napi pártpolitikai okokkal magyarázható kitérőt – elutasították a félelnöki rendszer koncepcióját mint a plebiszciter demokrácia intézményesülését. A köztársasági elnök csak szimbolikus hatalommal bír, aki “őrködik” a demokrácia működése felett, azaz a jogállamiság egyik garanciája, s nem a népszuverenitás megtestesítője. Csak mint a jogállamiság garanciája van alkotmányos szerepe, politikailag semleges.

7.2. A radikális (rousseau-ista) demokráciafelfogás A radikális demokráciafelfogás elméleti alapja a rousseau-i népszuverenitás-koncepció (G. Nagyné 1995; Pokol 1992; 1994). Ez a magyarázata annak, hogy a radikális demokrata felfogás vonzódik az állampolgári participáció, a közvetlen demokrácia intézményei iránt, míg bizalmatlan a népakarat kifejezése és az állami döntéshozók között közvetítő intézményekkel és testületekkel (pártok, képviseleti rendszer) szemben. Felfogása a parlament, a köztársasági elnök, az alkotmánybíróság és a népszavazások szerepét és működését illetően a liberalizmuséval ellentétes. A radikális demokrata felfogás első jellemvonása, hogy a parlament a népszuverenitást megtestesítő egyik intézmény, ezért a parlament fölötte áll a kormánynak. A kormány alárendeltje a népakaratnak megfelelő általános szabályokat, törvényeket hozó parlamentnek, azaz valóban pusztán végrehajtó. Ahhoz azonban, hogy a parlament valóban a népakarat megtestesítője legyen, szorosabbra kell fűzni a választók és a képviselők közti kapcsolatot, és erősíteni kell a képviselők választóikkal szemben fennálló felelősségét, elszámoltathatóságát. Ez csak az önálló, autonóm politikai aktorokká vált pártok szerepének csökkentése révén lehetséges. A radikális demokraták ezért a kötött mandátumnak és a képviselők ciklus közben való visszahívhatóságának a hívei, és értelemszerűen elutasítják a pártlistás választási rendszert. A valódi képviselet egyéni kerületekben intézményesíthető. Ez a felfogás a népakaratnak valamifajta közvetlen, intézményi közvetítés nélküli átvitelét képzeli el az állami akaratba, döntéshozatalba, de legalábbis tagadja a közvetítő intézmények (mint például a parlament) autonómiáját, ezért csökkenteni kívánja szerepüket. A felelőtlen és a választói akarattól elszakadó pártpolitika gyengítésének, ellensúlyozásának másik eszköze a kétkamarás parlament létrehozása (Kulcsár 1995; Pokol 1994; Sajó 1990; Stumpf 2006). A második kamara az elképzelések szerint nem pártkamara, hanem a társadalmat közvetlenül reprezentáló, annak különböző aktorait, rétegeit, intézményeit14 közvetlenül megjelenítő és visszatükröző intézmény. A valódi demokrácia ennyiben “társadalmi” és nem politikai demokrácia. A közvetlen demokráciát preferáló radikális demokrata felfogás második jellemzője a népszavazás intézményének és a politikai részvétel más, nem parlamentáris eszközeinek a középpontba állítása. A népszavazás a népakarat közvetlen kinyilvánítását jelenti. Olyan eleme a radikális demokrata felfogásnak, amely nemcsak népszerű volt, de a rendszerváltás nyomán kialakult alkotmányos berendezkedés részévé is vált. Az alkotmány és a népszavazási törvény – európai összehasonlításban – különösen nagy szerepet adott a közvetlen demokráciának, noha a politikai gyakorlatban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. A harmadik terület, ahol a hazai radikális demokraták politikai gondolkodásának sajátosságai élesen megnyilvánultak, a köztársasági elnöki intézmény volt. Álláspontjuk két kérdésben is eltért az 1989–1990-ben hosszú viták és politikai fordulatok után kialakult alkotmányos elrendezéstől. Az egyik, hogy a közvetlen elnökválasztás hívei. A rousseau-i népszuvernitás-koncepcióból következik ennek kívánatossága, hiszen a közvetlenül megválasztott köztársasági elnök képviseli az egész nemzetet és személyében a népszuverenitást testesíti meg. A másik eltérés, hogy a radikális demokrácia hívei a szélesebb elnöki jogkört is kívánatosnak tekintették. A jogkör ugyanis számukra összefügg a megválasztás módjával. A közvetlen választás az elnöki funkciónak nagyobb legitimációt és –a népakarat megtestesítőjeként – morális minőséget ad. Az egykamarás Például területi és funkcionális érdekképviseletek, azaz helyi önkormányzatok, szakszervezetek és munkaadói szervezetek, civil szervezetek, az MTA, a történelmi egyházak. 14


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS parlamentáris kormányzati rendszerrel szemben a radikális demokraták a kétkamarás törvényhozás és a félelnöki rendszer hívei.15 A hatalom megszemélyesítése iránti vágy nem korlátozódott a radikális demokrácia híveire, hanem kiterjedt a népesség szélesebb körére. A közvetlen elnökválasztás népszerűsége Magyarországon 1989 óta töretlen: olyan kérdés ez, amelyért rendszeresen lehet mobilizálni az állampolgárok nagy tömegeit. A radikális demokrata államfelfogás negyedik fontos vonása, hogy a népszuverenitás-elvből adódóan a jog egyedüli forrásának a népakaratot tekintette. Kivételesen a népszavazásokat, rutinszerűen pedig a parlamenti törvényhozást és alkotmányozást tekintette a jogalkotás legitim intézményének, és elutasította a bírói jogalkotás azon formáját, ami az Alkotmánybíróság széles jogköre és az alkotmánybírák aktivista szerepfelfogása következtében az 1990-es években Magyarországon kialakult (Pokol 1992). A joguralom elvét valló liberális felfogással szemben, ahol minden döntés csak az általános jogelv egyedi esetre való alkalmazását jelenti, a népszuverenitás elvén nyugvó radikális demokrata felfogás decizionista: a nép döntése nyomán előálló közjó végső soron önkényes, máshonnan nem levezethető. A radikális demokrácia felfogása ötödik jellemzője, hogy demokrácia többségi felfogását vallja. Mivel a parlament a népszuverenitás letéteményese, annak hordozója, így a kormány fölött áll. A kormány felelősséggel tartozik a parlamentnek, s demokratikus elszámoltathatósága következtében közvetve a választóknak is. A parlamentáris kormány hatalma így szintén a népszuverenitás eszméjén nyugszik, ezért a radikális demokrata felfogás elutasítja a kormánnyal szembeni ellensúlyok kiépítésének radikális jogállami gyakorlatát, a hatalommegosztás radikalizálását. A radikális demokrata felfogás az 1990-es években elsősorban a Kisgazdapártban volt erős, de megjelent az MDF, a MIÉP, az MSZP és a KDNP és politikusai, majd a 2002-es választások utáni időszakban az ún. polgári körök értelmiségi reprezentánsai körében is (Malgot 2002) és több vonatkozásban Orbán Viktor retorikájában. A szélesebb értelemben vett közvéleményben, a tömegattitűd szintjén is a demokrácia markánsan jelenlévő felfogását jelenti, ami különösen a közvetlen elnökválasztás és a szép számmal indított népszavazási kezdeményezések terén mutatkozott meg. A népszuverenitás-elvhez és a közvetlen demokrácia primátusának elvéhez gyakran egy népre, a népakaratra, a választói felhatalmazásra hivatkozó politikai populizmus társult. A radikális demokrata felfogás is a kialakult parlamentáris kormányzati rendszer kritikájának egyik alapjává vált, hiszen elképzelései nagyon kevéssé valósultak meg az intézmények terén.16

7.3. A konszenzusorientált demokrácia koncepciója17 A konszenzusorientált demokrácia koncepciója a rendszerváltás időszakától kezdődően a magyar politikai gondolkodás és kormányzati filozófia egyik fő áramlata, melynek a politikai élet jobb- és baloldalán egyaránt voltak és vannak hívei. A szocialisták körében a legnépszerűbb, de az MDF és a KDNP kereszténydemokrata, népi-nemzeti és konzervatív csoportjai körében is elterjedt felfogás volt az 1990-es években. A konszenzusorientált demokrácia legnagyobb ellenlábasainak a liberálisok (SZDSZ és az 1990-es évek eleji Fidesz) és a guvernamentális jobboldal (Fidesz) tekinthető. Az ezredforduló után megjelenő gyurcsányizmus szakít ezzel a hagyománnyal, és egy guvernamentalista felfogást és gyakorlatot alakít ki. Önálló megközelítésként, de több, fent vázolt felfogás eklektikus kombinációjaként is értelmezhető a konszenzusorientált demokrácia elképzelése, melyet a kormányzás problémájával szemben a hatalommegosztás elvének a kilencvenes évek politikai gondolkodásában előtérbe került radikalizált felfogása jellemez, amelyet a konszenzuselv iránti erős preferencia egészít ki. Ez a konszenzusorientált demokrácia első jellemvonása. Az állam belső szuverenitásának a kormányzati rendszer különböző intézményei közti megosztását valósítja meg. E hatalommegosztás alanyai a kormány és a parlamenti kormánytöbbség mellett, pontosabban azokkal szemben a parlamenti ellenzék, az államfő, az Alkotmánybíróság, a közigazgatás, a területi önkormányzatok, a funkcionális önkormányzatok és félállami intézmények, valamint a népszavazás intézménye. A konszenzusorientált szemlélet is pluralista társadalomképből indul ki, de feltételezi, hogy az ellentétek a politikában közös nevezőre hozhatóak; a részérdekek konfliktusából alakul ki a közérdek.

A jogállami liberálisokkal szemben a radikális demokraták nem viseltettek averzióval a hatalom perszonalizációjával szemben. Éppen ellenkezőleg: ahogy az elnökválasztáson kifejezett népakarat a népszuverenitás megnyilvánulása, úgy az elnök döntései is a népakaratot testesítik meg: a népakarat perszonalizálódik. 16 Egyedül a népszavazás jelent komoly kivételt, de az alkotmánybírósági ítéletek, az alkotmánymódosítások és a népszavazási törvény módosításai egyaránt szűkítették a népszavazás mint intézmény súlyát, a gyakorlatban pedig nem vált igazán jelentőssé a közvetlen demokrácia ezen intézménye, hiszen 1991–2006 között alig néhány népszavazási kezdeményezésből lett ténylegesen megtartott referendum. 17 Itt nem Arend Lijphart (1984; 1999) konszenzusorientált demokrácia modelljéről van szó. 15


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS A konszenzusorientált demokrácia koncepciójának második fontos vonása, hogy a demokrácia klasszikus felfogásán nyugszik, mely szerint a demokrácia, a népuralom nem egyszerűen az állampolgárok szavazati jogát jelenti vagy a többségi elv uralmával egyenlő, hanem mindenki részvételét a hatalomban (Lijphart 1984). Az igazi demokrácia akkor valósul meg, ha a hatalom nem a többséget kapott politikai erő kezében koncentrálódik, hanem megosztott egyrészt a különböző politikai csoportok, másrészt a különböző hatalmi intézmények között. A politikában – a párt- vagy az érdekszervezeti színtéren – a társadalom minden csoportja képviselethez jut és részt vesz a hatalom gyakorlásában, ezért azt nem kormány és ellenzék dualizmusa, hanem a politikai képviselet sokszínűsége jellemzi. A választási rendszer arányos, hogy ez a politikai sokszínűség a parlamentben visszatükröződhessen (sokpártrendszer). A végrehajtást vezető kormány lehetőleg minél több párt minél szélesebb koalíciója, hiszen így a társadalom szélesebb rétegeit – a “szélesebb konszenzust” – képviseli. A politikai részvétel a konszenzusteremtés alapja. A liberális jogállami radikalizmus felfogásával szemben a konszenzust itt nem a normák uralma (bírói kormányzás) biztosítja, hanem a politikai szereplők közti megegyezés: azaz politikai konszenzusról van szó. A konszenzusorientált demokrácia harmadik jellemvonása, hogy nem tisztán politikai koncepció; a társadalom tagoltsága ugyanis e felfogásban elsődlegesen szociológiai, s nem politikai vagy még kevésbé pártpolitikai. A társadalom osztály- és rétegtagoltsága megelőzi a politikai-ideológiai tagoltságot. A demokrácia ezért nem elsődlegesen vagy legalábbis nem kizárólagosan pártdemokrácia. A civil társadalom vagy a “társadalmi politika” ezen pártpolitika alatti/előtti szintje beépül a demokratikus államba is, a törvényhozó és végrehajtó hatalmi ágba egyaránt; az előbbibe a parlament második kamarája, az utóbbiba az érdekegyeztetés neokorporatív (tripartit) intézményrendszere révén. Az előzőekből következik a negyedik jellemvonás, hogy – hacsak a politikai és érdekszervezeti sokszínűség nem jelenik meg magában a kormányban is – a kormány és a parlament közti viszony dualista jellegű. A parlament feladata nem elsősorban a kormányzás (illetve a kormánytöbbség biztosítása), hanem a politikai és érdekképviselet a kormánnyal (végrehajtó hatalommal) szemben. Végül fontos vonás, hogy e felfogásban az állam semleges a különböző politikai és érdektörekvésekkel szemben, azaz feladata ezek integrálása, az érdekellentétek közti konszenzus megteremtése. Ez azt is jelenti, hogy nincs önálló államérdek: az állam feloldódik alkotórészeinek pluralizmusában. Nincs belső állami szuverenitás, illetve az állam belső szuverenitása megoszlik a kormányzati rendszer különböző intézményei között.

7.4. A depolitizált-technokrata felfogás Az emancipatorikus-normatív politikafelfogás egyik, intézményorientált iránya összekapcsolódott az 1980-as évek reformkommunista-technokrata elitjének alapvetően pragmatikus, politikával szemben bizalmatlan reformer-modernizációs attitűdjével (Bozóki 1996). Az így kialakult, a humán értelmiségi csoportokon túl a reformer szakértelmiségben, igazgatási és politikai apparátusok felvilágosult elitjében kialakult felfogás a közérdek hordozójának nem elsősorban a politikai intézményeket, hanem éppen az állam nem politikai intézményeit tekintette. A közérdeket etechnokrata-depolitizált felfogásban nem a pártok, parlament, illetve kormány, hanem a közigazgatás, a technokrata, illetve bürokratikus jellegű szakértő testületek és intézmények képviselik, vagy a politika feletti jogállami intézmények (bíróságok, alkotmánybíróság, ombudsmanok) hordozzák. Azaz a közjó letéteményesei nem a politikusok, hanem a szakértők, köztisztviselők vagy jogászok, azaz a technikai-igazgatási és jogi-morális tudás birtokosai. E felfogás egyik fontos jellemzője a szakértő kormányzás mítosza, amely a rendszerváltás éveitől kezdődően a magyar politikai gondolkodás része. Pártpolitikusokból álló “laikus” kormány helyett köz- és szakigazgatási szakembereknek, szakértőknek kellene nagyobb súlyt adni a kormányban. Az ebben a szellemben fogant, a kormányzati hatékonyságot növelni kívánó reformjavaslatok például az egykori politikai államtitkári poszt eltörlését és a minisztériumok hivatali apparátusát permanensen vezető közigazgatási államtitkár megerősítését javasolták. E felfogás második jellemvonása, hogy a kormányzás (párt)politikai szemléletét az igazgatási, illetve menedzserszemlélettel váltaná fel. A “semleges állam” elvének olyan értelmet ad, hogy az a kormányzat depolitizálását jelenti (Sárközy 1996; 2006). Harmadik vonás, hogy a jó kormányzás kritériumának a gazdasági és közigazgatási értelemben vett hatékonyságot tekinti. Az államot nem úgy kell kormányozni, mint egy politikai közösség, hanem mint egy vállalatot. Ez a szemlélet elveti a jogállami radikalizmust és a túlzott hatalommegosztást egyaránt, ugyanis ezek lelassítják a kormányzati döntéshozatalt és csökkentik annak hatékonyságát. 48 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS A technokrata-depolitizált nem elsősorban pártokhoz köthető (noha a nagyobb pártok mindegyikének holdudvarában vannak hívei), inkább egyes a közvéleményformáló szabad és szakértelmiségi csoportok gondolkodását jellemzi. E felfogás hatása alól a politikusok sem vonhatják ki magukat. Mindennapos, hogy maguk a politikusok is “politikai szempontokat” félretéve, “szakmai” megbeszélést folytatnak vagy arra hívnak fel, kifejezve ezzel, hogy ezúttal “valóban” nem politikai, illetve pártérdek – azaz nem valamiféle részérdek – , hanem a közérdek lebeg a szemük előtt. Máskor, egy-egy érdekkonfliktus esetén politikai befolyástól óvják a feleket, akik általában maguk is “politikamentesen” kívánnak eredményt elérni.

7.5. A parlamentáris demokrácia guvernamentális felfogása A parlamentáris demokrácia guvernamentális felfogásának a tábora már az 1990-es évek első felében is elsősorban Fidesz politikai elitjének felfogását jellemezte, de az MDF, az SZDSZ, kisebb mértékben az MSZP és a többi párt politikusai körében is jelen volt. Az 1990-es évek második felétől kibontakozó – egyre inkább bipoláris – politikai palettán a Fidesz-MPP politikusi elitjét, az Orbán-kormányt, majd 2004 után az első és második Gyurcsány-kormányt és holdudvarát jellemzi ez a kormányzati filozófia. A guvernamentális felfogás első fontos vonása, hogy parlamentképe gyökeresen különbözik a liberális, illetve a pluralista-konszenzusos megközelítéstől. A parlament nem bölcsek tanácskozása, de nem is elsősorban a társadalmi rétegek reprerezentációjának a szerve. A parlament funkciója nem vagy nem pusztán a képviselet, hanem mindenekelőtt a felelős kormányzásban való részvétel. A kormány parlamentáris, azaz parlament bizalmából kormányoz és felelős a parlament felé, ám kiemelkedik a kormányzati rendszer intézményei közül. Nem egyszerűen a politikai folyamat motorja, a legfontosabb politikai kezdeményező, hanem a kormányzás egyedüli letéteményese és felelőse. Ez a felfogás a brit mandátum- vagy felhatalmazáselméletnek felel meg a leginkább. Eszerint a parlamenti választások nyomán, a parlament többségének bizalmából és támogatásával alakított kormány hivatali idejére szabad mandátumot nyert a kormányzásra. E felhatalmazás birtokában a kormány autonóm módon kormányoz a következő választásokig, illetve amíg bírja a parlament támogatását.18 A guvernamentális felfogás második vonása, hogy egy tiszta parlamentáris kormányzati rendszer tekint ideálisnak, monista (osztatlan) végrehajtó hatalommal, melynek feje – a chief executive – a miniszterelnök. Az államfő ebből adódóan csak szimbolikus hatalommal bír; nem kívánatos a közvetlen megválasztása, hiszen az a kormányfőnél erősebb demokratikus legitimitást adna neki, s egy potenciális ellensúlyszereppel fenyeget. A guvernamentális felfogás harmadik jellemzője, hogy elutasítja a hatalommegosztás széles körű intézményesítését, hiszen az korlátozza a kormányzásra felhatalmazást kapott politikai többséget, a miniszterelnököt és kormányát. Fontos funkcionális és intézményi területeknek – társadalombiztosítási önkormányzatok, ügyészség, fegyveres testületek – a hatalommegosztás elve alapján a kormány ellenőrzése alól történő kivétele és irányításuk önkormányzati alapra helyezése megfosztja a kormányt a cselekvés lehetőségétől, miközben a demokratikus politikai felelőssége továbbra is megmarad a választók felé. A guvernamentális felfogás a politikai cselekvés és a felelősség összhangjának szükségességét vallja és a demokrácia többségi felfogását fogadja el a konszenzus demokrácia elképzelésével szemben. A hazai guvernamentális kormányzati filozófia negyedik vonása, hogy nem a semleges, pusztán adminisztráló, hanem az értékelvű állam, illetve a politikai kormányzás koncepcióját vallja (Pesti 2003; Rákosi–Sándor 2006). A kormány így nem egyszerűen az intézményes politika belterjes világának legfontosabb szereplője, aktív kezdeményezője, hanem az egész társadalom, az egész politikai közösség számára célokat megfogalmazó, kijelölő politikai aktor. A materiális és spirituális vagy szimbolikus célokért való mozgósítás egyaránt eszköztárába és céljainak körébe tartozik. Ötödik sajátosság, hogy a jog szuverenitását, a joguralmat valló radikális jogállami liberalizmussal szemben a guvernamentális felfogás nagyobb szerepet ad a kormányzásnak és a politika autonómiájának. A hatalom forrása a demokrácia alkotmányos elve alapján a nép, a kormányzati döntések azonban nem vezethetőek le a népakaratból, mint a radikális demokrata felfogás feltételezte. A guvernamentális kormányzati filozófia a közvetlen demokráciával szemben a demokrácia képviseleti intézményeire épít. A népszuverenitás alkotmánytani elv, alig több, mint metafora. A szuverenitás tényleges birtokosa a parlament, illetve a parlamenti kormány (a parlamenti szuverenitás brit alkotmányos elve explicit módon nem jelent meg Magyarországon). E guvernamentális kormányzati filozófiának az Orbán-, majd a második Gyurcsány-kormány időszakában fontos vonásává vált a pozitivista vagy procedurális jogfelfogás. Az alkotmányos és törvényes szabályokat betartva, de korábban kialakult konvenciókat sokszor félretéve a jogszabályok adta játékteret esetenként maximálisan kihasználva vagy azokat radikális módon megváltoztatva alakítottak át egyes intézményeket, illetve 18

Ebből következik a kormány politikai felelőssége és demokratikus elszámoltathatósága.


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS működtették azokat politikai céljaik érdekében. A kormányzás guvernamentális felfogása az egész politikai osztály, de különösen a kormány és a miniszterelnök számára nagymértékű politikai autonómiát teremt. Kulcsfogalmak adótudatosság nemzetkarakterológia állammal kapcsolatos attitűdök antiszemitizmus bizalmi index politikai értékek borúlátó mentalitás cigányellenesség depolitizált-technokrata felfogás elégedettségi index egyenlősítő attitűdök emancipatorikus politikafogalom guvernamentális politikafelfogás gyurcsányizmus homogén politikai kultúra individualizálódás, egyéni életstratégiák intézményekbe vetett bizalom kettős értékrend konszenzusorientált demokrácia koncepciója szubjektív kompetencia korrupciós index liberális jogállami radikalizmus liberalizmus nacionalizmus

8. Ajánlott irodalom Bozóki András 1996: A modernizációs ideológia és a materiális politika. Századvég, Új folyam 3. szám. Csizér Kata 2000: A rendszerváltás megítélése három visegrádi országban. In Kolosi Tamás et al. (szerk.): Társadalmi Riport 2000. Budapest, Tárki, 549–572. o. G. Fodor Gábor – Schlett István 2006: Lú-e vagy szobor? Tanulmányok tudományról, politikáról, politikatudományról. Budapest: Századvég. Enyedi Zsolt 1996: Tekintélyelvűség és politikai tagolódás. Századvég, 2. szám.


III. A POLITIKAI KULTÚRA ÉS A POLITIKAI GONDOLKODÁS Eurobarometer 2004: Közvélemény kutatás a tagjelölt és a csatlakozó országokban – Nemzeti jelentés / Magyarország. http://www.gallup.hu/europa.htm#CCEB. Gombár Csaba 1989a: Mentalitás, érték és politikai intézmény; Velleitásaink. In uő.: Borítékolt politika. Budapest, Pénzügykutató Rt., 62–71., 166–191. o. Karácsony Gergely 2005. A történelem fogságában. Generációk, életutak és politikai preferenciák Magyarországon. In Angelusz Róbert – Tardos Róbert (szerk.) 2005: Törések, hálók, hidak. Választói magatartás és politikai tagolódás Magyarországon. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 161–206. o. Körösényi András 1996a: A magyar politikai gondolkodás főárama. Századvég, Új folyam 3. szám, 80–107. o. Vecernik, J. 1996: Gazdasági nehézségek és politikai attitűdök. Századvég, 3. szám (tél).


4. fejezet - IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER 1. Alkotmányos és kormányzati tradíciók 2. A parlamentáris kormányzat kialakulása Európában 3. A rendszerváltás: a demokratikus alkotmány és kormányzati rendszer létrejötte 4. Az alkotmány fő vonásai 5. Alkotmányos legitimitásdeficit és az alkotmányozáshoz való viszony 6. Összefoglalás

1. 1. Alkotmányos és kormányzati tradíciók A magyar alkotmány történetének egyik legfontosabb sajátossága, hogy évszázadokon keresztül szokásjogon alapult. Az írott és íratlan jogból a szokásjog “szelektálta” az alkotmányos erejűvé, alkotmányos hagyománnyá váló törvényeket. Az ilyen módon létrejött ún. történeti alkotmány volt érvényben egészen a 20. század közepéig. A történeti alkotmány kontinuitása – az 19181919-es rövid időszakot nem számítva – a második világháború végével tört meg. Az 1946. évi I. törvénycikk megszüntette a több mint ezeréves monarchiát, és bevezette a köztársasági államformát, majd az 1949-es szovjet típusú alkotmány bevezetésével létrejött az első írott alkotmány, amely négy évtizeden keresztül maradt Magyarország alaptörvénye. Az 1989–1990-es demokratikus rendszerváltás formálisan nem hozott létre új alkotmányt, hanem – mintegy a történeti alkotmány fejlődésének másik fontos jellegzetességét, a gradualizmust folytatva – az 1949-es kommunista alkotmány teljes megújítása révén teremtett új alkotmányos rendet. A demokratikus rendszerváltás tehát nélkülözte az alkotmányozó nemzetgyűlést vagy akár az alkotmányreformok eredményeként létrehozott konstitúció ünnepélyes – például referendum révén történő – megerősítését. Az alkotmány és a jogrend kontinuitása, az alkotmányozás szimbolikus pillanatának hiánya gyengítette a kialakult alkotmány és a kormányzati rendszer legitimitását (Paczolay 1993a, 28–33). Az 1989–1990-es évek fordulójának demokratikus politikai rendszerváltása a magyar parlamentáris tradíció újjáéledését hozta, de egyrészt immár republikánus keretben, másrészt az 1949 utáni bonni köztársaság alkotmányos és kormányzati rendszerének erős módosító hatásával. Megjelent ugyan a népszuverenitás elve, de csak a német alaptörvény, a Grundgesetz mintájára létrehozott számos korlátozó intézménnyel megterhelve. 1989–1990 inkább a liberális, mint a demokrata radikalizmus győzelmét hozta: a rousseau-i népszuverenitás-elv – ha megjelent is – nem vált dominánssá, hanem alárendelődött a jogállamiság liberális, valamint a technokrata önigazgatás sajátos korporatív eszméjének. Ez utóbbi a közigazgatás funkcionális önkormányzatokra bontása, illetve a bürokratikus-technokratikus autonómiák intézményesítése révén az állam új módon való strukturálását tűzte célul. Mindezek az állam belső szuverenitásának a széttagolása, a felelős kormányzat – s a parlamentarizmus – intézményének a szűkítése, a vertikális és horizontális hatalommegosztás kiterjesztése irányába mozdították a hazai államfelfogás és kormányzati rendszer alakulását, különösen az 1990-es évek első felében. Ezzel a magyar államfelfogás igen messze került a parlamenti szuverenitásra és a centralizált kormányzatra épülő brit államfelfogástól, továbbra is távol áll a népszuverenitás elvére épülő etatista francia államfelfogástól, és közel került – bizonyos tekintetben “lekörözve” azt – az állami szuverenitást lebontó német államfelfogáshoz (“semi-souvereign state”) és annak intézményi modelljéhez (Körösényi 1997). A modern demokráciák három alapvető kormányzati rendszere, az elnöki, a félelnöki és a parlamentáris rendszer közül Magyarországon a demokratikus átmenettel kialakult rendszer egyértelműen az utóbbiba tartozik. Az 1990-es évek magyar parlamentarizmusa azonban – miként látni fogjuk – a brit parlamentarizmus ideáltípusától több tekintetben eltérő, sajátos vonásokkal rendelkező parlamentarizmus. E sajátosságok megértéséhez röviden utalnunk kell az európai parlamentarizmus fő vonásaira.

2. 2. A parlamentáris kormányzat kialakulása Európában 52 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER A 18–19. századi alkotmányos monarchiák a hatalmak elválasztásának elvére, törvényhozás és végrehajtás dualizmusára épültek. A kormány az őt kinevező uralkodónak, s nem a parlamentnek tartozott politikai felelősséggel. A király leválthatta miniszterét, de a parlament nem. A parlament – vagy legalábbis az alsóház – tagjait viszont a végrehajtó hatalomtól függetlenül választották, és a törvények elfogadásához a parlamenti többség jóváhagyására volt szükség. Mindez megfelelt a hatalommegosztás korabeli koncepciójának. A kormány napi működéséhez – ha nem akart új törvényt elfogadtatni – nem volt szükség a parlament támogatására. Két ponton azonban a kormánynak mindenképpen meg kellett szereznie a parlament támogatását: a költségvetés és a hadügyek területén. Új adót kivetni vagy újoncokat rekrutálni nem lehetett a terheket viselők képviselői, azaz a parlament jóváhagyása nélkül. A 19. század során lassan teret hódított a parlamentarizmus, azaz a parlamentnek politikailag felelős kormányzás eszméje, majd gyakorlata. A modern pártelvű parlamentáris demokrácia kialakulásával megváltozott a törvényhozó és végrehajtó hatalom között a 18–19. században kialakult viszony is. Mivel a választásokon parlamenti többséget szerző párt(ok) alakít(anak) kormányt, a törvényhozás és a végrehajtás ellenőrzése egyaránt egyetlen politikai erő vagy koalíció kezébe kerül. A kormány (végrehajtás) és a parlamenti kormánytöbbség (törvényhozás) között politikai cselekvési egység jött létre. Ezzel megbomlott törvényhozás és végrehajtás korábbi viszonylagos egyensúlya, s megsérült – politikai értelemben legalábbis – a hatalmak elválasztásának korábban érvényesülő elve. A politika súlyponti intézményévé a politikai pártok váltak. Kormány és parlament viszonya a kialakuló pártrendszer függvényében alakult. Amióta a modern pártok megjelentek a parlamentben, a montesquieu-i formula önmagában vett vizsgálata legfeljebb alkotmányjogi szempontból indokolt, politikai értelemben inkább félrevezető. Míg az elnöki rendszert a hatalmi ágak elválasztása jellemzi, a parlamentáris rendszereket a törvényhozásvégrehajtás, illetve parlamentkormány összefonódása jellemzi. A 20. századi parlamentarizmus fő vonásai a következők (Alemann 1989, 652–653; Bogdanor 2001, 451–453): 1. A végrehajtást irányító kormány tagjai általában a parlamenti képviselők közül kerülnek ki. A miniszterek maguk is ott ülnek a parlamentben, azaz a végrehajtást vezető politikusok törvényhozók is egyben. Nem érvényesül a hatalmi ágak elválasztásának elvéből következő személyi összeférhetetlenség, mint az elnöki rendszerben. 2. A kormánynak (és az egyes kormánytag minisztereknek) bírnia kell a parlament többségének bizalmát, azaz a kormány függővé válik a parlamenttől (a végrehajtás függ a törvényhozástól). Ez a parlamentarizmusra jellemző felelős kormányzás alapja. A politikai bizalom megvonása esetén a kormány megbukik: új kormány alakul, vagy feloszlatják a parlamentet, és új választásokat írnak ki. 3. Fordított irányú függést jelent, hogy a parlament a kormányfő kezdeményezésére – államfői aktuson keresztül – bármikor feloszlatható (ekkor új választásokat írnak ki). Kormány és parlament tehát kölcsönösen függ egymástól. 4. A parlamentáris kormányzatban – eltérően az elnöki rendszertől – elválik egymástól az államfő és a végrehajtás tényleges – politikai értelembe vett – “fejének”, a kormányfőnek a személye. A kormányfő jelölésében az államfőnek általában kisebb-nagyobb önálló szerepe van, de azt nem gyakorolhatja a parlamenti többség ellenében. 5. A kormányban a politikai szolidaritás elve, a kabinetelv érvényesül. A kormányfő általában kiemelkedik a kormány tagjai közül, de az egyes minisztereknek is van önálló politikai kompetenciája és ebből adódó személyes politikai felelőssége a parlament irányában. Míg az elnöki rendszerben a kormány tagjai csak a végrehajtás fejének, a parlamentáris kormányzatban azon túlmenően a törvényhozásnak is felelősséggel tartoznak (és bizalmatlansági indítvány révén felelősségre vonhatóak, megbuktathatóak). 6. A kormány tagjai nemcsak személyükben tagjai a parlamentnek, hanem a kormány intézményesen is kiemelt résztvevője a parlamenti törvényhozásnak; ez a szerepközjogilag is biztosított (például törvénykezdeményezési jog, napirendi javaslat, a kormány tagjainak privilegizált helyzete a parlamenti eljárásokban). Ez a törvényhozás és a végrehajtás fúziójának újabb, a parlamentarizmusra jellemző eleme. 7. A többségi elv kerül alkalmazásra a parlamenti döntéshozatalban és a kormány parlament előtti politikai felelősségét tekintve egyaránt. A felelős kormányzás alapja, hogy azonos döntési szabály érvényesül mindkét vonatkozásban.


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER 8. A kormány és a parlament, illetve a végrehajtó és a törvényhozó hatalom közti politikai egység létrejöttében nagy szerepe van a politikai pártoknak; a 19. század szabad mandátummal rendelkező és azt gyakorlóegyéni képviselőit a 20. századi parlamentekben fegyelmezett pártfrakciók váltják fel. A kormány a parlamenti többségét biztosító pártfrakciói révén politikailag a törvényhozást is kontrollálja. 9. Kormány és parlamenti többség szorosan együttműködik, politikailag összefonódik; a hatalmi ágak egykori elválasztásához képest politikai értelemben fúziójuk valósul meg. A hatalmi ágak közti tradicionális hatalommegosztást a kormány(többség) és az ellenzék közti ellentét, a hatalommegosztás új formája (új dualizmus) váltja fel. Kormány és ellenzék szembenállása a modern parlament és politikai élet alapvető strukturáló tényezője. A magyar parlamentarizmus 1867-et követő hagyománya is az európai parlamentarizmusnak a fent jellemzett klasszikus tradíciójába illeszkedett, és ez a parlamentarizmus éledt újjá az 1989–1990-es demokratikus rendszerváltással. A jogalkotás, a szűkebb értelemben vett törvényhozás súlyponti szerve Magyarországon is a kormány, azaz végrehajtó és törvényhozó hatalom funkcionális összefonódása már alkotmányos szinten is végbement. A magyar kormány (végrehajtás) személyileg is összefonódik a törvényhozással (parlamenttel); a kormány tagjai általában parlamenti képviselők. Parlament-kormány szembenállását ezért Magyarországon is, miként a parlamentáris rendszerekben általában, kormány (kormánypártok) és ellenzék szembenállása váltja fel, amit a parlamenti jog immár több mint száz éves hazai hagyománya is követ. A magyar kormányzati rendszer azonban kettős értelemben is eltér a parlamentarizmus klasszikus tradíciójától. A szűkebb értelemben eltérés a törvényhozás és végrehajtás hatalmi ágai parlamentarizmusban szokásos fúziójának korlátozása. Tágabb értelemben a hatalommegosztás intézményeinek a kormányzati rendszer más területein való erőteljes intézményesülése is a parlamentarizmust szorítja korlátok közé.

3. 3. A rendszerváltás: a demokratikus alkotmány és kormányzati rendszer létrejötte Az alkotmányreform két nagy alkotmánymódosítási hullám eredménye (Kukorelli 1995, 12). 1989–1990-ben 9 alkalommal módosították az alkotmányt (1. táblázat). Az alkotmányreform első lépésére (1989. évi XXXI. törvény) a kommunista párt és ellenzéke között (további, az ún. harmadik oldalt alkotó szervezetek részvételével) folytatott 1989-es háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások megegyezésének eredményeként, a másodikra (amelyben a legfontosabb a 1990. évi XL. törvény) az 1990-es parlamenti választások két legnagyobb parlamenti pártja, az MDF és az SZDSZ közti megegyezés eredményeként, de az új parlamenti pártok többségének támogatásával került sor. 1991–1997 között még további nyolc alkotmánymódosítás történt, többségük a parlamenti politikai erők konszenzusával. 1997 után az alkotmánymódosítási láz alábbhagyott, az alkotmánymódosítás ritka eseménnyé vált (1. táblázat). Az alkotmány megújítására Magyarországon nem jött létre speciális közjogi intézmény – alkotmányozó nemzetgyűlés vagy tanács –, hanem az Országgyűlés feladata maradt. A magyar parlament ugyanis kétharmados többség esetén rendelkezett és rendelkezik az alkotmánymódosítás jogával, azaz alkotmányozó intézményként működik. Alkotmányozó intézménnyé vált továbbá az 1990 eleje óta működő Alkotmánybíróság (Kukorelli– Takács 2007, 70), amely aktív szerepével, alkotmányértelmezései révén nemcsak a törvényhozás feletti kontroll, de az alkotmányozás önálló intézményi szereplőjének tekinthető (lásd az Alkotmánybíróságról szóló fejezetet). Az alkotmányozáson túlmutat, de a kormányzati rendszer kialakításában komoly szerepet játszott az ebben az időszakban elfogadott mintegy félszáz alapjogi és államszervezeti törvény, amelyek – lévén ún. sarkalatos törvények – a parlament legalább kétharmados támogatásával jöttek létre (Kukorelli 1995, 12).

4.1. táblázat - 1. táblázat Alkotmánymódosítások, 1987–2002 Év

Összes törvény

Alkotmánymódosítás száma

sorszáma

1987

12

1

X.

1988

26

0

–


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER

1989

58

3

I., VIII., XXXI.

1990

104

6

XVI., XXIX., XL., XLIV., LIV., LXIII.

1991

93

1

LVIII.

1992

89

0

–

1993

116

1

CVII.

1994

105

3

LXI., LXXIII., LXXIV.

1995

125

1

XLIV.

1996

131

0

–

1997

159

2

LIX., XCVIII.

1998

93

0

–

1999

125

0

–

2000

145

1

XCI.

2001

121

1

XLII.

2002

68

1

LXI.

2003

133

1

CIX.

2004

140

1

CIV.

2005

189

0

–

2006

135

2

XIII., LIV.

Összesen

2167

25

Forrás: www.parlament.hu. A magyar alkotmányos rendszer kialakulásának az 1989-es őszi első és 1990-es nyári második hullámát összehasonlítva megállapítható, hogy az első a parlamenti uralom, a kisebbségi vétó (kétharmados törvényhozás), mint generális döntéshozatali elv és más további ellensúlyok (például Alkotmánybíróság) bevezetését jelentette. A második a közjogi és politikai hatalommegosztás rendszerének a kisebbségi vétó némi korlátozása mellett történő fenntartását, és ezzel egyidejűleg a kormánynak – az ún. kancellárdemokrácia egyes elemeinek az átvételével – a parlamenttel szembeni stabilizálását hozta. Az alkotmányos és kormányzati rendszer ilyen módon történő kialakulásában az alkotmányos és államfelfogás mellett fontos volt a rendszerváltás politikai “forgatókönyvének” hatása is. Az 1989-es alkotmánymódosítás háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások eredményeként jött létre. Ekkor került be a magyar alkotmányba – szinte főszabályként – a minősített (kétharmados) többség elve a parlamentáris döntéshozatalba. Korábban a magyar alkotmány minősített többséget kizárólag az alkotmány módosításához írt elő.Az 1989. évi XXXI. törvény, az október 23-i alkotmányreform három nagy döntési körben vezette be a kétharmados, minősített többség szükségességének az elvét. Egyrészt az “alkotmányerejű törvény” fogalmával, a fontosnak ítélt közjogi


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER és alapjogi kérdésekre vonatkozó törvényhozás körében az alkotmány “tehermentesítése” céljából. Másrészt egyes személyi kérdésekben való döntéseket sorolt ebbe a körbe, mint például alkotmánybírák megválasztását, a köztársasági elnök felelősségre vonása iránti eljárás megindítását. Harmadrészt olyan fontos “tényállások” megállapításának eljárására írt el minősített többséget, mint például a hadiállapot kinyilvánítása vagy a rendkívüli állapot kihirdetése. A hatalommegosztás gondolatának radikalizálása, a kormányzattal szembeni ellensúlyok felállítása – és így a minősített többséggel való döntéshozatal elvének kiterjesztése – egyrészt a rendszerváltás politikai szereplői taktikai lépéseinek következménye, másrészt, mint korábban utaltunk rá, az uralkodó alkotmányos és államfelfogás része volt.1 Az 1989. nyári háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások résztvevőit feltételezésünk szerint az a politikai megfontolás is motiválhatta a kétharmados minősített többség elvének a törvényhozásban való bevezetésére, hogy így a majdani szabadon választott parlamentben egy esetleges kisebbségi/ellenzéki helyzetben is egyenrangú hatalomhoz juthatnak ebben a körben: azaz a demokratikus választások eredményének bizonytalansága keltette félelem és a politikai felek egymással szembeni bizalmatlansága is közrejátszott a hatalmi ellensúlyok felállításában. Több politikai szereplő, de különösen a kommunista rendszer ellenzéke, olyan további biztosítékokat keresett a saját helyzete és az alapjogok biztosítására, amely független a politikai hatalomtól: egy, a törvényhozást ellenőrizni képes független és – elsősorban politikai tekintetben – széles hatáskörrel bíró Alkotmánybíróság intézményesítését fogadtatták el (Kukorelli 1995, 20, 98–99; Sajó 1993, 39–40; Kukorelli–Papp–Takács 2007, 448). Az önálló, a bírósági rendszertől elkülönült Alkotmánybíróság felállításában feltehetően nagy szerepe volt a pártok és a kormány – elsősorban a német mintát szem előtt tartó – jogász szakértőinek, de annak is, hogy a politikai ellenzék nem bízott maradéktalanul a pártállami rendszerbe korábban beépült rendes bíróságokban. Az 1990-es parlamenti választások – az utódpártok, az MSZP és az MSZMP választási veresége – után az együtt kétharmados parlamenti többséget szerzett, de egymással rivális, kormányt alakító MDF és ellenzékben maradó SZDSZ nem az 1989. őszén felállított hatalommegosztásos rendszer felszámolásában – és a többségi elv alapján működő “tiszta” parlamentarizmus megteremtésében –, hanem a hatalommegosztás és az ellensúlyok rendszerének közjogi és politikai fenntartásában állapodott meg. Míg – a megállapodásuk nyomán létrejött – 1990-es nyári alkotmánymódosításokkal a kétharmados többséget igénylő törvényhozást nem számolták fel, csak korlátozták (2. táblázat), addig a parlamenti kompetenciába tartozó személyi döntések körében kiterjesztették a kétharmados többség elvét. A parlamenttel szemben stabilizálták a kormány, s azon belül külön megerősítették a kormányfő helyzetét. Megállapodtak továbbá abban, hogy a köztársasági elnöki pozíciót – az ellenzék számára vétólehetőséget jelentő kétharmados törvények körének csökkentése fejében – Göncz Árpádnak, a legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ politikusának adják át.

4.2. táblázat - 2. táblázat A kétharmados törvények a magyar alkotmányban A jogalkotásról

7. §

Az utazási, letelepedési 58. § (3) szabadságról

A népszavazásról

19. § (5)

A személyes védelmérôl

A rendkívüliés 19/D. § szükségállapot idején alkalmazandó szabályokról

A lelkiismereti vallásszabadságról

Külsô támadás esetén a 19/E. § (1) kormány által azonnal alkalmazható intézkedésekrôl

A közérdekû nyilvánosságáról

A képviselôi juttatásokról 20. § (4)

A sajtószabadságról

adatok 59. § (2)

és 60. § (4)

adatok 61. § (3)

61. § (3)

A későbbi kétharmados törvények magját jelentő ún. alkotmányerejű törvények körének gondolata már az 1988-ban megfogalmazott és 1989 januárjában közzétett igazságügyi minisztériumi alkotmányreformkoncepciók és a szélesebb közjogi reformgondolkodásnak is a része volt. 1



A képviselôk jogállásáról

20. § (6)

A közszolgálati médiáról

61. § (4)

Az alkotmány 24. § (3) megváltoztatása és az alkotmányban meghatározott egyes döntések

A gyülekezési jogról

62. § (2)

A köztársasági juttatásairól

Az egyesülési jogról

63. § (3)

A pártokról

63. § (3)

Az országgyûlési biztosról 32/B. § (7)

A menedékjogról

65. § (3)

Az Számvevôszékrôl

A kisebbségek jogairól

68. § (5)

Az állampolgárságról

69. § (4)

A sztrájkról

70/C. § (3)

elnök 30. § (2)

Az Alkotmánybíróságról

32/A. § (6)

Állami 32/C. § (4)

A kormány rendkívüli, 35. § (3) veszélyhelyzetben alkalmazható jogkörérôl A fegyveres feladatairól A rendôrségrôl

erôk 40/A. § (1)

40/A. § (2)

A fegyveres erôk nem 40/B. § (5) hivatásos tagjainak pártpolitikai tevékenységének korlátozásáról A önkormányzatokról A bíróságról

helyi 44/C. §

A honvédelmi 70/H. § (3) kötelezettségrôl Az országgyûlési 71. § (3) választásokról

Az önkormányzati 71. § (3) választásokról

50. § (4)

A köztársasági jelképek 76. § (3) használatáról

Forrás: Körösényi–Tóth–Török 2003, 357. A háromoldalú politikai tárgyalások megállapodásaira épülő 1989-es őszi alkotmányreformot a végrehajtó hatalom (kormány), illetve a köztársasági elnök túlzott hatalmától való politikai félelem motiválta. Ezért az rendkívüli módon megerősítette a parlamentet (azaz a törvényhozást) a kormánnyal (azaz a végrehajtással), illetve az államfővel szemben, és megkezdte a hatalommegosztás további intézményeinek a kiépítését (például Alkotmánybíróság, ombudsmanok). Két alkotmányjogi konstrukció is erősítette a törvényhozást a végrehajtó hatalommal szemben. Az egyik az ún. kétharmados döntési szabály bevezetése, amely a kisebbségi (ellenzéki) vétó intézményét teremti meg, jelentősen korlátozva a parlamenti többség, illetve a kormány törvényhozó hatalmát. A másik parlamentet erősítő tényező a parlament (törvényhozás) végrehajtással szemben kialakított sajátos védettsége, függetlensége. A kormányfő ugyanis a parlamentáris szokásoktól eltérően Magyarországon nem rendelkezik a parlament feloszlatásának kezdeményezési jogával (Pokol 1994, 15–20), az államfő pedig nem rendelkezik a feloszlatás jogával, ami a kormányfői kezdeményezés realizálását egyébként lehetővé tenné (Vö. Brettschneider 1994, 481– 485; Kovács I. 1988; Alemann 1989, 653).


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER Az általános politikai bizonytalansággal szembeni stratégia részeként értelmezhető a bevezetett vegyes választási rendszer két eleme is: egyrészt a rendszer arányos csatornája biztonságos parlamentbe való bejutást ígért a politikai szereplőknek, másrészt az egyéni kerületekben a második forduló garanciát kínált valamelyik párt túlzott győzelmével szemben. Ugyanakkor már ekkor is megjelent – miként a 4 százalékos küszöbnek a frissen létrehozott demokratikus parlamenti választási rendszerbe való beiktatása is mutatta – a parlament túlzott fragmentációjától, a weimarizálódástól való félelem. Az 1989-es alkotmányreform révén létrehozott közjogilag rendkívül erős parlament és a vele szemben gyenge, instabil kormány együttesével jellemezhető fejlődési tendencia felkeltette a kormányozhatatlanságtól, illetve a weimarizálódástól való félelmet. Az 1990-es alkotmánymódosítás egy részét így kifejezetten a kormányozhatatlanságtól való félelem motiválta; ebből adódóan a parlamenttel szemben több vonatkozásban is megerősítette a kormányt. a) Erre szolgált egyrészt a parlamenti kisebbség kormánytöbbséggel szemben 1989-ben teremtett vétóerejének a csökkentése, azaz a kétharmados törvények körének korlátozása. b) Másrészt az, hogy a parlament fragmentálódásának és a koalíciós kormányzásnak a veszélyeitől – elsősorban a kormány instabilitásától – tartva speciális alkotmányjogi konstrukciókkal erősítették meg a miniszterelnök és az egész kormány, másrészt az egyes miniszterek parlamenttel szembeni pozícióját. Az első célt a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményének bevezetése szolgálta.A konstruktív bizalmatlansági indítvány azt jelenti, hogy a kormányfővel szembeni bizalmatlansági indítványnak egyben tartalmaznia kell az új miniszterelnök személyére tett javaslatot is. A két indítványról együtt szavaznak: a kormányfő megbuktatása az utódjának megválasztását is jelenti egyben. A második célt az egyes miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmi szavazás intézményénekeltörlése, azaz a kormánytagok parlamenttel szemben fennálló politikai felelősségének a meggyengítése szolgálta. Mindezek a kormánynak a parlamenttől való politikai függőségét csökkentik; a b) pont alatt tárgyaltak továbbá korlátozzák a parlamentarizmus egyik alapelvének, a kormány parlament felé fennálló politikai felelősségének az elvét. Néhány egyéb közjogi és politikai kérdésben a hatalommegosztás további kiterjesztésére törekedtek.

4. 4. Az alkotmány fő vonásai Az alábbiakban röviden összefoglaljuk a magyar alkotmányos és a kormányzati rendszernek a azokat a vonásait, amelyek a magyar politikai rendszer sajátosságai (bővebben lásd Kukorelli 1995, 45 és 47). Miként az európai parlamentáris kormányzat fő vonásait áttekintő 2. pontban, az alább következőkben is együtt alkalmazzuk az alkotmánytani és politikatudományi elemzés módszereit. Az alapvonások a következők. Magyarország az alkotmány szerint és a politikai rendszer működésében egyaránt parlamentáris köztársaság. A törvényhozó funkciót gyakorló parlament egykamarás, az államfőt (a köztársasági elnököt) a parlament választja. A kormányzati rendszer középpontjában a kormány és a parlament áll. Az alkotmány intézményesíti a hatalmi ágak elválasztásának elvét. A kormány és a parlament hatalmát az írott alkotmány mellett a parlamenti és kormányzati jogalkotás alkotmánybírósági felülvizsgálata korlátozza, létezik továbbá a népszavazás intézménye is. Az alkotmány stabilitása felett kisebbségi vétó őrködik. Az állam közigazgatási-szervezeti felépítése tekintetében egységes, unitárius. A magyar alkotmány és kormányzati rendszer kialakítására jól láthatóan a legnagyobb hatással a Német Szövetségi Köztársaság volt. A magyar alkotmányos és kormányzati rendszer ezen alapvonásai mellett – a magyar politikai átmenet forgatókönyvével, a politikai aktorok alkotmányos és kormányzati felfogásával (politikai gondolkodás) és a bonni köztársaság alkotmányjogi modelljének hatásával összefüggésben – azonban több olyan jellegzetességgel bír, amelyek a politikai rendszer nem közjogi jellegű szerkezeti és működési sajátosságaival együtt egyedülálló vonásokat jelentenek az európai parlamentáris demokráciák elmúlt fél–egy évszázados gyakorlatához képest. Ezek a sajátosságok a többségi elv – kisebb-nagyobb mértékben mindenhol létező, de Magyarországon szokatlanul erős – korlátozásával, valamint a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyának és a hatalommegosztásnak az intézményesítési módjával és annak mértékével függenek össze. Tekintsük át az alábbiakban e sajátos vonások fő elemeit. 1. A magyar alkotmányos és kormányzati rendszer egyik sajátossága a jogállamiság elvének radikalizálása, jog és politika nagymértékű összefonódása. Ez érvényesül az 1990-tõl működő Alkotmánybíróság széles, nemzetközi összehasonlításban is egyedülálló hatáskörében, valamint az “aktivizmusra” való hajlandóságában (lásd erről az Alkotmánybíróságról szóló fejezetet), amelyek következtében az 1990-es években az egész


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER politikai rendszer egyik súlyponti intézményévé vált. Az 1989-es alkotmányreform létrehozta a demokratikus rendszerekben szintén nem általános ombudsman intézményét, amely 1995-ben került felállításra. 2. A második sajátosság kormány és parlament viszonyának dualista elrendezése. A törvényhozás és végrehajtás fúziója, illetve a parlament és a kormány a parlamentáris kormányzatra jellemző összefonódása a magyar kormányzati rendszert is jellemzi, de a közjogi feltételeket tekintve mégsem alkot olyan politikai cselekvési egységet, mint az európai parlamentáris rendszerekben. A magyar alkotmány sajátossága ugyanis az, hogy több közjogi és politikai vonatkozásban is fenntartja törvényhozás és végrehajtás dualizmusát. Magyarországon a törvényhozás és a végrehajtás egymástól való függése, a parlamentarizmusra jellemző fúzió mindkét irányban korlátozott. A kormány parlamentfeloszlatást kezdeményező jogkörének hiánya – és az államfő feloszlatási jogának szigorú korlátozása – növeli a törvényhozás végrehajtástól való függetlenségét alkotmányjogi és politikai értelemben egyaránt, míg a végrehajtás törvényhozástól való politikai függését a miniszterek és a kormány(fő) parlamenttel szembeni politikai felelősségének gyengítése korlátozza. A magyar alkotmányos elrendezésben törvényhozás (parlament) és végrehajtás (kormány) – a parlamentáris rendszerekhez képest szokatlan módon – olyan függetlenséggel rendelkezik egymástól, amely törvényhozás és végrehajtás hagyományos, a 18–19. századi alkotmányos monarchiák, illetve a kortárs kormányzati rendszerek közül az elnöki rendszer alkotmányos dualizmusára emlékeztet. 3. A magyar alkotmány és kormányzati rendszer harmadik sajátossága a parlament és a parlamenti ellenzék közjogilag kialakított hatalma és a kormánnyal, a kormánytöbbséggel szemben fennálló széles körű vétójoga. Ilyen jogkört jelent a kizárólagos országgyűlési jogalkotási tárgykörök széles köre, a rendeleti kormányzásnak az európai demokráciákban szokásoshoz képest jelentős korlátozása (Kukorelli 1995:, Sári 1993); az erős parlamenti bizottsági rendszer és a munkaparlamenti jelleg (Döhring 1994; Powell 2000). Továbbá az ún. kétharmados törvények, a vezető állami tisztségviselők megválasztásához szükséges kétharmados többség következtében létrejött erős parlament, amihez hozzájön még a kormányfő parlamentfeloszlatási jogának hiánya, amelyekről már volt szó. Mindezzel igen széles körben a törvényhozásnak a végrehajtás – és a parlamenti ellenzéknek a kormánytöbbség – feletti ellenhatalma intézményesült, közjogilag korlátozva ezzel a kormányzati cselekvést és a parlamentáris kormányzás működési módját. A kétharmados döntési szabály bevezetése, azaz a többségi elvnek a döntéshozatalban való korlátozása elvileg is szembenáll a parlamentarizmus logikájával, és gyengíti a kormányzati rendszer parlamentáris jellegét. A magyar kormányzati rendszer ezért – a fent vázolt vonásai miatt – több tekintetben is sajátos vonásokkal bíró parlamentarizmus. A klasszikus parlamentarizmustól eltérő vonásokat foglalja össze az alábbi táblázat (3. táblázat).

4.3. táblázat - 3. táblázat A klasszikus parlamentarizmus jellemzői és a magyar sajátosságok A klasszikus jellemzôi

parlamentarizmus Magyar sajátosságai

parlamentarizmus

1.

hatalmi ágak összefonódása miniszter-képviselôk)

(a –

2.

végrehajtás dualizmusa (állam- és – kormányfô két külön személy)

3.

parlamentnek felelôs kormány konstruktív bizalmatlanság (végrehajtás függ a intézménye, a miniszterek ellen törvényhozástól) nincs bizalmatlansági indítvány

4.

parlament bármikor feloszlatható (a a kormányfônek nincs feloszlatáskormányfô kezdeményezésére az kezdeményezési joga, az államfônek államfô oszlathatja fel) nincs általános feloszlatási joga

5.

kabinetkormányzás (miniszterek miniszterek ellen nincs parlamenti felelôsséggel bírnak) bizalmatlansági indítvány, csak a kormányfônek felelôsek 59 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


6.

kormánydominanciája törvényhozásban

a a kisebbségi vétó korlátozza

7.

döntéshozatal: többségi elv

a kétharmados szabály széles körû alkalmazása

8.

fegyelmezett pártfrakciók

–

9.

kormány-ellenzék dualizmusa végrehajtás-törvényhozás váltja fel a végrehajtás- dualizmusa több ponton fennmarad törvényhozás elválasztását

Forrás: Körösényi–Tóth–Török 2003, 363. 4. A magyar kormányzati rendszer negyedik jellegzetessége, hogy a hatalommegosztás elvét radikalizálva, a törvényhozás-végrehajtás viszonylatán kívül, a kormányzati rendszer további területein is intézményesíti. További “ellensúlyokat” állít fel a kormánnyal szemben, amivel szintén korlátozza a parlamentáris kormány hatalmát. a) A közjogilag intézményesített ellensúlyok közül az előző pontban tárgyalt parlamenten és parlamenti kisebbségen túl kiemelkedik az Alkotmánybíróság szerepe, amit a bírák különösen az 1990-es években tapasztalható aktivista szerepfelfogása még hangsúlyosabbá tett. b) A kormánnyal szemben ellensúlyt jelent esetenként az államfői hatalom. Az államfő közjogilag rögzített jogköre sem jelentéktelen, politikai ellensúlyt azonban mégis inkább az elnöki szerepfelfogása és pártpolitikai hovatartozása következtében például Göncz elnök jelentett az 1990–1994 közötti kormányzati ciklusban. A köztársasági elnök több esetben szélesebben értelmezte saját alkotmányos jogkörét, mint a kormány, illetve mint az Alkotmánybíróság jogértelmezése, ami a kormányzati hatalom korlátozását jelentette. c) A parlament és a parlamenti kormány hatalmát nemcsak az írott alkotmány és az Alkotmánybíróság korlátozza. A demokrácia képviseleti intézményeinek hatalma nem kizárólagos. A közvetlen demokrácia elve a népszavazás révén intézményesült, amely nemzetközi összehasonlításban az európai parlamentáris rendszerekhez képest páratlanul erős közjogi intézményként jött létre. A népszavazás igen széles kompetenciával rendelkező intézmény, ami igen könnyen mozgásba hozható; 1989 és 1997 közepe között 100 ezer, azóta 200 ezer aláírás összegyűjtése szükséges a kötelező erejű kezdeményezéshez. d) A magyar alkotmányos és kormányzati rendszer nem föderális, hanem egységes állami felépítésű. Mindamellett az 1990-es önkormányzati törvény a területi önkormányzatok európai összehasonlításban erős és decentralizált rendszerét hozta létre (ezzel bővebben külön fejezetben foglalkozunk). e) A területi önkormányzatok mellett az 1990-es években kialakultak az ún. funkcionális önkormányzatok. A tbönkormányzatok létrehozása a nyugdíj- és egészségbiztosítás intézményrendszerét és működését a szociális partnerek irányítása alá helyezte, miközben fenntartotta a kormány és a parlament pénzügyi és általános politikai felelősségét működésük felett. A funkcionális önkormányzatok 1998-ig működtek. f) Létrejött továbbá bizonyos tekintetben egy – második kamarával is felérő – formalizált és közjogi státusú korporatív gazdasági érdekegyeztető fórum, az Érdekegyeztető Tanács, amelynek kompetenciája általános gazdaságpolitikai kérdésekben konzultatív, munkaügyi kérdésekben viszont együttdöntési, illetve vétójogot kapott a törvényalkotás területén. 1998. után ezek a jogkörök gyengültek, és az ÉT-t is az érdekegyeztetés új intézményrendszere váltotta fel, de a neokorporatív jelleg nem szűnt meg teljesen (lásd erről bővebben az érdekszervezetekről szóló fejezetet). g) A kormány gazdaságpolitikai autonómiáját csökkenti a Magyar Nemzeti Bank (MNB) kormánytól való – jelentős mértékű, bár nem korlátlan – függetlensége is. A jegybanki függetlenség nemzetközi összehasonlításban is jelentősnek számít; míg Nagy-Britanniában, Franciaországban, Olaszországban a jegybank mindenhol a pénzügyminiszter és a kormány irányítása alatt állt a második világháború utáni fél évszázadban (Grosser 1994, 402–403), addig az 1991-es magyar jegybanktörvény az Európában kivételesnek számító német modellt követte. A jegybank feladatává tette a nemzeti valuta értékállóságának a megőrzését, és jelentős mértékben függetlenítette a kormánytól. A monetáris politika irányításában Magyarországon kormány


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER és jegybank között “együttdöntési rendszer” alakult ki, ahol az MNB jelentős autonómiával bíró szereplő és a kormány ellensúlya. h) A közszolgálati médiumok feletti kormányzati felügyelet parlamenti felügyelettel történő felváltása 1996-ban szintén a hatalommegosztás rendszerét erősítette. Azóta a közszolgálati rádiót és televíziót a parlament által választott Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) felügyeli, s a közszolgálati hírügynökségként működő Magyar Távirati Irodát szintén parlamenti felügyelete alá vonták. Mindezek az intézmények tovább növelik a hatalom osztottságát a kormányzati és az egész politikai rendszerben.

5. 5. Alkotmányos legitimitásdeficit és az alkotmányozáshoz való viszony Az 1989–1990-es alkotmányreform nyomán kialakult alkotmányos alapszerkezet mindmáig meghatározza a magyar kormányzati és politikai rendszert. E stabilitás, relatív konszolidáció ellenére több szempontból is felmerül, hogy a magyar alkotmányos rend legitimitásdeficittel rendelkezik. Egyrészt a “születési” nehézségek, másrészt későbbi politikai konszenzus hiánya, harmadrészt a 2006-os politikai válság egyaránt indokolják e kérdés tárgyalását. 1. Az alkotmányos legitimitásdeficit kialakulásának egyik oka a rendszerváltás politikai “forgatókönyvében” és az 1989-90-es alkotmányozás módjában rejlik. A legfontosabb formális, procedurális és tartalmi érvek a következők. Formális érv, hogy a tartalmi megújítás ellenére továbbra is a 1949. évi XX. törvény, azaz a kommunista alkotmány maradt hatályban. A procedurális érvek szerint az alkotmánymódosítás nem legitim módon történt, ugyanis: a) az ún. Nemzeti Kerekasztal (NEKA) nem rendelkezett felhatalmazással; b) a NEKA résztvevői nem voltak legitim szereplők; c) a formális alkotmánymódosítást végző parlament illegitim volt; d) a NEKA nem alkotmányozásra jött létre, hanem csak a rendszerváltás szabályait rögzíteni; és végül e) a NEKA így létrehozott megállapodását a résztvevők egy része nem is írta alá. A tartalmi érv szerint egyik résztvevő sem akart ilyen alkotmányt. Azaz, mivel minden résztvevőnek más volt az alkotmányos elképzelése, nem jött létre alkotmányos konszenzus, hanem egy kényszerű és ideiglenesnek tekintett politikai kompromisszum. 2. A kezdeti legitimitásdeficit tartós fennmaradását elősegítő tényező, hogy az alkotmányos alapszerkezetről később sem alakult ki erős politikai konszenzus: sem az 1990-es MDF-SZDSZ paktum után, sem a Hornkormány idején megkísérelt alkotmányozáskor,, sem az ezredfordulót követően. A rendszerváltás alkotmányreformja a pillanatnyi politikai erőviszonyok nyomán létrejött politikai kompromisszum révén kialakult helyzet megmerevedése. Az Alkotmánynak nem alakult ki olyan “szentsége”, amely védené, illetve védte volna a változtatástól, akárhonnan is érték ilyen törekvések (pártok, kormány, Alkotmánybíróság, parlamenten kívüli politikai erők). A fentiekből következően a politikai szereplők az alkotmányos alapszerkezetet nem tekintették véglegesnek, és pillanatnyi politika érdekeik szerint próbálták módosítani, átértelmezni. Az alkotmányos alapszerkezet, de még inkább a politikai rendszer egészének összműködése mindezek következtében, fokozatosan, jelentősen módosult. A régi/új alkotmány azonban a politikai szereplők számára játékszabállyá, orientációs ponttá vált annak ellenére, hogy egyik vagy másik fontos pontját a szereplők jelentős része megváltoztatta volna. Az 1990-es évek második felétől kezdődően fokozatosan végbement az alkotmány konszolidációja.2 Ez egy gyenge értelembe vett legitimációt is jelent, de nem szünteti meg a legitimitásdeficitet. 3. Miután végbement az alkotmányos alapszerkezet relatív konszolidációja, az új alkotmány létrehozása, illetve az alapszerkezet átfogó reformja – az ezredforduló utáni fél évtizedben – már nem tűnt kardinális jelentőségű kérdésnek. A kormányzati és politikai rendszer alapszerkezete az ellenérdekű és egymással rivalizáló politikai szereplők (pártok, kormány, Alkotmánybíróság, államfő stb.) törekvéseinek “spontán”, senki által nem tervezett eredményeként módosult. A mai magyar politikai életben nincsenek olyan politikai erőcsoportok (párt, mozgalom, stb.), amelyek egy alkotmányreform valamilyen határozott koncepciójával lépnének fel. Az alkotmánnyal – tartalmi, vagy formai okokból – kevesen értenek teljesen egyet: a politikai erők közül talán csak az SZDSZ tekinthető maradéktalan hívének. Az 1989–1990-es alkotmányozással szembeni fenntartások azonban – alkotmányozási helyzet Az alkotmány konszolidációján azt értjük, hogy minden szereplő többé-kevésbé ugyanúgy értelmezi az alkotmányos intézmények működését, egymáshoz való viszonyukat, és hasonlóan látják konfliktusaik megoldási módját. 2


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER hiányában – mára elerőtlenedtek, velleitásszerűvé váltak. Míg az 1990-es évek közepén még tucatnyi részletesen kidolgozott alkotmánykoncepció született alkotmányjogászok és politikusok tollából, az ezredforduló után – noha az új alkotmány létrehozásának szükségességét hangoztató retorika fennmaradt – ez a lelkesedés elkopott. Az alkotmány reformjáról kialakult különböző elképzelések megfogalmazói, hívei maguk sem hisznek az alkotmányozás politikai realitásában: lemondó beletörődés veszi körül az alkotmányozás kérdését.3 Láthattuk, hogy az alkotmányos alapszerkezetet a legitimitásdeficit mellett, paradox módon, egy viszonylagos konszolidáció jellemzi. Ez a konszolidáció azonban elsősorban az idő múlásának, és az új alkotmány megteremtésére irányuló kísérletek sorozatos kudarcának a következménye. Az átfogó alkotmányreformtól vagy új alkotmány bevezetésétől csak a kisebbségi vétó védte meg az alkotmányos alapszerkezetet. Ha az 1989– 1990-es megállapodások feltétlen védelmezésének tábora el is olvadt, nem alakult ki alkotmányos válság. Az alkotmányozással szemben újra és újra felemelt politikai vétó végső soron az 1989–1990-es alapszerkezet relatív konszolidációját segítette (vö. Majtényi 2004; Sólyom 2004). A vétó csoportok a status quót mindig előnyben részesítették a tervezett változásokkal. Ráadásul, a pártrendszer koncentrálódásával a politikai paletta olyan módon alakult át, hogy a határozottabb alkotmányozási törekvések – az alkotmányos alapszerkezet legitimitását valamilyen szempontból kétségbe-vonó politikai csoportok – tábora háttérbe szorult, illetve kiszorult a politikai palettáról.4 Az ezredforduló utáni fél évtizedben úgy tűnt, hogy a rendszerváltás viharos időszakában ad hoc módon – eredményét tekintve senki által nem szándékoltan – létrejött alkotmányos alapszerkezet fokozatosan konszolidálódik. Az idő és a hallgatólagos elfogadás konszolidáló hatású, ami egy gyenge értelemben vett legitimitást is nyújthat az alkotmánynak. A 2006-os választásokat követően megalakult második Gyurcsánykormány politikája és az ezzel szemben kialakított radikális ellenzéki elutasítás, majd az őszi politikai válság e konszolidációs folyamat megakadását és a legitimitásprobléma kiéleződését hozta. Az őszi “zavargások” idején fellépő parlamenten kívüli politikai mozgalmak egy része – de bizonyos mértékben a parlamenti ellenzék fő erejét jelentő Fidesz politikája is – nem egyszerűen Gyurcsány miniszterelnök lemondását követelte, de explicit módon megkérdőjelezte az alkotmány és az egész parlamentáris kormányzati rendszer legitimitását is. Az alkotmánytani-politikatudományi irodalom az ezredforduló utáni időszakban is megosztott maradt a magyar alkotmány legitimitása természetét illetően, illetve abban, hogy az létrejött-e egyáltalán. Az egyik felfogás szerint a legitimitásdeficit az új alkotmány létrehozásának elmaradásában (és további procedurális természetű problémákban, mint például az Alkotmánybíróság aktivista alkotmányértelmezése stb.) gyökerezik (például Kukorelli 1995; Pokol 1994). A második markáns felfogás szerint az 1989-es “kerekasztal” kvázi alkotmányozó gyűléssé vált, s az alkotmánymódosító csomaggal tartalmilag újjá született alkotmány legitim volt, amely megőrzésre érdemes. A rendszerváltó erők alkotmány feletti konszenzusa később bomlott meg, s később olvadt el az 1989–1990-es alkotmányos kompromisszum széles politikai tábora (például Kis 2004; Tölgyessy 2006). A harmadik értelmezés szerint egy új alkotmány elfogadása helyett a rendszerváltás alkotmányreformjai, a későbbi alkotmánymódosítások, alkotmányos konvenciók és az alkotmánybírósági határozatok révén Magyarországon ismét egy történelmi alkotmány formálódik ki. Ez a történeti alkotmány nem csak megőrzésre, védelemre érdemes, de e felfogás szerint az egyszeri kodifikáció helyett a többlépcsős, “szerves” folyamatban történő kialakulása legitimációt is teremtett neki. E felfogásban nincs szuverén alkotmányozó hatalom; a történeti alkotmányt a kontinuitás, a jogszokások és alkotmánybírósági értelmezések beépülése és a többszereplős alkotmányozás (amelynek a NEKA 1989-es működése is része volt) folyamata alakítja ki (Majtényi 2004; Sólyom 2004). Úgy véljük, hogy a 2006-os őszi politikai válság gyengítheti a harmadik értelmezés relevanciáját.

6. 6. Összefoglalás A magyar parlamentarizmus a hatalmi ágak elválasztásának, egymástól való függetlenségének a parlamentáris rendszerekben szokatlan erősítése, valamint a többségi elv – az ún. kétharmados törvények révén és más módon történő – jelentős korlátozása következtében alkotmányjogi és politikai értelemben bizonyos tekintetben korlátozottparlamentarizmus. A politikai többség és a kormány hatalmának erős alkotmányjogi korlátok és ellensúlyok szabnak határt, amelyhez a politikai pozícióknak a pártok közti megoszlásától függő kisebb vagy nagyobb politikai korlátok társulnak. Ugyanakkor vannak, akik hivatásszerűen ma is alkotmánymódosító javaslatokon, alkotmánykoncepción, de legalábbis az alapszerkezet reformján munkálkodnak: a legnagyobb ellenzéki párt 2005–2006-ban a választási győzelem reményében a kormányzati rendszer korszerűsítésén dolgozott, a szocialista párti alkotmányjogász igazságügy-miniszter pedig 2005. végére újabb minisztériumi alkotmánytervezetet dolgozott ki. Egyik sem váltott ki különösebb izgalmakat, hiszen egyrészt már sok ilyen (megvalósulatlan) tervezetet láthattunk, másrészt a hatályos alkotmányt védő kétharmados szabály áthághatatlannak tűnik: nincsen tehát alkotmányozási “helyzet”. 4 Vitatott, hogy ez az utólagos legitimáció végbement-e. Majtényi (2004) és Sólyom (2004, 16) szerint igen, míg Kis (2004, 50) szerint nem. 3


IV. AZ ALKOTMÁNYOS ÉS A KORMÁNYZATI RENDSZER Az 1989–1990-es alkotmányreform nyomán kialakult alkotmányos rend mindazonáltal 1. stabilnak bizonyult annyiban, hogy a későbbi módosítások nem érintették alapelveit; 2. működőképesnek bizonyult, azaz a politikai szereplők közti politikai küzdelem tényleges játékszabályaként működött és a kormányozhatóság követelményének is eleget tett; 3. a kezdeti gyengébb legitimitása azonban inkább tovább gyengült, mint erősödött, és a legitimitásdeficit nem szűnt meg. Kulcsfogalmak alkotmányos dualizmus bizalmi szavazás felelős kormányzat hatalmi ágak elválasztása kabinetkormányzás kétharmados törvények korlátozott parlamentarizmus kormány-parlament viszonya közjogi hatalommegosztás legitimitásdeficit “megosztott köztársaság” parlamentáris kormányzat parlamentfeloszlatási jog politikai hatalommegosztás többségi elv történelmi alkotmány

7. Ajánlott irodalom Gombár Csaba (szerk.) 2006: Túlterhelt demokrácia. Budapest: Századvég Kilényi Géza 1994: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 5. szám. Kukorelli István 1995: Az alkotmányozás évtizede. Budapest, Korona. Kukorelli István (szerk.) 2007: Alkotmánytan I. Budapest, Osiris. Majtényi László – Miklósi Zoltán (szerk.) 2004: És mi lesz az alkotmánnyal? Budapest, Eötvös Károly Intézet. Pokol Béla 1993: A magyar parlamentarizmus szerkezete. A hatalmi négyszög súlyeloszlásai. I–II. Társadalmi Szemle, 10. és 11. szám. Lásd továbbá a tanulmányról kialakult és a Társadalmi Szemle ezt követő számaiban közölt vitát. Vitazáró az 1994. 5. számban.


5. fejezet - V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS 1. A kormány belső közjogi struktúrája A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése A kormány mint testület A miniszteri önállóság: a reszortelv 2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány A kormányalakítás Miniszterelnökök karrierútja Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja A pártháttér mint kormányfői erőforrás és korlát A kormánykoalíció 3. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása 4. A magyar közigazgatás szervezete és politikai irány?tása 5. A közigazgatás kormányzati irány?tása: a minisztériumok szerepe A jogszabályokkal történő kormányzás Vezetési és irány?tási jogkör révén történő kormányzás A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázshatalom 6. A kormányzati döntéshozatali folyamat, a kormány szervezete és a miniszterelnök szerepe A kormányfő politikai erőforrásai, a koordináció politikai intézményei és eszközei Az államigazgatási egyeztetés és a kormány belső hierarchizáltsága A Miniszterelnöki Hivatal A kormányzati rendszer két reformja (1998, 2006) A közigazgatás átpolitizálódása 7. Összefoglalás Parlamentáris rendszerekben a politikai élet középpontjában a kormány áll. A kormány ugyanis az egész politikai intézményrendszer és az állami döntéshozatal központi szereplője. A kormány a hatalmi ágak elválasztásának tradicionális alkotmányjogi felfogásában a végrehajtó hatalom gyakorlója, valójában azonban – ahogyan Polner Ödön a 19. század végén megfogalmazta – “semminek sem a végrehajtása, hanem önálló, mondhatnók önczélú tevékenység”, azaz kormányzás (idézi Gombár 1994, 12). A modern parlamentáris rendszerekben a kormánypolitikának lehetősége van arra, hogy mozgassa az állami intézmények mindenkit érintő tevékenységét, a parlamenti törvényhozástól a minisztériumok és közigazgatás működésén keresztül történő adminisztratív végrehajtásig. A kormány végrehajtás vezetőjeként való tradicionális alkotmánytani felfogása utal arra, hogy a kormány az egész közigazgatás vezetője, illetve irányítója. Ugyanakkor a kormány a politikai folyamat egészének, a bel- és külpolitikának is súlyponti szereplője. A kormány politikai értelemben szinte mindenért felelős, ezért a kormánnyal szemben fogalmazódik meg az ellenzék kritikája és alternatív


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS politikai programja, a kormányt veszik célba a különböző érdekszervezetek, nyomásgyakorló csoportok, lobbik, hogy elérjék követeléseik teljesítését. A kormányzati munka alapvetően politikai természetű. A kormánycselekvés politikai mozgástere igen széles, de egyáltalán nem korlátlan: politikai és jogi korlátai vannak. Az alkotmány, a fennálló törvények, az alkotmánybírósági határozatok a kormány számára is cselekvési irányokat, illetve korlátokat szabnak. A törvények módosítására például csak korlátozott mértékben és meghatározott módon van lehetőség, s e módosítások is politikai költségekkel járnak. A kormány feladatát képező kormányzás a parlamentáris rendszerekben, és így Magyarországon is, magában foglalja a végrehajtás és – miként a parlamentről szóló fejezetben látható lesz – a törvényhozás politikai irányítását.1 A kormányzás részét képezi az állami intézményrendszeren kívüli politikai szereplőkkel – politikai mozgalmakkal, nyomásgyakorló csoportokkal, pártokkal – való olyan módon történő érintkezés vagy/és együttműködés, amely elősegíti a politikai konfliktusok megoldását, de legalábbis kanalizálását és mérséklését, a politikai stabilitás fenntartását, továbbá az állami intézményrendszer zavartalan és hatékony működését. A kormányt mindez szinte korlátlan politikai felelősséggel ruházza fel. Egy alkotmányjogászi megfogalmazás szerint is “nehéz lenne az állami tevékenységnek olyan területét kiragadni, amelynek az ellátásáért a kormány – hacsak az alkotmány más állami szerv hatáskörébe nem utalja – ne tartozna felelősséggel” (Sári 1996, 305). A kormányzati rendszer jellegéből következően Magyarországon a kormány egyrészt parlamentáris, azaz parlamentnek felelős, másrészt – ezzel összefüggésben – politikai, mégpedig pártpolitikai jellegű.

1. 1. A kormány belső közjogi struktúrája A magyar kormány – az alkotmány szerint – a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A parlamentáris kormányzat 18–19. századi kialakulása óta a kormány belső struktúráját három, immár klasszikussá vált elv határozza meg, amelyek kisebb-nagyobb mértékben minden kormány működésében megjelennek. A kormány belső struktúráját a miniszterelnöki, a kabinet- és a reszortelv, azaz a kormányfő, a kormány mint testület és az egyes miniszterek önálló hatásköre határozza meg. Ezen elvek közti prioritások, valamint intézményesülésük módja határozza meg az egyes parlamentáris kormányzatok karakterét, típusát.

1.1. A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése A magyar kormányzati rendszerben a jogkörök és politikai felelősségi szabályok a rendszerváltáskor történt közjogi elrendezése a miniszterelnököt egyértelműen a kormány súlyponti tényezőjeként emeli ki. Itt a politikatudomány eltér az alkotmányjogtól, hiszen utóbbi a parlamentáris rendszerekben – különösen a monarchiákban – az államfőt tekinti a végrehajtó hatalom fejének. A politikatudományi nézőpontból ez a tétel csak az elnöki és félelnöki rendszerekre igaz.2 Magyarországon a rendszerváltást követően nem a gyenge (az “első köztársaságot” jellemző) olasz, de nem is a nagyhatalmú brit, hanem inkább a német rendszerhez hasonló, közjogilag kiemelt, de valójában “közepesen erős” kormányfői hatalom alakult ki. Ennek egyik eleme a parlamenttel szembeni – parlamentáris rendszerekben szokásos – kormányzati felelősség szankcionálásának speciális, német mintát követő meghatározása, az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány, valamint az egyes miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmatlansági indítvány hiánya. Ezek nemcsak kormány és parlament viszonyát specifikálják, de miniszterelnök és miniszterek kormányon belüli viszonyát is: a kormányt erősítik a parlamenttel szemben, és a kormányfő súlyát növelik a kormányon belül. Az egyes miniszterek a parlamentarizmus klasszikus szabályaitól eltérően így csak a kormányfőnek tartoznak – szankcionálható – politikai felelősséggel, a parlament felé fennálló felelősségük korlátozottabb. Nem lehet ellenük bizalmatlansági indítványt benyújtani, de a miniszterek parlamenti felelősségének érvényesítésére olyan egyéb lehetőségek állnak a képviselők rendelkezésére, mint a kérdések, az interpellációk, a miniszterek beszámoltatása, illetve meghallgatása. A magyar kormány miniszterelnöki jellegének második tényezője, hogy az alkotmányos szabályozás a miniszterelnök kezébe helyezi a kormányprogram kidolgozásának jogát. A parlament ugyanis először a miniszterelnök személyéről és egyben az általa beterjesztett kormányprogramról szavaz; a megválasztott kormányfő csak ez után választja meg kormányának tagjait (1. ábra). A kormány politikai programjának, irányvonalának meghatározásában a kormányalakítást követően is – a kabineten belül és a politikai nyilvánosság A politikai végrehajtás legalább három funkciót foglal magában: 1. a programalkotást, 2. a politikai célok törvényekbe és jogszabályokba való átültetését ott, ahol ez szükséges és 3. a közigazgatási végrehajtás ellenőrzését (Hine 1993, 197). 2 A mai magyar alkotmányos helyzet ebből a szempontból kivételesnek és szokatlannak tekinthető, mivel az Alkotmánybíróság egy döntésében a köztársasági elnököt “a végrehajtó hatalmon kívülre helyezte”, azaz nem tekintette annak vezetőjének. 1


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS felé egyaránt – a miniszterelnöké a főszerep, ami 2006 nyarától közjogilag is rögzítetté válik. Ő a kormánytestület vezetője, és ő az egyetlen, aki a kormány nevében a kormánypolitika egészéről politikai nyilatkozatokat tehet. A parlament által megválasztott miniszterelnök politikai hatalmának harmadik kulcsfontosságú forrása, hogy önálló döntési, diszkrecionális joga minisztereinek kiválasztása. Ez igazodik a miniszterelnök és a miniszterek közjogilag is eltérő kinevezési módjához. Míg a miniszterelnököt a parlament választja, a minisztereket a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kormány minisztereinek kiválasztása és menesztése közjogilag – még ha formailag az államfő közbeiktatásával valósul is meg – a kormányfő diszkrecionális joga. A parlament a miniszterelnököt s vele együtt a kormány egészét leválthatja, de egyes tagjait nem, azok kizárólag a miniszterelnöknek tartoznak politikai felelősséggel, ami tovább erősíti a kormány és a kormányfő parlamenttel szembeni pozícióját. Miként majd látni fogjuk, a kormányfői hatalom későbbi, az 1990 óta eltelt több mint másfél évtizedes időszakban végbement fokozatos “prezidencializálódása” következtében tovább erősödött, s az ezredforduló utáni időszakra a német kancellárrendszernél erősebb és centralizáltabb kormányfői hatalom alakult ki. Különösen az Orbán-, majd a második Gyurcsány-kormány időszakában erősödött tovább a miniszterelnöki hatalom.

1.2. A kormány mint testület A fentiekből látható, hogy miniszterelnök és miniszterek viszonyának közjogi szabályozásában igen erősek a német kancellárrendszer elemei. Ugyanakkor más parlamentáris kormányzatokhoz hasonlóan a magyar kormány működésének a miniszterelnök irányító szerepe mellett testületi elv is alkotmányos alapelve. A kormány ügyrendje a kormányülés “normális” menetében ugyanis a testületi tanácskozást és állásfoglalást, többségi szavazás révén történő döntéshozatalt ír elő. A testületi elv szerint – miként a hagyományos brit kabinetrendszerben – a miniszterelnök tehát csak primus inter pares, azaz első az egyenlők között. Ez különösen aláhúzza a politikai lojalitás elvének – és a miniszterelnöki káderpolitika, a miniszterek személyi kiválasztásának – a fontosságát: csak a kormányfő irányába személyesen és politikailag lojális miniszterekkel válhat a kormányfő valódi politikai vezetővé, és csak így őrizhető meg a kormány politikai egysége is. A testületi elv a kormányülésen történő döntéshozatalban érvényesülő formális szabály, amely rövid távon tényleges korlátot jelenthet a kormányfő számára: a kormányfő személyi vezetési képességein, káderpolitikáján és a különböző tárcaérdekek közti kiegyensúlyozó képességén múlik, hogy milyen mértékben emelkedik ki s válik a kormány valódi vezetőjévé. A kormány mint testület működtetése – az ülések vezetése – is a miniszterelnök kezében van, ami lehetőséget ad arra, hogy a miniszterelnök befolyása és akarata érvényesüljön. Formális – egyenként történő, ún. pozitív – szavazásra ugyanis csak ritkán, kormányülésen kialakuló éles és nyílt ellentétek esetén kerül sor. Általában a miniszterelnök összegzi a vitát, kiemeli a meghatározó elemeket, majd kimondja a döntést. A kormánydöntések rendszerint ezzel az ún. negatív szavazásos módszerrel születnek (Bánsági 1996, 153; Verebélyi 1996, 200). A miniszterelnök, mint a kormánypolitika egyes számú meghatározója, akaratát – a kormány formálisan testületi jellege ellenére – a kormányülések napirendjének alakításában is érvényesítheti: egy-egy ügyet előre, mást hátrább sorolva. Álláspontja a tárcák vezetői között kialakult konfliktusban is általában jelzi a kormány politikai irányvonalát, és ügydöntő. A kormányfő általában – a politikai erőviszonyoktól függően – kisebb vagy nagyobb autonómiát élvez kormánya tagjainak kiválasztásában, illetve cseréjében. A kormányátalakítás a miniszterelnök számára bevett és gyakran alkalmazott eszköz a kormányzás során keletkező személyi-politikai feszültségek és konfliktusok feloldására, a kormány politikai egységének helyreállítására, megerősítésére. Magyarországon nem állnak közjogi korlátok a kormányátalakítás előtt, az a miniszterelnök diszkrecionális joga, a politikai korlátokkal viszont – mint később látni fogjuk – már számolnia kell; részben a kormány koalíciós jellege, részben pedig pártpolitikai, illetve általánosabb politikai korlátok miatt.

1.3. A miniszteri önállóság: a reszortelv A felelős kormány hagyományos elvének megfelelően a minisztériumot irányító miniszternek törvényesen körülhatárolt feladatköre, reszortja van. Ezen keretek között önálló hatáskörrel és ebből következő politikai felelősséggel rendelkezik. A parlamentáris kormányzatban hagyományosan – a parlament és a kormányfő felé egyaránt – fennálló kettős természetű miniszteri (politikai) felelősségből Magyarországon a konstruktív


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS bizalmatlanság intézményének következtében csak a kormányfő felé fennálló felelősség erős, csak az tartalmaz szankcionális elemet (leválthatóság). Ez erősíti a miniszterek parlamenttel szembeni pozícióját, de egyben növeli a kormányfő iránti politikai lojalitás fontosságát is. 2006-ig azonban sem ez, sem a miniszterelnök jogköre nem jelentette azt, hogy a minisztert ágazati hatáskörében a kormányfő formálisan utasíthatta volna, illetve a miniszteri reszorthoz tartozó ágazati tevékenység felett hierarchikus hatalmat gyakorolt volna. 2006 nyarán a második Gyurcsány-kormány azonban közjogilag is utasítási jogot ad a kormányfőnek miniszterei felett (Gallai–Lánczi 2006). Politikai értelemben az “utasítás” lehetősége már korábban is jelen volt, különösen ha a pártelnök kormányfő saját kinevezettjéről, illetve a saját pártjához tartozó miniszterről van szó, míg a koalíciós partner által delegált miniszter, illetve a kormányfő kormányba integrált politikai riválisa esetében kevésbé adott ez a lehetőség. A magyar miniszterelnök mindemellett rendelkezik a hatáskörelvonás jogkörével. A közigazgatási jogi elemzések hangsúlyozzák a miniszteri önállóságnak a költségvetési centralizáció következtében kialakult gyengeségét, továbbá a miniszterek döntési kompetenciájának a kormány testületi működése következtében fennálló további szűkítését. A politikai-szociológiai elemzések ezzel szemben – bár a pénzügyminiszter túlsúlyos szerepét szintén megállapítják – az egyes miniszterek nagyobb mozgásterét hangsúlyozzák, azokat gyakran inkább a tárca/ágazat kormányon belüli képviselőjének, mint az egységes kormánypolitikának az adott tárcánál való végrehajtójának tekintve. Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a miniszterelnöki (kancellár-), a testületi (kabinet-) és a miniszteri önállóság (reszort-) elvek közül Magyarországon közjogilag az első elem emelkedik ki; a közjogászok ezért gyakran miniszterelnöki típusú kormányként jellemzik (Sári 1996, 307). A kormány és azon belül a kormányfő tényleges hatalmát és működési módját azonban csak a politikai elemek áttekintése nyomán érthetjük meg. Politikai értelemben ugyanis a fent tárgyalt három elv egymáshoz való viszonya nagymértékben függ a pártrendszer típusától, a kormány és parlamenti frakciójának viszonyától, a kormánytagok karrierútjától, a kormány koalíciós jellegétől, illetve a koalíció működési módjától.

2. 2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány A miniszterelnököt a magyar alkotmány értelmében a parlament választja meg, de személyéről valójában már korábban, pártjában döntenek. Ez is utal arra az általánosabb összefüggésre, hogy a miniszterelnök szerepe, súlya nemcsak a kompetenciák közjogi elrendezésétől, hanem párton belüli helyzetétől és a pártrendszertől is függ. A politikai pártok központi szerepet játszanak a miniszterelnök kiválasztásában és a miniszterek rekrutációjában, a kormányalakításban, a kormánypolitika alakításában, a koalícióképzésben és a tárcák elosztásában. A pártrendszer függvénye, hogy egypárti vagy koalíciós, többségi vagy kisebbségi kormányok jönnek létre. Magyarországon többségi, koalíciós kormányok alakultak.

2.1. A kormányalakítás Közjogilag a miniszterelnököt Magyarországon – a köztársasági elnök javaslatára – a parlament választja meg, de nem a parlament választja ki. A kormányfő személyének kiválasztása a választásokon nyertes, legtöbb parlamenti mandátummal bíró párton belüli vezetői szelekció eredménye. A parlamenti választások után, mire a parlament összeül, már eldőlt az új kormányfő személye. Magyarországon 1990 és 2006 között hét kormány alakult. A Boross-kormány Antall miniszterelnök 1993 végi halála következtében jött létre, az első Gyurcsány-kormány Medgyessy Péter lemondását követően alakult 2004ben, a többi kormány parlamenti választásokat követően, azok eredményeként alakult. Magyarországon, ha nem is esik mindig egybe a pártelnök és a miniszterelnök-jelölt személye, a pártok – többékevésbé egyértelműen meghatározott – miniszterelnök-jelölttel vesznek részt a választásokon. Ebből, és az államfői tevékenység által megerősített politikai konvencióból adódóan a miniszterelnök személyét parlamenti ciklusváltáskor szinte automatikusan meghatározták a választási eredmények: a legnagyobb parlamenti párt miniszterelnök-jelöltje kap kormányalakítási megbízást. 1990 óta íratlan szabályként érvényesül a magyar politikában, hogy a legnagyobb parlamenti párt miniszterelnök-jelöltjéből lesz a tényleges kormányfő (1. ábra).


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS

1. ábra A miniszterelnök-választás folyamata Ez egyben azt is jelenti, hogy a miniszterelnök-jelöltek, majd a tényleges miniszterelnök személyének kiválasztása Magyarországon a politikai párt(ok)on belüli szelekció eredménye volt, ami szintén aláhúzza a magyar politikai rendszer pártelvű jellegét. A köztársasági elnök szerepe a kormányfő kiválasztásában illetve a kormány pártösszetételének meghatározásában marginális maradt, aminek azonban nem pusztán alkotmányjogi, hanem elsősorban politikai okai vannak: a politikai helyzet egyértelműsége a köztársasági elnök politikai mozgásterét minimálisra szűk?tette. Az államfő politikai szerepe parlamentáris rendszerekben a parlamenti választások és kormányváltások idején alkotmányjogi és politikai értelemben általában akkor nő meg, ha a parlament politikai fragmentációja erős, a pártok belső kohéziója gyenge vagy/és a közjogi szabályok erős szelekciós jogkört biztosítanak az államfőnek, mint például Olaszországban az “első köztársaság” idején. Alábbiakban előszőr azt nézzük meg, hogy kik váltak a magyar politika egyes számú vezetőivé, majd a miniszterek kiválasztásának kérdésével foglalkozunk.

2.2. Miniszterelnökök karrierútja Egy parlamentáris ország politikai életének rendszerint a miniszterelnök a tényleges vezetője. Politikai arculatát elsősorban az határozza meg, hogy melyik politikai tábor vezetőjeként kerül a kormány élére. Magyarországon a jobb- és baloldali többségű kormányok vezetőinek arculata, karrierútja élesen eltér egymástól. Horn, Medgyessy és Gyurcsány beágyazottak voltak a rendszerváltás előtti pártállami rendszerbe, politikai karrierjük meghatározó eleme volt a KISZ-ben, az MSZMP testületeiben, vagy éppen az előző rendszer kormányában viselt funkció. Arculatuk azonban egymástól is jelentősen eltér: a munkáskáder Horn személyiségével, stílusával a Kádár-kor világát idézte. Medgyessy az idők során egyre inkább technokratává vált; a késői MSZMP reprezentánsa volt. A fiatalabb generációt képviselő Gyurcsány a rendszerváltás előtt játszott politikai szerep után a rendszerváltás után az üzleti életben gazdagodott meg, s innen tért vissza a politikába, jól példázva azt a modellt, amikor az egykori politikai tőke gazdaságira váltható, majd mindebből ismét politikai haszon szerezhető. A jobboldal kormányfői teljesen eltérő háttérrel, karrierúttal rendelkeztek. Antall József édesapja az 1940-es évek végétől politikai értelemben belső emigrációba kényszerült polgári politikusgeneráció tagja volt. Antall a pártonkívüli szakmai karrier után csak 1988-tól kezdte politikai pályáját. A halála után rövid ideig kormányfői pozícióba került Boross Péter szintén a hagyományos két világháború közötti, keresztény középosztályt testesítette meg. Orbán Viktor a radikális rendszerváltás politikusa, a rendszerváltás legfiatalabb, az egyetemi évek után azonnal politikai pályára lépő politikusgeneráció tagja, az antikommunizmus és a nemzeti szuverenitás visszaszerzésének Antallnál radikálisabb, kevésbé kompromisszumokra hajló képviselője, akinek szocializációjában már a rendszerváltás utáni politikai életben töltött évek a meghatározóak.

2.3. Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja Közjogi értelemben a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, illetve menti fel a minisztereket. Valójában a kormánytagok kinevezése és felmentése így a kormányfő jogkörévé válik, mivel az államfő nem tagadhatja meg a kinevezést, illetve a felmentést. A pártelvű parlamentáris rendszerek politikai logikájának következtében a miniszterek kiválasztásában a politikai lojalitás – a bizalom és a hűség – válik a legfontosabb szelekciós elvvé. A kormány 1990-ben és 1994-ben egyaránt többségében pártpolitikusokból alakult, eltérően a közvélemény egy részének a szakértői kormány iránti várakozásával. 3 Noha a miniszteri rekrutáció később sokat A modern pártelvű parlamentáris rendszerekben szakértői kormány általában csak rendkívüli külső vagy belső veszélyeztetettség, valamilyen katasztrófa vagy politikai vákuumhelyzet esetén jön létre. Magyarországon az utóbbira példa a Németh-kormány 1989–1990-es működése. Az 1990-es választásokat követően azonban ilyen helyzet nem állt fenn. A szakértői kormány iránti várakozás egyrészt a magyar politikai kultúrában tapasztalható pártellenesség, másrészt egyes pártoktól “független”, az 1980-as évek gazdasági reformbizottságaiban 3


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS változott, a közvéleményben elfogadhatóvá vált a pártelvű, illetve a politikai lojalitáson alapuló kormányalakítás. A politikai lojalitáson alapuló szelekció közelítő mutatója a párttagság és/vagy a párt színeiben vállalt képviselőség. A miniszterek és politikai államtitkárok politikai elv alapján történő rekrutációját mutatja, hogy nagy többségük párttag és parlamenti képviselő pártpolitikus, és csak kivételesen van köztük “civil” szakember. Az 1990-ben megalakult Antall-kormány 18 miniszterének többsége párttag és parlamenti képviselő. Az 1994-es MSZP-SZDSZ kormány megalakításakor Horn miniszterelnök az összes szocialista párti – a kormányfőt is beleszámítva 10 – miniszteri poszt mindegyikére párttagot és egyben MSZP-s parlamenti képviselőt nevezett ki, míg a koalíciós partner SZDSZ az őt megillető mindhárom tárca élére a párt parlamenti frakciójához tartozó képviselőt delegált, akik közül az egyik a pártnak is tagja volt. Azaz a Horn-kormány tipikus pártkormányként jellemezhető. Éles ellentétben állt ezzel a tendenciával az 1998-as kormányalakítás. Orbán miniszterelnök személyzeti politikájának nóvuma, hogy előszeretettel nevezett ki miniszteri pozícióba párttagsággal és képviselői mandátummal nem bíró szakembereket. A kormány 1998-as megalakulásakor a miniszterek csaknem fele tartozott ebbe a csoportba, ami már-már “szakértői” jelleget adott a kormánynak. Többségük az egyetemi-tudományos szférából, a közigazgatás- vagy a gazdaság területéről jött a kormányba. A Medgyessy-kormány pártosodásának és parlamenti jellegének mértéke a “szakértői” Orbán- és a tisztán pártpolitikai Horn-kormány között áll, és – miként a mellékelt táblázatból látható (1. táblázat) – összetételében az Antall- és Boross-kormányhoz áll közelebb. A tíz klasszikus parlamenti képviselő-pártpolitikus egy sor szakember taggal egészült ki.,

5.1. táblázat - 1. táblázat A kormánytagok összetétele a tagok képviselői mandátuma és párttagsága szerint (a kormányok “átpolitizáltságának” mértéke) Borosskormány

Hornkormány

Orbánkormány

Medgyessy- Gyurcsány- Gyurcsánykormány kormány kormány (elsô) (második)

Kormánytag 18 ok száma

18

14

17

16

18

15

Ebbôl képviselô

12

11

14

9

11

11

8

%

67

61

100

53

69

61

53

Ebbôl párttag

14

15

12

9

10

13

9

%

78

83

85

53

62,5

72

60

Antallkormány

Forrás: Körösényi 2006, 29., valamint napi sajtó, a parlament (www.mkogy.hu) és a Miniszterelnöki Hivatal (www.meh.hu) honlapja. Megjegyzések: 1. A táblázat a kormányok megalakulásakor fennálló összetétele alapján készült; 2. kormánytagnak a miniszterelnököt, a minisztereket, valamint a tárca nélküli minisztereket tekintjük; 3. a második Gyurcsány-kormánynál kormánytagnak számoltuk a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és az Államreform-bizottság vezetőjét is. Láthatjuk, hogy a legtöbb magyar kormány a pártpolitikai lojalitás és a pártkormányzás elvének megfelelően túlnyomórészt pártpolitikusokból rekrutálódott, s a miniszteri kinevezés tipikus előzménye valamilyen párton belüli pozíció. A pártelv és a párttámogatás szerepének fontosságát mutatja, hogy több, a kormányba “szakminiszteri” tisztséget vállaló nem politikus párton kívüli szakember minisztersége alatt később szükségét érezte, hogy a pozíciót adó párt tagjává vagy/és képviselőjelöltjévé, képviselőjévé váljon. befolyást szerzett értelmiségi szakértők, továbbá a Németh-kormányban tisztséget betöltött technokraták politikai ambícióinak kifejeződése volt. 2006 őszén a Gyurcsány Ferenc miniszterelnök lemondását követelő ellenzék is felvetette a szakértő kormány alakításának a szükségességét.



2.4. A pártháttér mint kormányfői erőforrás és korlát A pártelvű parlamentáris rendszerben fontos kérdés, hogy egy pártnak ki az igazi vezetője, vagy másképpen: mely pozíció birtoklása jelenti a valódi pártvezetői hatalmat. Az európai pártok történetében a párt parlamenti csoportja és parlamenten kívüli szervezete közti elkülönülés kialakulását követően a kérdés úgy merült fel, hogy a parlamenti képviselőcsoport vezetője (frakcióvezető) vagy a párt (parlamenten kívüli) szervezetének vezetője (pártelnök, pártfőtitkár) a párt első embere, aki például választási győzelem esetén kormányt alakíthat. Az első típust például a brit Konzervatív Párt, a másodikat a német Szociáldemokrata Párt testesítette meg. A kormányfői hatalom parlamentáris rendszerekben nem kis mértékben attól függ, a miniszterelnök mennyire tudhatja maga mögött pártját. A brit miniszterelnök egyben pártjának vezetője, s a kormánypárt parlamenti frakcióvezetője mindig a miniszterelnök által kinevezett, hivatalosan is kormánytag politikus; ebből adódóan a kormány, a kormánypárti frakció és a kormánypárt parlamenten kívüli szervezete között igen szoros politikai egység alakult ki. A német kancellár általában pártjának elnöke ugyan, a parlamenti frakcióvezetőt azonban maga a képviselőcsoport választja. Utóbbi persze összefügg azzal is, hogy a német politikai gondolkodásban a kormány és parlament viszonyának hagyományos dualista felfogása az uralkodó. Magyarországon a funkcióeloszlás a némethez hasonlóan alakult: a frakcióvezető kormánytól való személyi elválasztása a kontinentális parlamentarizmus dualista hagyományában természetes, és megfelel a magyar politikai gondolkodás “hatalommegosztásos” jellegének is. Azonban a vezető kormánypárt frakcióvezetője mindig a kormányfő bizalmi embere. Alkalmanként azonban előfordult, hogy nem tudtak teljes összhangot teremteni a párt parlamenten kívüli vezetése, esetleges minisztere(i), továbbá a parlamenti frakcióvezetés között. A pártelnök vagy a pártelnök-miniszterelnök ellen saját pártján belül fellépő politikai riválisok is gyakran a “hatalommegosztás” nevében lépnek fel: Míg 1990–1998 között az első három parlamenti választás után egyaránt a választásokon nyertes párt elnökéből vált miniszterelnök, teljesen új és szokatlan képlet jött létre 2002-ben, amikor az MSZP miniszterelnök-jelöltje, majd az új kormány miniszterelnöke nem Kovács László pártelnök, hanem Medgyessy Péter lett. Bár Medgyessyt szoros szálak fűzték a szocialistákhoz, de nemhogy pártelnök vagy pártvezető, de még az MSZP-tag sem volt. Medgyessy már a kampányban saját stábot alakított, és kormányába is számos, a szocialista pártvezetéstől távolabb álló személyiséget is bevont, a pártpolitikai támogatása ennek ellenére sokáig nem gyengült, igaz Kovács pártelnök külügyminiszterként a kormány “erős emberévé” vált. Medgyessy 2004-es bukásában azonban, a gyengébb kormányfői teljesítmény és a népszerűségvesztés mellett a valódi pártháttér, pártba való beágyazottság hiányának is komoly szerepe volt. Utódja, Gyurcsány Ferenc szintén nem rendelkezett pártelnöki funkcióval, sőt hosszú párton belüli karrierrel sem. Kormányfői ambícióival párhuzamosan azonban – Medgyessyvel ellentétben – párton belüli formális és informális pozíciók megszerzésére törekedett. Először legfőbb politikai szövetségesét, Hiller Istvánt sikerült a pártelnöki székbe juttatnia, majd az elnökséget maga szerezte meg. A párt- és frakcióvezetés szerepkörének elválása és az azzal együtt járó hatalommegosztás csaknem minden párt esetében azt a kérdést vetette fel, hogy mi a két szervezet viszonya, valójában melyik jelenti “a” pártot (Ilonszky–Punnett 1993, 23). Ezzel a dilemmával a magyar pártoknak is szembe kell nézniük. Az 1990-es évek politikatörténete azt mutatta, hogy a parlamenten kívüli pártszervezet- és vezetés, valamint a parlamenti frakció közti összhang súlyos megbomlása gyakran pártszakadáshoz vezetett. A sikeres kormányzás és a kormányfő stabil politikai helyzetének kulcsa az, hogy a kormány mellett bírja a (kormány)párt és a parlamenti frakció támogatását is, és a három szereplő között képes legyen politikai összhangot teremteni. A kormányfők számára ez a feladat kulcsfontosságúnak bizonyult. Mindebben a legnagyobb kudarcot Medgyessy Péter szenvedte el, alkalmanként Antall Józsefnek is komoly nehézségei voltak (például a MIÉP) és a legsikeresebb Orbán Viktor volt. Az 1990 utáni magyar kormányfők közül Antall, Horn, Orbán – továbbá a második ciklusában Gyurcsány – pártelnök is egyben. A pártelnöki poz?ció minden kormányfő számára rendk?vüli politikai erőforrást jelent. A formális pártvezetői pozíció mellett azonban fontosabb lehet, hogy a miniszterelnök – a pártelnöki pozíció birtokában vagy anélkül – informális eszközökkel képes-e biztosítani pártjának támogatását. A miniszterelnöki – kisebb pártok esetében a miniszteri – funkció erősíti a párton belüli vezető pozíciót vagy befolyást, nagy politikai tekintélyt ad tulajdonosának. Medgyessy pártonkívüliként is bizonyos tekintetben a szocialisták vezérévé vált, de mivel nem törekedett pártpozíciókra, a párton belüli helyzete ingatag maradt – népszerűségének elveszítése közvetlenül a párton belüli támogatás visszaesését eredményezte.Gyurcsány stratégiája ezzel szemben az volt, hogy a párton belüli népszerűségét és kormányfői pozícióját felhasználva helyzetét pártpozíciók, így a pártelnökség megszerzésével stabilizálta.


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS Ahogyan a pártfunkció és a stabil pártháttér politikai erőforrás a kormányfő, illetve a miniszterek számára, ugyanúgy politikai korláttá válhat a stabil és egységes pártháttér hiánya. Antall kormányfő stabil parlamenti többségét például két fejlemény gyengítette, ingatta meg: először a Kisgazdapárt kiválása a koalícióból 1992 februárján, másodszor az MDF-en belüli Csurka vezette nemzeti radikális ellenzék politikai kihívása. A kisgazdák lojalitásának ingatagságával Orbán miniszterelnöknek is meg kellett később küzdenie. Mindezeknél jobban mutatja azonban a pártháttér hiányából származó veszélyeket Medgyessy ciklus közben történt bukása. Ezek az esetek azt is mutatják, hogy a kormányfő, illetve a kormány számára a valódi politikai korlátot elsősorban saját pártja – illetve a kormánykoalíció pártjai –, s nem az ellenzék jelenti. Egy többségi kormányt vagy egy minisztert ugyanis az ellenzék nem tud megbuktatni: erre csak a kormánypártok képesek. Mivel az ellenzék támogatására a kormányfő, illetve a kormány nem számíthat, sorsa a saját parlamenti képviselőcsoportjainak a szavazataitól függ. A kormányfő helyzetét, a kormány politikai egységét és stabilitását, tevékenységének hatékonyságát a kormány szilárd parlamenti bázisa, azaz a kormánypárti frakciók politikai lojalitása biztosítja. A magyar parlamentben a szavazási fegyelem 85–100 százalék közötti, azaz olyan magas, mint a brit vagy a német parlamentben. Parlamentáris rendszerben, ha többségi kormány jön létre, kormány és ellenzék viszonyánál ezért bizonyos értelemben fontosabb a kormány és kormánypárti képviselőcsoportok viszonya, illetve koalíciós kormány esetében a kormányt alkotó koalíciós pártok egymás közti viszonya.

2.5. A kormánykoalíció A koalíció általában a kormány politikai egységét gyengítő tényező. A miniszterek mozgástere, illetve a kormányfő és miniszterei közti viszony alakulásában a közjogilag rögzített keretek mellett, illetve e keretektől függetlenül súlyponti szerepe van a parlamenti pártrendszernek, illetve a kormány pártösszetételének. Hiszen a parlament pártfrakciókra tagolt, és a kormányalakítás szereplői a parlamenti pártok. Parlamentáris rendszerekben a pártfrakciókból kell – lehetőleg többségi – kormány(koalíció)t létrehozni. A parlament pártösszetételétől függ egyrészt az, hogy egypárti vagy koalíciós, másrészt az, hogy kisebbségi vagy többségi kormány jön-e létre. Amikor a parlamenti pártrendszer, a kormány koalíciós jellegének a kormány működésére, a kormányon belüli, valamint a kormány és más intézmények közti hatalommegoszlásra való hatását elemezzük, akkor olyan területre lépünk át, ahol a közjognak már semmilyen szerepe nincsen: itt már par excellence politikai “törvények” működnek. Az alkotmány és a közjog itt már nem szabályozza, nem korlátozza a politikai szereplők viselkedését. A pártrendszer, illetve a kormány pártösszetételének hatását tekintve a legfontosabb sajátosság, hogy míg az egypárti kormányban a politikai hatalom nagymértékben a kormányfő kezében koncentrálódik, addig koalíciós kormány esetén jobban megoszlik a kormányfő és a koalíciós pártok vezetői, illetve kormányba delegált miniszterei között. Továbbá, ha a koalíció a parlament fragmentációja miatt sokpárti, azaz parlamenti súlyát tekintve többé-kevésbé azonos súlyú pártok részvételével jön létre, miként például Belgiumban és Hollandiában, akkor a miniszterelnök személye általában a koalíciót alkotó pártok közti megegyezés eredményeként alakul ki. A kormányfő ilyenkor nem annyira politikai vezetői, mint inkább a koalíciós pártok között egyensúlyozó, kiegyenlítő szerepet játszik. Ugyanez a helyzet az olyan közjogi szerkezetben – ilyen létezett például Olaszországban az “Első Köztársaság” idején –, amikor a miniszterelnök számára az alkotmány nem biztosít diszkrecionális jogot a miniszterek kiválasztására és menesztésére. Ha azonban a koalíciót a parlamenti mandátumarányát tekintve “túlsúlyos” párt hozza létre, miként az NSZK-ban vagy Ausztriában – és Magyarországon az eddigi parlamenti választások után –, akkor az onnan kikerülő miniszterelnök kezében az egypárti kormányfőnél kisebb, de a sokpárti miniszterelnöknél nagyobb politikai hatalom koncentrálódik. Magyarországon 1990 óta sorra koalíciós kormányok alakultak. A kormányalakítás előtt a köztársasági elnöknek nem volt szüksége hosszas puhatolózó tárgyalásokra azért, hogy kiderítse, a (közepesen) sokpárti parlament mely pártjának vagy mely tekintélyes politikusának lehet esélye egy többségi koalíció megalakítására, ami Hollandiában, vagy Olaszországban az “Első Köztársaság” idején gyakran előfordult. Magyarországon a rendszerváltás óta megtartott parlamenti választások után a parlamenti mandátumarányok megoszlása és a pártok közötti politikai viszonyok együttesen mindig egyértelműen kijelölték a leendő kormány(koalíció) vezető pártját.4 Ez – egyetlen kivételtől eltekintve – mindig a legtöbb mandátumot szerzett párt volt. 2002-ben a negyedik választás után a legtöbb mandátumot a közös listát felállító Fidesz-MPP/MDF szerezte meg, de mivel az általuk elnyert 188 mandátum nem érte el a parlamenti mandátumok felét, az államfő a második legnagyobb párt, az MSZP miniszterelnök-jelöljét jelölte a parlamentben kormányfőnek, mivel ő rendelkezett eséllyel arra, hogy az SZDSZ-szel koalícióra lépve többségi kormányt alakíthasson.2006-ban a szocialisták parlamenti előnyüket növelve immár egyedül is a legtöbb mandátumot szerezték meg, de ismét csak a szabaddemokraták bevonásával alakíthattak többségi kormányt. 4


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS Kormánykoalíciók működése Pártpolitikai értelemben az eddigi kormányok mindegyike koalíciós kormány, de a koalíciós pártok közti viszony, illetve a miniszterelnök koalíciós partnereihez való viszonya eltérően alakult. Míg az Antall-kormány politikai egysége és működése a kormányfő tekintélyén nyugodott, addig a Horn-kormány esetében ezt a funkciót a koalíciós megállapodás, az ennek alapján elkészített részletes kormányprogram és a koalíció működését szabályozó kidolgozott eljárási és intézményi rend volt hivatott ellátni (koalíciós miniszterelnök-helyettes, Koalíciós Egyeztető Tanács stb.). Az Orbán-kormányban a miniszterelnök kiemelkedése különösen erős, de a kormányfői kontroll csak a koalíció utolsó évében terjedt ki a kisgazda tárcákra is. A Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány a korábbi szocialista-szabaddemokrata koalíciónál gördülékenyebben működött. A második Gyurcsány-kormány politikai egységét a kormányfő karakteres személyiségén túl tovább erősítette, hogy a kormányzati rendszer 2006-os közjogi-igazgatási centralizációja soha nem látott módon központosította a miniszterelnök kezébe a kormányzati hatalmat. Az eltérés e kormányok között egyebek mellett abban van, hogy míg Antall és Orbán miniszterelnök számára a koalíció csak politikai korlátokat jelentett, Horn számára a koalíciós partnerrel kötött szerződés eljárásiintézményi korlátokat is emelt. Az SZDSZ intézményesített vétójoga miatt erősebb helyzetbe került a szocialista-liberális Horn-kormányban, mint korábban az Antall-kormány kisebb pártjai (KDNP, FKGP). További különbség e kormányok helyzetében, hogy míg az Antall-, Orbán- Medgyessy- és Gyurcsánykormányok többségét a koalíciós partnerek biztosították, addig a szocialisták abszolút többsége révén Horn miniszterelnöki pozícióját egy esetleges szabaddemokrata kilépés nem veszélyeztette közvetlenül. Mégis úgy tűnik, hogy az SZDSZ legalább olyan erős korlátot jelentett Horn számára, mint a koalíciós partnerek Antall, Orbán, vagy Gyurcsány számára. A kormányzati stabilitás fontos feltétele a koalíció viszonylagos egységének megőrzése. A koalíció felbomlása a kormány bukásával járhat. A koalíciós kormány működése azonban intézményesen magában hordozza a belső ellentéteket, hiszen több, különböző politikai programmal, eltérő karakterű politikusi gárdával rendelkező párt között kell a mindennapi együttműködést megteremteni. A Kisgazdapárton belüli 1992-es pártszakadás ezért valójában koalíciós válságot jelentett, hiszen a párt parlamenten kívüli szervezete – azaz a tulajdonképpeni párt – kilépett a koalícióból és ellenzékbe vonult, még ha a parlamenti képviselők többsége lojális maradt is a kormányhoz. Ehhez képest 2001–2002-ben a kisgazda pártszakadás nem egyszerűen a frakció és a pártszervezet mentén történt, hanem mindkettőt kettészakította. Noha a Medgyessy-kormány 2004-es bukása alapvetően a kormányfő iránti bizalom megcsappanásának volt köszönhető, a miniszterelnök lemondatásában a kormány koalíciós jellegének is volt szerepe. Minden koalícióalkotás a résztvevők politikai alkujának az eredménye. A sokpárti parlamentben egy párt politikai alkuereje vagy zsarolási potenciálja általában – a parlamentáris kormány logikájából következően – összefügg a parlamenti aritmetikával. A kormánykoalíció többségét megteremtő vagy eldöntő résztvevő zsarolási potenciálja általában a legnagyobb. Az MDF-FKGP-KDNP koalíció alakításakor az FKGP rendelkezett nagyobb érdekérvényesítő képességgel, hiszen – ellentétben a potyautas KDNP-vel – e párt nélkülözhetetlen volt a parlamenti kormánytöbbséghez. Ennek eredményeként került sor például a kárpótlás megvalósításának – az MDF törekvéseivel ellentétes – olyan megoldására, amely lehetővé tette földtulajdon természetben történő visszaszerzését. Az FKGP további követeléseinek Antall kormányfő azért tudott ellenállni, s a kormány stabilitását a FKGP kiválása ellenére megőrizni, mert az 1991–1992-es pártszakadás után az ellenzékbe vonult párttal szemben számíthatott a kisgazda képviselők többségének politikai lojalitására (36-os kisgazda frakció). Ezáltal a párt parlamenten kívüli vezetésének a koalícióval szembeni zsarolási potenciálja minimálisra csökkent. Az FKGP példája azt is mutatja, hogy egy párt zsarolási potenciálja a kormánykoalícióban akkor magas, ha a pártfrakció egységes. A Medgyessy-kormány volt az első, melyben nincs potyautas, ami nagyban felértékelte a kormányalakításhoz így nélkülözhetetlenné vált szabaddemokraták zsarolási potenciálját a koalíciós tárgyalásokon. Ez nemcsak a kormányprogramban, de az SZDSZ által elnyert tárcák nagy számában is látható: az SZDSZ csaknem háromszor annyi tárcát kapott, mint amennyi mandátumarány szerint megillette volna, és komoly szerepe volt a kormányfő 2004-es lemondatásában is. A magyar politika egyik sajátossága azonban éppen az, hogy a zsarolási potenciál nem feltétlenül a mandátumszámmal vagy a kormánytöbbséghez való aritmetikai nélkülözhetetlenséggel arányos, hanem a parlament politikai összetételétől és szerkezetétől, valamint az illető pártnak az abban elfoglalt pozíciójától függ elsősorban. A zsarolási potenciál parlamenti aritmetikától való függetlenségének legszemléletesebb példáját az 1994-es szocialista-szabaddemokrata koalíciós tárgyalások adják. Az SZDSZ különböző – jórészt nem intézményi – okokból anélkül került erős tárgyalási pozícióba – amit érvényesített is a koalíciós szerződésben –, hogy a parlamenti mandátumok abszolút többségét megszerző szocialistáknak matematikailag szüksége lett volna a szabaddemokraták kormányba történő bevonására (Körösényi 1995).


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS Tárcaelosztás és kormánytagok szelekciója A kormány koalíciós jellege hatással van a tárcaelosztásra mennyiségi és minőségi értelemben egyaránt, valamint a kormánytagok szelekciójára is. A miniszteri pozíciók elosztása körüli alku a formális koalíciós elméleteknek is témája (lásd bővebben Körösényi–Tóth–Török 2003, 391–397). A valóságban a tét ennél persze még jóval nagyobb, hiszen egy-egy miniszteri bársonyszékhez egyrészt további patronázspozíciók sokasága, másrészt elosztható javak és erőforrások tartoznak, amelyek megszerzése a pártok céljai között szerepel. A pártok közti miniszteri tárcaelosztás arányai az európai koalíciós kormányoknál a parlamenti mandátumarányoknak vagy a pártok alkuerejének felelnek meg. Magyarországon a tárcaelosztás a jobboldali kormánykoalíciók valamint a Hornkormány esetében – többé-kevésbé a parlamenti mandátumarányhoz igazodott. A 2002-ben, 2004-ben és 2006ban létrejött MSZP-SZDSZ koalícióban azonban az SZDSZ nélkül kormányalakításra képtelen szocialisták a tárcák több mint negyedét voltak kénytelenek átadni az SZDSZ-nek, azaz a szabaddemokraták mandátumarányukat többszörösen meghaladó mértékben részesültek a kormányzati pozícióból (2. táblázat).

5.2. táblázat - 2. táblázat Tárcaelosztás az egyes kormányok megalakulásakor Pártok

Mandátum

%

Tárca

%

MDF

164

72

8

62

FKGP

44

19

2

15

KDNP

21

9

1

8

Párton kívüli

–

–

2

15

Koalíció

229

100

13

100

MSZP

209

75

9

75

SZDSZ

69

25

3

25

Koalíció

278

100

12

100

Fidesz-MPP

148

69,5

10

71,5

FKGP

48

22,5

3

21,5

MDF

17

8

1

7

Koalíció

213

100

14

100

MSZP

178

90

11

73

SZDSZ

20

10

4

27

Koalíció

198

100

15

100

Antall-kormány

Horn-kormány

Orbán-kormány

Medgyessy-kormány



Elsô Gyurcsánykormány MSZP

178

90

11

73

SZDSZ

20

10

4

27

Koalíció

198

100

15

100

MSZP

190

90

9

75

SZDSZ

20

10

3

25

Koalíció

210

100

12

100

Második Gyurcsánykormány

Forrás: www.mkogy.hu Megjegyzések: 1. a táblázat nem tartalmazza a kormányfő és a tárca nélküli miniszterek személyét, valamint a politikai államtitkárokat; 2. a második Gyurcsány-kormánynál az Államreform-bizottság és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség vezetőjét nem számoltuk bele. A kormány koalíciós jellege kihat a kormányfő és minisztereinek viszonyára is, elsősorban a kormányfő és a koalíciós partnerek minisztereinek vonatkozásában. Koalíciókötéskor nemcsak a kormányprogramról és a tárcaelosztásról, de általában a miniszteri posztokat betöltő személyekről is alku folyik. A miniszteri önállóság a kormányfővel szemben igazából akkor nő meg, ha a kormány koalíciós jellege a miniszterelnöki diszkréciót megosztja a koalícióban részt vevő párttal. Az Antall-kormány kivételével a kisebb kormánypárt(ok) miniszterei a legnagyobb kormánypárt minisztereinél általában nagyobb autonómiát élveztek, és pozíciójuk többnyire stabilabb volt a kormányban. A miniszterelnök gyakran bizonyultak képtelennek egy-egy számukra nem kívánatossá vált koalíciós párti miniszter elmozdítására. Az 1990-ben kormányt alakító Antall József, az MDF elnöke kivételesen erős helyzetben volt kormánya tagjainak megválasztásakor. Az 1990-es kormányalakításkor így a koalíciós pártok politikusai körében olyan tekintélye volt, hogy a kormánytagok kiválasztásában szinte teljes autonómiát élvezett: személyi döntéseiben a koalíciós pártok nem, s saját pártja is kevéssé korlátozta. A későbbi kormányfőket koalíciós partnereik kisebb-nagyobb mértékben korlátozták a személyi döntéseikben: a koalíciós partner ún. erős emberei miniszteri pozíciójukból a kormányfő számára gyakran elmozdíthatatlannak bizonyultak.

3. 3. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása Politika és közigazgatás 20. században kialakult viszonyát három fő vonással jellemezhetjük. Egyrészt, a közigazgatás mint az állam adminisztratív végrehajtó szerve, a kormányzatnak, azaz a politikai irányításnak jogilag és hierarchikusan egyaránt alárendelt szervezet. Másrészt az alárendeltség mellett a közigazgatás felduzzadásával párhuzamosan kifejlődött a közigazgatásnak a politikától való relatív elkülönülése; a közigazgatási kar bizonyos autonómiára tett szert. Kialakult a jognak való alávetettség, a képzettségi követelményeket támasztó érdemrendszer és egyes országokban a zárt közigazgatási kar. A harmadik vonás, hogy a politikai vezetés és a – szervezetileg és személyzetében a közvetlen politikai befolyástól/irányítástól többé-kevésbé elkülönülő – közigazgatás között létrejött egy közvetítő politikai hivatalnok réteg, valamint a politikai és közigazgatási funkciókkal egyaránt rendelkező politikai közigazgatás (például a minisztériumok). A századforduló évtizedeinek, majd az egész huszadik századnak az egyik alapvető trendje Európában a végrehajtó hatalom politikai és közigazgatási szféráinak elválása, illetve a két szféra közti elkülönülés fennmaradása volt. Ez egyrészt az elválasztás normatív felfogásának a következménye. A végrehajtás


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS kettéosztása – a politikai és az adminisztratív végrehajtás elválasztása – a hatalommegosztás elvének a végrehajtáson belüli intézményesülését jelentette.5 Ez az elv akkor jelent meg és jutott érvényre, amikor a törvényhozás és végrehajtás klasszikus hatalmi ágai közti elválasztást a parlamentáris rendszerekben a politikai értelemben vett fúziójuk váltotta fel (Mény 1991, 273, 287). A politikai és közigazgatási szféra elválásának másik – talán még fontosabb – oka az államapparátus 19. század második felében kezdődő, s a 20. század elejétől felgyorsuló roppant felduzzadása. A közigazgatás szervezetileg is erősen kiterjedt, és ezzel párhuzamosan a közalkalmazottak serege a nagyobb államokban a század eleji néhány tízezres létszámról több száz ezres, majd milliós nagyságrendűre ugrott. E hatalmas bürokrácia működtetése és hatékony politikai irányítása csak úgy vált lehetségessé, hogy az intézményrendszerét és személyzetét formális szabályok alá rendelték és a politikai vezetés napi változásaitól függetlenítették. A kiépült hatalmas alkalmazotti és hivatalnoksereg nagy részét így a századfordulótól a demokratikus választási ciklusokkal összefüggő egyszerű kormányváltások pozíciójában már nem érintette. Nagyobb mértékű politikai tisztogatásokra a közigazgatásban csak politikai rendszerváltások következtében került sor (mint például a második világháború után Németországban vagy Magyarországon). Magyarországon 1990-ben azonban annak ellenére sem történt jelentős mértékű politikai tisztogatás a közhivatalnoki karban, hogy nem egyszerű kormányváltás, hanem politikai rendszerváltás történt. Az 1989–1990-es rendszerváltás következtében a közigazgatás közvetlen pártfelügyelete mellett megszűntek a munkahelyi pártszervezetek is, és ezzel Magyarország visszatért abba a 20. századra kialakult európai hagyományba, amelyben elvált egymástól egyrészről a végrehajtó hatalom politikai csúcsa, nevezetesen a kormány, másrészről az adminisztráció, az államigazgatás egész intézményi és személyi apparátusa. Az államigazgatásban a közhivatalnokok előmenetele az érdemrendszeren alapul; a szakértelem (végzettség, közigazgatási alapvizsga), a teljesítmény (vezetői értékelés) és a szenioritás (szolgálati idő) alapján történik. A közigazgatás 20. századi hatalmas szervezeti, létszám- és funkciónövekedése a hagyományos “rendészeti”, szolgáltató, szervezeti és gazdasági jellegű közigazgatás mellett a politikai közigazgatás kialakulását eredményezte. A politikai közigazgatást politikaközelsége definiálja. A politikai közigazgatás azt jelenti, hogy a “politikai végrehajtás” nem egyszerűen a kormányt, hanem a központi közigazgatási apparátusokat, elsősorban a minisztériumokat is magában foglalja. Míg a klasszikus közigazgatás a hagyományos végrehajtó, törvényalkalmazó jellegű igazgatást jelenti, a politikai vezetés, azaz a kormány közvetlen irányítása alatt levő minisztériumokban politikai-jogi döntés-előkészítő és döntéshozó munka folyik: politikai programkészítés és politikai tervezés, azaz par excellence politikai tevékenység. Ott történik többek között a rendeletek szövegezése, de a törvénytervezetek túlnyomó részének a megfogalmazása is. A minisztériumi köztisztviselők ezért nem egyszerűen a politikusi döntések végrehajtói, hanem részesei annak. A döntés-előkészítés ugyanis az egyre hatalmasabb bürokratikus apparátus feladatává válik. A minisztériumi köztisztviselők a “politikacsinálás”, vagy másképpen: a kormányzati politika alakításának fontos szereplői, s a politikai folyamatnak is részesei. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a politikusok csak a köztisztviselői apparátusra támaszkodva, velük együttműködve érhetik el politikai céljaikat. Másrészt azt is mutatja, hogy politika és közigazgatás itt jelentős mértékben összefonódik, a politikusi és közhivatalnoki szerepek elválása nem olyan éles. A központi közigazgatás ezért nem egyszerűen a politikai vezetés eszköze, nem egyszerű végrehajtó: hanem önálló befolyással, hatalommal bír, uralmi intézmény, azaz bürokrácia. A minisztériumok közigazgatási apparátusai, amelyeket a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus tanítása az adminisztrációhoz sorolt, a politikai közigazgatás legfontosabb intézményei.

4. 4. A magyar közigazgatás szervezete és politikai irányítása

A századfordulóra kialakult a közigazgatás és politika elválasztásának teóriája és a közigazgatás működésének klasszikus felfogása, ami röviden a következőképpen foglalható össze. A közigazgatás bürokratikus szervezet, amelynek működését világos, rögzített belső szabályok irányítják. Szervezeti felépítése hierarchikus, az alá- és fölérendeltség szigorúan szabályozott láncolata érvényesül (minden alárendelt feljebbvalója utasításait hajtja végre). A működést irányító szabályok racionális-jogi legitimációval bírnak. A döntések személytelenek, s az általános szabály egyedi esetre való alkalmazását jelentik. A hivatalnokok rekrutációja és előmenetele szaktudáson és érdemeken alapul (Körösényi 1996). 5


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS Az állam szervezeti rendszere elsősorban a közigazgatás intézményeiből áll. A hagyományos alkotmánytani megközelítés szerint a közigazgatást elsősorban mint a végrehajtó hatalom szervezeti rendszerét értelmezhetjük; a közigazgatási szervezetek azok a hatóságok, amelyek a parlamenti és kormányzati döntéseket végrehajtják. Az egész magyar közigazgatás vezető testülete a kormány, a központi közigazgatás teljes egészében ennek alárendelten működik. A kormánynak a közigazgatás egész működése feletti kontrollja – irányítás és ellenőrzés – alkotmányos alapelv, amely a kormány politikai felelősségének is az alapja: a kormány az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja útján intézkedhet, továbbá a kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. A közigazgatás központi szerveinek a politikai kontroll tekintetében két nagy csoportja van: a minisztériumok és az ún. országos hatáskörű szervek (2. ábra). A köztük levő különbség részben politikai és hierarchikus jellegű, amelynek további közigazgatás-történeti magyarázata is van. Míg az országos hatáskörű szervek általában végrehajtás jellegű feladattal bírnak, addig a minisztériumok emellett politikai programadó, döntéshozó intézmények is egyben, azaz az ún. politikai közigazgatás részét képezik (erről bővebben később szólunk). A minisztériumok élén miniszter, a kormány egy tagja, azaz politikus áll. A miniszter nemcsak irányítója, de vezetője is az alárendelt központi közigazgatási szervnek, a minisztériumnak, azaz a központi közigazgatás ezen szervei – a kontinentális hagyományoknak megfelelően – közvetlen politikai vezetés alatt állnak. Mivel a kormány struktúráját a parlamenti kormánytöbbség egyszerű többségi szavazással határozhatja meg, a minisztériumok száma és struktúrája kormányonként eltérően alakul. Egy-egy minisztérium létszáma általában 200–1000 fő között alakult, az összlétszámuk 1999-ben közel 6500, 2002-ben pedig meghaladta a 8000 főt, majd 2006 második felében 6000-6500 közöttire csökkent.

2. ábra A központi kormányzat és közigazgatás ágrajza Az országos hatáskörű szervek száma nagyobb, mint a minisztériumoké, és gyakran változó. Változó továbbá a politikai felügyelet jellege és a kormányzati-közigazgatási hierarchiába való betagolódás módja is. Ennek oka, hogy míg a minisztériumi cím elnyerése általában hosszú igazgatáspolitikai fejlődés eredménye, s az adott ügycsoport stabilizálódását jelzi, addig az országos hatáskörű szerveknél igen vegyes a kép. Egy részük nagy hagyományokkal bíró, a kormányzati struktúrába beépült intézmény – mint például a közvetlen 76 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS kormányfelügyelet alá tartozó Központi Statisztikai Hivatal –, más részük a mindenkori kormánypolitika ad hoc szükségleteihez, gyorsan változó igényeihez igazodó szervezet, mint például a Kárpótlási és Kárrendezési Hivatal volt. 1990 óta három új reszort vált önállóvá, és emelkedett miniszteriális szintű rangra: először a környezetvédelem, 1990-ben, majd 1999-től az ifjúsági és sportügy, végül 2002-től az informatika és hírközlés (később ez utóbbi kettő megszűnt). A minisztériumok és az országos hatáskörű szervek a közigazgatás központi irányító szervei. A közigazgatás tényleges végrehajtó-ügyintéző feladatait az önkormányzatok és az ún. dekoncentrált szervek végzik. Az önkormányzatok ugyanis saját hatáskörük mellett egyben államigazgatási feladatokat is ellátnak. Az ún. dekoncentrált szervek az államigazgatás területi szervei; a központi közigazgatási szervek – minisztériumok vagy országos hatáskörű szervek – alá tartozó, azaz a kormány igazgatási kompetenciájába rendelt szervezetek. A magyar közigazgatásban körülbelül több tucat különböző típusú dekoncentrált államigazgatási szervezet működik. Ezek között vannak rendészeti , nyilvántartási , ellenőrzési-felügyeleti , illetve igazgatási jellegű intézmények.6 A legtöbb az államigazgatási területi beosztáshoz igazodóan rendelkezik fővárosi és megyei hivatalokkal, de vannak olyanok – munkaügyi központok, földhivatalok, népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálat – amelyek városi/kerületi szinten és kiépültek, míg mások területi működési határai – vízügyi igazgatóságok, nemzeti park igazgatóságok – természetföldrajzi tényezőkhöz igazodnak .

5. 5. A közigazgatás kormányzati irányítása: a minisztériumok szerepe A kormány, amellett, hogy a politikai vezetés csúcsszerve, a közigazgatás irányító és vezető testülete is egyben. Arra a kérdésre, hogy a politikai vezetés milyen mértékben és hatásfokkal képes a közigazgatás politikai céljainak megfelelő irányítására – vagy pedig a közigazgatás autonóm, s a bürokrácia uralma érvényesül –, a válasz döntően azon múlik, hogy mennyiben és milyen eszközökkel uralja a közigazgatás felső, miniszteriális szintjét, az ún. politikai közigazgatást. A kormány államigazgatás feletti politikai kontrolljának három eltérő módja, eszköze van: jogi, igazgatási és személyzeti.

5.1. A jogszabályokkal történő kormányzás A közigazgatás politikai irányításának a közigazgatás egészét érintő legáltalánosabb módja a jogszabályokon keresztül történő irányítás, amelynek egyik útja a törvényhozáson keresztül, azaz törvények révén, másik a kormány és a miniszterek hatáskörében kiadott rendeletekkel való kormányzás. Az európai demokráciákban a jogszabályok túlnyomó részét – általában mintegy 90-95 százalékát – a kormány vagy a kormánytagok rendeletei teszik ki, és csak a fennmaradó mintegy 5-10 százalék a parlament által elfogadott törvény (Sári 1994, 140). Magyarországon a szinte kizárólagosan rendeleti kormányzást folytató kommunista rendszer ellenhatásaként, valamint a politikai gondolkodásban uralkodó végrehajtás- (kormány-) ellenes felfogás eredményeként a jogalkotásnak olyan alkotmányos rendje és gyakorlata alakult ki, amelynek eredményeként a parlament nagyobb súlyt kapott. De még így is a kormány- és miniszteri rendeletek tették ki 1990–1993 között az új jogszabályok mintegy négyötödét. Az 1990-es évek második felétől kezdődően a kormányrendeletek, de különösen a miniszteri rendeletek száma erőteljes növekedésnek indult, aminek következtében a törvények aránya az új jogszabályokon belül csökkent: 1997 óta (a korábbi 15–20 százalékkal szemben) 10–15 százalék között ingadozik.A kormány- és miniszteri rendeletek számának és arányának növekedése utal a kormány – más területeken is megfigyelhető – határozottabb politikai vezető tevékenységére, amely a Horn-kormány időszakának végétől figyelhető meg, és az Orbán-kormány alatt (más területeken) még határozottabb formát öltött. A rendeleti kormányzás súlya – az európai trendbe illeszkedve – Magyarországon is megnőtt.

5.2. Vezetési és irányítási jogkör révén történő kormányzás A kormány tevékenysége az államigazgatás irányítását tekintve hierarchikus. A kormány bármilyen ügyben közvetlenül is intézkedhet, de általánosan az államigazgatás egyes területeit – a reszortelvnek megfelelően – a Rendészeti jellegű szervek például a rendőrkapitányságok, tűzoltóság, vám- és pénzügyőrség, nyilvántartási jellegűek a statisztikai igazgatóságok, földhivatalok, ellenőrzési-felügyeleti jellegűek az erdő-, bánya- és környezetvédelmi felügyelőségek és igazgatási jellegűek a földművelésügyi-, adó- és pénzügyi ellenőrzési hivatalok. 6


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS miniszterek vezetik, irányítják, minisztériumuk segítségével. A miniszter egyszemélyi vezető. Mint politikai vezető egyrészt rendelkezik az alárendelt egész közigazgatási területre vonatkozó normatív szabályozás jogosítványával és annak eszközeivel (rendeletkiadás), másrészt annak felső, illetve gyakran a középső szintjéig közvetlen vezetési és irányítási jogkörökkel, azaz a normatív szabályozás mellett az egyedi, konkrét utasítás eszközeivel. A normatív szabályozás keretében a miniszter egyrészt általánosan érvényes jogszabályokat, illetve az alárendelt szervekre kötelező határozatokat, utasításokat és irányelveket adhat ki. A konkrét, egyedi irányítás keretében a közvetlenül alárendelt államigazgatási szerveknek feladatokat, egyedi utasításokat adhat, illetve egyedi ügyekben dönthet vagy megváltoztathatja az alárendelt szervnél hozott döntést (Takács 1993, 26–28). A miniszter jogosult szervezeti átalakításra, átszervezésre, valamint reszort-, illetve személyi átcsoportosításra. A tárca költségvetésének egy része felett szabadon rendelkezik, azaz módja van pénzügyi erőforrások átcsoportosításával egyes programokat támogatni, másokat szűkíteni.

5.3. A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázshatalom A politikai vezetés rendelkezik továbbá a közigazgatás felső, illetve gyakran a középső szintjéig terjedő, valamint a közigazgatási pozíciók kisebb-nagyobb része felett meglévő személyzeti (patronázs-) hatáskörrel. Mivel a politikai vezetés tagjai – a miniszterek – a közigazgatás központi intézményeinek, a minisztériumoknak a vezetői egyben, ezért az alábbiakban figyelmünket elsősorban a politikai vezetésnek a minisztériumi bürokráciával kialakult viszonyára fordítjuk. Itt készülnek azok a jogszabályok – törvénytervezetek, illetve rendeletek, továbbá itt adják ki azokat az utasításokat, irányelveket, amelyek a közigazgatás végrehajtó apparátusának az irányítására szolgálnak. A kormány hivatalba lépésekor minden tagja – a reszortelvnek megfelelően – valamelyik központi közigazgatási szerv, azaz minisztérium (és az alá tartozó intézményrendszer) irányítását kapja feladatául. Amikor egy miniszter kinevezése után először – s gyakran életében első alkalommal – belép a minisztérium kapuján, akkor szinte megoldhatatlan feladatokkal találja magát szemben: 1. irányítania kell egy olyan területet amelynek nem szakembere; 2. egy hatalmas – gyakran sok száz fős – minisztériumi apparátus, valamint az alatta levő intézményrendszer irányítása, ellenőrzése, működtetése a feladata; 3. olyan köztisztviselőkre van utalva, akiket nem ismer és nem tudja, hogy személyesen és politikailag mennyire bízhat meg bennük; 4. mindez olyan helyzetben történik, amikor a miniszter kinevezése napjától a minisztérium és a hozzá tartozó egész közigazgatási intézményrendszer tevékenységéért politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek és a kormányfőnek. A miniszter politikai jövője tehát a minisztérium működésétől függ. A miniszter és a alárendelt közigazgatási apparátus közti bizalmi és lojalitási viszony a kormányozhatóság egyik fontos elemét alkotja. Mivel a hatalmasra duzzadt köztisztviselői apparátus közvetlen egyszemélyi kontrollja nem lehetséges, ezért e kormányozhatósági problémának a megoldására az európai demokráciákban olyan gyakorlat alakult ki, amely a minisztériumot vezető politikus és az állandó közigazgatási apparátus közé egy általában közhivatalnokokból rekrutálódó ún. politikai hivatalnokréteget helyez. Ezt a politikai hivatalnokréteget többnyire maga a miniszter választja, s nevezi ki olyan emberekből, akikben személyesen és politikailag egyaránt megbízik. E politikai-hivatali pozíciók betöltése alkotja a patronázs elsődleges körét. Az érintett pozíciókban történő személyi változások nem a bürokratikus szabályok, hanem a politikai folyamatok függvényeként alakulnak: elsősorban a politikai ciklusokhoz (kormány- vagy/és miniszterváltás) vagy politikai irányváltáshoz (kormányzati, illetve miniszteri reformok stb.), azaz a demokratikus politikai üzem rutinszerű működéséhez kötődnek. Magyarországon a legtöbb európai demokráciához hasonlóan az ún. politikai közhivatalnokok rendszere 2006ig explicit nem volt formalizált, de a gyakorlatban mégis kialakult, elsősorban abban a körben, ahol a miniszterek a közhivatalnokok feletti munkáltatói jogokkal, köztük a kinevezés és a felmentés jogával rendelkeztek, ami jogi keretet adott a politikai patronázs gyakorlati intézményesítésére. A miniszteri patronázsnak Magyarországon három nagyobb csoportja jött létre. Az első körbe a minisztériumi szervezetben közvetlenül a miniszter alatti első két-három hivatali vezetői kör tartozott. 1990–2006 között fokozatosan a közigazgatási államtitkári, a helyettes államtitkári (valamint esetenként a minisztériumi főosztályvezetői) szint vált a patronázs részévé (3. ábra).



3. ábra Egy minisztérium belső ágrajza 1990–2006 között A miniszteri patronázs második körét a politikai munkatársak jelentik. Ez a kör elsősorban a miniszter személyes titkárságából és közvetlen munkatársaiból áll, amelynek az európai demokráciákban a leginkább kiteljesedett és intézményesült formája a miniszteri kabinet rendszere. A Franciaországban és Belgiumban alkalmazott miniszteri kabinet számos munkatársat foglal magában – ezeket a miniszter személyesen toborozza – s a minisztérium tervező, irányító és politikai központjává vált, míg az NSZK-ban például a miniszter csak egy-két személyes bizalmasára támaszkodhat – igazi kabinetrendszer nem alakult ki (Mayntz 1984, 179). Magyarországon a rendszerváltást követően ez utóbb példához hasonlóan csak igen szűk, néhány főből álló miniszteri kabinetek jöttek létre. Tagjai általában a miniszter korábbi személyes munkatársi köréből – például kampánystáb tagjaiból – vagy a pártszakértők köréből és nem a köztisztviselői körből rekrutálódtak. A miniszteri kabinetek fokozatosan indultak növekedésnek, és a Medgyessy- majd Gyurcsány-kormány(ok)ban már komoly szerepet játszottak, bár létszámuk és a minisztériumban betöltött szerepük tárcánként erősen eltérő maradt. A politikai munkatársakat foglalkoztató miniszteri kabinetek mellett említhető a patronázs két további lehetséges köre. Az egyik, hogy a miniszterek gyakran személyes tanácsadói kört vagy tanácsadó testületet állítanak fel, amelyek általában nem tartozik a minisztérium hivatali apparátusához és köztisztviselői köréhez, 79 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS azaz tagjai gyakran külső személyek. A potenciális patronázspozíciók másik lehetséges körét alkothatják a minisztériumi szervezeti hierarchiából kiemelt, a miniszter közvetlen irányítása alá helyezett szervezeti egységek, amelyek közé – minisztériumoktól, illetve a miniszterek személyétől függően – gyakran a személyzeti, a sajtó- és PR- vagy a tervezési osztályok tartoznak. A miniszteri patronázs harmadik körét a minisztérium szervezetén kívüli, de a minisztérium közvetlen irányítása alatt álló – funkcionális, területi – közigazgatási szervezetek alkotják. Ezek vezetőinek kinevezési joga általában a miniszter kompetenciájába tartozik. A kultuszminiszter gyakorolja például a munkáltatói jogokat a nagy állami múzeumok, a Nemzeti Színház, az Állami Operaház, a külföldi magyar kulturális intézetek és néhány hazai tudományos kutatóintézet vezetői felett.7 A miniszteri patronázs fenti három nagyobb köre mellett egy negyedik körbe sorolhatóak a bizottsági, testületi tagságok, illetve elnöki pozíciók is. A minisztériumi döntések előkészítése, a javaslattétel vagy maga a döntéshozatal nem korlátozódik a köztisztviselői apparátusra és a tárca politikai vezetésére. A miniszterek gyakran állítanak fel tanácsadó-véleményező, koordinációs funkcióval ideiglenes vagy állandó jelleggel működő bizottságokat, tanácsokat. Ezek minisztériumi reformterveket vagy jogszabálytervezeteket véleményeznek, pénzügyi vagy szimbolikus erőforrásokat, támogatásokat osztanak el. Minisztériumonként általában több tucat ilyen bizottság, tanács működik, tagjaik száma eltérő, tíz főnél kevesebb, de akár több tucat is lehet. A legtöbb bizottság tagjai között megtalálhatóak a tárca egy-két, az adott területen illetékes köztisztviselője, más érintett tárcák, valamint főhatóságok tisztviselői, az érintett területek érdekképviseletének, szakmai szervezeteinek, továbbá pártok és társadalmi egyesületek képviselői, szakértői, az adott terület egy-egy nagyobb intézményének vezetői, az egyetemi-akadémiai-kulturális élet egy-két tekintélyesebb szakértője, kutatója. E bizottságok működése lehetővé teszi a döntések előtti érdekegyeztetést, alkalmat teremt a lobbizásra, információáramlásra, egy-egy terület szereplői közti kommunikációra. A miniszter és a minisztérium számára e testületeknek legitimációs funkciójuk is van. Egy-egy minisztériumban a bizottságok sokaságának működtetése több száz bizottsági tag – továbbá a bizottsági elnökök – felkérését, kinevezését is jelenti, amely szintén a miniszteri patronázs kiterjedtségét növeli.

5.3. táblázat - 3. táblázat Politikai patronázs az államtitkári karban az egyes kormányok megalakításakor Antallkormány

Hornkormány

Orbánkormány

Medgyessykormány

Gyurcsánykormány (elsô)

Közigazgatási államtitkár összlétszám ebbôl kinevezés

14 új 10

a csere aránya 71 (%)

Államtitkár 13

14

15

15

20

9

12

13

6

12

69

86

87

40

60

Helyettes államtitkár összlétszám

Gyurcsánykormány (második)

Szakállamtitkár

–

51

60

77

71

48

új –

23

34

54

11

25

a csere aránya – (%)

45

57

70

16

52

ebbôl kinevezés

A nagy állami múzeumok közé tartozik például a Magyar Nemzeti Galéria, a Szépművészeti Múzeum, a külföldi magyar kulturális intézet például a bécsi Collegium Hungaricum vagy a Római Magyar Akadémia, tudományos kutató intézet például a Kodály Zoltán Zenepedagógiai Intézet. 7



Összesen összlétszám

Összesen –

64

74

92

86

68

új –

32

46

67

17

37

a csere aránya – (%)

50

62

73

20

54

ebbôl kinevezés

Me gjegyzések: 1. A helyettes államtitkári posztot 1990-ben az Antall-kormány állította fel, így esetében az “új kinevezés” és a patronázs mértéke nem értelmezhető. 2. A kormányváltás utáni kb. 100 napot vizsgáltuk. 3. A második Gyurcsánykormány megszüntette a közigazgatási és helyettes államtitkári posztokat, és államtitkári, illetve szakállamtitkári posztokat hozott létre. Így a második Gyurcsány-kormánynál új kinevezésnek azt tekintjük, ha az első Gyurcsány-kormány alatt nem töltött be semmilyen államtitkári pozíciót. Forrás: Körösényi–Tóth–Török 2003, 443; Magyarország Politikai Évkönyve 2005 és 2006; valamint a Miniszterelnöki Hivatal honlapja (www.meh.hu).

6. 6. A kormányzati döntéshozatali folyamat, a kormány szervezete és a miniszterelnök szerepe Minden kormány működésének fontos jellemzője, hogy politikailag egységes-e, van-e önálló politikai programja vagy pedig a kormánypolitika nagymértékben függvénye a kormányt alkotó pártok eltérő céljainak, a miniszterek egyéni ambícióinak, a lobbik nyomásának és a közigazgatási apparátusok törekvéseinek. A kormányzat belső szerkezetét tekintve ez a kérdés úgy merül fel, hogy a miniszterek a kormánypolitika végrehajtói az egyes minisztériumokban, vagy pedig a különböző tárcaérdekek képviselői a kormányban. Egyegy miniszter valóban a tárca politikai irányítója, vezetője vagy a köztisztviselői szakapparátus képviselője a kormányban? Vagy másképpen: van-e egységes kormánypolitika vagy az csupán a tárcák tevékenységének egyszerű aggregátuma?Van-e politikai cselekvési egység a kormányban? A kormánypolitika egységének, illetve szétesettségének kérdése felveti a koordináció problémáját. Az 1980-as évek hazai gazdaságpolitikai, illetve gazdaságszociológiai munkái hangsúlyozták, hogy Magyarországon az egyes tárcák erős érdekérvényesítő képessége következtében nem jött létre egységes gazdaságpolitika. Ennek egyik okát az ún. ágazati miniszteriális rendszerben, a másikat a nagyvállalatok és gazdasági lobbik érdekérvényesítő képességében látták. Ezek a problémák azonban nem a kommunista rendszerek sajátosságai, hanem a demokratikus kormányzatokat is jellemzik. Nemzetközi összehasonlításban a legerősebb kohézióra és egységre általában az amerikai elnöki adminisztrációt, a legkisebbre a svájci kollegiális végrehajtást hozzák fel példaként. Ha a magyar rendszerhez közelebb álló parlamentáris kormányzatokat tekintjük, akkor azok között a brit kormány a viszonylagos egységre, az olasz a szétesettségre volt a példa, míg a német kormány valahol a kettő között helyezkedett el. A különbségeket közjogi-alkotmányos, adminisztratív és pártrendszerbeli tényezők együtt magyarázzák. A rendszerváltás utáni években a magyar valahol az egység és szétesettség típusai között helyezkedett el, de az 1990-es évek végétől bekövetkező centralizációs folyamat eredményeképpen azonban mára a centralizáltabbak közé tartozik. A centralizációs folyamatban két nagy ugrópont volt: az Orbán-kormány 1998-as és a második Gyurcsány-kormány 2006-os szervezeti és hatásköri-reformjai.

6.1. A kormányfő politikai erőforrásai, a koordináció politikai intézményei és eszközei A kormányzati politika koordinációs eszközei és intézményei közül az egyik legfontosabb a kormányfő politikai vezetői, adminisztratív és patronázshatalma. A másik a kabinetrendszerből “örökölt” klasszikus koordinációs intézmény maga a kormányülés, amely a miniszterek közti esetleges vitákban végső soron dönt, s egységes kormányálláspontot teremt. A harmadik politikai eszköz lehet koalíciós kormányok esetében, ha a kormányban részt vevő pártok vezetői között a kormányon kívül rendszeres – informális vagy formalizált – koalíciós 81 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS politikai egyeztető fórum jön létre, nemcsak a kormányalakítási (koalíciós) tárgyalásokon, de a folyamatos kormányzati működés alatt is. Alább a miniszterelnöki hatalom olyan elemeit vesszük számba, amelyek a kormány politikai koordinációjához is hozzájárulnak. A kormány szerkezetének és létszámának meghatározásával, a kormányfői patronázshatalommal, a feladatkörök elosztásával, a miniszterelnök személyes stábjának és tanácsadóinak szerepével, továbbá a kormányfő politikusi karakterével, vezetési stílusával foglalkozunk. A kormány politikai egysége és a miniszterelnök kormányon belüli hatalma között van összefüggés. A kormány politikai cselekvési egysége a kormányzati hatalom miniszterelnök kezében való nagymértékű koncentrálásával a miniszterelnök erősebb, míg a kormányon belüli közjogi decentralizáció vagy politikai fragmentáció a miniszterelnök gyengébb pozícióját is jelenti egyben. A kormányon belüli hatalomkoncentrációt és decentralizációt azonban három egymástól független tényező befolyásolja: a közjogi és intézményi tényezők, a pártrendszer jellege, valamint a kormányfő személyisége, vezetési stílusa. Ezekkel függ össze az egymást követő miniszterelnökök eltérő szerepe is: Antall, Orbán és Gyurcsány (2006-tól) kormányon belüli pozíciója erősebb, míg Horné, de különösen Medgyessyé gyengébb volt. Közjogilag erős kormányfő mellett is lehet a kormány – koalíciós jellegével összefüggésben – politikailag széttagolt, ugyanakkor egy politikailag egységes, egypárti kormányban is lehet a miniszterelnök közjogi pozíciója gyengébb. Azonos közjogi és pártpolitikai feltételek mellett is vannak politikusok, akik miniszterelnöksége erősebb nyomot hagy egy-egy kormányzati cikluson, míg más kormányfők neve alig marad fenn a politikai emlékezetben. Magyarországon a miniszterelnök a kormányon belül közjogilag kiemelt szerepet kap, ami számára fontos politikai erőforrás, és az előfeltétele annak, hogy a kormány a politikai folyamatban mint egységes politikai szereplő léphessen fel. A kormányzati hatalom 1990 óta nagymértékben a miniszterelnök kezében összpontosult, amit a kormányzati intézményrendszer 1998-as és 2006-os belső átszervezése tovább erősített. A kormányfői hatalom dominanciája nem egyszerűen a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal és a miniszterek parlamenti leválthatatlanságával összefüggő – már tárgyalt – kormányfői hatalomkoncentráció következménye, hanem további kormányon belüli miniszterelnöki jogkörökkel is összefügg. Az első és legfontosabb ezek közül a kormányfő patronázshatalma: ennek első, szűkebb körét a politikai pozíciókba való kinevezések jelentik. Magyarországon a parlament által megválasztott miniszterelnöknek közjogilag diszkrecionális joga minisztereinek a kiválasztása. A miniszterek kiválasztásában a politikai lojalitás és a személyes hűség, továbbá párton belüli taktikai-politikai megfontolások játszanak szerepet. A miniszterelnöknek folyamatosan ügyelnie kell kormánya politikai egységének a fenntartására, s ebben legfontosabb (végső) eszköze a patronázshatalmának részét alkotó menesztési joga, amivel gyakran élnek is a magyar kormányfők. A kormányátalakítás keretében végrehajtott személycseréket szükségessé tehetik a miniszterelnök által irányított kormánypolitika – a politikai körülmények vagy/és a kormányfő elképzeléseinek változásai által kiváltott – gyakori módosulásai és a kormány politikai és adminisztratív egységének megteremtésére, fenntartására való törekvés. A 12–15 tagú kormányokban egy kormányzati ciklusban mintegy egy-másfél tucat személycsere (kormányból történő kiválás vagy új miniszteri posztra kerülés együttesen) történik. A kormányfő patronázshatalma egyben fontos jutalmazási, illetve fegyelmezési eszköz is pártja (illetve a kormánykoalíció pártjai) számára. A brit miniszterelnökkel ellentétben, aki közigazgatási miniszterként nemcsak a kabinettag miniszterek, de a kormánytag államtitkárok (junior ministers) és a permanent secretaryk (kb. a magyar államtitkárok és szakállamtitkárok a 2006-tól bevezetett rendszerben) kinevezési jogával is rendelkezik (Kavanagh 1990, 91; Helms 1996, 105), 8 például a német kancellár kinevezési jogköre ennél jóval szűkebb: az államtitkárok kinevezése már a miniszteri patronázs körébe tartozik. A magyar miniszterelnök 1990–2006 között a német kancelláréhoz hasonló hatáskörrel rendelkezett. A második Gyurcsány-kormány azonban 2006 nyarától a kormányfő patronázshatalmát az államtitkári pozíciókra is kiterjesztette. A kormány szerkezetének és létszámának meghatározása a koalíciós tárgyalásokon dől el, a kormány minisztériumainak felsorolását végül is a parlament törvényben hirdeti ki. Már itt is, de különösen az esetleges későbbi átszervezésekben a döntő szerepet a kormányfő játssza. A miniszterelnök diszkrecionális joga továbbá a Angliában a nyertes, kormányt alakító párt vezetője mintegy száz kormánypozíció felett rendelkezik, a párt parlamenti képviselőinek mintegy harmadát-negyedét kormánytagsághoz tudja juttatni. Ez a frakció kormány iránti politikai lojalitásának, azaz a frakciófegyelem fenntartásának fontos eszköze, kettős értelemben is. Egyrészt a renitens minisztereket, államtitkárokat a kormányfő könnyen lecserélheti a kormánypárti frakció “tartaléksereget” jelentő tagjaival. Másrészt a kormány tagjai ott ülnek a kormánypárt parlamenti frakciójában, ezzel a kormánypárti szavazatok jelentős része már automatikusan biztosított. A legtöbb európai kormányfő nem rendelkezik a kormányon belül a patronázs ilyen széles körével. 8


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS kormánytagok kinevezése. A tárca nélküli miniszterek, államtitkárok, címzetes államtitkárok kinevezése a patronázspozíciók körének bővítési, átalakítási lehetőségét is jelenti. Ez olyan eszközt ad a kormányfő kezébe, ami növeli manőverezési lehetőségét a koalíciós pártok közti politikai egyensúly fenntartása vagy éppen megváltoztatása érdekében. 1. 1990 és 2006 között a miniszterek melletti politikai államtitkárok (2006-tól az államtitkárok) miniszterelnöki kinevezésével a kormányfő politikai kontrollt gyakorolhatott a koalíciós párti miniszterek felett, ha melléjük saját bizalmasát nevezte ki. Antall miniszterelnök gyakran élt ezzel az eszközzel, 8 esetben “helyezett át” politikai államtitkárt (és további 6 esetben minisztert) más kormányzati pozícióba. A Horn-kormányban ezt a technikát a kölcsönös kontroll gyakorlására használták a kormánypártok. A “vegyes” minisztériumok felállítását az Orbán-kormányban és a második Gyurcsány-kormányban sem alkalmazták, míg 2002–2006 között egyetlen vegyes minisztérium működött. 2. A miniszterelnöknek – a parlamenti kormánytöbbség támogatásával – lehetősége van a kormány szerkezetének az átalakítására is. Az 1990-es kormányalakításkor Antall kormányfő megszüntette a Országos Tervhivatalt, az Árhivatalt, összevonta az Ipari és a Kereskedelmi Minisztériumot (IKM), illetve részben ez utóbbi apparátusának egy részéből létrehozta a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumát (NGKM). A Horn-kormány megalakulásával megszüntették, illetve az IKM-be olvasztották az NGKM-t (ennek magyarázatát a választási kampányban tett ígéretek adták). Az Orbán-kormány egyik nagy újítása volt például a Miniszterelnöki Hivatal önálló, miniszter vezette minisztériummá való alakítása és hatásköreinek növelése, valamint 1999 elejétől az Ifjúsági és Sportminisztérium felállítása. A Medgyessy-kormány ugyanakkor egyetlen minisztériumba vonta össze a szociális- és egészségügyet, illetve a gazdasági- és közlekedési reszortot. Emellett külön minisztériumot állított fel az informatika és a hírközlés számára. A második Gyurcsány-kormány megszüntette a Belügyminisztériumot, funkcióit az Igazságügyi és Rendészeti, valamint az Önkormányzati és Területfejlesztési minisztériumba olvasztva. A kormányfői eszköztár része tehát a feladatkörök, reszortok átcsoportosításának lehetősége az egyes minisztériumok között, ami a miniszterek és a kormánypolitika feletti kormányfői kontroll, a főnöki hatalom érvényesítésének egyik eszköze. 3. A kormányfőnek lehetősége van továbbá bármilyen politikailag kényesebb kormányzati ügyet kiemelni a miniszteriális reszortból, s személyesen a kezébe venni vagy a Miniszterelnöki Hivatalhoz vonni. Így például 1997 első felében a Vatikánnal folyó tárgyalásokat nem az egyházi kapcsolatok MEH-hez tartozó címzetes államtitkára, de nem is a Külügyminisztérium, hanem Horn kormányfő bizalmasa és személyes politikai stábjának főnöke, a miniszterelnöki kabinetiroda vezetője irányította. A Medgyessy-kormány megszüntette a polgári titkosszolgálatok és Phare-ügyek tárca nélküli miniszterek által történő irányítását, illetve felügyeletét és politikai államtitkárokra bízta. Emellett további, az említettekkel együtt összesen tíz különböző reszortot helyezett a MEH-ben újonnan felállított politikai államtitkárságok irányítása alá, köztük a területfejlesztés, az idegenforgalom, a határokon túli magyarok vagy az egyházi kapcsolatok ügyeit. Olyan új reszortok is megjelentek, mint a romaügyek, a közpénzügyek, a nemzeti fejlesztési terv és a koalíciós koordináció. 4. A kormányfő politikai céljait gyakran a személyzeti politikai és a kormányzati szerkezet, illetve a reszortfeladatok átalakításának a kombinálásával oldja meg olyan módon, hogy a reszortokat fokozatosan valamelyik – politikai bizalmasának tekinthető – miniszteréhez csoportosítja, míg másoktól elvonja. Máskor a kormányszerkezet kormányfői átalakítása valamelyik – túlságosan ambiciózus és a miniszterelnök pozíciójára is potenciális veszélyt jelentő – kormánytag (és az általa képviselt politikai koncepció) elszigetelését célozza. Ennek módja a reszortok áttelepítése valamilyen újonnan létrehozott kormányszervhez, ellensúlyozva ezzel az addig illetékes minisztert. A kormányzati reszortokért folytatott rivalizálásnak és a kormányfői eszköztár működtetésének talán leglátványosabb példája az állami privatizáció felügyeletének az 1990–1998 közti időszakban átlagosan évenkénti gyakorisággal történő változása. Politikailag a miniszterelnök hatalma azonban a fent tárgyalt körben is korlátok közé szorulhat. A Hornkormány kisebb koalíciós pártja, az SZDSZ például több alkalommal vétózta meg a kormányfő tervét a kormány szerkezetének – és az azzal összefüggő személyi összetételének – átalakítására, de alkalmanként az FKGP is képes volt megvétózni a kormányfői akaratot az Orbán-kormányban. 5. Fontos szerepet tölt be a miniszterelnök személyes stábja és tanácsadói. Fentebb tárgyaltuk, hogy a legtöbb minisztériumban az 1990-es évektől kezdődően fokozatosan kisebb vagy nagyobb létszámú a miniszteri kabinetek alakultak. A miniszterelnökök 1990–2006 között folyamatosan rendelkeznek ilyen személyes stábbal, az ún. kabinetirodával, amely a Miniszterelnöki Hivatalon belül létrehozott szervezeti egység. Ez méreteiben és funkciójában már az Antall-kormány idején is a francia miniszteri kabinetekhez volt hasonlítható. A mintegy százfős miniszterelnöki kabinetiroda mint a kormányfő személyes politikai-szervező stábja jött létre és működött egészen 2006-ig. 83 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS A miniszterelnöki kabinetiroda tevékenysége nehezen behatárolható. Bizonyos rutinjellegű feladatok mellett – például miniszterelnöki levelezés, programjainak megszervezése – a kormányfő személyes igényeihez igazodó tevékenységet végez, ami inkább egyfajta politikai menedzsment, mint hagyományos igazgatási tevékenység. A kabinetiroda a miniszterelnök napi ügyeitől a tárcákkal, pártokkal, frakciókkal és más politikai szereplőkkel való kapcsolattartáson keresztül a minisztériumoknak a kormánydöntésekhez és a kormányfői igényekhez kapcsolódó tevékenységének a nyomon követését is ellátta. A kormányfők – miként egykor az uralkodók – általában tanácsadók kisebb vagy nagyobb körével veszik magukat körül. Közéjük tartoznak a kormányfő személyes tanácsadói, valamint a szakértők tanácsadó testületekbe és bizottságokba szervezett szélesebb köre. E testületek tényleges szerepét a kormányzati munkában elhanyagolhatónak tekinthetjük. Szerepük sokszor inkább szimbolikus, PR-célokat, a döntések szélesebb támogatottságának igazolását szolgálja. Emellett viszont meg kell még említenünk, hogy egy-egy kormányfő mellett hangsúlyos szerepre tettek szert az informális befolyásolók, személyes bizalmasok és tanácsadók. Az ő szavuk esetenként többet nyomott a latba, mint egy-egy miniszteré. Nemcsak országonként, de kormányonként is eltérhet, hogy a kormányzati struktúrában hol születnek a kulcsfontosságú politikai döntések; a kormány- vagy valamely szűkebb kabinetülésen, a koalíciót alkotó pártok vezetői körében vagy azok formalizált egyeztető bizottságában, vagy éppen a miniszterelnöki stábban, illetve tanácsadói körben. Ez gyakran egy szűk, informális politikai vezetői kör a kormányzat vagy a pártvezetők legfelső szintjén, de esetenként akár a formális politikai vezetőkön kívüli tanácsadók és politikai bizalmasok is tartozhatnak közéjük. Mindez azonban már nem közjogi vagy intézményi tényezőktől, hanem jórészt a kormányfő személyes vezető stílusától függ. Alábbiakban ez utóbbit vizsgáljuk. 6. A miniszterelnök személyisége, politikusi karaktere, vezetési stílusa fontosabb változást hozhat a kormányzati működésben mint egy-egy a szervezeti átalakítás. A politikai irodalomban régóta megkülönböztetik az erős és a gyenge vezetői, politikusi karaktert, az államférfit a középszerű vezetőtől. Egy-egy személyiség kiemelkedik a történelemből egész korszakot meghatározó tevékenységével, s ez nemcsak az elmúlt évszázadok-évezredek egyes uralkodói, hadvezérei esetében van így, de “kicsiben” a modern demokráciák politikusai esetében is. Vannak államfők, kormányfők, akiknek a nevére mindenki emlékszik, míg másokét már régen elfelejtették. Korábban tárgyaltuk a miniszterelnök kormányból való kiemelkedésének közjogi és pártrendszerbeni feltételeit. A kormányfő kiemelkedésének, hatalmának azonban vannak személyi és szituatív feltételei is. Három tényezőt emelünk ki azok közül, amelyek meghatározzák, hogy egy-egy politikus vezető – esetünkben kormányfő – kiemelkedik-e minisztertársai közül, illetve hosszabb idődimenzióban szemlélve, a megelőző és az őt követő kormányfők sorából: 1. személyiségjegyek, politikusi-vezetői képességek; erős vagy gyenge vezető; 2. politika(program-) vagy pozícióorientált; van-e a miniszterelnöknek, a kormánynak programja, stratégiája, ami túlmutat a különböző irányból a kormányt naponta érő követelésekre és nyomásokra adott improvizatórikus, ad hoc jellegű vagy rutinszerű reagálásokon; 3. a politikus számára adottságként jelentkező politikai körülmények, a külső feltételek szerepe. 1990-től kezdődően az egymást követő magyar kormányfők eltérő politikus egyéniségek voltak. Míg Antall önálló politikai programmal, stratégiával és társadalomképpel rendelkezett, Horn – hosszabb távú stratégia nélküli – inkább csak az eseményeket követő, a külső körülmények, kényszerek nyomására rugalmasan reagáló, lavírozó típusú politikus. Hornnal szemben Orbán dinamikusabb vezető, kezdeményező típusú politikus, míg Medgyessy diplomatikusabb, konfliktuskerülőbb alkat. Gyurcsány ismét egy konfrontatívabb vezető, aki ugyanakkor politikai stratégiával és ideológiai vízióval is rendelkezik. Kormányfői politikai vonalvezetésük mellett korábbi karrierútjuk alapján is megállapítható, hogy míg Antall inkább politikaorientált, addig Horn és Medgyessy pozícióorientált politikus, Orbán Viktor és Gyurcsány Ferenc pedig a két típus ötvözete. Mindezek a politikusi személyiség- és karakterjegyek is hozzájárultak ahhoz, hogy míg Antall, Orbán és Gyurcsány inkább vezető, addig Horn és Medgyessy inkább lavírozó típusú kormányzást valósított meg. A politikai koordináció mellett a kormányzás adminisztratív, igazgatási jellegű koordinációt is jelent, azaz az egymástól a reszortelv alapján elkülönült hatalmas közigazgatási apparátusok működésének, irányításának az összehangolását. A magyar kormányzatban a koordináció adminisztratív eszközeinek, intézményeinek és eljárásainak három szintje alakult ki: az ún. államigazgatási egyeztetési eljárás, a kormányon belüli döntéshozatal hierarchizáltsága és a Miniszterelnöki Hivatal koordinációs-irányító szerepe. Alább ezeket tekintjük át.



6.2. Az államigazgatási egyeztetési eljárás és a kormány belső hierarchizáltsága A kormányon belüli adminisztratív koordináció első, államigazgatás szintje a különböző programok, törvénytervezetek tárcák közti ún. államigazgatási egyeztetése. Amikor például egy minisztérium a kormány vagy saját kezdeményezésére törvényjavaslatot dolgoz ki, azt még tervezet stádiumban, főosztályi szinten megküldik véleményezésre az érdekelt minisztériumoknak, főhatóságoknak, gyakran államigazgatáson kívüli szervezeteknek (például érdekképviseleteknek) és a kormánypárti frakcióknak. A kidolgozó minisztérium(i főosztály) az észrevételek alapján a törvényjavaslatot általában módosítja, azaz figyelembe veszi más érdekelt tárcák álláspontját. Az államigazgatási egyeztetés befejezéseként a javaslatoknak különböző intézményi szűrőkön kell átmenniük ahhoz, hogy végül a kormány elé kerüljenek. Az egyes kormányok eltérő technikákat alkalmaztak (például 2006 előtt ilyen volt az ún. közigazgatási államtitkári értekezlet) abból a célból, hogy a kellő igazgatási, jogi és politikai előkészítés híján levő előterjesztéseket a döntéshozatal alacsonyabb szintjén kiszűrjék (például kormányon belüli kabinetek). A koordináció másik szintje a kormányon belül alakult ki. Egyrészt a miniszterek és minisztériumok presztízsének, súlyának, jelentős eltéréseinek következtében a kormányon belül kialakul egy informális hierarchia. Másrészt a szűkebb döntés-előkészítő testületek – kabinetek, bizottságok, kollégiumok, tanácsadó testületek – révén formálisan is létrejön a kormány belső hierarchiája. A minisztériumok között hagyományosan fennáll egyfajta informális “egyenlőtlenség”. A tárcák tényleges súlya azonban kormányonként, vagy gyakran még egy kormányzati cikluson belül is módosul. A tényleges befolyást a tárcák funkcionális szerepe mellett (ebből a szempontból elsősorban a pénzügyi tárca, majd a MEH emelkedik ki) a miniszter kormányon, valamint párton belüli politikai súlya, illetve a kormányfőhöz való viszonya is befolyásolja. Egyes tárcák és az őket vezető miniszterek hagyományosan nagyobb presztízzsel bírnak kollégáiknál. A mai kormányzati rendszerben a miniszterelnök után elsősorban a pénzügy- és a belügyminiszter emelkedik ki. A pénzügyminiszter kiemelkedésének alapja az összes tárca tevékenységének forrásait jelentő költségvetési politika kontrollálása, a kvázi vétójoga a többleterőforrásokat igénylő ágazati programok felett. A PM a költségvetési erőforrásokért versengő tárcák rivalizálásának középpontjába került. A pénzügyi tárca az 1990-es években a kormány legnagyobb hatalmú minisztériuma, s a pénzügyminiszter ezért a kormányfő után a politikailag leginkább előtérbe kerülő személyiség. Az 1990-es évek pénzügyminiszterei az egész kormányzati gazdaságpolitika feletti kontroll megszerzésére törekedtek, ami egyrészt tovább növelte a többi gazdasági tárcával való konfliktusaikat, másrészt arra ösztönözte a mindenkori kormányfőt, hogy a kormányon belüli politikai egyensúly megőrzése és a pénzügyminiszter túlzott – a kormányfő számára is potenciális veszélyt hordozó – megerősödésének megakadályozása érdekében politikai ellensúlyokat teremtsen vele szemben. Ez utóbbinak a kormányfő rendelkezésére álló és alkalmazott eszköze az egyes reszortok átcsoportosítása, illetve a kormány szerkezetének megváltoztatása. A pénzügyminiszter kiemelkedésével szembeni kormányfői eszköz még a pénzügyminiszterek igen gyakori leváltása: az Antall- és a Horn-kormány egyaránt három-három, az Orbán-kormány két pénzügyminisztert “fogyasztott”, míg 2002–2006 között a Medgyessy- és Gyurcsánykormány alatt összesen három pénzügyminiszter volt hivatalban. A pénzügyminiszter mellett a kormány tagjai közül az 1990-es években elsősorban a belügyminiszter emelkedett ki az első két kormányzati ciklusban. A belügyminiszter politikai súlyát 1998–2002 között nagymértékben csökkentette, hogy Orbán miniszterelnök nem politikust, hanem szakembert: Pintér Sándor egykori rendőrtábornokot nevezte ki a tárca élére. Korábbi politikai súlyát a belügyminiszter a Medgyessy-kormnyban sem szerezte vissza, a második Gyurcsány-kormány pedig másfél évszázad kormányzati tradíciójával szakítva 2006-ban megszüntette a belügyminisztériumot A miniszterek közül 1998-tól kezdődően a Miniszterelnöki Hivatalt vezető – kancelláriaminiszternek is nevezett – miniszter vált a legfontosabb kormánytaggá. Az egyes tárcák eltérő súlya, befolyása mellett 2006-ig a formális hierarchia elemei is megjelentek a kormányon belül, elsősorban a kormány kabinetjeinek felállítása nyomán. A kabinetek a kormány döntés-előkészítő testületei, melyet meghatározott miniszterek alkotnak. A kabinetek formálisan ugyan csak előkészítik a kormány döntését, gyakorlatilag azonban döntéshozó szervekké váltak: kompetenciakörükön belül lényegében ügydöntő hatalommal bírnak, döntéseiket a kormányülésen érdemben általában már nem vitatják, csak jóváhagyják a kabinetek előterjesztéseit. A kabineteket a mindenkori kormányok hozzák létre. 1990 óta a legkülönfélébb kabinetek működtek, majd szűntek meg, de minden kormányban működött egy gazdasági kabinet, egy nemzetbiztonsági kabinet és egy, politikai (például koalíciós) szempontból a legfontosabb minisztereket tömörítő, a kormányfő által vezetett kabinet. 85 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


6.3. A Miniszterelnöki Hivatal A kormányzati koordináció harmadik szintjét a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) jelenti, amelynek funkcióival és felépítésével politikai-igazgatási szerepe miatt részletesebben foglalkozunk. A Miniszterelnöki Hivatalt 1998-ig közigazgatási államtitkár, azóta miniszter vezeti. A MEH minisztériumi méretű, létszáma 1990–1996 között – az ellátó szolgálattal együtt – 500 fő körül volt, majd az évtized utolsó harmadától növekedésnek indult, és az ezredfordulótól kezdődően 600–800 fő között ingadozik (háttérintézmények és ellátószervezetek nélkül). A MEH szervezeti felépítése 1990-ben alakult ki, de az egyes kormányváltások nyomán ( és kormányzati ciklus közben is) többször módosult. Átfogó szervezeti-intézményi reform 1998–1999-ben az Orbán-kormány, majd 2006-ban, a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépése nyomán ment végbe, amelyek a kormányzaton belüli erőviszonyokat is érintették. A MEH-nek ugyanakkor a rendszerváltást követően kialakultak olyan funkciói, amelyeket azóta is folyamatosan ellát. Az ilyen stabilizálódott, állandó funkciók közül az első a kormány testületi működésével kapcsolatos igazgatási és koordinációs feladatokat ellátása, azaz a kormányapparátus egységének biztosítása. Ezt egy hagyományos értelemben vett közigazgatási apparátus látja el, amelynek feladata a minisztériumok munkájának összehangolása, a kormányülések előkészítése, például a (közigazgatási-)államtitkári értekezletek megszervezése. Ezen az apparátuson belül található a kormányzati törvényelőkészítés központja is. A MEH második állandó funkciója, hogy a hivatalban foglal helyet a kormányfő munkaszervezete, személyes politikai és hivatali stábja. Ennek feladatköre inkább politikai, mint közigazgatási. Ezt a funkciót jellemzően a miniszterelnöki kabinetiroda látja el, a miniszterelnöki kabinetfőnök vezetésével. A harmadik állandó funkció, hogy az Antal-kormánytól kezdődően a MEH-be került a kormányzati kommunikáció feladata, amelyet hol a miniszterelnöki sajtóirodával és a kormányszóvivői irodával együttes, hol attól elkülönült szervezet lát el. A negyedik funkció a stratégiai elemzés-tervezés, ami gyakran szervezetileg is elkülönülő egység végez. A miniszterelnöki kabinetirodához hasonlóan ez sem klasszikus miniszteriális, hanem közvetlenül politikai jellegű részleg. Ötödikként meg kell említeni, hogy a MEH 1990-től kezdősően egyes olyan ágazati-funkcionális jellegű feladatköröket is ellátott, amelyek politikai fontosságuknál fogva nem valamely közhivatalnok vezette országos hatáskörű szerv, hanem közvetlen politikai irányítás alá kerültek, ugyanakkor nem voltak betagolva a miniszteriális struktúrába. Ezeket a reszortokat tárca nélküli miniszterek, (politikai) államtitkárok, kormánybiztosok vezetik, illetve felügyelik, akik politikailag a miniszterelnök, illetve a MEH-et vezető miniszter alá vannak rendelve. A MEH-be integrált ágazati-funkcionális reszortok egy része olyan terület, amelynek stabil helye a miniszteriális struktúrában még nem alakult ki (például az ifjúságpolitika 1998-ig), más részük politikai-stratégiai fontossága vagy valamilyen konkrét politikai vagy személyi (például koalíciós) ok miatt kerül a közvetlenül a miniszterelnök alá tartozó apparátusba: az elsőre a titkosszolgálatok, a sajtó- és tájékoztatáspolitika, a másodikra a területfejlesztés és a nemzetbiztonsági koordináció lehet példa. Hatodikként meg kell említeni a kormányfői tanácsadókat, akik funkcionálisan és szervezetileg egyaránt a MEH-hez kapcsolódnak. Összefoglalásként megállapíthatjuk, hogy a rendszerváltás után kialakult struktúrában a MEH az egész kormányzat politikai és adminisztratív központjává vált.

6.4. A kormányzati rendszer két reformja (1998, 2006) Láthattuk, hogy a rendszerváltás utáni kormányzati rendszer legfőbb elemei, amelyeket az Antall-kormány alakított ki, tartós képződményekké váltak. Az egyes tárcákon belüli átszervezések, illetve minisztériumok közti feladatkör-áthelyezések, a miniszteriális struktúra kisebb-nagyobb átszabása a kormányalakulások rutinszerű velejáróivá váltak. Az egész kormányzati rendszer átfogó reformjára kétszer, 1998-ban és 2006-ban történt kísérlet. A két reform hasonlósága, hogy mindkettő magával hozta a MEH átszervezését, amely a kormánypolitika hatékonyabb koordinációját célozta, és hozzájárult a miniszterelnök kormányon belüli pozíciójának további erősítéséhez. Milyen politikai törekvések álltak a két reformkísérlet hátterében? A demokratikus rendszerváltás idején intézményesült széles körű hatalommegosztás következtében a magyar kormányfőknek és kormányoknak alkotmányos és politikai korlátok, ellensúlyok egész hálózatával kellett számolniuk az 1990-es években. Az 86 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS egymást követő kormányfők különböző stratégiát választottak, hogy a demokratikus rendszerváltás hevületében kialakított szokatlanul erős cselekvési korlátokat áttörjék vagy kikerüljék, és saját, valamint kormányuk politikai mozgásterét bővítsék. Az egyes intézményi területek első nagy, hatalommegosztást teremtő szabályozása után a kilencvenes években bekövetkező későbbi módosítások rendre a kormányzati kompetenciák megerősítése irányába mutattak (Körösényi 1998). E törekvésben a legsikeresebb Orbán és Gyurcsány miniszterelnök volt, akik Magyarországon a rendszerváltás utáni korszak legnagyobb hatalmat összpontosító kormányfőivé váltak. A hagyományos parlamenti miniszterelnöki szerepet újjáélesztő Antall Józsefhez, valamint a különböző, pártján belüli és azon kívüli politikai és érdekcsoportok, valamint szervezetek között egyezkedő-lavírozó Horn Gyulához képest Orbán Viktor a neokorporatív struktúrákat megtörve, a törvényhozás vitaparlamenti jellegét gyengítve, “elnöki” jellegű kormányt alakítva és a “mameluk”-frakció támogatását bírva elődeinél nagyobb személyes hatalmat volt képes a saját kezében összpontosítani politikai céljai megvalósítására. Szerepet játszott ebben Orbán miniszterelnök személyes karaktere és vezetési stílusa. Emellett azonban intézményi reformok sorozatát hajtotta végre. A neokorporatív struktúrák 1998–1999-es felszámolása után 1999-től bevezette a háromhetes parlamenti ülésezési rendet, 2000-ben pedig a kétéves költségvetést (2001–2002-re). Az 1998– 1999-es intézményi reformok a kormányon belüli erőviszonyokat is érintették, amelyek többsége már kifejezetten a miniszterelnök kormányon belüli hatalmának megerősödését jelentette. Ezek közül a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) megerősítése, belső reformja, a miniszteriális struktúra és a kormánykabinetek átszervezése emelkedett ki. De megváltozott a vezető kormánypárt parlamenti politikai és a kormány kommunikációs stratégiája is. Mindez a magyar kormányzati rendszer – sőt talán nem túlzás kijelenteni, hogy a magyar demokrácia – igen jelentős átformálását jelentette a korábbi két kormányzati ciklushoz képest (Körösényi 2001). A MEH 1998-as, az Orbán-kormány alatt végrehajtott reformjának legfontosabb elemei a következők voltak. Először, a MEH-et a korábbi közigazgatási államtitkárral szemben miniszter vezeti. Másodszor, újból felállították az Antall-kormány idején már működő referatúrákat, amelyek a minisztériumi munkának a kormányprogrammal való hatékonyabb összhangját hivatott biztosítani. Harmadszor, új politikai államtitkárságokat hoztak létre. Végül megerősítették a sajtó- és kommunikációs részleget. Az átszervezés egy sor további eleme (például a stratégiai tervezés) kevésbé volt jelentős, illetve nem különbözött a kormányváltások idején megszokott – szervezeti, személyi vagy politikai okokból történő – belső hivatali átszervezésektől.9 A reform következtében a MEH az egész kormány politikai-stratrégiai központjává vált, ami hozzájárult a kormányon belüli politikai hatalomnak a kormányfő kezében való koncentrálásához. Orbán miniszterelnök alatt kezdődött el a magyar kormányzati rendszer “prezidencializálódása” (Körösényi 2001), ami a MEH átszervezésén, a kétéves költségvetés és a háromhetes parlamenti ülésezési rendszeren túlmenően a kormányfői hatalom elsősorban politikai eszközökkel történő megerősítését jelentették (például a személyzeti politika). A kormányzati rendszernek a második, Gyurcsány-kormány által 2006 nyarán végrehajtott reformja több vonatkozásban is túlmutat az Orbán-kormány 1998-as törekvésein, és a rendszerváltáskor kialakított és több mint másfél évtizedes múltra visszatekintő kormányzati rendszer egészének közjogi-szervezeti értelemben vett radikális átalakítását hozta. Nem egyszerűen a miniszteriális struktúra átalakításáról van szó, amely általában minden kormányalakítással együtt jár, noha már ez is olyan radikális elemeket tartalmazott, mint a több mint másfél évszázados Belügyminisztérium megszüntetése illetve kettébontása. A reformot egyrészt a központi közigazgatás “karcsúsítása” és a hatékonyabb működés megteremtésének szándéka jellemezte. Másrészt a kormányzati rendszer további centralizációja és a miniszterelnök hatalmának további erősítése, harmadrészt a kormányzás két kulcsterületének a parlamenti ellenőrzés alól történő kivonása, negyedrészt a politikai vezetés és a közigazgatás közti közjogi határvonal eltörlése és a központi közigazgatás átpolitizálása jellemezte. Alább e törekvések négy fontosabb területét emeljük ki. 1. Az első a minisztériumi vezetés és belső struktúra átalakítása, amely a közigazgatási kar “lefejezését” és a vezetés átpolitizálását hozta. Az Antall-kormány idején kialakított – és a politikai és közhivatalnoki elit konszenzusa által övezett – szabályozás a politika és a közigazgatás szétválasztásának elvén nyugodott. Az 1990–2006 között működő miniszteriális vezetésben politikai vezetőnek minősült a miniszter és a politikai államtitkár, míg a minisztériumi apparátus szakmai vezetője a közigazgatási államtitkár volt (3. ábra). Míg a miniszteri és a politikai államtitkári posztot (párt)politikusok, többnyire parlamenti képviselők töltötték be, akik személye kormányváltáskor (esetenként kormányátalakításkor is) változott, addig a köztisztviselői apparátust vezető közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok kinevezése határozatlan időre, azaz kormányciklusokon átívelően szólt. A gyakorlatban a kormányváltások nem hagyták érintetlenül a hivatalnokA Medgyessy-kormány lényegében átvette az elődje által kialakított struktúrát és folytatta a MEH ágazati-funkcionális reszortjainak és létszámának felduzzasztását (Babus 2002). 9


V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS apparátus vezetőit (3. táblázat), azaz a közigazgatási államtitkári és helyettes államtitkári poszt jelentős mértékben átpolitizálódott. A politikai vezetés megváltozása azonban korántsem vezetett szükségképpen a közigazgatási vezetők cseréjéhez; ha mégis, az újonnan kinevezettek is többnyire a köztisztviselői karrierpályáról kerültek posztjukra. Ily módon a német “politikai hivatalnoki” karhoz hasonló gyakorlat alakult ki, vagyis a köztisztviselői és szakmai tapasztalat mellett jelent meg a személyes és politikai lojalitás, mint kinevezési szempont. A 2006-os szabályozás radikálisan szakított a politika és közigazgatás elválasztásának normájával: megszüntette a politikai és közigazgatási államtitkári pozíciók kettősségét. A minisztert egy jelző nélküli államtitkár követi a minisztériumi vezetésben, aki a minisztériumi hierarchiában a korábbi közigazgatási államtitkár helyére került, de státusa a miniszteréhez hasonlóan politikai pozícióként lett meghatározva, azaz megbízatása legfeljebb a kormány mandátumának lejártáig szól. Ennek megfelelően, az új államtitkári posztot (a korábbi közigazgatási államtitkári pozícióval szemben) már politikusokkal töltötték be. Ehhez hasonlóan a korábbi helyettes államtitkárokat felváltó szakállamtitkárok megbízatása is a politikai ciklushoz kötődik, s eltekint a közigazgatási képzettség és tapasztalat követelményétől (Gallai–Lánczi 2006, 302; Rákosi–Sándor 2006). A minisztériumi munka átpolitizálása nem merült ki a közigazgatási vezetés “lefejezésében”, hanem két további változás is erősítette. Az egyik, hogy az átalakítás egységesítette és megerősítette a miniszteri kabinet szerepét és a kabinetfőnök pozícióját a minisztériumi szervezeten belül, ami a francia kabinetrendszer felé tett elmozdulásként értékelhető. A másik, hogy megtörték a hierarchikus irányítási elvet: a kabinetfőnökök jogi lehetőséget kaptak arra, hogy például a főosztályvezetők tevékenységét közvetlenül is irányíthassák (Gallai– Lánczi 2006). 2. Az új kormányzati struktúra másik fontos vonása a miniszteriális struktúrát érinti. Az általában minden kormányalakítással együtt járó, minisztériumok közti feladat átcsoportosítások mellett az átalakítás fontosabb nóvuma a hagyományos miniszteriális struktúra (miniszteri irányítás és felelősség) megkerülése, nevezetesen az, hogy a kormánypolitika két kulcsterületét – fejlesztéspolitika és államreform – kiemelte a kormányzás miniszteriális rendszeréből, és így közvetve a parlamenti ellenőrzés alól. A fejlesztéspolitikáért felelős és az uniós pénzforrásokat kezelő-elosztó Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget, valamint az államszervezet reformjával foglalkozó Államreform Bizottságot közvetlenül a kormányfő alárendeltségében tartozó kormánybiztosok irányítják. Más szempontból ugyan, de szintén a miniszteriális struktúrát érinti, hogy az egyes minisztériumoktól elvonva egységes központi szervezetbe vonták össze a minisztériumok ellátó-szolgáltató részlegeit és a személyügyi igazgatást (Kormányzati Személyügyi Központ). Utóbbinak a politikai irányítását az új szabályozás a kormányfő kezébe helyezte. 3. A 2006-os reformnak is részévé vált a MEH ismételt átszervezése. Megszűnt a korábbi – 1990-óta folyamatosan működő – miniszterelnöki kabinet, Míg a MEH korábban a kormány, mostantól a miniszterelnök munkaszervezeteként lett meghatározva. Nőtt a MEH-et vezető kancelláriaminiszter szerepe és politikai súlya. A 2006-os átszervezéssel befejeződni látszik az a folyamat, amely során a Hivatal adminisztratív intézményből politikai döntéshozatali központtá vált. 4. A miniszterelnöki hatalom növelését biztosították a reform következő elemei: a) a miniszterelnök kinevezési jogosítványainak kiterjesztése az egész államtitkári kar (beleértve a szakállamtitikárokat) fölé; b) a minisztériumi szmsz-ek és létszámkeret jóváhagyása kormányfői hatáskörré vált; c) közvetlen kormányfői irányítás alá került két kulcsterület (államreform, fejlesztéspolitika); d) az operatív programokat irányító öt hatóság közül négy a MEH-be integrálódik; e) a kormányfő formális utasítási jogot kapott miniszterei és a kormányhivatalok vezetői felé. Mindez jelentősen szűkíti az egyes tárcák, illetve a miniszterek mozgásterét. A kormány működését meghatározó közjogi elveket tekintve a miniszterelnöki elvnek a testületi (kabinet) elv, de különösen a reszortelv rovására történő további erősödését jelenti. Az új szervezeti és közjogi keretek révén a kormányfő közvetlen beleszólást kapott az egyes tárcák szervezeti és felsőszintű személyi ügyeibe, míg korábbi minisztériumi feladat- és hatáskörök (fejlesztéspolitika, szervezeti reform) egy része a MEH-be betagolt kormánybizottságokhoz került (Gallai–Lánczi 2006, 319). Összegezve, a kormányzat 2006-os átszervezése a kormányfő kezében összpontosuló nagyobb centralizációt teremtett, és a kormányzati döntéshozatalnak az összkormányzati célok érvényesítése érdekében történő szorosabb politikai kontrollját, azaz a – a Gyurcsány-kormány saját zsargonjával élve – a “politikai kormányzás” megteremtését célozta. A reform formális, normatív értelemben is meggyengítette a közigazgatás relatív autonómiáját.



6.5. A közigazgatás átpolitizálódása Az 1990-es évek magyar közigazgatásának az átpolitizáltsága – összehasonlítva például az 1945–1947-es korszakkal vagy más országokban történt rezsimváltásokkal – annak fényében, hogy ez közvetlenül a politikai rendszerváltás utáni időszakban alakult így, kezdetben viszonylag szerénynek tekinthető. Az átpolitizáltság azonban a rendszerváltás óta nem csökkent, hanem éppen ellenkezőleg: folyamatosan nőtt. Ennek következtében már az 1990-es évek derekától-közepétől felmerült a köztisztviselői reform terve, a köztisztviselői kar zártabbá tétele, de legalábbis stabilizálása és a politikától való merevebb elválasztása, és az átpolitizálástól való védelme. A Gyurcsány-kormány 2006-os reformja szakítást jelentett mindezen törekvésekkel. Nem politika és közigazgatás elválasztásának garanciáit kereste, hanem az elválasztás elvét egyre inkább sértő gyakorlathoz igazította a közjogot.

7. 7. Összefoglalás A magyar kormány közjogi-alkotmányos pozícióját tekintve “közepesen” erős; a parlamentnek felelős kormány, bár – mint az alkotmányos rendszerről szóló fejezetben láthattuk – a parlamentáris jelleget több közjogi sajátosság korlátozza. A parlamentáris kormányzatoknak megfelelően nem szakértő vagy hivatalnok, hanem egyértelműen politikai kormány működik Magyarországon, mivel pártok alkotják. Nem fragmentált “miniszteri kormány” (Laver–Shepsle 1994, 5–8), hanem a kabinetkormány több vonásával bír, a kormányfő azonban több, mint primus inter pares: közjogilag és politikailag egyaránt kiemelkedik a kormánytagok közül, a kormány valódi politikai vezetője. A kormány egységét és a miniszterelnök hatalmát korlátozza a kormány koalíciós jellege; a kormányt alkotó pártok vezetése és pártfrakciói. A kormány és a kormányfő azonban mégsem válik a koalíciót alkotó pártok és parlamenti frakciók foglyává; közjogi (például konstruktív bizalmatlansági indítvány, a miniszterek parlamenti leválthatatlansága) és politikai tényezők (frakciófegyelem) következtében komoly politikai cselekvési autonómiával rendelkezik a politikai hátterét és rekrutációs bázisát jelentő politikai pártok ellenében. Az egyes kormányfők eltérő mértékben való kiemelkedéséhez nagymértékben hozzájárultak az általuk végrehajtott kormányzati-intézményi reformok, valamint a kormányfők személyes politikusi karaktere és politikusi-vezetői képességei. Nemzetközi összehasonlításban a magyar kormány a centralizált, közjogilag és politikailag is nagyhatalmú, egypárti és egységes brit miniszterelnöki kormány, valamint a parlamenti politikai hátterét, személyi összetételét tekintve fragmentáltabb, a politikai kohézió és az adminisztratív koordináció gyengeségével jellemezhető olasz kormány ellentétes típusai között, a német szövetségi kormányhoz közelebb helyezhető el. Ha a magyar miniszterelnök kormányon belüli szerepének, a kormányból való kiemelkedésének a kérdését – a rendszerváltás óta eltelt immár másfél évtizedet tekintve – idődimenzióban vizsgáljuk, akkor a különböző változások egy határozott trendet mutatnak: a miniszterelnök kormányból való kiemelkedése fokozatosan erősödött. Míg az Antall-kormány inkább kabinet típusú kormány, a Horn-kormány inkább miniszterelnöki kormány, az Orbán- és Gyurcsány-kormányok több vonatkozásban is az “elnöki kormányzás” jegyeit mutatták. Kulcsfogalmak államtitkár helyettes államtitkár kabinetelv kancellárdemokrácia karrierút koalíciós kormány kormányfő kormányfői erőforrások és korlátok kormányzati koordináció közigazgatás közigazgatási államtitkár 89 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS köztisztviselő miniszterek szelekciója/karrierútja miniszterelnöki elv Miniszterelnöki Hivatal negatív szavazás patronázs politikai államtitkár politikai hivatalnok prezidencializálódás reszortelv/miniszteri önállóság szakállamtitkár személyzeti politika tárcaelosztás végrehajtó hatalom feje zsarolási potenciál

8. Ajánlott irodalom Gallai Sándor – Lánczi Tamás 2006, “Személyre szabott kormányzás. A második Gyurcsány-kormány anatómiája”. In Karácsony Gergely (szerk.) Parlamenti választás 2006. Elemzés és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet, 293–334. o. Körösényi András 1996: Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya. Politikatudományi Szemle, 4. szám. Körösényi András 2001: Parlamentáris vagy “elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Új folyam, 20. szám, 3–38. o. Pesti Sándor 2000: A kormányzati döntéshozatal. Századvég, Új folyam 18. szám, 69–116. o. Pesti Sándor 2004: Politikusok és köztisztviselők viszonya, politikai patronázs a nyugat-európai demokráciákban. Századvég, 2004. 2. szám, 107–145. o. Sárközy Tamás 1999: Az Orbán-kormány szervezeti felépítése. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 312–323. o. Sárközy Tamás 2002: A kormányzati intézményrendszer és a politikai stratégia. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2002. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 54– 89. o. Sárközy Tamás 2006: MSZP-SZDSZ kormányzás 2002–2006. In Sándor Péter et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2006. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 126–140. o. Szente Zoltán 1999: Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998. Századvég, Új folyam 13. szám, nyár, 3–52. o.


6. fejezet - VI. A PARLAMENT 1. A parlament funkciói és két ideáltípusa 2. A magyar parlamentről általában A parlament képviseleti funkciója és legitimitása A parlament mint törvényhozó: kormánydominancia vagy parlamenti uralom Szervezet és munkabeosztás 3. Törvényhozási eljárás 4. Az intézményi szereplők: kormány, házelnök, plénum, bizottságok A kormány és a házelnök A plénum Az állandó bizottságok 5. A politikai szereplők: kormányoldal és ellenzék A képviselők A pártfrakciók és funkcióik Kormány és kormánypártok viszonya Az ellenzék Kormánytöbbség-ellenzék dualizmusa 6. A kormány parlamenti felelőssége: a bizalmatlansági és a bizalmi szavazás 7. A kormány feletti parlamenti kontroll nem szankcionális eszközei A politikai nyilvánosság A végrehajtás ellenőrzésének szervei A beszámoltatás A vizsgálóbizottságok A személyzeti politika ellenőrzése 8. Összefoglalás A parlamentet a politikatudomány sokáig a 19. századi liberális hatalommegosztás-paradigmának megfelelően, elsősorban mint törvényhozó szervet vizsgálta. A vizsgálat középpontjában a 19. századi alkotmányjogi szemléletnek megfelelően a törvényhozás-végrehajtás viszonya állt. Ebből következően a törvényhozó testületek 20. századi “hatalomvesztéséről”, a parlamentek hanyatlásáról s a kormányok és a végrehajtás jelentőségének ezzel szemben végbement növekedéséről írtak. A jelenség mögött az áll, hogy egyrészt a modern pártrendszerek kialakulásának, másrészt a kormány irányítása alatt álló bürokratikus és szakszerű közigazgatási (végrehajtó) apparátus hallatlan mértékű kibővülésének a következtében a parlamentáris kormányzat működése teljesen átalakult. A törvényhozás és a végrehajtás, illetve a parlament és a kormány közti hatalommegosztást és viszonylagos egyensúlyt a parlament és a kormányzás pártelvűvé válása illuzórikussá tette. A régi alkotmánytani hatalommegosztást új, a kormány és az ellenzék közti “hatalommegosztás” váltotta fel.


VI. A PARLAMENT

1. 1. A parlament funkciói és két ideáltípusa A parlament szűkebb értelemben vett feladatai közül két klasszikus feladat emelkedik ki: a törvényhozó funkció, valamint a végrehajtás ellenőrzése, azaz a kormány feletti kontroll. A modern parlamentáris rendszerekben e két klasszikus feladat egy harmadikkal, a kormányalakítási funkcióval egészül ki. A parlamentnek komoly szerepe van a politikai vezetők (miniszterek) rekrutációjában és szelekciójában, és ez a kormány tagjain túl más vezető állami tisztségviselők megválasztására is kiterjed. A szűkebb értelemben vett funkciók mellett a parlament hagyományos feladatkörei közé tartozik továbbá a politikai képviselet és a politikai nyilvánosságbiztosítása. Ezek is hozzájárulnak ahhoz, hogy a parlament intézményének komoly szerepe van az egész politikai rendszer demokratikus legitimációjában, azaz a parlamentnek legitimációs funkciója is van (Döring 1994, 347–348; Pokol 1994, 20–24). Az európai parlamentarizmus két egymástól sok tekintetben különböző tradícióra épül; az egyikben a parlament elsősorban a népképviselet intézménye, a népszuverenitás hordozója, a másikban inkább a kormányzást segítő intézmény. A hatalmi ágak elválasztása elvének megfelelő dualistamodell – törvényhozás és végrehajtás intézményes és funkcionális elválasztása – az európai kontinens több országában sokáig fennmaradt. A 20. század derekára azonban a parlamentarizmus Európában már mindenhol parlamentáris kormányzati rendszert jelentett, azaz a parlament belépését a kormányzásba. A kormány (végrehajtás) és a törvényhozás többségi (kormánypárti) frakciója funkcionálisan összefonódott, ami fikcióvá tette a hatalommegosztás régi alkotmánytani eszméjét, és egy újfajta hatalommegosztást teremtett: kormány és ellenzék között. (Döring 1994, 336–338). A parlament általános funkcióváltása ellenére e kétféle parlamentáris tradíció – azaz a kormányzás, illetve a reprezentáció elsődlegessége – mindmáig hat a képviselői szerepfelfogásra és politikai viselkedésre. Részben e tradíciók, részben más tényezők következtében a 20. század második felére a politikatudományban az európai parlamenteknek a politikai rendszerben betöltött szerepét gyakran két ideáltípushoz viszonyítva elemzik. E két ideáltípus a vita- és a munkaparlament.1 A parlamentarizmus mindkét modelljében a kormány-ellenzék dichotómia a főszabály, de a kormánypártok és az ellenzék közti szereposztást és feladatokat másképpen rendezi el. A vitatkozó parlamentben az ellenzéknek elsősorban képviseleti, politikai nyilvánosságot hordozó funkciója van, valamint fontos a szerepe a kormány ellenőrzésében, miközben törvényhozási funkciója csekély. A munkaparlamentben viszont a parlament mint intézmény – és azon belül az ellenzék – súlya jelentős a törvényhozás befolyásolásában. Az előbbi esetben így gyenge, az utóbbiban erős parlamentről beszélhetünk (bővebben lásd Körösényi–Tóth–Török 2003).

2. 2. A magyar parlamentről általában A magyar parlament – akár a működési módját, eljárásait, akár a törvényhozási tevékenységét és annak eredményét tekintjük – valóságos törvénygyárként működik: nemzetközi összehasonlításban is sok törvényt, határozatot hoz. A parlament jogállását és működését az alkotmány és a házszabály (Pesti 1998, Pesti 2002) szabályozza. Az Országgyűlést az alkotmány értelmében négyévente, áprilisban vagy májusban választják. Megbízatása az alakuló üléssel kezdődik, és – a következő választások után az új parlament megalakulásáig – négy évre szól. A parlament többségi döntéssel feloszlathatja magát, illetve kivételes esetekben a köztársasági elnöknek is lehetősége van a parlament feloszlatására (lásd a köztársasági elnökről szóló fejezetet). Ezekben az esetekben három hónapon belül előrehozott parlamenti választást kell tartani. A házszabály értelmében a parlament évente két rendes, őszi (szeptember elejétől december közepéig) és tavaszi (február elejétől június közepéig) ülésszakot tart. A köztársasági elnök, a kormány, illetve a képviselők egyötödének írásbeli kérelme alapján rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés is tartható. Az Országgyűlés ülései fő szabályként nyilvánosak, a köztársasági elnök, a kormány vagy bármely képviselő kezdeményezésére azonban – a képviselők kétharmadának támogatása esetén – zárt ülés tartása is elrendelhető. A parlament határozatképességének feltétele a képviselők több mint felének jelenléte. Az alábbiakban ennek a törvényeket “gyártó” (1. táblázat) parlamenti üzemnek a működését mutatjuk be. Áttekintjük a parlament képviseleti és legitimációs funkcióját, kormány és parlament viszonyát, működésének szervezeti és eljárási rendjét, a törvényhozási eljárás folyamatát, és az egyes politikai és intézményi szereplők tevékenységét.

6.1. táblázat - 1. táblázat Az egyes parlamenti ciklusok alapadatai 1

Más szerzők ugyanezt az aréna- és a transzformatív parlamentek különbségeként írják le.


VI. A PARLAMENT

Ciklusok

Az elfogadott Az elfogadott Ülésnapokszáma törvények száma határozatijavaslatok (ezen belül a száma nemzetközi szerzôdések)

Tárgyalási (percben)

1990–1994

432

1994–1998

(39)

323

379

2512

499 (108)

455

346

2579

1998–2002

464 (175)

394

252

2257

2002–2006

573 (134)

488

288

2516

idô

Forrás: www.parlament.hu.

2.1. A parlament képviseleti funkciója és legitimitása A magyar parlament képviselőház, azaz a hagyományos parlamentáris képviseleti elvre épül, és demokratikus politikai képviseletet biztosít, hiszen a választójog általános. A magyar parlament – miként a választási rendszerről szóló fejezetben látni fogjuk – két különböző képviseleti elv alapján jön létre: a 386 mandátumból 176-ot egyéni kerületekben, a hagyományos területi (egyéni) képviseleti elv alapján, 210-et pedig a pártelvű politikai reprezentáció alapján töltenek be. A képviselet jellege azonban ténylegesen az egyéni kerületekben is pártpolitikaivá vált, a választók túlnyomórészt ott is a pártok jelöltjeire adják le szavazataikat. Mindemellett a parlament legitimitása (a parlamenttel, a képviselet jellegével és hatékonyságával való elégedettség) alacsony, ami összefügg a magyar politikai kultúra párt- és politikaellenességével. Részben ennek a kifejeződését jelentik a parlament egykamarás jellegét ért kritikák is. A magyar parlament ugyanis, eltérően a magyar parlamentarizmus 1945 előtti hagyományaitól és a legtöbb európai parlamenttől, egykamarás.

2.2. A parlament mint törvényhozó: kormánydominancia vagy parlamenti uralom A demokratikus népszuverenitás klasszikus koncepciója szerint a törvényhozás és a végrehajtás viszonyában a parlamentet illette meg az elsőbbség. A népképviseleti elv alapján összehívott törvényhozó testület alkotja meg az általános normákat (törvényeket), amelyeket a kormány és a közigazgatás csak egyszerűen az egyes konkrét esetekre alkalmaz, azaz végrehajt. Az elmúlt fél évszázad politikatudományi irodalma ezzel szemben a parlament hanyatlásáról tudósít; nemcsak a parlamenti törvényhozás kormányzati befolyása erősödött, hanem a kormányok önálló – a rendeletalkotás révén történő – jogalkotási tevékenysége is (Mény 1991, 162–166; Sári 1994, 140). Nyugat-Európa legtöbb országában a jogszabályoknak ma már mindössze 5–10 százaléka származik a törvényhozástól. A parlament szerepének megítélésében bekövetkezett változás, amely Európában egy évszázad alatt zajlott le, a magyar politikai gondolkodásban rövid egy évtized alatt ment végbe. A parlament mint intézmény iránti bizalom a közvéleményben – mint a politikai kultúráról szóló fejezetben láthattuk – alacsonyra süllyedt. Holott a parlamenti törvényhozás szerepe a jogalkotás egészében Magyarországon nemzetközi összehasonlításban nagy; a nyugat-európai 5–10 százalékos arány két-háromszorosa.

2.3. Szervezet és munkabeosztás Az egykamarás magyar parlament szervezetileg három különböző elv alapján tagolt: politikailag a pártfrakciók, funkcionálisan a parlamenti bizottságok tagolják, működésében pedig a döntéshozatali eljárás hierarchiája strukturálja. A parlament élén a kormánypárti többségből kikerülő házelnök áll (2. táblázat), aki a pártfrakciók vezetőiből álló Házbizottságban is elnököl. A politikai elv alapján felálló Házbizottsághoz képest a bizottsági elnökök értekezlete inkább csak konzultatív fórum, ami mutatja, hogy a politikai és a funkcionális-szakmai elv közül az elsőnek van prioritása, miként az a parlamentáris rendszerekben szokásos. A házelnök irányítja a parlament napirendjét, és ennek megfelelően koordinálja a döntéseket meghozó-szentesítő parlamenti plenáris ülés, valamint a részletkérdésekben és részletszabályozásban befolyásos, funkcionálisan tagolt bizottságok működését, továbbá közjogi méltóságként reprezentatív-protokolláris feladatokat is ellát. A házelnök mellett a parlament alelnököket is választ a frakciók erőviszonyai és politikai megállapodása alapján. 1990 és 2002 között 93 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

három-három alelnöke volt a parlamentnek, 2002 óta öt alelnök dolgozik. Az alelnököknek leginkább az ülésvezetésben van fontos szerepük, illetve az elnök akadályoztatása esetén kaphatnak kiemelt politikai jelentőséget. 1994 és 1998 között, amikor gyakran változott a frakciók erősorrendje, az egyik alelnöki pozíció is gazdát cserélt: az MDF-től a KDNP-hez, majd végül a Fideszhez került a delegálás joga.

6.2. táblázat - 2. táblázat Házelnökök 1990–1994

Szabad György (MDF)

1994–1998

Gál Zoltán (MSZP)

1998–2002

Áder János (Fidesz-MPP)

2002–2006

Szili Katalin (MSZP)

2006–

Szili Katalin (MSZP)

3. 3. Törvényhozási eljárás A parlamenti döntéshozatal során a parlament az általános szabályokat tartalmazó törvényjavaslatokról, az Országgyűlés belső ügyrendjére, eljárási rendjére és a képviselőkre vonatkozó ún. országgyűlési határozati javaslatokról és jogszabályt nem teremtő politikai jellegű indítványokról tárgyal. Az alábbiakban az alkotmányjogi és politikai szempontból egyaránt fontosabb törvényhozási eljárást tekintjük át (1. ábra). A beterjesztés Törvényjavaslat beterjesztésére a kormány mellett a parlamenti bizottságok, a képviselők (egyedül vagy csoportosan) és az államfő jogosultak. A beterjesztett törvényjavaslatok lehetnek egy már létező törvény módosítására vonatkozó vagy teljesen új törvény megalkotását kezdeményező javaslatok.. A tárgysorozatba vétel 2 A tárgysorozatba vétel azt jelenti, hogy az Országgyűlés felvesz valamit azon ügyek sorába, amellyel a parlamenti ciklus során foglalkozni kíván. A kormány, az államfő és a bizottság javaslata esetén a tárgysorozatba vétel automatikus, míg az egyéni képviselői indítványoknál ez a házelnök által kijelölt állandó bizottság véleményétől, illetve a parlamenti szavazástól függ. A képviselői törvényjavaslat csak akkor kerülhet tárgysorozatba, ha azt a kijelölt bizottság tagjainak több mint a fele támogatja. Ha ez a bizottsági támogatottság hiányzik, az illetékes frakcióvezető – korlátozott számú esetben– kérheti a tárgysorozatba vételről a plénum állásfoglalását. A napirendre tűzés mellett a Ház határoz a tárgyalás módjáról is. A “normális” tárgyalási mód mellett a magyar parlamentben a sürgős tárgyalási és a kivételes eljárási módot alkalmazzák. A házelnök: a javaslat kiadása a kijelölt bizottság(ok)nak és az első (előzetes) bizottsági vita A házelnök a tárgysorozatba vett javaslatot ezek után az ún. kijelölt parlamenti bizottság(ok)nak adja ki megvitatásra és véleményezésre. A kijelölt bizottság értelemszerűen olyan állandó bizottság, amelynek a szakpolitikai területét érinti az adott javaslat. Ez az első parlamenti ciklusban általában több, a másodiktól egykét bizottságot jelentett (kivételt képez a költségvetési törvény, amelyet minden bizottság tárgyal). A kijelölt bizottságok megtárgyalják a beterjesztett javaslatot, ajánlásokat fogalmaznak meg és előadókat (a bizottsági többség és – ha szükséges – a kisebbségi vélemények megjelenítésére is) állítanak a későbbi plenáris ülés és az ott lefolytatandó általános vita számára. 1990–1994 között minden beterjesztett törvényjavaslat, a házszabály 1994-es módosítása óta az önálló képviselői törvényjavaslat esetén a kijelölt bizottságok állást foglalnak az általános vitára való alkalmasságról. A bizottságok közül kettő szerepe emelkedik ki: az Alkotmányügyi és a Költségvetési bizottság az, amelyik a legtöbbször véleményezi a beterjesztett javaslatokat. A napirendre tűzés A tárgysorozatba vett és bizottságok által megtárgyalt javaslatok az Országgyűlés döntése alapján a parlament napirendjére tűzhetők. A heti ülés napirendjére a házelnök terjeszti elő a Házbizottság javaslatát, és a plénum szavaz róla. A napirend alakításában a házelnöknek

A könnyebb érthetőség kedvéért egységesen az 1994-től érvényes házszabály szerinti terminológiát használjuk az első parlamenti ciklusra vonatkozóan is. Az 1994-es házszabályreform (Pesti 2002) “megfordította” a napirendre tűzés és a tárgysorozatba vétel fogalmainak értelmét, s ezen aktusok helyét az eljárási rendben. 2


VI. A PARLAMENT

és a kormánynak van kulcsszerepe. A kormány irányító szerepe hosszabb és rövid távon egyaránt érvényesül. A parlament a kormány előterjesztése alapján fogadja el a féléves törvényalkotási tervét, amely a kormány féléves munkatervéhez igazodik. Rövid távon pedig a kormány még közvetlenül az ülés megkezdése előtt is kérheti az előző hét végén kialakított napirend módosítását a házelnöktől, amit a napirendi szavazáskor a kormánytöbbség – de gyakran az ellenzék is – elfogad. Miután a Házbizottság döntéseit konszenzussal fogadja el, amennyiben erre nem kerül sor, a házelnöknek joga van saját hatáskörében előterjeszteni a napirendi javaslatot. Az ellenzék a plenáris ülésen még kérheti, hogy saját javaslataival egészítsék ki az ülés napirendjét, ám az erről való egyszerű többséget igénylő szavazás az esetek többségében elutasító eredményt hoz. Az általános vita Az általános vitát az előterjesztő beszéde (expozéja) indítja, majd másodikként3 a javaslatot előzetesen véleményező bizottságok előadói, harmadikként a pártfrakciók vezérszónokai, negyedikként a képviselői hozzászólások következnek. Az előterjesztőnek végül lehetősége van válaszolni a vitában elhangzottakra. Ezek után a házelnök lezárja az általános vitát, és a Ház szavaz a részletes vitára bocsátásról. A második bizottsági vita Az általános és a részletes vita közti bizottsági vitában egyrészt megvitatják és véleményezik a törvényjavaslathoz benyújtott módosító javaslatokat 4, másrészt a törvényjavaslatról a bizottság mint testület maga is véleményt alkot, és esetleg maga is módosító javaslatot készít. Míg az első bizottsági véleményezés inkább arról szól, hogy a törvényjavaslatot jogi, alkotmányossági, szakmai szempontból alkalmasnak tartják-e a vitára, addig itt politikai-tartalmi értelemben és részletekbe menően is vitatják és véleményezik a szöveget. A kijelölt bizottságok megtárgyalják a képviselőktől érkezett módosító javaslatokat is, amelyek egyharmadosnál nagyobb bizottsági támogatás esetén kerülnek a plenáris ülésen vitára, illetve szavazásra. A részletes vita A plenáris ülés részletes vitában tárgyalja a törvényjavaslatot. Itt következnek a bizottsági vélemények és a törvényjavaslat részleteit tárgyaló, illetve a módosító javaslatok mellett vagy ellen érvelő képviselői felszólalások, valamint a kapcsolódó módosító javaslatok benyújtása. A részletes vita lezárását követően a törvényjavaslat előterjesztője válaszol a kritikákra. A harmadik bizottsági vita Erre csak abban az esetben kerül sor, ha a részletes vitában beérkezett kapcsolódó módosító javaslatok nagy száma miatt a részletes vita és a határozathozatal elválik egymástól. A bizottság véleményezi a módosító javaslatokat, előkészíti a végszavazás forgatókönyvét, vagy ha szükségesnek látja, javasolja a plenáris vita ismételt megnyitását. A különböző módosító javaslatok közti koherenciazavar esetén a törvényjavaslat még visszakerülhet az Alkotmányügyi bizottsághoz. A határozathozatal Ennek során először a módosító javaslatokról, majd a szöveg egészéről szavaznak. A határozathozatal módjáról a szavazási eljárás megkezdése előtt döntenek.

3 4

Ha nem a kormány terjesztette elő a javaslatot, az előterjesztő expozéja után a kormány képviselője kap szót. Ha egy javaslathoz nem érkeznek módosító indítványok, az általános vita végén rögtön a határozathozatal következik.


VI. A PARLAMENT

1. ábra A törvényalkotás folyamata Forrás: www.parlament.hu Egy-egy törvényjavaslat útja a beterjesztéstől az elfogadásig több hónapig is tarthat. Vannak azonban törvényjavaslatok, amelyeket a parlament – a kormány javaslatára, de általában az ellenzék támogatásával – kivételes és sürgős eljárásban fogad el. Más beterjesztett törvényjavaslatokkal viszont előfordul, hogy esetleg évekre megrekednek az eljárás valamelyik szakaszában, majd a parlamenti ciklus lejártakor automatikusan 96 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

érvényüket vesztik. A legtöbb törvénytervezetből nem azért nem lesz törvény, mert a megvitatás utáni végszavazáson nem kapják meg a szükséges többséget, hanem mert sosem kerülnek általános vitára; elbuknak a tárgysorozatba vétel, a napirendre tűzés és az előzetes bizottsági véleményezés politikai-intézményi szűrőin. Mindez azt jelzi, hogy a parlament nem a végrehajtást irányító, kormány felett álló intézmény, ugyanakkor nem is azzal szembeni “ellenhatalom”, “ellensúly”, de nem is pusztán a kormánypolitika kiszolgálója. A törvényhozás eljárási rendje és folyamata azt mutatja, hogy a magyar parlament egy olyan politikai (törvénygyártó) üzem, amelynek önálló belső működési törvényei vannak, és amely így önálló intézményi szereplő a politikai döntéshozatali folyamatban, amelynek komoly önálló befolyása van a törvényhozásra. A parlament befolyása az egyes intézményi és politikai szereplőinek – az egyes képviselők, a bizottságok, valamint a frakciók és az ellenzék – tevékenységében ragadható meg.

4. 4. Az intézményi szereplők: kormány, házelnök, plénum, bizottságok 4.1. A kormány és a házelnök A magyar kormányzati rendszerben az alkotmányjogi normák (alkotmány, jogalkotási törvény) is kiemelt szerepet és felelősséget adnak a kormánynak a törvényalkotásban. Ebből, de még inkább a parlament politikai összetételéből adódik, hogy egyrészt a kormány határozza meg a parlament törvényhozási napirendjét, másrészt, hogy a kormányzat által benyújtott törvénytervezeteknek, de a határozati javaslatoknak is jóval nagyobb esélye van arra, hogy törvény, illetve elfogadott határozat legyen belőlük, mint a parlamenten belülről – képviselő, parlamenti bizottság által – kezdeményezett indítványoknak. A magyar parlamentben az önálló indítványok közel fele és az elfogadott indítványok mintegy kétharmada a kormánytól származik. A kormány domináns szerepét mutatja, hogy előterjesztéseinek “sikerszázaléka” (azaz elfogadott javaslatainak aránya) 80 százalék feletti, a parlamenti bizottságokénál és a képviselőkénél – a kormánypártiakénál is – jelentősen magasabb. Ha csak a törvényjavaslatokat nézzük, a kormány domináns szerepe még erősebb. Bár törvényt a magyar alkotmányos szabályok szerint a szereplők viszonylag széles köre kezdeményezhet, a törvények legnagyobb részét, több mint felét, a kormány terjeszti be. Az elfogadott törvényjavaslatok között a kormányzati javaslatok aránya mintegy 80-90 százalék. A parlament tehát olyan törvénytervezeteket vitat, módosít és fogad el, amelyeket a kormány, illetve a minisztériumi apparátus – azaz a végrehajtás – készít. A parlamenti törvényhozás folyamatának tehát a súlyponti politikai irányítója az alkotmányjogi normák terén és a tényleges politikai gyakorlatban egyaránt a kormány, illetve a kormánytöbbség politikai vezetése; a kormány, a házelnök, a kormánypárti frakció(k) vezére(i). A kormány kezdeményező szerepének Magyarországon adottak az alkotmányjogi feltételei, sőt ez egyben a kormány alkotmányos feladatköre és kötelessége. Az ehhez szükséges politikai konszenzus is kialakult, valamint parlamenti politikai konvenció is fennáll. A kormány súlyponti szerepét a törvényhozás működésében egyrészt alkotmányos és törvényi normák teremtik meg, másrészt politikai szempontból a kormány parlamenti többsége, harmadrészt pedig a parlament működésének és eljárási-döntéshozatali rendjének a kormány politikai bizalmát élvező házelnök – és az ügyrendi szavazáskor is rendelkezésre álló kormánytöbbség – révén való irányítása. A házelnök elnököl nemcsak a parlament plenáris ülésein, de a Házbizottság ülésein és a bizottsági elnöki értekezleten is. A házelnök ügyel arra, hogy a kialakult eljárásjogi keretek között a parlament különböző intézményeinek működésében, valamint a közöttük kialakult és szükséges együttműködésben ténylegesen is érvényesüljenek a kormányzat törvényhozási prioritásai. Ennek a gördülékeny szervezeti-eljárási működés megteremtése mellett a legfontosabb eszköze a parlamenti napirend meghatározása, és ezzel összefüggésben a szűkös erőforrást jelentő idővel való gazdálkodás irányítása. Az első arra vonatkozik, hogy mit tárgyalnak, a második arra, hogy ki és mennyi ideig beszél(het), tárgyal(hat)ja azt, ami napirenden van. A kormány a következő mechanizmussal határozza meg a parlament törvényhozási napirendjét: – A parlament már a kormányfő megválasztásakor megszavazza a kormányprogramot, és annak részeként a kormány hosszú távú jogalkotási programját. – A kormány féléves munkatervet és ennek keretében jogalkotási tervet készít. – Ennek alapján a miniszterelnök félévente, azaz az őszi és tavaszi ülésszak előtt formálisan is megküldi a házelnöknek a féléves törvényalkotási programjavaslatát (az elfogadni kért törvényjavaslatok jegyzékét és azok 97 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

prioritási sorrendjét), amelyet a parlament – esetleg módosítva – elfogad (de meghatározott törvényjavaslatok elfogadása érdekében a miniszterelnök kezdeményezheti rendkívüli ülésszak összehívását is). – A törvényjavaslatok előkészítése érdekében a kormány rendelkezik a megfelelő kodifikációs apparátussal. – A kormányfő a házelnökön keresztül tulajdonképpen bármikor kérheti a parlamenttől valamely általa beterjesztett (és automatikusan a tárgysorozatba bekerülő) törvényjavaslat napirendre tűzését és tárgyalását. – A törvényalkotás parlamenten belüli folyamatának koordinálása a kormánytöbbséghez tartozó és a kormányfő bizalmát élvező házelnök kezében van. – A törvényhozás napirendjéről a házelnök javaslata alapján az elnökletével ülésező, a frakcióvezérekből álló Házbizottság konszenzussal dönt, amit a házelnök a plénum elé terjeszt, s erről a napirendről a Ház vita nélkül határoz. Ha a Házbizottságban nem alakul ki konszenzus, akkor a házelnök által beterjesztett napirendi javaslatról az Országgyűlés a többségi elv alapján határoz. – A kormány kiemelt szereppel rendelkezik a plenáris ülés vitájában is. Nem a parlamenti kormánytöbbség része, mint a brit kormány, hanem a dualista kontinentális alkotmányos hagyománynak megfelelően szimbolikusan és ténylegesen is a parlament egészétől elkülönül. – A kormány tagjai a parlamenti vitában nem a parlamenti többség részeként vesznek részt, hanem önállóan; tagjai a házszabály szerint bármikor felszólalhatnak a parlamenti vitában. – A kormány a beterjesztett törvénytervezetekhez benyújtott módosító indítványok szavazásánál is kulcsszerepet kap: minden módosító javaslat előtt megkérdezik az illetékes minisztert, hogy a kormány támogatja-e azt. A kormány tagja vagy annak képviselője jelen van a bizottsági üléseken is, ha az általa beterjesztett napirendi pontot tárgyalják. Összefoglalásként megállapíthatjuk, hogy az alkotmánytanban gyakran politikai végrehajtásnak nevezett kormány tehát nem végrehajt, hanem kormányoz. Irányítja az egész kormányzati rendszert, a törvényhozástól a közigazgatásig. A kormánnyal szemben a parlamentnek – mint funkcionálisan elvált és önálló intézménynek – önálló alkotmányjogi jogköre, s politikai értelemben a törvényhozást és végrehajtást, így a kormányt befolyásoló és ellenőrző szerepe van. A törvényhozás a parlamentáris kormányzati rendszerben tehát a kormányzás részét képezi, kormányzati funkcióra tesz szert. A kérdés a politikatudomány számára már régen nem törvényhozás és végrehajtás viszonya – hiszen azok összefonódása a parlamentáris kormányzat régi fejleménye –, hanem az, hogy a parlament általában és azon belül a kormánypártok és a parlamenti ellenzék milyen politikaformáló, befolyásoló szereppel rendelkezik ebben a kormánnyal szemben. A parlament autonómiájának mértéke nagyban függ a parlament szervezeti felépítésétől, eljárási rendjétől és a parlamenten belüli pártviszonyoktól.

4.2. A plénum A plénum, azaz a plenáris ülés, az összes parlamenti képviselő tanácskozását jelenti. A plenáris ülés a parlamentarizmus tradicionálisan legfontosabb fóruma, itt zajlik a törvénytervezetek nyilvános vitája, ahol minden képviselő felszólalhat, és itt történik a javaslatok, a módosítások feletti szavazás is, ahol egy-egy javaslatot elfogadnak vagy elvetnek. A plenáris ülés jelenti a parlament politikai nyilvánosságot biztosító szerepét; itt artikulálódnak a feszültséget teremtő politikai kérdések, ez a kormány ellenzéki kritikájának legfontosabb terepe, és – a törvényhozásra térve – itt állíthat az ellenzék a kormányzati törvényjavaslatokkal szemben saját alternatív politikát. Az artikuláció és a politikai nyilvánosság miatt a parlamenti plénum szerepe igen fontos a parlamentarizmus legitimációja szempontjából. A parlament plenáris ülése fogadja el ugyanis a törvényeket, törvénymódosításokat – vagy utasítja el azokat –, azaz az egész politikai közösség, az állami lét normatív szabályait. Ezen szimbolikus szerepe következtében a politikai közfigyelem középpontjában áll. A törvényhozási folyamat szempontjából tekintve azonban önálló szerepköre ritka: inkább “szentesítő” szerepét emelhetjük ki. Többnyire más intézményekben, a kormányülésen, a frakciókban vagy a bizottságokban meghozott döntések legitimálása folyik itt.

4.3. Az állandó bizottságok A magyar parlamentben többféle bizottság létezik: az állandó bizottságok elsősorban a törvényhozás folyamatában és a kormányzat ellenőrzésében, a képviselők és a parlament belső ügyeinek intézésében kompetensek; az ideiglenes bizottságok tevékenysége átmeneti, a vizsgálóbizottságok pedig egy-egy konkrét 98 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

ügy kapcsán a kormányzat ellenőrzésében játszanak szerepet. Az állandó bizottságokon belül albizottságok is működnek. Az állandó bizottságok összetétele általában igazodik a parlament politikai összetételéhez, így a kormánypártoknak a bizottságokban is többségük van, ám az ellenzék a bizottsági elnöki posztok egy részét birtokolhatja. A Házbizottság és például a vizsgálóbizottságok szerkezete ettől eltérő - a vizsgálóbizottságokban a kormánypárti és ellenzéki pártfrakciók azonos számú képviselővel vesznek részt –, míg az albizottságok felépítése gyakran pártszempontoktól többé-kevésbé függetlenül alakul. A magyar parlamentben az ún. erős bizottsági rendszer alakult ki. Az állandó bizottságok jogköre széles, súlyuk nagy a törvényalkotási folyamatban, ami a parlamentnek a kormánnyal szembeni jelentőségét növeli. A parlamenti képviselők többsége tagja valamelyik bizottságnak, egy részük többnek is. Miután minden frakciónak biztosítani kell legalább egy helyet minden bizottságban, különösen a kisebb pártok képviselői tagjai több bizottságnak is. Az állandó bizottságoknak önálló kezdeményező, javaslattevő és véleményező, sőt meghatározott esetekben ügydöntő szerepük van. Az állandó bizottságok specializáltak, szerkezetük általában követi a kormány miniszteriális tagolódását. A parlament 1990-ben 14 állandó bizottságot hozott létre, amelyek száma 1992-ben a bizottsági struktúrának a kormányzati struktúrához való további igazítása következtében tovább nőtt. A második ciklusban 19, a harmadikban 22, a negyedikben már 25 bizottság kezdte meg a munkáját. 2006-ban a bizottságok számát 18-ra csökkentették. Míg a kevéssé specializált bizottsági rendszerekben – így például francia nemzetgyűlésben – létrehozott nagy létszámú bizottságok “mini nemzetgyűlésként”, a plenáris ülésekhez hasonló, erősen átpolitizált módon funkcionálnak, addig Magyarországon, miként például a német Bundestagban, a specializált bizottságok kisebb létszámmal, gyakran szinte szakbizottságként működnek. A képviselők között a bizottsági tagságuknak megfelelő szakosodás alakult ki, s az egy-egy bizottságban való hosszú időn, éveken keresztül fennálló tagság bizonyos ágazati-szakmai specializáció és szolidaritás létrejöttét eredményezte, még ha ennek mértékét nem is kell eltúlozni. A pártfrakciókban – s ez egyáltalán nem magától értetődő a parlamentekben – már a bizottsági tagság elosztásában érvényesült a szakmai elv: a gazdasági jellegű bizottságokba legnagyobbrészt közgazdászok, a mezőgazdaságiba agrárszakemberek, az Alkotmányügyi és az Emberi jogi bizottságokba jogászok, a Kulturális és Oktatási bizottságba pedig bölcsész, illetve humán végzettségűek kerültek. A képviselők bizottsági tagsága gyakran megegyezik a frakció azonos reszortra szerveződött munkacsoportbeli tagságával is. Mindezek eredményeként a törvényalkotásban részt vevő állandó bizottságok, bár összetételük a parlamenti pártarányokat tükrözi, nem tekinthetők a pártirányvonal egyszerű végrehajtóinak, hanem bizonyos mértékben önálló szerepre tettek szert. A szakmai és a pártpolitikai elem súlya egyrészt bizottságonként, másrészt a témák politikai fontosságától függően eltérő lehet. Tovább növeli a bizottságok szerepét az az európai parlamentekben általánosnak nem tekinthető eljárási szabály, hogy a törvényjavaslatokat nem a plenáris ülés, hanem a bizottság(ok) tárgyalják először. Így a bizottságoknak már a parlamenti vitát megelőzően kialakult egy – ha nem is túlságosan erős – vétójoguk, illetve szűrő szerepük: a bizottsági javaslatra van szükség az általános vita kitűzéséhez. A képviselői önálló indítványok esetében – az 1994-es házszabály-módosítás óta – már a tárgysorozatba vételhez is a kijelölt bizottság támogatására van szükség. Az európai parlamentekben ritka az állandó bizottságoknak az a jogköre, hogy nemcsak tárgyalnak, de maguk is kezdeményezhetnek törvényjavaslatokat. A bizottságok törvényjavaslatot kezdeményező szerepe azonban a gyakorlatban viszonylag szerény mértékű: 1994–1998 között a bizottságok 16, 1998–2002 között 34, 2002– 2006 között 23 törvényjavaslatot kezdeményeztek. Ezen javaslatok “sikerszázaléka” azonban a kormány után a legmagasabb: a második parlamentben 69, a harmadikban 62, a negyedikben 74 százalékos volt. Az állandó bizottságok legfontosabb szerepe a törvényhozásban azonban nem a törvényjavaslatok szűrése vagy önálló törvényjavaslat beterjesztése, hanem a törvényjavaslatok módosítása. A bizottságokban véleményezik a törvényjavaslatot, a képviselők által benyújtott módosító javaslatokat, illetőleg saját módosító javaslatot is beterjeszthetnek. A benyújtott módosító javaslatokról kialakított bizottsági véleménynek, különösen a kijelölt bizottságénak komoly befolyása van arra, hogy a parlament plenáris ülésén lefolytatott későbbi vitában a javaslatot a kormány, illetve a többség támogatja-e. A kormányzati előterjesztés gyakran érdemben módosítható a bizottsági ülésen. A törvényhozási folyamat egészét tekintve azt állapíthatjuk meg, hogy a bizottságok nem annyira döntéshozó, mint inkább politikai befolyásoló szerepükben a legerősebbek. A törvényhozás tekintetében önálló kezdeményező-irányító funkciója elsősorban a kormánynak van, a bizottságok ezzel szemben szelektáló, módosító szerepet játszanak részben a törvényjavaslatok bizottsági véleményezésével, részben a képviselői módosító javaslatok tárgyalásával és szelektálásával. A parlament egyéb, nem jogszabályt alkotó döntései terén a bizottságok viszont vezető szerepre tettek szert: ők terjesztik be a határozati javaslatok nagy részét. 99 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

5. 5. A politikai szereplők: kormányoldal és ellenzék 5.1. A képviselők A klasszikus parlament legfontosabb szereplői a képviselők voltak. A 19. századi parlamentarizmusban a szabad mandátum elve alapján minden egyes képviselő az egész nemzet/ország képviselője volt. A mai parlamenteket politikailag a pártok strukturálják, és a képviselők túlnyomó többsége – miként a magyar parlamentben is – valamelyik párt képviselőcsoportjához tartozik. A parlament politikai struktúráját és a képviselői viselkedést alapvetően meghatározó pártelv a magyar parlamenti jogban is érvényesül, sőt az egymás utáni házszabályváltoztatások során szerepe tovább erősödik, és jelentősen korlátozza a szabad mandátum elvét. A képviselők azonban frakciótagságuk mellett bizonyos autonómiával bíró szereplők is egyben, saját politikai világképpel, preferenciákkal, eltérő szociokulturális háttérrel és szerepfelfogással. Különböző módon, különböző támogatók segítségével szereztek mandátumot és jutottak politikai karrierjüknek erre a szintjére. Mandátumukat sokan pártjuknak, mások az egyéni kerületi támogatóiknak, választóiknak köszönhetik, és több politikai elemzés is különbséget mutat ki például az egyéni kerületi és a listás mandátummal rendelkezők szerepfelfogásában és viselkedésében (Ilonszki 1993). A képviselői szerepfelfogás egyik eleme, hogy a képviselők miben látják magának a képviseletnek a tartalmát, mire szól a mandátumuk (megbízott, küldött vagy politikus). A másik eleme – a klientista dimenzió –, a képviselet iránya arra vonatkozik, hogy kit, milyen csoportot vagy szervezetet képviselnek a törvényhozásban (az egész országot, választókerületet, régiót, érdekcsoportot, pártot), azaz hogy milyen várakozásoknak igyekeznek megfelelni. A harmadik eleme a célorientáció, amely arra vonatkozik, hogy a képviselők miként látják a döntési folyamatban elfoglalt helyüket (Ilonszki 1993, 7). A képviselői szerepfelfogásra és viselkedésre különféle kulturális, közjogi-intézményi és politikai tényezők vannak hatással: a választópolgárok igényei, a hagyományok (választókerületi rendszer, parlamentarizmus, képviselői visszahívások), a mandátum jellege (egyéni kerületi vagy pártlistás), a képviselő-jelölés módja (pártvezetés vagy helyi szervezet), a házszabályok (például átülési szabály, frakcióalakítási szabály, parlamenti tisztségek elosztása, pénzügyi ösztönzők), a frakciószabályzat, a frakciófegyelem, illetve a kormánypárti vagy ellenzéki oldalhoz tartozás. A képviselet irányára vonatkozó szerepfelfogást minden más tényezőnél erősebben meghatározza a képviselő mandátumának jellege. Az egyéni kerületben megválasztott képviselők legtöbbje elsősorban választókerülete képviselőjének tekinti magát, második legnagyobb csoportja viszont az összes állampolgárénak. A pártlistán megválasztott képviselők többsége ezzel szemben saját véleménye szerint nem a választókerület, de nem is az összes állampolgár, hanem valamilyen közbülső elem – párt, társadalmi réteg, érdekcsoport, város, régió – képviselője elsősorban. Ebben a pszichológiai tényezők és identitás mellett szerepet játszhatnak az egyéni és pártlistás képviselők politikai függőségének és felelősségének, valamint tényleges képviselői tevékenységének az eltérései. A képviselőkön nyugszik az egyes frakciók, a bizottságok és az egész parlament működése. Ők nyújtják be a kormány javaslatai mellett vagy azzal szemben a parlamenten belülről származó önálló indítványok nagy részét és a módosító javaslatok túlnyomó többségét. A törvényhozást domináló kormánnyal szemben a parlament módosító, befolyásoló szerepe a képviselői módosító javaslatokon alapul. Az egyes képviselők politikai autonómiája mindazonáltal korlátozott. A képviselői javaslatoknak mindenekelőtt saját frakciójuk támogatását kell megszerezniük, s gyakorlatilag csak ezután léphetnek be javaslataikkal a parlamenti döntéshozatali folyamatba. A modern parlamentek politikai struktúráját tehát a pártfrakciók adják. A pártfrakció tagjait a választásokon a párt képviselőjelöltjeként induló és mandátumot szerzett képviselők alkotják, akik túlnyomó többsége párttag is egyben. A magyar parlamentben a képviselők nagy része valamely pártfrakció tagja, kevés a pártfrakcióhoz nem tartozó, ún. független képviselő. 1990-ben hét, 1994-ben, 1998-ban és 2006-ban egy-egy képviselő jutott függetlenként mandátumhoz, 2002-ben egyetlenegy sem. A függetlenek száma a parlamenti ciklus közben ennél általában mégis több, ami azonban már a parlamenten belüli szabályok és politikai mozgások következménye. Az ún. független képviselők számát a magyar parlamentben két tényező növeli. 1. Az egyik, hogy a pártfrakciókból a parlamenti ciklus közben kiváló “dezertőr” képviselők általában “függetlenné válnak”, bár gyakran csak ideiglenesen, mielőtt valamely más pártfrakcióhoz csatlakoznának. Ez utóbbit az 1994-es házszabályban felállított “fegyelmi szabály” nehezíti, amely hat hónapos kivárási időt ír elő egy másik funkcióba való átlépés előtt, azaz “mesterségesen” növeli a függetlenek számát. 2. A másik, a függetlenek számát növelő tényező a létszámszabály. Ezek szerint a pártfrakció alapítását a házszabály bizonyos minimális számú képviselőhöz köti, amit az 1990-ben megállapított 10-ről az 1994-es házszabály-módosítás 15-re növelt. 100 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

Ebből adódóan az ennél kevesebb mandátumot szerzett párt képviselői nem alakíthattak önálló frakciót, hanem vagy csatlakoztak valamelyik párt frakciójához, vagy a függetlenek közé ültek. A minimális frakciólétszám előírása, valamint annak 1994-es további emelése megnehezítette a nagyobb pártfrakciókból kiváló szakadár képviselők számára önálló (új) frakció alakítását is, ami azt is jelenti, hogy a létszámszabály fontos fegyelmi eszköz a pártfrakciók kezében. 1998-ban a MIÉP – bár átlépte az ötszázalékos választási küszöböt – csak 14 mandátumhoz jutott, s ez a hatályos házszabály értelmében nem tette volna lehetővé, hogy önálló képviselőcsoportot alakítson. A párt az Alkotmánybírósághoz fordult, amely megállapította, hogy a frakcióalakításra vonatkozó hatályos szabály alkotmányellenes, mert azon képviselőcsoportokat is megilleti a frakcióalakítás joga, amelyek listán bejutnak a parlamentbe, függetlenül a mandátumaik számától. A testület megsemmisítette a minimális frakciólétszámra vonatkozó szabályt, és arra utasította a parlamentet, hogy szabályozza újra a kérdést, ám a kétharmados többséget igénylő változtatásra 2006-ig nem került sor.

5.2. A pártfrakciók és funkcióik A magyar parlamentben a képviselők nagy többsége pártfrakciókhoz tartozik, s ezzel a parlament leképezi a modern parlamentáris demokrácia pártelvűségét. A pártfrakciók a parlamenti jog elismert, sőt – a függetlenekkel szemben – privilegizált intézményei. Az 1990-es, az 1994-es és az 1998-as választásokat követően a magyar parlamentben egyaránt hat-hat pártfrakció jött létre, számuk később azonban a pártszakadások következtében az első két parlamenti ciklusban változott. 2002-ben négy, 2006-ban öt párt volt képes a frakcióalakításra (3. táblázat).

6.3. táblázat - 3. táblázat A parlament pártösszetételének módosulásai az 1990 utáni ciklusokban 1990–1994

1994–1998

1998–2002

2002–2006

2006–

Párt

1990. V. 1994. IV. 1994. VI. 1998. III. 1998. VI. 2002. II. 2002. V. 2006. II. 2006. V. 2. 7. 28. 16. 18. 26. 15. 13. 16.

EKGP*

–

36

–

–

–

–

–

–

–

Fidesz

22

26

20

32

148

143

164

168

141

FKGP

44

–

26

22

48

33

–

–

–

KDNP** 21

23

22

–

–

–

–

–

23

MDF

136

38

20

17

16

24

9

11

MDNP** – *

–

–

15

–

–

–

–

–

MIÉP

–

12

–

–

14

12

–

–

–

MSZP

33

33

209

204

134

136

178

178

190

SZDSZ

94

83

70

66

24

24

20

20

20

Független 7

37

1

23

1

20

–

11

1

Összesen 386

386

386

382

386

384

386

386

386

165

Változás* 166 ***

102

44


30

VI. A PARLAMENT

* Az Egyesült Kisgazdapártot a kisgazda 36-ok néven ismert képviselőcsoport tagjai hozták létre (lásd a pártokról szóló fejezetet). ** Pártszakadás következtében 1997. július 25-én megszűnt a KDNP frakciója; 11 képviselő a Fideszhez, 11 a függetlenekhez csatlakozott. *** Az MDF-ből kivált Magyar Demokrata Néppárt (MDNP) frakciója 1996. március 11-én alakult meg. **** Ez a mutató nem az átülések számát jelzi, hanem az összes statisztikailag rögzített változást a ciklus kezdő és végpontja között. Forrás: www.parlament.hu A táblázatból jól látható, hogy a fragmentáció és a fluktuáció fokozatosan csökkent a parlamentben. Míg az első ciklusban két, a másodikban pedig egy új képviselőcsoport is létrejött – egy-egy pedig megszűnt –, addig 1998tól kezdve a frakciók intaktak maradtak: igaz a harmadik ciklusban a MIÉP, a negyedik ciklusban pedig az MDF esetében ehhez a házszabály hiányosságai és a kormánypárti többség elnéző támogatása is kellett. A belső, képviselőcsoportok közötti mozgások ennek ellenére fokozatosan elvesztették jelentőségüket, a frakciófegyelem egyre erősebbé vált. Pártfrakciók nélkül a parlamentáris kormányzati rendszer ma már szinte elképzelhetetlen. A parlament eljárási és döntéshozatali rendjének minden szintjén jelen vannak, átszövik a parlamenti vezetés (házelnök és alelnökök, jegyzők, Házbizottság), a plenáris ülés és a bizottságok egész rendszerét. A pártfrakciók egész parlamentet átható jelenléte miatt a magyar parlament pártosodása igen nagy mértékű – amiben hasonlatos a többi európai parlamentáris rendszerhez. A választások utáni új parlament összeülésekor a frakciók közti megegyezés alapján osztják el a vezető parlamenti pozíciókat, a bizottsági elnöki, alelnöki és tagsági helyeket. A megszerzett pozíciókba a pártfrakciók képviselőket delegálnak. Ez azt is jelenti, hogy a parlamenti tisztségek elosztása nemcsak a frakciók közti mandátumarányokat, hanem az azon belüli személyi-politikai erőviszonyokat is mutatja. A parlamenti konvenciók szerint a tisztségek betöltése ugyanis a frakciók diszkrecionális joga. A frakciók a parlament politikai értelemben vett cselekvő szereplői, ami több tekintetben megnyilvánul. 1. A frakció a parlamenti vitában általában politikailag egységesen lép fel, amit a szavazásokban is tetten érhető frakciófegyelem mutat. A frakciófegyelem mértéke persze ügyenként eltér: a legtöbb frakcióban megkülönböztetik a szabad (lelkiismeret szerinti), a frakcióvezetés ajánlása szerinti és a – pártirányvonal szigorú betartását megkövetelő – kötelező szavazást. Az egyes képviselők számára az adott napirendhez kiadott szavazási “forgatókönyvhöz” a frakcióvezetés által csatolt ajánlások (silabusz) – vagy egyszerűen a frakció felelős politikusának jelzése (például fejbólintása/fejrázás) az ülésen – mutatja, hogy mikor melyik gombot kell megnyomnia. A frakció legfontosabb szereplője a frakcióvezető (4. táblázat), akit a képviselőcsoport választ meg, s aki a legtöbb ügyben – például a Házbizottságban vagy a napirend előtti felszólalások esetén – megjeleníti a frakció véleményét. 2. A tényleges politikai döntések nem a plenáris vitán, hanem a frakcióülések zárt ajtói mögött születnek. Ott zajlik a frakción belüli politikai vita is, míg a plenáris ülésen a frakciók igyekeznek politikailag egységesen fellépni. 3. Ebből következően a parlamenti plénum (plenáris ülés) jelentősége – ebben a tekintetben legalábbis – kisebb az egyes képviselők számára; ott nagyrészt a frakcióülésen – vagy az illetékes munkacsoportban – eldöntött forgatókönyv szerint követik egymást a felszólalások, s a képviselők jelenléte a szavazáskor fontos. 4. A parlamenti testületekben, bizottságokban, vezető parlamenti tisztségekben a frakciók által delegált képviselők ülnek. 5. A parlamenti vitát is a pártfrakciók jelenléte strukturálja, amit mutat a vezérszónoki rendszer, a felszólalások erősorrend szerinti rendje, pártfrakcióknak kiosztott időkeret stb. A képviselők számára így a parlamenti vitában való részvételi lehetőség – a parlamenti beszédjog – is a frakcióhoz való tartozás által behatárolt. A felszólalási lehetőségeket formális és informális időkeret is korlátozza, aminek az egyes képviselők közti elosztását a frakció(vezetés) végzi. 6. A frakciók és a pártok szerepét növeli, hogy azok belső szerkezetüket tekintve, állandó munkacsoportok alakításával többé-kevésbé követik a kormány miniszteriális, illetve a parlament állandó bizottsági rendszerének struktúráját. A kormánypárti frakciók munkacsoportjai általában kapcsolatban vannak a kormányhivatalokkal – 102 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

azaz a közigazgatással – is. Jóval egy-egy kormányzati törvényjavaslat parlamenti beterjesztése előtt az előkészítő tárca valamely politikai vezetője vagy köztisztviselője tájékoztatja a kormánypárti frakciókat, általában azok illetékes munkacsoportját. Ez a politikai egyeztetés szinte az államigazgatási egyeztetési eljárás részévé vált, és politikai funkciója a kormány és a kormánypárti frakciók közti “politikai cselekvési egység” megteremtése. Mindez mutatja, hogy a magyar parlamentben – miként más parlamentáris rendszerekben is – a pártfrakciók tényleges cselekvési lehetőséggel rendelkező politikai szereplők.

6.4. táblázat - 4. táblázat A parlamenti pártok frakcióvezetői az 1990 utáni ciklusokban Fidesz 1990–1994 Orbán Viktor(199 3. VI. 1jéig)

FKGP

KDNP

MDF

MDNP

Torgyán József (1991. III. 18-ig)

Füzessy Tibor (1992. VI. 17-ig)

Kónya – Imre (1993. XII. 20-ig)

Kövér László

Pásztor Csépe Béla Kulin Gyula (1992. VI. Ferenc (1991 IV. 23-tól) (1993. XII. (1993. VI. 9-tôl)* 21-tôl) 1-jétôl)

MIÉP

MSZP

SZDSZ

Horváth Lajos (1993. VII. 5-tôl)

Pozsgay Imre (1990. XI. 12-ig)

Tölgyessy Péter (1990.X. 15-ig)

Gál Zoltán Petô Iván (1991. I. (1990. X. 22-tôl) 15-tôl 1991. XII. 12-ig) Tardos Márton (1992. XII. 14-tôl 1993. II. 13-ig) Kuncze Gábor (1993 13-tól)

1994–1998 Kövér Torgyán László(199 József 4. VII. 31ig) Szájer József (1994. VIII. 1jétôl 1997. IX. 7-ig)

Füzessy Szabó Iván Szabó Iván Tibor (1996. III. (1996. III. (1995. II. 10-ig) 11-tôl) 19-ig) Demeter Ervin Isépy Tamás (1996. III. (1995. II. 11-tôl) 20-tól 1997. VII. 21-ig)

Szekeres Imre

II.

Petô Iván (1997. IV. 4-ig) SzentIványi István (1997. V. 1jétôl)

Pokorni Zoltán (1997. IX. 8-tôl) 1998–2002 Szájer József

Torgyán Balsai József István (1998. VII. 7-ig)

Csurka István

Bánk Attila (1998. VII. 8-tól 2001.

Kovács László (2000. XII. 30-ig)

Kuncze Gábor (2000. XII. 10-ig)

Nagy Sándor (2001.I. 1jétôl)

SzentIványi István (2000. XII.


VI. A PARLAMENT

III. 4-ig)

11-tôl)

Szentgyörg y-völgyi Péter (2001. III. 4-tôl) 2002–2006 Pokorni – Zoltán (2002. VII. 14-ig)

–

Áder János (2002. VII. 15-tôl)

2006–

Navracsics – Tibor

Balsai – István (2002. XI. 11-ig)

–

Lendvai Ildikó

Kuncze Gábor

–

Lendvai Ildikó

Kuncze Gábor

Herényi Károly (2002. XI. 17-tôl) Semjén Zsolt

Herényi Károly

–

* Az FKGP frakciója 1991 novemberében kettészakadt: a kormányt támogatókat Pásztor Gyula, az ellenzékieket Ugrin Emese vezette. Pásztor Gyula után Szabó János, majd Böröcz István állt a később EKGP néven szereplő frakció élén. 1992 augusztusában utóbbi létszáma a frakcióalakításhoz szükséges tíz alá csökkent, s ezzel az FKGP frakciója megszűnt. Forrás: www.parlament.hu

5.3. Kormány és kormánypártok viszonya A kormány számára a parlamentben a politikai mozgásterét behatároló korlátot elsősorban nem az ellenzék, hanem saját parlamenti bázisa, frakciója jelenti. A magyar parlamentben a szilárd frakcióegység és a nagy szavazási fegyelem miatt ezek a politikai erőforrások a kormány számára adottak. A frakcióegység azonban nem áll elő automatikusan. A kormánypártok hatékonyabb eszközökkel rendelkeznek a pártegység fenntartására. Szerepe van ebben a kormányzati felelősségnek, ami erősíti a kormánypárton belüli összetartást (pszichológiai tényező), a kormányzati pozíciókkal történő jutalmazásnak (materiális/pozicionális tényező) és a kormányfő – korábban tárgyalt – frakciófegyelmet növelő eszközeinek. A kormánypárti frakció a törvényhozás területén komoly befolyással bír a kormányzati törvényjavaslatokra, még mielőtt azok hivatalosan parlamenti tárgyalásra kerülnének, azaz a kormányzati döntés-előkészítés szakaszában, majd azok parlamenti tárgyalási folyamatában is. A kormány és parlamenti többségének politikai cselekvési egysége, a parlament kormánypárti “szavazógépének” működése egy olyan párton belüli, illetve a kormány-közigazgatás-frakció közti alkurendszer eredményeként létrejövő állapot, amelyben a frakció komoly nyomásgyakorló, befolyásoló szereppel – végső soron a vétó lehetőségével – rendelkezik a törvényalkotási folyamatban. A kormánypárti frakciók nemcsak a kormány stabilitásának garanciájaként, de a törvényhozásra folyamatos befolyással rendelkező aktorként is a kormányzás fontos, a kormányzati politika felett kontrollt gyakorló szereplői, amelyek a kormány politikai mozgásterének egyik legfontosabb korlátját jelentik. A kormányzati stabilitás másik feltétele a koalíció egységének megőrzése. A koalíció felbomlása ugyanis a kormány bukásával járhat. A koalíciós kormány működése intézményesen magában hordozza a belső ellentéteket, hiszen több, különböző politikai programmal, eltérő karakterű politikusi gárdával rendelkező párt között kell a mindennapi együttműködést megteremteni. A koalíciós partner(ek) a kormányfő számára ezért komoly korlátot jelentenek.

5.4. Az ellenzék Amióta a törvényhozás és végrehajtás, illetve a parlament és kormány régi dualizmusát a kormány(pártok) és az ellenzék közti dualizmus váltotta fel, az ellenzék szerepe és funkciója rendkívül megnőtt az európai parlamentekben. Az ellenzék funkciója elsősorban a kormány ellenőrzése és kritikája, továbbá az alternatív kormányzati vezetés és kormánypolitika biztosítása. Kérdés, hogy az ellenzék mennyire tevékeny és befolyásos 104 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VI. A PARLAMENT

résztvevője a törvényhozási folyamatnak. Ez a bizottsági rendszer mellett attól is függ, hogy a kormánytöbbséggel5 szemben az ellenzék milyen önálló jogosítványokkal rendelkezik. Ennek is függvénye, hogy a vitaparlamentre jellemző kormánydominancia jön-e létre, vagy a francia III. Köztársaság bizottsági parlamentarizmusára jellemző parlamenti uralom, vagy valamilyen köztes, kiegyenlítettebb helyzet. A magyar parlamentben az ellenzék számára az alkotmány és a házszabályok nemzetközi összehasonlításban is viszonylag széles jogkört biztosítanak a döntéshozatalban és a kormányzat ellenőrzésében is. Az ellenzéknek széles körű – a legtöbb parlamentáris rendszerben szokásos – beszédjoga van, arányának megfelelően részesedik a vezető parlamenti tisztségekből és az ún. kétharmados törvényhozás révén szokatlanul jelentős együttdöntési, illetve vétójoggal rendelkezik a parlamenti döntéshozatalban. Az ellenzék megszólalási lehetősége összefügg többek között a parlamenti ülésnapok számával, amelynek tekintetében az évi 90–95 ülésnappal – 1998 és 2002 között ez a szám három hetes ülésezésre6 való áttérés miatt évi 65–70-re csökkent – Magyarország Európában a középmezőnyben foglal helyet. A magyar parlamenti ellenzék megszólalási lehetőségeit növeli a kiterjedt bizottsági rendszer, valamint a bizottságban kisebbségben maradt álláspontnak a plenáris vitában való előadási joga is, amely gyakori, de közel sem általános az Európa parlamentjeiben (Döring 1994, 343). A parlamenti pozíciókból és tisztségekből a parlamenti mandátumaránynak megfelelő részesedés nemcsak az állandó bizottságokban való tagságot, hanem azok elnöki és alelnöki pozícióit, illetve a Házbizottságban való részvételt és az Ház alelnöki pozícióit is jelenti, ami ha nem is szokatlan, de szintén nem általános az európai parlamentekben. A parlamenti ellenzék Magyarországon igen széles körben vétójoggal bír a kormánytöbbséggel szemben, amit az csak a kétharmadosnál nagyobb többséggel tud semlegesíteni. Ilyen vétójoggal rendelkezik az ellenzék a házszabály megváltoztatásában: ehhez ugyanis a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. De vétójoggal bír a parlamenti kisebbség az alkotmány megváltoztatásában is, mivel az alkotmánymódosításhoz az összes képviselő kétharmadának szavazata szükséges. A kisebbségi vétó elve az eljárási szabályok és az alkotmánymódosítás mellett azonban – a parlamentáris rendszerekben szokatlan módon – az ún. kétharmados törvények révén a törvényhozás normális menetébe is bekerült. Az alkotmány ugyanis igen széles törvényhozási területen – több mint 30 törvényhozási tárgykörben (lásd az alkotmányos rendszerről szóló fejezetet) – a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatát teszi szükségessé egy-egy törvény elfogadásához (5. táblázat).

6.5. táblázat - 5. táblázat A szükséges többség az egyes törvényhozási tárgykörökben Tárgykör

Szükséges többség*

„Feles” törvények

jelen lévô képviselôk többsége

„Kétharmados” törvények

jelen lévô képviselôk kétharmada

Házszabály

jelen lévô képviselôk kétharmada

Alkotmány

összes képviselô kétharmada

*A határozatképességhez minden esetben az összes képviselő több mint felének részt kell vennie a szavazásban.

5.5. Kormánytöbbség-ellenzék dualizmusa Az önálló és módosító képviselői javaslatok pártfrakciónkénti, illetve kormánypárt-ellenzék megoszlásban való vizsgálata alapján elmondható, hogy bár a képviselők aktivitása a Ház ellenzéki és kormánypárti oldalán is Ha a kormánynak nincs meg a parlamenti többsége, azaz kisebbségi kormány van hivatalban, az ellenzék jogköre és szerepe tovább nő. A magyar parlamentben a politikai erőviszonyok és koalícióképződés miatt kialakult folyamatosan fennálló kormánytöbbség következtében 1990–2006 között ilyen helyzet nem állt elő. 6 Az Alkotmánybíróság 1999. március 31-én hozott 4/1999. (III. 31.) AB határozatában kifejtette: “az Országgyűlés működésének folyamatossága az alkotmányban előírt rendes ülésszakok szabályozásából eredően alkotmányos követelmény. A folyamatosság akkor biztosított, ha az Országgyűlés úgy állapítja meg az ülésezés rendjét, hogy a rendes ülésszakok alatt az ülések az ésszerű időtartamot meg nem haladóan követik egymást, biztosítva ezáltal az Országgyűlés alkotmányban meghatározott feladatainak maradéktalan ellátását.” A bíróság úgy találta, hogy a házszabály az ülésezési rendre hiányos, nem egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz, ezért arra utasította a parlamentet – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapítva –, hogy 1999. december 15-ig tegye egyértelművé a szabályozást. “Annak eldöntése, hogy az egyes ülések milyen rendszerességgel kövessék egymást, az Országgyűlés és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik” – állapította meg az Alkotmánybíróság. 2006-ig a házszabály módosítására nem került sor. 5


VI. A PARLAMENT

jelentős – mindkét oldalról nagy számban nyújtanak be javaslatokat –, a parlament politikai logikájából következően a kormánypártokhoz és az ellenzéki pártokhoz tartozó képviselőknek eltérő esélyük van arra, hogy beterjesztett önálló vagy módosító javaslataikat a parlament elfogadja. A kormánypárti sorokból érkező javaslatok esélye az elfogadásra (sikerszázaléka) többszöröse az ellenzéki oldalról érkezőknek. Automatikus esélyük azonban a kormánypárti javaslatoknak sincs arra, hogy elfogadást nyerjenek, miközben az ellenzéki sorokból érkező javaslatok sincsenek eleve kudarcra ítélve. Mindez a parlament önálló politikaformáló, befolyásoló szerepét mutatja. Ezt bizonyítja továbbá az is, hogy a kormány javaslataihoz nemcsak az ellenzéki, de a kormánypárti oldalról is érkeznek a módosító javaslatok.

6. 6. A kormány parlamenti felelőssége: a bizalmatlansági és a bizalmi szavazás Magyarországon a demokratikus rendszerváltással parlamentáris kormányzati rendszer jött létre: azaz alkotmányjogi szabályként érvényesül, hogy a kormány függ a parlament többségének politikai bizalmától, politikai felelősséggel tartozik a parlament felé. A kormány parlamenttel szembeni politikai felelőssége teremti meg a kormány demokratikus – a kontinentális hagyományban a népszuverenitás elvének megfelelő – legitimitását. A hagyományos alkotmányos elmélet szerint a parlamentáris rendszerben a végrehajtás feletti törvényhozási kontroll legfontosabb intézménye a bizalmatlansági indítvány, illetve a bizalmi szavazás, amely – ha megrendül a parlament többségének bizalma – lehetővé teszi a kormány megbuktatását, leváltását. A kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítvány a parlament legfontosabb szankcionáló jogköre a kormány ellenőrzésében. A német mintára Magyarországon bevezetett ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye ezt a szankcionálási lehetőséget korlátozza, és ezen keresztül gyengíti a kormány parlamenti felelősségét. A bizalmatlansági indítványnak mint a kormány feletti parlamenti kontroll eszközének a megítélését azonban árnyalja, ha figyelembe vesszük, hogy a bizalmatlansági indítvány tényleges politikai szerepe a 20. század második felére csökkent, miközben az ellentétes politikai funkcióval bíró bizalmi szavazás szerepe nőtt meg. A bizalmi szavazás intézménye azonban nem a parlament kormány feletti ellenőrzési eszközeként funkcionál, hanem éppen ellenkezőleg; a parlament feletti kormánydominancia eszköze. Ennek alkalmazása fegyelmezési eszköz a kormány számára a kormánytöbbség renitenskedő tagjaival szemben, amelynek alkalmazásával – például a szavazás bizalmi szavazáshoz kötésével – a bizonytalan többségű kormányzati törvényjavaslatok is könnyebben keresztülvihetők a renitenskedő kormánypárti képviselőkkel szemben. Utóbbiak ugyanis általában egy-egy törvényjavaslatot ugyan gyakran leszavaznak, de kormányukat megbuktatni nem kívánják. Magyarországon a kormány parlamenti politikai háttere az első négy parlamenti ciklusban olyan erős volt, hogy kormányzati törvényjavaslatok bizalmi kérdésként való felvetésére – amire az alkotmány lehetőséget ad – egyik eddigi kormánynak sem volt szüksége.7 2006 őszén azonban a politikai válság közepette és az elveszített önkormányzati választás után Gyurcsány Ferenc miniszterelnök bizalmi szavazást kért, amelynek során a kormánypárti képviselők egyhangúan felsorakoztak mögötte. A bizalmatlansági indítvány beterjesztésének a “konstruktív” technikával való korlátozása Magyarországon a gyakorlatban nem vált élő szabállyá, azaz egyik eddigi kormány parlamenti politikai háttere sem gyengült meg annyira, hogy már csak a konstruktív bizalmatlansági indítvány védte volna a bukástól. A konstruktív bizalmatlanság ezért inkább a kormánypártok potenciális – bár eddig még nem használt – eszköze lett arra, hogy alkalomadtán saját kormányfőjüket váltsák le. A parlamenti pártok, ha csak fokozatosan és egyenetlenül is, de kialakították a jutalmazás és fegyelmezés olyan más eszközeit, amelyek révén a kormányok meg tudták őrizni parlamenti stabilitásukat.

7. 7. A kormány feletti parlamenti kontroll nem szankcionális eszközei A bizalmatlansági indítvány szerepének gyengülése következtében az európai parlamentarizmusban az elmúlt évtizedekben a kormány és a végrehajtás feletti parlamenti kontroll nem szankcionális eszközei kerültek előtérbe. Ennek hagyományos és a magyar parlamentben is alkalmazott intézményei a kérdések, az interpellációk, a parlament plenáris ülésén folyó általános politikai vita, a vizsgálóbizottságok, valamint az 2001 őszétől az Orbán-kormány közjogi értelemben nem rendelkezett már a parlamenti mandátumok többségével, ám a lényeges szavazások kapcsán biztosítani tudta a szükséges többséget (lásd Tóth–Török 2002a, 275–285). 7


VI. A PARLAMENT

Állami Számvevőszék és az állampolgári jogok országgyűlési biztosai (ombudsmanok). Ezek mellett a magyar alkotmány nagy szerepet ad a kormány, az egyes miniszterek – valamint a parlament által választott közjogi vezetők – jelentési kötelezettségének, illetve parlamenti beszámoltatásának.

7.1. A politikai nyilvánosság A kormány és az egész végrehajtás feletti parlamenti kontroll hagyományos és legfontosabb intézménye a parlament plenáris ülései által biztosított politikai nyilvánosság. A politikai közösségen belül a parlament jelenti a politikai viták központi fórumát, ami a parlament kommunikációs funkcióját is megvalósítja. A magyar parlamentben a direkt politikai vita – az ún. politikai vitanap8 – csak kivételesen kerül napirendre. Ennek is következménye, hogy a politikai viták az ún. napirend előtti felszólalásokban9 jelennek meg. A házszabály értelmében napirenden nem szereplő, országos jelentőségű, halaszthatatlan és rendkívüli ügyben a napirendi pontok tárgyalása előtt a képviselőcsoport nevében annak vezetője – vagy akadályoztatása esetén helyettese – legfeljebb öt percben jogosult felszólalásra. A felszólalási szándékot az ülés megnyitása előtt legalább egy órával írásban be kell jelenteni az elnöknek. A kormány képviselőjének lehetősége van arra, hogy reagáljon az elhangzottakra. A napirend előtti felszólalás a kormánypolitika ellenzéki kritikájának és – a tévéközvetítések s a sajtójelenlét miatt – a politikai nyilvánosságnak az egyik legfontosabb intézményévé vált a magyar politikában. A magyar parlamentben ebben a keretben játszódik le a vitatkozó parlament kormányellenzék összecsapása. A kormány politikai ellenőrzésének klasszikus parlamenti módját az interpellációk10és kérdések intézménye jelenti, amely a parlamenti ellenzék másik fontos eszköze a politikai napirend tematikájának formálására. A magyar parlamentben – az európai parlamentek többségéhez hasonlóan – az interpellációhoz nem kapcsolható a miniszterrel vagy az egész kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítvány. Ha a parlament nem fogadja el az interpellációra adott miniszteri választ, akkor az ügyet további vizsgálatra valamelyik parlamenti bizottságnak adják ki, és később újra visszakerül a plenáris ülésre. Az interpellációra adott miniszteri válasz elutasításának – egyebek mellett a miniszterekkel szembeni bizalmatlansági indítvány hiánya miatt – szankció jellegű közvetlen politikai következménye nincs, viszont jelentős politikai presztízsveszteségnek számít. Az interpelláció erejét tehát a szavazás növeli, míg a több nappal korábbi benyújtási kötelezettsége csökkenti. Az interpellációk esetén a minisztériumi apparátus időben fel tud készülni, s a miniszter vagy politikai államtitkára jó előre megírt válasszal érkezhet a parlamenti vitára. Az 1994-ben bevezetett azonnali kérdés11 azért lehet politikailag erősebb műfaj, mert bár a parlament nem szavaz a válaszról, a kérdezett csak a kérdés tárgyát ismerheti meg előre, a pontos tartalmát nem. Az azonnali kérdés esetén ráadásul valódi vita alakulhat ki: a kérdezettet “viszontkérdés”, a válaszolót “viszontválasz” joga illeti meg. Az azonnali kérdés jelentőségét tovább növeli, hogy – szemben az interpellációval, ahol a miniszterelnök valamelyik miniszterét, a miniszter politikai államtitkárát jelölheti maga helyett – a kérdést benyújtó képviselő személyes válaszadást kérhet. Ebben az esetben a megkérdezett legkésőbb a harmadik soron következő azonnali kérdések órájában köteles személyesen válaszolni. A szóbeli12 és az írásbeli13kérdés politikailag kevésbé jelentős. Előbbit elsősorban szakpolitikai témákra használják a képviselők (Szóda 2001), utóbbi pedig gyakran egy, a plenáris ülésen majd elhangzó későbbi kérdést készít elő. 1998-ig a miniszterek parlamenti politikai felelősségre vonására alkalmas intézményekben különösen magas volt a kormánypárti képviselők passzivitása. Ezek a műfajok – különösen az interpelláció – az ellenzék eszközét jelentették. A harmadik parlamenti ciklustól jelentős változás volt tapasztalható: a napirend előtti felszólalások mellett az interpellációk és különösen a kérdések sorában is jelentős számban jelentek meg a kormánypárti képviselők. Ezek az “alákérdező” és “megkomponált” kérdezz-felelek jellegű felszólalások elsősorban A politikai vitára a kormány vagy a képviselők legalább egyötödének indítványára - az indítványban megjelölt átfogó politikai témakörben – kerülhet sor. Minden képviselő ülésszakonként legfeljebb két politikai vita tartására irányuló indítványt támogathat. A politikai vitát az Országgyűlés az indítvány benyújtásától számított tizennégy napon túl és huszonnyolc napon belül tartja meg. A politikai vita tárgyalására időkeretet kell szabni, amely négy óránál kevesebb nem lehet. A politikai vita a kormány nyilatkozatával kezdődik és viszontválaszával zárul. 9 Kevésbé az ún. napirend utáni felszólalásokban, amelyekre kisebb médiafigyelem irányul. Napirend után bármely képviselő legfeljebb öt percben szólalhat fel. 10 Az interpelláció során a képviselő – előre benyújtott tartalmú - kérdést intézhet a végrehajtó hatalom képviselőihez. A kérdést három perc időtartam alatt terjeszthető elő. A válaszra négy perc, a válasz elfogadásával kapcsolatos nyilatkozattételre egy perc áll rendelkezésre. 11 Azonnali kérdés esetén az első körben két-két perc áll a kérdező és a válaszoló rendelkezésére, majd újabb egy-egy percet kap mindkét résztvevő. 12 A szóbeli kérdés elmondására és a válaszra egyaránt két perc áll rendelkezésre. A szóbeli kérdés esetében a képviselőnek viszontválaszra nincs joga, és az Országgyűlés a válasz elfogadásáról nem határoz. 13 Az írásbeli választ igénylő kérdésre a kérdezett tizenöt napon belül köteles választ adni. 8


VI. A PARLAMENT

tematizációs célokat szolgálnak: a kormánypártok ezeket a műfajokat is ki akarják használni saját témáik napirenden tartására, illetve – ezzel párhuzamosan – az ellenzék hasonló lehetőségeinek csökkentésére. Az ellenzék számára kellemetlen témákat érintő vagy a kormányt dicsérő felszólalások egyre növekvő száma – a harmadik ciklus után a negyedik parlamentben is – jól mutatja az intézmény kétélűségét: az ilyen célokra használt felszólalásokban kizárólag kormánypárti szereplők – a kérdező kormánypárti képviselő és a miniszter vagy államtitkár – jutnak szóhoz: azaz az intézmény nem a kormány ellenőrzését, sokkal inkább annak népszerűsítését, politikai-kommunikációs céljainak elérését szolgálja ezekben az esetekben.

7.2. A végrehajtás ellenőrzésének szervei A kormány és a végrehajtás parlamenti ellenőrzésének hagyományos módja a költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése. Ennek egyik formája a zárszámadási vita, a másik a költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzésére a kormánytól független, az Országgyűlés szerveként létrehozott Állami Számvevőszék működésében valósul meg. Az országgyűlési biztosok (ombudsmanok) hivatalának felállítása a közigazgatás feletti parlamenti kontroll újabb intézménye az egyes állampolgárokat a törvények végrehajtása során ért sérelmek kivizsgálására. Az állami költségvetés – illetve az államháztartás – anyagi értelemben az állami, tehát a kormányzati tevékenység egészét átfogja, így a költségvetés megszabásával – valamint annak a zárszámadás révén történő ellenőrzésével – a parlament folyamatos kontrollt gyakorol a kormány és a közigazgatás, azaz az egész végrehajtó hatalom felett.

7.3. A beszámoltatás A kormány, a végrehajtás és más, a kormánytól többé-kevésbé független állami szervezet parlamenti ellenőrzésének általános, az alkotmány által széles körben előírt módja az érintettek parlament felé való beszámolási kötelezettsége. Az alkotmány szerint a kormányt rendszeres – a minisztereket időmeghatározás nélküli – beszámolási kötelezettség terheli a parlament felé. Különböző törvények egy-egy speciális tárgykörben írnak elő a kormány, illetve annak egyes tagjai számára beszámolási kötelezettséget. Beszámolási kötelezettséggel tartozik a parlament felé olyan nem közvetlen kormányszerv, mint a Magyar Nemzeti Bank és a Gazdasági Versenyhivatal elnöke és a parlament saját ellenőrző szervezetének, az Állami Számvevőszéknek az elnöke, továbbá a második parlamenti ciklusban felállított új intézmények, mint az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) vagy az Országos Igazságügyi Tanács (OIT) elnöke is. Különböző egyéb ügyekben a kormány vagy egy-egy minisztere nem a parlament egésze, csak valamely bizottsága irányába tartozik beszámolási, illetve tájékoztatási kötelezettséggel (Soltész 1995, 45). A kormány és a közigazgatás parlamenti ellenőrzésének további eszközét a bizottsági meghallgatások jelentik. A kormánytagok és kormánytisztviselők bizottsági meghallgatásra való megidézési jogát a házszabályok is rögzítik, ennek megtagadása esetében azonban a magyar parlament bizottságai szankcionálási lehetőséggel nem rendelkeznek. Megfelelő törvényi szabályozás hiányában az idézés nem egy szankcióval kikényszeríthető kötelezettség, így közintézményi vezetők és magánszemélyek – következmények nélkül – megtagadhatják és esetenként meg is tagadták a bizottsággal való együttműködést. Mindazon bizottságok, amelyekre a törvény-előkészítésben kevesebb teher hárul, tárgyalási idejük jelentős vagy nagyobb részét e meghallgatásokra fordították. A szóbeli meghallgatások mellett a bizottságok beszámolókat, jelentéseket, tájékoztatókat is kérnek és megvitatnak. A parlamenti gyakorlatban lényegében e bizottsági meghallgatások révén valósult meg a kormányzati tevékenység és a központi közigazgatás viszonylag folyamatos ellenőrzése.

7.4. A vizsgálóbizottságok A kormány és a végrehajtás parlamenti ellenőrzésének egyik legfontosabb eszközét elvileg a vizsgálóbizottságok felállítása jelenti. A parlament az alkotmány szerint bármely kérdés megvizsgálására bizottságot küldhet ki, és az alkotmány mindenkit kötelez arra, hogy a parlamenti bizottság által kért adatokat rendelkezésre bocsássa, illetve a bizottság előtt vallomást tegyen. A meghallgatás kikényszerítésére azonban nincs mód, mivel a magyar parlament vizsgálóbizottságai nem rendelkeznek bírósági jogállással. A vizsgálóbizottságok politikai jelentőségét azonban mutatja, hogy 2002-ig a kormánytöbbség a túlnyomórészt ellenzéki honatyák által kezdeményezett vizsgálóbizottság-felállítási javaslatok14 közül számosat nem szavazott meg.

Az 1994-es házszabályreform az összes képviselő egyötödére csökkentette a vizsgálóbizottság – kötelező – felállításához szükséges támogató szavazatok számát. 14


VI. A PARLAMENT

A kormánytevékenységre vonatkozó vizsgálóbizottságok összetétele paritásos, azaz tagjainak felét a kormánypártok, felét az ellenzékiek adják, és – amennyiben a kormány tevékenységét vizsgálja – a bizottság elnöke is ellenzéki. A vizsgálóbizottság jelentőségét az adja az ellenzék számára, hogy lehetőséget nyújt a kormánytevékenység egy-egy, általában politikai botrányként kipattant elemének a vizsgálatára, és a témát a vizsgálóbizottság hónapokig tartó működése alatt folyamatosan napirenden tarthatja a politikai nyilvánosságban. A második ciklusban a kormánypárti többség néhány, a politikai közvéleményt erősen foglalkoztató ügyben is megszavazta az ellenzék által kezdeményezett bizottságok felállítását. 1998 és 2002 között azonban kizárólag kormánypárti kezdeményezésre alakultak vizsgálóbizottságok: az ellenzéki pártok számtalan vizsgálóbizottsági kezdeményezését a kormánypárti többség – jelentős politikai vitát generálva – egyetlen alkalommal sem szavazta meg. A 2002-ben hatalomra került koalíció ezek után minden esetben utat engedett az ellenzéki javaslatoknak, miközben saját vizsgálóbizottságok létrehozásával igyekezett csökkenteni ezek jelentőségét (6. táblázat).

6.6. táblázat - 6. táblázat A parlamentben működő vizsgálóbizottságok Ciklus

Vizsgálóbizottságok száma

1990–1994

1

1994–1998

7

1998–2002

4

2002–2006

15

Forrás: www.parlament.hu A személyzeti politika ellenőrzése A kormányzati tevékenység ellenőrzésének, a kormányzati felelősség érvényesítésének egyik intézménye a vezető tisztségekre jelölt személyek kinevezés előtt történő parlamenti bizottságimeghallgatása. A bizottságok által meghallgatott személyek köre igen széles, szinte minden fontos állami vezető a meghallgatandók körébe tartozik. A jelöltet meghallgató bizottságnak nincs vétójoga, de a meghallgatások a jelölteknek feltett kérdések és a bizottsági szavazás miatt gyakran kerülnek a politikai közvélemény figyelmének középpontjába. A parlamentnek azonban nemcsak ellenőrző és véleményalkotási jogköre van személyi kinevezésekben, hanem bizonyos körben ügydöntő: a közintézmények vezetőinek egy bizonyos körét a parlament választja. Az alkotmányban rögzített szabályok szerint a miniszterelnök megválasztásához például az összes képviselő többségének (50 százalék + egy szavazat) egyetértő szavazata szükséges. A köztársasági elnök megválasztásához az első szavazási fordulóban kétharmados, de végső soron – a harmadik szavazási fordulóban – egyszerű többség szükséges. Míg például a legfőbb ügyésznek a megválasztásához a képviselők több mint felének egyetértő szavazata elegendő, az alkotmánybírák, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, az ÁSZ elnöke és alelnökei, az ombudsmanok megválasztásához kétharmados többség szükséges.

8. 8. Összefoglalás Az egyes parlamenti ciklusok számos tekintetben különböztek egymástól. Az eltérő sajátosságok ellenére megállapítható, hogy az Országgyűlésben – politikai értelemben – fokozatosan egyre jelentősebbé vált a kormány dominanciája, erősödött a munkaparlamenti jelleg és a kormánypártok – politikai vagy adminisztratív eszközökkel – egyre inkább a vitaparlamenti műfajok jelentőségének csökkentésére törekedtek. A magyar parlament működésében inkább munkaparlament, mint vitaparlament. Ez megfelel a magyar politikai kultúra és politikai gondolkodás uralkodó parlamentarizmusfelfogásának is. Mindez akkor is igaz, ha az ellenzéki oldalon egyre inkább megerősödik a vitaparlamenti szemlélet: a mindenkori ellenzéki pártok egyre inkább a nyilvánosság számára és nem a parlamenti munka javítása érdekében politizálnak. Az egyre csökkenő ellenzéki “sikerszázalékok” arra ösztönzik az ellenzéket, hogy energiái legnagyobb részét ne a törvényalkotásra – amelyet egyre inkább a kormány dominál –, hanem sokkal inkább az álláspontjuk kommunikálására fordítsák. Az ellenzék célja a parlamentben nem a kormány megbuktatása, hiszen erre kisebbségben nincs lehetősége, s nem


VI. A PARLAMENT

is elsősorban a kormány törvényjavaslatainak a módosítása, hanem a kormány kritikája és a kormányprogrammal szemben politikai alternatíva nyújtása. A magyar törvényhozást a kormány dominálja; parlamenti többsége révén vezető szerepe van a törvényhozás napirendjének alakításában. A törvényhozás nem aktív, hanem reaktív viszonyban áll a végrehajtással; azaz a törvényeket elsősorban a végrehajtás (kormány) kezdeményezi, alkotja meg (szövegezi) a törvénytervezeteket, amelyeket azután a törvényhozás (parlament) elfogad, módosít vagy elvet. Utóbbi a magyar parlamentben, miként más parlamentáris kormányzatú rendszerekben is, igen ritka. A törvényhozás-végrehajtás viszonyt a parlament-kormány viszonnyal azonosító klasszikus alkotmánytani dualizmus ezért Magyarország esetében is elégtelen a mai kormányzati rendszer működésének a megértéséhez. Ha a tradicionális dualista parlamentkormány kapcsolatot vizsgáljuk, akkor megállapíthatjuk, a két hatalmi ág között elsősorban politikai, de részben közjogi értelemben is fúzió jött létre. A törvényhozás helyszíne ugyan a parlament, de annak kulcsszereplője a kormány, míg a parlamentnek önálló befolyásoló szerepe van a törvényalkotási folyamatban. Az egykori törvényhozás-végrehajtás dichotómiát felváltó, a parlament belső politikai struktúráját alapvetően meghatározó új dualizmus kormány(pártok) és ellenzék között jött létre. Az ellenzék legfontosabb szerepe az ellenőrzésben vagy még inkább a politikai nyilvánosság terén és a politikaialternatíva-állításban van. A kormány politikailag elsősorban nem az ellenzéktől, hanem a kormánypártok frakcióitól függ, azaz azok jelentik számára a legfontosabb tényleges politikai korlátot. Kulcsfogalmak állandó bizottságok szerepe beszámoltatás bizottsági vita ellenzék funkciói, szerepe frakciófegyelem hatalmi ágak elválasztása alkotmányos dualizmus kormány-ellenzék dualizmusarégi és új házelnök házszabály képviselői szerepfelfogások kétharmados törvényhozás és döntés konstruktív bizalmatlansági indítvány kormány a parlamentben kormánypárt funkciói, szerepe kormányzati törvényjavaslatok munkaparlament napirend meghatározása parlament funkciói parlament reaktív szerepe pártfrakciók


VI. A PARLAMENT

plenáris vita politikai nyilvánosság személyzeti politika ellenôrzése törvényhozás mint a kormányzás része törvényhozási és határozathozatali eljárás végrehajtás ellenőrzése vizsgálóbizottságok vitaparlament

9. Ajánlott irodalom Ilonszki Gabriella 2002: Az elnöki parlamentarizmus és a parlament. Századvég, nyár, 109–131. o. Kukorelli István 2007: Az Országgyűlés. In Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan. Budapest, Osiris, 337–384. o. Lánczi Tamás 2002: Munkák és napok – avagy a háromhetes ülésezési rend hatása az Országgyűlés működésére. Századvég, nyár, 133–149. o. Pesti Sándor 1998: A parlament belső alkotmánya. Társadalmi Szemle. 7. sz. 60–73.o. Pesti Sándor 2002: Az újkori magyar parlament. Budapest, Osiris, 176–194. o. Pokol Béla 1994: A magyar parlamentarizmus. Budapest, Cserépfalvi. Szente Zoltán 1998: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, Atlantisz.


7. fejezet - VII. AZ ÁLLAMFŐ 1. Az államfő a parlamentáris rendszerekben 2. A rendszerváltás forgatókönyve és az államfői jogkör 3. Alkotmányos jogkörök 4. Választás és legitimáció 5. Karrierút, rekrutáció, párthovatartozás, szerepfelfogás 6. Összefoglalás

1. 1. Az államfő a parlamentáris rendszerekben Az államfői hatalom hosszú időn keresztül alkotmányjogi és politikatudományi szempontból egyaránt a legfontosabb témák közé tartozott. Azt követően azonban, hogy az államfők előbb a törvényhozásban (a parlamentekkel szemben), majd a végrehajtásban (a kormányokkal szemben) is teret veszítettek, az államfő – és vele együtt az államforma – kérdése a modern politikai rendszerekben másodlagossá vált. Kivételt az elnöki rendszerek jelentenek, ahol az államfő és a kormányfő azonos személy, s az elnök kezében összpontosul a teljes végrehajtó hatalom, illetve a félelnöki rendszerek, ahol a végrehajtó hatalmon belül a kormány mellett az államfő szerepe is jelentős. A modern parlamentáris rendszerekben, így Magyarországon is, a végrehajtó hatalom tényleges feje a miniszterelnök, azaz a kormányfő. Az államfőnek – monarchiában az uralkodónak, köztársasági államforma esetén a köztársasági elnöknek – alkotmányos és politikai szerepe elsősorban a parlamenti ciklusok lejártakor, kormányváltáskor vagy politikai patthelyzetekben van. Az államfő oszlatja fel a parlamentet, írja ki a választásokat, majd kér fel valakit kormányalakításra. Az alkotmányok és a konvenciók ezt a szerepet szigorúan szabályozzák, és a politikai szituációtól függ, hogy alkalmat adnak-e önálló döntésre. A parlamenti ciklusok közötti időszakban, azaz amíg egy kormány mandátuma le nem jár, illetve meg nem bukik, az államfő szerepe szimbolikus, reprezentatív (és általában az is a kormány jóváhagyásához kötött), tehát az államfő semmilyen értelemben sem ellensúlya a kormánynak. E fő tendencián belül az államfő – uralkodó vagy elnök – szerepe országonként eltér a közjogi és politikai hagyományok, illetve a belpolitikai fejlemények függvényében. Az államfő politikai szerepe általában akkor jelentősebb, ha a parlament normális működésében “zavarok” keletkeznek. Az államfő szerepe legtöbbször azonban akkor kezdődik, amikor a kormányé véget ér: kormányváltáskor és parlamenti választások idején. A parlamentáris köztársaságok politikai logikája szerint a parlamenti választásokon győztes párt általában nemcsak a miniszterelnöki, de a köztársasági elnöki pozíciót is megszerzi. Különösen akkor van erre lehetősége, ha az államfőt nem közvetlenül, hanem a parlamentben választják. Mivel az alkotmányos és politikai hatalmi súlypont egyértelműen a kormányfő körül van, ezért a győztes párt vezetője lesz a miniszterelnök, míg köztársasági elnöknek a kormánypárt valamely köztiszteletben álló (de nem az egyes számú) politikusát jelölik. Az elnöknek csekély alkotmányos hatalma mellett így a politikai súlya is kisebb lesz, hiszen pártjának, amely kormányoz, nem egyes számú, legtekintélyesebb politikusa. Az elnök így pártok felett álló, a nemzet egészét képviselő államfővé válhat. Ettől eltérő a köztársasági elnök pozíciója a félelnöki rendszerben, ott a pártvezetők, politikusok elsődleges politikai ambíciója az elnöki szék, és természetesen így van ez az elnöki rendszerekben is.

2. 2. A rendszerváltás forgatókönyve és az államfői jogkör Az 1989 őszén elfogadott alkotmányreform megszüntette a a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsát, mint kollektív államfői intézményt, és bevezette – az 1946. évi I. törvény mintájára visszaállította – a köztársasági elnök intézményét. Az 1989-es és 1990-es alkotmánymódosítások és az azok irányát megerősítő 1991–1992-es – az államfő és kormányfő közti vitával kapcsolatos – alkotmánybírósági döntések a demokratikus kormányzati formák három alaptípusa közül átmeneti bizonytalanság után egyértelműen parlamentáris kormányzati rendszert


VII. AZ ÁLLAMFŐ

hoztak létre. Annak is azt a típusát, amely az erős miniszterelnöki pozíció és stabil kormány révén a német kancellárrendszerhez hasonlítható. Magyarország államfője a köztársasági elnök. A köztársasági elnöki intézmény az államformát is megváltoztató rendszerváltás nyomán jött létre az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással, de a tisztség első teljes jogú betöltése csak 1990. augusztus 3-án történt meg Göncz Árpád megválasztásával1. A köztársasági elnök jogköre és megválasztásának módja (valamint időpontja) szorosan összefonódott a politikai küzdelmekkel: a rendszerváltás egyik legélesebb, az új pártokat is megosztó konfliktusát jelentette. 1989 és 1990 közepe között többször “fordult a kocka” a vitatott kérdésekben, tíz hónap alatt kilenc fontos alkotmányos aktus érintette a köztársasági elnöki intézményt.2 A rendszerváltást követően Magyarországon politikai értelemben nem a parlamentáris köztársaság “normális” változata jött létre. A rendszerváltás politikai forgatókönyvének következtében a köztársasági elnöki székbe ugyanis nem az 1990-es parlamenti választásokon győztes, kormányt alakító párt(ok), hanem az ellenzék politikusa került; a köztársasági elnök az 1990-es MDF-SZDSZ megállapodás eredményeként a legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ politikusa lett. Ennek, valamint politikai szerepfelfogásának, továbbá az első kormányzati ciklus parlamenti ellenzékének és a politikai közvélemény-formálók várakozásainak következtében nőtt meg politikai súlya és befolyása. Így válhatott a kormány politikai értelemben vett ellensúlyává, s gyakorolt bizonyos kontrollt a kormány és a törvényhozás felett. Göncz államfő és Antall kormányfő között az első parlamenti ciklusban kialakult konfliktushelyzetnek tehát nem elsősorban alkotmányos, hanem inkább politikai magyarázata van. A kialakult alkotmányértelmezési vita a rendszerváltás nyomán létrejött politikai szituáció következménye volt. Az 1990–1994-es helyzethez hasonló “társbérletre” – azaz amikor az elnök nem a kormánytöbbség soraiból került ki – a későbbiekben is akadt példa, de már az első időszakot jellemtő éles konfliktusok és alkotmányértelmezési viták nélkül. 1989 után az a politikai párt, amelynek a köztársasági elnöki szék megszerzésére esélye volt vagy azzal rendelkezett, gyakran az államfői jogkörök kiterjesztésére törekedett. A pártok alkotmányos koncepcióinak gyakori és a politikai érdekeknek megfelelő váltakozására utal az is, hogy az új alkotmány létrehozásának 1994– 1997 közötti tervezeteiben a Fidesz és az MSZP is az államfői jogkörök megnyirbálását tűzte ki célul, míg később mindkét párt részéről felmerült a jogkörök kiterjesztése. Mindez az alkotmányos konszenzus – legalábbis az ebben a kérdésben meglévő – hiányát is mutatja. Az államfő jogköre, de még inkább megválasztásának módja kérdésében sem a rendszerváltás időszakában, sem később nem jött létre konszenzus a politikai szereplők között. A választás módjának és az államfői jogkörnek a kérdése – miként a nemzetközi példák mellett a hazai viták is mutatták – nem feltétlenül kapcsolódik össze. Az államfő tényleges politikai súlya és szerepe a közjogilag rögzített hatáskör mellett olyan tényezők függvénye, mint megválasztásának módja, politikai karrierútja (rekrutáció), párthovatartozása (a kormánytöbbséghez vagy annak ellenzékéhez tartozó politikus), szerepfelfogása és politikai aktivitása, valamint a politikai konstelláció.

3. 3. Alkotmányos jogkörök A köztársasági elnök alkotmányos jogköreit és funkcióit öt csoportba soroljuk (Sári 2007, 410–416). Az alábbi csoportosítás szempontja, hogy az elnök milyen mértékben, milyen területen és mikor rendelkezik önálló politikai hatáskörrel. 1. Az első csoportot a reprezentatív és szimbolikusfunkciók alkotják. A köztársasági elnök az ország első közjogi méltósága, aki az egész nemzetet és államot képviseli: “kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Reprezentálja a magyar államot nemzeti és állami ünnepségeken, nemzetközi kapcsolatokban, de a kormányzásban – politikai értelemben – nem vesz részt. Az államfői hatalmat a legtöbb alkotmány semleges, neutrális hatalomként állapítja meg. A magyar alkotmányban ugyan erre vonatkozó konkrét utalás nem szerepel, ám a szigorú összeférhetetlenségi kritériumok meghatározása és a nemzeti egység kifejezésének követelménye hasonló értelmezésre ad lehetőséget.

1989 októberétől Szűrös Mátyás, 1990 májusától Göncz Árpád a parlament elnökeként töltötte be az államfői posztot. Két politikai megállapodás (a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokat lezáró megállapodás 1989 szeptemberében és az MDF-SZDSZ paktum 1990 április végén), három alkotmánymódosítás, két országos népszavazás (az úgynevezett “négyigenes népszavazás” 1989 november 26-án az elnök megválasztásának időpontjáról és a sikertelen 1990. július 29-i népszavazás az elnök közvetlen választásáról) történt, s ugyanennyi alkotmánybírósági határozat született (Tordai 1998; Kukorelli 1995, 76). 1 2


VII. AZ ÁLLAMFŐ

2. A második csoportot a miniszteri ellenjegyzésselgyakorolható államfői jogkörök alkotják,, amelyek valójában a kormány kizárólagos, úgynevezett diszkrecionális hatáskörébe tartoznak, de miként a parlament által hozott törvények, szimbolikus államfői aktus révén válnak “befejezett” állami döntéssé. Ide tartozik a kormány személyzeti politikai jogkörének részét képező magas rangú állami tisztségviselők – államtitkárok, nagykövetek, egyetemi tanárok, tábornokok – kinevezése és felmentése. E körbe tartozik a parlament személyzeti hatáskörében született döntések “szentesítése”, továbbá más testületek személyi döntéseinek (így például az MTA elnöke) megerősítése. Hasonló eljárás előzi meg a nemzetközi szerződések hatálybalépését, bizonyos kitüntetések és érdemrendek átadását és egyéb további ügyeket is. Itt az egyes államhatalmi ágak, állami és félállami szervek diszkrecionális döntései közjogilag a szimbolikus államfői megerősítés révén válnak állami döntéssé. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróság 1992-es döntése értelmében a kinevezési jogkör gyakorlásánál csak a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül, azaz nem indokolhatja a kinevezés megtagadását más tényezőkkel (például elvont, a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló problémával). A kinevezés megtagadásával csak az államszervezet demokratikus működésének a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet; azaz józan számítás szerint erre nincs valódi lehetősége. 3. Ezután következnek azok a “tartalék” funkciók és jogkörök, amelyek csak akkor kelnek életre, ha más alkotmányos szervek a döntés- vagy/és funkcióképtelenség határára kerülnek. Ezek az állami működést veszélyeztető krízishelyzetekhez (rendkívüli állapot, szükségállapot, hadiállapot) kötődnek. A “rendkívüli” hatáskörök a magyar alkotmányban több közjogi szereplő – államfő, kormányfő, házelnök, Alkotmánybíróság elnöke – között vannak megosztva, s közjogilag vitatott, hogy az államfő e rendkívüli helyzetekben mennyiben rendelkezik (igen szűk körben) önálló diszkrecionális jogkörrel, például kihirdetheti-e önállóan a szükségállapotot (Sári 2007, 413). A köztársasági elnök az alkotmány értelmében a fegyveres erők főparancsnoka. Az Alkotmánybíróság 1991-ben a kormány és az elnök közötti konfliktusok nyomán úgy foglalt állást, hogy az elnök egyrészt rendkívüli körülmények között átmenetileg bír jogokkal a fegyveres erőkkel kapcsolatban, másrészt lényegében csak szimbolikus hatáskörökkel (tábornokok kinevezése és előléptetése, egyéb személyügyi hatáskörök, az ország fegyveres védelmére vonatkozó terv jóváhagyása) rendelkezik. A köztársasági elnök fegyveres erőket békeidőben irányító aktusai kivétel nélkül miniszteri ellenjegyzésre szorulnak. 4. A “tartalék” funkciók másik része a demokratikus intézmények normális működésének egyes periodikusan visszatérő helyzeteihez kötődnek, mint például a parlamentáris ciklusváltáskor, illetve kormányalakításkor, kormányváltáskor meglévő jogkörök vagy éppen a parlamenti ülésszak összehívása. Az államfő minden parlamentáris rendszerben szerepet kap a kormányalakításban, továbbá a parlamenti politikai döntésképtelenség következtében beálló kormányozhatatlanság kiküszöbölésében, például ha nincs kormányzóképes parlamenti többség. Ilyenkor az államfő – az uralkodó vagy a köztársasági elnök – a politikai konstellációtól és a konvencióktól függően kisebb vagy nagyobb mértékben önálló politikai szerephez juthat. Magyarországon a köztársasági elnök szerepe közjogilag kisebb, mint a legtöbb parlamentáris rendszerben, hiszen a miniszterelnököt nem az államfő nevezi ki (csak javasolja), hanem a parlament választja. Politikailag tovább szűkíti az elnök mozgásterét az, hogy a magyar politikában a kormányalakításra esélyes pártok viszonylag egységesek és egyértelmű kormányfőjelölttel rendelkeznek, így az államfő közjogilag létező kormányfő-jelölési jogköre nem teremt önálló döntési lehetőséget.3 Korlátozott az államfő parlamentfeloszlatási joga is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye nemcsak a parlamenti ellenzék, de a köztársasági elnök mozgásterét is a minimálisra csökkenti a kormány összetételének befolyásolásában és a kormányváltásban. Az elnök mindössze két esetben oszlathatja fel a parlamentet, és írhat ki új választásokat: egyrészt abban a szélsőséges és a gyakorlatban alig elképzelhető helyzetben, ha az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonja a bizalmat a kormánytól, másrészt ha választások után az első személyi javaslatának megszületését követő 40 napon belül a parlament nem választja meg az általa miniszterelnöknek javasolt személyt. Az államfő a törvényhozás ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb 30 napra – el is napolhatja, ám ha a képviselők egyötöde kezdeményezi, a házelnök köteles az Országgyűlést – a kérelem kézhezvételétől számított nyolc napnál nem távolabbi időpontra – összehívni.

Alkotmányjogászok között is vitatott, hogy az elnök javasolhatja-e olyan személy megválasztását a parlamentnek, akit az előzetes tárgyalások és nyilatkozatok alapján valószínűleg nem választ meg miniszterelnöknek az Országgyűlés. Többen azon az állásponton vannak, hogy a demokratikus intézményrendszer működése feletti őrködés követelménye alapján a köztársasági elnöknek a javaslatával elő kell segítenie, hogy a többség támogatását élvező személyt az Országgyűlés időben megválaszthassa miniszterelnöknek (Bitskey–Tordai 2005). 3


VII. AZ ÁLLAMFŐ

5. A köztársasági elnök Magyarországon a demokratikus intézmények, illetve a kormányzati és állami szervek normális funkcionálása, működése esetén is rendelkezik egy bizonyos korlátozott körben érvényesülő diszkrecionális politikai hatáskörrel, hatalommal, elsősorban más állami szervek felé irányuló kezdeményezési jog (például törvényjavaslat, alkotmányossági felülvizsgálat), illetve politikai állásfoglalás formájában. A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzés vagy parlamenti kezdeményezés nélküli önálló politikai hatáskörébe, illetve kezdeményezési jogkörébe tartozik, hogy – részt vehet és felszólalhat a parlament plenáris és bizottsági ülésein; – javaslatot tehet az Országgyűlésnek; – törvényjavaslatot terjeszthet be; – népszavazást kezdeményezhet; – vétójoggal rendelkezik a törvényhozásban, azaz parlament által elfogadott törvényt az ún. alkotmányossági vétóval az Alkotmánybíróság elé utalhatja alkotmányossági felülvizsgálatra (előzetes normakontroll), illetve az ún. politikai vagy felfüggesztő vétóval megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti a parlamenthez; ha kifogását az Alkotmánybíróság, illetve a parlament nem fogadja el, az államfőnek alá kell írnia a törvényt; – az Országgyűlés az elnök javaslatára választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt és az ombudsmanokat, ám a megválasztásra csak olyan személynek van esélye, aki élvezi a szükséges parlamenti többség bizalmát, azaz az elnök mozgástere a gyakorlatban korlátozott; – közjogi megkötés nélkül politikai nyilatkozattételi joga van (politikai beszédet mondhat). Mint látható, a magyar köztársasági elnök egy parlamentáris rendszer államfője, akinek a félelnöki rendszereknél lényegesen gyengébbek a jogkörei ugyan, de nem csak szimbolikus hatalommal rendelkezik. Az alkotmány az elnöknek olyan jogokat is ad, amelyek használata esetén a napi politika aktív szereplőjévé válhat. Amennyiben egy elnök rendszeresen él ezekkel, és törvényjavaslatokat nyújt be a parlamentnek, népszavazásokat kezdeményez, gyakran felszólal a parlamentben, komoly politikabefolyásoló erővel rendelkezhet. Arról nem is beszélve, hogy kezdeményezéseivel nehéz helyzetbe hozhatja – különösen az őt jelölésekor támogató – pártokat, mert a nemzeti egységet kifejező elnök javaslatainak esetleges leszavazása nem csupán az elnök és/vagy a pártok, de a demokrácia presztízsének is árthat. A magyar politikai rendszer sajátossága, hogy az államfő ott rendelkezik jelentős jogkörökkel, ahol a parlamentáris kormányzati rendszerek államfői általában nem (törvénykezdeményezés, népszavazások, vétó), és azok a jogkörei gyengébbek, amelyek hagyományos államfői jogköröknek számítanak a parlamentarizmusokban (kormányfő kinevezése és felmentése, parlament feloszlatása).

4. 4. Választás és legitimáció Az elnöki és félelnöki rendszer államfőit a nagyobb hatalomhoz szükséges demokratikus legitimitás igénye miatt közvetlenül választják. Az európai parlamentáris köztársaságok államfőinek megválasztási módja azonban már alkotmányos jogkörüktől független: van szélesebb jogkörrel bíró (“közepesen erős”), de közvetve választott államfő – mint az olasz –, és közvetlenül választott, de kisebb, szimbolikus hatalommal bíró köztársasági elnök, mint például az osztrák (Dezső–Bragyova 1989). Magyarországon a köztársasági elnök megválasztásának módja körül 1989–1990-ben még az államfői jogkörnél is nagyobb politikai vita alakult ki, ami újra és újra felszínre került később is. Ez a szituatív politikai érdekeken túlmenően részben a magyar politikában erős perszonalizmus hagyományával, részben a rendszerváltással megjelent rousseau-ista (populista) népszuverenitás-koncepcióval is összefügg. Az államfő megválasztásának módjáról folyó vitákban gyakran felmerült, hogy a közvetlen választás a parlamenti képviselők által történő választáshoz képest nagyobb legitimációt és ezzel – jogkörétől függetlenül – nagyobb politikai súlyt és függetlenséget ad az elnöknek. Ez a többé-kevésbé helyes feltételezés magyarázza a választás módja körül 1989–1990-ben kialakult és később is fel-felbukkanó politikai konfliktust. A politikai harcok eredményeként 1989–1990-ben az alkotmánymódosítások révén végül is a “tisztán” parlamentáris kormányzathoz illesztett, a parlament által megválasztott “gyenge” köztársasági elnök intézménye került az alkotmányba. 4 Bár az elnökválasztások, a tisztség keletkezése és megszűnése Magyarországon eddig “normál” körülmények között játszódott le, talán nem árt megjegyezni, hogy az elnöki tisztség nem csupán a megbízatási idő lejártával szűnhet meg. Az elnök halála, a feladatkör ellátását 4


VII. AZ ÁLLAMFŐ

A köztársasági elnököt a parlament titkos szavazással választja. Az első fordulóban az összes képviselő kétharmada szükséges az eredményességhez, de végső soron – a harmadik szavazási fordulóban – a parlament relatív többsége is elegendő (1. ábra). Az elnök személyére5 a parlamenti képviselők tehetnek javaslatot: a jelöltté váláshoz 50 képviselő – minden képviselő csak egy jelöltet ajánlhat - aláírására van szükség, azaz legfeljebb hét jelölt indulhat az első fordulóban. Ha az első választási forduló sikertelen, a második fordulót – ahol ismét az összes képviselő kétharmadának szavazata kell az eredményességhez – újabb jelölés előzi meg, ahol elméletileg az első fordulóban nem indult szereplő is jelöltté válhat. Eredménytelen második forduló esetén a harmadik fordulóba a második forduló első két helyezettje jut, s ott már elegendő a szavazók többsége (“tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára”) a pozíció elnyeréséhez. 6 A folyamat tehát azt a célt szolgálja, hogy a választás legkésőbb a harmadik fordulóban – ahogy az 1946-os törvény indoklása fogalmazott – “minden körülmények között befejeztessék”. A parlament kormánypárti többsége így elméletileg számolhat azzal, hogy saját jelöltjét az ellenzék támogatása nélkül is pozícióba tudja juttani.

1. ábra Az államfőválasztás folyamata Az elnök hivatali ideje – a parlament négyéves terminusától eltérően – öt év, és a tisztségre legfeljebb egyszer választható újra. Az MDF-SZDSZ megegyezés nyomán Göncz Árpádot 1990-ben egyetlen jelöltként, 1995-ben a szocialista-liberális koalíció támogatottjaként egy ellenjelölttel szemben egyaránt az első fordulóban választotta meg a parlament államfőnek. 2000-ben a jobboldali koalíciós pártok jelöltje, Mádl Ferenc egyetlen jelöltként indult, ám csak a harmadik fordulóban nyerte el a tisztséget. 2005-ben a koalíciós viták miatt nem az MSZP által jelölt Szili Katalin, hanem egy civil szervezet kezdeményezésére az ellenzék támogatottjává lett Sólyom László nyert a parlamenti választás harmadik fordulójában7(1. táblázat).

7.1. táblázat - 1. táblázat Az államfőválasztások Jelölt

Igen szavazatok száma

Érvénytelen

Összes leadott Igen szavazat szavazatok aránya a leadott szavazatok százalékában

Igen szavazatok aránya az összes parlamenti képviselô százalékában

2

310

76,4

1990 I. forduló

Göncz Árpád 295

95,2

kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapot, az összeférhetetlenség kimondása, a lemondás vagy az elnöki tisztségtől való megfosztás is alkotmányos lehetőségek. Az összeférhetetlenségről a parlament kétharmados többséggel határoz. Az elnök önkéntes lemondása esetén a parlament elfogadó nyilatkozatára van szükség, ha azonban az elnök a parlament kérése ellenére is ragaszkodik a döntéséhez, a törvényhozás az elnök kérését nem tagadhatja meg. Az elnöki tisztségtől való megfosztás kizárólag akkor következhet be, ha az elnök az alkotmányt vagy valamely más törvényt megsérti. Az eljárást a képviselők egyötöde kezdeményezheti, az eljárás megindításához a parlament kétharmados többsége szükséges, a cselekmény elbírálása pedig – amely magában foglalhatja az elnöki tisztségtől való megfosztást - az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ezekben az esetekben a megszűnéstől számított 30 napon belül a parlamentnek új elnököt kell választania. Az elnöki ciklus kitöltése esetén a megbízatás lejárta előtt 30 nappal kell megválasztani az új államfőt. 5 Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező állampolgár, aki a választás napján a harmincötödik életévét betöltötte. 6 2005-ben vita alakult ki azzal kapcsolatban, hogy vajon a harmadik fordulóban az esetleges érvénytelen szavazatok miatt lehet-e eredménytelen a voksolás. A vitában többen – köztük Sólyom László is – amellett érveltek, hogy a konstrukció lényege az: a harmadik fordulóban mindenképpen legyen eredmény, ezért csak az érvényes szavazatokat kell figyelembe venni. 7 A 2005-ös elnökválasztáson a parlamentben szokatlan eseményekre került sor: a Fidesz frakciója taktikai megfontolásokból nem vett részt az első fordulóban, majd később az átszavazások megakadályozása érdekében az ellenzéki képviselők a titkos szavazás során ellenőrizték egymás szavazólapjait.


VII. AZ ÁLLAMFŐ

1995 I. forduló

Göncz Árpád 259

14

335

77,3

67,1

Mádl Ferenc

62

14

335

18,5

16,1

I. forduló

Mádl Ferenc

251

7

363

69,2

65,0

II. forduló

Mádl Ferenc

238

14

355

67,1

61,7

III. forduló

Mádl Ferenc

243

12

351

69,2

62,0

Sólyom László

13

3

199

6,5

3,4

Szili Katalin

183

3

199

92,0

47,4

Sólyom László

185

2

365

50,7

47,9

Szili Katalin

178

2

365

48,8

46,1

Sólyom László

185

1

368

50,3

47,9

Szili Katalin

182

1

368

49,5

47,2

2000

2005 I. forduló

II. forduló

III. forduló

5. 5. Karrierút, rekrutáció, párthovatartozás, szerepfelfogás A közjogi hatáskör és a választás módja mellett a köztársasági elnök tényleges politikai súlyát befolyásolja az is, hogy egyrészt az elnöki poszt betöltője honnan érkezik: milyen korábbi politikai karrierrel rendelkezik, miért éppen őt jelöli és választja a parlamenti többség, másrészt maga mit gondol a jogköreiről, hogyan értelmezi a szerepét. A félelnöki rendszerben általában a vezető pártok egyes számú politikusai versengenek az elnöki tisztségért, s a megválasztott államfő a pártjában (vagy a választási szövetségben) utána következő politikusok valamelyikét nevezi ki kormányfőnek. Parlamentáris köztársaságokban az alkotmányos és politikai hatalmi súlypont egyértelműen a kormányfő körül van, s az elnök alkotmányos hatásköre igen korlátozott. Hatalma azonban azért is különösen csekély, mert míg a győztes párt vezetője adja a miniszterelnök személyét, addig köztársasági elnöknek ugyanazon, azaz a kormánypárt valamely köztiszteletben álló (de másod- vagy harmadrangú) politikusát jelölik. Az államfő így politikai értelemben nem válik önálló szereplővé, hanem szimbolikus/reprezentatív szereplő marad. Önálló politikai szerep nélkül így az elnök pártok felett álló, a nemzet egészét képviselő államfővé válhat. A pártelvű politika logikája az első esetben alkotmányos jogköréhez képest is növeli, a második esetben csökkenti az elnök politikai súlyát, tényleges hatalmát. Mindkét esettől eltér azonban az a harmadik elnöki típust teremtő szituáció, amikor a köztársasági elnök a parlamenti többség és a kormány ellenzékéhez tartozó politikus. Ez a helyzet egy politikai “ellensúly” funkciót teremt az államfő számára a kormánnyal szemben, az alkotmányos jogkörétől tulajdonképpen függetlenül; az alkotmányos jogkörhöz képest a félelnöki rendszerben csökkenti, a parlamentáris rendszerben megnöveli az elnök tényleges politikai hatalmát.


VII. AZ ÁLLAMFŐ

7.2. táblázat - 2. táblázat Az államfői hatalom típusai és feltételrendszere Rekrutáció

Funkció

Hatalom

A politikai többség vezetôje

kormányzás (félelnöki rendszer)

nagy

A politikai többség másod- vagy szimbolikus/reprezentáció harmadvonalbeli politikusa

kicsi

Az ellenzék politikusa

közepes/nagy

ellensúly

Magyarországon a rendszerváltás politikai forgatókönyve a harmadik esethez hasonló helyzetet hozott létre. Göncz elnök szűkre szabott alkotmányos jogköre és megválasztásának közvetett módja ellenére elsősorban ellenzéki párthovatartozása következtében vált az első kormányzati ciklusban a kormány politikai ellensúlyává. Ez az ellensúlyszerep nem az intézmények közti alkotmányos funkciómegosztás, hanem tisztán a politikai konstelláció következménye: nem elsősorban az alkotmányos jogköröknek, 8 hanem az ellenzék és a politikai közvélemény-formálók nagy része politikai támogatásának volt köszönhető. Göncz Árpád az ellensúlyszerepnek megfelelőenkiterjesztően, több esetben szélesebben értelmezte alkotmányos jogkörét, mint az azt megteremtő korábbi politikai-alkotmányos “konszenzus”, továbbá mint a kormány, illetve mint a konfliktusok nyomán született alkotmánybírósági jogértelmezések. Az elnök ugyanis a hadsereg, a külpolitika és a kinevezések ügyében államfői alkotmányos hatáskör és politikai diszkréció alapján kívánt eljárni, szemben a kormányfő és az Alkotmánybíróság jogkörértelmezésével. Ha az államfő körüli “mini” alkotmányos válság kialakulásának mélyebb magyarázatát keressük, akkor három tényező szerepét lehet kiemelni. Az első, kétségtelenül szerepet játszó tényező az volt, hogy az 1989–1990-es alkotmánymódosítások ellenére az alkotmányos hatáskör-elrendezésben helyenként – különösen a végrehajtó hatalom és az elnök viszonylatában (Kukorelli 1995, 86) – “fehér foltok” és “félprezidenciális” kiskapuk maradtak.9 Másodszor szerepet játszott az alkotmányos konszenzus ingatagsága, a szabályok politikai instrumentalizálására való hajlam a szereplők részéről. 1989–1990-ben az alkotmányozó politikai erők között ugyan politikai konszenzus alakult ki a köztársasági elnök államszervezeten belüli kívánatos helyét illetően, de ez inkább pillanatnyi pártpolitikai érdekek, mintsem letisztult alkotmányos elvek következménye volt; a politikai szituáció megváltozásával legalábbis az érdekelt politikai erők és pártok alkotmányértelmezése is igen gyorsan megváltozott; instrumentalizálták alkotmánytani elveiket. A legfontosabb szerepe talán mégis egy harmadik tényezőnek, az államfői funkció betöltésével kapcsolatos politikai szituációnak volt. Annak, hogy az elnöki székbe nem a parlamentáris kormányzat és a magyar alkotmány politikai logikájának is megfelelően a parlamenti többséggel rendelkező és kormányzó koalíció, hanem – az MDF és SZDSZ között megkötött 1990-es politikai megegyezés részeként – a legnagyobb ellenzéki párt politikusa került. A második kormányzati ciklusban, 1994 és 1998 között, amikor az elnök korábbi pártja is a kormánykoalíció részese volt, az államfő ellensúlyszerepét a szimbolikus/reprezentatív szerep váltotta fel. Az elnök politikai súlya, hatalma ennek következtében csökkent, ténylegesen “gyenge” köztársasági elnök lett. 1998 és 2000 között Göncz Árpád, bár politikai szimpátiái nem a jobboldali kormányoldal mellett álltak, nem változtatott szerepfelfogásán, már nem foglalt állást a kormány és az ellenzék közötti éles konfliktusokban. 2000 után Mádl Ferenc megválasztásával az első ciklus gyakorlatával szemben és az 1994–2000 közötti időszakkal harmonizálva a “gyenge” elnöki hatalom szilárdult meg. Bár a harmadik elnök, Sólyom László a 2006-os őszi politikai válsághelyzet idején politikai nyilatkozatok szintjén konfliktusba keveredett a kormányfővel, de saját kompetenciáit az Alkotmánybíróság volt elnöke a korábban az általa vezetett testület által is kijelölt kereteken belül értelmezte. A harmadik elnök azonban néhány ügyben kifejezetten autonóm módon, a korábbi gyakorlattól eltérően járt el, illetve törekedett arra, hogy bizonyos ügyeket önálló módon emeljen a politika napirendjére. Ennek a szerepfelfogásnak eklatáns példája volt a legfőbb ügyész 2006-os jelölését megelőző időszak: az elnök Az alkotmányos szabályozás egyértelműségének hiánya – különösen az államfő és a végrehajtás közti viszonyt illetően – legfeljebb közjogi lehetőséget nyújtott. Ez azonban nem magyar sajátosság. Nincs olyan alkotmány, amely minden közjogi tényezők közti konfliktust minden tekintetben szabályozna; a közjogi szabályozás mindig hagy bizonyos politikai mozgásteret, és az “űrt” gyakran nem alkotmánymódosítás vagy alkotmánybírósági értelmezés, hanem a politikai szereplők összműködése nyomán kialakuló konvenciók töltik ki. 9 Ilyen a törvénykezdeményezési jog (Kukorelli 1995, 80), illetve annak a szabálynak a hiánya, hogy az államfői aktusok minden esetben miniszteri ellenjegyzéshez kötöttek (Pokol 1994, 84–85), valamint az államfőnek a parlamenttől eltérő megbízatási periódusa és annál hosszabb mandátuma (Pokol 1994, 85–86). Megjegyzést érdemel és az alkotmányos hatáskörök elrendezése körüli tisztázatlan helyzet szerepét húzza alá a nemzetközi kitekintés is. A jogkörök tisztázatlansága következtében más rendszerváltás utáni országokban – így Csehországban, Szlovákiában, Lengyelországban – is alkotmányos konfliktus jött létre a miniszterelnök és az államfő között az 1990-es években. 8


VII. AZ ÁLLAMFŐ

a pártokkal való egyeztetés, a parlamenti többség előzetes biztosítása nélkül döntött a jelölt(ek) személyéről. Az államfők jogkörértelmezése azonban alapvetően az első periódus kivételes időszaka óta nem változott, az elnöki ciklusok közötti különbségek nem az alkotmányos lehetőségek eltérő megítéléséből, hanem a politikai helyzetből és a szereplők eltérő habitusából fakadtak. Ha az államfők tevékenységét “mennyiségi” szempontból vizsgáljuk, akkor a politikai aktivitásuk – legalábbis mennyiségi értelemben – szerény mértékét állapíthatjuk meg. Az államfői aktusok túlnyomó része állami közfunkciókba való kinevezés és abból való felmentés (nagykövetek, tábornokok, bírák, egyetemi tanárok, miniszterek, államtitkárok stb.), továbbá kitüntetések adományozása, közigazgatási-területi beosztással kapcsolatos döntések, amelyekben az elnök valamely más döntéshozó – többnyire a kormány – javaslata szerint, mérlegelés nélkül jár el. Az elnökök tényleges politikai tevékenysége ehhez képest szerény mértékű (3. táblázat). Még az első köztársasági elnök 1990–1994-es kormánytöbbséggel szembeni ellensúlyszerepe is elsősorban szimbolikus és politikai jellegű volt; nem jelentkezett széles körű közjogi vagy politikai elnöki aktivizmusban, hanem néhány nagy horderejű ügyben csúcsosodott ki. Az elnökök aktivitási mutatói közötti különbség mögött sem fedezhetünk fel minden esetben valódi eltéréseket. Érdemes jelezni, hogy az államfői tevékenység komplex elemzésekor a 3. táblázatban szereplő adatok jó kiindulópontot jelenthetnek ugyan, de egyáltalán nem elégségesek. A pontos megértéshez az államfők hazai és belföldi beszédeinek alapos elemzése, állásfoglalásaik egyedi vizsgálata és még “hallgatásaik” értelmezése is szükséges (Bitskey–Sonnevend 2005, 448). A táblázatból az olvasható ki, hogy 1994 után csökkent az államfők parlamenti jelenléte: 12 év alatt hárman összesen kevesebbszer beszéltek a törvényhozásban, mint Göncz Árpád az első négy évben. Az alkotmányos és a politikai vétók10 körében végzett összehasonlítások azonban nem minden esetben visznek közelebb az elnöki politikák megértéséhez. Ezek ugyanis alapvetően reaktív műfajok, hiszen a parlamenti munka színvonalától is függ alkalmazásuk. Az azért megállapítható, hogy Mádl Ferenc élt a legtöbbször az alkotmányossági vétó eszközével, ráadásul “sikerszázaléka” kiemelkedő volt, az Alkotmánybíróság szinte az összes ügyben osztotta az elnök aggályait. Mádl és Sólyom eljárásában komoly különbség, hogy míg előbbi a politikai vétót a kormány és az ellenzék közötti éles konfliktusokban is alkalmazta, és ezért megfontolásait ilyenkor a parlamenti többség nem vette figyelembe, utóbbi 2006-ig olyan nem pártpolitikailag megosztó ügyekben küldte vissza az elfogadott törvényjavaslatokat a parlamentnek, ahol később a parlament nagy többsége is támogatta az elnök álláspontját. Említést érdemelnek még az elnökök által kért alkotmányértelmezések. 2003-ban a Mádl Ferenc által a parlamentnek visszaküldött úgynevezett kórháztörvényt még a visszaküldés napján újra elfogadta a parlamenti többség. Az államfő az Alkotmánybírósághoz fordult. A testület megállapította, hogy az ilyen gyors újratárgyalás nélkülözi a megfontolást, és ezért alkotmányellenes. Mádl Ferenc kérésére az Alkotmánybíróság arról is határozott, hogy a két vétó közül egy adott jogszabály kapcsán csak az egyiket lehet használni, azaz ugyanazon törvénnyel kapcsolatban egy alkalommal, csak egy intézkedést kezdeményezhet, a törvény alkotmányellenességének előzetes alkotmánybírósági vizsgálatát vagy a törvény újratárgyalását. 2006-ban Sólyom László a kitüntetések adományozása kapcsán élt az alkotmányértelmezés lehetőségével, azt tudakolván, hogy vajon ezekre is alkalmazható-e a kinevezések ügyében hozott bírósági határozat, vagy itt az elnöknek van érdemi mérlegelési joga.

7.3. táblázat - 3. táblázat Az államfők politikai aktivitása Göncz Árpád

Mádl Ferenc

Sólyom László

1990–1994 1994–1998 1998–2000 2000–2002 2002–2004 2004–2005 2005–2006 2006 2. Antall/Bor HornOrbánOrbánMedgyessy Gyurcsány Gyurcsány Gyurcsányosskormány kormány kormány -kormány -kormány -kormány kormány kormány Részvétel 71 a parlament ülésén

15

12

7

16

6

3

4

Érdemes még megkülönböztetni a kormány vagy a parlament kérésére gyakorolt technikai vétót (tehát amikor azért küldi vissza a törvényjavaslatot, mert azt az abban lévő valamilyen hiba miatt a törvényhozó kéri) és az elnök valódi politikai állásfoglalását tükröző érdemi vétót. 10


VII. AZ ÁLLAMFŐ

Felszólalás 22 az Országgyû lésben

4

2

3

2

2

1

2

Népszavaz – ás kezdemény ezése

–

–

–

–

–

 –

–

Önálló 1 törvényjav aslat

–

–

–

–

–

 –

–

Rendkívüli – parlamenti ülés kezdemény ezése

–

–

–

–

–

 –

–

Alkotmány – értelmezés kérése

–

–

–

1

–

1

–

Törvény 7 alkotmány ossági

–

1

3

6

5

–

3

2

–

–

4

2

2

2

vétója Törvény politikai vétója

–

Forrás: Köztársasági Elnöki Hivatal

6. 6. Összefoglalás Az államfői jogkör kérdése 1989–1990-ben a közjogilag “gyenge” és a parlament által választott köztársasági elnök mellett dőlt el. Ennek ellenére az első köztársasági elnök az első kormányzati ciklus idején több kérdésben (alkotmányossági vétók, kinevezési ügyek) a kormánnyal szemben, annak politikai ellensúlyaként szerepelt belpolitikai konfliktusokban (4. táblázat). A második kormányzati ciklusban az elnök és a parlamenti többség politikai orientációja megegyezett, Göncz államfő szimbolikus-támogató szerepet játszott a politikai rendszerben. Az elnök az 1998-as kormányváltás után jelentősebb konfliktusok nélkül működött együtt az újabb jobboldali kormánnyal. A 2000-ben megválasztott Mádl Ferenc már klasszikus “kormánypárti” elnökként került hivatalába. Ennek megfelelően szimbolikus-támogató szerepfelfogást képviselt, amelyen azt követően sem változtatott jelentősen, hogy 2002 után ismét az 1990–1994 és az 1998–2000 közötti időszakhoz hasonló “társbérlet” alakult ki a kormányzati többség és az elnök között. 2005-ben a koalíción belüli viták miatt ismét “rendkívüli” helyzet állt elő: az ellenzék jelöltje lett az elnök. Sólyom László szerepfelfogása ugyan nem tért el 1994 utáni elődeitől, de a 2006-os politikai válsághelyzetben rövid időre az elnök és a kormányfő között ismét komoly konfliktusok voltak tapasztalhatók. Leszámítva azonban Göncz Árpád első ciklusban tapasztalt politikai aktivitását, az 1994 utáni elnökök alapvetően a “gyenge” típusú köztársasági elnöki hatalom- és szerepfelfogást képviseltek, amely így a politikai konstellációktól függetlenül lassan hagyománnyá és szokásjoggá is vált Magyarországon.

7.4. táblázat - 4. táblázat Államfők az egyes kormányzati ciklusokban, 1990–2002 120 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

VII. AZ ÁLLAMFŐ

1990–1994 Elnök

1994–1998

1998–2000

Göncz Árpád Göncz Árpád Göncz Árpád

Az elnököt SZDSZ támogató (MDF) parlamenti párt(ok)

MSZP, SZDSZ

2000–2002

2002–2005

2005–2006

Mádl Ferenc

Mádl Ferenc

Sólyom László

MSZP, SZDSZ Fidesz, MDF, Fidesz, MDF FKGP

Fidesz, MDF

A parlamenti jobboldali baloldali többség (MDF-FKGP- (MSZPpolitikai KDNP) SZDSZ) orientációja

jobboldali jobboldali baloldali (Fidesz-FKGP- (Fidesz-MDF- (MSZPMDF) FKGP) SZDSZ)

baloldali (MSZPSZDSZ)

Az elnök és a ellentétes parlamenti többség politikai orientációja közötti viszony

illeszkedô

ellentétes

illeszkedô

ellentétes

ellentétes

Az elnök ellensúly szerepfelfogás a

szimbolikustámogató

szimbolikus

szimbolikustámogató

szimbolikus

szimbolikus

Politikai gyakori konfliktusok az elnök és a kormány között

minimális

ritka

minimális

ritka

alkalomszerû

Az elnök jelentôs politikai aktivitása, jelenléte a politikai napirenden

csekély

csekély

csekély

néhány jelentôsebb ügyben

néhány jelentôsebb ügyben

Az elnök középes-nagy gyenge politikai súlya

gyenge

gyenge

gyenge

gyengeközepes

Kulcsfogalmak államfő és végrehajtó hatalom államfő karrierútja, rekrutációja államfő politikai tevékenysége államfői jogkörök, funkciók államfői szerepfelfogás

7. Ajánlott irodalom


VII. AZ ÁLLAMFŐ

Bitskey Botond – Sonnevend Pál 2005: A köztársasági elnök közjogi tevékenysége, különös tekintettel a törvények előzetes normakontrolljának indítványozására 2000-2004. In: Sándor Péter et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 448– 463. o. Bitskey Botond – Tordai Csaba 2005: A jogállam, a parlamentarizmus és a köztársasági elnök. Válasz Zlinszky János: Jogállamból- elégséges című cikkére. Magyar Jog, 4.szám, 218–220. o. Dezső Márta – Bragyova András 1989: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Budapest, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája. Elnöki rendszer vagy parlamentarizmus? Vita a Politikatudományi Szemle 1991. 1. és 2. számában. Körösényi András 2005: Párturalom és államfői szerep. A 2004-es kormányváltás legitimitásáról. In: Sándor Péter et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve2005. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 123–132. o. Kovács Virág 2007: Köztársasági elnöki jogállás és hatalom Magyarországon. Budapest, Rejtjel. Szomszéd Orsolya 2005: Államfői jogkörök alkalmazása a gyakorlatban. Politikatudományi Szemle 3–4. szám, 131–147. o. Tordai Csaba 1998:A Társadalmi Szerződéstől az Alkotmánybíróság határozatáig. Kísérletek az államfői tisztség jogi szabályozására. Politikatudományi Szemle, 4. szám.


8. fejezet - VIII. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte 2. Az Alkotmánybíróság jogköre 3. Az Alkotmánybíróság politikai szerepe Az Alkotmánybíróság hatásköre Az indítványozók köre Az alkotmánybírák szelekciója Az alkotmánybírák rekrutációja, karrierútja Az alkotmánybírák szerepfelfogása A politikai aktivizmus korlátai Politikai ellensúlyok az Alkotmánybírósággal szemben 4. Az Alkotmánybíróság aktivizmusának következménye: a politika eljogiasítása 5. Összefoglalás, további értelmezés Az alkotmánybíráskodás a törvényhozási és jogalkotási, valamint a jogalkalmazási tevékenység alkotmányossági szempontból történő felülvizsgálatát jelenti. Az Alkotmánybíróság tényleges hatalmát, a politikai rendszerben játszott szerepét több tényező határozza meg (1. táblázat). Az első ezek között az Alkotmánybíróság és a bírói szervezet kapcsolata. Az Egyesült Államokban az alkotmánybíráskodás bírói felülvizsgálatot (judicial review) jelent, az alkotmánybíráskodást elsődlegesen végző szerv a bírói szervezet része. Ezzel szemben az európai kontinensen az alkotmánybíráskodás általában a bírósági szervezettől elkülönült közhatalmi szerv tevékenységében ölt testet. Az amerikai és az európai alkotmánybíráskodás közti másik fő különbség, hogy míg az amerikai rendszer decentralizált, valamennyi bíróság jogosult az alkotmányossági felülvizsgálatra, addig az európai modell centralizált; egyetlen, külön erre a célra felállított testület kizárólagos hatásköre a törvények alkotmányosságának a megítélése. A harmadik különbség, hogy míg az amerikai modellben az alkotmányossági kérdések a rendes bírósági eljárás keretében, esetileg vetődnek fel, azaz a bíróság csak konkrét ügyben jár el (konkrét normakontroll), addig az európai alkotmánybíráskodásban általában az arra feljogosított állami szervek indítványára, általánosságban merülnek fel (absztrakt normakontroll). A következő különbség, hogy míg az amerikai bíróság döntése főszabály szerint csak a jogvitában részt vevő felekre hat ki (bár a precedensrendszeren keresztül szélesebb hatást gyakorolhat), addig az európai alkotmánybíróságok döntései általános hatályúak (Paczolay 1995, 11–14).

8.1. táblázat - 1. táblázat Az európai és amerikai alkotmánybírósági modell összehasonlítása Amerikai

Európai

Kapcsolata a bírói szervezettel

a bírói szervezet része

elkülönült a bírói szervezettôl

Rendszer jellege

decentralizált: valamennyi bíróság

centralizált: alkotmánybíróság

Normakontroll jellege

konkrét normakontroll

absztrakt normakontroll

Döntés hatálya

ügyben részt vevô felek

általános


csak

az

VIII. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

A magyar alkotmánybíráskodás – az európai modellnek megfelelően – félig jogi, félig politikai intézmény. Nem a bírósági szervezet része (a vizsgált ügyek nem peres felek közti bírósági jogviták), hanem attól elkülönült intézmény, amely egyrészt a jogszabályokkal és jogalkalmazással szembeni egyéni állampolgári panaszokat vizsgálja, azaz az állampolgári alapjogokat védi, másrészt azonban politikai szerv. Az Alkotmánybíróság az absztrakt normakontrollal, az alkotmányértelmezéssel és egyéb politikailag releváns döntéseivel – mint például a népszavazások esetében az Országos Választási Bizottság határozatainak felülvizsgálata –, azaz politikai felek közti konfliktusokban való döntőbíráskodással politikai szerepet játszik.

1. 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte Az Alkotmánybíróság létrehozásáról 1989 januárjában döntött a parlament, 1 a szervezetről, hatáskörről azonban már a rendszerváltást előkészítő háromoldalú politikai egyeztető tárgyalásokon született megállapodás. A kerekasztal-tárgyalásokon a rendszerváltó pártok az állampárt túlsúlyától félve arra törekedtek, hogy az Alkotmánybíróságnak minél szélesebb jogköröket adjanak (Pokol 1998, 412). Az ezeken a tárgyalásokon elért megállapodásnak megfelelően 1989 októberében módosította az Országgyűlés az alkotmányt és fogadta el az Alkotmánybíróságról szóló alapvető rendelkezéseket, majd novemberben megválasztották az első öt bírát. Az Alkotmánybíróság 1990. január 1-jén kezdte meg működését.

2. 2. Az Alkotmánybíróság jogköre A magyar Alkotmánybíróság a hatalmi ágak rendszerében sajátos helyet foglal el, jelentős hatalmú, komoly függetlenséget élvező sui generis intézmény (Kukorelli–Papp–Takács 2007, 451–452). Jogköre és tevékenysége európai összehasonlításban is széles körű; több hazai közjogász a világ legnagyobb hatalmú alkotmánybíróságának tekinti (Sajó 1993a, 41; Pokol 1991), mások inkább a testület hatalmának aránytalanságára hívják fel a figyelmet (Paczolay 1998, 128). Mi elsősorban politikai szempontból hangsúlyozzuk a magyar Alkotmánybíróság széles hatáskörét. A bíróság legfontosabb hatásköreit és az indítványozók körét a 2. táblázat mutatja.

8.2. táblázat - 2. táblázat Az Alkotmánybíróság hatáskörei Hatáskör

Indítványozó lehet

1. Már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az • köztársasági elnök (törvény: alkotmányossági vétó; Országgyûlés ügyrendje és a nemzetközi szerzôdés nemzetközi szerzôdés) egyes rendelkezései alkotmányellenességének elôzetes • kormány (nemzetközi szerzôdés) vizsgálata • parlament (házszabály, nemzetközi szerzôdés) 2. Jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi • bárki eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata 3. Jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi • az Országgyûlés, annak állandó bizottsága vagy eszköze nemzetközi szerzôdésbe ütközésének vizsgálata bármely országgyûlési képviselô • köztársasági elnök • kormány vagy annak tagja • Állami Számvevôszék elnöke • Legfelsôbb Bíróság elnöke • legfôbb ügyész • ombudsman*

1

Az akkori elképzelés szerint egy parlament alá rendelt alkotmánybíróság jött volna létre.



• az AB hivatalból is eljárhat 4. Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt • bárki benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása 5. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség • bárki megszüntetése • az AB hivatalból is eljárhat 6. Állami szervek, továbbá az önkormányzat és más • azok a szervek indítványozhatják, amelyek között a állami szervek, illetve az önkormányzatok között hatásköri összeütközés felmerült felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése 7. Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése

• parlament vagy annak állandó bizottsága • köztársasági elnök • kormány vagy annak tagja • Állami Számvevôszék elnöke • Legfelsôbb Bíróság elnöke • legfôbb ügyész • ombudsman*

8. Eljárás mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal. * A parlamenti biztos számára ezt a lehetőséget az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény teremti meg.

3. 3. Az Alkotmánybíróság politikai szerepe A magyar Alkotmánybíróság hatalma és politikai szerepe az európai alkotmánybíráskodás tradícióján belül is kiemelkedik. A bíróság gyakran végez politikai jellegű tevékenységet, azaz dönt 1. különböző – de alkotmányjogi szempontból egyaránt lehetséges – alternatívák között; 2. olyan ügyekben, amelyek az állampolgárok nagy csoportját vagy egészét érintik, azaz döntéseivel az Alkotmánybíróság befolyásolja a társadalmi folyamatok alakulásának mikéntjét (Győrfi 1996, 64, 69). Alábbiakban azt kívánjuk bemutatni, hogy az Alkotmánybíróság mennyiben része a politikai folyamatnak.

3.1. Az Alkotmánybíróság hatásköre A politikai szerepkör egyik eleme az Alkotmánybíróság igen szélesre szabott hatásköre, valamint annak jellege. A magyar Alkotmánybíróság hatásköre ugyanis nem általában és minden tekintetben, hanem elsősorban politikai téren széles. A magyar Alkotmánybíróság jogköre például korlátozott az egyének alkotmányos jogait érintő hatósági jogsértések orvoslására, így az ún. alkotmányjogipanasz vonatkozásában. Ennek korlátozottsága abban áll, hogy az állampolgárok – szemben több más országgal – általában nem fordulhatnak állampolgári panasszal az Alkotmánybírósághoz, ha valamely hatósági aktus alkotmányos jogaikban sérti őket, csak akkor, ha az alkotmányos jogsérelmet a hatóság alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával okozta. A magyar Alkotmánybíróság ezzel szemben nemzetközi összehasonlításban is egyedülállóan széles jogkörrel rendelkezik olyan területeken – mint az absztrakt normakontroll és az absztrakt alkotmányértelmezés –, amelyek az alkotmánybíráskodásnak politikai szerepet és funkciót teremtenek. Elméletileg és nemzetközi összehasonlításban az alkotmánybírósági hatáskör „átpolitizáltságának” három szintjét különböztethetjük meg (Pokol 1991, 92–94):



A legkisebb hatáskörrel az alkotmánybíróság a konkrét normakontroll esetében rendelkezik, azaz csak konkrét jogesetek kapcsán kerülhet sor alkotmánybírósági eljárásra. Nagyobb hatáskört jelent az absztrakt normakontroll, még ha csak utólagos is, azaz ha egyedi jogeset nélkül is lehetséges az elfogadott törvények utólagos alkotmányossági felülvizsgálata (utólagos absztrakt normakontroll) és a törvény megsemmisítése. Nyugat-Európa több országában e modell felé tolódott el az alkotmánybíráskodás. Az alkotmánybíróságnak a legnagyobb hatáskör, s a leginkább átpolitizált szerep akkor jut, ha az előzetes absztrakt normakontroll hatáskörével is rendelkezik, azaz ha előzetesen, még el nem fogadott törvényjavaslatok vagy ki nem hirdetett törvények esetében is lehet kérni az alkotmányossági vizsgálatot. Ez a megoldás csak a francia Alkotmánytanács esetében volt eddig ismert, amely azonban nem rendelkezik az utólagos normakontroll jogkörével. A magyar Alkotmánybíróság rendelkezik mindhárom felsorolt jogkörrel, és még egy további, kifejezetten „alkotmányozó” szerepkörre lehetőséget teremtő hatáskörrel is. Ez az ún. absztrakt alkotmányértelmezés, amely szerint konkrét törvénytervezet sem kell ahhoz, hogy a politika mozgásba hozza az Alkotmánybíróságot, hanem egy absztrakt döntési alternatíváról is alkotmánybírósági határozatot lehet kérni. A magyar bíróság gyakorlatában azonban – bár elvi lehetősége lenne az elvont alkotmányértelmezésre – csak konkrét alkotmányértelmezést folytat, azaz olyan esetekben értelmezi csak az alkotmányt, ha a) meghatározott szereplőktől érkezik a kérés (2. táblázat), b) konkrét esetről van szó és c) az alkotmányból más törvény közbejötte nélkül levezethető a válasz. Az alkotmányértelmezés igénye a politikai szereplők részéről általában valamilyen politikai konfliktus esetén merül fel: ilyennek számított a kormány és az elnök közötti konfliktus az államfő jogköreivel kapcsolatban 1991-1992-ben, a népszavazási vita 1997-ben, vagy éppen az elnök és a parlamenti többség konfliktusa az államfő által visszaküldött törvény újabb gyors elfogadása miatt 2003-ban. Ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság határozata a felek közötti politikai vitákat döntötte el.

3.2. Az indítványozók köre Az alkotmánybírósági tevékenység kiterjedésének és politikai rendszerbe való involváltságának mértéke a hatáskör mellett az indítványozók körétől függ. Magyarországon nemzetközi összehasonlításban is széles az indítványozók köre, aminek következtében szinte minden, más intézményi körben megoldatlan konfliktusból Alkotmánybírósághoz intézett beadvány válhat: a bírósághoz érkező ügyek száma igen magas. Az Alkotmánybíróság hatáskörének kiterjedtsége és az indítványozók széles köre azt eredményezi, hogy a magyar Alkotmánybíróság gyakran kerül a politikai konfliktusokat végső soron eldöntő szerepbe, azaz a politikai folyamat részesévé, szereplőjévé válik. Az előzetes, illetve az absztrakt normakontroll révén lehetőség nyílik arra, hogy a kormány és ellenzék között folyó parlamenti politikai viták az Alkotmánybíróság előtt folytatódjanak – jogi érvekkel – egy-egy törvény vagy éppen törvénytervezet kapcsán. Különösen így volt ez 1998-ig, ameddig a mindenkori parlamenti ellenzéknek – 50 képviselő aláírásával – lehetősége volt egy-egy törvényjavaslat kapcsán elvesztett parlamenti „csatát” az Alkotmánybíróság elé vinni és ott folytatni. 1998 óta csak a köztársasági elnöknek van lehetősége az ún. alkotmányossági vétó gyakorlásával a parlament által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényekkel az Alkotmánybírósághoz fordulni (2. táblázat). A kormányzati rendszer szereplői – például kormány és köztársasági elnök – közti politikai, hatásköri konfliktusok is gyakran az Alkotmánybíróság elé kerülnek. A magyar Alkotmánybíróság ráadásul nem háríthatja el az ügyeket, nem szelektálhat, hanem minden hatáskörébe tartozó ügyben köteles eljárni. A törvény azonban nem ír elő időkorlátot egy-egy ügy esetében, így a bíróság mégis rendelkezik egy rejtett szelekciós lehetőséggel – ügyek „elfektetése” – abban az értelemben, hogy eldöntheti: melyik üggyel mikor kíván foglalkozni.

3.3. Az alkotmánybírák szelekciója Az Alkotmánybíróságok politikai jellege az alkotmánybírák megválasztásának módjától is függ. Az alkotmánybíráskodás politikai jellegének csökkentését, a politikai pártatlanság és a jogászi-bírói jelleg erősítését a legtöbb országban a bírák jogászi képzettségének és gyakorlatának az előírásával, valamint a minimális életkor, az elmozdíthatatlanság előírásával és a mandátum politikai ciklust jóval meghaladó (akár „élethosszig” tartó) időtartamával igyekeznek növelni. Magyarországon az Alkotmánybíróságra vonatkozó közjogi szabályozás szerint alkotmánybíróvá a 45. életévüket betöltött, jogi végzettségű jelöltek válhatnak, akik kiemelkedő tudású elméleti jogászok, egyetemi tanárok vagy legalább húszévi gyakorlattal rendelkező elismert szakemberek (bírák, ügyészek, ügyvédek). Nem választható meg az, aki a választást megelőző négy éven belül a kormány tagja vagy valamelyik párt alkalmazottja volt, illetve vezető államigazgatási tisztséget töltött be. A bírák személyére a parlament által felállított – a pártfrakciók egy-egy képviselőjéből álló – jelölőbizottság tesz javaslatot, s a megválasztásukhoz a 126 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


képviselők legalább kétharmadának a szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság személyi összetételének alakításában a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan tehát Magyarországon is főszerepet játszanak a pártok. A bíróság elnökét maguk az alkotmánybírók választják meg titkos szavazással három évre (3. táblázat). Az Alkotmánybíróság elnökének megválasztása korántsem protokolláris jelentőségű kérdés. Az elnök osztja szét az ügyeket az eltérő felfogású bírák között, és a legnagyobb horderejű határozatok kidolgozását általában kézben is tartja. Mindezzel Sólyom elnök például éveken át el tudta fogadtatni saját – aktivista – alkotmánybírósági szerepfelfogását a testület többségével.

8.3. táblázat - 3. táblázat Az Alkotmánybíróság elnökei Választás éve

Megválasztott elnök

1990

Sólyom László

1993

Sólyom László

1996

Sólyom László

1998

Németh János

2001

Németh János

2003

Holló András

2005

Bihari Mihály

A törvényhozók szigorú összeférhetetlenségi szabályokkal kívánták az Alkotmánybíróság tagjainak politikai és érdekcsoportoktól való izolációját, egszisztenciális és politikai függetlenségét biztosítani, amit a megbízatás kilencéves, azaz két parlamenti ciklust is meghaladó hossza is növel (Kukorelli–Papp–Takács 2007, 467). A megbízatás egyszer megújítható, az alkotmánybírói tisztség azonban a 70. életév betöltésével megszűnik. A politikai kiegyensúlyozottságot növelő tényező az is, hogy az első bírák megválasztása nem egyidejűleg, hanem három parlamenti ciklusban elnyújtva történt. 1989 végén, az utolsó egypártrendszerben megválasztott parlament 5, 1990-ben az új, demokratikusan választott parlament további 5 tagot választott, majd az Alkotmánybíróság létszámát – az eredeti elképzelés szerint – a második demokratikusan választott parlament egészítette volna ki 15 főre. A törvényhozás 1994 novemberében azonban a bíróság létszámát 11-re csökkentette,2 így az 1994-ben megválasztott parlament már kevesebb alkotmánybírát választott. Az alkotmánybíró-választás 1989-ben és 1990-ben még gyors politikai kompromisszum eredményeként történt. 1994 után azonban már a pártok közti megegyezés hiánya miatt évekig elhúzódó, esetenként nyílt pártpolitikai konfliktusokkal tarkított aktussá vált, s hosszabb-rövidebb időszakok adódtak, amikor egy vagy több mandátum betöltetlen maradt. Arra is akadt példa, hogy az egyik jelölt az előzetes megállapodás ellenére a titkos szavazáson nem kapta meg a szükséges kétharmados többséget. Később az vált gyakorlattá, hogy a parlament rendszeresen párosával választotta a bírákat, a kormány- és az ellenzéki oldal így lehetőséget kapott arra, hogy saját jelöltjét juttassa a testületbe: a konszenzus elsősorban nem a személyekről, hanem az „egy innen, egy onnan” eljárásról alakult ki.

3.4. Az alkotmánybírák rekrutációja, karrierútja Az Alkotmánybíróság kis létszámú, politikai felelősséggel nem rendelkező testület, amelynek tagjai minden más közfunkció viselőinél – leszámítva az Állami Számvevőszék vezetőit – hosszabb mandátummal bírnak. A politikai rendszer más szereplőitől és intézményeitől való függetlensége, viszonylagos izoláltsága következtében az alkotmánybírósági határozatok az alkotmánybírák személyes jogfelfogásán és döntésein alapulnak. A változtatás oka a törvényjavaslat indoklása szerint a következő volt: „Az Alkotmánybíróság működésének eddigi tapasztalatai azt mutatják, hogy a tizenegy tagból álló testület elegendő lenne a feladatok ellátására. Az ennél nagyobb létszám – szervezési okok miatt – a teljes ülések döntési képességét hátrányosan befolyásolná, illetve a háromtagú tanácsok működésének összehangolását nagymértékben megnehezítené. A javasolt létszám nemzetközi összehasonlításban is megfelelő.” 2



Különösen nagy szerepe van ezért az alkotmánybíráskodás politikatudományi tárgyalásában az alkotmánybírák személyének, a bírák rekrutációjának. A bírák életútja, szakmai pályája, világnézete, párttagsága, politikai támogatói, mind-mind jelentőségre tehetnek szert az alkotmánybírák döntéseinek a megértésében (Landfried 1988, 11, 13). Mindezen tényezők közül kettőt emelünk ki: egyrészt a szakmai életút, másrészt a párthovatartozás és a párttámogatás szerepét. A megválasztott bírák életrajzának elemzése alapján azt mondhatjuk, hogy a magyar alkotmánybírák nagyobb része nem gyakorlati jogászi (bíró, ügyvéd, ügyész), hanem egyetemi-tudományos pályát befutott elméleti szakember. A megválasztási és az összeférhetetlenségi szabályok elősegítik, hogy a bírák pártpolitikától minél kevésbé függő, tekintélyes jogászokból rekrutálódjanak. A szakmai kritériumok mellett felállított politikai kritériumok szerint az alkotmánybírák nem lehetnek politikai pártok tagjai és nem folytathatnak politikai tevékenységet, azaz a megválasztott bíráknak fel kell adniuk párttagságukat, s szüneteltetni politikai tevékenységüket. A Magyarországon alkotmánybíróvá választott jogászok jelentős része sem mentes a korábbi politikai tevékenységtől, illetve párttagságtól. Többen részt vettek az 1989-es háromoldalú politikai egyeztető tárgyalásokon, illetve az alkotmányreform előkészítésében. Minden párt hozzá világnézetében, politikailag, illetve személyében közel álló jogászokat igyekszik jelölni és az alkotmánybírói székbe juttatni. A párttagság és a pártkapcsolatok tehát, ha nem is elengedhetetlen, de fontos forrását jelentik az alkotmánybírává váláshoz szükséges politikai támogatás megszerzésének.

3.5. Az alkotmánybírák szerepfelfogása Az Alkotmánybíróság politikai szerepének kialakulásában szerepe volt és van annak, hogy milyen az alkotmánybírák szerepfelfogása, filozófiája. A magyar Alkotmánybíróság aktivizmusának egyik alapvető magyarázó tényezője a „Sólyom-bíróságban” dolgozó bírák szerepfelfogása.3 A „Sólyom-bíróságban” több alkotmánybíró szemlélete egyértelműen aktivista volt, azaz elutasították az alkotmányos felülvizsgálat merev textualista felfogását. Az Alkotmánybíróság 1990 után a jogállami forradalom letéteményesének nyilvánította magát és az „átmenet alkotmányával” szemben egy részben láthatatlan jogállami alkotmányt kívánt érvényesíteni, olykor eltérve az alkotmány betűjéből következő megoldásoktól. A bíróság elsősorban az alapjogok körének érvényesítésében, de az alkotmányos berendezkedés alakításában is aktivistának bizonyult. Az írott alkotmány legitimitásdeficitjéről korábban írottakhoz itt hozzá kell tennünk, hogy azt – miként láthatjuk – maga az Alkotmánybíróság sem tekintette véglegesnek, hanem csak az „átmenet alkotmányának”, azaz átmenetinek. A joganyag és jogalkalmazás alkotmányossági felülvizsgálata ebben az értelmezésben tehát nem egyszerűen az alkotmány szövegén alapul, hanem az alkotmányosság olyan elvein, mint például az „alkotmányosság fogalma” a „láthatatlan alkotmány”, amelyek viszont éppen az Alkotmánybíróság döntése, alkotmányértelmezése révén kerültek be a magyar alkotmányos rendbe (Paczolay 1993, 45). 4 Az alkotmányos jog fogalmának ugyanis nincsen abszolút értelme, ezért határesetekben – amikor választani kell egymást kizáró tartalmi koncepciók között (ilyen például a halálbüntetés kérdésénél az élethez való jog fogalma) – az Alkotmánybíróság döntési szabadsággal bír, hogy határozataiban saját tartalmi koncepcióját érvényesítse. Az Alkotmánybíróság annál aktivistább, minél inkább gyakorol valamilyen más hatalmi ág körébe tartozó feladatot. Ilyen az, amikor jogalkotásra vagy „alkotmányozásra” vállalkozik értelmezés címén; a magyar Alkotmánybíróság például mulasztás esetén gyakran részletesen kifejti, miféle megoldással lehet alkotmányosan törvényt hozni. De aktivizmust jelenthet a „negatív technikák” alkalmazása, amikor az Alkotmánybíróság folyamatos alkotmányellenessé nyilvánítással alakít ki egy sajátos status quót (Sajó 1993a, 80). Az „első bíróság” működése, aktivizmusa érdekes és politikai szempontból is jelentős visszahatást eredményezett a bírákat megválasztó politikai osztályban (Körösényi 1998, 424–425). Egyrészt olyan módon, hogy az egyes kormányok számára kellemetlen bírósági döntések után – a politikai nyomásgyakorlás eszközeként – rendre felbukkantak a bíróság hatáskörének korlátozását megfogalmazó javaslatok (Holló é. n., Az alkotmánybírói aktivizmus fogalmáról színvonalas jogelméleti vita bontakozott ki (Győrfi 1996; 1997; Pokol 1992a; 1997). Az aktivizmus Pokolnál a textualista (továbbá az ún. jogdogmatikai) szerepfelfogás alapján a nem eldönthető ügyek, Győrfinél az ún. nehéz esetek vállalását jelenti. 4 Sólyom alkotmánybíró – az Alkotmánybíróság első elnöke – a halálbüntetés alkotmányellenességét kimondó 1990-es határozathoz csatolt párhuzamos véleményében fejtette ki az alkotmányértelmezés filozófiai alapjait, amelyek alapján az Alkotmánybíróságnak kvázit örvényhozó, alkotmányozó szerepet tulajdonít. Az Alkotmánybíróság, írta, „…értelmezéseiben megfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran politikai érdekből módosított alkotmány fölött, mint »láthatatlan alkotmány«, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál; és ezért várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmányokkal sem kerül ellentétbe. Az Alkotmánybíróság ebben az eljárásban szabadságot élvez, amíg az alkotmányosság fogalmának keretén belül marad.” 3



105). Másrészt pedig olyan módon, hogy a kiválasztási folyamatban előtérbe kerültek az aktivizmust elutasító jelöltek. Az 1996 után megválasztott új bírók többsége már nem tekinthető az aktivista szerepfelfogás elkötelezett hívének. Sólyom László mandátumának lejárta után 1998 novemberében Németh Jánost választották a bírák a testület élére, akinek vezetésével a bíróságot egyes elemzők szerint a konszolidált alkotmányvédelem, a kiszámíthatóság és az alkotmány szövegéhez jobban igazodó döntések jellemezték (Németi 2002, 531). Kétségtelen, hogy 1998 után lényegesen csökkent az éles politikai konfliktusok száma a bíróság és a kormány/parlament között. Ettől függetlenül az Alkotmánybíróság több alkalommal olyan, az „első bíróság” által lefektetett elvekre alapozta határozatát, melyeket korábban a szakértők egy része a tételes joggal ellentétesnek minősített. A bíróság későbbi gyakorlata alapvetően nem jelent radikális váltást a Sólyombírósághoz képest, bár az kétségtelen, hogy a bírák szerepfelfogásában és felkészültségében jelentős eltérések tapasztalhatók. Az Alkotmánybíróság politikai szerepe a döntési gyakorlatában, a kiadott határozatok indoklásában, az azokhoz csatolt párhuzamos és különvéleményekben is kitapintható. Számtalan olyan példát találhatunk az Alkotmánybíróság határozatai között, amelyekben az alkotmánybírák döntésüket nem jogi, hanem politikai jellegű érvekkel magyarázták, indokolták. Az Alkotmánybíróság politikai funkciója egyrészt abban mutatkozik, hogy a megoldatlan politikai konfliktusokat a felek az Alkotmánybíróság elé tolják, politikai döntőbírói szerepbe kényszerítve ezzel a bíróságot. Másrészt abban, hogy döntéseivel a joganyag, sőt az alkotmány aktív formálójává vált: törvényhozó és alkotmányozó funkciót lát el. Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a magyar Alkotmánybíróság mind a politikai döntéshozatali folyamatba való beágyazottság (hatáskör és a szereplők számára való elérhetőség), mind pedig a bírák egy részének aktivista szerepfelfogása, attitűdje dimenziójában erősen átpolitizált intézmény . Magyarországon az Alkotmánybíróság döntéseit a politikai nyilvánosságban, de a politikusok körében is széles körben vitatják. Szemben például Ausztriával, ahol az Alkotmánybíróság tekintélyes, de a politikától, közvéleménytől távol levő és izolált intézmény, amelynek döntései nem válnak politikai latolgatások és viták részévé.

3.6. A politikai aktivizmus korlátai A magyar Alkotmánybíróság aktivizmusának hangsúlyozása mellett meg kell jegyeznünk, hogy az aktivizmusnak mindazonáltal jelentős korlátai is vannak. 1. Az első és legfontosabb, hogy az Alkotmánybíróság hatásköréből adódóan fő szabályként csak olyan kérdésekkel foglalkozhat, amit más, arra feljogosított szereplők elé terjesztenek. Azaz az Alkotmánybíróság reaktív testület, maga nem kezdeményezheti törvények és más döntések alkotmányossági felülvizsgálatát. Ez ugyan alkotmányjogilag rendkívül fontos, de viszonylag gyenge korlát, mivel igen széles azoknak a köre, akik viszont az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak. A konfliktusos döntések „vesztesei” körében ugyanis bevett gyakorlattá vált a kedvezőtlen döntés ellen az Alkotmánybírósághoz „fellebbezni”. Másrészt fel kell hívnunk a figyelmet arra is, hogy bizonyos kérdésekben a bíróság hivatalból is eljárhat (2. táblázat), illetve az aktivizmus eklatáns példájaként a bíróság gyakorlatából ismert a lavinaeffektusnak nevezett jelenség. Ez utóbbiról akkor beszélhetünk, amikor egy indítvány kapcsán a bíróság az adott normán belüli vagy más normában szereplő hasonló jogszabályhelyeket is bevon a vizsgálódásba, holott az indítványban ezek nem szerepeltek. 2. A második, alkotmányosan az előzőhöz hasonló, gyakorlatilag azonban talán még fontosabb korlátot jelent az, hogy az Alkotmánybíróság politikai szerepe csak az alkotmányjog szűrőjén keresztül érvényesülhet. 3. A harmadik korlátot az jelenti, hogy az Alkotmánybíróságnak semmilyen eszköze sincs döntéseinek a végrehajtatására, miként ez a mulasztásos alkotmánysértések esetén más szereplők számára szabott határidők gyakori figyelmen kívül hagyása esetén is látható. Ezen alkotmányjogi korlátok mellett az alkotmánybírósági aktivizmust egy további, éppen a bírói szerepfelfogáshoz tartozó tényező is szűkíti. A magyar Alkotmánybíróság önmérsékletet tanúsít – kidolgozott egy saját „politikai kérdés doktrínát” – az absztrakt alkotmányértelmezés és az előzetes normakontroll tekintetében. Előbbiről már szóltunk, utóbbi pedig olyan helyzetekre vonatkozik, mint amikor kormánydöntés előtt fordult a testülethez egy miniszter különböző döntési verziók alkotmányosságát illető kérdéssel, illetve – amíg erre alkotmányos lehetősége volt – politikai párt valamely törvényjavaslat folyamatban levő parlamenti vitája idején – azaz döntés előtt – annak alkotmányosságát firtatva. Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság az indítványokat a hatalommegosztás elvére hivatkozva visszautasította (Paczolay 1993, 35–36; Körösényi 1998, 424).



3.7. Politikai ellensúlyok az Alkotmánybírósággal szemben Eddig az Alkotmánybíróságot mint a kormánnyal és parlamenttel szembeni alkotmányos-politikai ellensúly intézményét tárgyaltuk. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy a törvényhozó és a végrehajtó hatalom korántsem eszköztelen az Alkotmánybíróság döntéseivel szemben. A kormány és a parlament Alkotmánybírósággal szembeni – Magyarországon kialakult – politikai eszközei a következők. 1. Az első, a törvényhozás klasszikus eszköze, az alkotmánymódosítás. Az Alkotmánybíróság alkotmányra alapozott törvénymegsemmisítő hatalmával szemben lehetőség van az alkotmány hivatkozott passzusának a megváltoztatására. Az alkotmánymódosítás jogkörével is rendelkező magyar parlament ezzel az eszközzel eddig egyszer, 1990 tavaszán, az Alkotmánybíróság létrejötte és az első szabad parlamenti választások között élt. 5 2. A törvényhozás vagy/és a végrehajtás második klasszikus politikai eszköze az Alkotmánybírósággal szemben az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztása, amit korábban már tárgyaltunk. 3. A harmadik ilyen eszköz az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosítása. A parlament módosíthatja, korlátozhatja az Alkotmánybíróság kialakult jogkörét, szabályozhatja az alkotmánybíráskodás eljárását, belső döntéshozatali rendjét.6 Mivel 1991 óta a parlamentben szinte folyamatosan napirenden van az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosítása, ez időről-időre lehetőséget kínál a politikai nyomásgyakorlásra. 4. A negyedik politikai eszköz az Alkotmánybíróság „ellensúlyozására” a végrehajtás területén van. Említettük, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs eszköze kötelező érvényű döntéseinek a végrehajtatására; ez általában a törvényhozó vagy a végrehajtó hatalom feladata. Gyakori azonban az alkotmánybírósági döntések „szabotálása” a végrehajtásban, ilyenkor fennmarad az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek ítélt állapot. 5. Az ötödik eszköz az Alkotmánybíróságra gyakorolt politikai nyomásgyakorlás egy-egy ügy alkotmánybírósági eljárása során. Ilyenre csak ritkán, olyan politikailag nagy jelentőségű ügyek alkotmánybírósági tárgyalása kapcsán került sor, mint az 1995-ös ún. Bokros-csomag, illetve az 1997-es népszavazási ügy.

4. 4. Az Alkotmánybíróság aktivizmusának következménye: a politika eljogiasítása A politikai döntések alkotmányossági felülvizsgálata, a politikai konfliktusok alkotmánybírósági eldöntése az alkotmánybíráskodás átpolitizálódását, politikai jellegét mutatja. Ezt a tevékenységet, valamint ennek a politikai folyamatokra való hatását nevezzük a politika eljogiasodásának. A politika eljogiasítása a politika többi funkciójának háttérbe szorulását jelenti. Csökken a politika autonómiája a közjó meghatározására és érvényesítésére, és háttérbe szorul a politika érdekegyeztetéses, kompromisszumos jellege. Az Alkotmánybíróság határozatainak anticipálása a törvényalkotásban, a parlamenti politikai vitákban éppúgy a politika eljogiasodásának a tünete, mint az Alkotmánybíróság – és a jog – politikai instrumentalizálása a politikai konfliktusban éppen alulmaradt fél, a politikai kisebbség részéről. Miközben az 1990-es években a magyar politikában az Alkotmánybíróság a politikai folyamat résztvevőjévé, s a politikai viták kikezdhetetlen tekintélyű „szuverén” eldöntőjévé vált, addig a széles hatáskör és az aktivista szerepfelfogás, valamint a politikai felek „felterjesztési” gyakorlata következtében kialakult alkotmánybírósági hatalom legitimitása mintha – feltételezésünk szerint az Alkotmánybíróság politikai aktivizmusa miatt – megroppant volna a politikai elitben. Az Alkotmánybíróság presztízse, tekintélye töretlen a közvéleményben (ahogy a politikai kultúráról szóló fejezetben láttuk), de csökkent a politikai vezető réteg szemében.

5. 5. Összefoglalás, további értelmezés Az alkotmánybíróságok tevékenységét gyakran mint „negatív törvényhozó” tevékenységet emlegetik. A törvények alkotmányossági felülvizsgálata ugyanis egy-egy törvényhozási aktus megsemmisítésére, azaz Miután az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette, hogy a választás napján külföldön lévő magyar állampolgárok nem szavazhatnak, a parlament beemelte az alkotmányba azt a kitételt, hogy a választójogot csak azok gyakorolhatják, akik a szavazás napján Magyarországon tartózkodnak. 6 A parlamentben felmerült például az a javaslat, hogy az Alkotmánybíróság elnökét ne maguk az alkotmánybírák, hanem a parlament válassza meg. Egy másik, a parlament Alkotmánybírósággal szembeni hatalmát növelő javaslat szerint a kétharmados törvények alkotmánysértő voltának megállapítását az Alkotmánybíróság tagjai közti legalább kétharmados többséghez kötné (Holló é. n., 106–112). 5



negatív törvényhozáshoz vezet. Az alkotmánybíróságok az alkotmány értelmezése alapján megmondják, mit nem csinálhat a törvényhozás, arról azonban – hatásköre szerint legalábbis – hallgatnak, hogy a törvényhozóknak mit kell csinálniuk ahhoz, hogy az adott kérdésben az alkotmányosság sérelme nélkül hozzanak törvényt. Az Alkotmánybíróság azonban gyakran éppen ez utóbbit teszi, amikor hosszas indoklással értelmezi saját döntését, s elemzi, hogy egy-egy megsemmisített paragrafus esetében az adott kérdésben melyek az alkotmányosság betartásának a kritériumai. A fentiekből láthattuk, hogy az Alkotmánybíróság is a politikai folyamatok egyik szereplője. Az Alkotmánybíróság széles jogköre, aktivitása, különösen az „első bíróság” időszakában a bírák textualizmuson túltekintő aktivista szerepfelfogása és döntési filozófiája mutatja, hogy az alkotmány és az alkotmányossági felülvizsgálat nem jelent valamiféle „objektív”, semleges, politika feletti normarendszert a politikai szereplők és intézmények számára, hanem maga is részese a politikai folyamatnak. Az Alkotmánybíróság politikai funkciója ez esetben a különböző – és az adott ügyben egymással össze nem egyeztethető – alkotmányos elvek közti választás, azaz – bár jogi érveken alapuló, de mégis – politikai jelleggel bíró döntés. Az Alkotmánybíróság politikai szerepét és politikai döntőbíró funkcióját világítja meg az Alkotmánybíróság belső döntéshozatali rendje (a többségi elv), továbbá a szavazási eredmények, valamint a párhuzamos és kisebbségi vélemények közzététele is. A magyar Alkotmánybíróság a létrehozását követő években mennyiségileg is aktív szerepet játszott a jogrend alkotmányossági felülvizsgálatában, minőségileg pedig nemcsak felülvizsgálóként, de gyakran – az absztrakt alkotmányértelmezés, illetve az alkotmányos „fehér foltok” kitöltésével – alkotmányozóként és jogalkotóként lépett fel. A bíróság alkotmányozó szerepét növelte a politikai alkotmányozási folyamat elakadása. A magyar Alkotmánybíróság nem illeszkedik be a hatalmi ágak rendszerébe, azokon – a bírói hatalmi ágon is – kívül áll, s jogkörével és tevékenységével mindhárom klasszikus hatalmi ág területére behatolt. A kormány, a parlament, a köztársasági elnök, a Legfelsőbb Bíróság és az önkormányzatok számára egyaránt hatalmi „ellensúllyá” vált. A magyar Alkotmánybíróság nemzetközi összehasonlításban is nagy politikai hatalomra tett szert, korlátozva a klasszikus politikai intézmények és szereplők, de azok között elsősorban a kormány és a kormány parlamenti politikai többségének hatalmát. Azaz az Alkotmánybíróság a kormánnyal és a parlamenttel szembeni erős ellensúlyt alkot a politikai rendszerben, de az Alkotmánybíróság határozatai – az azokban érvényesülő „guvernamentális” szempont következtében – nem vezettek kormányozhatatlansághoz. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor komoly szerepet játszott a jogállamiság megteremtésében, és a jogállamiság védelmének a legfontosabb politikai intézményévé vált Magyarországon. Kulcsfogalmak absztrakt normakontroll alkotmánybírák szelekciója Alkotmánybíróság aktivizmusa Alkotmánybíróság alkotmányozó funkciója Alkotmánybíróság átpolitizáltsága Alkotmánybíróság politikai szerepe Alkotmánybíróság törvényhozó funkciója Alkotmánybírósággal szembeni ellensúlyok alkotmányjogi panasz bírák rekrutációja, karrierútja bírák szerepfelfogása bírói felülvizsgálat elôzetes és utólagos normakontroll „láthatatlan alkotmány”



lavinaeffektus konkrét normakontroll politika eljogiasítása

6. Ajánlott irodalom Bihari Mihály 1999: Alkotmánybíróság és alkotmánybíráskodás. Magyar Jog, 4. szám. Bitskey Botond (szerk.) 2000: Tízéves az Alkotmánybíróság. Budapest. Győrfi Tamás 1996: Az Alkotmánybíróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle, 4. szám. Kukorelli István – Papp Imre – Takács Imre 2007: Az Alkotmánybíróság. In Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan. Budapest, Osiris, 439–471. o. Paczolay Péter 1993: Könyörtelen bírói hatalom? A bírói alkotmányértelmezés politikai szerepe. Jogállam, 2. szám. Paczolay Péter 1995: Alkotmánybíráskodás a politika és a jog határán. In uő. (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Budapest, 9–32. o. Pokol Béla 1992a: Aktivizmus és az Alkotmánybíróság. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Economix Rt., 150–155. o. Sajó András 1993: A „láthatatlan alkotmány” apróbetűi: a magyar Alkotmánybíróság első ezerkétszáz napja. Állam- és Jogtudomány, XXXV., 1–2. szám. Sólyom László 2001: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris.


9. fejezet - IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK 1. A bírói szervezet 2. Az ügyészség 3. A Magyar Nemzeti Bank 4. Az országgyűlési biztosok 5. Az Állami Számvevőszék 6. Az intézmények és a politikai logika 7. A közvetlen demokrácia intézményei A népszavazás mint mobilizációs és tematizációs eszköz A népszavazások témái Az eddig tárgyalt alapvető intézmények mellett egyéb intézmények is szerves részei a magyar közjogi berendezkedésnek. Az alábbiakban előbb a bírói szervezetről, az ügyészségről, a nemzeti bankról, az országgyűlési biztosokról és a számvevőszékről beszélünk, majd a közvetlen demokrácia intézményeit tárgyaljuk.

1. 1. A bírói szervezet A bíróságok feladata az igazságszolgáltatásban a jogalkalmazó tevékenység, azaz az általánosan megfogalmazott jogi normáknak konkrét ügyekben, esetekben való alkalmazása. A magyar alkotmány a bírói szervezetrendszer öt szintjét állapítja meg: a jogszolgáltatást a a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják. A Legfelsőbb Bíróság – mint legfőbb bírósági szerv – biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. Elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés kétharmados többséggel hatéves mandátummal választja, elnökhelyetteseit a Legfőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Az alkotmány érelmében a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A bíróságok igazgatását Magyarországon az 1997-es bírósági reform óta az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi. 1997 óta – ellentétben a legtöbb európai ország gyakorlatával – az úgynevezett külső igazgatás1 helyébe tehát a szervezeti autonómia lépett. A testületnek 15 tagja van: 9 bíró, az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, valamint a parlament két bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke. A testületben tehát a politikusok – köztük az igazságügy-miniszter – kisebbségben vannak a bírósági-szakmai szereplőkhöz képest. Miután a tanács akkor határozatképes, ha az ülésen tagjainak legalább kétharmada jelen van, a testület tíz bíró tagja a határozatképességet és a legfontosabb döntésekhez szükséges többséget is biztosítani képes. A rendszerváltást követően a parlament egyetlen kivétellel eddig minden alkalommal elsőre, jelentős többséggel döntött a Legfelsőbb Bíróság elnökének személyéről. 1990-ben, 1996-ban és 2002-ben is a kormánykoalíciónál szélesebb kör szavazott bizalmat az intézmény vezetőjének (1. táblázat). 1996-ban azonban az államfő jelöltje az első szavazáson nem kapta meg a szükséges kétharmados többséget, 2 az egy hét múlva tartott újabb választás azonban már – ugyanazon jelölt esetében – eredményes lett.

9.1. táblázat - 1. táblázat A Legfelsőbb Bíróság elnökei

1 2

1997-ig Magyarországon a kormány az igazságügyi miniszteren keresztül határozott a szervezeti-pénzügyi kérdésekről. Solt Pál 1996. június 4-én – a szükséges 258 szavazat helyett – 254 igen szavazatot kapott.


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK

Megválasztás idôpontja* Solt Pál

1990. június 25. (konszenzus, 302 igen)

Solt Pál


Lomnici Zoltán


* Zárójelben az LB elnökét ténylegesen ajánló politikai szereplők megnevezése és az igen szavazatok száma. Forrás: www.parlament.hu. 1990 után a magyar bírósági rendszer leginkább a függetlenség és a hatékonyság kérdéseivel jelent meg a politikai vitákban. Előbbi a bíróságok politikamentességének kérdését jelentette, utóbbi a bírói eljárás gyorsaságát – pontosabban annak hiányát, az eljárások elhúzódását (Solt 2000, 271). 1997-ben a bírósági reform komoly politikai konfliktusok után született meg: a törvényjavaslatot a kormánykoalíció mellett az FKGP is megszavazta, a többi ellenzéki párt azonban ellene foglalt állást. Az 1998-as kormányváltást követően az ítélőtáblák felállítása okozott politikai vitát: az ügyben a Legfelsőbb Bíróság elnöke is nyilvános konfliktusba került a miniszterelnökkel. Az Alkotmánybíróság 2001-es határozatában megállapította, hogy a parlamentet alkotmányos mulasztás terheli az ítélőtáblákat illetően, amelyek felállítására végül 2003–2005-ben került sor. A bíróságok politikai szerepéhez tartozik a perlési politizálás kérdése is. A jog és politika összekapcsolódásának sajátos esetéről beszélhetünk akkor, ha a politika a bírósági pereken keresztül igyekszik megvalósítani a céljait (Pokol 2001, 275). Az egyes politikai szereplők több ügyet a bíróságok előtt igyekeztek eldönteni.3

2. 2. Az ügyészség A közhatalmat képviselő ügyészségek alapvetően két modell szerint foglalnak helyet az egyes országok intézményrendszerében. Az országok legtöbbjében az ügyészség a kormány alá rendelten végzi munkáját, az ügyészség vezetője a kormány bizalmából dolgozik, leggyakrabban az igazságügy-miniszter nevezi ki. A másik lehetőség az önálló vagy parlamentnek alárendelt ügyészi modell, amelyben az ügyészség – a bírósághoz hasonlóan – független a végrehajtó hatalomtól, vezetőjét a parlament választja, és a parlamentnek tartozik beszámolási kötelezettséggel. A magyar megoldás az Európában szokatlan önálló ügyészi modellt jeleníti meg. Az Alkotmánybíróság 2004-ben világossá tette, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve a parlamentnek, azaz a legfőbb ügyész sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható egyedi döntés meghozatalára vagy megváltoztatására. Kormányzati körökben azonban több-kevesebb kidolgozottsággal minden ciklusban felmerült az ügyészség kormány alá rendelése. Miután azonban a kérdés politikai dimenziót kapott, a kétharmados többséget igénylő alkotmánymódosításra – elsősorban nem elvi okok, hanem politikai jellegű bizalmatlanság, a kormány „túlhatalmától” való félelem miatt – eddig nem került sor. Az alkotmány a szervezet három feladatát sorolja fel: az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetésvégrehajtás törvényessége felett. Ezen túlmenően az ügyészség törvénysértés esetén fellép a törvényesség védelmében. A legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára a parlament – a jelen lévő képviselők egyszerű többségével – hat évre választja, a legfőbb ügyész helyetteseit pedig a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A legfőbb ügyész a parlamentnek felelős, interpellálható és működéséről köteles beszámolni. Az ügyészeket a legfőbb ügyész nevezi ki, és – ellentétben a bíróság vezetőjével – utasítási joggal rendelkezik az egyes döntésekkel kapcsolatban. Az ügyészek – a bírákhoz hasonlóan – nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet sem folytathatnak. 1990-ben és 1996-ban politikai konszenzus alapján választotta meg a parlament a legfőbb ügyészt (2. táblázat). 2000 tavaszán két évvel mandátumának lejárta előtt Györgyi Kálmán indoklás nélkül lemondott. A legfőbb ügyész döntése komoly politikai vitát eredményezett, az ellenzék nyomásgyakorlással vádolta a kormányt. A konfliktus csak fokozódott, amikor a Fidesz korábbi országgyűlési képviselőjelöltjét, az általános ombudsman akkori helyettesét jelölte Göncz elnök, majd választotta meg a kormánypárti többség legfőbb ügyésznek. 2006ban Sólyom elnök – a korábbi gyakorlattal ellentétben – a jelölést megelőzően nem egyeztetett a parlamenti

E körbe tartoznak a pártok belső vitáit lezáró (lásd a KDNP és az FKGP esetét), a különböző politikai eljárások (például a kisebbségi választások) vagy éppen szakpolitikai lépések törvényességét megállapító bírósági döntések. 3


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK pártokkal. Első jelöltjét a parlamenti többség el is utasította a szavazáson, a második – szintén nem egyeztetett – jelölt azonban az 1990 utáni legszélesebb támogatást kapta az Országgyűlésben.

9.2. táblázat - 2. táblázat A legfőbb ügyészek Név

Megválasztás idôpontja*

Györgyi Kálmán


Györgyi Kálmán


Polt Péter

2000. május 2. (kormánypártok, 206 igen)

Kovács Tamás

2006. október 9. (elnök, 320 igen)

* Zárójelben a legfőbb ügyészt ténylegesen ajánló politikai szereplők megnevezése és az igen szavazatok száma. Forrás: www.parlament.hu. Az ügyészség kapcsán a legtöbb politikai vita 2000 után volt tapasztalható. Az alkotmányos szabályozás, amely nem ír elő minősített többséget a legfőbb ügyész megválasztásához, lehetőséget adott arra a kormánypártoknak, hogy saját – nem konszenzusos – jelöltjüket válasszák meg az ügyészség élére, ezzel kvázi „kormányzati” szerepbe helyezve a legfőbb ügyészt. Polt Pétert az MSZP-SZDSZ állandó nyomás alatt tartotta, parlamenti interpellációk, felszólalások és médiaesemények sora következett. Az ügyészség állítólagos politikai befolyásoltsága előbb csak politikai, majd szakmai vitát is kiváltott. A legfőbb ügyész elleni politikai támadások a 2002-es kormányváltás után sem szűntek meg, a parlamentben akadt olyan nap is, hogy a legfőbb ügyészt a kormánypárti többség kétszer is leszavazta. Az Alkotmánybíróság 2004-ben az ügyészség indítványára a legfőbb ügyész interpellálhatóságával kapcsolatban megállapította, hogy a legfőbb ügyész feladatainak ellátása során hozott egyedi döntéséért nem tartozik politikai felelősséggel a parlamentnek: azaz a hozzá intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása nem érinti közjogi helyzetét. A magyar jegybank független intézmény, vezetői nem felelősek sem a parlamentnek, sem a kormánynak. A részvénytársasági formában működő bank számára az alkotmány a monetáris politikáért való felelősséget írja elő. A bank elnökét nem a parlament választja, hanem a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. A köztársasági elnök – a bank elnökének javaslatára, a miniszterelnök egyetértésével, szintén hat évre – legalább három, legfeljebb öt alelnököt nevez ki. A bank legfőbb döntéshozó szerve a Monetáris Tanács. A legalább kilenc-, legfeljebb tizenegy tagú testület dönt az alapkamatról. A tanács elnöke a jegybankelnök, tagja az elnök által megjelölt egy alelnök, valamint a köztársasági elnök által kinevezett személyek. Utóbbiak közül négyet a jegybank elnöke javasolhat, de szükség van a miniszterelnök egyetértésére is. A többi tagot a miniszterelnök jelöli. Mindez azt jelenti, hogy a miniszterelnök akarata alapján összeállított tanács akár az elnökkel szemben is dönthet; azaz az elnök ugyan a bank vezetője, de nem feltétlen és különösen nem egyedüli meghatározója a monetáris politikának. A Magyar Nemzeti Bank élére 1990 júniusában hatpárti konszenzussal került Surányi György. Az új jegybanktörvény 1991-es hatálybalépése után Antall kormányfő Bod Péter Ákost javasolta az MNB élére. Az Antall-kormány korábbi ipari minisztere sem töltötte ki azonban mandátumát: 1994 végén az akkori kormányfő nyomására lemondott posztjáról. 1995-ben – Horn miniszterelnök jelölése alapján – ismét Surányi György kerül a bank élére. Surányi esetleges újabb távozása az 1998-tól hivatalba lépő jobboldali koalíció időszakában állandóan napirenden maradt, ám az elnök kitöltötte hatéves ciklusát. 2001 márciusában Orbán kormányfő Surányi utódjának Járai Zsigmondot, az Orbán-kormány korábbi pénzügyminiszterét jelölte. A 2002-ben hivatalba lépő MSZP-SZDSZ kormány és a jegybankelnök között az elnök mandátumának teljes időszakában éles konfliktusok voltak. A kormány az elnök hatalmát 2004-ben még törvénymódosítással is csökkenteni igyekezett olyan módon, hogy a Monetáris Tanács létszámát felemelte.

9.3. táblázat - 3. táblázat A kormányok és a jegybank kapcsolata Idôszak

MNB elnöke

Kormányfô


A kapcsolat jellemzôje


1990–1991

Surányi György

Antall József

partner, konfliktus

1991–1993

Bod Péter Ákos

Antall József

szövetséges

1993–1994

Boross Péter

szövetséges

1994

Horn Gyula

lemondáshoz vezetô nyílt konfliktus

Horn Gyula

szövetséges

Orbán Viktor

konfliktus

Orbán Viktor

szövetséges

2002–2004

Medgyessy Péter

konfliktus

2004–2006

Gyurcsány Ferenc

konfliktus

1995–1998

Surányi György

1998–2001 2001–2002

Járai Zsigmond

majd

nyílt

A jegybank elsősorban a mindenkori kormányzat pénzügypolitikájához kapcsolódik, de a monetáris politikát önállóan határozza meg. A függetlenségére kényes intézmény egyrészt számos konfliktusba keveredett az aktuális kormányzattal, másrészt a kormányhoz való viszonya gyakran változott. A felmerülő politikai vitákban egyrészt gazdaságpolitikai, másrészt személyi-politikai ellentéteket találunk a kormány vezetője (és a pénzügyekért felelős miniszterek), valamint a bank elnöke között (3. táblázat). Ezek az ellentétek éppen a bank függetlensége és az elnöknek a kormánytól eltérő ciklusa miatt alakulhattak ki: minden egyes kormányváltást követően az aktuális miniszterelnöknek szembesülnie kellett azzal a ténnyel, hogy az elődje által előterjesztett bankvezető pozíciója – a mandátum hátralévő idejében – nem része a politikai „zsákmánynak”. A hűvös viszony vagy – az alkotmányos konstrukciótól idegen – „önkéntes” távozással rendeződött, vagy kellemetlen társbérletet eredményezett.

3. 4. Az országgyűlési biztosok Az ombudsmani intézmény az állampolgárok egyéni jogvédelmének eszköze. A biztosok feladata, hogy a közigazgatás működése során az állampolgárokat ért sérelmeket feltárják, és azok orvoslására javaslatot tegyenek. Az ombudsmanokat a köztársasági elnök javaslatára a parlament a képviselők kétharmadának szavazatával hat évre választja, a biztosok egyszer újraválaszthatóak. Működésükről a törvényhozásnak rendszeresen beszámolnak, javaslatokat, ajánlásokat fogalmaznak meg. Miután az ombudsmanok nem jogosultak a jogszabályok megváltoztatására, legfőbb fegyverüknek a nyilvánosság számít. Ha az állampolgári jogok megsértését tapasztalják, a közvélemény és a törvényhozás felé fordulva próbálhatnak meg nyomást gyakorolni az érintett szervekre. Az alkotmány az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosáról rendelkezik. Az alkotmány szerint a parlamentnek lehetősége van egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost választani. Ezek alapján a biztosokról szóló – kétharmados többséget igénylő – törvények adatvédelmi biztos megválasztásáról is rendelkeztek. Magyarországon először az 1989-es alkotmánymódosítás kapcsán jelent meg az intézmény. Hiába szerepelt azonban az alkotmányban az országgyűlési biztosokról szóló rész: a részletes szabályokat tartalmazó törvény elfogadására 1993-ban, az első biztos megválasztására pedig csak 1995-ben került csak sor. 1993-ban jelölt először a köztársasági elnök biztosokat,4 a parlamenti szavazáson azonban egyik kanditátus sem kapta meg a szükséges kétharmados többséget. A sikertelen választást követően a hat parlamenti párt közösen kérte meg a jelölés elhalasztására a köztársasági elnököt. Később olyan elképzelések is nyilvánosságra kerültek, hogy talán – a jogállami intézmények kiépülése miatt – nincs is szükség parlamenti biztosokra. Végül a második parlamenti Göncz Árpád az állampolgári jogok biztosának ifj. dr. Trócsányi Lászlót, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének dr. Tóth Juditot és adatvédelmi biztosnak dr. Majtényi Lászlót javasolta 4


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK ciklusban politikai megállapodás született: a kétharmados többséggel rendelkező koalíció a négy posztból egyet „átengedett” az ellenzéknek, így 1995 nyarán a parlament a „3:1”-es egyezség alapján megválasztotta az első ombudsmanokat (4. táblázat). Az első négy biztos hatéves megbízatása 2001-ben járt le. Időközben az általános biztos helyettesét a parlament legfőbb ügyésszé választotta, ám a másik három biztos hivatali idejéből hátralévő több mint egy évben sem a távozó, sem az újonnan megválasztott köztársasági elnök nem jelölt újabb személyt a posztra. 2001 nyarán Mádl államfő egy újabb politikai megállapodást hozott tető alá a jelöltek személyéről: a korábbi „3:1”-es formula helyett most a kormánypártok és az ellenzék egyaránt 2-2 jelöltjét nevezte meg. Három jelöltet a parlament meg is választott, ám egyikük nem kapta meg a szükséges kétharmados többséget. Ennek következtében az adatvédelmi biztos személye körül politikai konfliktus robbant ki: az elnök második jelöltjét is leszavazta a parlament.5 Öt hónapon keresztül betöltetlen maradt a hivatal, s ebben az időszakban a politikai pártok ismét felvetették az intézményes változtatás lehetőségét. 2001 végén az államfő harmadik jelöltje végül megkapta a szükséges támogatást (4. táblázat).

9.4. táblázat - 4. táblázat Országgyűlési biztosok Hivatal

1995. június 30.*

2001. június 19.*

Általános biztos

Gönczöl Katalin (kormány, 274 Lenkovics Barnabás (kormány, 272 igen) igen)

Általános biztos helyettese

Polt Péter** (ellenzék, 284 igen)

Adatvédelmi biztos

Majtényi László (kormány, 285 Péterfalvi Attila*** (kormány, 325 igen) igen)

Nemzeti és etnikai jogok biztosa

Kaltenbach Jenô (kormány, 293 Kaltenbach Jenô (ellenzék, 286 igen) igen)

Takács Albert (ellenzék, 290 igen)

* Zárójelben a biztost ajánló politikai erők megnevezése és az igen szavazatok száma. ** Polt Pétert 2000 májusában a parlament legfőbb ügyésznek választotta, így több mint egy évig a poszt betöltetlen maradt. ***Péterfalvi Attilát 2001. december 11-én választotta meg a parlament. Forrás: www.parlament.hu. A parlamenti biztosi intézmény Magyarországon a közvélemény szemében népszerű hivatalnak számít. Különösen az első biztosok idejéből származó néhány politikai konfliktus tapasztalata alapján azt mondhatjuk, hogy a politikai osztályban elsősorban a mindenkori ellenzéki pártok fordulnak előszeretettel az ombudsmanokhoz. A biztosok szerepe a politikai versenyben abban az értelemben hasonlít az Alkotmánybíróságéhoz, hogy számos politikai konfliktus folytatódott a hivataloknál, vagy legalábbis gyakran próbálkoztak a politikai erők, hogy a hivatalt bevonják a politikai vitákba. Természetesen a biztosok egészen más hatáskörrel rendelkeznek, mint a kötelező erejű döntéseket hozó Alkotmánybíróság, ám a politikai konfliktusokban jelentős befolyásoló erővel – kvázi döntőbírói szereppel – bírnak az egyes állásfoglalások, nyilatkozatok.

4. 5. Az Állami Számvevőszék Az Állami Számvevőszék a parlament pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerveként működik. A számvevőszék alapvetően az államháztartással és a költségvetéssel kapcsolatos ellenőrzéseket végez, tevékenysége kiterjed a pártok pénzügyeinek vizsgálatára is. Tevékenységéről nyilvános jelentést készít. Korlátozza a lehetőségeit, hogy ellenőrzései során elsősorban a törvényességet vizsgálja: a kampányköltségek vizsgálatakor például csak a pártok által bemutatott dokumentumokból dolgozhat.

Az első jelölt, Maczonkai Mihály 198, a második jelölt, Berki Ádám 183 szavazatot kapott. Az ellenzéki pártok szakmai indokokkal – a jelöltek nem kellő adatvédelmi felkészültségével – indokolták az elutasítást. 5


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK Az intézmény elnökét és alelnökeit 12 évre az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával lehet megválasztani.6 Az Állami Számvevőszék élére a parlament már 1989 októberében, az alkotmány módosítását követően megválasztotta Hagelmayer Istvánt. A rendszerváltás utáni első elnök azonban nem tudta kitölteni hivatalát, 1996 nyarán megromlott egészségi állapota miatt kénytelen volt lemondani. Ezt követően utódját másfél évig nem sikerült megválasztani.7 Végül 1997 végén Kovács Árpád kapta meg a szükséges kétharmados többséget.8 A „nemzet lelkiismeretének” (Papp 2007, 398) is nevezett számvevőszék – politológiai és nem alkotmányjogi értelemben – hasonlóan az Alkotmánybírósághoz és a parlamenti biztosokhoz, a „politikai folytatása más eszközökkel” szerepet is betölt a magyar politikai rendszerben. A szervezethez gyakran fordulnak a politikai erők, vizsgálatai és állásfoglalásai komoly médiavisszhangot kapnak, és hivatkozási alapként szolgálnak a politikai vitákban. Különösen a költségvetési folyamatban (Papp 2007, 389–393) van kitüntetett szerepe a számvevőszéknek. A parlament a költségvetési és zárszámadási törvényt a szervezet véleményével együtt tárgyalja, az elnök által ismertetett vélemény állandó hivatkozást jelent a politikai vitákban.

5. 6. Az intézmények és a politikai logika Az eddig tárgyalt intézmények politikai szerepe – a jogkörökön túlmenően – annak alapján is meghatározható, hogy milyen mechanizmus, politikai logika alapján működnek. Ez a logika legjobban kormányváltásokkor, illetve a pozíciók betöltésekor mutatkozik meg. A legtöbb esetben a megválasztáshoz vagy a kinevezéshez elegendő a miniszterelnök, illetve a kormánytöbbség akarata (5. táblázat). Az értelemszerűen idetartozó miniszterelnöki és kormányzati pozíciókon túl ilyen a házelnöki poszt, a legfőbb ügyész és a Nemzeti Bank elnökének státusa. A kormánytöbbség – amennyiben a pozíció betöltésére kerül sor – megteheti, hogy a parlamenti ellenzékkel történő egyeztetés nélkül juttasson személyeket ezen intézmények élére. Amikor tehát akár a Nemzeti Bank, akár az ügyészség kapcsán „társbérlet” jön létre (azaz a kormánynak az előző kormány által hivatalba segített szereplővel kell együttműködnie), a kormányok gyakran törekednek arra, hogy állandó politikai nyomás alatt tartsák az intézmények vezetőit, hogy minél előbb „megszerezzék” ezeket a pozíciókat. A köztársasági elnök megválasztásához is elegendő – a harmadik fordulóban – a kormánytöbbség: azaz ha egy adott kormányzati ciklusban jár le az elnök megbízatása, ez a poszt is végső soron – az intézmény logikájából fakadóan – koalíciós „zsákmánynak” számít. Az intézmények egy másik csoportjának élén kizárólag széles konszenzus alapján lehet változtatni. A kétharmados többséget igénylő Legfelsőbb Bíróság elnökének és az Állami Számvevőszék vezetőinek megválasztásához az aktuális politikai erők megegyezése szükséges. Mindkét pozícióba éppen ezért szakmailag elismert, politikailag neutrális emberek kerülnek. Ha nem jön létre ilyen széles megegyezés, az is előfordulhat, hogy a pozíció egy ideig betöltetlen marad. Végül bizonyos hivatalok – általában több személy egyidejű megválasztása miatt – lehetőséget adnak politikai alkuk kötésére az egyes táborok között. Ha sikeres politikai megegyezés születik, az egyes pártok jelöltjeit a másik oldal is támogatja. Ebben a megoldásban a pártok elsődleges érdeke, hogy a szakmaiság mellett a lojalitás szempontjait – azaz politikai szempontokat – is érvényesítsék. Ilyen mechanizmus alapján működik többes jelölés esetén az Alkotmánybíróság tagjainak és a parlamenti biztosoknak a megválasztása, valamint minden esetben a parlamenti bizottságok elnökeinek megnevezése.

9.5. táblázat - 5. táblázat Az egyes intézmények politikai logikája Intézmény

A politikai kontroll módja kormánytöbbség

Miniszterelnök

+

Államfô

+

széles konszenzus

politikai alku

A jelölés is a parlament és nem az államfő feladata. A parlamentben egy nyolctagú jelölőbizottság tehet javaslatot az elnök és az alelnökök megválasztására. 7 1997. május 6-án Nyikos László (200 igen szavazat), 1997. július 1-én pedig Naszvadi György (234 igen) jelölését utasította el a parlament. A jelölések kapcsán az MSZP-SZDSZ koalíció is megosztott volt. 8 1997. december 9-én Kovács Árpádot 273 szavazattal választotta meg a parlament. 6



Házelnök

+

Alkotmánybíróság tagjai

+

Parlamenti elnökök

+

bizottsági

Legfelsôbb Bíróság elnöke

+

Legfôbb ügyész

+

Nemzeti Bank elnöke

+

Ombudsmanok Állami vezetôi

Számvevôszék

+ +

6. 7. A közvetlen demokrácia intézményei A magyar parlamentarizmus képviseleti demokrácia. Az alkotmány lehetőséget teremt azonban arra, hogy – miként a népszavazási törvény fogalmaz – az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében, illetőleg a képviseleti döntések befolyásolásában vagy megváltoztatásában a nép közvetlenül, szavazás útján is részt vehessen. A közvetlen demokrácia intézményei a demokratikus hatalomgyakorlás körébe tartoznak, az azonban nem egyértelmű, hogy pontosan hol helyezkednek el ebben a rendszerben. Az Alkotmánybíróság 1993-ban egy elutasított népszavazási kezdeményezés kapcsán kimondta, hogy a népszavazás a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. 1997-ben, amikor a kormány által kezdeményezett és egy aláírásgyűjtéssel indított népszavazás versengett egymással, az Alkotmánybíróság úgy látta, hogy a kötelezően elrendelendő referendum a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Az ügy ura – fogalmazott a testület – ilyenkor a nép, a parlament csak kiszolgáló és végrehajtó szerepet játszik. A magyar közjogi berendezkedés a közvetlen demokrácia két intézményét ismeri: a népszavazást és a népi kezdeményezést.9 A két intézményről szóló törvényt 1989 nyarán, még az őszi alkotmánymódosítás előtt fogadta el a parlament. Miután a „koraszülött” (Kukorelli 1998, 469) törvény több ponton nem volt összhangban az alkotmánnyal, az Alkotmánybíróság az első ciklusban – majd 1997-ben is10 – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, és arra utasította a parlamentet, hogy hozza összhangba a népszavazási törvényt az alkotmánnyal. A parlament végül az 1997–1998-ban végezte el ezt a munkát: 1997-ben a népszavazásra vonatkozó legfontosabb szabályokat beemelte az alkotmányba, majd 1998 elején új törvényt fogadott el. Az 1989-es törvény alkotmányjogászi értékelések szerint „szokatlanul liberális” – azaz a közvetlen demokrácia intézményét pártoló – volt (Dezső 2007, 181). A törvény szerint egy sikeres népszavazási kezdeményezéshez 100 ezer aláírás összegyűjtésére volt szükség az aláírások gyűjtésére vonatkozó időkorlát és részletes kizáró témalista nélkül. Az 1997–1998-as szabályok jelentősen szigorították a feltételeket, négy hónapos korlátot iktattak be, és egyértelműen szűkítették a feltehető kérdések körét. Az alkotmány értelmében nem lehet népszavazást tartani az alábbi tárgykörökben:

A népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az adott kérdést a parlament tûzze napirendjére. A hatályos szabályok szerint a kezdeményezõknek 2 hónap alatt kell 50 ezer hiteles aláírást gyûjteniük. Ebben az esetben a parlament köteles megtárgyalni a kezdeményezést, ám annak tartalmával nem kell egyetértenie. Az 1990 utáni több mint húsz népi kezdeményezés közül a legjelentõsebb a negyedik parlamenti ciklusban a sorkötelezettség eltörlése érdekében az SZDSZ által elindított aláírásgyûjtés volt: a párt több mint 200 ezer aláírást gyûjtött. A parlament a javaslatot megtárgyalta és elvetette. A legtöbb népi kezdeményezés esetén (lakáshitelek, új vasúti törvény, lakáskamatok, autózással kapcsolatos állami bevételek, közalkalmazottak jogállása, nõk nyugdíjkorhatára, energetikai privatizáció ügyében) a parlament a napirendi pontként való tárgyalást is elutasította. 10 Az AB 1997-ben december 31-i határidõvel megsemmisítette az 1989-es törvényt, és ismételten felhívta a parlament figyelmét a jogalkotási feladat teljesítésére. 9


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről, d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) a Kormány programjáról, g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, j) a közkegyelem gyakorlásáról. Az aláírásgyűjtő íveket hitelesítő Országos Választási Bizottság (OVB), valamint annak döntését kifogás esetén elbíráló Alkotmánybíróság11 többek között azt vizsgálja, hogy a kérdés egyértelműen megválaszolható-e, hogy az eredményes népszavazás esetén a következmények világosak lennének-e, illetve, hogy az ügy a parlament hatáskörébe tartozik-e, és nem ütközik-e a fenti tiltó témakörökbe. Az alapvetően alkotmányjogi értelmezéssel alátámasztott döntés politikai jelentőségű, ezért gyakori viták tárgya. Arról nem is beszélve, hogy nem egyértelmű: a költségvetés vagy a kormányprogram esetén például hogyan kell értelmezni a tilalmat. 1999-ben az OVB és az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök közvetlen választására irányuló népszavazási kezdeményezés esetén eltérően értékelte az alkotmány módosításának lehetőségét is: előbbi szerint csak az alkotmánynak a népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó szabályairól nem lehet népszavazást tartani, utóbbi testület viszont úgy döntött, hogy alkotmánymódosításra – az alkotmányban előírt eljárási rendben – csak a törvényhozásnak van lehetősége, de a parlament által elfogadott alkotmánymódosításról lehet népszavazás tartani. További nehézséget jelent, és politikai vitákra ad lehetőséget, hogy nem tisztázott, egy esetleges sikeres népszavazás mennyi időre köti meg az Országgyűlés kezét, mikor alkothat majd – illetve alkothat-e egyáltalán valamikor – a népszavazással ellentétes tartalmú törvényt. Mint ahogy az sem derül ki a szabályozásból, hogy ugyanazon tárgykörben mennyi idő után lehet ismét népszavazást tartani. Országos népszavazást csak a parlament rendelhet el: a népszavazás kötelező vagy fakultatív, illetve véleménynyilvánító vagy ügydöntő lehet. Ha legalább 200 ezer választópolgár hiteles aláírása gyűlik össze, akkor a népszavazást a parlamentnek el kell rendelnie (kötelező népszavazás) függetlenül attól, hogy a népszavazás kiírásával egyetért-e. Az ilyen népszavazás mindig ügydöntő, tehát annak eredménye a törvényhozásra nézve kötelező. Ha 100 ezer választópolgár, a köztársasági elnök, a kormány vagy a parlamenti képviselők egyharmada kezdeményezi a népszavazást, a parlament csak arra köteles, hogy fontolja meg a népszavazás elrendelését, mérlegelje, hogy a népszavazást kiírja-e, vagy sem. Az ilyen fakultatív népszavazás véleménynyilvánító és ügydöntő is lehet a parlament döntésétől függően. A népszavazások időpontját a köztársasági elnök tűzi ki az azt elrendelő országgyűlési határozat közzétételét követő 90 napon belüli időpontra (6. táblázat).12

9.6. táblázat - 6. táblázat Az aláírásgyűjtéssel támogatott népszavazás menetrendje Szereplô

Cselekmény

kezdeményezôk

aláírásgyûjtô benyújtása

Határidô ív

és

a

kérdés bármikor

Az Alkotmánybíróság ilyen esetekben a kifogást soron kívül bírálja el. Két lehetősége van: vagy helyben hagyja a határozatot, vagy megsemmisíti, és új eljárásra utasítja az OVB-t. 12 A népszavazás nem tartható meg a parlamenti és önkormányzati választással együtt, illetve az azokat megelõzõ és követõ 41 napon belüli idõszakban. 11



OVB

döntés az aláírásgyûjtô ív és a 30 napon belül kérdés hitelesítésérôl

bárki

jogorvoslat az OVB döntése ellen

15 napon belül

Alkotmánybíróság

döntés a jogorvoslatról

nincs (soron kívül)

kezdeményezôk

aláírások gyûjtése és benyújtása

4 hónapon belül

OVB

aláírások ellenôrzése

45 napon belül

parlament

döntés a népszavazás elrendelésrôl kötelezô: 15 napon belül fakultatív: 30 napon belül

házelnök

államfô tájékoztatása a parlament 3 napon belül döntésérôl

bárki

jogorvoslat a parlament döntése 8 napon belül ellen

Alkotmánybíróság

döntés a jogorvoslatról

államfô

népszavazás idôpontjának kitûzése 15 napon belül

választók

szavazás

nincs (soron kívül)

kitûzés után 90 napon belül

Az 1997-es alkotmánymódosítás a népszavazás érvényességére és eredményességére vonatkozóan is új szabályt állapított meg. Korábban az összes választópolgár több mint felének részvételére volt szükség az érvényességhez. A módosítás ennél enyhébb elvárást fogalmazott meg: az ügydöntő országos népszavazás akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ ad. 13 Mindez azt jelenti, hogy elsöprő egyirányú véleménytöbbség esetén akár 26–30, míg kiegyenlített vélemények esetén csak legalább 45–51 százalékos részvétel esetén lehet sikeres a népszavazás. A módosítás értelmét mind az 1997-es, mind a 2003-as népszavazás megmutatta: az 1997 előtti szabályozás alapján egyik népszavazás sem lett volna érvényes (7. táblázat).

6.1. A népszavazás mint mobilizációs és tematizációs eszköz A népszavazás a magyar olyan politikai eszközt jelent a különböző politikai szereplők (pártok és egyéb politikai szervezetek, mozgalmak) számára, amely elsősorban két cél szolgál: mobilizálja a szimpatizánsokat és alkalmas a napirenden való szereplésre. A népszavazási kezdeményezések eddigi története azt mutatja, hogy leginkább a pártok által kezdeményezett aláírásgyűjtések között voltak olyanok, amelyek a népszavazás tényleges megtartásához vezettek. 1989-ben az SZDSZ és a Fidesz, 1990-ben az MSZP kezdeményezett sikerrel népszavazási akciót, az utóbbi azonban az alacsony részvételi arány miatt érvénytelen volt (7. táblázat). 1997-ben az ellenzéki pártok kezdeményeztek népszavazást a földtulajdonlás kérdésében. A Horn-kormány megkísérelte a kezdeményezés „megelőzését” saját kérdések megfogalmazásával, az Alkotmánybíróság azonban alkotmányellenesnek nyilvánította a 200 ezernél több aláírás parlamenti „felülbírálatát”. A földügyben népszavazás megtartására mégsem került sor. A népszavazás kiírására vezetett viszont a kormány másik kezdeményezése Magyarország NATO-csatlakozása ügyében. Az eredetileg véleménynyilvánítónak elképzelt népszavazást a kormány – az egyik ellenzéki párt javaslatát átvéve – végül kötelező erejű (ügydöntő) népszavazásra módosította, és mint ilyet rendezte meg. 2003-ban a Medgyessy-kormány javaslatára tartottak eredményes ügydöntő népszavazást az ország Európai Unióhoz történő csatlakozásáról. 2004-ben két parlamenten kívüli szervezet, a Munkáspárt és a 13

Helyi népszavazásokra más szabályok vonatkoznak: ott az összes választópolgár több mint felének részvétele kell az érvényességhez.


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK Magyarok Világszövetsége kezdeményezésére került sor újabb népszavazásra: a kormány- és az ellenzéki pártok közötti éles vitát kiváltó referendum azonban eredménytelen lett. A párttámogatás nem vezet feltétlen a sikerhez. Az FKGP 1995-ös kampánya a közvetlen elnökválasztásért éppúgy kudarcba fulladt, mint a Munkáspárt szintén 1995-ös kezdeményezése a NATO-csatlakozás ellen, ugyanis a parlament – az első esetben az Alkotmánybíróság, a második esetben az Országgyűlés saját döntése alapján – a szükséges számú aláírás összegyűjtése ellenére sem írta ki a népszavazást. 2001-ben az MSZP által bejelentett népszavazási kezdeményezés az aláírásgyűjtésig sem jutott el: az Alkotmánybíróság a négy feltenni szándékozott kérdés közül kettőt is elutasított. Míg a pártok által kezdeményezett népszavazási kezdeményezések hol sikeresek, hol sikertelenek voltak, a civil szervezetek által kezdeményezett népszavazási akciók rendre kudarcba fulladtak. A népszavazás intézménye tehát elsősorban a kormány, másodsorban a politikai pártok de nem a civil mozgalmak „kezében” vált sikeres mobilizációs eszközzé. A parlamenti pártok, illetve a politikai elit – ha azok nem az ő politikai céljait szolgálták – „visszaverte” a népszavazási kezdeményezéseket, azaz inkább demobilizációs stratégiát folytatott.

9.7. táblázat - 7. táblázat Megtartott népszavazások  Idõpont 

Téma

Kérdés

Kezdeményezô Részvétel %

Eredmény %  Igen

Nem

összes szavazat (teljes népesség) 1989. Köztársasági „Csak az SZDSZ, Fidesz 58,03 november 26. elnök országgyûlési megválasztása választások után kerüljöne sor a köztársasági elnök megválasztásá ra?” 

50,07

49,93

„Kivonuljanak -e a pártszervek a munkahelyekr ôl?” 

95,15

4,85

MSZMP „Elszámoljonvagyonelszám e az MSZMP olása a tulajdonában, vagy a kezelésében levô vagyonról?” 

95,37

4,63

Munkásôrség „Feloszlassákfeloszlatása e a Munkásôrsége t?”

94,94

5,07

85,90

14,10

Pártszervezete k kivonulása a munkahelyekr ôl

1990.

július Köztársasági

„Kívánja-e ön, MSZP

13,91*


IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK elnök közvetlen választása

29.

1997. NATOnovember 16. csatlakozás

2003. 12.

április EUcsatlakozás

2004. december 5.

hogy a köztársasági elnököt közvetlenül válasszák meg?” „Egyetért-e Kormány azzal, hogy a Magyar Köztársaság a NATO-hoz csatlakozva biztosítsa az ország védettségét?” 

49,24

Egyetért-e Kormány azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon? 

45,62

Kórházprivati „Egyetért-e ön Munkáspárt záció azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzat i tulajdonban, ezért az országgyûlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?”

85,33

14,67

(41,50)

83,76

16,24

(38,00)

37,49

Kettôs „Akarja-e, MVSZ állampolgársá hogy az g Országgyûlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással – kérelmére – magyar állampolgársá got kapjon az a magát magyar nemzetiségûn ek valló, nem Magyarország 143 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

65,02

34,98 

(23,89)**

51,57 (18,90)**

48,43

IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK on lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. §-a szerinti »magyar igazolvánnyal « vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?” * A szavazás az alacsony részvétel miatt érvénytelen volt. ** A szavazás eredménytelen volt, mert az igenek száma nem érte el az összes választópolgár egynegyedének számát. Forrás: www.valasztas.hu

6.2. A népszavazások témái Az 1989-es ún. „négyigenes” népszavazást követően a népszavazási kezdeményezések témáinak legtöbbje két nagyobb csoportba sorolható. Az egyiket a valamilyen formában parlamentellenes kezdeményezések, a másikat nemzeti ügyek alkotják. A parlamentellenes kezdeményezések közös vonása, hogy mindegyik a rendszerváltáskor létrejött parlamentáris kormányzat középpontjába kerülő intézmény, a parlament jogkörét – és azon keresztül a (párt)politikai elit autonómiáját, mozgásterét – kívánta valamilyen módon korlátozni. Többször indult népszavazási kezdeményezés a közvetlen elnökválasztásért: 1990 nyarán a szocialisták, 1995-ben a kisgazdák, 1999-ben a Szociáldemokrata Ifjúsági Mozgalom kezdeményezésére. Az első népszavazás az alacsony részvétel miatt sikertelen volt, a másodikat és a harmadikat – az Alkotmánybíróság döntése következtében, amely alkotmánymódosításra irányuló kérdés esetén nem engedte kiírni a szavazást – meg sem tarthatták. 1992-ben a parlament feloszlatásáért és új választások kiírásáért, 1996-ban a kétkamarás parlament felállításáért kezdeményeztek – mindkét esetben sikertelenül – népszavazást. Ezek a kezdeményezések azt mutatják, hogy a párt- és parlamentellenesség a magyar politikai gondolkodásnak és politikai kultúrának markáns eleme, olyan, amely mentén (a politikai részvétel e „mérsékelt” formájában legalábbis) tömegek is mozgósíthatók. A nemzeti ügyek, nemzeti kérdések csoportját az 1996-os világkiállítás megrendezéséért 1991-ben, illetve 1994ben indított kezdeményezések, majd a NATO-tagságról 1995-ben és 1997-ben, az uniós csatlakozásról 2003ban, a kettős állampolgárságról 2004-ben, valamint a külföldiek magyarországi földtulajdonáról 1997-ben indított népszavazási kezdeményezések alkotják. E kérdések közös vonása, hogy egyrészt igazi, igen-nem módon megválaszolható, vitatott ügyhöz kapcsolódtak, másrészt pedig az, hogy mindegyik alkalmas a nemzeti azonosságtudat kifejezésére. Érdekesség, hogy a végül megtartott népszavazások (NATO és EU) többsége – a kettős állampolgárság ügyét leszámítva – olyanok voltak, amelyekben a parlamenti pártok között alapvetően konszenzus uralkodott, s így a népszavazások valódi téttel kevésbé bírtak, inkább legitimációs szempontból voltak fontosak az azt kezdeményező kormányok számára. A 2004-es népszavazásnál megjelent egy új elem: a kormány programjával kapcsolatos szakpolitikai-materiális téma. A kórháztörvényről szóló népszavazás az egészségügyi privatizáció témáját emelte napirendre, és arra törekedett, hogy megakadályozza a kormány ezzel kapcsolatos törekvéseit. Ebbe a témacsoportba tartozott a Fidesz 2006 végén bejelentett népszavazási kezdeményezése is, amely több ügyben is a kormány szakpolitikai programjának módosítására irányult. Kulcsfogalmak fakultatív népszavazás 144 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

IX. EGYÉB ALKOTMÁNYOS INTÉZMÉNYEK hatalmi ágak elválasztása jegybanki függetlenség kötelező népszavazás ombudsman perlési politizálás ügydöntő népszavazás ügyészségi modellek véleménynyilvánító népszavazás

7. Ajánlott irodalom Paczolay Péter 1993: Könyörtelen bírói hatalom? A bírói alkotmányértelmezés politikai szerepe. Jogállam, 2. szám. Papp Imre 2007: A közpénzügyek. Az Állami Számvevőszék. A Magyar Nemzeti Bank. In Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Budapest, Osiris, 387–406. o. Kukorelli István 1998: Az országos népszavazás, 1989–1998. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország évtizedkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, I:468–477. o. Gulyás Mónika 1999: A népszavazás intézménye – történeti-összehasonlító perspektívában. Politikatudományi Szemle, 4. szám. Pokol Béla 2001: A bírói hatalom és a perlési politizálás. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2001. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 275–283. o. Varga Zs. András 2004: Ombudsmanok Magyarországon: az országgyűlés biztosai és az alkotmány védelme. Budapest, Rejtjel Kiadó. Arató Krisztina – Unger Anna 2003: Népszavazás az Európai Unióról Magyarországon. Acta Humana, 3.sz.


10. fejezet - X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK 1. A parlamenti választási rendszer általános jellemzői 2. A választási rendszer három csatornája és a mandátumelosztásA területi listás ág Az egyéni kerületek Az országos listás ág 3. A választások és a szavazatok megoszlása 4. A választási rendszer hatása a politikai rendszerre 5. Az európai parlamenti választások A pártok közti politikai erőviszonyok jól lemérhetők azon, hogy az egyes pártok miként részesednek a parlamenti mandátumokból. Parlamentáris kormányzati rendszerekben – így Magyarországon is – ez ugyanis az alapja egy-egy párt kormányzati részvételi lehetőségének, a parlamenti döntéshozatali folyamatban való befolyásának, részben ettől függ a költségvetéstől kapott támogatása, de még a nyilvánossághoz való hozzájutása is. A parlamenti mandátumok pártok közti elosztása egyrészt a pártokra leadott szavazatoktól, másrészt a szavazatok mandátumra váltásának módját meghatározó választási rendszertől függ. A választási rendszer sohasem semleges technika; azonos választói akarat esetén is különböző parlamenti arányokat eredményeznek a különböző választási rendszerek. Sőt a választási rendszer visszahat a politikai szereplőkre, akik politikai stratégiáikat e rendszer ismeretében határozzák meg. A választási rendszer ismerete így a politikai rendszer egészének megismerése szempontjából kiemelkedő jelentőségű.

1. 1. A parlamenti választási rendszer általános jellemzői A Magyarországon alkalmazott parlamenti választási rendszer egy 1989-es, a rendszerváltás időszakában létrejött politikai kompromisszum eredménye. A vegyes választási rendszer a magyar parlament 386 mandátumát két elv szerint, három ágon osztja szét. Egyrészt, az ország területe 176 egyéni választókerületre tagolódik, ahol a mandátumokat a többségi elv alapján, főszabály szerint kétfordulós eljárással lehet elnyerni. A második ág a területi listás ág. A tizenkilenc megye és a főváros egy-egy területi választókerületet alkot, ahol listás, többé-kevésbé arányos rendszerben előre meghatározott számú mandátum szerezhető: megyénként – népességarányosan – 4–28, összesen maximum 152. Végül, a két előbbi ágon fel nem használt szavazatok felkerülnek egy országos kompenzációs listára, ahol minimum 58 mandátum arányosan kerül kiosztásra. A választási rendszer kombinált módja következtében a választópolgároknak – hasonlóan a német rendszerhez – két szavazatuk van: az egyik a lakóhelyük szerinti egyéni választókerületek jelöltjeire, a másik a pártok területi listáira. A rendszer egyes elemeit a jelölési feltételek szorosan egymáshoz kapcsolják. A jelöltállítás szigorú feltételekhez kötött. Az egyéni kerületekben 750 ún. ajánlószelvény (azaz névre szóló állampolgári ajánlás) összegyűjtése a jelölés feltétele, és a pártok ennek eredményességétől függően állíthatnak területi pártlistákat, majd országos listát. Területi listát csak az a párt állíthat, amelyik az adott listás körzet egyéni kerületeinek legalább egynegyedében, de minimálisan két körzetben érvényesen jelöltet állított. Országos pártlista állításának – és így a töredékszavazatok alapján kiosztható mandátumokból való részesedésnek – az a feltétele, hogy a párt minimálisan hét érvényes területi listával rendelkezzen. A választási rendszer lehetőséget ad közös listák és közös jelöltek állítására is. Míg a közös listák esetén a pártok külön nem méretik meg magukat, s gyakorlatilag egy listaként szerepelnek, addig közös jelöltek közös lista nélküli állítása esetén előzetesen eldönthetik, hogy a jelöltre adott szavazatokon – amennyiben azok töredékszavazatokká válnak – hogyan osztoznak meg. A jelöltállítási küszöb mellett a másik lényeges küszöb az ún. bejutási küszöb. Ez azt jelenti, hogy listás mandátumban csak olyan párt részesedhet, amelynek területi listájára adott szavazatok országos összesítésben


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK elérik a szavazatok 5 százalékát.1 Vagyis nem elég, hogy egy párt egy adott megyében elérje az 5 százalékot, de nem is szükséges, hogy minden megyében megszerezze a szavazatok 5 százalékát; a küszöböt országos összesítésben számolják, így a lényeg, hogy az országosan összesített területi listás szavazatok 5 százalékát elérje egy párt2. Az a párt, amely így nem képes listás szavazatot szerezni, csak egyéni mandátumban bízhat. Mivel azonban a küszöb az egyéni mandátumra egyébként jószerivel esélytelen kis pártokat sújtja, a küszöb el nem érése legtöbbször a parlamentből való kiesést jelenti. A választási rendszer tehát kettős értelemben is erősen szelektál a pártok és jelöltek között. Először a jelölés során, vagyis abban, hogy mely pártok, illetve jelöltek kerülhetnek fel a szavazólapra. Másodszor a szavazatok leadása után, de még a mandátumkiosztás előtt, elsősorban a küszöbszabállyal. E kettős szelekció eredményeképp (1. táblázat) folyamatosan szűkült a versengésben eredményes pártok száma: a nagyszámú indulóból a parlamentbe eleinte csak hat, 2002-ben már csupán három lista (ami négy pártot jelentett) tudott bejutni. Látható, hogy a szelekció az évek múltával egyre erősödött; az állampolgárok “megtanulták”, hogy kik az esélyesek, s az esélyteleneknek tekintett pártoknak így már a jelölőcédulák megszerzése is egyre több nehézséget jelentett, amit az országos listát állítani képes pártok számának csökkenése jól mutat. 2006-ra ez a szelekció már nem folytatódott, vagyis a választási rendszer szelekciós hatásai nagyjából rögzültek. E szelektivitásnak nemcsak az a hatása, hogy csökken a fragmentáció (a pártok száma) a parlamentben, hanem hatással van a pártrendszer egészének jellegére is; az országos szervezettségű pártokat preferálja, míg a regionális pártok vagy választási tömörülések létrejöttére gyakorlatilag nem ad lehetőséget.

10.1. táblázat - 1. táblázat A választási rendszer szelekciós mechanizmusai 1990

1994

1998

2002

2006

Legalább egy 28 egyéni jelöltet indító pártok száma*

37

26

21

20

Legalább egy 19 területi listát állító pártok száma

19

15

13

15

Országos listát 12 állító pártok száma

15

12

Parlamentbe jutott (küszöböt átlépô) listák** száma

6

6

8

5

10

3

4

* A 2002-ben csak az MSZP-vel közösen jelöltet állító MSZDP-t, valamint a 2006-ban csak az MDF-fel közösen jelöltet állító Összefogás Szabolcs-Szatmár-Bereg Felemelkedéséért Szövetséget nem számítva külön jelölő szervezetnek.** A közös listát itt egy listának tekintjük; 2002-ben így három lista (MSZP, Fidesz-MDF, SZDSZ) jutott a parlamentbe, amely négy párt frakciójának megalakulását eredményezte. Forrás: Körösényi 1990, 39; Szoboszlai 1995, 28–45; www.valasztas.hu.

2. 2. A választási rendszer három csatornája és a mandátumelosztás 1 2

1990-ben még négy százalék volt a küszöb; a módosításra az 1994-es választások előtt került sor. Közös lista állítása esetén két pártnál tíz, három vagy több pártnál tizenöt százalék a küszöb.


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK

2.1. A területi listás ág Az állampolgárok egyik szavazatukkal pártlisták között választhatnak. A pártlistákra adott szavazatok alapján a területi választókerületekben területi listás mandátumok kerülnek meghatározásra az ún. Hagenbach–Bischoffformula alapján.3 E formula értelmében valamennyi területi választókerületben – továbbiakban: megyében – megállapítják az egymandátumhoz szükséges szavazatok számát. Ez úgy történik, hogy a megyében az összes leadott szavazatot összeszámolják, majd elosztják a megyében kiosztható mandátumok száma + 1-gyel. Amelyik párt elérte ezt a kvótát, az kap egy mandátumot. Ha kétszer érte el, két mandátumot kap, ha háromszor, hármat stb. Ha ezen eljárás után marad még kiosztatlan mandátum, akkor az a párt is kaphat mandátumot, amely az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám legalább kétharmadát elérte. Ha e kétharmados szabály alkalmazása után is marad mandátum, akkor azt már nem osztják ki az adott területi listán, hanem feltolják az országos listára. Az összes területi listán legfeljebb 152 mandátumot lehet kiosztani, mivel azonban a mandátumok innen felkerülhetnek az országos listára, a gyakorlatban kevesebb mandátumot osztanak ki ebben az ágban – körülbelül 125-130-at. Azok a szavazatok, amelyek nem számítottak bele egy mandátumba sem – tehát nem érték el az egy mandátumhoz szükséges szavazatszámot vagy a kétharmados szabály alkalmazása esetén annak kétharmadát –, töredékszavazatként felkerülnek az országos listára. Az a párt, amelyik kétharmados szabállyal kapott mandátumot, negatív töredékszavazatot visz az országos listára – pontosan annyit, amennyi az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám és az általa kapott szavazatszám különbsége. Nézzük a gyakorlatban, hogyan is működik a területi listás mandátumkiosztás! Az alábbi hipotetikus példában (2. táblázat) hat párt listája kapott szavazatokat egy hat kiosztható mandátummal rendelkező megyében. A szavazatok megoszlását az alábbi táblázat első sora mutatja. Az egyszerűség kedvéért a példában összesen 100 szavazatot adtak le, s csak hat párt kapott szavazatot. Az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám így 100/7=14,29. Látható, hogy ezt “A”, “B” és “C” párt érte el. “A” és “B” párt kétszer is elérte e szavazatszámot, így a mandátumkiosztás “első köre” után ők két mandátumot kapnak, “C” egyet, “D”, “E”, “F” pedig egyet sem. Mivel azonban maradt még kiosztható mandátum, meg kell vizsgálni, hogy mennyi “hasznosulatlan” szavazata van az egyes pártoknak. “D”, “E”, “F” esetén ez a szám az eredeti szavazatszám, hiszen ők még egyetlen mandátumot sem szereztek. “A”, “B” és “C” esetén pedig az a különbség, ami az ő szavazatuk és az általuk szerzett mandátumhoz szükséges szavazatszám között van. Látható, hogy “D” pártnak van a legtöbb maradékszavazata. Mivel ez a szám eléri az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám kétharmadát, “D” kapja a maradék egy mandátumot. Az országos listára ezek után nem kerül fel mandátum, viszont felkerülnek a “hasznosulatlan” töredékszavazatok. “D” párt esetén, mivel ő kétharmados mandátumból részesült, negatív töredékszavazat kerül az országos listára.

10.2. táblázat - 2. táblázat Hipotetikus mandátumkiosztás egy hatmandátumos területi választókerületben „A” Szavazatmego 35 szlás Mandátumok a mandátumkios ztás elsô köre után

2

Hasznosítatlan szavazatok a 6,42(35– mandátum 2x14,29) kiosztás elsô köre után Kétharmados mandátumok 3

0

„B”

„C”

„D”

„E”

„F”

30

15

10

6

4

0

0

6

4

0

0

2

1,42(30– 2x14,29)

0

1

0,71 14,29)

0

(15– 10

0

1

Különbözõ arányossági formulák és politikai hatásaik áttekintéséhez lásd Mészáros–Szakadát 1999.



Összes mandátum Országos listára kerülő töredékszavazatok

2

2

1

1

–4,29 6,42

1,42

0

0

6

4

0,71 (10–14,29)

Egy mandátumhoz szükséges szavazatszám: 14,29 Kétharmados határ: 9,53 E hipotetikus példa a területi listás mandátumkiosztás több általános jellemzőjére is rávilágít. Egyrészt, bár a kétharmados szabály elméletileg kiegészítő szabály, a gyakorlatban főszabályként működik: az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám kétharmadának elérése általában elég a mandátumhoz – mint a fentiekben “D” párt példája mutatta. Másrészt, látható, hogy a területi listás mandátumkiosztás meglehetősen “nagyvonalúan” bánik a pártok szavazatai közötti különbségekkel; csak igen nagy szavazatkülönbségek eredményeznek különböző mandátumot. A fenti példában 30 és 35 százalékra egyaránt két mandátum jár, ahogy a 15 és 10 százalék is ugyanannyi mandátumot eredményez. A “finom” különbségek azért nem konvertálódnak mandátumkülönbségekké, mert a kiosztható mandátumok száma a legtöbb esetben igen alacsony. Magyarországon a legtöbb megyében 4–6 mandátumot osztanak ki; mindössze hat olyan megye akad – Budapestet is ideszámítva – ahol ennél több a kiosztható mandátumok száma. Ez azzal is jár, hogy meglehetősen sok szavazatot kell szerezni egy pártnak az első területi listás mandátumához. A fenti, 6 kiosztható mandátumos megyében – éppen a kiosztható mandátumok alacsony száma miatt – a kétharmados szabállyal is a szavazatok több mint 9 százaléka kell egy mandátumhoz. A területi listán tehát a kiosztható mandátumok száma olyan implicit bejutási küszöböt4 képez, amelyet lényegesen nehezebb átlépni, mint az 5 százalékos országos bejutási küszöböt. Mindez azt jelenti, hogy az országosan minimális 5 százalék elérése a legtöbb megyében még nem eredményez területi listás mandátumot. A kisebb pártok – ha országosan el is érik az 5 százalékos küszöböt – legfeljebb a sok kiosztható mandátummal rendelkező Budapesten és Pest megyében reménykedhetnek területi listás mandátumokban; más megyékben csak országos arányukat jelentősen meghaladó teljesítmény esetén van esélyük a mandátumszerzésre (4. táblázat). A területi lista nem vezet arányos eredményhez, aminek elsődleges oka a kiosztható mandátumok számában rejlik; minél nagyobb egy területi választókerület, annál arányosabb az eredmény; a budapesti mandátumkiosztás így – a kieső pártok kivételével – már egészen arányosnak tekinthető. Bár az arányosságot befolyásolja a bejutási küszöb is – ami a bejutott pártokat eleve felülreprezentálja –, ez a hatás csak az aránytalanság kisebb részéért felelős (Tóth 2002, 127–136).

2.2. Az egyéni kerületek Az állampolgárok a választásokkor másik szavazatukat egyéni jelöltekre adják le. Bár a legtöbb egyéni jelölt pártokat képvisel, az egyéni jelöltekre adott szavazatok a pártlistákra leadott szavazatoktól független utat járnak be a magyar választási rendszer egyéni kerületi ágában. A választások első fordulójában valamennyi egyéni kerületben megállapítják, hogy a forduló érvényes, illetve eredményes volt-e. Érvényes egy forduló akkor, ha azon a választásra jogosultak több mint fele leadta szavazatát5. Amennyiben a forduló érvénytelen, új fordulót kell tartani. Ekkor már a jogosultak negyedének részvétele elégséges az érvényességhez. Az így megrendezett második fordulóban mindazon jelöltek indulhatnak, akik az első fordulóban indultak. Amennyiben az első forduló érvényes volt, meg kell vizsgálni, vajon eredményes volt-e. Eredményes az első forduló, ha egy jelölt megszerzi a leadott szavazatok abszolút többségét. Ekkor második fordulóra nem kerül sor, az első fordulós győztes jelölt automatikusan a parlamentbe jut. Amennyiben az első forduló érvényes, de eredménytelen, második fordulóra kerül sor, ám ott csak az első forduló első három jelöltje indulhat 6. A második fordulóban az nyer, aki a legtöbb szavazatot kapja – itt már nem kell abszolút többséget szerezni. A két forduló között bármely jelölt visszaléphet. Mindez a gyakorlatban azt jelenti, hogy legtöbbször két fordulóra kerül sor, mégpedig oly módon, hogy az érvényes, de eredménytelen első fordulót követi második forduló – azaz az első fordulóban Az implicit küszöb (Lijphart 1994, 25–30) az a küszöb, amelyet egy pártnak a választás technikai jellemzõinek, s nem a jogi normáknak következtében kell elérnie ahhoz, hogy mandátumot szerezhessen. 5 Érvényességi kritérium a területi listás ágnál is van; a területi listás fordulót is meg kell ismételni, ha a polgárok legalább fele nem szavazott az első fordulóban. 6 Illetve az, aki az első fordulóban megszerezte a szavazatok legalább 15 százalékát – erre azonban a gyakorlatban legfeljebb csak az első három jelölt képes. 4


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK induló számos jelöltből a második fordulóba már csupán három jut. 1998-ban került sor első ízben arra, hogy az alacsony részvétel okán tömegesen forduljanak elő érvénytelen első fordulók, 2002 és 2006 pedig arra volt példa, hogy a pártrendszer koncentrációjával sok mandátum sorsa már az első – érvényes és eredményes – fordulóban eldőlhet: 2002-ben 45, 2006-ban már 66 ilyen hely volt. Az egyéni kerületi ág a többségi rendszer elvein alapul. Az egyéni kerületek veszteseinek első fordulós szavazata – tehát a nyertes kivételével minden parlamentbe jutott párt minden szavazata – töredékszavazatként felkerül az országos listára, enyhítendő az egyéni kerületi ág inherens aránytalanságát. Az egyéni kerületi ág azonban ennek ellenére érvényesíti a “győztes mindent visz” elvet. Ennek illusztrálásaképpen tegyük fel, hogy egy hipotetikus egyéni választókörzetben a szavazatok hat jelölt – “A”–“F” – között a 2. táblázat első sorának megfelelően oszlanak meg! Ekkor “A”, “B” és “C” párt jelöltje kerül a második fordulóba. Ha feltesszük, hogy “D”, “E” és “F” párt szavazói arányosan oszlanak el “A”, “B” és “C” között, valamint, hogy senki nem lép vissza, akkor a második fordulót “A” párt nyeri, anélkül, hogy a szavazók abszolút többsége támogatná. Míg a területi listás ág esetén “A” párt mindössze a kiosztható mandátumok egyharmadát kapja – ami nagyjából tükrözi valós támogatottságát –, addig az egyéni kerületi rendszerben ugyanakkora támogatottsággal megszerzi az egyetlen kiosztható mandátumot, vagyis a szavazatok kisebbségével nyeri el a mandátumok 100 százalékát. Könnyen belátható, hogy ha ezek a támogatottsági adatok jelennének meg valamennyi választókerületben, akkor mindenütt “A” párt kapná a mandátumot. Két ok van, ami miatt ez még sincs így: egyrészt, hogy a pártok szavazatai nem egyformán oszlanak meg a különböző választókerületekben, másrészt, hogy a két forduló között sor kerül visszalépésekre, illetve a kieső pártok szavazóinak újabb döntésére, ami alapvetően módosíthatja az első forduló eredményeit. Ami a szavazatok területi szóródását illeti: az 1990-es évek elején még nagyon esetlegesnek tűnt, hogy melyik párt hol kap országos átlagánál nagyobb, s hol kisebb támogatást. A pártok méretének és ideológiai profiljának gyors változásai lehetetlenné tették, hogy megállapíthatóak legyenek stabil MSZP-s, SZDSZ-es vagy éppen fideszes körzetek. Ez a tendencia 1998 óta megfordulni látszik. Mióta a politikai versenyben egyre inkább két blokk áll egymással szemben, azóta egyre inkább kialakulnak baloldali és jobboldali “fellegvárak”, amelyek csak a másik oldal földcsuszamlásszerű győzelme esetén esnek el (Hubai 1999; 2001), s így a választások egyre inkább azon korlátozott számú kerületben dőlnek el, ahol az erőviszonyok alapvetően kiegyenlítettek. Mindez a választási rendszer szempontjából az aránytalanság mérséklődésével jár; ha ugyanis vannak mindkét oldalnak olyan kerületei, ahol a másik oldal győzelme valószínűtlen, akkor az egyéni kerületek összességének vonatkozásában kevésbé érvényesülhet a “győztes mindent visz” elv. A két forduló közötti történések tovább módosíthatják az egyéni kerületi ág egészének aránytalanságát, s meghatározhatják a választások végeredményét is. A két forduló közötti időszak jelentőségét két tényező adja: egyrészt, hogy a kieső pártok szavazói a bejutó pártok közötti választásra – vagy a választástól való tartózkodásra – kényszerülnek, másrészt, hogy a bejutó pártok közül az esélytelenebbek szövetséget köthetnek valamelyik esélyesebb párttal a kölcsönös visszalépésekről. A két forduló között általában a harmadik párt kerül ilyen pozícióba, amely így gyakran eldöntheti a választások kimenetelét. A visszalépési stratégia lehetőségeinek és korlátainak bemutatásához idézzük fel ismét a 2. táblázat első sorában közölt hipotetikus szavazateloszlást! A második fordulóban “A”, “B” és “C” párt dönthet a visszalépés mellett. Ez egyben azt is jelenti, hogy “D”, “E” és “F” párt stratégiai opciói végesek. A legtöbb, amit tehetnek, hogy megpróbálják befolyásolni szavazóikat, hogy a bejutott pártok közül melyikre adják voksukat. “A”, “B” és “C” párt előtt azonban több lehetőség is nyitva áll. Bármelyik párt dönthet úgy, hogy jelöltjeit visszalépteti. Mivel a pártok szavazóinak második választása általában ismert, nagyjából sejthető, hogy a visszalépéssel ki járna jól. Tegyük fel például, hogy a fenti példában – melyet tekintsünk most a 2006-os választások egyik körzetének – “A” párt a Fidesz-KDNP, “B” párt az MSZP, “C” párt pedig az SZDSZ. Az SZDSZ ebben a forgatókönyvben dönthet úgy, hogy visszalép. Ekkor a második fordulóban szavazói jórészt az MSZP-re szavaznának, aki így behozhatná 5 százalék lemaradását, és megszerezné a mandátumot – feltéve, hogy “D”, “E” és “F” párt szavazói nagyjából azonos arányban adnák voksukat a két versengő pártra. Nem szabad azonban abszolutizálni a harmadik párt erejét. Ha például “D”, “E” és “F” párt szavazói inkább a Fideszre szavaznak a második fordulóban, akkor bármit is csinál a harmadik párt, az érdemben nem befolyásolja a történéseket. A harmadik helyezés tehát csak akkor jelent stratégiai pozíciót, ha a párt a mérleg nyelve helyzetben van; ha ő és a szövetséges párt együtt erősebbek, mint a másik oldal. A visszalépéssel akkor lehet a szavazótáborokat sikeresen integrálni, ha e szavazótábor elég nagy – a visszalépéssel önmagában nem lehet többletszavazatokhoz jutni. A fenti példa azt is mutatja, hogy a harmadik párt alkupozíciója negatívalkupozíció. A párt egyedül mandátumhoz jutni nem képes – akár visszalép, akár nem, ő mandátum nélkül marad. Bizonyos esetekben eldöntheti ugyan, hogy ki nyerjen, ám nem dönthet úgy, hogy ez ő legyen. A harmadik párt alkuerejét


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK az is korlátozza, hogy a szavazók a második fordulóban nem feltétlenül tartanak ki az állva maradt harmadik jelölt mellett.

2.3. Az országos listás ág Az országos listás ág célja, hogy a választási rendszer másik két ágán keletkező aránytalanságot mérsékelje; hogy az egyéni kerületi ág győztesének a mandátumokban megmutatkozó aránytalanul nagy előnyét csökkentse. Az országos listás ágra közvetlenül szavazni nem lehet, ide a választási rendszer másik két ágában mandátumot nem eredményező, azaz vesztes szavazatok kerülnek: egyrészt az első érvényes egyéni fordulóban azon pártok jelöltjeire adott szavazatok, akik végül az adott körzetben nem szereztek mandátumot, másrészt a területi listán mandátumot nem eredményező, az egy mandátumhoz szükséges szavazatszámot – vagy egy mandátum szerzése esetén annak kétszeresét, kettő esetén háromszorosát stb. – el nem érő szavazatok. A gyakorlatban az országos listára felkerülő szavazatok kb. 20 százaléka érkezik a területi listáról, az egyéni töredékszavazatok aránya pedig 80 százalék (Tóth 2002, 164). Az országos listás ágon minimálisan 58 kiosztható mandátum van, ehhez azonban hozzáadódnak a területi listán kiosztatlan mandátumok. A kiosztható mandátumok száma választásról választásra csökkent, aminek az az oka, hogy a nagy pártok támogatottsága egyre nőtt, s így egyre több mandátum a területi listákon került kiosztásra. Az országos listás ágon a mandátumkiosztás – a felkerült szavazatok vonatkozásában – arányos7. Az országos listás ág a másik két ágon keletkező aránytalanság orvoslására azonban csak korlátozottan képes. Ennek legfőbb oka az az egyszerű tény, hogy jóval kevesebb az ezen az ágon kiosztható mandátumok száma, mint amit a rendszer többségi ágán meg lehet szerezni. Az országos listán ugyanis 70–90 mandátum áll rendelkezésre ahhoz, hogy 176 tisztán többségi, valamint kb. 120 mérsékelten aránytalan mandátumot kompenzáljon. Ráadásul ennek az ágnak kell valamennyi vesztest kárpótolnia – míg a többségi ágon logikus módon csak egy nyertes van. Így a kompenzáló mandátumok megoszlanak a rendszer vesztesei között. Az országos listás ágon általában az országosan második párt kapja a legtöbb mandátumotaz ő esetükben a tömeges egyéni vereségeket kompenzálja az országos lista. Sok mandátumra számíthat itt az a párt is, amely a területi listákon az implicit küszöb el nem érése okán szinte alig tudott mandátumot szerezni. A kis pártok így mandátumaik többségét az országos listáról szerzik.

3. 3. A választások és a szavazatok megoszlása Az eddigiekben a választások ágairól külön-külön szóltunk. A tényleges mandátumkiosztás azonban a három ág együttes működése után alakul ki. Az alábbiakban ezért azt vizsgáljuk, milyen választási eredmények születettek Magyarországon a rendszerváltás óta tartott öt országgyűlési választáson. A választásoknak a mandátumkiosztás mellett másik nagy kérdése mindig a részvételi arány szintje. Nemcsak azért, mert ezt sokan a parlamentáris rendszer és a pártok elfogadottsága mércéjének tekintik, hanem azért is, mert a részvételi arány mértéke különbözőképpen hat az egyes pártok szavazatszerzési esélyére. A részvételi arány igen eltérően alakult az elmúlt négy választáson (3. táblázat). 1990-ben és 1994-ben az első fordulóban 65–70 százalék között volt a részvétel, ez az arány azonban 1998-ra radikálisan csökkent. 1998-ban első ízben fordult elő, hogy két megyében az alacsony részvétel miatt a területi listás választásokat is meg kellett ismételni. 2002-re a részvételi arány azonban soha nem látott szintre emelkedett. Még jelentősebb volt a második forduló részvételi arányának változása. 1990-ben és 1994-ben a részvételi arány a második fordulóban jóval alacsonyabb volt, mint az első fordulóban. Ennek oka az lehetett, hogy – különösen 1994-ben – a választók úgy érezték: a verseny már az első fordulóban eldőlt. Ehhez képest 1998-ban, 2002-ben és 2006-ban igazán csak a második forduló döntette el, hogy melyik párt vagy pártszövetség nyeri a választást. Ahogy a második forduló tétje nőtt, úgy emelkedett a részvételi arány is. Bár 2006-ban a részvételi arány összességében ismét csökkent, a második forduló fontos szerepe ebben az évben is megmaradt.

10.3. táblázat - 3. táblázat Választási részvétel Év

1990

Forduló 1.

7

1994 2.

1.

1998 2.

1.

2002 2.

1.

2006 2.

Az országos listás mandátumkiosztáshoz a d’Hondt formulát használják (Körösényi–Tóth–Török 2003, 258).


1.

2.


Részvéte 65,8 li arány (%)

45,4

68,9

55,1

56,2

57,0

70,5

73,5

67,8

64,4

Forrás: Angelusz–Tardos 1996, 14; www.valasztas.hu. A rendszerváltás óta tartott öt választás a pártok erőviszonyai szempontjából jelentős változásokat hozott. E változásokat foglalja össze a 4. táblázat is, amely a pártok eredményei mellett az eredmények és a választások arányosságáról is tájékoztat. A pártok eredményének arányossága egyszerűen azt jelzi, a szavazatarányhoz képest hogy módosul a párt tényleges mandátumaránya. Egy adott választás egészének arányosságát is mutatja a táblázat az “összesen” sorban. Ez a mutató8 minél nagyobb, annál jelentősebb a választási rendszer egészének egy adott választás idején produkált aránytalansága. 1990-ben a két nagy rendszerváltó párt versengett a mandátumok többségéért, miután az első fordulóban világos lett, hogy az utódpártnak – a térség más országaitól eltérően – nincs komoly esélye a győzelemre. Mivel a pártoknak még nem volt tapasztalatuk a választási rendszer működését tekintve, visszalépésekre e választás során alig került sor. Az MDF és az SZDSZ között végül az döntött, hogy a kisebb pártok szavazói jóval nagyobb arányban támogatták az MDF-et, így az eredetileg csupán 3 százalékos különbség a mandátumok számát tekint több mint 70-et jelentett. Ekkor vált világossá, hogy a választási rendszerben a többségi elem a domináns, és hogy az egyéni kerületi mandátumok döntik el leginkább a választások kimenetelét. 1994-ben nem volt az 1990-eshez hasonlóan nagy verseny; a kérdés csak az MSZP győzelmének mértéke volt. A pártrendszer fragmentált állapotának köszönhetően az MSZP 10 százalékpontos listás előnye szinte minden kerületben elég volt az első fordulóban a vezetés megszerzéséhez, s csak kevés helyen tudták ezt más pártok a második fordulóra megfordítani – bár ebben a jobboldali pártok összefogásának hiánya is szerepet játszott. A választás nagy vesztese az MDF volt, amely szavazatainak felét, mandátumainak pedig háromnegyedét elveszette. Ez a választás megmutatta, hogy hiába van az első pártnak sok kisebb ellenfele, ha nem egyesítik erőiket a második fordulóban, az első párt relatív többséggel is nyerni tud. 1994-ben az MSZP-n kívül egyetlen egy párt sem profitált a választási rendszerből, azaz valamennyi párt – kivéve az MSZP-t – kevesebb mandátumot kapott, mint amennyire arányos választás esetén számíthatott volna.

10.4. táblázat - 4. táblázat Választások és választási eredmények Magyarországon, 1990–2006 Szavazatarány

Egyéni kerületi mandátum

Területi listás mandátum

Országos listás mandátum

Összes mandátum

Mandátum- Arányossági arány együttható/L –H-index

MDF

24,73

114

40

10

164

42,49

1,72

SZDSZ

21,39

35

34

23

92

23,83

1,11

FKGP

11,73

11

16

17

44

11,40

0,97

MSZP

10,89

1

14

18

33

8,55

0,79

Fidesz

8,95

1

8

12

21

5,44

0,61

KDNP

6,46

3

8

10

21

5,44

0,84

Egyéb

15,81

11

–

–

11

2,85

1990

Ez a mutató a Loosemore–Hanby-index.Az index elõállítása úgy történik, hogy valamennyi párt vonatkozásában megállapítjuk a szavazatarány és a mandátumarány különbségét, ezek abszolút értékét összegezzük, majd elosztjuk kettõvel (Gallagher 1997, 114; Fábián 1999, 116–118). Minél nagyobb ez az érték, annál aránytalanabb a választási rendszer egésze. 8



Összesen

100

176

120

90

386

100

20,18

MSZP

32,99

149

53

7

209

54,14

1,64

SZDSZ

19,74

16

28

25

69

17,88

0,91

MDF

11,74

5

18

15

38

9,84

0,84

FKGP

8,82

1

14

11

26

6,74

0,76

KDNP

7,03

3

5

14

22

5,70

0,81

Fidesz

7,02

0

7

13

20

5,18

0,74

Egyéb

12,66

2

–

–

2

0,52

Összesen

100

176

125

85

386

100

21,15

Fidesz-MPP 29,48

90

48

10

148

38,34

1,30

MSZP

32,92

54

50

30

134

34,72

1,05

FKGP

13,15

12

22

14

48

12,44

0,95

SZDSZ

7,57

2

5

17

24

6,22

0,82

MDF

2,8

17

–

–

17

4,40

1,57

MIÉP

5,47

–

3

11

14

3,63

0,66

Egyéb

8,61

1

–

–

1

0,26

Összesen

100

176

128

82

386

100

12,28

FideszMDF

41,07

95

67

26

188

48,70

1,19

MSZP

42,05

78

69

31

178

46,11

1,10

MSZP

43,21

102

71

17

190

49,22

1,13

FideszKDNP

42,03

68

69

27

164

42,48

1,01

1994

1998

2002

Pártok 2006

–



SZDSZ

6,50

5

4

11

20

5,18

0,79

MDF

5,04

–

2

9

11

2,85

0,56

Egyéb

3,22

1

–

–

1

0,26

Összesen

100

176

146

64

386

100

6,47

Megjegyzés: A szavazatarány az érvényes területi listás szavazáson elért szavazatarányt jelöli. A közös jelölteket 1990 és 1994 vonatkozásában külön szerepeltettük az egyéb rovatban, 2002 és 2006 esetén viszont szavazataik és mandátumaik a nagyobb vagy a delegáló pártnál kerültek feltüntetésre. Az “Összesen” sor utolsó oszlopában a választás egészére számított Loosemore–Hanby-index szerepel. Forrás: Szoboszlai 1995, 25–28; Gábor–Levendel–Stumpf 1994, 474; Fábián–Kovács 1997, 204, 216–220; www.valasztas.hu. Ezek a tapasztalatok is közrejátszhattak abban, hogy 1998-ben már az egyesült jobboldal állt szembe az MSZPvel. Az MSZP szavazatainak aránya nem változott ugyan 1998-ra, ám lehetséges partnere, az SZDSZ meggyengült, a harmadik helyen álló FKGP-jelöltek pedig visszaléptek, így a tipikusan második helyen álló fideszes jelölt igen sok helyen fordítani tudott. Ezért volt, hogy míg az első forduló után még az MSZP vezetett 113 helyen, addig a második fordulóban már csupán 54 helyen tudott győzni. A szocialisták veresége ugyanakkor nem volt katasztrofális; a választási rendszer a két nagy blokk kialakulásával kiegyenlítettebb eredményeket produkált. A választási rendszer jelentőségét jól mutatta, hogy az MSZP szinte ugyanakkora szavazataránnyal, amellyel 1994-ben abszolút többséget szerzett, 1998-ban csak a mandátumok harmadát szerezhette meg – ami egyébként szavazatainak arányához jobban illeszkedett. Az egyéni kerületi összefogás jelentőségét példázta az MDF szereplése; a párt támogatottságánál lényegesen nagyobb arányban szerzett mandátumokat a Fidesszel kötött választási szövetség, a közös egyéni jelöltek indítása következtében. 2002-re az erőviszonyok még kiegyenlítettebbé váltak. Ekkor már mindkét oldalon szinte teljessé vált az egyéni kerületi szintű összefogás. A kisebb pártokra adott szavazatok arányának csökkenésével, a voksok koncentrációjával csupán három lista jutott a parlamentbe. 2002-ben a mandátumok már megközelítően arányosak voltak. Ez azt jelentette, hogy a két párt mandátumai között mindössze 10 volt a különbség, a – mandátumtechnikai – “mérleg nyelve” szerepbe pedig a 20 mandátumos SZDSZ került, amely egyébként kis párthoz képes meglepően arányosan részesedett a mandátumokból. Miután ezen a választáson a nagy pártok támogatottsága a korábbiaknál jóval nagyobb volt, számos mandátum sorsa már az első fordulóban eldőlt, mérsékelve a két forduló közötti alkuk jelentőségét. Az is kiderült, hogy a visszalépések nem “mindenhatók”. Hiába volt a harmadik helyezett 103 esetben az SZDSZ, 29 esetben pedig a Centrum Párt – amely szintén a baloldal támogatására szólította fel híveit –, s hiába léptek vissza e pártok jelöltjei, a jobboldal a két forduló közötti kampánnyal alapvetően átrendezte az erőviszonyokat, s megnyerte a második fordulót. 2006-ban az erőviszonyok a baloldali-liberális koalíció javára módosultak. E választás leginkább a 2002-esre emlékeztetett, két fontos kivétellel. Egyrészt nagyobb volt a különbség a két oldal között, hiszen a szavazatok első fordulós megoszlását tekintve az MSZP-SZDSZ kis híján abszolút többséget kapott. Másrészt 2006-ban nem került sor a két forduló között, az 2002-eshez hasonló “visszarendeződésre”. A második fordulót ugyanúgy a baloldal nyerte, mint az elsőt. A választási eredmények arányosságát tekintve az MSZP-t a második fordulós győzelmek nagy száma kedvezőbb helyzetbe hozta, miközben az önállóan induló MDF egyéni jelöltek híján markánsan alulrepezentálttá vált. 2006 volt 1990 óta az első választás, amikor a korábbinál több párt jutott önállóan a parlamentbe, s e választás arra is példa volt, hogy a kisebb parlamenti pártok támogatottsága – a korábbi tendenciákkal ellentétesen – nőtt. A magyar választási eredmények arányossága 1990 óta határozottan nőtt. Az 1990-es és 1994-es eredmények arányossági szempontból még a brit és a francia többségi rendszerek mutatóit tükrözték vissza; a 20 feletti Loosemore–Handy-indexek általában tisztán többségi rendszerekben fordulnak csak elő. 9 1998-re, s még inkább 2002-re azonban az arányossági mutatók javultak; a 2002-es érték még jobb lenne, ha csak a parlamenti pártok vonatkozásában kalkulálnánk azt. A 10 körüli indexek már nem a többségi rendszerben megszokott értékhez közelítenek, de nem is olyan alacsonyak, mint ami az arányos rendszerben szokásos. Ezért mondhatjuk, hogy Összehasonlításképp: ez az index a magyar választási rendszernek több kérdésben modellt adó Németország esetén 1,4; az arányos holland rendszerben 2,7;a relatív többségi francia rendszerben 19,6; a brit rendszerben 20 volt 1979 és 1989 között (Gallagher 1997, 122–123). 9


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK 1998 és 2002 vonatkozásában a magyar választási rendszer, amely korábban csak technikailag, nem eredményét tekintve volt vegyes rendszer, a mandátumkiosztás arányosságát tekintve is azzá vált. Az MDF parlamentbe jutása, s ezzel együtt a parlamenten kívüli pártok szavazatarányának csökkentése 2006-ra tovább javította az arányossági mutatót. Az arányosság növekedése természetesen nem szándékolt következménye a politikai aktorok stratégiájának; nem arról van szó, hogy a pártok abban lennének érdekeltek, hogy növeljék az arányosságot. Az arányosság attól nő, hogy valamennyi politikai aktor egyre jobban ki tudja használni a választási rendszer lehetőségeit saját mandátumainak maximalizálására, s mivel minden párt ezt teszi, nem fordul elő az az 1990-ben és 1994-ben tapasztalt helyzet, amikor a választási rendszer maga reprezentálta felül egyik vagy másik pártot. A kölcsönös mandátummaximalizálási törekvések így együtt a választási rendszer egészének arányosságát növelik.

4. 4. A választási rendszer hatása a politikai rendszerre A kombinált jellegű magyar választási rendszer eltérő elvek alapján működő egyéni kerületi és listás ága politikai hatását tekintve két különböző “funkciót” tölt be. Az egyéni kerületekben főszabály szerint eldől, hogy melyik párt alakíthat kormányt (kormánykoalíciót), a területi és még inkább az országos listás ágak viszont biztosítják a fontosabb politikai erők – a nagy és közepes pártok – politikai reprezentációját. A kis pártokat a választási rendszer a parlamenti fragmentáció csökkentése – és a könnyebb kormányozhatóság – érdekében kizárja a törvényhozásban való reprezentációból. A választási rendszer egyéni kerületi ága és az adminisztratív módon megszabott belépési küszöbhatár így a kormányzást, a területi és országos kompenzációs pártlistás ágai pedig a politikai reprezentációt szolgálják. A rendszer két eleme közül 1990-ben és 1994-ben egyértelműen a kormányzás elősegítésére került a hangsúly, a későbbi választásokon azonban mindkét elem egyaránt megjelent a választási végeredményekben. Még az 1990-es és az 1994-es választásokon is érvényesült ugyanakkor, hogy valamennyi jelentős támogatással bíró politikai irányzat képviselethez jutott a parlamentben, s a nyertes párt felülreprezentációja 1998-re és 2002-re sem tűnt el – így azt lehet mondani, hogy ha eltérő arányban is, de mindkét elem végig jelen volt a magyar választási rendszerben. A magyar választási rendszer egy politikai kompromisszum eredményeként jött létre. Megváltoztatása, reformja az intézményépítés értelmiségi-politikusi reformer hevülete, valamint a politikai “manipulációs” lehetőségek miatt azóta szinte folyamatosan napirenden van (Fábián 1994, 34–35; Szoboszlai 1996a), ám a kísérletek a választási rendszer alapvető megváltoztatására nem került sor. A választási rendszer nem pusztán semleges technika, amely egy eleve létező választói akaratot transzformál mandátumokká – maga is visszahat erre a választói akaratra (Szoboszlai 1999, 87). A választási rendszer különböző intézményi elemei aktívan befolyásolják mind a pártok, mind a választók stratégiáját. A magyar választási rendszer előnyben részesíti az összefogni hajlandó pártokat, s a pártrendszer fragmentációját az 5 százalékos küszöbbel is gátolni igyekszik. Márpedig a magyar pártrendszer 1990 óta a blokkosodás és a koncentráció növekedésének irányába hat – vagyis pontosan abba az irányba, ami leginkább megfelel a választási rendszernek. Természetesen nem állítható, hogy a koncentráció egyedüli oka a választási rendszer volna, de az bizonyos, hogy komoly szerepet játszott abban. Úgy tűnik, az évek során a választók maguk is megtanulták, hogyan működik a választási rendszer; egyre kevésbé szavaznak kieső pártokra, a második fordulóban a versengő jelöltek közül pedig – kettőnél több induló esetén – maguk választják ki az esélyes jelöltet. Az, hogy a választási rendszer meghatározhatja a pártrendszert, a szakirodalom ismert tétele (Lijphart 1994; Körösényi 1999). A választási eredmények arányosságának növekedése Magyarországon is annak tudható be, hogy a pártrendszer a választási rendszernek jobban megfelelő, azt mandátumtechnikailag jobban kihasználni képes irányba mozdult el.

5. 5. Az európai parlamenti választások Miután Magyarország csatlakozott az Európai Unióhoz, a magyar polgárok nemcsak a magyar parlamentbe, hanem az Európai Parlamentbe (EP) is választhatnak képviselőket. Az EP-képviselőket Európa minden tagállamában egyszerre választják öt évre. EP-választásokra Magyarországon először 2004-ben került sor. Magyarország huszonnégy képviselőt küldhet az Európai Parlamentbe, így 2004 májusában a pártok e huszonnégy helyért versenyeztek. Az EP-választás során Magyarország egésze egyetlen, többmandátumos választókerületet alkot, ahol a polgárok pártlisták között választhatnak. A pártlista állításának feltétele pártonként húszezer ajánlás összegyűjtése, amelyre Magyarországon 2004-ben nyolc párt volt képes. Az EPválasztáson is érvényesül az ötszázalékos bejutási küszöb.


X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK Bár az EP választások Európa-szerte egyszerre zajlanak, valójában sokkal inkább az aktuális belpolitikai helyzetről, mintsem “összeurópai” kérdésekről szólnak. Az EP-választásokon a szavazók legtöbbször saját kormányuk teljesítményéről mondanak véleményt; “jelzést” küldenek a belpolitikai szereplőknek. Az EP választásokon szinte mindenütt alacsonyabb a részvétel, mint az országgyűlésin. A szavazók jellemzően büntetik a kormányzó pártokat, s meglepően jól szoktak szerepelni a szélsőséges pártok, illetve azok a szervezetek, amelyeknek van egy nagyon eltökélt mag a szavazótáborukban, hiszen az alacsony részvétel okán e könnyebben mobilizálható kör előnyt jelent (Hix 2005; Navracsics 1998).

10.5. táblázat - 5. táblázat A 2004-es EP-választás eredménye Szavazat (%)

Mandátumszám

Mandátumarány (%)

Fidesz

47,40

12

50

MSZP

34,30

9

37,5

SZDSZ

7,74

2

8,3

MDF

5,33

1

4,2

Egyéb

5,24

–

Forrás: www.valasztas.hu Az első EP-választásokon nálunk is szinte kivétel nélkül érvényesültek a fenti tendenciák. A részvételi arány elmaradt a parlamenti választásokon szokásosnál: mindössze 38,5 százalék volt. A kampány csak belpolitikai kérdésekről szólt, s a választók belpolitikai preferenciáik szerint szavaztak. Mivel 2004 tavaszán a kormány népszerűtlen volt, nálunk is az a trend érvényesült, hogy a választás az ellenzék sikerét hozta. Részben az arányos rendszer folytán is, viszonylag jól szerepeltek a kisebb parlamenti pártok – az SZDSZ és az MDF – is. Szélsőséges erők azonban Magyarországon nem jutottak képviselethez. Az EP-választásoknak komoly belpolitikai következményük volt. A két kisebb párt számára “életben maradásukat” demonstrálta a választás: az MDF ekkor tíz év után először ért el teljesen önállóan országos sikert, az SZDSZ pedig első ízben növelte országos támogatottságát. Fontosabb volt azonban ennél, hogy a Fidesz tetemes győzelme és az MSZP veresége komoly katalizátora volt annak a folyamatnak, amelynek végén az MSZP miniszterelnöke távozni kényszerült. Kulcsfogalmak arányossági együttható egyéni választókerületek érvényességi és eredményességi kritériumok európai parlamenti választási rendszer kétfordulós választási rendszer küszöbszabály országos lista területi lista többmandátumos kerület töredékszavazatok választási rendszer választási rendszer arányossága 156 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

X. A VÁLASZTÁSI RENDSZER ÉS A VÁLASZTÁSOK vegyes választási rendszer visszalépések

6. Ajánlott irodalom Bőhm Antal et al. 2003. Parlamenti választások 2002. Politikai-szociológiai körkép. MTA PTI – Századvég; Budapest. Fábián György 1994: Választási rendszerek és a magyar megoldás. Társadalmi Szemle, 4. szám. Fábián György 1999: A magyar választási rendszer kelet-közép európai összehasonlításban. Politikatudományi Szemle, 3. szám, 107–126. o. Gallagher, Michael 1997: Arányosság, aránytalanság és a választási rendszerek. In Fábián György (szerk.): Választási rendszerek. Budapest, Osiris – Láthatatlan Kollégium, 107–127. o. Mészáros József – Szakadát István 1999: Választási eljárások, választási rendszerek. Budapest, BME Szociológiai Tanszék. Mészáros József – Szakadát István 2005. Magyarország politikai atlasza 2004. Gondolat Kiadó, Budapest. Körösényi András 1999: Választási rendszerek politikai hatásai, pártrendszer és kormányzat. In Dezső Márta – Kukorelli István (szerk.): Választástudományi tanulmányok. Budapest, Országos Választási Iroda, 55–72. o. Szoboszlai György 2000: Pártrendszer és választások a rendszerváltás után. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország évtizedkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, I:302–324. o. Tóth Csaba 2002: A magyar választási rendszer működése. In Garai Borbála – Takács Péter (szerk.): Multa Rogare, Rogata Tenere, Retenta Docere. Tudományos Diákköri Dolgozatok 2001. 2. kötet. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 125–187. o.


11. fejezet - XI. Az önkormányzatok és a helyi politika 1.Az önkormányzati rendszer felépítése A területi berendezkedés modelljei és a magyar megoldás Szintek az önkormányzati rendszerben Az egyes szintek feladatai 2. Az önkormányzati rendszer működése Települési önkormányzatok Megyei önkormányzatok Fővárosi önkormányzat Összegzés: az önkormányzati rendszer felépítése és működése 3. Az önkormányzati választási rendszer Képviselő-testületi választás Polgármester-választás 4. Az önkormányzati választások eredményét befolyásoló tényezők A településtípus szerepe A választási rendszer hatásai Országos politikai események Szociodemográfiai faktorok Inkumbencia 5. Az önkormányzati választások eredménye Tízezer fő alatti települések Tízezer fő feletti települések Megyei jogú városok Megyei közgyűlések Főváros 6. Összegzés: az önkormányzati választások eredménye Minden ország politikai rendszere területileg tagolt. Az országos politika mellett minden országban létezik helyi politika is, amelynek fórumai jellemzően a különböző szintű önkormányzatok. A helyi politika világa sok szempontból más, mint az országos politikáé: bizonyos helyeken a pártok például egyáltalán nem jelennek meg, megint máshol viszont éppen olyan fontosak, mint a központi intézményrendszerben. A helyi politikának fontos szerepe van az országos politika alakítása szempontjából is: a pártok például gyakran igyekszenek a helyi pozíciókat is elfoglalni, miközben sok politikus helyi sikerekből próbál országos szerepre szert tenni.


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika Ez a fejezet a helyi politikával, az önkormányzatokkal foglalkozik. A fejezet első részében áttekintjük, hogyan néz ki a magyar önkormányzati rendszer. Először szó lesz általános modellekről, s Magyarország helyéről más országokhoz képest. Ezt követően mutatjuk be, milyen szintjei vannak Magyarországon a helyi politikának. Szó lesz e szintek feladatairól és belső felépítéséről is. A fejezet második fele az önkormányzati választásokat mutatja be: az önkormányzati választási rendszer és a választási eredmények kerülnek itt taglalásra.

1. 1. Az önkormányzati rendszer felépítése 1.1. A területi berendezkedés modelljei és a magyar megoldás A demokratikus országok a nemzet alatti szintek – régiók, tagállamok, tartományokstb. – autonómiája és legitimációja alapján lehetnek unitárius és föderális államok. Míg a föderális államokban a nemzet alatti szintek önálló, esetenként állami minőséget is hordozó szereplők – mint például az Egyesült Államok tagállamai vagy a német tartományok –, az unitárius államokban szuverén hatalom csak nemzetállami szinten létezik. Önkormányzatok természetesen az unitárius államokban is léteznek, ám döntéseket csak kisebb jelentőségű ügyekben hozhatnak, amelyek alárendelődnek a nemzetállami szinten hozott döntéseknek. A kisebb, homogén politikai kultúrájú, jelentős, területi alapon elkülöníthető nemzeti vagy etnikai csoportokkal nem rendelkező országok általában unitárius felépítésűek. Ennek megfelelően Magyarország is unitárius állam: a legfontosabb döntéseket a nemzeti szintű szervek – a parlament és a kormány – hozzák. Magyarországon a rendszerváltás óta nem került sor olyan, más európai unitárius országokban – például Spanyolországban vagy Olaszországban – végbemenő ún. devolúciós folyamatokra sem (Józsa 2006), amelyek az unitárius szerkezeten belül adtak volna jelentősebb, alkotmányban is nevesített és elvonhatatlan jogokat a nemzetek alatti szinteknek. Ebből adódóan Magyarország klasszikus unitárius állam maradt, ahol a nemzet alatti szintek feladata a helyi ügyek kezelése. Az unitárius – föderális elkülönítés azt mutatja meg, milyen típusú kérdésekben – csak helyi, vagy ezen túlmutató – ügyekben és milyen legitimáció alapján döntenek a nemzet alatti szintek. Másik kérdés, hogy az állampolgárokhoz mennyire közel – településükön, településükön kívül, de szűkebb környezetükben, vagy éppen régiójukban – lévő szervek mennyire széles jogkör alapján hozzák helyi viszonyokat érintő döntéseiket. Ez a kérdés voltaképpen az önkormányzati rendszer felépítésének jellegére vonatkozik, amelynek kapcsán szintén két modell jött létre a demokratikus országokban. Az egyik – ideáltipikus – modell szerint az állampolgárokhoz minél közelebb célszerű a döntéseket meghozni, s így minden településen érdemes önálló hatóságokat – illetve önkormányzatokat – létrehozni. Ez a modell – amely főként néhány Dél-Európai országra jellemző, s klasszikusan Franciaországban valósul meg – szétaprózódott önkormányzati rendszert hoz létre. Előnye, hogy valamennyi település lakói saját maguk hozhatják az őket érintő döntéseket. Hátránya, hogy, főleg kisebb, pár száz lélekszámú településeknél, hiányozhat egyrészt a szakértelem és tapasztalat, másrészt a megfelelő forrás ahhoz, hogy működőképessé tegyék az önkormányzatokat. Ezért is alakult ki egy másik modell, amely arra törekszik, hogy életképes nagyságú önkormányzatok jöjjenek létre. Ez a főként az Észak-Európai országokra jellemző modell így nem biztosít önkormányzatokat minden településnek; a kisebb települések itt így más településekkel együtt alkotnak egy-egy önkormányzatot. A magyar önkormányzati rendszer ebből a szempontból inkább a dél-európai modellhez áll közel. Magyarországon minden településnek saját önkormányzata van, így több mint háromezer települési önkormányzat létezik Magyarországon. Az 1. táblázat jól mutatja a magyar rendszer szétaprózódottságát: miközben egyes észak-európai országokban az önkormányzatok jellemzően nagyobb egységeket tömörítenek, Magyarországon az önkormányzatok csaknem kilencven százaléka ötezer főnél kevesebb főt igazgat. Ebből adódóan Magyarország területi politikai rendszere kapcsán az önkormányzatok finanszírozhatósága az egyik legsúlyosabb probléma.

11.1. táblázat - 1. táblázat Önkormányzatok száma néhány európai országban Önkormányzatok száma


Ötezer fô alatti önkormányzatok(aránya az összes önkormányzathoz képest, %)

XI. Az önkormányzatok és a helyi politika

Nagy-Britannia

484

0

Svédország

286

Dánia

275

7

Spanyolország

8086

86,2

Magyarország

3109

91,4

Franciaország

36 551

95,2

3,1

Forrás: Kákai 2004, 103.

1.2. Szintek az önkormányzati rendszerben A politikai rendszer területi elemei kapcsán több, különböző típusú fogalommal találkozunk: megjelennek az önkormányzatokkal kapcsolatos fogalmak éppen úgy, mint közigazgatási kifejezések, amelyek ráadásul nem mindig esnek egybe a hétköznapi – földrajzi alapú – fogalomhasználattal. A területi politikai rendszer alapegységei az önkormányzatok. Az önkormányzatiság Magyarországon a közösségek alkotmányos alapjoga: minden település közösségének joga, hogy saját életét maga szabályozza. Az önkormányzatok különlegessége tehát, hogy egyszerre jelenítik meg a közösségek önszabályozási jogát és látnak el hatósági típusú feladatokat. Ilyen értelemben vett önkormányzatiságról két szint esetén beszélhetünk Magyarországon. Az első szint a települési szint: valamennyi magyar település rendelkezik önkormányzattal. Ezek az önkormányzatok jogilag egyenlőek. Saját, települési önkormányzattal rendelkezik tehát valamennyi falu, nagyközség, város, megyei jogú város és minden fővárosi kerület. Természetesen az önkormányzatok tényleges működése nagyon eltérő lehet a települések nagyságától függően. Az önkormányzati rendszer második szintje a megyei szint. A tizenkilenc magyarországi megye mind – a többi megyei és a települési önkormányzatoktól – független önkormányzattal rendelkezik. A megyei önkormányzatokhoz hasonló szintet jelent Budapesten a fővárosi önkormányzat, amely Budapesten az önkormányzati rendszer második szintjét képezi. A települési és a megyei önkormányzatok között mellérendelt kapcsolat van, vagyis nincsenek hierarchikus viszonyban egymással. Ugyanez a fővárosban is igaz: a fővárosi önkormányzatnak nincs irányítási, vagy utasítási joga a kerületekkel szemben. Sajátos helyzetben vannak az ún. megyei jogú városok – a megyeszékhelyek és még néhány nagyváros – (Ivancsics 2004). Ezek a városok formailag – választásukat és működésüket tekintve – települései önkormányzatok, amelyek azonban megyei szinten gyakorolható jogokkal is rendelkeznek. Ez azt jelenti, hogy e városok tulajdonképpen a megyéből “kiemelve” működnek, ami egyben azzal is jár, hogy az önkormányzati rendszer második szintje, a megyei szint, voltaképpen a megye megyei jogú városokon kívüli településeinek önkormányzata. Ennek azért van jelentősége, mert egy-egy megye lakosságának nem csekély hányada él a megyei jogú városokban. A fenti értelemben vett önkormányzatisággal nem rendelkezik két másik, de az önkormányzati rendszer szempontjából fontos szint. A kistérségek (Faluvégi 2001; Kara 2001) a települések és a megyék között elhelyezkedő egységek. A kistérségek létrejöttét az indokolta, hogy sok, főként kisebb település bizonyos feladatokat csak más településekkel együtt tud ellátni. A kistérségek egyrészt statisztikai egységek, másrészt önkormányzatok önkéntes társulásai. Voltaképpen a települési szinten – anyagi, erőforrás vagy szakmai okból – nehezen megoldható feladatokat igyekeznek a települések kistérségi szinten megoldani. A kistérségek szerepét növeli, hogy több államigazgatási feladat tulajdonképpeni címzettje valamilyen módon a kistérség. A másik fontos szintet a régiók jelentik. Magyarországon hét régió van, amelyek több megyét foglalnak magukban. A régiók szerepe, hogy megyei szinten nem kezelhető problémákkal foglalkozzanak. A régiók létrejöttét az európai uniós tagság is indokolta: az európai támogatási rendszerekhez ugyanis a magyarországi megye túl kicsi volt; az uniós egységes középszintnek a régió felel meg (Torma 2001). A régióknak elsődleges szerepe a területfejlesztés – s ezzel összefüggésben a különböző támogatások felhasználása – terén van. A 2000-


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika es évek elejétől a kormányok igyekeztek egyre több hatáskört a régiókhoz telepíteni (Verebélyi 2001), ám önkormányzatisággal rendelkező – vagyis választott testületek által irányított – régiók egyelőre nem jöttek létre. Látható, Magyarország területileg mind horizontálisan, mind vertikálisan rendkívül tagolt. A vertikális tagoltságot a nagyszámú települési önkormányzat, a horizontális tagoltságot a négy területi szint – település, kistérség, megye, régió – elválása okozza.

1.3. Az egyes szintek feladatai Az önkormányzati rendszer különböző szintjei különböző feladatokat látnak el. A magyar önkormányzati rendszer legfontosabb jellemzői e tekintetben az alábbiak: A települési önkormányzatok jogilag nagyon széles lehetőségekkel rendelkeznek. Ezt két tényező biztosítja számukra. Egyrészt bármit szabályozhatnak, amit felsőbb szerv nem tesz, vagyis meglehetősen szabadon dönthetnek a település mindennapjaira vonatkozó kérdésekben. Másrészt, szinte bármilyen feladatot önként vállalhatnak. A települési önkormányzatok ugyanis ellátnak kötelező és önként vállalt feladatokat (Fazekas–Ficzere 2002, 167–220). A kötelező feladatok az alapfokú oktatási és egészségügyi ellátás biztosítását, s egyéb, kiegészítő tevékenységeket – közvilágítás, helyi utak fenntartása stb. – jelentik. Ezek mellett azonban a települési önkormányzatok önkéntesen rendkívül sok területen vállalhatnak feladatokat a tömegközlekedés megszervezésétől a foglalkoztatási kérdések kezelésén keresztül a művészeti tevékenységekig. Politikai értelemben az egyik legfontosabb önkormányzati lehetőség a település fejlesztésével és tervezésével kapcsolatos kérdésekben történő döntés: az önkormányzatok befolyásolhatják egy-egy terület beépítését, ami által az önkormányzat adott esetben komoly gazdasági és politikai érdekek érvényesítésének lehet terepe. A települési önkormányzatok lehetőségeiket azonban a korlátozott anyagi erőforrások következtében a gyakorlatban kevéssé érvényesíthetik (Holló 2001; Pitti 2004). Az önkormányzatok energiáinak többségét a kötelező feladatok ellátása teszi ki, illetve gyakran veszi el. Az önkormányzatok finanszírozási rendszerében a helyi bevételek mellett a központi, költségvetési normatíváknak van kiemelt szerepük. A legtöbb önkormányzat helyi bevételeinek nagy részét a cégek által fizetett iparűzési adó teszi ki1. Így az olyan települések önkormányzatai, ahol – főként a település méretéhez képest – nagy cégek telephelyei találhatók, a magas iparűzési adó bevételek okán sokkal jobb helyzetben vannak, mint azok az önkormányzatok, amelyek csak minimális helyi bevételre számíthatnak. Márpedig az önkormányzatok többsége ez utóbbi körbe tartozik: különösen a kisebb települések kerülnek gyakorta megoldhatatlan helyzetbe finanszírozási problémák okán. A középszint (megye) hatáskörei meglehetősen gyengék és kevéssé definiáltak. Miközben a települési önkormányzat voltaképpen bármilyen ügyben kompetens lehet, a megyei önkormányzatnak nincsenek ilyen lehetőségei. A megyei önkormányzatok elvileg három területen játszhatnának szerepet: az intézményfenntartásban, a területfejlesztésben és a megyén belüli együttműködés elősegítésében. A régiók létrejöttével azonban a megyék a területfejlesztésből kiszorultak, a tervezési feladatok pedig sohasem kerültek pontos meghatározásra (Pálné 2003, 103). Mindennek folytán a megyék elsősorban intézményfenntartók: a megyék középfokú intézményeit – jórészt egészségügyi, oktatási és kulturális területen – tartják fenn. A kistérségek és a régiók hatáskörei a 2000-es években egyre nőttek (Ivancsics 2001). A területfejlesztés legfontosabb intézménye a 2000-es évek derekától egyértelműen a régió, miközben – részben a kormányzati szándékok, részben a települések önkéntes társulásai folytán – a kistérségek is egyre fontosabb szerepet játszanak (Szegvári 2006).

2. 2. Az önkormányzati rendszer működése Az önkormányzatok belülről tagolt intézmények, amelyekben eltérő feladatú, legitimációjú és befolyásolási képességű szereplők működnek együtt. A különböző szinteken található önkormányzatok – a települési és a megyei – belső felépítése eltérő. A megyei jogú városok önkormányzatainak a felépítése a települési önkormányzatokkal azonos, miközben a fővárosi önkormányzatra speciális működésmód jellemző.

2.1. Települési önkormányzatok Másik fontos elem a településen keletkezett személyi jövedelemadó egy minimális részének “visszaosztása”, amely az iparűzési adóhoz hasonló, differenciáló hatást fejt ki a települések között. 1


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika A települési önkormányzatok politikai szempontból legfontosabb szerve a képviselő-testület – amelyet megyei jogú városban közgyűlésnek hívnak – és a polgármester. A kettejük viszonyát leegyszerűsítve mint a törvényhozó és a végrehajtó hatalom kettőségét érdemes elképzelni. A képviselő-testületekben választott képviselők ülnek: ők hozzák településük legfontosabb döntéseit. A képviselő-testületek többek között rendeletben szabályozhatják a település életét, dönthetnek a település költségvetéséről, s meghatározhatják a települések fejlesztési terveit. Formailag a legtöbb olyan fontos ügyben, amelyben egy önkormányzat dönt, e döntést a képviselő-testület hozza. A képviselő-testület munkájában fontos szerep jut a bizottságoknak. A bizottságok jelentősége településenként eltérő lehet abból a szabályból adódóan, hogy a képviselő-testület feladatai egy részét bizottságokra ruházhatja. A bizottságok elméletileg közvetítő szerepet tölthetnének be a szakmai és a politikai szempontok között (Pálné 1992), ezt azonban nehezíti, hogy tagjai főleg képviselők. A bizottságoknak vannak ún. “külsős” tagjai is, a gyakorlat szerint azonban e külsős bizottsági tagságokat a pártok delegáltjaival, mintegy “pártjutalomként” töltik fel (Kákai 2004, 241). Bár a bizottságok a képviselő-testületekhez képest jobban tudják érvényesíteni a szakmai szempontokat, minél nagyobb egy település, annál jellemzőbb, hogy e bizottságok a testületi arányok leképezését jelentik. A képviselő-testület fő feladata tehát hasonlít az országos szinten a parlament által ellátott feladathoz – és hasonló korlátok is jellemzik. A képviselő-testületek ugyanis viszonylag ritkán ülésező szervek, amelyek tagjai “laikusok”. A képviselők elsősorban helyi politikusok, akik a település szempontjából fontos szakmai kérdésekben csak korlátozott ismeretekkel rendelkezhetnek. A képviselő-testületeknek így, különösen nagyobb városok esetén, valójában a parlamenthez hasonló szerepük van: a politikai vita lefolytatása, a helyi politikai alternatívák bemutatása. Mindezzel együtt a képviselő-testület érdemi döntési funkciója nagyobb, mint országos szinten a parlamenté. Egyrészt, a képviselők – főként a kisebb településeken – jobban ismerik a problémákat, mint az országgyűlési képviselők. Másrészt, a problémák összetettsége és mennyisége is korlátozottabb, különösen a kisebb településeken. A legfontosabb különbség azonban abból adódik, hogy a képviselő-testületi és a helyi végrehajtó hatalom feje, a polgármester között nincs feltétlenül olyan kapcsolat, mint a parlament és a kormányfő között. Mivel a polgármestert közvetlenül, a képviselő-testülettől teljesen külön csatornán választják, még azonos pártállás esetén sem irányíthatja olyan módon a képviselő-testületet, ahogyan teszi ezt a kormányfő a parlamenti többséggel. Eltérő politikai hovatartozású polgármester és testület esetén a konfliktus lehetősége természetszerűen adott, de enélkül is számolni kell két fontos tényezővel. Egyrészt, a képviselő-testületeket irányító koalíciók rendkívül vegyesek lehetnek, s időben – sőt ügyenként is – változhatnak. Előfordulhat, hogy a polgármestert a testületet irányító koalíció egyik vagy másik pártja jelölte – de a koalíció összetétele a választás után nem feltétlenül egyezik meg a polgármestert eredetileg támogató erőkkel. A helyi politika közvetlensége, a pártkötődések gyengébb szerepe is ahhoz vezet, hogy az országos politikában az azonos politikai erőkhöz tartozó szereplők között megszokott automatikus szolidaritás gyengébb vagy teljesen hiányzik. A képviselő-testületeknek tehát az országos politikában a törvényhozó hatalomnál megszokottnál nagyobb tényleges szerepük lehet. Ezzel együtt a települések legmeghatározóbb szereplői a polgármesterek. Bár jogilag a polgármester a képviselő-testületnél gyengébb – a költségvetés kontrolljával és a rendeletalkotás lehetőségével egy ellenzéki képviselő-testület megbéníthatja a polgármestert –, valójában kiemelt szerepe okán mégis ő jeleníti meg elsősorban az önkormányzatot. A nyilvánosság előtt legtöbbször csak a polgármester jelenik meg, s a polgármesterek általában népszerűbbek a testületeknél. Ahogyan országos szinten a kormány, úgy helyi szinten a polgármester terjeszti be a legtöbb tervezetet a képviselő-testületnek (Kákai 2004, 231). A polgármester hivatalból tagja a képviselő-testületnek, s általában kezdeményező szerepe van a képviselőtestületi többségek megteremtésében. A polgármestert erősítik azok a közhatalmi feladatok is, amelyeket hivatalból el kell látnia: ő felel a polgári védelemért vagy éppen a katasztrófaelhárításért. A polgármesternek lehetnek helyettesei: ők az alpolgármesterek, akiket a polgármester javaslatára a képviselő-testület választ. Az alpolgármesteri pozíciók – főként nagyobb településeken – általában fontos politikai zsákmányok: jellemzően a képviselő-testületet alkotó koalíciók pártjainak vezető politikusai válnak alpolgármesterré. Az önkormányzatokban fontos szerepet játszik a jegyző, aki szakemberként a közigazgatási feladatok koordinálásáért felel. A jegyző irányításával működik a településeken a polgármesteri hivatal, amely a döntéselőkészítő munkát végzi. A kisebb települések – ahol a polgármesterek és a képviselők többsége mintegy “másodállásként” politizál – nagy része önállóan nem tudna jegyzőt fenntartani: ilyen esetekre alakultak a körjegyzőségek, amelyek több település számára biztosítják a hivatali feladatokat.



2.2. Megyei önkormányzatok A megyei önkormányzat némileg egyszerűbb belső szervezettel rendelkezik, itt ugyanis nem jelenik meg a települési szintet meghatározó polgármester-testület viszonyrendszer. A megye legfontosabb szerve a megyei közgyűlés, amely legtöbbször pártpolitikusokból áll. A megyei közgyűlés maga választja elnökét, aki legtöbbször a megyei választást megnyert párt legbefolyásosabb embere. A megyei közgyűlési elnökök többsége – ellentétben például a megyei jogú városok polgármestereivel – kifejezetten “háttérpolitikus”: a közgyűlési elnökök befolyásos, párjukban rendkívül fontos vezetők, akik azonban általában a megyei közvélemény előtt is kevéssé ismertek. A megyei szint hatásköreinek gyengesége, ugyanakkor a megye “delegálási” joga különböző testületekbe felértékeli a közgyűlési elnöki szerepet (Pálné 2003, 100). A megyei közgyűlésnek is vannak bizottságai, a megye működését pedig hivatal segíti.

2.3. Fővárosi önkormányzat Speciális helyzet jellemzi a fővárosi önkormányzatot, több okból is. Bár az önkormányzati rendszerben elfoglalt helyét tekintve a főváros a megyékhez hasonló szerepet tölt be, működése a települési önkormányzatokhoz hasonlít. A fővárosi közgyűlés pártalapon szerveződött, leginkább az Országgyűléshez hasonló intézmény. Azok a mechanizmusok, amelyek egy klasszikus települési önkormányzatban a képviselő-testületnek érdemi lehetőségeket is biztosítanak, itt nincsenek jelen. A közgyűlési többséget birtokló pártkoalíció a parlamentben szokásoshoz hasonló frakciófegyelmet tart, s rutinszerűen fogadja el az előzően a koalíciós felek által belső egyeztetéseken elfogadott javaslatokat. A fővárosban a főpolgármesternek a kormányfőhöz hasonló kiemelt szerepe van, amit tovább növel a közvetlen választás adta legitimáció. A rendszerváltás óta szinte mindig a főpolgármestert támogató koalíció irányította a fővárost, így a fővárosi önkormányzat működésében elsősorban a főpolgármester, másodsorban a koalíciós pártok vezetői játszottak vezető szerepet. A főpolgármester helyzetét erősíti az a tény is, hogy az országos nyilvánosságban a főpolgármesteri az “egyes számú” önkormányzati pozíció. A fővárosi önkormányzatban is jelen vannak a közgyűlést segítő bizottságok, valamint a jegyző által irányított, közigazgatási feladatokat ellátó Főpolgármesteri Hivatal. A főpolgármester munkáját az ő javaslatára a közgyűlés által választott főpolgármester-helyettesek segítik.

2.4. Összegzés: Az önkormányzati rendszer felépítése és működése A fentiekben áttekintettük az önkormányzati rendszer egyes szintjeinek felépítését és feladatait. A meglehetősen bonyolult struktúra áttekintésében segít a 2. táblázat, amely az egyes szinteket hasonlítja össze néhány lényeges szempontból. A döntéshozatal szerveződési elve azt mutatja, mennyire van jelen a klasszikus pártpolitika az adott szinteken. Miközben a kistelepülések, a kistérségek és a régiók kevéssé a klasszikus pártpolitikai viták színterei, a nagyobb települések önkormányzatai és a megyék a pártpolitikai logika alapján működnek. Eltérnek a szintek a politikai súly és a tényleges hatáskör alapján is. Mint említettük, a tényleges határkör tekintetében a települési önkormányzatok vannak a legjobb helyzetben. Logikus módon, minél nagyobb egy önkormányzat, annál több feladatot tud ténylegesen ellátni: ezért a fővárosi, kerületi és a megyei jogú városi önkormányzatok a legerősebbek. Ezzel szemben korlátozottabb a régiók és a megyék szerepe. Nem egyezik ugyanakkor a fentiekkel egy-egy szint politikai súlya,2 amit elsősorban a szintet vezetők politikai legitimációja indokol. A kistérségeknek szinte alig van politikai súlya, miközben a megyei önkormányzatok – a közvetlen választás okán – erős legitimációjú testületek. A politikai súly és a tényleges relevancia tehát a nagyobb települési önkormányzatoknál, és bizonyos tekintetben a régiók esetén is összhangban van, a megyék esetén elválik egymástól. A táblázat utolsó oszlopa azt mutatja, milyen választási rendszer érvényesül az adott szinten.

11.2. táblázat - 2. táblázat Területi szintek jellemzői Földrajzi statisztikai kifejezés

/ Szám (2006)

Önkormányza Döntéshozatal tiság szervezôdési elve

Szint politikai Szint súlya tényleges hatásköre

Választási rendszer

A “politikai súly” elsősorban arra utal, mennyire fontos a politikai szereplőknek az adott szint kontrollja, illetve, hogy a nyilvánosság mekkora jelentőséget tulajdonít az adott szint kontrolljának. 2



Község

2863

van: települési depolitizált önkormányzat

alacsony

változó

10 ezer fô alatti települési

Kistérség

168

nincs

alacsony

alacsony

–

Város

265

van: települési vegyes önkormányzat (részben depolitizált)

közepes

változó-magas Mérettôl függôen: 10 ezer fô alatti vagy 10 e fô feletti települési

jogú 23

van: települési politikai önkormányzat

magas

magas

10 ezer feletti települési

fô

Fôvárosi kerület

23

van: kerületi politikai (=települési) önkormányzat

közepes

magas

10 ezer feletti települési

fô

Megye

19

van: megyei politikai önkormányzat

magas

alacsonyközepes

megyei közgyûlési

Fôváros

1

van: fôvárosi politikai önkormányzat

magas

magas

fôvárosi közgyûlési

Régió

7

nincs

közepes

közepes

–

Megyei város

közigazgatási

közigazgatási és politikai

3. 3. Az önkormányzati választási rendszer Az önkormányzati választási rendszer3 összetettsége túltesz az országgyűlési választási rendszerén is. Az önkormányzati választási rendszer legfontosabb jellemzője, hogy a különböző településtípusokon különböző választást irányoz elő. Az önkormányzati választások napján a polgárok helyi képviselőiket, megyei képviselőiket, polgármesterüket, valamint kisebbségi képviselőiket4 választják meg. A választás mindenütt egyfordulós. Az önkormányzatok belső felépítése kapcsán láttuk, hogy a települési szinten a két legfontosabb szereplő a képviselő-testület és a polgármester. Őket különböző csatornákon választják. Az önkormányzati választási rendszer így kettősen tagolt: egyrészt a településtípus szerint, másrészt a választandó intézmény szerint. A választandó intézmény az önkormányzati rendszer két szintje okán tovább tagolódik a települési és a megyei szintű választásokra. Az önkormányzati választási rendszer tagoltságát az alábbi, 1. ábra mutatja, amely kiindulópontnak a településtípust tekinti. Vagyis az alábbi ábrából az derül ki, egy adott típusú településen élő szavazó mit választ az önkormányzati választások alkalmával. Látható: a nem megyei jogú városok lakói három, a megyei jogú városok polgárai két, a fővárosi lakosok négy szavazólapot kapnak a választások napján.

Az önkormányzati választási rendszer mai formáját 1994-ben nyerte el; az 1990-es önkormányzati választásokat a maitól eltérő rendszerben tartották. Jelen kötetben mi az 1994 óta érvényben lévő rendszert tárgyaljuk. Ehhez képest az 1990-es rendszerben a választás kétfordulós volt, nem volt megyei közgyűlési választás, a polgármestereket csak a tízezer fő alatti településeken választották közvetlenül, s a tízezer fő feletti települések képviselő-testületi választásainál nem kompenzációs rendszert, hanem kétszavazatos – egyéni és listás – alkalmaztak. Minderről részletesen lásd Kukorelli 1996. 4 A választók 2006-ig külön szavazócédulán, ha kívánták, kisebbségi képviselőre is szavazhattak. Az ilyen módon támogatott kisebbségi képviselők kisebbségi kedvezménnyel kerültek a képviselő-testületbe (Csefkó–Pálné 1999). A 2006-os választásra ez a rendszer megváltozott. 2006 óta csak előzetes regisztráció alapján választhat valaki kisebbségi képviselőt, aki csak a kisebbségi önkormányzatba kerül. A kisebbségi választás rendszerét a csekélyebb politikai relevancia okán itt nem tárgyaljuk. 3



1. ábra Az önkormányzati választási rendszer vázlatos áttekintése

3.1. Képviselő-testületi választás Tízezer fős, vagy annál kisebb település képviselő-testülete. Az ilyen testületet a polgárok ún. “kislistás” rendszerben választják. A polgároknak annyi szavazatuk van, ahány tagú a képviselő-testület lehet (ezt a számot a törvény határozza meg a település nagyságának függvényében). Azok lesznek képviselők, akik a legtöbb szavazatot kapják.5 Tízezer fő feletti település képviselő-testülete. E kategória magában foglalja a 10 ezer fő feletti városokat – és egyéb településeket –, a megyei jogú városokat, valamint a budapesti kerületeket is. A szavazás itt vegyes választási rendszer szerint zajlik. A település választókerületekre oszlik, és minden választókerületben egyéni jelöltek versengnek egymással. A választókerület önkormányzati képviselője az lesz, aki a legtöbb szavazatot szerezte. A vesztesekre – az egyéni mandátumot nem szerzett jelöltekre – adott szavazatok sem vesznek azonban feltétlenül el. Lehetőség van ugyanis kompenzációs listák állítására azon jelölő szervezetek számára, amelyek a választókerületek egynegyedében jelöltet állítottak. A vesztes szavazatok felkerülnek e kompenzációs listára, ahonnan kompenzációs mandátumok szerezhetők. A kompenzációs mandátumokat a kompenzációs listára került szavazatok arányában osztják szét. A mandátumok kb. 60 százaléka egyén, míg 40 százaléka kompenzációs listán keletkezik. A képviselő-testületben természetesen már nincs különbség az egyéni és a kompenzációs mandátumok között.6 Ez a választási rendszer így olyan, mint az országgyűlési választási rendszer lenne területi listák nélkül: a legtöbb mandátum sorsa az egyéni kerületekben dől el – vagyis aki itt nyer, az felülreprezentált lesz a testületben –, de az aránytalanság mérséklése érdekében a mandátumok egy részét kiosztják az egyéniben vesztesek között. Látható, hogy ez a választási rendszer a pártjelölteket preferálja a párttámogatás nélküli jelöltekhez képest: miközben egy párt – vagy kompenzációs listát állítani képes szervezet – támogatását élvező

Például tegyük fel, hogy “A”, “B”, “C” és “D” jelölt verseng, s a településen 100 szavazó járul az urnákhoz. Tegyük fel továbbá, hogy a képviselő-testület 3 tagú. Ha mindenki érvényesen szavaz, akkor összesen 300 szavazat “keletkezik”. Tegyük fel, hogy a szavazatok megoszlása az alábbiak szerint alakul: “A” jelölt: 65 szavazat; “B” jelölt: 90 szavazat; “C” jelölt: 54 szavazat; “D” jelölt: 91 szavazat. Ebben az esetben “B”, “D” és “A” jelölt lesz képviselő; a “C” jelöltre adott szavazatok elvesznek. 6 Pl.: Tegyük fel, hogy a településen 17 mandátum osztható ki; 10 egyéni kerületi – azaz 10 kerület van – és 7 kompenzációs. Tegyük fel, hogy valamennyi kerületben csak “A”, “B” és “C” párt jelöltjei versengnek a mandátumokért, s hogy minden kerületben 100 polgár megy el szavazni, s mindenki érvényesen szavaz. Tegyük fel, hogy “A” párt 8 kerületben 50 szavazatot kap, a maradék 2-ben pedig 20-at. “B” párt 2 kerületben kap 50 szavazatot – ott, ahol “A” 20-at kapott –, 8-ban pedig 40-et. “C” párt 2 kerületben 30 szavazatot kap – ott, ahol “A” 20-at “B” pedig 50-et –, a többiben pedig 10-et. 8 kerületben tehát a sorrend: “A”:50; “B”:40; “C”:10. 2 kerületben a sorrend: “B”: 50; “C”: 30; “A”: 20. Ekkor 8 kerületben nyer egyéni mandátumot “A” párt, 2-ben pedig “B” párt. “C” párt nem kap egyéni mandátumot. “A” párt vesztes szavazatai – 2x20 – felkerülnek a kompenzációs listára, ahogyan “B” vesztes szavazatai – 8x40 –, valamint “C” vesztes szavazatai – minden szavazata: 2x30+8x10 – is. A 7 kompenzációs mandátum nagy részét így “B” kapja – 4-et –, míg “C”-nek 2, “A”-nak 1 jut. A képviselő-testület összetétele ezek után: “A”: 9; “B”: 6; “C”:2. 5


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika jelölt, ha egyéniben veszít is, listán még bekerülhet a testületbe, az ilyen támogatással nem bíró jelölt csak az egyéni győzelemben bízhat. Megyei közgyűlés választása. A megyei közgyűlési választásokon a megye azon polgárai szavaznak, akik nem megyei jogú városban élnek. Így a megyei közgyűlés valójában a megye kisebb települései által választott testület. A “megyei” eredmények elemzésekor ezt mindig érdemes figyelembe venni: a “megyei” eredmények valójában a megye megyei jogú városokon kívüli élő lakóinak véleményét jelzik. A megyét a választásokkor két választókerületre osztják: egyikbe a tízezer fő alatti, másikba az e feletti települések tartoznak. A törvény meghatározza, hogy melyik kerületben hány mandátum osztható ki. A választás a két kerületben külön, kötött listákon történik; a polgárok társadalmi szervezetekre – főként pártokra – voksolnak. A mandátumokat a leadott voksokra tekintettel, nagyjából arányosan osztják ki, négy százalékos küszöb mellett. A négy százalék mindkét listán külön-külön számítódik, így elképzelhető, hogy egy párt a tízezer fő alatti településeken szerez, az e felettieken nem szerez mandátumot. A megyei közgyűlésben a két külön listán választott képviselők között már nincs különbség: a megyei közgyűlések pártok szerint tagolódnak. A megyei közgyűlés saját tagjai közül választja elnökét. Fővárosi közgyűlés választása. A fővárosi közgyűlés 66 tagját7 a fővárosi lakosok választják, kötött listán, ahol minden párt nagyjából szavazatainak arányában részesül a mandátumokból. A fővárosi közgyűlés választáskor is érvényesül egy négyszázalékos küszöb.

3.2. Polgármester-választás A polgármestereket valamennyi településtípuson relatív többségi rendszerben választják; a jelöltek közül az lesz polgármester, aki a legtöbb szavazatot kapja. A vesztesekre leadott szavazatok elvesznek. Budapesten ezen túl főpolgármestert is választanak, szintén relatív többségi elv alapján.

4. 4. Az önkormányzati választások eredményét befolyásoló tényezők Az önkormányzati választások eredményét számos tényező befolyásolja. Ezek között van egy-két speciális, az önkormányzati választási rendszer és a választások jellegéből adódó ok, amelyeket érdemes részletesebben áttekinteni.

4.1. A településtípus szerepe Az önkormányzati választás nagyon mást jelent a kisebb és a nagyobb településeken. Főszabály szerint, minél nagyobb egy település, a választás annál inkább politikai. A kistelepüléseken a pártok – és a civil szervezetek – legtöbbször egyáltalán nincsenek jelen; a jelöltek többsége – mind a képviselő-testületben, mind a polgármesteri tisztségben – függetlenként indul és szerez mandátumot. A kistelepüléseken az önkormányzati választásokon a pártellenes érzület és hagyomány olyannyira meghatározó, hogy egyébként helyben köztudottan egyik vagy másik párthoz közelebb álló jelöltek is függetlenként indulnak. A tízezer fő alatti települések esetén a kislistás választási rendszer is a pártok szerepét mérsékli, hiszen semmilyen többletelőnyt nem jelent a párthoz tartozás, viszont a választási rendszerből adódóan az egyazon párthoz tartozó jelöltek is versengenének egymással. Mivel számszerűen a legtöbb önkormányzat tízezer fő alatti, ezért egy adott választáson az összes megválasztott képviselő és polgármester is rendre független. Az önkormányzati választásokat összegző adatoknál így gyakran találkozni a függetlenek nagy számával, ám soha nem szabad elfelejteni, hogy ez a kistelepülések számszerű súlya okán van így. Jól példázza mindezt az alábbi, 3. táblázat, amely a 2006-os választások kapcsán mutatja a függetlenek és a legnagyobb pártok mandátumainak alakulását. Látható: az összes elnyert mandátum majdnem kétharmada a függetleneké. Az is látszik azonban, hogy a függetlenek által elnyert képviselő-testületi mandátumok 99,6 százaléka a tízezer fő alatti településekről származik.

11.3. táblázat - 3. táblázat A 2006-ban a függetlenek és a legtöbb mandátumot szerzett szervezetek által elnyert összes mandátum*

7

Mint minden képviselő-testület esetén a polgármester, Budapest főpolgármestere automatikusan a Fővárosi Közgyűlés tagja.



Szervezetek Fôpolgármes Képviselô-testület választás és terés függetlenek polgármester -választás

Fôvárosi, Összesen megyei közgyûlésvál asztás

10 ezer alatt 10 ezer felett összesen

man-átum

%

Független

2 684

19 085

71

19 156

0

21 840

64,58

FideszMPSZ

238

1 528

1 557

3 085

498

3 821

11,30

Keresztényd 137 emokrata Néppárt

709

1 148

1 857

472

2 466

7,29

Magyar Szocialista Párt

454

1 162

1616

322

2 086

6,17

Szabad 47 Demokraták Szövetsége

64

441

505

63

615

1,82

Magyar 37 Demokrata Fórum

131

250

381

22

440

1,30

148

*Ahol a közösen szerzett mandátumok minden induló pártnál feltüntetésre kerülnek (ezért a legtöbb helyen közösen induló Fidesz és a KDNP adatai nehezebben értelmezhetőek) Forrás: www.valasztas.hu Minél nagyobb egy-egy város, annál jellemzőbb a függetlenek számának csökkenése, s a civil szervezetek és a pártok dominanciája a helyi politikában. A nem megyei jogú városok átmenetet képeznek: ezek egy részében még előfordulnak függetlenek, de jellemzően már a pártok a meghatározóak. A megyei jogú városok politikai életét pedig szinte teljesen a pártok uralják, bár egy-egy erősebb civil szervezet is gyakorta jelen van. A fővárosi politika az országoshoz hasonlóan kizárólag a pártokról szól. Bár a fővárosban is indulnak formailag független jelöltek, többségük a választók szemében is egyértelműen egy-egy párthoz kötődik: a függetlenség ilyenkor rendszerint csak kommunikációs eszköz. Pártalapon működnek a megyei közgyűlések is, hiszen listát csak pártok és civil szervezetek állítanak.

4.2. A választási rendszer hatásai Maga a választási rendszer is komoly közvetlen következményekkel bír az önkormányzati választások eredményére. Már volt róla szó, hogy a kislistás rendszer nem kedvez a pártalapú jelölésnek, míg az összes többi módszer – de különösen a listás, arányos megoldások – a pártok általi jelöltindítást preferálják. Az önkormányzati választási rendszer egyfordulós jellege a pártok közötti együttműködést – az egyazon oldalhoz tartozó erők közös indulását – segíti elő, ami hozzájárulhatott a magyar pártrendszer korábban említett koncentrációjához. Miközben a tavaszi választásokon a kisebb pártoknak megérheti az első fordulóban önálló egyéni jelölteket állítani, s csak a második forduló előtt visszalépni, ez az önkormányzati választásokon nincs így. Azon választások esetén, ahol relatív többség kell a mandátum megszerzéséhez – valamennyi polgármester választáson és kisebb mértékben a tízezer fő feletti testületi választáson – a kisebb pártok jelöltjeinek nincs komoly esélye a mandátumszerzésre, ami az összefogás felé tereli őket. Különösen a nagyobb városokban vált jellemzővé a kilencvenes években, hogy csak két “komoly” jelölt mérkőzik a polgármesteri székért, s mindkettő mögött viszonylag széles koalíció áll. Ezzel szemben a megyei közgyűlési és a fővárosi közgyűlés választáson


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika csak a küszöb jelent valamiféle együttműködési kényszert. Az arányos mandátumkiosztás ugyanis nem teszi szükségessé a közös indulást; ha egy párt önállóan is képes átlépni a küszöböt, nem érdeke a közös indulás.

4.3. Országos politikai események Az önkormányzati választásokat az országgyűlési választásokat évében, ősszel tartják. Vagyis a két választást legfeljebb fél év választja el, ami óhatatlanul ahhoz vezet, hogy – különösen a nagyobb településeken és a megyei közgyűlési választások során – a polgárok a tavaszi voksuk “újragondolására” használják az őszi alkalmat. Minél kisebb egy település, annál inkább a helyi viszonyokról, a képviselők és a polgármester személyéről szól a szavazás – s minél nagyobb, annál inkább lehet ez “üzenet” a kormánynak. Nincs automatizmus arra nézve, hogy a kormánypártok inkább jobban vagy inkább rosszabbul szerepelnének az őszi választáson, mint tették tavasszal. 2002-ben például a tavaszi választást megnyert baloldali-liberális koalíció tovább erősített az ősszel, míg 2006-ban éppen ellenkezőleg, pozíciókat vesztett. Mindkét eredmény összefüggött azonban a koalíció aktuális országos támogatottságával. Vagyis az országos politikai preferenciák közvetlenül meghatározzák az önkormányzati választások eredményét. Ezt erősíti, hogy a kampány témái is gyakran országos jellegűek. Ahogyan a polgárok az EP választáson is jellemzően aktuális belpolitikai preferenciáik alapján választanak pártot, úgy hasonlóan járnak el az önkormányzati választásokon is.

4.4. Szociodemográfiai faktorok Miközben az országos politikában az erőviszonyok gyakran változnak, a helyi politika nagyobb állandóságot mutat. Annak ellenére, hogy a kormányok összetétele a rendszerváltás óta – 2006 kivételével – minden alkalommal megváltozott, sok olyan polgármester van, aki 2006-ban már harmadik alkalommal nyert választást. Sőt: vannak olyan önkormányzati politikusok, akik 1990 óta minden választást megnyertek. Ennek a jelenségnek egyik oka egy egyszerű szociodemográfiai tény. Miközben a pártok – de legalábbis a pártkoalíciók – támogatottsága országosan kiegyenlített, s pár százalékos erősödés a kormány színének megváltozásához vezethet, egy-egy helyi közösségben ez sokkal kevésbé van így. Magyarországon vannak területek – városok, megyék –, amelyek hagyományosan inkább jobboldaliak, másutt a baloldalnak van előnye, bizonyos területeken pedig a liberálisok állnak országos arányuknál sokkal jobban. Bár az országos politika változása befolyásolja az e területeken mutatkozó eredményeket, az egyik vagy másik politikai oldal által élvezett előnyök nagyobbak lehetnek, mint az aktuális országos hatások. Nagyon leegyszerűsítve: ha valahol kiegyenlített országos erőviszonyok mellett például a baloldal tizenöt százalékkal jobban szerepel, akkor hiába zuhan országosan népszerűsége akár tíz százalékot is, még mindig nyerhet az adott területen. Nagyon nehéz egy jobboldali jelöltnek – akár a jobboldal komoly országos előnye mellett – győznie Miskolcon, Pécsett vagy éppen Budapesten, miközben a baloldalnak Debrecenben vagy éppen Vas megyében szinte lehetetlen nyernie. Budapesten például egyszerűen több a baloldali-liberális, míg Debrecenben a konzervatív szavazó, mint az országos átlag, s a különbség nagyobb, mint amennyire az országos politikai erőviszonyok “kilengnek”. Jól mutatja ezt a jelenséget a 4. táblázat, amely Budapest főpolgármesterének szavazati eredményeit mutatja három választáson: 1998-ban – amikor ősszel nagyjából kiegyenlített országos eredmény született –, 2002-ben – amikor országosan az MSZP-SZDSZ koalíció állt jobban – és 2006-ban – amikor országosan a jobboldal volt sikeresebb. A tábla jól láttatja, hogy az országos erőviszonyok befolyásolták a szavazatarányokat: a baloldalnak országosan is sokkal sikertelenebb 2006-os választások Budapesten a korábbihoz képest tizenhárom százalékos szavazatvesztés jelentettek. Ez azonban – a relatív többségi választási rendszer folytán is – nem vezetett a főpolgármester személyének megváltozásához, mert Budapesten arányaiban annyival több a baloldali-liberális szavazó, hogy ez tizenhárom százalékos visszaesés után is előnyt jelentett a jobboldalhoz képest.

11.4. táblázat - 4. táblázat Budapesti főpolgármester választás eredmények három választáson* 1998

2002

2006

Demszky Gábor 58,22 szavazataránya (%)

46,70

46,86



Összes baloldali-liberális 61,02 szavazat (%)

60,29

47,40

Egyes számú jobboldali 38,97 jelölt szavazataránya (%)

35,85

45,20

Teljes jobboldali szavazat 38,97 (%)

39,11

46,60

* Az összes baloldali liberális szavazat az MSZP, az SZDSZ és a Munkáspárt jelöltjeinek szavazatát, az összes jobboldali szavazat a Fidesz, szövetségesei, az általuk támogatott független jelöltek és a MIÉP szavazatait jelenti. 2002-ben a Centrum, 2006-ban az MDF jelöltjének szavazatát nem soroltuk egyik oldalhoz sem.

4.5. Inkumbencia Bizonyos körülmények között a hatalomban lévő szereplőnek vetélytársainál nagyobb esélye van az újraválasztásra. Ezt a meglévő pozíció okán birtokolt előnyt nevezzük inkumbenciának, amely elsősorban az angolszász országokban, az egyéni kerületi rendszer folytán elterjedt fogalom. Az egyéni kerületi szisztémára építő választási rendszerekben gyakori, hogy a hatalomban lévő szereplő szinte automatikusan újraválasztásra kerül. A pozícióban töltött időszakból adódó, a vetélytársakét meghaladó ismertség, a meglévő pozíció adta állami-közhatalmi lehetőségek felhasználásának képessége, valamint az adott térség “lokálpatrióta” képviselőjeként való feltűnés lehetősége olyan elemek, amelyek folytán a hatalomban lévő szereplő automatikus előnyhöz juthat. Magyarországon az önkormányzati választásokkor a polgármesterek kapcsán beszélhetünk az inkumbenciáról, ami a fenti, szociodemográfiai ok mellett a másik tényező, amiért a helyi politika állandóbb, mint az országos. Főszabály szerint, ha egy polgármester nem követ el óriási hibát, jellemzően újraválasztják – de legalábbis nagyobb valószínűséggel választják meg, mint vetélytársát. A polgármesterek támogatottsága gyakran eltér az őket jelölő pártok támogatottságától; egy polgármester képes lehet megőrizni pozícióját akkor is, ha egyébként az őt delegáló párt támogatottsága radikálisan csökken. Az inkumbens hatás jól mutatja, hogy a választók eltérően tekintenek az országgyűlési és az önkormányzati választásokra. Miközben tavasszal pártalapon szavaznak, ahol a jelölt legfeljebb pár százalékot változtathat a párteredményen, ősszel egy regnáló polgármester sokszorosát kaphatja a tavaszi eredménynek. A liberális főpolgármester például – szocialista induló ellen is – rendre sokszorosát kapta annak a szavazatnak, amit pártja Budapesten tavasszal produkált, s az őszi listás eredményeket is rendszeresen felülmúlta támogatottsága. Az inkumbens hatást szemlélteti az 5. táblázat, amely négy párt egy-egy regnáló polgármesterének ugyanazon év tavaszi – egyéni jelölti – és őszi, polgármesteri választáson eltért szavazatát hasonlítja össze. Látható: a regnáló polgármesterek ősszel rendre jobban szerepelnek, mint szerepeltek ugyanők, ugyanott tavasszal – s ez így van akkor is, ha egyébként az országos tendencia logikusan csökkentené a polgármester támogatottságát. Az MDFes Gémesi György annak ellenére növelte több mint tíz százalékkal támogatottságát az őszi választásokra, hogy közben országosan a jobboldal jelentősen gyengült. Még jobban látható a példa az SZDSZ-es Kocsis Imre Antalnál, aki tavasszal kis párt jelöltjeként az SZDSZ országos eredményét 5-6 százalékkal meghaladó szavazatot gyűjtött, miközben ősszel abszolút többséget szerzett szocialista és jobboldali kihívó ellen. Ezeket az eredményeket nem lehet mással magyarázni, mint az inkumbencia hatásával.8

11.5. táblázat - 5. táblázat Néhány regnáló polgármester eredménye z országgyűlési és az azonos évben rendezett polgármester-választáson

8

Év

Település EVK*

1998

Szekszárd

/ Jelölt / Támogató párt Országgyûlési Polgármester- Országos polgármester eredmény választás „hangulat” (a eredménye jelölt szempontjából) Kocsis

Imre SZDSZ

13,93

51,57

semleges

Az inkumbenciát csökkentő hatása van annak, hogy tavasszal a választókerület a városon kívüli kisebb településeket is magában foglalhat.


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika Antal 2002

Gödöllô

Gémesi György

MDF-Fidesz 43,28 (tavasz) / Lokálpatrióták (ôsz)

55,57

negatív

2002

Zalaegerszeg

Gyimesi Endre

Fidesz-MDF (- 47,6 MKDSZ)

53,13

negatív

2002

Salgótarján

Puszta Béla

MSZP

62,29

pozitív

44,93

* EVK: egyéni választókerület. Forrás: www.valasztas.hu Az inkumbencia nem működik a képviselő-testületi választásokon. Bár a regnáló polgármester képes lehet felfelé húzni pártjának listáját, az emelkedés sokkal mérsékeltebb, mint a polgármesteri voksok esetén. Az inkumbencia szerepe logikusan az országos körülmények befolyása ellen ható tényező, s választásról választásra változik, melyik a meghatározóbb. 2006-ban például az inkumbencia szerepe csökkent, s a polgármesteri voksok esetén is az országos történések hatása volt meghatározóbb. Egyelőre nem tudni, az inkumbencia hatása tartósan alárendelődik-e az országos fejleményeknek, vagy a 2006-os különleges alkalom marad.

5. 5. Az önkormányzati választások eredménye Az önkormányzati választások eredményének összefoglalása olyan módon, ahogyan az a parlamenti választásnál szokás, nem lehetséges, tekintve, hogy a különböző településeken élők szavazatai nem egyenértékűek.9 Nincs olyan egységes, országosan összesíthető adat, amely megmutatná, ki “nyert” az önkormányzati választásokon. Mindez a politikai szereplőknek alkalmat ad arra, hogy rendre győztesnek hirdessék magukat, az elemzést viszont megnehezíti. Mivel az eredmények jellegüket tekintve is nagyon különbözőek településtípusonként, illetve szintenként, mi az alábbiakban e szerint tekintjük azokat át. A 11. táblázatban próbálunk országos összegzést adni az eredményekről.

5.1. Tízezer fő alatti települések A kistelepülési választásokon rendre a függetlenek szerepelnek legjobban. Ezen a szinten a pártok eredményeit elemezni nem érdemes: ha meg is állapítható közöttük sorrend, az a függetlenek nagy száma okán nem releváns. A “független” jelöltek egy része nyilvánvaló pártkötődéssel rendelkezik – erről azonban országos összesítést adni nem lehet. A legkönnyebben összegezhető adatok a tízezer fő alatti települések kapcsán a képviselő-testületi választásokról állnak rendelkezésre. A 6. táblázat a pártok és a függetlenek eredményét mutatja a kislistás választásokon. 10 Látható, a függetlenek legalább a leadott szavazatok kétharmadát kapják minden választáson. A függetlenek arányának változásából nem érdemes messzemenő következtetéseket levonni: ez leginkább a “pártközeli” függetlenek hol pártszínekben, hol függetlenként történő indulásával függ össze.

11.6. táblázat - 6. táblázat A tízezer fő alatti települések képviselő-testületi választásainak eredményei (százalékban)

Függetlenek

1990

1994

1998

2002

2006

64,90

69,94

82,15

82,99

70,06

A listás eredmények például nem összegezhetőek, hiszen a megyei jogú városok lakói semmilyen listára nem szavaznak. A polgármesterekre adott szavazatok összesítésénél probléma lenne a függetlenek nagy száma és az a tény, hogy Budapesten két polgármesteri szavazata van mindenkinek. A képviselő-testületi szavazatok a kislistás és a vegyes rendszer eltérései okán nem összegezhetők. 10 A táblázatból a függetleneken kívüli százalékarányok csak korlátozottan összevethetők. 9



Pártok, pártkoalíciók

24,39

23,44

Civil szervezetek

3,82

Egyéb koalíciók

6,88

13,96

6,62

–

10,91

26,50

2,19

3,53

1,69

2,55

3,44

–

* Az 1990-es adatok forrása: Szoboszlai 1992, 24. A “koalíciók” oszlop eredményei az egyéb koalíciók között kerültek feltüntetésre, jóllehet ezek egy része valójában pártkoalíció. Az 1994-es adatok forrása: Szoboszlai 1996, 47. A táblázatban a pártokra leadott arányok összegzésre kerültek, a táblázatból “hiányzó” százalékok a civil szervezetek szavazataiként kerültek jelen táblázatba. A többi adat forrása: www.valasztas.hu. Az 1998-as és a 2002-es adatok esetén a kisebbségi szervezetek a civil szervezetek, a vegyes szövetségek az egyéb koalíciók sorban kerültek feltüntetésre. A 2006-os számok a “toplista” alapján saját számítások, ahol a függetleneken és a pártokon kívüli jelölőket egységesen civil szervezetnek tekintettük.

5.2. Tízezer fő feletti települések A tízezer fő feletti településeken már határozottan jelen vannak a pártok, bár még sok esetben találkozni független jelöltekkel is. Miközben a tízezer fő alatti településeken, a kislistás eredmények elemzésekor nem érdemes a pártok helyzetét elemezni, erre a tízezer fő feletti településeknél már van mód. A tízezer fő feletti települések eredményét legegyszerűbb a polgármesterek számának alakulása segítségével vizsgálni.11 E tekintetben részletes adatok 1998 óta állnak rendelkezésre. Az 1990-es választásokon még nem választottak közvetlenül polgármestert, de a tízezer fő feletti települések képviselő-testületeiben elsöprő győzelmet aratott az SZDSZ – és szövetségese, a Fidesz – (Szoboszlai 1992), s így ők adták a testületek által választott polgármesterek többségét. A jobboldali pártok álltak második helyen. 1994-ben mindez úgy módosult, hogy a legtöbb városban az MSZP jelöltjei nyertek. Az SZDSZ megőrizte második helyét, őket követték a jobboldali pártok, majd a Fidesz (Szoboszlai 1996). Az 1998 óta tartó fejleményeket a 7. táblázat mutatja be. 1998-ban alapvetően átrendeződtek az erőviszonyok a tízezer fő feletti településeken: a szocialista és liberális polgármesterek jelentős részét jobboldali fideszes polgármesterek váltották. A korábbi baloldali dominancia helyett kiegyenlített helyzet jött létre: az akkori kormányoldalnak 34, az akkori ellenzéknek 35 hely jutott. 2002-ben az MSZP és az SZDSZ visszavette az 1994-es pozíciók jó részét, ekkor már egyértelmű szocialista túlsúllyal: kétszer annyi polgármesterük lett, mint az ellenzéknek. 2006-ban viszont a Fidesz volt sikeresebb: majdnem a 2002-eshez hasonló dominanciát ért el. Fontos fejlemény volt a függetlenek számának folyamatos csökkenése, valamint a koncentráció megjelenése: az SZDSZ folyamatosan pozíciókat vesztett ezen a szinten – bár polgármestereinek egy része nem elbukott, hanem a megszerezve az MSZP támogatását is közös jelöltként indult –, a Fidesz pedig egyre kevésbé tág szövetség keretei között, s egyre inkább önállóan indította jelöltjeit. Az 1998-ig még megfigyelhető, blokkokat átjáró jelöltindítás 2002-ben és 2006-ban már nem volt jellemző.

11.7. táblázat - 7. táblázat Polgármesterek a tízezer fő feletti településeken* Jelölô szervezet

1998

2002

2006

MSZP

20

35

24

MSZP-SZDSZ

8

21

12

SZDSZ

7

4

1

Teljes MSZP-SZDSZ

35

60

37

E módszernek is vannak hátrányai: a polgármester választás relatív többségi jellegéből adódóan alulreprezentálja a kisebb pártokat és felülreprezentálja a mindenkori győztest, vagyis a ténylegesnél nagyobbnak mutatja a különbségeket. 11



Fidesz (-KDNP)

4

6

43

Fidesz-MDF

7

21

15

Fidesz-FKGP-MDF

13

MDF

2

2

3

FKGP (-MDF)

8

Teljes jobboldal

34

29

61

Független**

38

23

15

Helyi/civil szervezet

8

7

6

119

119

Fidesz – (MDF) – SZDSZ 3 Összesen

118

* A főváros, a fővárosi kerületek és a megyei jogú városok kivételével. Az első oszlop kategóriái a bonyolult jelölési konstrukciók leegyszerűsítései. Amennyiben egy párt egy civil szervezettel közösen indult, azt a párt oszlopában tüntettük fel. Ha például az MSZP indult egy vagy több civil szervezettel, azt az MSZP, ha az MSZP, az SZDSZ és egy vagy több civil szervezet közösen, azt az MSZP-SZDSZ sorban tüntettük fel. A kisebb jobboldali pártokat (MDNP, MKDSZ, VP stb.) külön nem vettük figyelembe, hiszen ezek csak a Fidesszel, a Fidesz-MDF-fel, vagy a Fidesz-FKGP-MDF-fel együtt szereztek mandátumot. A “Fidesz-FKGP” sor például így valójában több szövetséges kisebb jobboldali pártot is takarhat. Az FKGP-MDF indulást az FKGP-nél tüntettük fel. A táblázat a www.valasztas.hu alapján, saját számításokkal készült. ** A függetlenek egy része nyilvánvaló pártkötődéssel rendelkezik, ennek vizsgálatára azonban itt nem volt mód.

5.3. Megyei jogú városok A megyei jogú városokban már egyértelműen a pártelv érvényesül; független vagy civil szervezeti jelölt itt csak elvétve tud mandátumot szerezni, illetve a független jelölteknek általában világos pártkötődése van. Mint a 8. táblázat is mutatja, a megyei jogú városok a többi tízezer fő feletti városhoz hasonló tendenciák színterei voltak. 1990-ben a liberálisok szerezték itt a legtöbb pozíciót. 1994 után leginkább az SZDSZ korábbi pozícióinak kárára választottak szocialista, illetve jobboldali polgármestereket. Miközben 1994-ben főként az MSZP növelte polgármestereinek számát – anélkül, hogy beérte volna az SZDSZ-t –, komoly cezúrára 1998-ban került sor: a Fidesz ekkor vetette meg a lábát számos nagyvárosban. 1998-ban a megyei jogú városok tekintetében kiegyenlített helyzet jött létre. 2002-ben az MSZP és az SZDSZ itt is győzelmet aratott; mindössze hat jobboldali megyei jogú város maradt. 2006-ban mindez a visszájára fordult: az MSZP csak hét ilyen pozíciót tudott megtartani, miközben az SZDSZ elveszette utolsó megyei jogú városi polgármestereit. Más pártnak 1998 óta nem is volt ilyen pozíciója.

11.8. táblázat - 8. táblázat Megyei jogú városok polgármesterei* Polgármester pártállása

1990

MSZP SZDSZ

16

1994

1998

2002

2006

5

8

14

7

8

3


3


Fidesz

2

4

MDF

1

1

KDNP

9

6

16

1

Független

4

4

3

* Az összevethetőség érdekében a 2006-ban létező 23 megyei jogú város eredményei kerültek feltüntetésre, annak ellenére, hogy a korábbi választásokon kevesebb megyei jogú város volt. Forrás: www.visionconsulting.hu. A több párt jelölésével győzelmet aratott polgármesterek itt a polgármester tényleges pártállása szerint kerültek besorolásra (az MSZP és az SZDSZ polgármestereinek jó része valójában MSZPSZDSZ vagy SZDSZ-MSZP jelöltként indult). Az 1990-es adatok a testületek által választott polgármester párthovatartozását jelölik.

5.4. Megyei közgyűlések A megyei közgyűlések, az arányos választási rendszer miatt, legjobban összevethetők az országos választási eredményekkel. Egy fontos korláttal azonban számolni kell: a megyei közgyűlési eredmények összegzése a fővároson és a megyei jogú városokon kívül élők véleményét tükrözi. Ebből adódóan a “városiasabb” pártok – mint az SZDSZ vagy az MDF – hagyományosan rosszabbul szerepelnek ezeken a választásokon, miközben a vidéken népszerűbb jobboldali pártoknak több esélyük van a közgyűlések irányítására. A megyei közgyűléseket 1994 óta az MSZP és a Fidesz felváltva irányítja. 1994-ben és 2002-ben az MSZP diadalmaskodott ezen a szinten: 1994-ben 18, 2002-ben 16 megyében kapta a legtöbb mandátumot. 1998-ban és 2006-ban ugyanez a Fidesszel történt: 1998-ban 17 megyében győzött a jobboldal, 2006-ban pedig a 17 győzelem mellé a két másik megyében is sikerült döntetlent elérnie. A kis pártok egyre visszaszorultak a megyei közgyűlésekben. Míg az 1990-es évek elején például az FKGP itt számottevő tényező volt, 2006-ban az MSZP és a Fidesz mellett csak az SZDSZ és az MDF szerzett megyénként általában egy-két mandátumot, s e kisebb pártok erre is csak a megyék kb. felében voltak képesek. A megyei közgyűlésekben civil szervezetek is jelen vannak, amelyek azonban általában tartós szövetségben vannak valamelyik nagyobb párttal.

5.5. Főváros A fővárosi politikára – mind a kerületi, mint a fővárosi szinten – kezdettől az erős pártelv és a liberális, majd baloldali-liberális dominancia volt jellemző. Az SZDSZ-nek és az MSZP-nek 1994 óta minden alkalommal sikerült többséget szereznie mind a Fővárosi Közgyűlésben, mind a kerületi polgármesterek számát tekintve (9– 10. táblázat). A fővárosi közgyűlési választás kevésbé volt érzékeny az országos folyamatokra, mint más szintek: a pártok támogatottsága itt kevésbé hullámzott. Budapest főpolgármestere 1990 óta az SZDSZ-es Demszky Gábor, aki jobboldali vetélytársain túl két alkalommal szocialista indulóval szemben is nyerni tudott. A jobboldal két alkalommal tudta megszorítani a fővárost domináló pártokat. 1998-ban a legtöbb kerületi polgármestert a Fidesz adta – bár összességében az MSZP-SZDSZ halvány többségben maradt e téren. 2006-ban pedig a Fővárosi Közgyűlésben ért el a jobboldal a baloldalhoz hasonló eredményt, bár a többség a baloldaliliberális koalíciónál maradt. Ahogyan országosan is, 1994 és 2002 inkább az MSZP és az SZDSZ, 2006 a Fidesz előretörését hozta. 1998-ban a Fidesz kerületi szinten erősíteni tudott ugyan, ám fővárosi szinten ez kevésbé jelent meg. A fővárosi politika – részben a főpolgármester személye okán – hárompólusú: az SZDSZ végig meghatározó szereplő maradt, bár támogatottsága 2006-ra csökkent. Rajtuk kívül az 1990-es évek közepén a szélsőjobboldal, 2006-ban az MDF tudott önállóan közgyűlési mandátumot szerezni. Kerületi polgármestere azonban 1998 óta csak az MSZP-nek, a Fidesznek és az SZDSZ-nek van.

11.9. táblázat - 9. táblázat Fővárosi kerületek polgármesterei* Polgármester pártállása MSZP

1990

1994

–

1998

6

9 173


2002

2006

16

11


SZDSZ

17

7

3 11

2

3

5

8

Fidesz

4

4

MDF

1

4

–

–

–

KDNP

–

–

–

–

–

Független

–

2

–

–

1

* A megyei jogú városok táblázatához hasonló módszer, egyező forrásból. A XXIII. kerületi Geiger Ferenc szocialista politikusként szerepel. Tarlós István 1994-ben független, utána jobboldali polgármesterként szerepel. Derce Tamás 2006-ban független jelöltként szerepel.

11.10. táblázat - 10. táblázat Fővárosi közgyűlés választások: listás szavazatok* (közgyűlési többség kiemelve) Pártlista

1990

1994

1998

2002

2006

MSZP

5,68

31,82

30,30

36,36

36,36

SZDSZ

39,77

28,79

27,27

24,24

13,64

MDF

25,00

28,79

33,33

31,28

4,55

Fidesz

26,14

KDNP

45,45 3,41

(FKGP-) MIÉP

10,61

9,09

7,58

* Forrás:www.vokscentrum.hu. Az FKGP és a MIÉP 1994-ben közösen állított listát. A Fidesz szövetségeseként induló MKDSZ-t nem jelöltük.

6. 6. Összegzés: az önkormányzati választások eredménye A fentiekből jól láthatóvá vált, miért problémás egyértelmű nyertest hirdetni az önkormányzati választások egészét tekintve. Ehelyett szerencsésebb, ha az egyes szintek változását vizsgáljuk, s ezek alapján próbálunk általános következtetéseket levonni. A 11. táblázat igyekszik egyfajta összegzését adni az eddig elmondottaknak, kísérletet téve az “összesített” eredmény meghatározására. Ha ezt az összesített eredményt nem kívánjuk számszerűsíteni, a “ki nyert” kérdése könnyebben eldönthetővé válik. 1990-ben az SZDSZ és liberális szövetségese, a Fidesz volt az önkormányzati választások győztese. 1994-ben az MSZP győzött, miközben az SZDSZ némileg veszítve pozícióiból, de stabil második helyett szerzett. 1998-ra a két nagy blokk között kiegyenlített helyzet jött létre, amelyben az SZDSZ és a kisebb jobboldali pártok szerepe egyre mérséklődött. 2002-ben az MSZP dominanciájú koalíció aratott győzelmet, míg 2006-ban a 2002-es győzelem mértékétől csak némileg elmaradó mértékű vereséget szenvedett el.

11.11. táblázat - 11. táblázat Az önkormányzati választási eredmények összefoglalása 1990 Tízezer fô alatti független

1994

1998

2002

2006

független

független

független

független


XI. Az önkormányzatok és a helyi politika települések

dominancia

dominancia

dominancia

Tízezer fô feletti SZDSZ- (-Fidesz- 1. MSZP városok ) dominancia 2. SZDSZ 3. jobboldali pártok Megyei városok

jogú SZDSZdominancia

1. SZDSZ 2. MSZP 3. jobboldali pártok

dominancia

dominancia

kiegyenlített MSZP- (-SZDSZ- Fideszhelyzet MSZP ) dominancia dominancia (SZDSZ) és a jobboldal között

kiegyenlített MSZPhelyzet MSZP (SZDSZ) és a (-SZDSZ-) jobboldal között dominancia

Fidesz-

Fideszdominancia

dominancia

Megyei közgyûlések

–

MSZPdominancia

Fideszdominancia

Fôvárosi kerületek

SZDSZdominancia

SZDSZ-MSZPelôny

kiegyenlített MSZP- (-SZDSZ- MSZP- (-SZDSZhelyzet MSZP ) dominancia ) elôny (SZDSZ) és Fidesz között

Fôváros

SZDSZ-Fideszelôny

SZDSZ-MSZPelôny

SZDSZ-MSZP- SZDSZ-MSZPelôny elôny

„Eredmény”

SZDSZ- (-Fidesz- MSZP-gyôzelem; kiegyenlített ) gyôzelem erôs SZDSZ helyzet

Kulcsfogalmak föderális állam főpolgármester főváros fővárosi közgyűlés függetlenek eredményei inkumbencia jegyző képviselő-testület kerület kislistás választás kistérség közvetlen választás megye megyei jogú város megyei közgyűlés 175 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

MSZPdominancia

MSZP-SZDSZelôny

MSZP- (-SZDSZ- Fidesz-gyôzelem ) gyôzelem

XI. Az önkormányzatok és a helyi politika megyei közgyűlés elnöke önkormányzat önkormányzati rendszer szintjei önkormányzatiság pártjelöltek / civil szervezetek jelöltjei polgármester polgármesteri hivatal régió település unitárius állam vegyes választási rendszer

7. Ajánlott irodalom Bőhm Antal (szerk.) 2006: A helyi hatalom és az önkormányzati választások Magyarországon 1990–2002. Budapest, MTA-PTI. Csefkó Ferenc 1997: A helyi önkormányzati rendszer. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó. Józsa Zoltán 2006: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó. Kákai László 2004: Önkormányzunk értetek, de nélkületek. Pártok és civil szervezetek a helyi társadalmakban. Budapest, Századvég. Marelyin Kiss József – Kabai Imre – Dénes Attila 2001: Önkormányzati rendszer és demokratikus deficit. A helyi önkormányzatok első tíz éve Magyarországon. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2001. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány; 348– 396. o. Pálné Kovács Ilona 2001: Hatáskör (hatalom)- megosztás szintek és szektorok között Magyarországon. In Csefkó Ferenc (szerk.): A magyar önkormányzati rendszer továbbfejlesztése. Budapest, Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása; 10–33. o. Pálné Kovács Ilona 2003: A megyei önkormányzatok a rendszerváltás után és az uniós csatlakozás előtt. In Pécsi politikai tanulmányok. Pécs, 96–111. o.


12. fejezet - XII. A PÁRTRENDSZER 1. Baloldal és jobboldal Baloldal és jobboldal Európában Baloldal és jobboldal a magyar politikában: létezik-e? Baloldal és jobboldal a magyar politikában: mi a tartalma? 2. Politikai törésvonalak A politikai törésvonalak fogalma és kialakulása A magyar politika három törésvonala Törésvonalak és a pártrendszer dimenziói 3. A magyar pártrendszer változása A pártrendszer alakulásának szakaszai A pártrendszer koncentrációja és stabilizációja A pártrendszer a pártok közti verseny szerkezetét és dinamikáját jelenti. Interakciók rendszere: nem annyira az azt konstituáló pártok, mint inkább e pártok egymáshoz való viszonya az, ami meghatározza egy adott ország pártrendszerét, amely megmutatja, hogy az egyes pártok miként helyezkednek el a politikai palettán. Az alábbiakban ezért foglalkozunk azzal, hogy milyen dimenziókban és miként folyik a pártok közti verseny, hogy mi az ideológiák szerepe, hogy az egyes pártok e versenyben mennyiben függvényei más pártoknak, s hogy miként reagálnak a riválisoknak a politikai palettán történő mozgására. Röviden, arról a struktúráról lesz szó, amelyben a magyar pártok mozognak; e pártokat külön-külön a következő fejezetben tárgyaljuk.

1. 1. Baloldal és jobboldal 1.1. Baloldal és jobboldal Európában A baloldal és a jobboldal fogalmának több szintje van (Körösényi 1994, 193–194). Ezek közül a legalapvetőbb szint, a baloldal és jobboldal fogalmának “magja”, legbelső jelentése két alapvető világnézeti és politikai tradíciót, valamint politikai tábort jelöl a 19–20. századi európai politikában. A fogalompár második szintjét alkotják a hosszabb távú, de mégiscsak egy adott történeti korszakra jellemző konfliktusok; ilyen a munkaadómunkavállaló, vagy az ipari-agrár konfliktus kapcsolódása a bal-jobb dichotómiához. Végül, a fogalompár harmadik szintjét alkotják a mindennapi politikai konfliktusok, ahol a bal-jobb pozíciót nem annyira a többi szinthez való kapcsolódás, mint inkább az adott politikai rendszerben baloldali vagy jobboldali pártok általi megjelenítés határozza meg. A kategóriapár magja szintjén a baloldal a francia felvilágosodás és forradalom szellemi-politikai hagyományait követi: racionalista világkép, “konstruktivista” gondolkodás, a társadalom javíthatóságába vetett hit és politikai radikalizmus jellemzi. A baloldal hisz a társadalmi egyenlőség, az emberi jogok, valamint a politikai és társadalmi demokrácia kiterjeszthetőségében. Ennek következménye, hogy a 20. században e jogokat már materiális értelemben is kiterjeszti, így a jóléti demokrácia híve. Társadalmi kérdésekben “liberális”, azaz a kortárs politikában például halálbüntetés-ellenes és “választás”-párti (azaz a nők abortuszhoz való joga mellett száll síkra). Az emberi jogi liberalizmus az utóbbi évtizedekben a széles értelemben vett kisebbségi csoportok (például homoszexuálisok) társadalmi elfogadásáért, a konformizmus ellen harcol. A modern baloldaliság világi, univerzalista, a városi kultúrára épül. Az 1900-as évek elejétől a gazdasági és érdekkonfliktusokban is kialakult egy hagyományos baloldali álláspont. A munkaügyi konfliktusokban a munkaadókkal szemben inkább a munkavállalók oldalán áll, s gyakran szoros kapcsolatot tart fenn a szakszervezetekkel. A kül- és védelmi politikában a kortárs – az 1945 utáni – baloldal gyakran “puha” álláspontot képvisel: az 1980-as évek első felében Nyugat-Európában egy sor baloldali párt és mozgalom az egyoldalú katonai leszerelés (esetleg a semlegesség) híve, illetve az antinukleáris mozgalmak támogatója volt, a 21. század elején pedig inkább diplomáciai eszközökkel – vagy azokkal is – oldana meg olyan külpolitikai kérdéseket, mint például a 177 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XII. A PÁRTRENDSZER

terrorizmus vagy az arab–izraeli konfliktus. A modern politikában a szociálliberalizmus és a szociáldemokrácia a demokratikus baloldaliság legfőbb hordozói. Nyugat-Európában a szociáldemokrata és szocialista pártok képviselik ezt az álláspontot, de a kortárs liberális pártok egy része is a politikai baloldal részét képezi. A jobboldal ezzel szemben a konzervatív világképre épít: a racionális emberi cselekvés korlátait, a szokások és tradíciók jelentőségét hangsúlyozza. A baloldali radikalizmussal szemben a társadalomfejlődés vonatkozásaiban evolucionista, az intézményi változások lehetőségeit illetően reformista, ideológiailag pedig antiutópista. A társadalmi egyenlőtlenséget és tagolódást szükségszerűnek tartja. A rend és az autoritás híve. A demokrácia korlátlan kiterjesztésével szemben az alkotmányosságot tekinti garanciának, miközben védelmezi az állami autoritást mint a polgári társadalom politikai-jogi garanciáját. Az ideológiai palettán a jobboldalon jelenik meg a vallásfelekezetiségen alapuló politika és a 20. században a nacionalizmus is. A modernséggel szemben inkább tradicionalista (a városival szemben inkább vidéki) kultúrát és értékeket hordoz. Társadalmi kérdésekben konzervatív (például abortuszellenes, halálbüntetés-párti). A modern ipari konfliktusokban a munkavállalókkal szemben a munkaadói oldalt, a minél szabadabb piacot képviseli. Általában a jobboldalon foglalnak helyet az agrártársadalmat képviselő agrárpártok is. Kül- és védelmi politikáját az elmúlt fél évszázadban “keményebb” vonal jellemzi. A mai Nyugat-Európában a mérsékelt jobboldaliságot elsősorban a konzervatív és kereszténydemokrata pártok képviselik, de ide tartoznak a hagyományos liberális pártok is (Körösényi 1993).

1.2. Baloldal és jobboldal a magyar politikában: létezik-e? A bal-jobb skála létjogosultságára a legfontosabb bizonyíték, hogy a dichotómia a választók és a politikai elit számára egyaránt orientáló erővel bír. A bal-jobb szemantika a pártok politikai beállítottságának, egymáshoz való viszonyának mércéjévé vált nemcsak a pártok és pártpolitikusok öndefiníciója, önbesorolása, de a pártok állampolgári megítélése számára is. Ami az önbesorolást illeti: az 1990-es évek során rendre az állampolgárok kb. 70, a parlamenti képviselők kb. 95 százaléka volt képes magát elhelyezni a bal-jobb skálán (Simon 1999, 113; Fábián 2005, 219) – vagyis a politika szereplői képesek e skála szerint gondolkodni. A pártok önképe, a pártprogramok szakértői elemzése (Kovács–Tóth 1992) és a választói megítélése igen közel áll egymáshoz a bal-jobb skálán való elhelyezkedés szempontjából – azaz a bal-jobb valóban politikai kódrendszerként működik. A pártoknak a bal-jobb skálán történő elhelyezkedését a pártoknak egy 1-től 10-ig terjedő bal-jobb skálán való állampolgári besorolása alapján ábrázolhatjuk – ahol 1-es a szélsőségesen baloldali, 10-es a szélsőségesen jobboldali álláspont (1. táblázat).

12.1. táblázat - 1. táblázat A pártok a bal-jobb skálán az állampolgári besorolás alapján MSZP

SZDSZ

Fidesz

MDF

KDNP

FKGP

MIÉP

1990

3,2

5,1

5,0

6,4

6,7

7,4

–

1999

3,0

4,5

7,3

6,5

6,4

7,1

7,8

n. a.

n. a.

2003

2,77

4,14

8,25

7,02

8,53

Forrás: Simon 1992, 616–617; Róbert 2001, 321–322; Fábián 2005, 237; az 1999-es értékek egy tizedesjegyig kerekítve. Az 1. táblázat adatai nagyjából megegyeznek az elemzői vélekedéssel és a pártok önképével is. A fentiekkel azonos pártok közötti sorrendet adnak más, a pártok egymáshoz való távolságát firtató közvélemény-kutatások eredményei is (Marián 2000). Az állampolgárok bal-jobb önbesorolása és pártválasztása szoros összefüggésben van; a baloldali szavazók baloldali, a jobboldali szavazók jobboldali pártokat választanak (Róbert 2001, 320). Az állampolgári vélekedés önmagában nem igazolná a bal-jobb kategóriapár használatának létjogosultságát; ehhez az is kell, hogy a politikai szereplőket e dichotómia orientálja. Márpedig a magyar politikában a baloldaljobboldal dimenzió vált a koalícióképzés, akormányalakítás fő kritériumává. A bal-jobb dichotómián átívelő koalícióalkotásra nem került sor a magyar politikában, annak ellenére, hogy ennek lehetősége pusztán a mandátumok számát tekintve 1990-ben, 1998-ban és 2002-ben és 2006-ban is adott volt – 1994-ben pedig a szükségesnél lényegesen szélesebb koalíció köttetett, amely a baloldal-balközép mindkét pártját magában foglalta. A politikai szereplők koalícióikat tehát a baloldal-jobboldal dichotómiának megfelelően alakították, ami mindenképpen e dimenzió relevanciáját erősítő érv. Az ideológiai alapú – bal-jobb dichotómiára épülő – koalícióképződés azután maga is visszahat a politikai diskurzusra, tovább strukturálja a politikai palettát, és 178 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


választói szinten is formálja, erősíti az ideológiai konfliktusok mentén kialakult politikai tagolódást és pártpreferenciákat (Tóka 1992).

1.3. Baloldal és jobboldal a magyar politikában: mi a tartalma? A magyar politikában a baloldal és a jobboldal ugyanazt jelenti, mint az európai politikában – ha a kategóriapár jelentésének “magjára”, az emberi természettel, a világképpel vagy a társadalom rendjével kapcsolatos jelentésére gondolunk. Ám a baloldal és a jobboldal fogalmának második szintjén már jelentős eltéréseket találhatunk a baloldaliság és jobboldaliság “általános” és magyarországi jelentése között. A magyarországi politikai paletta legfontosabb sajátossága, hogy eltérően a legtöbb nyugat-európai országtól, baloldal és jobboldal tartalmilag elsődlegesen ideológiai-kulturális dimenziót jelent, és csak másodsorban jelent gazdasági-elosztási dimenziót. Európában a legtöbb helyen a két dimenzió közül a második világháborút követő évtizedekben a gazdasági bal-jobb tengely vált dominánssá – nem így Magyarországon. További sajátosság, hogy a két dimenzió nálunk keresztbe metszi egymást. Továbbá, míg az ideológiai-kulturális dimenzióban gyorsan kialakult a pártok pozíciója, a gazdasági-elosztási dimenzióban elmosódottabb és konfúzabb maradt a kép. Mindez azt jelenti, hogy a baloldalisághoz vagy a jobboldalisághoz Magyarországon nem társul egyértelműen meghatározott gazdasági pozíció; míg Nyugat-Európában egy párt baloldali vagy jobboldali jellege elsősorban a gazdasági kérdésben megjelenő álláspontján alapul, addig nálunk e jelleg semmilyen módon nem utal a gazdasági pozícióra. A gazdasági-elosztási és az ideológiai-kulturális dimenzió közötti különbséget könnyebben megértjük, ha nem egy, a konfliktusokat egyetlen dimenzióba “sűrítő” bal-jobb skálában gondolkodunk – annak ellenére, hogy a pártok magatartását ez a leegyszerűsítő dichotómia vezérli –, hanem egy kétdimenziós politikai mezőt képzelünk el (1. ábra). Ebben ugyanis már elválik egymástól bal- és jobboldal két különböző értelme, az ideológiai-kulturális és a gazdasági-társadalompolitikai dimenzió. Az egyik, az ideológiai-kulturális tengelyt a “progresszív”-“tradicionalista” ellentétpár (vagy másképpen libertárius-autoritárius dichotómia) feszíti ki.1 A másik dimenziót a jövedelmek társadalmi méretű újraelosztásával, azaz az állam jövedelem- és társadalompolitikai szerepével kapcsolatos két ellentétes – egalitárius jövedelem-újraelosztó és államibeavatkozás-ellenes piaci – pozíció által kifeszített tengely alkotja (gazdasági bal-jobb). Az elmondottakat jól szemlélteti az 1. ábra, amelyen a két ellentétpár által kifeszített két tengely a – 20. századi európai pártpolitika folyamatosan létező fő irányzatait kifejező – politikai mezőt négy részre osztja, s amely a magyarországi parlamenti pártoknak e politikai mezőben való elhelyezkedését is mutatja (Bozóki 1996; Enyedi– Körösényi 2001; Körösényi 1993). A bal alsó, ideológiai-kulturális dimenzióban “progresszív”, gazdasági dimenzióban baloldali pozíció alkotja az európai politikában a szociáldemokrata mezőt, amelyben Magyarországon az MSZP egy része helyezkedik el. Az MSZP helyzetét azért nehéz pontosan meghatározni, mert gazdasági követelései és kormányon folytatott gazdaságpolitikája nincs mindig szinkronban. Az 1994– 1998 közötti MSZP sok szempontból inkább a bal felső mezőben helyezkedett el, s a 2002-ben alakult kormány néhány intézkedése is inkább ide sorolható, bár a Medgyessy-kabinet már összességében talán már gazdaságilag is baloldalinak tekinthető. A bal felső, ideológiailag “progresszív”, gazdaságilag jobboldali pozíció párosítása Európában a liberális mező, ahová a hazai pártok közül az SZDSZ, valamint az MSZP piacbarátabb része – például a második Gyurcsány-kormány – tartozik. Az 1990-es évek elején a Fidesz is itt foglalt helyet. A párt 1994-től határozottabban is a másik, a tradicionalista pólus irányába mozdult el, s gyűjtőpárttá válásától kezdve gazdaságpolitikájában a baloldali elemek is hangsúlyossá váltak. A jobb alsó, ideológiai-kulturális értelemben tradicionalista, gazdasági értelemben mérsékelten baloldali keresztényszocialista mezőben Magyarországon a KDNP és a FKGP helyezkedik el, de a mindenkori jobboldali kormánypárt egy része is itt található – a Fidesz 1998 és 2002 között például több ügyben inkább ide volt sorolható. A jobb felső, kulturálisan tradicionalista, gazdaságilag jobboldali konzervatív (kereszténydemokrata) mezőben Magyarországon az MDF foglal helyet, s itt helyezkedik el jobboldali fordulata óta a Fidesz is. Ezekben a dimenziókban nem csak a pártok, de szavazóik is elhelyezhetők – a felmérések szerint az ábrában látotthoz hasonló helyen (Karácsony 2006, 84).

Ez a dimenzió tágabb, mint a hagyományos liberális-konzervatív ellentétpár, hiszen magában foglal olyan kérdéseket is, mint például a múlt rendszerhez való viszony (lásd e fejezet 2. pontját). A baloldal-jobboldal – amely elsősorban kulturális-ideológiai eltérést jelent – és a liberális-konzervatív dichotómia ezért korrelál ugyan, de nem esik teljesen egybe (Angelusz–Tardos 2001). 1



1. ábraA pártok a kétdimenziós politikai mezőben Megjegyzés: Az MSZP-I és MSZP-II., valamint a Fidesz-MPSZ I és Fidesz-MPSZ II. megkülönböztetése azt jelzi, hogy az MSZP és a Fidesz-MPSZ belső irányzatai és csoportjai révén a politikai spektrumban szélesebb mezőt foglal el, mint amit egy pozíció jelöl. A nyugat-európai országok közül ott, ahol egyrészről a konzervatív vagy kereszténydemokrata, másrészről a szociáldemokrata pártok váltak a pártok közti verseny domináns szereplőivé, a bal-jobb skála tartalmát ezen pártok pozíciói határozták meg. A pártpolitikai baloldal ezért legtöbbször együtt jelent kulturális és gazdasági baloldalt, miként a jobboldal egyszerre jelenti a kulturális és gazdasági jobbot. A bal-jobb skálát ezért itt a bal alsó szociáldemokrata mezőből a jobb felső konzervatív-kereszténydemokrata mezőbe tartó ferde tengely adná ábránkon, amin a liberális pártok a skála centrumába kerülnek (míg a keresztényszocialisták általában eltűnnek a politikai palettáról). A demokratikus rendszerváltás utáni Magyarországon ellenben a liberális (SZDSZ) és a keresztényszocialista (KDNP, FKGP) mezőben elhelyezkedő pártok jelentős politikai súlya miatt mindkét dimenzió, azaz a politikai mező mind a négy negyede jelentős szerephez jutott. A gazdasági-elosztási és az ideológiai-kulturális dimenzió közül azonban az utóbbi a meghatározó; a bal-jobb skála tartalmát az 1990-es évek első felében ezért nem a gazdasági-elosztási, hanem elsősorban az ideológiai-kulturális tengely adja. Ennek legjobb példája – ahogyan a bal-jobb skála létjogosultságáé is – a koalíciókötési stratégia lehet. Magyarországon minden eddigi kormány homogén volt a kulturális-ideológiai pozíciót illetően – bal- vagy jobboldali – és heterogén a gazdasági pozíciót illetően. Vagyis a pártok nem a gazdasági elképzelések közelsége, hanem a kulturális-ideológiai dimenzión való közelség alapján választottak maguknak koalíciós partnert. Az is látható, hogy az 1998-as helyzetet kivéve mindegyik esetben az adott kulturális-ideológia oldal valamennyi pártja részévé vált a koalíciónak – akkor is, ha erre a parlamenti többség létrehozása érdekében nem lett volna szükség. Ez is azt erősíti, hogy a pártokat a baljobb dichotómia kulturális-ideológiai aspektusa orientálja. Továbbá érv e mellett, hogy elosztáspárti vagy piacpárti gazdasági pozíciók a magyar politikában konvencionálissá vált bal- és jobboldalon egyaránt jelen vannak, s az is előfordul, hogy egy-egy párt a gazdasági kérdésben belülről is megosztott – amire a kulturálisideológiai dimenzió esetén nincs példa (1. ábra). A bal-jobb kategóriapár jelentésének harmadik szintjén, az egyes konkrét, napi aktualitással bíró vitatémáknál is megjelenik Magyarországon. Ezen a szinten számos olyan kérdés van, amely szervesen illeszkedik a bal, illetve jobb jelentésének “magjához”, s így abból levezethető, de számos kérdés független attól, s csak attól válik bal180 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


vagy jobboldalivá, hogy azt bal- illetve jobboldalinak tekintett pártok vállalják fel. Az előbbi esetre példa a legtöbb ideológiai konfliktus, amely főként az 1990-es évek elején jellemezte Magyarországot. A halálbüntetés, az eutanázia, a kisebbségek jogai kérdésében, ahogyan Európában is, a baloldal a megengedőbb, míg a jobboldal a szigorúbb álláspont híve; ez utóbbi támogatja a halálbüntetést, szűkítené az abortusz lehetőségét és kevésbé megengedő a kisebbségekkel kapcsolatban. Ugyanez a helyzet a történelmi múlt vagy az egyházak politikai szerepének megítélésénél is; a jobboldal gyakorta emlegeti Magyarország ezeréves múltját, épít a történelmi – 1949 előtti – tradíciókra, s nem híve az állam és egyház merev elválasztásának. A gazdasági kérdésekben azonban már nem a nyugat-európaihoz hasonlóan alakulnak az álláspontok, aminek részben az is oka, hogy Magyarországon számos gazdasági kérdés – például a privatizáció – nemzeti, ideológiai kérdésként merül fel. Ezért fordulhatott elő, hogy a privatizációt általában a baloldali pártok szorgalmazták határozottabban. A kül- és biztonságpolitikai kérdésekben viszont a bal- és jobboldali álláspontoknak semmi közük nincs a fogalom általános jelentéséhez; e kérdésekben a kormány-ellenzék dichotómia határozza meg a bal- és jobboldaliságot. Általában a kormányoldal a határozottabb nemzetközi szerepvállalás híve, legyen szó külpolitikai vagy éppen honvédelmi kérdésről, így ez a határozottabb külpolitikai szerep attól függően válik bal- vagy jobboldali állásponttá, hogy bal- vagy jobboldali pártok vannak-e kormányon. Végül vannak kérdések, amelyek függetlenek a pártok bal- vagy jobboldaliságától, így nem értelmezhetők e kódrendszerben; a közjogi berendezkedésre vonatkozó kérdések tartoznak ide, ahol inkább a pártok történetileg kialakult elvi álláspontja, mintsem a bal-jobb dichotómia bír meghatározó jelentőséggel. A baloldal és a jobboldal fogalma mindezeken túl egyszerűen csak egyik vagy másik konkrét párt támogatását jelenti. Európában is gyakori, hogy a baloldal és a jobboldal nem közpolitikai, vagy ideológiai tartalmat jelöl, hanem kifejezetten az adott ország bal- illetve jobboldali pártjai iránti szimpátiát. Magyarországon ez a jelenség különösen érvényes (Tóka 2005a). A bal-jobb kategóriapár mellett a magyar politikában értelmezhető a liberális-konzervatív ellentét is, azonban ennek magyarázó ereje jóval kisebb. A legliberálisabb pártnak a szavazók az SZDSZ-t, a legkonzervatívabbnak a MIÉP-et látták a 2000-es évek elején, ám ennek megítélésében jóval bizonytalanabbak, a nagy pártok közötti különbséget pedig jóval kisebbnek tekintik (Fábián 2005). Bár választói szinten a liberális és a konzervatív fogalmak relevánsak, ezek hatása a politikai tér alakulására így mérsékeltebb (Angelusz–Tardos 2005, 74–76), s így leginkább egyfajta “kiegészítő” tengelynek tekinthetők.

2. 2. Politikai törésvonalak A pártrendszer komplexebb, tartalmasabb annál, mint amit a bal-jobb dimenzió ki tud fejezni. A bal-jobb ellentétpárt alkalmas arra, hogy a pártok közötti verseny alapvető dimenzióját érthető módon megjelenítse. A pártok közötti verseny természete, a pártok pozíciói a különböző kérdésekben azonban nem a véletlen, s nem is kizárólag a politikai elit tudatos vagy nem tudatos törekvéseinek eredményei. Abban, hogy a pártrendszer alakulását, az egyes pártok elhelyezkedését, a releváns konfliktusok közötti miérteket megértsük, sokat segít a politikai törésvonalak vizsgálata. E vizsgálat mutathat rá azokra a strukturális összefüggésekre, amelyeken az eddig tárgyalt bal-jobb dimenzió alapszik.

2.1. A politikai törésvonalak fogalma és kialakulása A politikai törésvonalak a társadalom politikailag releváns csoporttagolódását jelentik, amelyben a csoportkonfliktusok egyszerre jelentkeznek szociokulturális csoportok, szervezetek, valamint ideológiák és/vagy kollektív identitástudatok szintjén (Bartolini–Mair 1990). Vagyis a politikai törésvonalak politikailag releváns társadalmi törésvonalakat jelentenek – a társadalomban megjelenő számos csoportkonfliktusból azokat, amelyek egy adott politikai rendszerben politikai jelentőséget kapnak (Löffler 2002, 177–178). A politikai törésvonalak összefüggnek tehát a társadalom szociológiai tagoltságával, de nem egyszerűen annak leképeződését jelentik. Abban, hogy a társadalomban meglévő számos törésvonalból melyek válnak a politikai tagoltságot is befolyásoló tényezővé, meghatározó a politikai aktorok szerepe. A társadalomnak nincsen eleve létező, “magánvaló” politikai tagoltsága. A társadalom statisztikai vagy szociológiai tagoltsága nem jelent eleve, a priori politikailag releváns tagolódást: az csak a politikai aktorok tevékenysége nyomán jön létre (Sartori 1969). A társadalom primer szociokulturális csoporttagolódásából, csoportkonfliktusai közül a politikai elitek által formált politikai ideológiák és a pártok tömegmobilizációs és szervező tevékenysége révén “szelektálódik”, szerveződik és intézményesül egyik-másik hosszabb távon is fennmaradó és politikailag strukturáló törésvonallá. A modern pártrendszerek kialakulásakor, azaz a választójog 19–20. század fordulója körüli demokratikus kiterjesztése nyomán Nyugat-Európa legtöbb országában a két legfontosabb politikai törésvonal a vallás, 181 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


valamint a munkaadó-munkavállaló konfliktus vált. E két törésvonalat fejezte ki szervezeti szinten az egyházi kötődés (templomba járás) és a szakszervezeti tagság. A német példán bemutatva: az egyházhoz kötődő (templomba járó) vallásosak túlnyomó része a kereszténydemokraták-keresztényszocialisták, a szakszervezeti tagok pedig legnagyobbrészt a szociáldemokraták politikai táborába tartoznak. Ez a szervezeti kötődés szorosabban függ össze a politikai táborhoz tartozással, mint a foglalkozási és státushelyzettel.

2.2. A magyar politika három törésvonala A Magyarországon regenerálódó politikai tagoltság dimenzióinak többsége jellegét tekintve a tágabb európai tradíciókba illeszkedik. Az igazi eltérés az “osztálytagoltság” gyökeresen eltérő karakterében található. A kommunista rendszer sajátos gazdaság- és társadalomalakító programjának következtében gazdasági helyett politikai osztálytagoltság jött létre, amelynek öröksége a kialakuló többpártrendszer strukturáló tényezőjévé vált. A magyar politikában három – két erősebb és egy gyengébb – olyan törésvonal mutatható ki, amely elit- és társadalmi (szavazók) szinten, szervezeti szinten, valamint politikai kultúra és ideológia terén egyaránt jelentkezett. A két erősebb törésvonal a vallás és a nómenklatúra (a kommunista rendszer politikai osztálya) mentén húzódik, míg a harmadik a hagyományos falu-város (agrár-ipari) ellentéthez kapcsolódik. Ezek a törésvonalak azonban Magyarországon nem hoztak létre elkülönült szubkultúrákat; a törésvonalak a pártrendszer alakulásának értelmezését kiegészítő, de nem meghatározó elemek. Mint a politikai kultúráról szóló fejezetben látni lehetett: a magyar politikai kultúra jellemzően homogén. Ebből adódóan nem beszélhetünk például elkülönülő és szembenálló vallásos és szekuláris nagycsoportokról. Bár azok, akik e kérdésben a vallásos-szekuláris törésvonal két oldalán állnak, e fontos kérdésben másként vélekednek, s ez – gyenge – hatással van pártválasztásukra is, nincs átjárhatatlan szakadék az egyes törésvonalak két oldala között. Mint látható lesz, a lakosságnak csak egy kisebbsége helyezhető el mindhárom, a törésvonal definícióját képező elem szerint a törésvonal egyik vagy másik oldalán; a többség csak csekély mértékben integrálódik valamelyik oldalra. Ugyanakkor a törésvonalak szerepét a pártrendszer alakulásában nem lehet lebecsülni; a törésvonalak szerkezete előbb kialakult, mint a pártrendszer mai formája, annak ellenére, hogy a pártok pozíciói a törésvonalak tekintetében változtak (Tóka 2005, 277). A vallásos-szekuláris ellentét Európa katolikus és vegyes vallású országaihoz – például Ausztria, Németország – hasonlóan Magyarországon is igen fontos törésvonallá vált: társadalmi (szociokulturális csoport-) szinten, intézményi és ideológiai dimenzióban egyaránt megjelent. A keresztény valláserkölcsöt és politikát a politikai elit szintjén a konzervatív pártok, az első két ciklusban különösen a KDNP, később a Fidesszel szoros szövetségben politizáló MKDSZ (Magyar Kereszténydemokrata Szövetség), 2006-ot követően pedig ismét a KDNP képviselik, amelyek jellegzetesen katolikus hátterű elittel rendelkeznek. A vallási törésvonal szervezetiintézményi hátterét a történeti egyházak jelentik, amelyek szervezeti kontinuitása a kommunista korszakban sem szűnt meg. Az antiklerikális-klerikális konfliktus az 1990-es években a pártharcok és a kultúrharc egyik legfontosabb dimenziójává vált. Míg az Antall-, majd az Orbán-kormány az egyházakkal baráti viszonyt ápolt, addig a szembenálló MSZP és SZDSZ jóval távolságtartóbb volt, s az egyház és állam szétválasztásának elvét igyekezett követni, annak ellenére, hogy a szocialisták – a nagyszámú vallásos szavazó megnyerése érdekében – mind a Horn-, mind a Medgyessy-kormány időszakában számos engedményt tettek az egyházaknak. A leginkább antiklerikális párt ebből adódóan az SZDSZ lett, amely ezt az álláspontját például az 1997-es vatikáni megállapodás ellenzésével vagy a kisegyházak melletti határozott kiállással demonstrálta. A vallási törésvonal politikai jelentősége olyan témákban vált nyilvánvalóvá, mint például az egyházak kárpótlásának, a vallásoktatásnak, az abortusznak vagy az egyházi iskolák finanszírozásának kérdése. A vallás nem csak az elit, de a szavazók szintjén is politikai jelentőségre tett szert; a szavazói viselkedést befolyásoló egyik legfontosabb szociokulturális tényezővé vált. A vallásos-szekuláris törésvonal egyéni preferenciák szintjén empirikusan mérhető indikátora a templomba járás gyakorisága, amely eltérő a különböző pártok szavazótáborában. A vallásosabbak (gyakrabban templomba járók) lényegesen jobban preferálják a jobbközép pártjait. Minél jobban csökken azonban a vallásosság ereje (a templomba járás gyakorisága), annál jobban nő a liberális és szocialista párti pártpreferencia. Az alábbi 2. táblázatból jól kivehető, hogy az 1990-as választások alkalmával a KDNP és az FKGP szavazótábora határozottan vallásos, az MSZP-é szekuláris szavazótáborral rendelkezett. A vallási törésvonal jelentősége a pártok szavazótáborának szintjén addig volt világosan kivehető, ameddig a KDNP, mint karakteresen vallásos szavazótáborral rendelkező párt, önálló szereplője volt a pártpolitikának. 1990-től megfigyelhető, hogy a nagyobb támogatottsággal bíró pártok szavazótáborában a templomba rendszeresen és egyáltalán nem járók aránya kiegyenlítettebb. Az 1990-es évek végének pártrendszerére már az a jellemző, hogy a két nagy párt szavazótábora vallásosság tekintetében is kevésbé rendelkezik markáns profillal, ugyanakkor az a tendencia – ha kevésbé erőteljesen is – továbbra is érvényesül, hogy a templomba



járók nagyobb arányban vannak jelen a jobboldali szavazóbázisban. Így 2002-ben az MSZP szavazótáborának 11, a Fidesz-MDF szavazótáborának 22 százaléka volt rendszeres templomba járó. 2002-re a korábban a vallásosság szempontjából a baloldali és a konzervatív pártok között elhelyezkedő liberális tábor vált a leginkább szekuláris szavazói csoporttá.

12.2. táblázat - 2. táblázat A rendszeresen templomba járók és a templomba egyáltalán nem járók aránya az egyes pártok szavazótáborában, 1990–2002 1990

1994

1998

2002

Rendszeresen jár templomba / egyáltalán nem jár templomba KDNP

56/5

63/8

n. a.

n. a.

FKGP

26/14

20/14

17/28

n. a.

MDF

16/26

28/20

34/18

*

MIÉP

-

n. a.

20/27

24/38

Fidesz

8/27

8/24

16/27

22/24*

SZDSZ

11/29

10/22

17/31

8/44

MSZP

5/42

11/34

12/35

11/35

Átlag

16/25

17/25

17/30

16/30

* 2002 esetén a Fidesz-MDF szavazótábort egységként kezeltük, az erre vonatkozó értéket a Fidesz sorban tüntettük fel. Forrás: Karácsony 2003. A vallás mellett Európában az osztálytagoltság lett a legfontosabb törésvonal. Magyarországon a klasszikus munkás-tőkés ellentétre, illetve a munkásosztály-középosztály tagoltságra épülő törésvonal bázisa megszűnt, amikor a kommunista rendszer a negyvenes évek végén felszámolta a magántulajdont és a kapitalizmust, mint ahogy megszűnt a tulajdonos polgárság és a középosztály társadalmi szerepe is. Mindez nem zárja ki, hogy a magyar demokrácia történetének későbbi szakaszában ez az ellentét nagyobb jelentőséget kapjon; a gazdasági kérdések relevanciája a magyar politikában a 2000-es években nőtt. Ám a pártrendszer alakulása szempontjából sokkal lényegesebb a múlt rendszerhez való viszony kérdése. A gazdasági osztálytagoltságot a kommunista rendszerben a politikai-adminisztratív pozícióra épülő társadalmi struktúra váltotta fel. A pártfunkcionáriusokból és a nómenklatúra tagjaiból álló politikai eredetű nómenklatúraosztály uralmának legfőbb intézményi eszköze a kommunista párt volt, amely a nómenklatúra mellett a támogatók és kedvezményezettek szélesebb körét, összességében a társadalom ötödét-hatodát is magában foglalta. Nem véletlen, hogy a közel fél évszázados állampárti rendszerbe való betagozódás vagy kívülmaradás vált a rendszerváltás utáni magyar politika második nagy törésvonalává. A kommunista párt jogi értelemben vett utódpártja, az MSZP bizonyos vonatkozásban ma is a korábbi rendszer politikai osztályának pártja. A nómenklatúra-uralom által teremtett kommunista/antikommunista ellentét másik oldalán a prekommunista elitek és középosztály, a pártállami korszak politikailag integrálatlan középosztálya, a rendszerváltás előtt üldözöttek, valamint a rendszerváltás utáni korszak néhány új elitcsoportja helyezkedik el. A nómenklatúra-osztály mentén kialakult törésvonal a kommunista rendszerbe való politikai integráltsághoz kapcsolódik, aminek a legfontosabb szervezeti mutatója az egykori kommunista (MSZMP-) párttagság. Az MSZP iránti preferencia erősen összefügg az exintegráltságnak ezzel a mutatójával (Angelusz–Tardos 1991; 1995; Bruszt–Simon 1994a; Tóka 1996). 1990 óta az egykori MSZMP-párttagok körében a szocialista párti preferencia folyamatosan és jelentősen (13–28 százalékponttal) magasabb, mint az összes szavazó körében (3.



táblázat). Az 1994-es parlamenti választások első fordulójában leadott szavazatok elemzése azt is megmutatta, hogy az MSZP-re szavazás valószínűsége nemcsak a szavazó, de a szavazó családjának integráltság fokával együtt nőtt (Angelusz–Tardos 1995).

12.3. táblázat - 3. táblázat Pártok támogatottsága a volt MSZMP-tagok és a nem tagok körében 1990

1994

1998

2002

2006

Párt támogatottsága azok körében, akik tagjai voltak / nem voltak tagjai az MSZMP-nek Fidesz

6/15

2/8

17/31

23/44*

13/44*

FKGP

7/17

4/9

6/16

n. a.

n. a.

KDNP

3/7

3/8

n. a.

n. a.

*

MDF

18/21

7/11

2/4

*

2/5

MIÉP

–

n. a.

2/3

1/3

n. a.

MSZP

23/5

66/33

53/28

69/40

77/42

SZDSZ

15/19

14/21

7/8

3/7

3/6

* 2002 esetén a Fidesz-MDF szavazótábort egységként kezeltük, az erre vonatkozó értéket a Fidesz-sorban tüntettük fel. 2006-ban ugyanígy jártunk el a Fidesz-KDNP szavazókkal. Forrás: Karácsony 2006, 81. A kommunizmus-antikommunizmus tehát fontos és fennmaradó törésvonala a magyar politikának. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy az egykori párttagok csak a szavazók kb. 10-15 százalékát alkotják, ráadásul számuk egyre csökken. Így egyetlen politikai erő sem lehet sikeres, ha csak e “törzsszavazókra” számít; bár e törésvonal segít megérteni a jobboldal és a baloldal közötti szembenállás okát, nem szabad elfelejteni, hogy az egykori MSZMP-tagok még az MSZP szavazótáborában is kisebbségben vannak; 2002-ben az MSZP szavazóinak már 87 százaléka nem volt az egykori állampárt tagja (Karácsony 2003). A kommunizmus-antikommunizmus törésvonal relevanciája mindazonáltal nem csökkent a 2000-es évekre, aminek fő oka, hogy a múlt rendszer megítélése komoly szocializációs erővel rendelkezett, amely megerősítette e törésvonalat. Ez az oka annak, hogy bár egyre kevesebb szavazó volt ténylegesen az egykori állampárt tagja, az ezzel kapcsolatos ellentétek a 2000-es években is reprodukálódtak (Karácsony 2005, 178). 2002-ben a választók egy kérdésben sem láttak akkora különbséget a legnagyobb pártok között, mint e tekintetben (Tóka 2003, 1558). A magyar politika harmadik törésvonala az európai országok egy részére – elsősorban a század első felében – szintén jellemző vidék-város, illetve agrár-ipari konfliktus. E törésvonal “agrár” oldalát az 1990-es évek első felében más európai példákhoz hasonlóan a koherens ideológiával kevéssé rendelkező, inkább rétegpárti jellegű FKGP képviselte. A falu-város, illetve agrár-ipari törésvonal a szavazók szintjén az 1990-es évek elején élesen elválasztotta az FKGP-t – és enyhébben a KDNP-t – a többi párttól, és hasonló adatokra jutunk a választási eredmények térbeli alakulásának áttanulmányozása után (Hubai 2001). Az FKGP szavazótáborának több mint fele falusi volt, s ez az arány a KDNP-nél is megközelítette az 50 százalékot, míg a többi pártnál ugyanez az arány 24–40 százalék között mozgott. Az 1990-es évek elején a liberális pártok rendelkeztek a leginkább városias szavazótáborral. A város-vidék törésvonal jelentősége a kifejezetten agrárius jellegű FKGP visszaesésével sem csökkent, hanem nőtt. Az Orbán-kormány időszakában ugyanis a Fidesz egyre inkább integrálta az FKGP szavazóbázisának nagy részét, aminek következtében a párt korábbi városias jellegéből sokat veszített. A szavazótáborok falu-város tengelybeli megosztottsága a 2002-es választási kampányban a Fidesz retorikájában normatív elemet is kapott; ennek segítségével tudták a két forduló között a korábban a szavazástól nagyobb arányban tartózkodó vidéki lakosságot mobilizálni, s így vidéken pozícióikat tovább erősíteni – miközben a fővárosban és a nagyobb 184 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


városokban továbbra is gyengébbek maradtak. Mindennek következtében kijelenthető, hogy a 2000-es évek elején a város-vidék törésvonal vidéki oldalán egyre inkább a jobboldali Fidesz foglal helyet, míg az MSZP és az SZDSZ urbánusabb pártok. Különösen igaz ez az SZDSZ-re, amelynek urbánus jellege a párt szavazóbázisának csökkenésével még karakteresebbé vált. Az egykori kommunista párttagságon és a falu-város törésvonalon kívül a politikai elit és a szavazók pártok közti megoszlása az életkorral is szoros kapcsolatban van. A generációk eltérő politikai magatartása nem jelent ugyan politikai törésvonalat, mégis politikai minőséget hordoz (Stumpf 1996). Az életkor és pártválasztás közti összefüggés feltehetően az egymást követő generációk eltérő politikai szocializációjával, illetve az egymást követő politikai-társadalmi rendszerek eltérő szocializációs mintáival magyarázható.

12.4. táblázat - 4. táblázat A két legnagyobb párt támogatottsága születési év szerint (2003-ban) MSZP

Fidesz

1975 után

29

62

1961-1975

29

61

1946-1960

46

45

1931-1945

55

35

1930 előtt

62

32

Együtt

42

49

Forrás: Karácsony 2005, 183. Ezen belül is legjelentősebb szerepet az adott rendszer politikai kultúrájához való viszony jelenti. Az MSZP döntően az 1950 előtt születettek körében népszerű. Az ő életútjukat a Kádár-rendszer depolitizáló ideológiája hatotta át: a konfliktusok elutasítása és a “szakmai” politizálás elfogadása. Számukra így nem a Fidesz konfliktusosabb, hanem az MSZP kulturálisan a Kádár-rendszert megjelenítő politizálása a szimpatikus. A később, különösen az 1970-es évek után születettek számára a Kádár-kor iránti kulturális nosztalgia már nem létező – számukra a demokratikus politika konfliktusos folyamat, így jobban elfogadható számukra a Fidesz konfliktusosabb politizálási stílusa. Az életkor hatása így nem az életkori sajátosságok által diktált attitűdökben jelenik meg – hiszen a Fidesz-szavazó fiatalok értékrendje jóval liberálisabb a 2000-es évek Fideszénél –, hanem a szocializáció kulturális vonásainak eredménye (Karácsony 2005). Az így kialakult különbségek a pártok szavazótáborai között meglehetősen nagyok (4. táblázat). Törésvonalak és a pártrendszer dimenziói A magyar politika három törésvonala két olyan dimenziót hoz létre, amely strukturálja a pártrendszert (5. táblázat). A politikai osztálytagoltság, a múlt rendszerbe való integráltság alakítja ki azt a dimenziót, amelyet a továbbiakban “posztkommunizmus” dimenziónak titulálhatunk. E dimenzió választja el azokat a pártokat, amelyek valamilyen folytonosságot képviselnek az 1989 előtti időszakkal azoktól, amelyek a kommunista rendszerbe integrálatlanokra építenek, s amelyeknek nincs kapcsolatuk a pártállami időszak szervezeteivel. A másik két törésvonal együttesen hozza létre a magyar politika másik dimenzióját. E dimenziót nevezhetjük kulturális-ideológiai dimenziónak, amely magában foglalja a vallásos-szekuláris, a falu-város megosztottságot, de több ezeknél: a magyar politikában régóta gyökerező ideológiai ellentéteket fogja át. E két dimenzió segítségével a magyar pártrendszer egy kétdimenziós térben rajzolható fel (lásd 2–6. ábra).

12.5. táblázat - 5. táblázat Törésvonalak, a pártrendszer dimenziói és a bal-jobb dichotómia összefüggése Törésvonal

Törésvonal

Pártrendszer

Baloldali pozíció


Jobboldali pozíció


indikátora

dimenziója

Politikai osztálytagoltság

MSZMP-tagság

kommunizmushoz valóviszony

Vallás

templomba gyakorisága

Város-vidék

járás kulturálisideológiaidimenzió

lakóhely

posztkommunista

antikommunista

kulturális-ideológiai baloldal („progresszív”; „liberális”;„urbánus” )

kulturális-ideológiai jobboldal („tradiciona-lista”, „konzervatív”, „népi”)

Mindkét dimenzió kapcsán könnyen megállapítható, melyik oldal tekinthető a bal- és melyik a jobboldalnak. A posztkommunizmus törésvonalon a “posztkommunista” oldal jeleníti meg a bal-, az antikommunista oldal a jobboldalt. A kulturális-ideológiai dimenzióban a baloldaliság és a jobboldaliság a fentebb már kifejtetteknek megfelelően alakul.2 A dimenziók, a törésvonalak és a bal-jobb ilyesfajta összekapcsolásával válik érthetővé a pártrendszer struktúrájának jelentése; az, hogy mikor mit jelentett a bal és a jobb a magyar pártrendszerben. A pártrendszer azon időszakaiban, amikor a posztkommunizmus-antikommunizmus ellentét előtérbe került, elsősorban ez a kérdés határozta meg a bal- és jobboldaliságot. Amikor e kérdés nem volt releváns, akkor a kulturális-ideológiai dimenzió alapján voltak a pártok bal- vagy jobboldaliak. Amikor mindkét dimenzió releváns volt, akkor a két dimenzió együtt határozta meg, mit jelent aktuálisan a politikai versenyben a baloldal és a jobboldal. A pártrendszert strukturáló két dimenzió tehát tartalmat ad a baloldal és jobboldal fogalmainak, s ezáltal a pártok közötti politikai versenynek. Az alábbiakban e dimenziók alapján vizsgáljuk a magyar pártrendszer alakulását, a pártverseny szakaszait.

3. 3. A magyar pártrendszer változása 3.1. A pártrendszer alakulásának szakaszai A magyarországi pártrendszer fejlődésének 1. szakasza az ellenzéki pártok megalakulásától az első szabad választásokig (1988/89–1990) tartott. A pártok közötti verseny fő kérdése ekkor az állampárthoz való viszony volt. A legfontosabb politikai törésvonal ennek megfelelően – a fenti dimenziókban értelmezve – a posztkommunizmus kérdése volt; míg az állampárt fenn kívánta tartani a szocialista berendezkedést, addig az újonnan szerveződő ellenzéki csoportok annak lebontását kívánták. A posztkommunizmus dimenziójában ekkor az MSZMP állt szemben valamennyi ellenzéki párttal. Az ellenzéki pártok sem voltak azonban teljesen egységesek. Bár mindegyikük számára az elsődleges prioritás az MSZMP legyőzése volt, a kommunizmusantikommunizmus dimenzió mellett már ekkor megjelent egy másik, a pártrendszer jövője szempontjából meghatározó ellentét, amely nagyjából megegyezett a kulturális-ideológiai dimenzióval. Annak ellenére, hogy az MDF és az SZDSZ közötti konfliktus lényege ebben a korszakban még nem kristályosodott ki, léte érzékelhető volt. A pártrendszer fejlődésének 1. szakaszát tehát az jellemezte, hogy a pártrendszer legfontosabb dimenziója a kommunista-antikommunista megosztottság volt, s ez alá rendelve jelent meg az ellenzéki táboron belül az MDF és az SZDSZ közötti kulturális-ideológiai ellentét. A pártrendszer ekkor kétpólusú volt, hiszen elsődlegesen az ellenzék és az MSZMP állt egymással szemben, ám az ellenzéki póluson belül már látszottak az ellentétek az MDF és az SZDSZ között (2. ábra).

A két dimenzió elkülönítésének egyik értelme, hogy világossá váljon: nincs “inherens” tartalma a baloldaliságnak és jobboldaliságnak. Logikailag nem zárja ki semmi, hogy egy párt kulturálisan jobboldali, de a kommunista rendszerbe integrált legyen – más kelet-európai országokban van is erre példa –, ahogyan nyugat-európában sem logikailag kizárt az inkonzisztens baloldali vagy jobboldali pozíciók együttléte. Az, hogy Magyarországon a baloldaliság és a jobboldaliság a pártrendszer vonatkozásában a 2000-es évek elejére azt jelenti, amit, nem eleve elrendelt, a kategóriák tartalmából következő körülmény, hanem a politikai szereplők viselkedésének, valamint a pártrendszert alakító dimenziók egymásra hatásának eredménye. 2



2. ábra A pártrendszer alakulásának 1. szakasza (1988/89–1990) A pártrendszer alakulásának 2. szakaszában (1990–1992/93) a két, már az első szakaszban megjelent dimenzió a politikai relevancia szempontjából helyet cserélt, hiszen az MSZP vereséget szenvedett, a parlamentben pedig “karanténba” szorult. A pártrendszer fő konfliktusává a kulturális-ideológiai ellentét vált, hiszen e dimenzió választotta el a parlament két legmeghatározóbb – és többi kisebb – pártját. Ettől függetlenül továbbra is fennmaradt a korábbi kommunista-antikommunista törésvonal; ez fejeződött ki abban is, hogy az MSZP-vel egyetlen parlamenti erő sem működött együtt. Az öt rendszerváltó párt antikommunizmus terén egymásra licitált. E szakaszban egyértelművé vált az is, hogy az MSZP a kulturális-ideológiai dimenzió baloldalán foglal helyet, bár ennek – éppen az MSZP elszigeteltsége okán – e szakaszban kis jelentősége volt. Ebben a korszakban a pártverseny továbbra is kétpólusú, esetleg két és fél pólusú volt; egyik oldalon a kormánykoalíció, másikon a liberális ellenzék foglalt helyet. Az MSZP semmiképpen nem képezett önálló pólust, és nem is tagozódott be a liberális ellenzék mellé; a pártrendszer alakulása szempontjából ideiglenesen elveszítette jelentőségét (3. ábra).



3. ábra A pártrendszer alakulásának 2. szakasza (1990–1992/93) Az első kormányzati ciklus második felében olyan fontos, a pártrendszer egészét érintő tendenciák zajlottak le, amelyek lezárták a pártrendszer alakulásának 2. szakaszát. Egyrészt, az ellenzéki oldalon az SZDSZ politikája az MSZP irányában megváltozott. A kormánykoalíció éles elutasítása okán az SZDSZ ekkor úgy döntött, hogy a posztkommunista dimenziót alárendeli a kulturális-ideológiai dimenziónak; míg a rendszerváltás időszakában az MDF-el működött együtt a kommunista párt ellen, addig most az MSZP-t választotta szövetségesül az MDF-fel szemben. Vagyis, a felfokozott belpolitikai indulatok közepette úgy ítélte meg, hogy a kulturális-ideológiai dimenzióban fontosabb az azonos pozíció, mint a posztkommunizmus kérdésében. Mindez azzal járt, hogy az MSZP kitörhetett a politikai “karanténból”; legitim politikai szereplővé vált. Ezzel együtt az MSZP népszerűsége jelentősen emelkedni kezdett. E két tényező együtt oda vezetett, hogy az MSZP önálló, pólusképző erőként jelent meg a politikai palettén. A harmadik változás az volt, hogy a Fidesz nem kívánta az SZDSZ útját követni az MSZP-vel való együttműködésben, s a ciklus vége felé egyre inkább a kulturálisideológiai jobboldal felé mozdult el.



4. ábra A pártrendszer alakulásának 3. szakasza (1992/3–1994) A pártrendszer alakulásának 3. szakasza (4. ábra) így első – és utolsó – alkalommal hozott létre valódi hárompólusú pártrendszert. Ebben a szakaszban mindkét dimenzió fontos volt; bár a pártok eltértek annak megítélésében, hogy melyik a fontosabb, mindkettő hatott a pártrendszer struktúrájára. A három pólusból az egyiket a kormánykoalíció pártjai, a másikat a liberális, a harmadikat a szocialista ellenzék képezte. Az 1994-es választások megmutatták, hogy a szavazók körében a három pólusnak hasonló a támogatottsága (jóllehet ez a választási rendszer következtében a mandátumokban másképp jelent meg). A pártrendszer alakulása szempontjából a következő fontos cezúra az 1994-es koalíciókötés volt. Innen datálhatjuk a liberális pólus felbomlását. 1994 után a Fidesz kulturális-ideológiai profilja megváltozott; egyre inkább kulturális-ideológiai értelemben jobboldali párttá vált, s így az ábrák szerinti jobb felső sarokba került. Az SZDSZ támogatottsága 1994-et követően rohamosan zuhant; neki nem a pozíciója változott meg, hanem pólusképző erejét veszítette el. Az SZDSZ relevanciája a pártrendszer egésze szempontjából lecsökkent; hasonló helyzetben volt, mint az MSZP 1990 után: ugyan önálló “térfélen” volt, de e térfél a szavazók egyre kisebb részét vonzotta. Mindebből következően a pártrendszer alakulásának 4. szakaszában elkezdődött a két dimenzió egybemosódása (5. ábra). Hasonló ez a folyamat ahhoz, mint ami Nyugat-Európában történt a gazdasági- és a kulturális-ideológiai dimenzióval. Bár elméletileg két független dimenzióról volt szó, a konkrét politikai történések következtében úgy alakult, hogy a pártok egyre inkább konzisztens pozíciókat vettek fel; az inkonzisztens “térfeleken” nem maradtak pártok és szavazók. Magyarországon 1994 után a pártrendszer a kétpólusúság irányába mozdult el (Angelusz–Tardos 2000). Ez azonban különbözött az 1990–1992 közötti időszaktól annyiban, hogy míg akkor a két releváns dimenzió közül az egyik képezte a bal-jobb törésvonal alapját, addig 1994 után a két pólus közötti ellentét magába olvasztotta mindkét releváns törésvonalat.



5. ábra A pártrendszer alakulásának 4. szakasza (1994–) A pártrendszer az 1994-ben kezdődött folyamatok hatására a 2000-es évekre roppant mód leegyszerűsödött. A pártrendszerben a legnagyobb konfliktus az MSZP és a Fidesz között feszül, s e konfliktus egyesíti a magyar pártrendszer két fő dimenzióját (6. ábra). A két kisebb párt szerepe sajátos. Ami az SZDSZ-t illeti: e párt az antikommunizmus kérdésében ugyan különbözik az MSZP-től, ám ennek relevanciája a választói érzékelésben alig van, továbbá a szocialistákhoz és a Fideszhez való viszonya az MSZP mellé sodorja. Az MDF egészen 2004-ig jogosan kerülhetett a Fidesz mellé. Bár az ezt követően folytatott politikája a centrum felé tolja, ezt ábránkon még nem jeleztük.

6. ábra A pártrendszer a 2000-es évek elején

3.2. A pártrendszer koncentrációja és stabilizációja A magyar pártrendszer változása leginkább a koncentráció és a stabilizáció kifejezéssel jellemezhető. A pártrendszer koncentrációja azt jelenti, hogy egyre kevesebb párt osztozik egyre több szavazaton; vagyis a pártrendszerből egyre inkább kiemelkednek azok a pártok, amelyek az állampolgárok döntő többségének voksára számíthatnak. Magyarországon a koncentráció folyamata igen erőteljes volt; a magyar pártrendszer tizenhat év alatt eljutott a mérsékelt sokpártrendszerből egy igen koncentrált kétpólusú, már-már kétpárti berendezkedésig. A koncentráció legfontosabb adatait az alábbi 6. táblázat mutatja. Látható, hogy 1990-ben a választásokon győztes párt még csupán a választók 25 százalékának bizalmát élvezte – ez az arány majdnem megkétszereződött 2002-re. Ugyanez történt a második párt szavazatarányával. Vagyis 2002-ben és 2006-ban a szavazók elsöprő többsége két nagy párt valamelyikét támogatta – ehhez képest 1990-ben a lakosság többsége nem a két vezető párt között választott. A rendszerváltás óta eltelt évek során tehát két nagy párt egyre inkább magához vonzotta a szavazók többségét, miközben a kisebb pártok folyamatosan veszítettek támogatottságukból. A koncentráció blokkosodással járt együtt; a szavazók először – valamikor 1994 környékén – megtalálták azt a “blokkot”, amelyre szavaznak, majd pár év után tisztult le végleg mindkét oldalon, e blokkon



belül melyik párt válik dominánssá. Mindezt legplasztikusabban az effektív pártok számának 3 változása fejezi ki; míg 1990-ben még 6,7 volt az effektív pártok száma – ami a skandináv vagy a Benelux államok mérsékelt sokpártrendszereire jellemző értékhez közelít –, addig ez az index 2006-ban már csupán 2,7 volt. E 2,7-es érték nagyobb koncentrációt jelez, mint például a brit pártrendszeré.A koncentráció folyamata valójában 2002-ig volt erőteljes; ezt követően már csak alig növekedett tovább, sőt, a parlamenti pártok száma 2006-ban nőtt is.

12.6. táblázat - 6. táblázat A magyar pártrendszer koncentrációjával kapcsolatos főbb mutatók Elsô párt Elsô 2 párt Elsô 3 párt Effektív szavazataránya szavazataránya szavazataránya száma

pártok 5% feletti pártok száma

1990

24,7

46,1

27,9

6,7

6

1994

32,9

52,7

64,5

5,5

6

1998

32,9

62,4

75,6

4,5

5

2002

42,1

83,1

88,7

2,8

3

2006

43,2

85,2

91,7

2,7

4

Forrás: saját számítások. A pártrendszer változásai a rendszerváltás óta eltelt időszakban a stabilizálódás felé mutattak. Miközben az első és a második ciklus a pártpreferenciák gyors átrendeződését hozta, 1998 után a változások jelentősége lecsökkent. A politikai tagoltság szerkezete, a meghatározó törésvonalak szerepe, a bal-jobb elkülönülés tartalma, és a pártok egymáshoz viszonyított helyzete a 2000-es évek elején “beállt”. A 2006-os választás már keveset változtatott a 2002-es erőviszonyain. Ebből a szempontból a 2002-es volt az a kritikus választás, amelyik stabilizálta a pártszerkezetet (Karácsony 2006). Mindennek eredményeképpen 2006-ra a magyar pártrendszer Európa legstabilabb rendszerei közé tartozik (Enyedi 2006), ahol a politikai preferenciák nagymértékű átalakulására kevés esély nyílik. A stabilizálódásnak számos oka van: a politikai tér változása, az elitstratégiák, és a szavazók növekvő pártossága mind ezt erősítették. A stabilizálódás ugyanakkor nem járt a politikai konfliktusok csökkenésével, az ideológiai távolságok mérséklődésével. Az 1. táblázatból látható, hogy a két nagy pártot a polgárok egyre távolabb helyezik egymástól. A magyar pártrendszer tehát jóval nagyobb ideológiai távolságok mellett stabilizálódott, mint sok nyugat-európai országé. A stabilizáció kapcsán fontos rögzíteni: mivel a politikai eliteknek komoly autonómiájuk van a párttagoltság meghatározásában, így eltérő elitstratégiák esetén nem zárhatóak ki a jövőben komolyabb változások. Ezek híján azonban alighanem a 2002-re kialakult helyzet állandósul a magyar pártrendszerben. Kulcsfogalmak bal-jobb skála/dimenzió baloldal blokkosodás gazdasági bal- és jobboldal gazdasági-elosztásidimenzió/-tengely gazdasági osztálytagoltság Az effektív pártok száma az a szám, amennyi elméletileg alkotott egyenlő nagyságú párt lenne az adott pártrendszerben oly módon, hogy ezen elméletileg egyenlő nagyságú pártok pontosan akkora hatással bírjanak a pártrendszer fragmentációjára, mint a ténylegesen létező nem egyenlő nagyságú pártok (Laasko-Taagepera 1979, 4). Ha csak két párt osztozna egyenlő arányban a szavazatokon, az effektív pártok száma 2 lenne; ha azonban az egyik erősebb lenne, az koncentráltabb rendszer lenne, így az effektív pártok száma 2 alatt lenne; ha több párt lenne a rendszerben, az effektív pártok száma 2-nél több lenne. Az itt hivatkozottak az effektív választási pártokra vonatkoznak. 3



ideológiai dimenzió/mezô integráltság a kommunista rendszerbe jobboldal kétdimenziós politikai mezô koalícióképzés koncentráció nómenklatúra pártok szociokulturális beágyazottsága pártrendszer dimenziói

4. Ajánlott irodalom Angelusz Róbert – Tardos Róbert 2000: A választói erőtér blokkosodása 1994–1998. In Angelusz Róbert – Tardos Róbert: Pártok között szabadon. Budapest, Osiris, 97–116. o. Angelusz Róbert – Tardos Róbert (szerk.) 2005: Törések, hálók, hidak. Választói magatartás és politikai tagolódás Magyarországon. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. G. Márkus György 1997b: A magyar pártrendszert strukturáló törésvonalak hierarchiája. Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete. Karácsony Gergely 2006a (szerk.): Parlamenti választás 2006. Elemzések és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány Körösényi András 1996: Nómenklatúra és vallás – törésvonalak és pártrendszer Magyarországon. Századvég, 1. szám. Róbert Péter 2001: Pártok és választók a baloldal-jobboldal skálán. In Simon János (szerk.): Ezredvégi értelmezések. Budapest, Villányi úti Könyvek, 310–327. o. Tóth Csaba 2001: A magyar pártrendszer fejlődésének fő iránya. Politikatudományi Szemle, 3. szám, 81–103. o.


13. fejezet - XIII. A PÁRTOK 1. A pártok szerepe a magyar politikában A pártok vezető politikai szerepe A pártosodás és a penetráció korlátai A pártok funkciói 2. A pártok politikai arculata A Fidesz A Magyar Demokrata Fórum A Magyar Szocialista Párt A Szabad Demokraták Szövetsége A Független Kisgazdapárt A Kereszténydemokrata Néppárt Nemzeti radikális pártok: A Magyar Igazság és Élet Pártja és a Jobbik Magyarországért Mozgalom 3. A pártrendszer szervezeti-intézményi oldala A pártok szervezettsége A pártok szervezeti felépítése A pártok gazdálkodása

1. 1. A pártok szerepe a magyar politikában 1.1. A pártok vezető politikai szerepe Mint minden parlamentáris demokrácia, a magyar politikai rendszer főszereplői is a pártok. Az átmenetben és az új, demokratikus intézményrendszer kiépítésében Magyarországon meghatározó volt a pártok szerepe. A politikai élet középpontjába a pártok, pártpolitikusok kerültek, az új politikai osztály a pártelitekből rekrutálódott. Magyarországon átmenetileg sem jött létre egy “civil fórum”-szerű mozgalom a pártállammal szemben; a kommunista rendszer ellenzéke kezdettől fogva, kulturális és ideológiai értelemben, de személyi állományát tekintve is megosztott volt. Magyarországon a pártok vezető szerepre tettek szert a politikai intézményrendszerben: az angolszász politikatudomány terminusával “party government”, azaz pártkormányzat, a német politikatudomány terminusával “Parteienstaat”, azaz pártállam, az olasz politológia fogalmával pedig “pártokrácia”, azaz párturalom alakult ki. A pártok az alkotmány szerint közvetlenül nem gyakorolhatnak közhatalmat – ami azonban nem jelenti azt, hogy, más parlamentáris országokhoz hasonlóan, ne kontrollálnák a legfontosabb politikai intézményeket. A pártok ugyanis politikai képviseleti funkciójuk mellett uralják a törvényhozást, vezetőik töltik be a végrehajtó hatalom csúcspozícióit (ők adják a kormány tagjait, az államfőt, a vezető köztisztviselőket stb.), s kontrollt gyakorolnak a közigazgatás és az önkormányzatok intézményrendszere és személyzete felett is. A pártoknak nem elhanyagolható szerepük van a politikai attitűdök, a politikai preferenciák formálása terén is. A pártok, miközben az állampolgárok önkéntes szervezetei, az alkotmányban is rögzített közjogi státussal és állami pénzügyi erőforrásokkal bírnak. A pártrendszer alakulásának előrehaladtával és konszolidációjával (Enyedi 1998; 2006) vezető szerepük tovább nőtt. A pártok jelentik azt a “kapcsot”, ami a magyar politikai rendszer számos elemét összeköti; a választók nem intézmények, hanem pártok szerint tagolják a politikát, és mint láthattuk, az intézmények működését is a pártlogika, a pártlogikára épülő kormány-ellenzék közötti “új” hatalommegosztás segítségével lehet megérteni. 193 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

1.2. A pártosodás és a penetráció korlátai Az állami és félállami, illetve egyéb közintézmények pártok általi penetrációja azonban nem korlátlanul erős: nem éri el az Ausztriában kialakult mértéket, de még talán a németországi szintet sem. Az állami és társadalmi élet pártosodásának erős korlátai jöttek létre. Ilyen korlát, hogy közel fél évszázad egypárti diktatúrája után erősen pártellenes légkör, politikai kultúra alakult ki a közvélemény-formáló elit és értelmiség politikai gondolkodásában, valamint a tömegkultúrában. A politikai kultúráról szóló fejezetben láthattuk, hogy a pártokkal, pártpolitikusokkal kapcsolatos tömegattitűdök szinte minden más intézménnyel vagy szereplővel kapcsolatos attitűdnél negatívabbak. Az 1990-es évek elején a pártok penetrációját a közigazgatási kar intaktsága és a politikai mobilizáció gyengesége korlátozta. Mindkét területen fontos változások történtek azonban a 2000-es évekre. A közigazgatási karban folyamatosan növekedett a politikai patronázs szerepe, a politikai mobilizáció terén pedig különösen a jobboldal vezető pártja volt egyre aktívabb a negyedik kormányzati ciklustól kezdve. A négy évtizedes pártállam visszahatásaként az 1989–1990-es alkotmánymódosítások jogilag is korlátozták a pártok potenciális szerepét. Az alkotmány kimondja, hogy politikai párt közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhat, állami szervet nem irányíthat. Ennek érvényesítése érdekében összeférhetetlennek tekint egy sor közhatalmi pozíciót a párttagsággal, illetve a vezető párttisztségekkel. Ugyanezen okból a bírák és az ügyészek nem lehetnek politikai párt tagjai és nem folytathatnak politikai tevékenységet; a köztisztviselők nem tölthetnek be párttisztséget. A párttagság hiánya ugyanakkor nem teszi lehetetlenné a többé vagy kevésbé burkolt pártpolitikai szerepvállalást.

1.3. A pártok funkciói A pártok meghatározó szerepet játszottak a demokratikus átmenetben és játszanak azóta is az új intézményrendszer működésében, továbbá a politikai viselkedésminták kialakításában. Ők adják vagy szelektálják az új politikai intézmények személyzetét, vezetőit, részt vesznek a politikai közvélemény formálásában és strukturálják a szavazatokat. Az ő képviselőik ülnek a parlamentben, s ennek következtében a pártok alakítják meg a kormányt, irányítják a törvényhozás munkáját és ellenőrzik a közigazgatást. Az alábbiakban – sorra véve a politikai pártoknak a modern képviseleti demokráciákban általánosan kialakult funkcióit – megvizsgáljuk, hogy a politikai pártok szerepének milyen sajátosságai alakultak ki a magyar demokráciában. Az intézményesített érdekartikuláció gyengesége következtében a pártok politikai mozgástere nagy: érdekintegrációs és -aggregációs funkciójuk intézményi tényezők (érdekszervezetek) által kevésbé meghatározott, mint egyes, erős neokorporatív struktúrákkal, illetve a “pillarizált” (Enyedi 1993, 25) intézményekkel behálózott nyugat-európai demokráciákban. A pártokhoz általában nem kapcsolódnak közvetlenül – intézményes módon – érdekszervezetek. Ennek következtében a pártok vezetése független maradt, s nagy autonómiával rendelkezik. A pártok vezetésének autonómiáját növeli, hogy a magyar társadalomban számos kérdésben – például a gazdaságpolitika vagy a szociálpolitika terén – diffúz, nem intézményesített módon vannak jelen a különböző érdekek. Magyarországon is – miként más demokráciákban – a pártok mozgósítanak a választásokra, sőt a 2000-es évek elejétől általános, tömegmobilizációs szerepük is egyre nagyobb. Az állampolgárok tömegeit politikai akciókra csak pártok tudják mobilizálni; a pártoktól független akciókon – legyen szó pártfüggetlen népszavazásokról vagy éppen tiltakozó akciókról – az állampolgári részvétel sokkal alacsonyabb. A tüntetéseken, politikai megmozdulásokon vagy akár a választásokon való részvétel aránya is nagyban függ a pártok mobilizációs szándékaitól. A politikai közvélemény formálásában és a szavazatok strukturálásában – mint a politikai paletta domináns szereplőinek – nagy szerep jut a pártoknak, de a közvélemény-formálásban nem egyedüli résztvevők; e tekintetben a média is fontos szerepet játszik. A pártok közvélemény-formáló szerepet ugyanakkor elősegíti, hogy a magyar választóknak számos kérdésben nincs stabil preferenciájuk. A pártoknak a demokratikus rendszerbe integráló szerepük – ha a politikai kultúra “pártellenessége” miatt csak korlátozottan is – a magyar politikában is érvényesül. A valamilyen pártot választóknak a demokratikus intézmények iránti bizalma is magasabb azokénál, akiket semelyik párt sem tudott megnyerni magának. Magyarországon – eltérően az elnöki, de hasonlóan más parlamentáris kormányzati rendszerű országokhoz – a képviseleti jellegű funkciók mellett a pártok kormányzati funkcióval is rendelkeznek. Bár a magyar politikai 194 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

kultúrában a “pártsemleges” közhivatalnokok és technokrata szakemberek vagy az értelmiségiek a pártpolitikusoknál nagyobb presztízzsel rendelkeznek, a kormány mégsem elsősorban hivatalnokokból, szakértőkből, hanem – miként a kormányról szóló fejezetben láttuk – a parlamentáris kormányzati logikának megfelelően pártpolitikusokból áll. A politikai vezetők szelekcióját a parlamenti képviselőjelöltek kiválasztásától a kormány tagjainak vagy akár a köztársasági elnöknek a megválasztásáig a pártok végzik. Sőt, már a politikusok rekrutációja is egyre inkább a pártokon belül történik. A direkt politikai pozíció megszerzésének a pártháttér – gyakran a párttagság, vagy a párthoz más módon megjelenő szoros kötődés – legtöbbször elengedhetetlen feltétele. A fontos politikai szerepet – például miniszteri tárcát – betöltő személyek többsége ilyen háttér hiányában annak utólagos megszerzésére törekszik. Még a “semlegesebb” – például jegybankelnöki, obmudsmani, vagy akár közmédium vezetői – pozíciót betöltők többsége sem tudja a pártpolitikai jellegű konfliktusok közepette “semlegességét” megőrizni. A pártoknak a kormányzati, valamint a politikai vezetés személyzetét illető szelekciós funkciója azt is jelenti egyben, hogy a pártoknak – a közigazgatás mellett – döntő szerepe van a közhatalmi döntések meghozatalában, a kormánypolitika formálásában is.

2. 2. A pártok politikai arculata 2.1. A Fidesz1 A parlamenti pártok közül a Fidesz arculata változott legtöbbet a rendszerváltás óta. A rendszerváltást megelőzően és az első ciklusban a Fidesz radikális-liberális párt volt. 1994 után a párt fokozatosan jobbra tolódott, s a második ciklus végére liberális-konzervatív alakulattá vált. 1998 után a Fidesz jobboldali gyűjtőpártnak tekinthető, amely a magyarországi jobboldali politizálás szinte teljes spektrumát lefedi, hol annak mérsékeltebb, hol markánsabb elemeit emelve politizálásának középpontjába. A jobboldali gyűjtőpárti jelleg megjelent kormányzati pozícióban (1998–2002) és azt követően ellenzéki szerepben is. A Fidesz ifjúsági politikai szervezetként alakult, s politikai karakterét a liberalizmus, a radikális antikommunizmus és az ifjúsági szubkultúra alternatív-akcionista vonásai jellemezték. Az 1990-es évek elején a Fidesz mint az SZDSZ által dominált liberális pólus kisebb pártja szerepelt a magyar politikában. Sokáig erős volt a párt “anti-establishment” jellege. Az ifjúsági és mozgalmi jelleg azonban – tudatos politikai stratégia eredményeként – már az első ciklusban háttérbe szorult, majd szinte teljesen eltűnt. A párt ekkoriban pragmatikus, technokrata arculatával különbözött a nagy pártoktól. Ebben az időszakban a Fideszt az SZDSZnél is határozottabb, jobboldali gazdaságpolitika jellemezte, a kulturális-ideológiai kérdésekben pedig – legyen szó az egyházak szerepéről vagy a “nemzeti” kérdésről – rendre liberális álláspontot képviselt. A szocialisták és a liberálisok közeledését a Fidesz már az első ciklus második felében távolságtartással szemlélte, az MSZP és az SZDSZ 1994-es koalíciókötése pedig végleg eltávolította a liberális testvérpárttól. A pártelnökség tudatosan törekedett a jobboldalon keletkezett politikai vákuum kitöltésére, s a második ciklusban liberális-konzervatív arculatot öltött. Gazdaságpolitikájában a korábbinál etatistább lett, a kulturális-ideológiai kérdésekben pedig jobboldali álláspontot vett fel; fokozatosan felkarolta a nemzeti értékeket, ami megjelent például a földkérdésben kezdeményezett népszavazás ügyében. A liberális jelleg 1998-ban elsősorban a stílusban, a dinamikus “médiapolitizálásában” és a “polgár” szó sikeres tematizálásában jelent meg. Ez utóbbi kifejezéssel a Fidesz egyre inkább egyfajta értékelvű politizálást is igyekezett az MSZP-féle technokrata imázzsal szembeállítani. Ezen értékrend fontos elemei voltak a fiatalok és a gyermekes családok támogatása, a hazai vállalkozások favorizálása, vagy a munkavállalók támogatása a segélyezettek rovására. 1998 után tovább folytatódott a Fidesz jobbra tolódása, ami együtt járt a kisebb jobboldali pártok integrálásával. 2006-ra a Fidesz vált azon nézetek képviselőjévé, amelyeket az 1998-as FKGP, vagy az akkori MDF vallott. A párt fontos kérdésekben deklaráltan a konfliktusok kiélezésére törekedett, hogy saját értékrendjét, a politizálás helyes irányával kapcsolatos elképzeléseit megjeleníthesse (Löffler 2000). Ennek keretében kormányzása alatt számos alkotmányos intézmény működésének vonatkozásában szakított a korábbi szokásjoggal, s a demokrácia többségi ideáltípusa felé való elmozdulása irányába tett lépéseket. A Fidesz különösen a szimbolikus politizálás terén egyre inkább a hagyományos konzervatív értékek megjelenítőjeként lépett fel, amit jól mutatott például

A Fidesz neve a rendszerváltás óta többször is változott. 1995-ig Fiatal Demokraták Szövetségének (Fidesz), 1995-től Fidesz – Magyar Polgári Pártnak (Fidesz-MPP), 2003-tól Fidesz – Magyar Polgári Szövetségnek (Fidesz-MPSZ) hívják. Mi az egyszerűség kedvéért a Fidesz rövidítést használjuk. 1


XIII. A PÁRTOK

kormányzása alatt a Szent Koronáról szóló törvény elfogadása és a korona parlamentbe szállítása, vagy az, hogy már ellenzéki időszakában felsorakozott a határon túli magyarok kettős állampolgárságáért rendezett népszavazás mellett. Gazdaságpolitikája kormányzása időszaka alatt inkább jobboldali volt, 2002 után azonban markánsan baloldali fordulatot vett, amit jól példáz a privatizáció vagy az egészségügy piacpárti átalakításának ellenzése éppen úgy, mint a párt egyre markánsabban baloldali gazdaságpolitikai retorikája. A párt történetében a legállandóbb elem az antikommunizmus. A párt politizálására 2002-től kezdve vált jellemzővé a nagy létszámú utcai tömegtüntetések gyakori szervezése. A 2002-t követő időszakban a Fidesz politizálását a kormány legitimitásának kétségbe vonása is jellemezte; 2002-ben a választási eredmények megkérdőjelezése és a D-209-es ügy, 2006 után a kormányprogram és a szocialista választási ígéretek közötti ellentmondás, majd az őszödi beszéd adott alapot mindehhez. A Fidesz vezetését a rendszerváltás kori közös szocializáció köti össze. A Fidesz-vezérkar meghatározó figurái a nyolcvanas évek első felében, közepén végezték az egyetemet, s jellemzően valamelyik egyetemi szakkollégiumhoz kötődtek. A fideszes politikus csapat – Orbán Viktor, Kövér László, Fodor Gábor, Áder János, Szájer József – elsősorban jogászokból állt, akik liberális beállítottságukat tekintve hasonlítottak az SZDSZ vezetőihez, származásukat, családi hátterüket tekintve azonban eltérő vonásokat is mutattak: sokan vidéki kisvárosi középosztálybeli családokból származnak, s többen ún. elsőgenerációs értelmiségiek (Tőkés 1990, 37). A közös szocializáció igen fontos szerepet játszott abban, hogy a Fidesz vezetői gárdája tizenhat év alatt is keveset változott. A Fideszt 1990 óta egy igen szűk kör irányította – ugyanazok, akik már az említett szakkollégiumokban is együtt politizáltak. A Fidesz vezetésében már kezdettől fogva Orbán Viktor volt a legmeghatározóbb személy; ezt erősítette, hogy Fodor Gábor és más szociálliberális irányultságú vezetők 1993 végén kiléptek a pártból (közülük többen az SZDSZ jelöltjeként kerültek ismét be a parlamentbe). Ezzel az Orbán Viktor – a pártban abszolút tekintélyt élvező, karizmatikus pártelnök – irányította pártvezetés politikailag egységesebbé vált, és politikai mozgásterét párton belüli riválisok nem korlátozták. Orbán Viktor mellett a vezetés meghatározó személyisége volt Kövér László, aki azonban kevésbé a nyilvánosság előtt, mint inkább a tényleges, belső irányításban játszott kulcsszerepet. Míg Kövért a párton belül a radikálisabb irány képviselőjeként tartják számon, addig a mérsékeltebb vonalat Áder János, Szájer József vagy az országos politikai nyilvánosságban 2006 után egyre erőteljesebben megjelenő Kósa Lajos képviseli, s hozzájuk sorolható a népszerűségét a Fidesz kormányzása alatt szinte teljesen elvesztő Deutsch Tamás is. A mérsékeltebb politikusok között lehet számon tartani a Fidesz vezetéséhez később csatlakozott Pokorni Zoltánt is. Ezen “irányzatok” jelentősége azonban éppen a vezetés egységes volta miatt meglehetősen relatív; a Fidesz a kezdetek óta egységesen irányított pártként képes működni. Komolyabb, a nyilvánosság előtt is érzékelhető konfliktusokra csak a 2006-os vereség után került sor, amikor a párt több meghatározó szereplője – Pokorni Zoltán, Áder János vagy a korábbi kampányfőnök Rogán Antal – látványosan távol maradt a Fidesz vezetésétől. 2006 végéig azonban az esetleges párton belüli konfliktusok nem eszkalálódtak; Orbán Viktor tekintélye a jobboldalon megingathatatlan maradt. Orbán személye több mint másfél évtized alatt összefonódott a Fidesszel. Ez a tény, Orbán gyakori törekvései a politikai konfliktusok élezésére és a baloldal stratégiája, amely ennek folytán Orbán személyén keresztül igyekszik támadni a Fideszt, a baloldali – s gyakran a centrum szavazók – számára oda vezetett, hogy Orbán egy személyben testesíti meg a Fidesszel nem szimpatizáló választók politikai ellenségképét. Az egységes vezetés, Orbán kiemelt szerepe így összességében igen sokat segített a pártnak a hatékony kommunikáció megvalósításában, ám a 2002-es és a 2006-os vereség után problematikus volta is nyilvánvalóvá vált: a párt “arcainak” elhasználtával nem volt jelen egy alternatív elit. Összefoglalva, a Fidesz olyan jobboldali gyűjtőpárt, amelynek legfontosabb jellemzője az erőteljes antikommunizmus, a szimbolikus-ideológiai értelemben vett konzervativizmus és – 2002 óta – a korábbiakhoz képest baloldali, etatista gazdaságpolitika. A párt így nem annyira a nyugat-európai jobboldali pártokkal, mint inkább a demokratikus átmenet más országaiban létrejött jobboldali gyűjtőpártokkal mutat erőteljes rokonságot.

2.2. A Magyar Demokrata Fórum A rendszerváltást követő választáson legnagyobb párttá vált MDF jobbközép, konzervatív pártként irányította Magyarországot az első ciklusban. A fórum támogatottságát azonban a kormányzás évei felőrölték. 1994-ben már csak harmadik legnagyobb párt tudott lenni, s az ellenzéki évek alatt a jobboldalon folyamatosan alárendelődött az egyre sikeresebb Fidesznek. Az MDF sem 1998-ban, sem 2002-ben nem jutott önállóan a parlamentbe; erre csak a Fidesz segítségével volt képest. A párt nagyjából 2003–2004 táján kezdett távolodni a Fidesztől, s megcélozta a politikai mező centrumát. E stratégiával 2006-ban önállóan a parlamentbe került. Az 1988 őszén megalakult MDF első, 1989 őszéig tartó korszakát a népi-nemzeti orientáció és a mozgalmi jelleg határozta meg. A népi-nemzeti orientáció politikai eszmevilágát a nemzeti és demokratikus értékek, a 196 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

nemzeti tradíciók, a plebejus radikalizmus és a harmadikutas jövőkép jellemezte. 1989 második fele fordulatot hozott az MDF vezetésében és politikájában. Antall József pártelnökké válása után az MDF-ből fokozatosan kiszorultak a baloldali harmadikutasok és a baloldali népiek. Az MDF jobboldali-centrista néppárttá vált. A néppártiság egy elmosódottabb politikai karaktert is jelentett: inkább szimbólumok és értékek, mintsem részleteiben kidolgozott politikai program jellemezte a fórum profilját. A kormánypárttá vált MDF politikai karakterét az 1990-es választásokat követő két irányzat határozta meg: egyrészt a fenti, Antall miniszterelnök vezette, ideológiai orientációját tekintve mérsékelt konzervatív, politikafelfogásában pragmatikus (guvernamentális) irányzat, másrészt egy jobboldali plebejus-radikális irányzat. Ez utóbbi irányzat jobbratolódása, majd nyílt szembefordulása az MDF pragmatikus konzervatív kormányzati centrumával végül 1993-ban a radikálisok a pártból való kiválásához és különböző szélsőjobboldali pártok alapításához vezetett, amelyek közül a Csurka István vezette Magyar Igazság és Élet Pártja (MIÉP) vált politikai tényezővé (lásd alább). Az 1994-es választási kudarc után a párton belül tovább folytatódott az MDF eróziója. A pártvezetésért folyó harc kiéleződött a konzervatívabb Lezsák–Boross irányzat és a Szabó Iván vezette centristák között. A belső küzdelem 1996-ra az előbbiek győzelmével végződött, Lezsák Sándort választották a párt elnökévé, ami a Szabó Iván vezette, a pártnak az Antall-korszakban létrejött szinte egész vezető kormányzati és parlamenti személyi garnitúráját felölelő csoport pártból való kiválásához s Magyar Demokrata Néppárt (MDNP) néven új párt alapításához vezetett.2 Mindez közrejátszott abban, hogy a párt listán nem érte el a bejutási küszöböt az 1998-as választásokon. A Fidesszel közösen indított jelölteknek köszönhetően azonban parlamenti frakciót tudott alakítani. A párt igazságügy-minisztere, Dávid Ibolya hamar népszerű politikus lett, ami a párton belül is megnövelte súlyát. 1999-ben ismét két irányzat jelent meg az MDF-ben: a Lezsák-vezette, a Fidesszel való együttműködést lazítani igyekvő csoport és a Dávid-vezette, a Fidesszel készségesebben együttműködő irányzat. Az elnökválasztási küzdelemből végül Dávid Ibolya került ki győztesen, aki azonban a várakozásokra rácáfolva egyre inkább az MDF önálló arculata mellett szállt síkra. Bár az 1998–2002-es ciklusban is voltak látványos fórumos törekvések egy Fidesszel szembeni, alternatív jobboldali szövetség kialakítására, az MDF pozícionálása igazán 2002 után változott meg. Az MDF látványos hitet tett az “egyenlő távolság” politikája mellett, és 2006-ban már egyformán bírálta a kormányzó szocialistákat és a Fideszt. A párt ebben az időszakban piacpárti politikát hirdetett – például egykulcsos adó mellett szállt síkra –, magát pedig “valódi” konzervatív pártként definiálta. Az MDF a centrumból kívánta a két nagy párttal elégedetlen protesztszavazókat megszólítani “Normális Magyarországért” programjával, ami a kormányzati politika bírálata mellett a Fidesz populistának és helyenként agresszívnek bélyegzésére épült. Ez a stratégia, amelynek hatására a Fidesz egyre inkább “árulóként” tekintett az MDF-re, 2004-ben az Európai Parlamentbe, 2006-ban pedig a magyar Országgyűlésbe való önálló bejutást jelentette. Az MDF politizálására ebben az időszakban a korábbiaknál jellemzőbbé vált a média igényeinek megfelelőbb, egyszerű üzenetekre és világosabb politikai irányra épülő, az esetleges vitákat háttérbe szorító stratégia, ami összességében a professzionálisabb működés látszatát keltette.

2.3. A Magyar Szocialista Párt A kommunista rendszer állampártja, az MSZMP 1989-ben alakult át versengő baloldali párttá, amely a Magyar Szocialista Párt nevet vette fel. Az MSZP az 1990-es választásokon csak a negyedik helyet szerezte meg, ám 1994-től a magyar politikai rendszer legnagyobb baloldali pártja lett, amely minden választáson az első vagy a második helyen végzett. Az MSZP politikai ideológiai orientációja az 1990-es pártkongresszus óta hivatalosan a baloldaliság és a szociáldemokrácia. A párt már 1989-ben kérte felvételét a Szocialista Internacionáléba; 1993 óta megfigyelő, 1996-tól már rendes tag a szociáldemokrata pártok nemzetközi szervezetében. A Fideszhez hasonlóan az MSZP is gyűjtőpárt; a pártban helyet kapnak a piacgazdaság radikális baloldali kritikusai éppen úgy, mint az államot leépíteni kívánó, bizonyos esetekben liberálisnak tekinthető technokraták. Az MSZP-n belüli koherenciát ugyanakkor erősíti az a fajta közös múlt, amelyet döntően az állampárti szocializáció jelent: a rendszerváltás utáni első másfél évtizedben valamennyi vezető szocialista politikusnak volt személyes kötődése az MSZMP-hez. Bizonyos értelemben az MSZP igazi ideológiai arculatát, népszerűségének az alapját nem elsősorban a pártkongresszusok és pártprogramok által kijelölt szociáldemokrata irányultság adta meg, hanem még az 1980as évek állampárti korszakában kezdődő dezideologizálódás öröksége. A pragmatizmus, a szakszerűség és a modernizáció 1980-as évek végétől hangoztatott jelszavai az új politikai elitben és a rendszerváltásban csalódottak számára 1994-ben már vonzóbbnak bizonyultak, mint a politikai identitásokat a nagy ideológiák – 2

Az MDNP azonban nem tudott önállóan megerősödni és az 1998-as választásokon nem jutott a parlamentbe.


XIII. A PÁRTOK

liberalizmus, konzervativizmus, kereszténydemokrácia – segítségével megalapozni kívánó, új rendszerváltó pártok retorikája. Az ideológiamentes pragmatizmus kialakította a technokrata szakszerűség, a modernizáció ideológiáját, ami később az 1994-es szocialista-szabad demokrata kormánykoalíció ideológiájául is szolgált (Bozóki 1996). A pragmatista ideológia sikerében közrejátszik a magyar politikai kultúrában mélyen gyökerező pártellenes érzület éppen úgy, mint a “szakmai”, “antipolitikai” megoldások iránti szimpátia. A technokrata arculat mellé 1998 után az MSZP egyre inkább igyekezett társítani egy szociáldemokrata arculatot, amely elsősorban a jóléti kiadások iránti szocialista követelésekben nyilvánult meg. A 2002-es kampányban használt “jóléti rendszerváltás” kifejezés, valamint a Medgyessy-kormány számos intézkedése – például az ún. 100 napos program – is ebbe az irányba hatott. A párt később – és különösen a Medgyessy- és még inkább a Gyurcsány-kormány időszakában – a hagyományos szociáldemokrata nézeteket egyre inkább ötvözni igyekezett a brit “harmadik út” típusú szociáldemokráciával, s határozottan törekedett a markánsabb ideológiai profil kialakítására. A szociáldemokrata imázs mellé 2002-től az MSZP ideiglenesen megpróbált nyitni a “nemzeti” szimbolika felé is; Medgyessy Péter a “nemzeti közép” kormányát vezette, s a párt számos kérdésben gesztusokat tett a nemzeti-konzervatív intézmények, társadalmi csoportok felé. Gyurcsány Ferenc kormányfővé válásával az ideológiai jelleg erősödött az MSZP-ben. Gyurcsány azt a fajta jobboldali gazdaságpolitikát, amit Horn Gyula a Bokros-csomag idején pragmatista-technoktata módon próbált kommunikálni, ideológiai elemekkel társította és baloldalinak – csak éppen “megújult” baloldalinak – tekintette. Ráadásul a második Gyurcsány-kormány öndefiníciója szerint is inkább a technokrata hozzáállást jelző “reformokról”, mintsem a baloldaliság ideológiájáról szól. Az ideológiai jelleg erősödése ellenére az MSZP a 2000-es években is elsősorban technokrata párt – ha kevésbé is, mint volt a rendszerváltás idején. Az MSZP egyik jellegzetessége éppen az, hogy egészen Gyurcsány színre lépéséig nem igyekezett a Fidesszel szemben rivális értékrend, szimbolika kiépítésére, a 2000-es évek közepén erre tett kísérletei pedig nem voltak igazán sikeresek. Az MSZP politikáját a kulturális-ideológiai baloldaliság és a gazdasági pozíciók gyakori változása kíséri. Ez utóbbi kérdésben az MSZP ellenzékben legtöbbször baloldali, kormányon viszont jobboldali politizálást folytatott. A kontrasztot legjobban a Bokros-csomag, valamint a 2002-es választási program szemlélteti; ez utóbbi jelentős béremeléseket és a jóléti szolgáltatások kiterjesztését ígérte. Az MSZP a külpolitikában a szomszédokkal való jó kapcsolatokat legalább olyan fontosnak ítéli, mint a határon túli magyarok helyzetét, s egyértelműen elkötelezett az európai integráció mellett. A pragmatikus, ideológiamentes politizálásnak megfelelően az MSZP számára ritkán adódnak kiemelt szakpolitikai prioritások; a párt minden területen szeretne több szolgáltatást nyújtani, miközben az adók növelését nem vette tervbe, s a gyakorlatban sem tett ebbe az irányba határozott lépéseket. Az MSZP programja általában a párton belüli csoportok, valamint a pártot támogatók vélt preferenciáinak bonyolult kompromisszumaként áll elő. Az MSZP-t az 1990-es évek elején főként a pártállam utolsó időszakának reformer politikusai jelenítették meg: a négy legfontosabb politikus Nyers Rezső, Pozsgay Imre, Szűrös Mátyás és Horn Gyula volt, aki nyolc évig állt a párt élén. Horn Gyula elnöksége alatt, valamint az általa vezetett kormányban főleg a Kádár-korszak végének technokrata politikusai kerültek fontos pozíciókba. A Horn-kormány idején vált népszerű politikussá külügyminiszterként Kovács László, aki a Németh-kormány idején még másodvonalbeli politikus volt. Az MSZP 1998-as választási veresége után a párt korábban meghatározó személyiségei a háttérbe húzódtak. Az 1998-ban elnökké választott Kovács László elnöksége alatt jelentős fiatalítás zajlott az MSZP-ben; ennek keretében kvótákat vezettek be a fiatalok – és a nők – párton belüli arányának biztosítása érdekében. Az MSZP vezetése az 1990-es évek végére teljesen átalakult. A 2002-es választásokon Medgyessy és Kovács mellett olyan, korábban a második vonalba tartozó politikusok is fontos szerepet kaptak, mint Szili Katalin, Lendvai Ildikó vagy Juhász Ferenc. Az ő politikai pályájuk – bár a Kádár-korszakban kezdődött – nagyrészt a már a rendszerváltás utáni időszak terméke. Az MSZP első vezetőitől nem annyira múltjuk különbözteti meg őket – hiszen ugyanúgy az MSZMP-ben vagy szatellitszervezeteiben kezdték a politizálást –, mint inkább az, hogy mind kommunikációjukat, mind politikai nézeteiket tekintve jobban alkalmazkodtak a rendszerváltás utáni időszak követelményeihez. Gyurcsány Ferenc színre lépése újabb változást hozott: a baloldal megtalálta azt a politikusát, aki – akárcsak a jobboldalon Orbán – képes érzelmeket kelteni és baloldali “víziókat” megfogalmazni. Bár Gyurcsány népszerűsége színre lépését követően visszaesett, különleges szerepe megmaradt a baloldalon. Gyurcsány kormányfővé válása a párt másodvonalát nem érintette: 2006 után is a 2002 körül kialakult állapotok stabilizálódtak. A releváns pártok közül az MSZP rendelkezik a legnagyobb belső heterogenitással, s a tagság súlya is itt a legnagyobb a párt vezetésével vagy – kormányzó MSZP esetén – a kormánnyal szemben. Az MSZP-ben három nagy platform van: a liberális beállítottságú Szociáldemokrata Platform, a baloldalibb Szocialista Platform és 198 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

Baloldali Tömörülés. E három platform azonban csak az intézményesített belső csoportokat fedi le; a párton belül ennél jóval több irányzat van jelen, amelyek relatív súlya állandó változásban van, ám a vezető pozíciók rendszerint a különböző formális és informális csoportok közötti kompromisszumokat tükrözik (Lakner 2001). Leegyszerűsítve az mondható el, hogy a pártban két markáns irányzat található: az MSZP “baloldala” és “liberálisai”. Az előbbiek általában a jóléti szerepvállalások növelésének szándékát hangoztatják, s nem kívánják a párt megújulását, a markánsabb szakítást az állampárti múlttal. A párt baloldala a szövetési politikában szívesebben nyitna a Munkáspárt felé, s nem híve sem a liberális gazdaságpolitikának, sem a “nemzeti” oldal felé irányuló kompromisszumoknak. Ezt az irányvonalat hosszú időn keresztül Nagy Sándor jelenítette meg legpregnánsabban, de ide sorolható Földes György és Jánosi György is. 2006 után Szili Katalinnak és Szekeres Imrének tulajdonítanak ilyen törekvéseket. A párt “liberálisai” ezzel szemben az MSZP “szociáldemokratizálását” szeretnék elérni, a gazdaságpolitikában a liberális irányt tartják helyesnek, s szívesebben működnek együtt az SZDSZ-szel. Az ő elképzeléseik szerint az MSZP-nek a brit Munkáspárthoz hasonló párttá kellene válnia. A legtöbb MSZP-s pénzügyminiszter e csoportba sorolható, s a párt fiatalabb generációjából is sokan tartoznak ide. Az MSZP többsége e két szélső pont közötti politizálást tart helyesnek, ami kényes egyensúly kialakulását eredményezte a két irányzat között. Ez különösen a Horn-korszakra volt jellemző, amikor a pártelnök-kormányfő a kádári centrumpolitika hagyományait folytatva sikeresen egyensúlyozott pártjának különböző irányzatai és személyi csoportjai között, s azok között egyensúlyt teremtve megerősítette a pártegységet és saját vezető pozícióját. A 2002-es MSZP-s miniszterelnök-jelölt kiválasztása körüli vita sok szempontból leképezése volt a párt különböző csoportjai közötti küzdelemnek; míg Németh Miklóst a párt baloldala favorizálta, addig Kovács László és Medgyessy Péter inkább a liberálisabb irányvonal támogatására számíthatott. A két irányzat közötti kényes egyensúly ugyanakkor a Medgyessy-kabinetben kevésbé volt megfigyelhető; míg a párt “baloldalának” eklatáns figurái közül egyedül Jánosi György lett miniszter, addig számos kormánytag egyértelműen a liberális irányhoz sorolható. Az ebben az értelemben vett “liberális” politizálás jellemezte Gyurcsány Ferenc első kormányát is.

2.4. A Szabad Demokraták Szövetsége3 Az SZDSZ 1988-ben alakult meg, mint az ún. demokratikus ellenzékből kinövő politikai szervezet. Az SZDSZ antikommunista és szociálliberális irányultságú pártként jelent meg a rendszerváltáskor. Bár alapvetően liberális jellege máig megmaradt, radikális antikommunizmusa elhalványult, miközben politizálásának tartalma a 2000es évek közepétől egyre kevésbé tartalmaz gazdaságpolitikailag baloldali elemeket. A párt a rendszerváltást követő két választáson tudott komoly sikert elérni; 1994 után a parlamenti küszöb körüli eredményeket produkált. A párt 1990 óta három ciklusban is kormányzati tényező volt; mindhárom esetben az MSZP által vezetett koalícióban vett részt. A demokratikus ellenzék politikai gondolkodásának középpontjába az 1970-es évek végétől a liberális emberi jogi felfogás, majd az 1980-as években a demokratikus jogintézmények kerültek, ami a később az SZDSZ politikai eszmevilágára is rányomta bélyegét. Míg a népi-nemzeti értelmiségi kör gondolkodásának a középpontjában a nemzet állt, a demokratikus ellenzék körének gondolkodása “kozmopolita” volt. Célja nem a nemzet függetlensége, hanem a (civil) társadalom állami uralom alól történő “felszabadítása” volt. Az SZDSZ emberi jogi felfogásából következően politikájának részévé vált a különböző (vallási, etnikai és kulturális) kisebbségek érdekképviselete. A párt tagjai, vezetői, majd a parlamenti frakciója körében különböző kisebbségek – zsidóság, cigányság, nonkonformista kisegyházak (így a metodisták, a Hit Gyülekezete) – képviselői egyaránt megjelentek. Az SZDSZ magát liberális pártként definiálja, s hol több, hol kevesebb sikerrel törekszik az ennek megfelelő politikai értékek képviseletére. Liberalizmusa a gazdaságpolitikai kérdésekben erős piacpártiságot jelent. A liberális gazdaságpolitika a privatizáció pártiságot, a nagy társadalmi és ellátórendszerek – oktatás, egészségügy, stb. – “racionális” és piacpárti átalakítását is jelenti. A gazdasági téren megmutatkozó antietatizmus más területen is jellemzi az SZDSZ politikáját: az emberi jogok liberális szabályozása mellett lép fel. Külpolitikában és belpolitikában egyaránt kevésbé tartja fontosnak a nemzeti érdekek képviseletét; a magyar–vatikáni megállapodáson kívül az SZDSZ egyedüliként ellenezte a státustörvényt is. Az SZDSZ hagyományosan érzékeny olyan szimbolikus-emberi jogi kérdésekre, mint például a társadalmi és etnikai kisebbségek jogai, az abortusz liberális szabályozása, vagy az állam és egyház elválasztása. Míg ellenzékben az SZDSZ a fenti értékek mellett viszonylag nyíltan kiállt, kormányon rendre visszafogottabb, pragmatikusabb politizálást jelenített meg.

3

Az SZDSZ a 2004-es EP-kampány keretében kibővítette nevét SZDSZ – a magyar liberális pártra.


XIII. A PÁRTOK

Az SZDSZ politizálásában meghatározó kérdésként jelentkezik az MSZP-hez való viszony. Tekintve, hogy a párt a “nagypártiságból” a “kispártiságba” az MSZP-vel kötött 1994-es koalíciókötést követően került, sokan vélik úgy, a túlzott közeledés az MSZP-hez okozta a párt támogatottságának csökkenését. Az SZDSZ 1994 óta azonos oldalon van a szocialistákkal, s bár sok kérdésben – főként a gazdaságpolitika terén – komoly vitáik vannak, közösen lépnek fel a jobboldallal szemben. Annak ellenére, hogy az SZDSZ számos fontos kérdésben politizált akár kormányon is az MSZP-vel szemben – például Szili Katalin köztársasági elnökké választásának megakadályozásakor 2005-ben vagy adókérdésekről folytatott vitákban 2003-ban –, a közvélemény jelentős része az SZDSZ-t egyszerűen a kisebbik baloldali pártnak tekinti. Az SZDSZ több ízben törekedett ezen imázs megváltoztatására: a 2000-ben pártelnökké választott Demszky Gábor az “egyenlő távolság” koncepcióját emelte a párt politizálásának középpontjába, a 2004-es EP-kampány előtt pedig a párt liberális identitását hangsúlyozta a szocialista és konzervatív vélekedésekkel szemben. Ezek a kísérletek azonban alapvetően nem változtattak az SZDSZ helyzetén, hiszen a valódi belpolitikai relevanciával bíró kérdésekben – koalíciós politika és az ellenzékhez való viszony – az SZDSZ rendre csak az MSZP-vel működött együtt. Az SZDSZ elitjére – a Fideszhez hasonlóan – a nagyfokú zártság és belső kohézió jellemző. Az 1990-es évek végétől a nyilvánosság előtt főleg Kuncze Gábor, Magyar Bálint, Demszky Gábor és a Fideszből érkezett Fodor Gábor jelenítették meg a pártot, s ők voltak azok – kiegészülve a nyilvánosságtól visszavonuló, de a politikai döntések meghozatalában továbbra is aktív Pető Ivánnal –, akik a párt legfontosabb kérdéseiben döntöttek. A párt vezetői tehát a másként gondolkodók másfél évtized alatt a politikai illegalitás körülményei között összekovácsolódott személyi kapcsolatrendszeréből és kulturálisan viszonylag zárt köréből érkeztek, ám mindez – szemben a Fidesszel – nem járt a nyilvános konfliktusok elmaradásával; a párt vezetői részben személyes, részben a politizálás irányára vonatkozó ellentétei gyakran eredményeztek nagy, a nyilvánosság számára is érzékelhető vitákat a párt irányvonaláról. A párt egységének megrendülése azonban egyetlen egy alkalommal sem következett be. A 2000-es évek elején az SZDSZ elitjében változások történtek: egyrészt, véglegessé vált az a folyamat, amelynek folytán a rendszerváltó értelmiségiek fokozatosan háttérbe szorultak, illetve kiléptek a pártból, átadva a terepet a “hivatásos” politikusoknak. Másrészt, olyan személyek is megjelentek az SZDSZ vezetésében – például Kóka János – akiknek a rendszerváltás korabeli SZDSZ-hez már nem volt személyes kötődésük. Az SZDSZ-ben általában két fontos kérdés osztja meg a politikai szereplőket. Az első a pragmatizmus és elvhűség kérdése, amely gyakran mint a “politikai”, illetve “értelmiségi” szerepfelfogás ellentéte jelenik meg. A másik a többi politikai szereplőhöz, különösen az MSZP-hez való viszony, ahol az egyik irányzat a távolságtartást, a másik a közeledést tartja járható útnak. Az SZDSZ-en belüli letisztult irányzatok hiányát jelzi, hogy a párt vezetőinek álláspontja a fenti kérdésekben esetlegesnek tűnő módon változik.

2.5. A Független Kisgazdapárt Az FKGP a rendszerváltást követő három ciklusban volt releváns párt, a 2000-es évek közéletének már nem része. Az FKGP mint a vidék és a parasztság, valamint az egykori birtokosok, tulajdonosok pártja került be a köztudatba. A párt sem a rendszerváltáskor, sem később nem tudott szert tenni jelentős értelmiségi és médiatámogatásra. Az FKGP radikálisan antikommunista, tsz-ellenes és a reprivatizációt támogató párt volt. Politikai elitje a paraszti vagy agrárháttérrel rendelkező vidéki középosztályból és az elsősorban jogi képzettségű önálló egzisztenciákból rekrutálódott. A párt megítélését alapvetően meghatározta karizmatikus, ugyanakkor ellentmondásos és populista vezetője, Torgyán József. A Kisgazdapárt olyan kapitalizmusépítő állami gazdaság- és társadalompolitikát hirdetett, amely az önálló kisegzisztenciákat – birtokos parasztság, kiskereskedők és iparosok, szabadfoglalkozású rétegek – segíti. A földkérdés a párt rendszerváltás utáni történetének egyetlen állandó témája volt; a föld magyar tulajdonban maradásának követelésén túl a párt programja nem rendelkezett karakteres elemekkel, s inkább radikális stílusa és elnökének személyisége kölcsönzött neki megkülönböztető jelleget. A párt az 1990-es évek elején – politikai és személyi okokból – erősen megosztott volt. A párt szervezete 1992től kezdődően a jobbközép kormány jobboldali ellenzékét alkotta, s 1994 után is a parlamenti ellenzék jobbszélén foglalt helyet. A populista demokráciafelfogása (képviselők visszahívhatósága, Alkotmánybíróság megszüntetése, közvetlen elnökválasztás), az ennek megfelelő alkotmánykoncepció és a pártvezér populista politikai stílusa 1995–1997-ben ugyan korábban nem látott magas szintre emelte a párt népszerűségi mutatóját, elszigeteltségét azonban alig csökkentette a politikai palettán. 1998-ban harmadik legnagyobb pártként került a parlamentbe, s kormánypárttá válva némileg finomított retorikáján. Miután azonban a Fidesz adekvát taktikával csökkenteni volt képes a kisgazdák befolyását, az FKGP szétesésnek indult. Ebben az időben egyre több botrány robbant ki Torgyán József kapcsán, pártbeli ellenfelei pedig 2000 végén nyíltan szembefordultak a korábban teljhatalmú, megkérdőjelezhetetlen pozíciójú elnökkel. 200 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

Mindennek egy igen hosszú pártviszály lett az eredménye, amelyet a kölcsönös kizárások, alternatív kisgazdapárt-alakulások és a kisgazda miniszterek gyakori váltásai fémjeleztek. A Fidesz a párton belül egyre inkább Torgyán ellenzékét támogatta, akiknek miniszteri pozíciókat, a 2002-es választási listán pedig képviselői helyeket ajánlott. Az egykori kisgazda politikusok így a 2000-es évek közepén zömmel a Fidesz frakcióba kerültek, miközben az FKGP a sorozatos botrányok következtében 2002 óta nem parlamenti párt.

2.6. A Kereszténydemokrata Néppárt A KDNP a rendszerváltás után nyolc évig volt a parlament tagja, ahol jobboldali kereszténydemokrara pártként politizált. Ezt követően – belső problémák folytán – nyolc évig nem volt parlamenti erő. A parlamentbe, alaposan megváltozva, 2006-ban tért vissza mint a Fidesz szatellitpártja. Az 1989-ben újjáalakult KDNP a második világháború után működött Demokrata Néppárt utószervezeteként alakult; vezetői az egykori néppárt politikusai voltak. A KDNP inkább keresztényszociális, mint kereszténydemokrata jellegű pártként jelent meg. A parlamenti pártok között az egyetlen volt, amely világnézeti pártnak tekintette magát; felekezetek feletti keresztény erkölcsiségen nyugvó világnézeti pártként határozta meg magát. Előtörténete, alapításának körülményei és vezető elitjének felekezeti hovatartozása alapján azonban inkább katolikus pártnak tekinthető, amit szavazótáborának jellege is mutat. A párt kisebb-nagyobb mértékben összefonódott a katolikus egyházzal, és mélyen beágyazott a katolikus szubkultúrába (Enyedi 1995; 1997, 131). A párt programja a keresztény elvek politikai képviseletére épült; mérsékelt, konzervatív pártként jelent meg, amely főleg az egyházzal kapcsolatos kérdésekben – egyháztámogatás, vallásoktatás – hallatta hangját. A második kormányzati ciklusban súlyos vezetési válság alakult ki a mérsékeltek és a radikálisok között. Pártpolitikai értelemben ennek tétje a populista stílusú, nemzeti radikális kisgazda (továbbá a szélsőjobboldali MIÉP) vagy a jobbközép irányultságú Fidesz-MDF tengely felé való orientáció volt, amelynek eredménye 1997 közepén a parlamenti frakció kettészakadása és – mivel mindkét szárny létszáma a minimális 15 fő alá süllyedt – “önfelszámolása” volt. A párt belső válsága leapasztotta a szavazótábort. Miután a mérsékelt irányvonal politikusai a Fidesz-frakcióhoz csatlakoztak, s Magyar Kereszténydemokrata Szövetség néven a Fideszben folytatták a politizálást, a katolikus egyház is többé-kevésbé nyíltan a Fidesz-MPP támogatására szólította fel híveit az 1998-as választásokon. A KDNP így nem volt képes a parlamentbe kerülni. A pártban az 1998-as választási kudarc után tovább folytatódott a belső harc, amelyet több esetben a bíróságoknak kellett eldönteniük. A KDNP sokáig nem volt releváns szereplője a magyar politikának, ám a negyedik kormányzati ciklusra rendeződtek a belső viszonyok, és – az ekkorra már az 1998-astól jobbra álló – Fidesz-barát Semjén Zsolt lett a párt elnöke. A 2006-os választásokon a Fidesz és a KDNP-vel “szövetségben” indult – tekintve azonban a KDNP önmagában mérhetetlen támogatottságát, ez a döntés választástaktikai elem volt csupán. A KDNP azonban a parlamentben önálló frakciót alkotott, s bizonyos kérdéseket – például az egyházpolitikai ügyeket – jórészt átvállalta a Fidesztől. A KDNP 2006 után bizonyos tekintetben újra releváns párt. Bár véleménye mindig azonos a Fideszével – a két párt együtt szavazó frakciószövetséget alkot a parlamentben –, bizonyos témákban a Fidesz helyett ő lép fel, a parlamenti jelenléttel járó anyagi lehetőségek pedig a párt szervezeteibe is életet vihetnek. A Fidesszel együtt a parlamentbe jutott KDNP kulturális-ideológiai értelemben erőteljesen jobboldali; a párt a Fidesztől jobbra áll, s főként az SZDSZ-szel konfrontálódik a hagyományos liberális-konzervatív tengely mentén.

2.7. Nemzeti radikális pártok: A Magyar Igazság és Élet Pártja és a Jobbik Magyarországért Mozgalom A nemzeti radikalizmus eddig legeredményesebb pártja Magyarországon a MIÉP, amely négy évig – 1998 és 2002 között – parlamenti párt volt. Miután a párt 2002-ben nem jutott a parlamentbe, támogatottsága erodálódott. Részben ez vezetett a Jobbik 2003-as létrehozásához. A 2000-es évek derekán mindkét párt a parlamenten kívülről politizál. A MIÉP 1993. júniusi megalapítása óta nemzeti radikális pártként van jelen a magyar politikai életben. A párt története a nemzeti radikális ideológia különösebb változások nélküli képviselete. A MIÉP az 1994–1998 közötti időszakban az FKGP-nél is radikálisabb retorikával lépett fel a kormánykoalíció ellen; az MSZP-t és különösen az SZDSZ-t a nemzeti érdekek elárulásával, idegen – zsidó – érdekek képviseletével vádolta. A MIÉP valamennyi politikai kérdést igyekezett nemzeti dimenzióban értelmezni; a szociális juttatások visszafogása így mint “nemzetrombolás”, a szomszédokkal való jó viszony és a külpolitikai integráció mint “nemzetárulás” került értelmezésre.


XIII. A PÁRTOK

1998 után a párt viselkedése megváltozott; bár Csurka István megőrizte radikális retorikáját, a párt frakciója a parlamentben szakmai, kevésbé ideologizált szerepben is megjelent. Bár a kormányoldal, ha burkoltan is, de általában visszautasította a MIÉP támogatását, a párt hatékonyan működött közre a kormányzati stabilitás megőrzésében abban az időszakban, amikor az FKGP-botrányok nyomán a kormánytöbbség megcsappant (Tóth–Török 2002, 238–243). A Fidesszel a párt ambivalens viszonyt ápolt, miután a jobboldal vezető ereje többször kifejezte, hogy szüksége van a MIÉP-es szavazók – de nem a MIÉP – támogatására. A radikális retorika a felemás ellenzéki szerepben ellentmondásokat szült a MIÉP politikájában. A párt egykori támogatóit nem tudta visszaszerezni; belső válságok és egyre csökkenő befolyás jellemezte politizálását a 2000-es évek közepén. Ettől az időszaktól gyakran a Jobbikkal közösen lépett fel. A nemzeti radikális MIÉP a pártpaletta jobbszélén helyet foglaló, “félig lojális” párt; hivatalosan elfogadja a demokrácia működési szabályait, ám a demokrácia “elmélyítését”, “valódi” tartalommal való kitöltését kívánja elérni, amelynek mikéntjét azonban homályban hagyja (Bozóki–Kriza 2002). A MIÉP sajátos etnodemokráciát kíván, amelyből kimaradnának az “idegenszívű” pártok és politikusaik. A párt nemzeti jellegéhez hozzátartozik antiglobalizmusa, Magyarország nemzetközi szerepvállalásainak – NATO, EU – ellenzése, s a gyakori antiszemitizmus. A párt radikalizmusa egyrészt a politikai retorikában, másrészt a politikai programban (Rábai 2000, 172–174) nyilvánul meg; a MIÉP radikális személycseréket kíván a politika, a közigazgatás és a média területein, s számos alapvető, a demokratikus intézményrendszer alapját érintő jogi normát módosítana. A párt politikai vezetője megalakítása óta Csurka István, aki így személyében is megtestesíti a magyar nemzeti radikalizmust. A Jobbik ideológiájában a MIÉP-nél mérsékeltebb, vezetését és aktivistáit tekintve fiatalosabb párt. A Jobbik igyekszik szakmailag megalapozottabban, “szalonképesebben”, egyben a média elvárásaihoz jobban igazodva kifejteni a nemzeti radikalizmus ideológiáját. Az egyházak támogatási igénye, a kereszténység a MIÉP-nél jobban, a nyílt vagy alig burkolt antiszemitizmus kevésbé jellemzi a Jobbik programját, miközben fő kérdésnek a párt a MIÉP-hez hasonlóan a nemzeti tematikát tekinti. A párt a MIÉP-nél határozottabban törekszik a Fidesszel való együttműködésre.

3. 3. A pártrendszer szervezeti-intézményi oldala 3.1. A pártok szervezettsége A demokratikus átmenet jellegéből is adódik, hogy Magyarországon nem jöttek létre nagy tagsággal rendelkező tömegpártok a rendszerváltás után. Az 1980–1990-es évek fordulóján történő magyarországi pártképződés során a pártok nem tömegmozgalmakból, illetve megszervezett érdek- vagy rétegszervezetek politikai képviseleteként jöttek létre, mint például a 19. század végén a brit Munkáspárt, hanem politikai elitek szervezeteként, “honoráciorpártként”, miként egykor a liberális és a konzervatív pártok. Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy a magyar pártok honoráciorpártok volnának. Inkább arról van szó, hogy a magyar pártok “átugrották” a pártfejlődés tömegpárti szakaszát, s létrejöttük után nem sokkal gyűjtő- és kartellpárti vonásokat (Katz–Mair 2001) vettek fel. A párttagság alacsony szerepe, a politikai zsákmány kiterjedt volta, a politikusi szereplők professzionalizálódása, a médiához való hozzáférés esetén az állami erőforrások és a szabályozás erőteljes felhasználása mind olyan vonásai a magyar pártoknak, amely alapján kijelenthető, hogy e pártok egyre inkább az államon “belül” találhatók. Az állami erőforrások igénybevétele fontos jellemzője a magyar pártok működésének, ám – a kartellpártok hagyományos jellemzőjétől eltérően – ez Magyarországon kevésbé jellemzi az állami erőforrásokhoz pillanatnyilag hozzá nem férő ellenzéki pártokat. Így megítélés kérdése, hogy igen kiterjedt politikai zsákmányra szert tevő gyűjtőpártokról avagy kartellpártokról beszélünk Magyarország esetén. Az azonban biztos: a magyar pártok taglétszáma hagyományosan alacsony. Az 1990-es évek elején leginkább a KDNP és az FKGP próbálkozott a szervezeti stratégiával: azzal, hogy párttagjain keresztül szólítsa meg a választókat. E két párt eltűnésével, illetve átalakulásával ez a stratégia létjogosultságát vesztette. A magyar parlamenti pártok összesített taglétszáma a pártok önbevallása szerint is alig 120 ezer fő (Sándor 2004) – ami a népesség kb. egy százalékát jelenti. Valójában azonban vélhetően ennél sokkal kevesebb tagja van a pártoknak. A Fidesz és az MSZP a 2000-es évek elején kezdett kísérletezni olyan megoldásokkal, amelyek a párttagságtól eltérő formában próbálják a választókat az adott párt politikai céljai érdekében mobilizálni. A Fidesz elnöke például “polgári köröket” szervezett, s mindkét párt kiterjedt címlisták elkészítésébe fogott. Ezek azonban inkább kampánytechnikai, mintsem szervezeti elemek, amelyek így aláhúzzák azt, hogy Magyarországon a pártok sokkal inkább a pártelitek “hátországai”, mintsem valódi tömegmozgalmak. 202 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

3.2. A pártok szervezeti felépítése A négy, a magyar politikai rendszer alakulása szempontjából legfontosabb párt szervezeti felépítése sokban hasonlít egymáshoz (Machos 2000; 1. táblázat). Valamennyi párt rendelkezik egy igen nagy létszámú döntéshozó szervvel (a 4. táblázatban ez szerepel az első oszlopban). Ez a szerv általában évente vagy különleges alkalmakkor – koalíciókötés, koalíció elhagyása, tisztújítás – gyűlik össze; legfontosabb feladata, hogy a párt vezetőit megválassza, s döntsön az érdemi politikai kérdésekben. Míg az előbbi kérdésben e testület általában tényleges döntési helyzetben van – ha versengő jelöltek vannak, akkor ez a testület szociológiai értelemben is szabadon dönt –, addig a politikai irány kérdésében általában a párt más szervei által elfogadott döntésekre bólint rá. Mind a négy pártban van egy kisebb, de még mindig igen jelentős létszámú “kisparlament” jellegű testület; ennek fő feladata, hogy ellenőrizze a párt operatív irányító testületeit. Ez a fórum általában a területi delegálás és a legfőbb döntéshozó szerv általi választás valamilyen kombinációjával jön létre. Bár e testületekben zárt ajtók mögött folyhatnak viták a párt irányvonaláról, a nyilvános kritika ritka.

13.1. táblázat - 1. táblázat A Fidesz, az MDF, az MSZP és az SZDSZ főbb pártszervei 2006 végén Legfelsô Tagság állandó Operatív Alelnökök döntéshozó fórum képviseleti szerve irányító testület („kisparlament-) Fidesz

kongresszus

Országos Választmány

Országos Elnökség 12)

MDF

országos gyûlés


Országos Elnökség (8+elnök)

MSZP

kongresszus


Országos Elnökség 15)

SZDSZ

országos küldöttgyûlés

Országos Tanács Ügyvivôi Testület (12+elnök)

alelnök (4)

Vezetô

elnök

(10–

elnökhelyettes (1) elnök alelnök (2)

elnökhelyettes (11– (1); alelnök (2)

–

elnök

elnök

Forrás: Machos 2000, 36; valamint a pártok alapszabályai (elérhető a pártok honlapján). Valamennyi párt rendelkezik egy valódi operatív testülettel, amely a legfontosabb döntéseket meghozni hivatott. Ez a testület a párt tényleges vezetése. Vannak pártok, amelyekben e testület dönt minden lényeges kérdésben – ilyen az SZDSZ –, de akad olyan is, ahol az elnökség és az elnök között nagyobb fokú hatalommegosztás alakul ki. A Fideszben és az MSZP-ben például az elnök a gyakorlatban gyakrabban dönt az elnökség helyett, ám ez általában nem okoz konfliktust, hiszen az elnökség és az elnök politikai irányvonala általában megegyezik. Az elnökség létszáma változó; általában tagjai a frakcióvezetők – az MSZP-nél és a Fidesznél –, az alelnökök és a “kisparlamentek” vezetői. Az e négy szerv közötti konkrét hatalommegosztás változó; leginkább plurálisnak az MSZP-ben, legkevésbé plurálisnak a Fideszben tekinthető. Mindez azonban elsősorban a politikai körülmények függvénye; a különböző szervezetek inkább színterei, mintsem jogosítványaik révén alakítói a párton belüli esetleges harcoknak, hiszen a párton belül minden erőcsoport célja az operatív funkciók, valamint az elnöki és alelnöki tisztségek megszerzése. Az elnök formális hatáskörei nagymértékben eltérnek az egyes pártokban; legkomolyabb jogosítványai a Fidesz, leggyengébbek az SZDSZ elnökének állnak rendelkezésre. Az SZDSZ kivételével minden pártban kialakultak alelnöki funkciók; e tisztségek száma és jellege változik leggyakrabban. Az alelnököknek az alapszabályok ritkán adnak pontos feladatot, ám a nyilvánosság előtt az elnök után ők jelenítik meg legtöbbször a pártot. Az MDF és a Fidesz esetén az alelnökök és az elnökség átfedésben van. Az alelnöki és elnökhelyettesi funkció így inkább politikai, mint szervezetszociológiai 203 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

értelemben fontos. Alelnöki vagy ahhoz hasonló funkció az SZDSZ-ben nincs, ami – a viszonylag gyengébb elnöki hatáskörökkel együtt – azt eredményezi, hogy a legfontosabb döntéseket egy 13 fős testület hozza, ami egy kis pártnál meglehetősen szokatlan.

3.3. A pártok gazdálkodása A pártok gazdálkodása kapcsán két fontos kérdés merül fel: a pártok finanszírozása – bevétele – és költései. Ez az a terület, ahol talán a legkevesebb ismerettel rendelkezünk, s egyben itt is található a legnagyobb eltérés a jogi szabályok és a tényleges helyzet között. A pártok finanszírozása a modern parlamentáris országok legtöbbjében három elemből tevődik össze: a tagdíjak és az adományok mellett fontos szerepet kap az állami támogatás. A pártok bevételi forrásainak Magyarországon is a fenti három módja alakult ki; ezen túl a magyar pártok korlátozott mértékben jogosultak saját vagyonukkal való gazdálkodásra is. A magyar pártok ingatlanjaikat bérbe adhatják, eladhatják, értékpapírokat vásárolhatnak, s egyszemélyes kft.-t alapíthatnak. A pártok gazdálkodási tevékenysége tehát, ha korlátok között is, de megengedett Magyarországon. Ha a pártok tényleges bevételi forrásait tekintjük (2. táblázat), azt állapíthatjuk meg, hogy két bevételi forrás játszik fontos szerepet: az állami támogatás, valamint – a főként a gazdasági tevékenységet jelző – “egyéb” bevételi forrás. Ez utóbbi azonban főleg az MSZP-nél jelentős; a többi párt esetén az állami támogatás képezi a párt működésének alapját. A tagdíjbevétel minden párt esetén minimális arányban részesedik az összbevételből, s az adományok is csak az 1990-es évek elején játszottak néhány párt (MDF, KDNP) esetén némi szerepet az összes bevétel alakulásában. A pártok bevételi forrásait erősen befolyásolja a választási szereplés. A pártok költségvetésitámogatása ugyanis ennek függvénye. A mindenkori költségvetési törvényben meghatározott, pártokra szánt összeget ugyanis olyan módon osztják el, hogy annak 25 százalékából egyenlő arányban részesülnek az országos listán mandátumot szerzett pártok, 75 százaléka pedig szavazatarányosan kerül elosztásra az 1 százalékot elért pártok között. E szabályozás következében a jobb eredményt elért pártok rendre több pénzt kapnak; ezért volt 1991-ben még “gazdag” párt az MDF és az SZDSZ, s ezért vált azzá 1998 után a Fidesz. Mióta az MSZP szavazatarányokban mért támogatottsága megnőtt, azóta a párt első helye csak még biztosabbá vált, hiszen így azt nemcsak a gazdálkodó tevékenység, hanem a költségvetési támogatás is növeli. Az MSZP-n kívül az MDF az egyetlen párt, amely nem kizárólag a költségvetési összegektől függ; e párt esetén a források között a gazdálkodó tevékenység és az adományok is játszanak némi szerepet. A többi párt esetén viszont a bevételek 85–95 százaléka a költségvetési támogatásból érkezik. Ez a pártok már említett kartellesedésére is utal; a pártok finanszírozásában az állami erőforrás egyre inkább kizárólagos szerephez jut.

13.2. táblázat - 2. táblázat Pártok bevételei forrás szerinti megoszlásban Tagdíj

Adomány

Állami támogatás

Egyéb bevétel

Összbevétel (millió Ft)

2000

1991

2000

1991

2000

1991

2000

0,2

91,2

88,4

2

5,4

84

703

(az összbevétel százalékában)

Fidesz

1991

2000

0,8

6

1991

0,02 MDF

4,4

6

17,2

10,1

69,4

71,4

9,1

12,5

320,1

120,3

MSZP

4,2

2,8

1,6

7,4

11,7

65,6

83,9

24,1

715,4

1123,7

SZDSZ

2,3

1,6

2,3

2,9

80,8

86,8

14,1

8,7

228,1

332,6

FKGP

0,9

2,2

0,2

1,8

94,4

91,2

3,4

4,9

96,5

415

KDNP

4,3

n. a.

9,8

n. a.

83,7

n. a.

2,2

n. a.

61,4

n. a.


XIII. A PÁRTOK

MIÉP

–

2,3

–

0,9

–

95,1

–

1,8

–

241

Összese 3 n (%)*

3,5

5,1

3,6

46

80

45,9

12,9

100

100

* A bevételi forrás összesített szerepe a pártbevételekben (az adott bevételi forrás fenti pártok esetén vett számszerű összegének és a fenti pártok adott évben elért összbevételének az aránya). Forrás: Kovács 2001. A pártok kiadásai közül legfontosabbnak a választási kampány finanszírozása tekinthető. Magyarországon az országgyűlési választásokon 1997 óta minden párt jelöltenként maximum egy-, azaz összesen 386 millió forintot költhet – igaz, ehhez a fenti forrásokon túl minimális állami támogatást is kap. Ezen a ponton látható legjobban a pártfinanszírozás problematikussága. A pártok ugyanis a hivatalosan engedélyezett költségek többszörösét költik választási kampányaikra, ám mivel az ezt ellenőrizni hivatott Állami Számvevőszék jogosítványai jórészt csak formaiak, a pártok minden különösebb következmény nélkül költekezhetnek. A pártok minderre változatos technikákat találnak ki (Juhász 2006). A becslések szerint a nagy pártok akár a maximum felhasználható összeg tízszeresével is gazdálkodtak a 2002-es (Juhász 2003) és a 2006-os kampányban. A pártok gazdálkodásának áttekintését az is nehezíti, hogy kénytelenek vagyunk a pártok önbevallására támaszkodni, s szinte semmilyen információnk nincs arról, hogy a pártok a hivatalosan feltüntetett bevételeken túl milyen további, féllegális bevételekkel rendelkeznek, illetve hogy hogyan kapcsolódnak különböző “pártközeli” cégekhez. A pártfinanszírozás átalakításának első lépéseként jöttek létre Magyarországon a pártalapítványok, amelyek összesen kb. évi egymilliárd forinttal rendelkeztek a 2005-ös évben (Juhász 2006). Ezen alapítványok hivatalosan a politikai kultúra fejlesztését és a párt mögötti szellemi-ideológiai munka erősítését voltak hivatottak szolgálni, ám a gyakorlatban vélhetően közvetlenebbül is segítik anyapártjaikat. Kulcsfogalmak érdekintegrációs és érdek-aggregációs funkció gyűjtőpárt, néppárt kampányfinanszírozás kartellpárti vonások kormányzati funkció közvélemény-formálás pártalapítványpártfinanszírozás pártokráciapártok funkciói pártosodás, pártosodottság pártszervezet rekrutációs, szelekciós funkció rendszerintegrációs funkció szatellitszervezet szavazatok strukturálása

4. Ajánlott irodalom Bozóki András 1996: Modernizációs ideológia és materiális politika: szocialisták szocializmus után. Századvég, 3. szám. 205 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XIII. A PÁRTOK

Bozóki András – Kriza Borbála 2002: Pártrendszer és közbeszéd: a félig lojális pártok. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2002. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, I:288–298. o. Enyedi Zsolt 1998: Pártrendszer és politikai konszolidáció. Politikatudományi Szemle, 3. szám, 5–32. o. Juhász Gábor 2006: Kétes kampányforintok. Kampányfinanszírozás, 2006. In Karácsony Gergely (szerk.): Parlamenti választás 2006. Elemzések és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet, 127–144. o. Lakner Zoltán 1998: Az MSZP arculata és helye a magyar politikai tagoltságban. Politikatudományi Szemle, 4. szám, 31–60. o. Machos Csilla 2000: A magyar parlamenti pártok szervezeti felépítése (1990–1999). Budapest, Rejtjel Kiadó. Ripp Zoltán 1995: Szabad Demokraták. Budapest, Napvilág. Tóth Csaba – Török Gábor 2002: Politika és kommunikáció. A magyar politikai napirend témái a 2002-es választások előtt. Budapest, Századvég.


14. fejezet - XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT 1. Politikai elit és politikai osztály 2. A magyar politikai elit kialakulása A kommunista rendszer politikai elitje: a nómenklatúra Nómenklatúra és átmenet: az elitváltás kérdése A politikai osztály változásai a rendszerváltáskor 3. A magyar politikai elit általános jellemzői A politikai osztály professzionalizációja A politikai osztály szociodemográfiai homogenitása 4. Az egyes pártelitek jellemzői 5. Rekrutáció és karrierút 6. A politikai elit intézményi-funkcionális csoportjai: a szubelitek politikai befolyása 7. Összefoglaló megjegyzések

1. 1. Politikai elit és politikai osztály A hatalom és a befolyás eloszlása minden társadalomban egyenlőtlen. Minden politikai közösségben és politikai rendszerben vannak csoportok, amelyek nagyobb politikai hatalommal, illetve befolyással bírnak, mint mások; ők alkotják a politikai elitet. A politikai elitet alkotó személyek és csoportok vagy közvetlenül politikai hatalommal, azaz közhatalmi pozícióval rendelkeznek, vagy közvetve – a döntéshozókra való befolyásuk révén – van komoly befolyásuk az állami-politikai döntések kimenetelére. A politikai elit egyrészt a politikai vezetés tagjaiból, illetve más szférák – például közigazgatás, érdekszervezetek, nagyvállalatok, közvélemény-formálók – képviselőinek politikai döntésekre befolyással rendelkező tagjaiból áll. A politikai elit ugyanakkor nem azonos – bár átfedésben van – a hivatásos politikusok csoportjával. A professzionális politikusok alkotják a politikai osztályt (Beyme 1993). A politikai osztály egy része – pártvezetők, miniszterek, parlamenti frakciók és bizottságok vezetői, továbbá ezek közvetlen tanácsadói – a politikai elithez tartozik, míg a hivatásos politikusok másik részének – közéjük tartoznak az egyszerű, “mezei” parlamenti képviselők, a pártfunkcionáriusok és a pártalkalmazottak – tényleges befolyása a politikai döntésekre messze elmarad a politikai vezetők hatalmától. Míg a politikai vezetők egyértelműen a politikai elitbe tartoznak, a parlamenti “hátsó sorokban ülő” hivatásos politikus képviselők nem feltétlenül tagjai annak.

2. 2. A magyar politikai elit kialakulása 2.1. A kommunista rendszer politikai elitje: a nómenklatúra1 Az egypárti kommunista diktatúrában talán az elitrekrutáció volt a legszigorúbban tervezett, ellenőrzött és centralizált politikai tevékenység. A kialakított hatalmi monopólium egyik legfontosabb eleme a politikai és más vezetők rekrutációjának kontrollja volt. A pártállam melletti ideológiai elkötelezettséget, a rendszer és a vezetés iránti politikai hűséget a kommunista párttagság fejezte ki, amely a politikai (és vezetői) karrier nélkülözhetetlen eleme, mintegy előfeltétele volt. Mivel a kommunista párt más – közigazgatási, oktatási, gazdasági, kulturális stb. – szférákat is politikai ellenőrzés alá vont, ez a kontroll a politikán túl az egész társadalmi elit rekrutációja fölött érvényesült. Megszűntek a politikától független társadalmi elitek, amelyek “kívülről” befolyást 1

A nómenklatúra szerepéről írtakhoz lásd Körösényi 1996b; 1997a. Az alább kifejtett koncepciót vitatja Gazsó Ferenc (1996; 1997).


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT gyakorolhattak volna a politikai vezető osztályra. Egy többé-kevésbé egységes hatalmi elit jött létre. A vezetői rekrutáció feletti kontroll legfontosabb intézményévé a nómenklatúra-rendszer vált. A nómenklatúra fogalmának több jelentése van. 1. A nómenklatúra-rendszer először is hatásköri listát, azaz a hatalmi pozíciók listáját, illetve a pozíciókat betöltő személyek – vezető pártszervek által történő – kinevezési rendjét jelenti. A kommunista párt politikai bizottságának és központi bizottságának hatásköri listáin néhány ezer országos jelentőségű vezető, a közép- és helyi szintű pártszervek hatásköri listáin az 1960–1970-es években országos méretekben összesen 300 000–400 000 pozíció volt, azaz ugyanennyi kinevezett felett gyakoroltak politikai kontrollt (Szakadát 1992). A nómenklatúra-rendszer tehát a politikai, gazdasági, kulturális stb. vezetők kiválasztására létrehozott intézményesített és politikailag irányított és/vagy kontrollált rekrutációs mechanizmust jelöl. 2. A nómenklatúra egy másik, jelen tankönyvben is használt értelemben e rekrutációs mechanizmus évtizedes működése során létrejött társadalmi képződmény; azaz egy szociológiai értelemben vett uralkodó társadalmi réteget/osztályt/ rendet jelöl (Szalai 1994; Szelényi 1995; Szelényi–Ezal–Townsley 1996).

2.2. Nómenklatúra és átmenet: az elitváltás kérdése A rendszerváltással a nómenklatúra és a kommunista párt mint hatalmi szervezet s mint intézmény egyaránt felbomlott. A nómenklatúra ezzel azonban mint a politikai folyamatok egyik fél évszázadon keresztül domináns társadalmi szereplője nem szűnt meg létezni. Magyarországon a demokratikus rendszerváltás kérdése így szorosan összefonódott elsősorban a politikai – és a tágabb értelembe vett társadalmi – elitváltás kérdésével. A kommunista rendszer összeomlása nagy várakozásokat keltett a politikai elitcsere iránt, amit a rendszerváltás időszakának politikai eseményei kezdetben igazolni látszottak. Az elitcserével kapcsolatosan az elitkutatásokban két feltételezés fogalmazódott meg. Az elitcirkulációs megközelítés szerint a nómenklatúra-elitet egy új elit váltja fel, illetve korábbi elitek térnek vissza. Az ezzel ellentétes elképzelések a nómenklatúra-elit várható pozícióátmentési képességét hangsúlyozták. Az elitreprodukciós megközelítések általában abból indultak ki, hogy a kommunista rendszerek 1989-es összeomlását követő rendszerváltás sem változtat lényegesen a politikai (és társadalmi) elit összetételén; a nómenklatúra-elit képes pozícióinak megőrzésére, illetve más elitpozíciókba való transzformálására. Az ún. nagykoalíciós elképzelés szerint a vállalati menedzser réteg, az új vállalkozó réteg, az állami és a pártbürokrácia csoportjai között jön létre egy csoport-, illetve osztályszövetség (Hankiss 1989, 310). A demokratikus rendszerváltás után fél évtized elteltével, legkésőbb a második parlamenti választások után nyilvánvalóvá vált, hogy a társadalmi és politikai elit cseréje ugyan jelentős mértékű, de csak részleges volt. Az egykori nómenklatúra-elit elvesztette hatalmi monopóliumát, de a rendszerváltással a politikai színpadra lépett új politikai elitcsoportok mellett – az MSZP pártelitjeként – az egyik meghatározó szerepű politikai elitcsoport maradt. A rendszerváltás hatására a közigazgatás, a gazdaság, a kultúra területén – miként a politikában s a politikai intézményrendszerben – intézményi, szervezeti és személyzeti változások történtek, de intézményesített elitváltás, miként az 1945-ös, majd az 1948–1949-es politikai rezsimváltást követően, nem történt. A politikai osztályhoz képest – amelynek összetétele a választások miatt közvetlenül függ a választóktól – más politikailag befolyásos társadalmi elitek körében még erősebben érvényesült a folyamatosság. Ez két párhuzamosan érvényesülő tendenciát jelentett: egyrészt nagy személyi fluktuációt az elitpozíciókban, másrészt ennél jóval kisebb mértékű elitváltást. Miközben az elitpozíciókban igen magas volt a személyi fluktuáció – egy összehasonlító gazdasági elitkutatásban a megkérdezett vezetők 79 százalékát 1991 és 1993 között nevezték ki – , minden második kinevezett az egykori kommunista párttagok közül került ki (Lengyel 1995, 318), s így a volt nómenklatúra reprezentációja csak egynegyed résszel csökkent (1. táblázat). Az egykori kommunista párttagok aránya a gazdasági-politikai-adminisztratív elitben 1990 és 1993 között 74-ről 56 százalékra csökkent, ami jelentős mértékű csökkenés, de egyben azt is mutatja, hogy a gazdasági és közigazgatási elit részleges cseréje mellett nagymértékű maradt a nómenklatúra-elit reprodukciója. A vizsgált területek közül a legnagyobb mértékű elitcsere a politikában ment végbe, ennél kisebb a változás a közigazgatásban és a legkisebb a gazdaságban.

14.1. táblázat - 1. táblázat Egykori kommunista párttagok aránya az egyes elitszegmensekben, 1990-ben és 1993-ban (százalékban)

Minisztérium

1990

1993

81

43


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT

Parlament

n. a.

26

Bankok

64

44

Állami vállalat

74

70

Magánvállalat

n. a.

66

Gazdasági elit együtt

74

56

Forrás: Lengyel 1995, 315. A gazdasági elitváltás elmaradását elősegítette egyrészt az öröklött helyzet – az állami szektornak a politikai rendszerváltás idején még meglévő meghatározó dominanciája –, másrészt maga a gazdasági rendszerváltás is; a kapitalista piacgazdaságba való átmenet ugyanis további állami feladatokat jelentett. Miután az előző rendszer nómenklatúra-elitjében a gazdasági és politikai elit intézményesen összefonódott, a fenti okok következtében ez az elit, ha monopolhelyzete meg is szűnt, pozícióját – a politikai osztályon belül történt átmeneti perifériára szorulása ellenére – jelentős részben transzformálta. Ezzel összefügg, hogy a nómenklatúra-elit a gyorsan fejlődő magánszektorban is erősen felülreprezentált volt; a privát nagyvállalkozások menedzserei között például a vezetők kétharmada az egykori kommunista párttagok közül került ki (1. táblázat). Más kutatások eredményei szerint ez a pozíció-transzformálási képesség nem korlátozódott a nagyvállalati szektorra. Az egykori párttagok a kis- és közepes méretű magánvállalkozásokban is felülreprezentáltak (Kovách 1994; Róna-Tas 1994). Mindez megerősíti az ún. tőketranszformációs hipotézist, amely feltételezi, hogy a nómenklatúra-elit a kommunista rendszerben szerzett politikai tőkéjét gazdasági tőkévé tudja transzformálni (Szelényi–Szelényi 1991).

2.3. A politikai osztály változásai a rendszerváltáskor Az első demokratikus parlament személyi összetétele – az utolsó egypárti parlamenthez képest – radikálisan átalakult. A kommunista korszakban a törvényhozás tagjainak társadalmi-foglalkozási összetételét erősen manipulálták annak érdekében, hogy a parlamentben minden társadalmi osztály és réteg az össznépességben meglévő arányai szerint legyen képviselve. Ez a szocialista társadalomstatisztika szerint előállított mesterséges reprezentáció az 1990-es szabad választások nyomán eltűnt a magyar parlamentből. Az 1990-es új parlamentben az egykori MSZMP-tagok aránya 75,1 százalékról (Tőkés 1990a, 1) 13,5 százalékra csökkent, míg a kommunista párttitkárok és más párt- és tanácsi funkcionáriusok teljesen eltűntek a törvényhozásból (2. táblázat). A felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya az 1985-ös 59,3 százalékról 88,9 százalékra emelkedett 1990-ben (Tóth 1992, 82). A Kádár-rendszer gazdasági és hatalmi elitjében nagy súllyal jelen lévő mezőgazdasági és műszaki végzettségű diplomások aránya 53-ról 18 százalékra esett vissza, miközben a jogász és bölcsész végzettségűek aránya 23-ról 51 százalékra ugrott a diplomával rendelkező törvényhozók között (Tóth 1992, 82). A Kádár-rendszer politikai-gazdasági elitjének a parlamentből való kiszorulásával szemben állt az értelmiség részarányának a megötszöröződése – 8,8-ről 40,1 százalékra. Ez az új értelmiségi politikai elit elsősorban jogászokból, egyetemi tanárokból, tudományos kutatókból, írókból, publicistákból és más szabadfoglalkozású értelmiségiekből állt.

14.2. táblázat - 2. táblázat A parlamenti képviselők foglalkozási összetétele, 1985 és 1990 (százalékban) 1985 Munkás

1990

21,7

3,7

Ipari és mezôgazdasági 32,3 vállalatvezetô (menedzser) Párttitkár, pártfunkcionárius

és

11,1

tanácsi 15,0

0,0



Szakszervezeti és érdekszervezeti funkcionárius

5,9

2,6

Kormánytisztviselô, katona, rendôr

3,3

3,9

Tanár, orvos, állatorvos

12,1

18,1

Forrás: Loewenberg 1993, 442.

3. 3. A magyar politikai elit általános jellemzői A politikai elit kapcsán a legfontosabb kérdés az, hogy mennyiben beszélhetünk egységes, sajátos jellemzőkkel bíró politikai elitről – vagy mennyiben indokolható a különböző pártok elitjének külön kezelése, és két, három vagy még több típusú politikai elit megkülönböztetése. Az előzőekben láthattuk, hogy a rendszerváltás előtt a kommunista rendszerben egységes, monolit elitstruktúra alakult ki. A nómenklatúrát éppen azért tekinthettük a pártállami rendszer uralkodó osztályának, mert közös szocializációs és értékelemek tartották össze; tagjainak szociodemográfiai jellemzői jobban hasonlítottak egymásra, mint a társadalom egészére. Azt már megállapítottuk, hogy a nómenklatúra-elit pozíciói a politikai rendszerváltással visszaszorultak. Ezzel együtt Magyarországon a rendszerváltás után fokozatosan létrejött és professzionalizálódott egy politikai osztály, ami legtöbb jellemzőjét tekintve egyre egységesebb lett. Míg 1990ben még indokolt volt “régi” és “új” politikai elitről beszélni, s ez utóbbin belül megkülönböztetni a különböző – liberális, konzervatív stb. – eliteket, addig e megkülönböztetés jelentősége a 2000-es évek elején már jóval kisebb volt. Bár továbbra is voltak fontos különbségek a különböző politikai táborokhoz tartozó vezetők főbb jellegzetességei között, ezek a különbségek lényegesen kisebbek, mint azok a különbségek, amelyek a politikai elitet a társadalom többi részétől elválasztják. A politikai elit viszonylagos homogenitásának alátámasztására ezen elit két jellemzőjére érdemes utalni. Az első a politikai elit professzionalizációja, a második szociodemográfiai jellemzőik hasonlósága.

3.1. A politikai osztály professzionalizációja A politikai elit professzionalizációja annyit jelent, hogy a rendszerváltás után fokozatosan kialakult a hivatásos politikusok köre. A hivatásos politikusok jellemzője, hogy eredeti szakmájukat nem gyakorolva csak a politikával foglalkoznak – kormánytagok, országgyűlési képviselők, helyi tisztségviselők stb. A rendszerváltás idején még viszonylag gyakori volt, hogy politikusok politikai szerepvállalásukat átmenetinek gondolták, s elsősorban szakembernek, értelmiséginek tekintették magukat. Közülük számosan vissza is tértek a politikán kívüli szférákba. Azok azonban, akik “benn” maradtak, egyre inkább hivatásos politikussá váltak. Szocializációs élményeikben a rendszerváltás utáni politikai gyakorlat egyre fontosabb szerepet töltött be, s e gyakorlat szocializációs ereje mögött a hagyományos, a szakmai életútjukhoz kapcsolódó szocializációs mechanizmusok elhalványultak. Mindezeken kívül előbb a Fideszben, majd a többi pártban is megjelentek azok a fiatalok, akik tanulmányaik végeztével azonnal a politikával kezdtek foglalkozni; nem civil életüket “feladva” érkeztek ide, hanem “eredeti” szakmájukká is a politika vált. Számukra a legfontosabb szocializációs élménnyé a rendszerváltásban való aktív politikai részvétel, valamint a demokratikus pártokban befutott karrierút vált. Az ezredfordulóra a pártok utánpótlásában már nem a párton kívül álló, valamilyen “civil” szakmát gyakorló személyek váltak a fő forrássá, hanem azok a fiatalok, akik esetleg több mint egy évtized óta az adott párton belül folytattak politikai tevékenységet. Könnyen belátható, hogy ez a jelenség még erőteljesebbé teszi a politikai elit professzionalizációját, hiszen míg a 2000-es évek elejének politikusai – többségükben – életük jelentős részét a politikán kívül töltötték, az “utánpótlásnak” már nincsenek a politikától független karrierutakról tapasztalatai. Bár a politikai elitbe be lehet kerülni “ejtőernyősként”, szakemberként, a tartós politikában maradáshoz ilyenkor is végig kell járni a politika belső szocializációs csatornáit: a párton belüli építkezést, a “politikussá válás” fázisait.


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT A politikai osztály2 növekvő professzionalizációját számos empirikus felmérés adatai alátámasztják. A politikai osztály egyre zártabbá válik: egyre nagyobb azok aránya, akik több ciklusban is képviselői pártjuknak, s csökken azoké, akik csak egy-egy ciklusban próbálkoznak meg a képviselőséggel. A 2002-ben és a 2006-ban megválasztott Országgyűlésben csupán 30 százalék körüli volt a parlamentbe elsőként bekerült képviselők aránya (Ilonszki 2006, 232). A 2002-es parlamentben már 51 olyan politikus foglalt helyet, aki 1990 óta képviselő, azaz a politikai osztály majdnem 15 százaléka a rendszerváltás óta folyamatosan a parlamenti padsorokban ül (Bernát et al. 2002, 247). A politikusi rekrutáció szempontjából a helyi politika szerepe is megnőtt; míg 1990-ben csak a képviselők 5, addig 1998-ban már 30, 2006-ban már közel 60 százalékának volt helyi politikai tapasztalata (Ilonszki– Kurtán 1999, 80; Ilonszki 2006, 243). A professzionalizálódási folyamatot a pártok maguk is elősegítik azzal, hogy jelöltjeik megfelelő szelekciójával számukra kedvező parlamenti frakciót kívánnak elérni. Bár a választási rendszer egyéni kerületi ága elméletileg lehetőséget biztosítana arra, hogy olyan személyek is bekerüljenek az országos politikába, akik nem pártjuk élvonalához tartoznak, a pártközpontok általában kontroll alatt tartják a helyi indulásokat is. 1998-ban már az volt a jellemző, hogy a legtöbb párt a választási rendszer mindhárom ágán indította legfontosabb jelöltjeit. A politikai elit professzionalizálódásának ugyanis az az egyik alapja, hogy a már kiválasztódott politikusok újból és újból bekerüljenek a törvényhozásba. A pártok ezt úgy érhetik el legbiztosabban, ha e politikusokat a lehetséges legtöbb helyen indítják. A magyar választási rendszerben egy politikus elméletileg három helyen – egyéni kerület, területi lista, országos lista – is lehet jelölt. A gyakorlat azt mutatta, hogy míg 1990-ben egy politikus átlagosan 1,68 helyen volt jelölt, addig ez az érték 1998-ra 2,12-re nőtt. Ezek a tendenciák folytatódtak a későbbi választásokon is (Kurtán–Király 2003, 1074). A fenti jelenségek a helyi politikában még erőteljesebben mentek végbe: 1998-ban például a megválasztott polgármesterek háromnegyede korábban is önkormányzati döntéshozó volt (Bocz 2001, 673). Más vizsgálatok azt mutatják, hogy valamennyi párt képviselőinek nagyon hasonlóak a parlamenten belüli képviselői munkával kapcsolatos attitűdjei. A legtöbb képviselőnek arra a kérdésre adott válasza, hogy kivel konzultál döntése előtt vagy hogy mi képviselői szerepfelfogásának lényege, nem függ össze politikai hovatartozásával. Annak megítélésében, hogy a parlamenten – frakcióján – belül mi alapján szerveződik a vezetők “belső köre”, szintén nem játszik szerepet a párthovatartozás (Ilonszki–Kurtán 2001). A politikai osztály számára a politika, azon túl, hogy a hatalom eszköze, mindennapi tevékenység is, s mint ilyen, sajátos szocializációs hatásokkal bír. A képviselők mindennapjai éppen úgy “kötöttek”, mint bármely más hivatást gyakorlóké, így a politikai munka – e kötöttségek jellege – nagyfokú homogenitást hoz létre a politikai osztály tagjai között. A politikai osztály professzionalizálódását jól illusztrálja, hogy 1998-ban már a megválasztott képviselők 60 százaléka nyilatkozott úgy, hogy foglalkozása az elmúlt nyolc év során “hivatásos politikus” volt; a különböző “szakmák” képviselői így kisebbségben maradtak (Marelyin et al. 2001, 763). Nem önbevalláson alapuló felmérések a 2000-es évek közepén a parlamenti képviselők körében szintén 60 százalék körülire teszik a hivatásos politikusok – a képviselői funkción túl is fontos politikai tisztséget betöltők – arányát (Ilonszki 2006, 239).

3.2. A politikai osztály szociodemográfiai homogenitása A politikai osztály tagjai a legtöbb ilyen jellemző alapján párthovatartozástól függetlenül jobban hasonlítanak egymásra, mint a társadalom nagy részére. Plasztikusan megfogalmazva, a legtöbb szocialista képviselő jobban hasonlít egy fiatal demokrata képviselőre, mint egy szocialista szavazóra. A parlamenti képviselők általában középkorúak; a teljes népességhez viszonyítva felülreprezentáltak közöttük a 40 és 60 év közöttiek. A képviselők átlagéletkora nem sokat változott az elmúlt tizenkét évben: az átlagéletkor valamennyi parlament esetén 46–49 év volt (Bernát el al. 2002, 240–244; Ilonszki 2006, 246). A politikai osztály tagjainak elsöprő többsége férfi; a nők a politikai osztályban erősen alulreprezentáltak. A megválasztott képviselők vonatkozásában a nők aránya az elmúlt tizenkét évben egyszer sem került 11 százalék fölé; az átlagérték 9 százalék volt. A nők aránya más, politikailag fontos pozíciókban sem sokkal magasabb (Bocz 2001, 666). A politikai elit további fontos jellemzője a magas iskolai végzettség. Míg a társadalom egészében a felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya nem éri el a 15 százalékot, addig a politikai elitben ez az érték a 8090 százalékot is meghaladja. (Ilonszki 2006, 237). Fontos ugyanakkor megjegyezni, hogy ilyen kiemelkedő iskolai végzettség inkább csak a politikai elit csúcsain mondható általánosnak. A polgármesterek és az önkormányzati képviselők esetén a diplomások aránya “csak” 40–45 százalék – azaz a lakosság átlagának “kevesebb”, mint háromszorosa. A helyi politikai elitben már gyakoribb a főiskolai, mint az egyetemi diploma Bár az itteni megállapítások a politikai elitre vonatkoznak, empirikus adatok leginkább csak a parlamenti képviselők, illetve képviselőjelöltek vonatkozásában érhetők el. Az empirikus adatok ismertetése kapcsán mondottak ezért inkább a politikai osztály egyes jellemzőire vonatkoznak. 2


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT (Bocz 2001, 675). A képviselők között a jogász és bölcsész diplomával rendelkezők vannak többségben; ők együttesen a diplomás képviselők kb. felét alkották (Marelyin et al. 2001, 751; Ilonszki 2006, 237). A helyi politikában viszonylag több az agrár- és műszaki diplomás, s jóval kevesebb a jogi, valamint a gazdasági képesítéssel rendelkező politikus (Bocz 2001, 676).

4. 4. Az egyes pártelitek jellemzői Mint említettük, az egyes pártok elitjének szociokulturális karaktere igen hasonló egymáshoz. Mégis van néhány olyan jellegzetesség, amely különösen markánsan jelenik meg egyik vagy másik párt elitjében, ezért érdemes ezeket röviden áttekinteni. Bár az alábbiakban pártelitekről szólunk, empirikus adatok jobbára csak a parlamenti képviselőkről és a képviselőjelöltekről állnak rendelkezésünkre; az alábbiakban írottak így elsősorban rájuk vonatkoznak. Az új szocialista pártelit legfontosabb jellegzetessége, hogy tagjai a kommunista rendszer politikai osztályából, a nómenklatúrából rekrutálódtak: túlnyomó részük – 1990-ben például kb. 90, 1994-ben kb. 75 százalékuk – egykor MSZMP-tag volt. Még az 1998-as MSZP frakció tagjainak is több mint 65 százaléka vezető funkciót töltött be az állampárti rendszerben (Marelyin et al. 2001, 757). Az MSZP politikai elitjében ugyanakkor az 1998-as választást követően kitapintható változások mentek végbe. Nemcsak a párt vezetői, de másodvonalbeli politikusai is sok helyen kicserélődtek. A párt vezető testületeiben megnőtt azon fiatalok aránya, akik nem vagy csak igen áttételesen kapcsolhatók az egykori állampárthoz. A szocialista frakció igen nagy része megújult 2002-ben; a 178 fős MSZP frakcióból 78 fő először került a parlamentbe – ezzel a szocialisták váltak a leginkább átalakult frakcióvá (Bernát et al. 2002, 245). Mindez nem jelenti, hogy a szocialista pártelit kapcsolata a nómenklatúrával megszűnt volna; az továbbra is igen erős – hiszen a vezető szocialista politikusok többsége pártállami múlttal rendelkezik –, de gyengébb, mint az 1990-es évek elején. Az MSZP politikusai vallásosság terén elkülönülnek a többi frakció tagjától: a szocialisták körében igen magas az ateisták aránya (Körösényi 1996b, 89; Sebestény 1999, 121). Az MSZP-s politikusok más szociodemográfiai jellemzőik terén ugyanakkor nem térnek el markánsan a politikai elit általános jellegzetességeitől: kicsit több körükben a budapesti, s kevesebb a nagyon fiatal és a nagyon idős (Sebestény 1999). Az 1998–2002-es ciklusban a szocialisták párton belül kor és nem szerinti kvótákat vezettek be. Minden bizonnyal ennek következménye, hogy 2002-ben az MSZP frakciójában volt arányaiban a legtöbb nő (több mint kétszer annyi, mint a hasonló nagyságú Fidesz-frakcióban; Bernát et al. 2002, 246). A Fidesz elitjének jellemzése azért problematikus, mert a párt parlamenti frakciója egyrészt jelentősen kibővült, másrészt alaposan megváltozott az 1990-es évek folyamán. Az 1990-es és 1994-es Fidesz frakció leginkább az SZDSZ elitjéhez hasonló volt: városias – bár kevésbé fővárosi –, szekuláris középosztálybeli tagjai voltak, akik vallásosság tekintetében félúton helyezkedtek el az MSZP és a jobboldali elit között. A legfontosabb megkülönböztető jellege a Fidesznek az 1990-es évek elején a generációs jelleg volt. A párt jelöltjeinek átlagéletkora 1990-ben 30, 1994-ben 37 év volt, ami 16, illetve 10 évvel volt alacsonyabb az átlagnál. A párt képviselői között szép számmal akadtak egyetemi hallgatók is. A frakció bővülésével a Fidesz elitje kevésbé markáns arcélt öltött. A Fidesz-frakció átlagéletkora közelített a parlamenti átlaghoz. A 2002-es Fidesz-frakcióban is 57 30–40 éves fiatal ült – miközben a hasonló méretű szocialista frakcióban számuk mindössze 17 (Bernát et al. 2002, 245). A Fidesz frakciója olyanokat is magában foglalt az 1990-es évek végére, akik más – főként jobboldali – pártokban voltak korábban. Így a nómenklatúrához való kapcsolódás az 1990-es évek végén még a Fidesz frakcióban is kimutatható volt, noha ennek mértéke alacsonyan maradt: a párt 1998-as frakciójában 30 olyan képviselő is akadt, aki 1990 előtt hivatásos politikus, illetve vállalat- vagy intézményvezető volt (Marelyin et al. 2001, 757). Az SZDSZ képviselőit az MSZP-től az ellenzéki múlt, az életutakban gyakran megjelenő üldöztetés(Körösényi 1996b, 90), a jobboldali pártoktól pedig a vallásos képviselők alacsonyabb aránya választja el. Az SZDSZ pártelitje elsősorban a magasan iskolázott városi középrétegekből és értelmiségből rekrutálódott, azaz a szülőhely és az iskolai végzettség esetén a politikai elit általános jellemzői még határozottabban nyilvánulnak meg az SZDSZ elitjénél. A lakóhelyet tekintve az MSZP mellett a liberálisoké a legkevésbé falusi, leginkább városi pártelit. A 2006-os SZDSZ frakcióban ülőknek például 40 százaléka budapesti születésű – ugyanez az arány a két nagy pártnál 20 százaék körüli (Ilonszki 2006, 246). Az SZDSZ frakciója a 1990-es évek során alaposan összezsugorodott. A többi párt esetén kitapintható volt, hogy az egyéni jelöltek győzelmei következtében volt egy bizonyos fluktuáció a képviselők között. Az SZDSZnél azonban ez sokáig elmaradt; a jelöltek döntő többsége itt listáról került a parlamentbe. Ez viszont azzal is


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT járt, hogy az SZDSZ folyamatosan 1990-es “elitjét” juttatta a parlamentbe; nem új emberekkel próbálkozott, hanem a korábbi, nagyobb frakciók első vonalát juttatta a parlamentbe. Ennek következtében az egy frakciótagra jutó egykori vagy aktuális kormánytisztségek és vezető pozíciók aránya alighanem az SZDSZ-ben a legmagasabb; 2002-ben például a 20 fős frakcióban 7 kormánytag, 2 bizottsági elnök és egy parlamenti alelnök is helyet foglalt. Az SZDSZ frakció ugyanakkor 2006-ban némileg megújult: a párt két minisztere is “újoncként” került a parlamentbe, bár ezzel együtt is megmaradt a liberálisok azon jellemzője, hogy frakciójuk jelentős része vezető politikai pozíciót betöltő emberekből állt. Az MDF pártelitjét 1990-ben a túlnyomórészt vallásos, nagyrészt középosztályi családi háttér, a kommunista rendszerbe való integráltság hiánya jellemezte, s nincs okunk rá, hogy azt gondoljuk, ez később megváltozott volna. A kisgazdáknál, kereszténydemokratáknál és szabad demokratáknál alacsonyabb üldöztetési mutatók (Körösényi 1996b, 90) arra utalnak, hogy bár a párt politikusai többségükben az 1970– 1980-as évek nómenklatúrán kívüli középrétegeiből rekrutálódtak, nem tartoztak azon csoportokhoz – mint a “kulákok” (FKGP), egyházi iskolába járók (KDNP) vagy a disszidens másként gondolkodók (SZDSZ) –, amelyek a legtöbb politikai-egzisztenciális sérelmet, üldöztetést elszenvedték. Az 1990-es MDF-es képviselők mintegy fele tanár, orvos, főiskolai-egyetemi oktató volt – ők az egyéni választókörzetekből parlamentbe került helyi társadalmi elitet jelenítették meg. Az MDF parlamenti frakciójának létszáma az 1990-es évek végére lecsökkent, de alapvető változások szociodemográfiai karakterében nem mentek végbe. A párt képviselői városiasabbak és magasabban iskolázottak lettek (Marelyin et al. 2002, 745–764). Fontos megjegyezni, hogy mivel az MDF-es képviselők 1998 után zömmel egyéni kerületekből kerültek a parlamentbe, esetükben nem volt különösen magas a már régóta a parlamentben ülő képviselők aránya. A 2002-es MDF- frakció 70 százaléka legfeljebb 1 korábbi ciklusban volt képviselő, 30 százaléka pedig 2002-ben került a parlamentbe; esetükben tehát a méret csökkenése ellenére is megfigyelhető egyfajta fluktuáció (Bernát et al. 2002, 245). A 2006-os MDF frakció ezzel szemben kizárólag listás képviselőkből állt, így itt az országos vezető politikusok szerepe volt számszerűen is meghatározó (Ilonszki 2006, 246). Bár a KDNP 1998 és 2006 között nem volt, az FKGP pedig 2002 óta nem része a magyar parlamentnek, elitjük tanulmányozása érdekes lehet azért, mert mindkét párt igen karakteres politikusi gárdával rendelkezett. E gárda legfontosabb jellemzője a vallásosak igen magas aránya volt (Körösényi 1996b, 89). Ráadásul, a KDNP nemcsak vallásos, de az egyházhoz is szorosabban kötődő parlamenti elittel rendelkezett (Enyedi 1995). A vallásosak magas aránya az idősebb képviselőkkel rendelkező történeti pártok közül is a KDNP karakterére volt a leginkább jellemző. A KDNP pártelitjének társadalmi gyökereit egyrészt a középosztályi, kispolgári és paraszti háttér, másrészt a katolikus szubkultúrába való erős beágyazottság, harmadrészt a magas üldöztetési mutatók jellemezték (Enyedi 1995; Körösényi 1993b). A vallás alapján egy csoportba kerülő pártelitek közül a FKGP politikai elitje olyan karaktervonásokkal bírt, amely az összes többi párt elitjétől is megkülönböztette: ez a kisgazda elit vidéki-agrárius karaktere. A kisgazda pártelit jelentős részben maga is birtokos paraszti, illetve mezőgazdasági gazdálkodó – és túlnyomórészt vallásos – családból származott. Az egykori a kisgazda képviselők közel fele – 47,7 százalékuk – falusi születésű, közel harmaduk lakóhelye is itt volt, és a legalacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkeztek: “csak” 56,8 százalék szerzett egyetemi diplomát. Közülük sok foglalkozása képviselőségekor, illetve azt követően is gazdálkodó volt.

5. 5. Rekrutáció és karrierút3 A rendszerváltás utáni képviselői életrajzokból öt jellegzetes karrierút rajzolódik ki. 1. Az első és a rendszerváltást követő választásokon legfontosabb a pártalapításkor vagy korábban megszerzett politikai tőkére épülő karrier volt (Pokol 1993a; Róna-Tas 1991; Sugatagi 1994). A politikai tőkének többféle forrása volt. Az egyik a pártok meg-, illetve újjászervezésekor játszott szerep. A másik, a történeti pártoknál – beleértve az MSZP-t – a korábbi párttagság. Az új pártokban is szerepet játszottak a politikai “veteránok”, az 56-osok vagy a másként gondolkodó értelmiségi szubkultúra aktivistái. Az utolsó pártállami parlament néhány, 1985-ben függetlenként bejutott, az MSZMP-vel szakító képviselője függetlenként vagy valamely új párt jelöltjeként tudott a többpárti parlament képviselőjévé válni. A pártalapításkor szerzett pozíciók a legtöbb újonnan alakult pártban még a 2000-es évek elején is biztos pozíciót tettek lehetővé; a Fidesz és az SZDSZ meghatározó politikusai a 2000-es évek elején is ugyanazok, akik már 1990-ben is meghatározó figurák voltak.

3

A törzsszövegben található hivatkozásokon túl lásd még Sugatagi 1997; Szente 1999.


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT 2. A politikusi karrier másik útját a szakértelemre épülő karrier jelenti. Az 1989-es kerekasztal-tárgyalásokon jó néhány szakértő alapozta meg későbbi jelentős politikusi karrierjét (Tölgyessy Péter, Torgyán József), de a szakmai-funkcionális módon felépített parlamenti bizottsági, illetve kormányzati szerkezet a későbbiekben is állandó karrierlehetőséget jelentett a pártok szakértői számára. A szakértői karrierút ugyanakkor általában csak a politikai elit másodvonalába való bekerüléshez volt elegendő. A “szakértelem” logikus módon fontosabb a kormány-, mint a parlamenti pozíciónál. Magyarországon szokássá vált, hogy például a gazdasági típusú kormánypozíciókat nem a pártok élvonalbeli politikusai, hanem pártokhoz közeli szakértők töltik be: ez volt a helyzet a Horn-, az Orbán- és Medgyessy-kormány pénzügy- és gazdasági minisztereinek jelentős része esetén. 3. A szakértői karrierhez hasonlóan viszonylag kis számú képviselő járta be a harmadik karrierúttípust, amelyben az egyes érdekcsoportok, illetve érdekszervezetek reprezentánsai jutottak jelöltséghez, majd képviselői mandátumhoz. Különböző munkavállalói, munkaadói, vagy éppen etnikai-kisebbségi szervezetek képviselői gyakorta kerültek be a parlamentbe egyik vagy másik párt színeiben. A pártok és a különböző szervezetek közötti megállapodásokkal az érdekszervezetek, illetve vezetőik nagyobb nyilvánosságot és politikai befolyást, a pártok pedig imázsuk gazdagítását és szélesebb támogatottságot reméltek. 4. A negyedik karriertípus a helyi társadalomban betöltött pozícióra és ismertségre épült. Miközben a választási rendszer listás ágán jellemzően a korábban megszerzett politikai tőkével rendelkező párteliteket adó bölcsésztársadalomtudományi értelmiség került be a törvényhozásba, addig az egyéni kerületi jelöltek és képviselők a helyi társadalom magas presztízzsel és tekintéllyel bíró elitjéből, az orvosok, állatorvosok, gyógyszerészek, tanítók, tanárok és papok közül kerültek ki (Sugatagi 1994, 49). A pártok előszeretettel keresték és próbálták megnyerni maguk számára a helyi tekintélyeket, akik nagyobb eséllyel indulhattak a választási versenyben. A választási rendszer egyéni kerületi ágának hatására a 2000-es években általánossá vált, hogy a pártok sikeres helyi politikusaikat indítják országgyűlési képviselőként, így igen nagy az átfedés az országos és a helyi politikai funkciók között. A 2002-es és 2006-os parlamentekben már a képviselők közel 60 százalékának volt helyi politikai tisztsége is (Ilonszki 2006, 243). 5. A második parlamenti választások idején létrejött, később pedig jellegzetesebbé vált egy ötödik karriertípus: a pártbeli karrierre épülő előmenetel. A pártalapítás és a pártszervezet létrehozása után eltelt idő növekedésével fokozatosan egyre nagyobb szerephez jutott a pártszervezetben, pártfunkciókban eltöltött idő és a folyamatos pártbeli politikai tevékenység. A pártok “új”, a rendszerváltáskor szerepet nem kapó politikusainak nagy része ebből az 5. csoportból kerül ki.

6. 6. A politikai elit intézményi-funkcionális csoportjai: a szubelitek politikai befolyása A politikai elitbe a hivatásos politikusokon kívül más társadalmi elitcsoportok a politikát befolyásolni képes tagjai is beletartoznak. Ezek között elsőként fontos kiemelni a köztisztviselői elit szerepét. Miként más demokratikus politikai rendszerekben, a vezető köztisztviselők Magyarországon is közvetlenül részt vesznek a politikai döntéshozatalban. Szerepük és befolyásuk közvetlenül is érvényesül a végrehajtó hatalmi ágon belül. A demokratikus rendszerváltás utáni Magyarországon ez az apparátus lényegében megőrizte pozícióját és politikai súlyát. A rendszerváltás időszakában létrejött hatalmi vákuumhelyzetben, a Németh-kormány időszakában, majd az 1990-ben kormányra került új politikai vezetők kormányzati-igazgatási tapasztalatainak hiánya következtében a magas rangú köztisztviselők politikai befolyása átmenetileg talán még nőtt is. A közigazgatási apparátus mindettől függetlenül inkább a közigazgatási logikát érvényesíti. Bár igaz az, hogy igen nagy a politikai akarat szerepe abban, hogy egyes közigazgatási pozíciókba ki kerül,4 a közigazgatásból a par excellence politikai szférába való átjutás esélyei kisebbek. A központi közigazgatás főtisztviselőivel ellentétben a helyi közigazgatás tisztviselőinek, illetve az 1990-ben létrehozott önkormányzati vezetőknek a befolyása az országos politikára nem számottevő. Csekély maradt a fegyveres testületek – hadsereg, rendőrség – vezető tisztikarának a politikai jelenléte és befolyása is, ami az európai demokratikus rendszerekben meglehetősen általános jelenség. A két világháború közötti korszakkal ellentétben a katonai vezetők politikai befolyása a magyar politikában már a kommunista korszakban is csekély volt és A rendőri és katonai elit nem játszott szerepet a demokratikus rendszerváltásban sem.

Ez annál inkább érvényesül, minél fontosabb közigazgatási pozícióról van szó. A közigazgatási államtitkárok például már általában nem a rendes közigazgatási karrierút eredményeképpen nyerik el pozícióikat; erre példa, hogy több mint 60 százalékuk hivatali ideje 2 év alatt marad (Szente 1999, 31). 4


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT Jelentősebb ennél az igazságszolgáltatás vezetőinek, illetve a jogászság elitjének politikai befolyása, illetve hatalma, ami szorosabban a jogállam, a jogintézmények kiépítésével, tágabban pedig a jogászságnak az új politikai elitben játszott szerepével függ össze. A rendszerváltás meghatározó értelmiségi elitjén belül fontos szerephez jutottak a jogász szakma képviselői, hiszen az alkotmányreformok, a jogállami keretek megteremtése a hagyományos, elsősorban a szabadfoglalkozású ügyvédek számára kedvező politikai karrierlehetőséget nyújtott. Míg a jogászi elit politikai szerepe az alkotmányreformok, a jogállamiság megteremtése és a bírói hatalmi ág felértékelődése miatt nőtt meg, addig a gazdaságpolitikusok rekrutációs bázisát is jelentő közgazdász szakértő, pénzügyi technokrata elit politikai befolyása a politikai rendszerváltással párhuzamosan folyó, de időben jobban elhúzódó gazdasági átmenet következtében erősödött. A kommunista tervgazdaságban domináns ágazatireálgazdasági szemlélettel szemben az 1990-es években a neoliberális-monetarista gazdaságideológia híveinek dominanciája alakult ki. A gazdasági elitből érkezők elsősorban a baloldali és a liberális pártoknál fordultak elő, és a gazdasági elit politikán kívüli szereplői körében is a baloldali és a liberális pártok a legnépszerűbbek. 2001-ben a gazdasági elit körében a Fidesz 22, az MSZP 20, az SZDSZ 16 százalékos népszerűségnek örvendett – miközben a teljes népességre vonatkozó arányok 26, 26 és 3 százalék voltak. Az SZDSZ tehát országos támogatottságának mintegy ötszörösét érte el a gazdasági elit körében. Meg kell jegyezni, hogy a gazdasági elitben még a 2000-es évek elején is az országos aránynak minimum két és félszerese a volt MSZMP-tagok aránya (Csurgó et al. 2002, I:319–323). Már a képviselők rekrutációjának áttekintése mutatta a kulturális értelmiség kiemelkedő szerepét a magyar politikában. Az értelmiség fogalma itt nem általában a diplomásokat, hanem ennél jóval szűkebb kört, az ideológia- és szimbólumtermelő, kultúra- és közvélemény-formáló társadalmi csoportot jelenti. A különböző elitkutatások megegyeznek abban, hogy az értelmiség nem egyszerűen az új politikai osztály rekrutációs bázisa, de politikai szerepe és befolyása is jelentős (Bozóki 1997; Konrád–Szelényi 1992). Az értelmiség a demokratikus átmenet, valamint az azt követő fél évtized során a politikai elit egyik legfontosabb csoportjává vált. Ahogyan a gazdasági, úgy a kulturális elitben is érzékelhető a liberálisok felülreprezentációja. Egy 2001-es felmérés azt találta, hogy ebben az elitszegmensben a Fidesz 28, az SZDSZ 16, az MSZP 15, az MDF pedig 5 százalékos támogatottsággal bírt (a már idézett országos adatok mellett Csurgó et al. 2002, 319). Az értelmiség politikai befolyása különösen az 1990-es évek elején volt jelentős; azóta határozottan visszaszorult. E befolyás azonban nem tűnt el, hanem jellege változott meg: az értelmiség közvélemény-formáló szerepe az írott sajtóba szorult vissza, ott viszont intézményesült. A legismertebb – politikai kérdésekben is megnyilvánuló – magyar értelmiségieket egyébként a közvélemény 30-40 százaléka ismeri; ez az érték elmarad a vezető politikusok ismertségétől, és a politikusi osztály második vonalának felel meg. E magas ismertségi kategóriába azonban alig 3-4 értelmiségi tartozik; az értelmiségi szereplők többségét a közvélemény igen csekély része ismeri csupán (Csite 2001). Míg az értelmiség az 1990-es évek elején volt fontos közvélemény-formáló erő, az 1990-es évek végén, párhuzamosan a kereskedelmi televíziók térnyerésével, politikai befolyásra tettek szert azok a médiaszemélyiségek, akik elsődleges célja ugyan a szórakoztatás, de ennek keretében a politikáról is határozott véleményt mondanak. A különböző “hírességek” a kereskedelmi televíziókon keresztül milliókat érnek el, s mivel lényegesen népszerűbbek, mint bármely politikus vagy értelmiségi, vélelmezhető, hogy politikai véleményüknek is legalább akkora, ha nem nagyobb hatása van, mint az értelmiségiek megszólalásainak. Ezt e tényt a politikai pártok is felismerték, s igyekeztek a hozzájuk közel álló “hírességekkel” minél jobb kapcsolatot kialakítani, ami sok esetben e médiaszemélyiségek többé-kevésbé aktív politikai szerepvállalásával is járt. 1989–1992 között, a politikai rendszerváltás éveiben a szakszervezetek és a szakszervezeti elit politikai befolyása jelentősen csökkent. Az új szakszervezetek vezetői párt- és politikai kapcsolataik révén előtérbe kerültek, az ún. utód-szakszervezeti vezetők defenzívába szorultak. A parlamentet és a politikát domináló új pártok, valamint a közvélemény-formálók és a médiaelit egyaránt az új szakszervezeteket preferálta a régiekkel szemben, de azok ennek ellenére is csak szerény – és átmeneti – sikereket értek el a szervezet- és taglétszám fejlesztésében (bővebben lásd erről az érdekszervezetekről szóló fejezetet). A rendszerváltás egyik következménye az egyházi vezetők politikai súlyának növekedése. Ebben nem egyszerűen az játszott szerepet, hogy az egyházakat és a hitéletet korlátozó korábbi adminisztratív és politikai megszorítások megszűntek, de szerepe volt az 1990–1994 között kormányzó konzervatív koalíció politikájának, a történelmi egyházak kárpótlásának, a fakultatív iskolai hitoktatás megerősítésének és különösen a keresztényszociális politikai hagyományra építő KDNP megjelenésének a pártpolitikában. Az egyházi vezetők, a katolikus és protestáns értelmiségi-társadalmi elit politikai befolyása az 1990-es években mindazonáltal mérsékelt maradt.



7. 7. Összefoglaló megjegyzések A magyar politikai elit az elmúlt tizenkét évben jelentős mértékben átalakult. Az 1990-es évek elején a magyar politikai vezető réteg rekrutációját, társadalmi – szociokulturális – összetételét tekintve plurális volt; az egyes pártelitek eltérő karakterrel rendelkeztek, különböző társadalmi csoportokat reprezentáltak. Az 1990-es évek elején egy keresztény-konzervatív, vallásos elit, egy szekuláris, liberális elit, egy kis, generációs elit és egy nómenklatúra-elit alkotta a magyar politikai elitet. Az 1990-es évek végére azonban fontos változások zajlottak le. Ezek közül a legfontosabb az elit professzionalizációja és a politikusok “hivatásossá” válása. Minden pártból fokozatosan eltűntek azok, akik csak ideiglenesen kívántak a politikával foglalkozni, s a pártok irányítását azok vették át, akiknek az ezredfordulóra már egy évtizedes, a demokratikus politikában eltöltött tapasztalat volt az alapélménye. Ezzel párhuzamosan a markáns értékprofillal rendelkező politikai elitek jelentősége csökkent; a kisgazdák eltűntek a parlamentből, a liberálisok és az MDF politikusainak száma pedig megcsappant. Mindeközben a Fidesz és az MSZP karaktere elmosódottabbá vált; az előbbi generációs jellege markánsabban, az MSZP elitjének nómenklatúrához kötöttsége kevésbé markánsan, de csökkent. Ezzel együtt az elit szociodemográfiai homogenitása erősödött. Egy adott társadalom politikai elitjét szokás aszerint tipizálni, hogy az a népesség egészétől elsősorban magasabb képzettsége okán eltérő, “funkcionális” elit-e (Herzog 1975; 1982) vagy a társadalmi csoportokat “leképező”, “reprezentatív” elit-e inkább (Putnam 1976). A fentiekből egyértelműen látszik, hogy míg az 1990es évek elején tartható volt a magyar politikai elit reprezentativitásának tézise, az ezredfordulóra egyre inkább egy funkcionális politikai elit alakult ki Magyarországon. Kulcsfogalmak befolyási csoportok elitcsere, elitváltás elitek elitrekrutáció funkcionális elit intézményi-funkcionális karrierút nómenklatúra pártelitek politikai elit politikai elit professzionalizációja politikai osztály politikai osztálytagoltság politikai vezetôk összetétele, karaktere reprezentatív elit szociokulturális elitek szubelitek

8. Ajánlott irodalom Csite András 2001: Balliberálisok, jobboldaliak, függetlenek és extravagánsok. Századvég, 22. szám, 93–120. o.


XIV. A POLITIKAI VEZETŐK ÉS AZ ELIT Csurgó Bernadett et al. 2002: Elitek és politikai preferenciák. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2002. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, I:318–336. o Gazsó Ferenc 1990: A káderbürokrácia és értelmiség. Társadalmi Szemle, 11. szám. Gazsó Ferenc 1996: Volt egyszer egy állampárt. Társadalmi Szemle, 11. szám. Ilonszki Gabriella 2006: Konszolidáció vagy bezárkózás? A 2006-ban megválasztott parlamenti képviselők jellemzői. In Karácsony Gergely 2006a (szerk.): Parlamenti választás 2006. Elemzések és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 229–252. o. Konrád György – Szelényi Iván 1992: Értelmiség és dominancia a posztkommunista társadalmakban. Politikatudományi Szemle, 1. szám. Marelyin Kiss József et al. (szerk.) 2001: Az 1998-ban megválasztott Országgyűlés Almanachja. Budapest, Országgyűlés. Sugatagi Gábor 1994: Politikuskiválasztódás, politikuskarrierek. Politikatudományi Szemle, 4. szám.


15. fejezet - XV. SZAVAZÓI VISELKEDÉS 1. A politikai piac: a pártpreferenciák alakulása Választási részvétel A pártpreferenciák stabilitásának változásai 2. A választói magatartás elmélete és gyakorlata A választói magatartás elméletei Választói magatartás Magyarországon 3. A pártok szavazótábora 4. Pártok szavazóinak értékei és attitűdjei

1. 1. A politikai piac: a pártpreferenciák alakulása A nyugat-európai országokkal összehasonlítva Magyarországon a rendszerváltáskor a politikai piac viszonylag széles, nyitott volt, azaz a szavazók nagyobbik részének a pártválasztása nem tükrözött semmilyen pártlojalitást, hanem rövid távú tényezők hatására alakult. A rendszerváltás után a magyar pártrendszer viszonylag gyorsan stabilizálódott ugyan – a parlamenti pártok eleinte nem, később is csak kevéssé változtak –, ám mindez ingatag pártpreferenciák mellett ment végbe. A rendszerváltás óta eltelt idő előrehaladtával azonban a preferenciák is egyre inkább rögzültek. A szavazók először megtalálták azt a politikai oldalt, ahova szavazatukat adták, majd egyre inkább ezen az oldalon belül is megtalálták azt a pártot, amely mellett egy részük már hajlandó volt kitartani. Az ezredfordulón már lényegesen stabilabbak a választók preferenciái, mint egy évtizeddel korábban, így csak kevéssé térnek el a nyugat-európai átlagtól. Sőt, bizonyos mutatók tekintetében a 2000-es évek közepére a magyar választói magatartás sok szempontból a nyugat-európainál stabilabbá vált, miközben határozottan nőtt a pártos szavazók aránya.

1.1. Választási részvétel A pártok és választók közötti kapcsolat szorosságára – bár csak igen áttételes módon – némi fényt vet az, hogy milyen mértékben sikerül a pártoknak a választók politikai mobilizálása; milyen arányú a választási részvétel. Hiszen a nem szavazó választópolgárok politikai hovatartozása, pártpreferenciája is feltehetően gyengébb vagy egyáltalán nem alakult ki. Több felmérés szerint a szavazástól távolmaradók körében magasabb volt a pártpreferenciájukban bizonytalanok aránya, mint a szavazók körében, miközben a nem szavazók preferenciái egyébként csak kevéssé tértek el a ténylegesen szavazóéktól (Simon 1991, 120–121; Tóka 2006, 35). Felmérések azt is megmutatták, hogy a választástól való távolmaradás olyan szociodemográfiai változóktól függ, mint például az iskolázottság vagy a lakóhely. A szavazástól távolmaradók nagyobb arányban vannak jelen a társadalom kevésbé privilegizált csoportjaiban. Egy 2000-es felmérés szerint az 1998-as választásokon a magukat a középosztályba sorolóknak 84, a munkásosztályba sorolóknak már csupán 72, az “alsóosztályba” helyezőknek pedig mindössze 53 százaléka vett részt (Angelusz–Tardos 2002, 677). A tényleges választási részvételi arány Magyarországon az 1990-es tavaszi parlamenti választásokon az első fordulóban 65,8 százalék volt, ami emelkedett ugyan 1994-re, ám 1998-ra 60 százalék alá csökkent (X. fejezet 3. táblázat). 2002-re azonban a választási részvétel ugyan 70 százalék fölé ugrott, de 2006-ban ismét elmaradt ettől. Ezzel a magyarországi választási részvétel alaposan elmarad a nyugat-európai átlagtól, ám az eltérés nem olyan mértékű, mint a részvétel más formái esetén. Vagyis, a politikai kultúra demobilizáló öröksége meghatározza a választási részvételt, ám a pártrendszer hatásai, valamint az alábbi részletezendő magas pártosság ezt némileg mérséklik (Tóka 2006).

1.2. A pártpreferenciák stabilitásának változásai


XV. SZAVAZÓI VISELKEDÉS

A magyar választóknak az 1990-es választások előtt igen kevés idejük volt arra, hogy kiismerjék az újonnan vagy újjáalakult pártokat. Minden bizonnyal ennek következménye volt az is, hogy a választóknak csak egy töredéke tartott ki 1990-es pártpreferenciája mellett a későbbiekben. A pártpreferenciák változása során ezek után előbb kialakult a “blokkhűség”, majd ezt követte a “párthűség”. Míg az előbbi már az 1994-es választások után megjelent, az utóbbira csak 2002 szolgáltatott egyértelmű példát. Az 1990-es választások után a szocialista, a liberális és a nemzeti-konzervatív politikai tábor között nem egyenlő arányban oszlottak meg a szavazatok. Az 1990-es választások után a nemzeti-konzervatív oldal támogatottsága kétszer akkora volt, mint a szocialista oldal népszerűsége (1. táblázat). Az ún. kritikus választás Magyarországon 1994-ben következett be; ekkor került sor a szavazók mintegy 15 százalékának blokkváltása (Takesi 2000, 85). Ők feltehetően a nemzeti-konzervatív oldal szavazóiból váltak a szocialista oldal támogatóivá. Hasonló mértékű blokkok közötti szavazói vándorlásra nem került sor azóta. Az 1998-as választásokon ugyan lecsökkent a liberális tábor ereje, de ez nem a szavazók elpártolása, hanem egy párt blokkváltása okán következett be; ez látható az 1. táblázat 1998-as sorában, ahol feltüntettük azt is, ha a Fidesz értékét a liberális, s azt is, ha a konzervatív oldalhoz számoljuk (ezt jelzik a dőlt számok a táblázatban). Mindebből látszik, hogy a szavazók nagyobb arányban egyedül 1994-ben váltottak politikai tábort; ettől kezdve döntő többségük legfeljebb az adott táboron belül változtatta preferenciáját. A Fidesz pozícióváltása párhuzamosan zajlott népszerűségének emelkedésével, így a hozzá pártoló szavazók csak részben minősíthetők “blokkváltónak”. A későbbiekben a blokkok közötti változás mértéke így jelentősen csökkent. Látható: 2002-ről 2006-ra például már szinte egyáltalán nem volt változás a blokkok közötti szavazatarányokban.

15.1. táblázat - 1. táblázat Politikai táborok támogatottsága, 1990–2006* Szocialista

Liberális

Nemzetikonzervatív

„baloldali”

„jobboldali”

1990

19,99

21,39

32,23

8,95

43,24

1994

37,13

19,74

29,48

7,02

30,67

1998

36,87

7,57

37,05

29,48

25,53

2002

44,21

5,57

45,52

55,01

2006

43,63

6,50

44,27

* Szocialista blokkon értve az MSZP-t, az MSZDP-t, a Munkáspártot (MSZMP-t) és 1990-ben a Hazafias Választási Koalíciót. A liberális blokkba számítottuk az SZDSZ-t – “baloldali” –, a Fideszt – “jobboldali” –, valamint 1990 és 1994 esetén a Vállalkozók Pártját, továbbá 1994-ben az Agrárszövetséget. A nemzeti konzervatív blokkba az MDF, FKGP, KDNP, MDNP, MIÉP szavazóit, valamint a különbözõ kisgazdapártokat, kivéve 2006-ot, ahol az MDF-et egyetlen blokkhoz sem soroltuk. Forrás:www.valasztas.hu. A blokk kiválasztása Magyarországon eleinte csak a baloldal esetén volt majdnem egyenlő a pártválasztással; az MSZP a baloldali szavazatoknak1 1994-ben és 1998-ban mintegy 90, 2002-ben 95, 2006-ban 99 százalékát kapta. A másik két táborban azonban a blokkválasztás utáni második döntés volt a párt kiválasztása. Miután ez gyakorta választásról választásra változott, a politikai piac nyitottságát mérő illékonysági index2magas maradt. A 2. táblázatban szereplő értékek többszörösei a nyugat-európai országok már kialakult pártrendszereiben az 1980-as években mért 8 százalékpontos átlagnak (Tóka 1994, 461; 1995, 3–4) és nagyobbak az 1945 utáni nyugat- és dél-európai új pártrendszerek első időszakában mért 13–20 százalékpont közti értékeknél is. Az illékonysági index 1994-re vonatkozó 25,8-as értéke még jól tükrözi a magyar pártpreferenciák ingatagságát, a későbbi adatok azonban inkább a pártok és pozícióik gyakori változására utalnak. Vagyis, míg 1994-re a Az SZDSZ-t itt a liberális blokk tagjának tekintve. Az illékonysági index értékét az adott parlamenti ciklusban csökkenő támogatottságú vagy megszűnt pártokra leadott szavazatok százalékarányának a két választás között bekövetkezett változásának az összege adja (Tóka 1994, 461). Ugyanez természetesen fordítva, a szavazatnyereségek összegével is definiálható (vö. Körösényi 1993a, 148–149). Az index 0 lenne, ha minden szavazó ugyanazt a pártot választaná a választásokkor, mint legutóbb, s 100, ha teljesen más pártok kapnák a szavazatokat, mint a korábbi választásokon. 1 2



választók jelentős része valóban megváltoztatta politikai-ideológiai véleményét, később inkább arról volt szó, hogy a meglévő, tágan értett politikai véleményét – különösen a jobboldalon – mindig más párt fejezte ki. Ezt példázza az illékonysági index összevetése a baloldal-jobboldalközöttiillékonysággal(2. táblázat). Ez a mutató nem az egyes pártok, hanem az egyes blokkok közötti szavazatingadozást méri. Látható, hogy ez a mutató már lényegesen alacsonyabb, mint a csak a pártváltoztatást kifejező illékonysági index. A két mutató közötti különbség fő oka, hogy csak 2002-re zárult le az a folyamat, amikor a szavazók nagy része mindkét oldalon stabil pártpreferenciát alakított ki. A 2002-es illékonysági index mutatja nagyjából azt a szavazói tömeget, amit a két nagy párt a kisebbektől – különösen a Fidesz az FKGP-től és a kisebb jobboldali pártoktól – elhódított. A 2002-es értékeken ezzel együtt látható, hogy itt már az illékonysági index lényegesen alacsonyabb, a blokkok közötti illékonyság pedig már nyugat-európai összehasonlításban is minimális. Az illékonyság tovább csökkent 2006-ra, amit főleg a parlamenten kívüli pártokra – főként a MIÉP/Jobbikra és a Munkáspártra – adott szavazatok csökkenése okozott.

15.2. táblázat - 2. táblázat Illékonysági indexek

(Összevont) illékonysági index Baloldal-jobboldal közötti illékonyság

1994

1998

2002

2006

25,8

31,7

18,3

9,0

12,43

5,34

0,35

Megjegyzés: Az adott évszám alatti értékek azt mutatják, hogy milyen változás történt az adott választásokon az előző választásokhoz képest. A baloldal-jobboldal közötti illékonyság az MSZP-SZDSZ-MP-MSZDP tábor szavazatváltozásait jelzi (1994 vonatkozásában ez az adat értelmezhetetlen lenne). Forrás: Összevont illékonyság: Karácsony 2006, 73. Baloldal-jobboldal közötti illékonyság: saját számításunk.

2. 2. A választói magatartás elmélete és gyakorlata Az előzőekben láthattuk, hogy a magyar választók preferenciáikat az 1990-es évek elején gyakrabban, az ezredfordulón már ritkábban változtatták meg. De vajon mi alapján döntenek a szavazók, amikor a pártok között választanak? Erre a kérdésre keresik a választ a választói magatartás elméletei. Bár e kérdés jelentőségét nehéz lenne túlhangsúlyozni, pontos válasz, különösen a magyar esetben, nemigen adható rá. Mint az alábbiakból kiderül, sokkal inkább tudjuk azt, hogy mi nem határozza meg a magyar választói magatartást, mint hogy mi alapján döntenek ténylegesen a szavazók.

2.1. A választói magatartás elméletei A választói magatartás magyarázatai három nagy elméletcsoportba rendezhetők. 3 Mindhárom elmélet a választói döntés egy meghatározott elemére koncentrál. A racionális választás elmélete (Downs 1957) szerint az egyének döntéseit leginkább az eleve meglévő, különböző szakpolitikai kérdésekkel kapcsolatos álláspontjai befolyásolják. A racionális választás olyan egyénekkel számol, akik úgy döntenek a politikai pártok között, mintha különböző árucikkeket vásárolnának. Ezek szerint az egyén rendelkezik bizonyos policypreferenciákkal; például jobban szeretné a jóléti szolgáltatások emelését, mint az adók csökkentését, és jobban szeretné a leszerelést, mint a honvédelem fejlesztését. Ezek után az állampolgár megvizsgálja, hogy melyik párt milyen álláspontot foglal el e kérdésekben, s arra adja a voksát, amelyik vele egy véleményen van. Mivel nem valószínű, hogy lenne olyan párt, amely pontosan ugyanúgy gondolkodik minden kérdésben, mint a szavazó – hiszen nemcsak két, de igen sok potenciális szakpolitikai kérdést mérlegel a választó –, az egyén súlyozza a kérdések fontosságát, s ezt figyelembe véve dönt. A modell azzal is számol, hogy az egyén tisztában van vele, hogy szavazata igen kevéssé befolyásolja majd a tényleges szakpolitikai történéseket, s hogy e befolyáshoz képest igen magasak a döntés költségei (informálódni kell a pártok álláspontjáról, el kell menni szavazni stb.). Ezért lehet racionális az egyén számára a szavazástól való távolmaradás, a pártok álláspontjának

Az alábbiakban igyekszünk az egyes elméletek általános jellemzőit kifejteni, s nem térünk ki az elméleteken belüli vitákra, a három nagy elmélet irányzataira. Részletesebben lásd Tóka 2001, valamint Karácsony 2000. 3



“kikövetkeztetése” – például egy leegyszerűsített bal-jobb skálából – vagy ún. gondolatmankók – a szavazásban segítő személy vagy norma stb. – igénybevétele. A pártidentifikációs modell a viselkedéstudományok michigani iskolájának eredménye, így gyakorta nevezik michigani vagy szociálpszichológiai modellnek (Campbell et al. 1960). A racionális választás elméletéhez hasonlóan ez a modell is az egyéni döntést helyezi középpontba. Az egyén azonban e modell szerint nem hasznát akarja maximalizálni, s nem szakpolitikai preferenciáinak elérését tűzi ki célul, hanem a párttal való azonosulását fejezi ki a szavazás aktusával. A szavazás így expresszív cselekedet, amellyel a választó kifejezi a párthoz kötődését. A választást közvetlenül a pártokkal kapcsolatos attitűdje befolyásolja; bizonyos pártokat eleve jobban kedvel – jobban bízik benne, szimpatikusabbnak találja –, míg másokat diszpreferál. E preferencia oka azonban nem valamilyen mérlegelés, hanem a választót a döntés előtt ért szociálpszichológiai hatásokat sokasága, amelyek kialakítottak valamilyen vonzódást az adott párt iránt. A szociálpszichológiai hatások hozzák létre a választói döntés oksági tölcsérét; e tölcsér “kimeneti” oldalán a párttal kapcsolatos pozitív attitűd van, “bemeneti” oldalán pedig számos, korábbi hatás. E hatások közül a legfontosabb a szocializáció. A michigani modell szerint az egyes szakpolitikai kérdéseknek kevés befolyásuk van a pártpreferenciára; sőt, inkább az a helyzet, hogy a pártprefencia maga válik “gondolatmankóvá”, amely eligazítja az állampolgárt, hogy a számára irreleváns szakpolitikai kérdések sokaságában milyen álláspontot célszerű elfoglalnia. A választói magatartás szociológiai modellje (Harrop–Miller 1987) nem az egyént, hanem a társadalmi nagycsoportot helyezi vizsgálódása központjába. A szociológiai modell szerint a választói magatartás kutatásának azt kell feltárnia, hogy melyik csoport melyik pártra szavaz, s hogy miért. Az egyének ebben a keretben csak csoporttagságuk folytán érdekesek, s a csoportok jellemzői szerint döntenek. Ebben a keretben a kérdés így az, hogy kit támogatnak a munkások, értelmiségiek stb. – a csoporton belül az egyének döntése az elmélet számára “természetes” módon megfelel a csoportdöntésnek. A választói magatartás szociológiai modellje így a különböző társadalmi-demográfiai változók és a pártválasztás közötti összefüggés feltárására koncentrál. A három elméleti megközelítés a gyakorlatban kiegészíti egymást. A választói magatartás vizsgálata során a kérdés általában nem az, hogy ténylegesen mi megy végbe a választó fejében, hiszen erre szinte lehetetlen választ találni. Ehelyett az elméletek “küzdelme” arról szól, hogy melyik képes leginkább modellezni a választói döntést; azaz, melyiknek a feltevéseit elfogadva tudjuk leginkább magyarázni a tényleges választói döntéseket.

2.2. Választói magatartás Magyarországon A magyar választói magatartás legfontosabb jellemzője, hogy mindhárom elméleti kerettel nehezen magyarázható. A 3. táblázat azt mutatja, hogy Magyarországon a különböző, a választói magatartást befolyásoló tényezők közül két alapvető csoportnak – a társadalmi-demográfiai jellemzőknek és a közpolitikai preferenciáknak – a hatása egyaránt elmaradt az európai átlagtól. Mint a táblázatból látható, mindkét hatás aligalig magyarázta a választói magatartást.

15.3. táblázat - 3. táblázat A szavazatok magyarázó modelljeinek erősséges (2002) (Wilks-lambda értékek; 0 = determinisztikus hatás; 1 = nincs hatás) Társadalmi-demográfiai változók demográfiai

Közpolitikai preferenciák

Összes változó együtt

rétegzôdési

etnikai-vallási

együtt

18 európai 0,86 ország átlaga

0,91

0,83

0,68

0,74

0,55

Magyarország 0,91

0,91

0,96

0,78

0,93

0,74

Forrás: Tóka 2006, 45. A magyar választók többsége nem tekinthető racionális szavazónak. Ennek legfontosabb bizonyítéka, hogy nincs szoros összefüggés a választók pártpreferenciája, issue-preferenciája és a pártoknak tulajdonított álláspont között. Különösen így van ez az egyik legfontosabb szakpolitika, a gazdaság kérdésében. A magyar választók többsége baloldali gazdaságpolitikai attitűdökkel rendelkezik ugyan, ami azonban szinte teljesen független a pártpreferenciától. 1994 és 1998 között például mind az MSZP, mind a Fidesz szavazói baloldali 221 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


gazdaságpolitikát szerettek volna, ám teljesen esetlegesnek tűnt, hogy egy részük ezt miért várta a Fidesztől, más részük pedig az MSZP-től. Talán ennél is fontosabb az a tény, hogy a választók legtöbbször nem is tudnak pártot kapcsolni egy-egy szakpolitikai ügyhöz. Egy 1997-es felmérés (Róbert 1999a) például azt találta, hogy 8 szakpolitikai kérdés esetén rendre 60 százalék fölötti volt azon szavazók aránya, akik nem tudtak az adott kérdéshez pártot rendelni. Későbbi kutatások is hasonló eredményekre vezettek (Tóka 2005a, 290–291). Mindez arról árulkodik, hogy a választónak van ugyan preferenciája mind szakpolitikai téren, mind az egyes pártokat illetően, de a kettőt nem egyezteti össze egykönnyen. Ezzel együtt a választók szokatlanul nagy jelentőséget tulajdonítanak az általában vett kormányzati teljesítménynek, vagyis kormányaikat – és pártjaikat – az európai átlagnál jobban ítélik meg aszerint, milyennek ítélték teljesítményét (Tóka 2006, 47). Ez a vélekedés azonban sokkal inkább a kormányzás egészéről alkotott diffúz vélemény, mintsem különböző közpolitikai elemek és a választói közpolitikai preferenciák összevetéséből adódó állásfoglalás. Ami a szociálpszichológiai tényezőket illeti: e tekintetben, különösen a szavazók pártosságát vizsgálva, a köznapi vélekedéssel némileg ellentétes képet kapunk. A politikai kultúráról szóló fejezetben láthattuk, hogy a magyar lakosság általában igen kevéssé bízik a pártokban. A bizalomhiány a rendszerváltás utáni években hatással volt arra is, hogyan vélekedtek a szavazók arról a pártról, amelyre voltaképpen voksoltak. 1996 és 2000 között például csak 34 százalékuk vélte úgy, hogy van olyan párt, amelyhez közel állnak (Tóka 2006, 27). A szavazók pártidentitása azonban később – a pártrendszer stabilizálódásával – jelentősen megnőtt. Először az általuk elutasított pártokról romlott meg a korábbinál is inkább véleményük. Míg ugyanis a pártok szavazói a legkevésbé rokonszenves pártnak 1990-ben átlagosan még 4,4-es osztályzatot adtak egy 10-es skálán, addig ez az érték 1998-ra 2,9-re csökkent. Eközben a preferált párt értéke 6,4-ről 6,3-ra csökkent (Karácsony 2000, 15– 16). Azaz a szavazók kevésbé kedvelték azokat a pártokat, amelyeket elvetettek, mint korábban, de nem ettől nem szerették meg új választottaikat. A pártrendszer konszolidációjával azonban, különösen kiélezett választási helyzetekben az emberek egyre inkább vélték úgy, hogy választott pártjaik képviselik őket. 2002-ben már 60 százalékuk gondolta, hogy választott pártja ténylegesen közel áll hozzá, s 73 százalékuk gondolta azt, hogy van olyan párt, amely képviseli érdekeit. E két adat 9, illetve 6 ponttal magasabb a vonatkozó európai átlagnál (Tóka 2006, 27–29). Vagyis a magyar lakosság jobban szereti a magyar pártokat, mint más országok polgárai sajátjaikat. A pártkötődés összefügg az egyének személyes kapcsolataival is; a választók fontosabb, elsődleges kapcsolataiban például jellemző a politikai homofília, a hasonló politikai preferencia (Angelusz–Tardos 2005a). Pártjaiknál jobban a magyarok csak pártvezetőiket szeretik. Magyarországon szokatlanul magas a “vezércentrikus” szavazók aránya, amit jól példáz, hogy 2002-ben az emberek nyolcvan százaléka vélte úgy, hogy van olyan politikus, aki elég jól képviselő őt. Ez majdnem húsz ponttal magasabb az európai átlagnál, s magasabb a pártkötődés vonatkozó számánál is (Tóka 2006, 29). A szociodemográfiai változók hatása csak korlátozottan jelentkezik Magyarországon, ráadásul választásonként változik, hogy melyik hatás a legerősebb Az MSZMP-tagság szerepe a legerősebb azok közül a csoporthatások közül, amelyek a magyar választói magatartást jellemzik. Az egyes szociodemográfiai változók erejét az egyes választásokon összefoglaló jelleggel mutatja a 4. táblázat, amelyikből jól kitűnik, hogy bár az első választás alkalmával még viszonylag jelentős volt a szociodemográfiai változók szerepe, ez később lecsökkent; 1998-ban és 2002-ben már alig-alig határozták ezek meg a pártpreferenciákat. Látható, hogy valamennyi változó magyarázó ereje csökkent. Míg például 1990-ben még mind az életkor, mind az iskolai végzettség erősen differenciált a pártok között, ez a hatás 2002-re szinte teljesen megszűnt. Hasonlóképpen csökkent az egykor még meghatározó vallás jelentősége is. A szociológiai szavazás hiányára utaló jel, hogy a foglalkozásnak már 1990-ben sem volt igazán meghatározó jelentősége a pártválasztás szempontjából. A lakóhely az egyetlen olyan változó, amelynek jelentősége nem csökkent radikálisan; ez a változó még 2002-ben is viszonylag nagy befolyást gyakorolt a pártválasztásra. A hatások csökkenésének fő oka a két nagy párt bázisának kitágulása és néppártivá válása; ez vezetett oda, hogy a két nagy párt szavazótábora hasonlóvá vált egymáshoz.

15.4. táblázat - 4. táblázat Egyes szociodemográfiai változók és a pártválasztás közötti kapcsolat; 1990-2002 (Cramer-V értékek; 0 =nincs hatás; 1 = determinisztikus hatás) 1990

1994

1998

2002

átlag

Nem

,11

,14

,10

,10

,11

Életkor

,22

,18

,13

,10

,16

Iskolai

,21

,14

,15

,10

,15



végzettség Lakóhely

,17

,16

,15

,15

,16

Foglalkozás

,14

,13

,12

,10

,12

Vallás (templombajárás)

,26

,29

,13

,13

,20

1989 előtti ,30 MSZMP-tagság

,25

,18

,16

,22

Átlag

,18

,14

,12

,11

,20

Forrás: Karácsony 2003. Magyarországon a pártok szavazóbázisának nincs határozott osztályjellege (Róbert 1999). Az MSZP például több alkalommal – többek között 1994-ben – egyesítette a hagyományos munkásszavazatokat és a legképzettebb, felsővezetők voksait. 2002-re a Fidesz és az MSZP szavazótábora e tekintetben nagyon hasonló volt; a Fidesz szavazótábora csak mintegy öt százalékponttal volt “középosztályosabb”, mint a szocialista tábor: a Fidesz szavazóinak 35, míg az MSZP szavazóinak 30 százaléka sorolta magát a “középosztályhoz”, míg a magukat a “munkásosztályhoz” sorolók aránya az MSZP szavazói között volt 37, a Fidesz táborban 30 százalékos (Angelusz–Tardos 2005, 573). A fentiek nem azt jelentik, hogy teljesen szituatív lenne a magyar választók pártválasztása. A pártkötődés növekvő mértéke, az MSZMP-tagság vagy a Kádár-kori szocializációs minták és az egyes pártok politizálási stílusa közötti kapcsolat (Karácsony 2005) mind a fenti demográfiai jellemzőknél jobban befolyásolják a pártválasztást. Ha a fenti, makroszintű adatok “alá” megyünk, akkor is találunk komoly, a pártválasztást befolyásoló tényezőket. Meghatározó szerepe van például a szociális-kulturális miliőknek, vagy olyan elemeknek is, mint például a lakóháztömbök típusa (Angelusz–Tardos 2005a, 106). Ugyanakkor tény, hogy a legtöbb makroszintű szociodemográfiai változó tekintetében a két legnagyobb, a polgárok négyötödének szavazatára aspiráló párt szavazótábora meglehetősen hasonló.

3. 3. A pártok szavazótábora4 Már volt szó arról, hogy Magyarországon az egyes szociodemográfiai változók nem határozzák meg egyértelműen a preferenciát. Ennek ellenére valamennyi párt szavazótábora rendelkezik valamilyen – többé vagy kevésbé markáns – szociológiai profillal. A különbség ennek mértékét illetően elsősorban a szavazótábor méretéből adódik. Minél nagyobb egy párt szavazóbázisa, annál heterogénebb összetétele. A rendszerváltás idején az MDF és az SZDSZ, később az MSZP, majd a Fidesz váltak olyan pártokká, amelyek a társadalom egészét meg kívánták szólítani, s ezért szavazótáboruk szociodemográfiai profilja elmosódottabbá vált. A többi párt leginkább csak egy-egy réteghez tudott szólni. 1990-ben a négy kisebb párt szavazótábora markáns profillal rendelkezett, s a későbbi választásokon a 10 százalék alatti pártokra általában jellemző volt, hogy különösen egy meghatározott társadalmi csoportból tudott szavazatokat szerezni. Így az FKGP a vidéki lakosság, a KDNP a vallásosak, a Fidesz a fiatalok pártja volt. A pártrendszer koncentrációjával azonban a kisebb pártok szerepe csökkent, a nagyobb pártok szavazótábora pedig bővült. Ennek hatására az ezredforduló pártjai már kevésbé markáns szociodemográfiai profillal rendelkeznek, bár bizonyos különbségek továbbra is megfigyelhetők. A Fidesz szavazótáborának sokáig legmeghatározóbb jegye a generációs jelleg volt. A párt 1990-ben a fiatalok – 30 év alattiak – körében 35 százalékos támogatottsággal rendelkezett; ebben a csoportban a Fidesz volt a legnépszerűbb párt. Az 1990-es Fidesz viszonylag urbánus és szekuláris szavazótáborral rendelkezett, ám ez utóbbi két jellemzője nem volt különösebben erős: az SZDSZ már 1990-ben is urbánusabb, az MSZP szekulárisabb szavazótáborral bírt, mint a Fidesz. Hasonló jellegzetességekkel rendelkezett a Fidesz 1994-es, hasonló méretű szavazóbázisa is. Az 1998-as Fidesz-MPP szavazótábor legfőbb jellegzetessége az volt, hogy alig voltak markáns jellegzetességei. Településtípus és vallásosság tekintetében a Fidesz-MPP szavazótábora teljesen átlagossá vált; eltűnt a korábbi szekuláris vonás is. A korábbi generációs jelleg, ha nem is szűnt meg, de 4

A szavazótáborok összetételére vonatkozó adatok forrása – eltérő jelzés híján – Karácsony 2003.



mérséklődött. A foglalkozási csoportokat vizsgálva sem volt különösebb jellegzetessége a párt szavazótáborának, iskolázottság tekintetében pedig – a 8 általánost sem végzettek körében mérhető alulreprezentáltságot leszámítva – a párt támogatottsága kiegyenlítődött; azonos arányban kapott szavazatot a felsőfokú, a középfokú és az alapfokú végzettséggel rendelkezők közül. A szavazók területi megoszlása azonban markánsabb jellegzetességeket mutatott: a Fidesz-MPP főként Nyugat- ás Dél-Dunántúlon tudott szavazatokat szerezni; Észak- és Közép-Magyarországon jóval kevésbé volt népszerű. 2002-re a Fidesz-MPP szavazótábora ismét megváltozott. Az 1990-től kezdődött tendenciák folytatásaként a párt Budapesten alulreprezentálttá vált, viszont az átlagosnál nagyobb támogatottságra tett szert a vallásosak körében. Az egykori szekuláris és urbánus szavazótábor így vallásos és vidéki táborrá vált. Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy ezek a jellemzők nem különösebben erősek. A szavazótábor településtípus szerinti összetétele például úgy alakult, hogy míg a Fidesz szavazóinak 1990-ben még 28 százaléka volt budapesti, addig 2002-ben már csupán 15 százaléka – miközben a teljes lakosság esetén a vonatkozó arány 20 százalék. A rendszeresen templomba járók 1990-ben még csupán 8, 2002-ben 22 százalékát adják a szavazótábornak – miközben a lakossági átlag 16. A Fidesz generációs jellege 2002-re tovább tompult, ám még mindig jelen van. A párt 2002ben is népszerűtlen volt az egykori MSZMP-tagok körében. A Fidesz szavazótáborának területi összetétele jelentősen változott 2002 óta: Nyugat-Dunántúl mellett a párt igen jó eredményeket ért el például Bács-Kiskun vagy Hajdú-Bihar megyében is. A területi különbségek 2002-ben rendkívüli módon kiéleződtek a Fidesz szavazótáborában; míg Budapesten a párt mindössze 31,5 százaléknyi szavazatot szerzett, addig Vas megyében 53 százalék felett teljesített. A Fidesz szavazótábora tehát fokozatosan változott; egyre vallásosabb, kevésbé urbánus és némileg idősebb lett, miközben a szavazótábor antikommunizmusa megmaradt. A szocialistaszavazótábor legfontosabb jellemzője, hogy abban erősen felülreprezentáltak az egykori MSZMPtagok. Minden más jellemző ennél sokkal kevésbé markáns; az MSZP 1990 óta néppárti jellegű szavazóbázissal rendelkezik. Még azon mutatók esetén is, ahol valamilyen világos kontúrja van a párt táborának, ez a jellemző nem különösebben markáns. Az MSZP szavazótáborának összetétele keveset változott az elmúlt 12 évben. Bár az a tény, hogy az MSZP 1990-ben még csak kis párt volt, míg a többi választáson 30–40 százalékos támogatottsággal bírt, nem hagyható figyelmen kívül a szavazótábor összetételének vizsgálatakor, még az 1990es “kis” MSZP is csak kevés jól azonosítható jeggyel rendelkezett. Az MSZP szavazótáborának profilja – a volt MSZMP-tagságot leszámítva – szociodemográfiailag már 1990-ben is kevésbé volt markáns, mint az akkori vagy a későbbi kis pártoké, azóta pedig még “átlagosabbá” vált. Az MSZP szavazótáborának a volt párttagság után a második legmeghatározóbb, de jelentőségében jóval csekélyebb jellemzője a szekuláris jelleg. Ez a tulajdonság 1990-ben volt a legélesebb; ekkor a párt szavazótáborának 42 százaléka a templomba soha nem járók közül került ki, míg az országos átlag 25 százalék volt. A szocialista bázis ezen jellegzetessége a későbbiekben is fennmaradt, ám jelentősen tompult; a többi választáson már a párt szavazóinak csupán 35 százaléka tartozott a templomba nem járók csoportjába. Az MSZP támogatottsága az életkor növekedésével nő; a párt a legidősebbek között a legnépszerűbb, míg a fiatalok között kevesebb támogatója akad. A szavazótábor ezen jellegzetessége valamennyi eddigi választás során megfigyelhető volt. Az MSZP szavazóinak az átlagnál némileg nagyobb hányadát teszik ki a városban élők, ám e különbség nem különösebben nagy; az MSZP szavazóinak 30–32 százaléka falusi lakos, miközben az országos átlag 37 százalék. A foglalkozási összetételt tekintve az MSZP bázisának három fő pillére van: a nyugdíjasok, a kékgallérosok és a vezető értelmiségiek. A párt szavazótáborának területi összetétele is viszonylag keveset változott. A párt általában az ország középső részén – Komárom-Esztergom, Jász-NagykunSzolnok, Fejér megye és Budapest –, valamint Észak-Magyarországon – Borsod-Abaúj-Zemplén, Nógrád megye –, a legnépszerűbb, míg a Dél-Alföldön és különösen Nyugat-Dunántúlon jóval kevesebben támogatják. Az SZDSZ szavazótábora, főként mióta a párt támogatottsága 10 százalék alatti, markáns profillal rendelkezik: főként a városi, diplomás, fiatalabb, szekulárisabb szavazókra számíthat a párt. Az SZDSZ szavazótábora az országos átlagnál jóval urbánusabb, ezen belül is Budapest-centrikusabb. 1990-ben az SZDSZ szavazóinak 30, 2002-ben 36 százaléka lakott a fővárosban, míg falvakban csupán 26, illetve 21 százaléka élt. A szavazótábor kezdettől fogva viszonylag szekuláris kontúrral rendelkezik; a templomba nem járók felül-, a gyakran járók aluleprezentáltak a szavazóbázisban. 2002-ben a párt szavazóbázisában másfélszer annyi a templomba nem járók és feleannyi a rendszeresen templomba járók aránya, mint az ország egészét tekintve. Az SZDSZ szavazói általában a szellemi foglalkozásúak és a vezetők, értelmiségiek körébe tartoznak. Soha nem volt viszont az SZDSZ népszerű a nyugdíjasok, az inaktívak között. A párt általában a fiatal középkorúak szavazatára számíthatott leginkább; nem a legfiatalabb korosztály, inkább a harminc- és negyvenévesek alkották a párt fő bázisát. Míg azonban a fiatalok körében az SZDSZ általában hozta, néha meg is haladta országos támogatottságát, az idősebbek között jelentősen elmaradt attól. A kor szerinti különbségek ugyanakkor lényegesen kisebbek, mint a településtípus vagy az iskolázottság tekintetében mutatkozó eltérések. Ez utóbbi 224 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


kapcsán elmondható, hogy minél magasabb valakinek a végzettsége, annál nagyobb valószínűséggel szavaz az SZDSZ-re. A párt általában országos átlagának kétszeresét volt képes elérni a felsőfokú végzettséggel rendelkező között. Az SZDSZ rendre rosszabbul teljesít az egykori MSZMP-tagok, mint a nem tagok körében, ám ezen alulreprezentáltság mértéke elmarad a jobboldali pártok vonatkozó értékeitől. A párt szavazatainak területi szóródása úgy néz ki, hogy az SZDSZ hagyományosan Budapesten, Pest megyében és NyugatDunántúlon volt a legerősebb. Az évek múltával az SZDSZ vidéki támogatottsága egyre inkább kiegyenlítődött; 2002-ben az SZDSZ legrosszabb – Szabolcs-Szatmár-Bereg – és legjobb dunántúli megyéje között már csupán 3 százalék támogatottságkülönbség volt, míg a legjobb dunántúli megye és Budapest között több mint 4 százalék volt a különbség. Bár a párt 2002-ben is Pest és Vas megyében volt a legnépszerűbb, a szavazatok nem annyira az ország egyes területei, mint a vidék és Budapest vonatkozásában tértek el leginkább. Az MDF szavazótáborának jellegzetessége, hogy – ellentétben az SZDSZ-szel – a párt népszerűségének esése után sem rendelkezett markáns kontúrokkal. Az MDF 1990-ben néppárti arcéllel rendelkezett: enyhén urbánus és antikommunista szavazóbázisa volt, ám e jellegezetességei nem voltak különösebben erőteljesek. Az 1990-es évek közepén-végén az MDF némileg karakteresebb szavazóbázist tudhatott maga mögött: nőtt a vallásosok és az idősebb korosztályok aránya. A centrum felé történt fordulat azonban teljesen elmosódottá tette az MDF szavazótáborát; a párt a társadalom szinte minden csoportjából egyaránt számíthatott szavazókra. Jól mutatja ezt, hogy például 2006-ban a különböző szociodemográfiai változókat tekintve az MDF sehol nem ért el 6 százaléknál jobb eredményt – viszont általában 4 százaléknál rosszabbat sem, miközben például az SZDSZ sok kategóriában tíz százalék felett, sokban viszont 2–3 százalékon állt csupán (Karácsony 2006). Az FKGP a magyar politikában rétegpártként volt jelen. Szavazótábora ennek megfelelően jól körülírható volt szociodemográfiai jellemzők mentén. Az FKGP szavazóinak legfontosabb jellemzője, hogy zömmel vidékiek, azon belül is falusi lakosok voltak. 1990-ben és 1998-ban a kisgazda szavazók több mint 50, 1994-ben több mint 60 százaléka falvakban lakott. A párt szavazóinak másik fontos jellegzetessége az alacsony iskolázottság; minél alacsonyabb volt valakinek az iskolázottsága az 1990-es évek választásain, annál nagyobb valószínűséggel szavazott az FKGP-re. Ez a jellegzetesség leginkább 1990-ben érvényesült; ekkor a pártnak hétszer – 1998-ban már csupán négyszer – több szavazója volt a 8 általánost sem végzettek, mint az egyetemi végzettséggel bírók körében. Az FKGP az inaktívak, valamint a fizikai munkát végzők körében volt népszerűbb, a szellemi munkát végzők és a vezető értelmiségiek körében népszerűtlenebb az átlagosnál. Az FKGP szavazótábora területi megoszlás tekintetében markáns jellegzetességeket mutatott; a párt az alföldi megyékben – különösen Békés és Bács-Kiskun megyében –, valamint Somogyban volt a legnépszerűbb; itt országos átlagának másfélszeresét is elérte több választás alkalmával, legkevésbé népszerű pedig – Budapest mellett – Észak-Magyarországon volt. A Kereszténydemokrata Néppárt szavazótábora a kisgazdák szavazóira hasonlított a tekintetben, hogy erősen meghatározott szociodemográfiai jellemzőkkel bírt. A KDNP a vallásos, idős, falusi szavazók pártja volt. A szavazótábor összetételét illetően ezek közül az első bizonyult a legfontosabbnak: a KDNP szavazóinak 1990ben 56, 1994-ben 63 százaléka volt rendszeresen templomba járó – míg a teljes lakosságban ugyanez az arány mindössze 16 százalék volt. Szintén – ha nem is ennyire – markáns jellemzője volt a párt szavazótáborának a községi lakhely; 1990-ben 44, 1994-ben 50 százalékuk lakott falvakban. A KDNP főleg az idősek pártja volt, különösen 1990-ben. Ekkor a legidősebb, 60 év feletti korosztályban a szavazók 14, míg a legfiatalabb – 30 év alatti – korosztályban csak a szavazók 2 százalékára számíthatott. Ez a jellegzetesség 1994-re némileg tompult; a KDNP főleg a legfiatalabbak körében erősíteni tudott, ám a középkorúak továbbra is alulreprezentáltak maradtak. A KDNP szavazótáborában a legkevésbé iskolázatlanok képviseltek az országos átlagnál lényegesen nagyobb súlyt, míg a felsőfokú végzettségűek körében a párt igen alacsony támogatottsággal bírt. A KDNP főleg a fizikai munkát végzők és még inkább az inaktívak és a nyugdíjasok körében volt népszerűbb. A párt leginkább az ország azon területeiről tudott szavazatokat szerezni, ahol sok katolikus él; így országos átlagánál jobb eredményeket ért el Nyugat-Dunántúlon, valamint Nógrádban és Hevesben. A KDNP legrosszabbul Délkelet-Magyarországon szerepelt. A parlamentbe bekerült pártok közül a MIÉP szavazótáboráról rendelkezünk a legkevesebb adattal, s ezek az adatok kevéssé mutatnak fel bármilyen határozott arcélt. A MIÉP szavazói között sok a budapesti és kevés a vidéki városi lakos. A párt Budapesten és Pest megyében érte el a legjobb eredményeit; az ország többi részén ennél egyenletesen rosszabbul szerepelt. A MIÉP szavazótáborának nem állapítható meg markáns jellemzője az életkor vagy az iskolai végzettség szerint. A párt szavazói mérsékelten vallásosak voltak.

4. 4. Pártok szavazóinak értékei és attitűdjei A korábbi fejezetekben foglalkoztunk azzal, hogy a magyar állampolgároknak általában milyen politikai értékei, attitűdjei vannak. A politikai kultúráról szóló fejezetben láthattuk, hogy ezek az értékek és attitűdök sok esetben 225 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


függetlenek a pártpreferenciától. Mégis, néhány kérdésben a különböző pártok szavazótábora eltérő érték- és attitűdprofillal rendelkezik. A pártrendszerről szóló fejezetben már szóltunk arról, hogy a baloldal és a jobboldal kategóriarendszere orientálja a politika szereplőit. Ha a szavazók vonatkozásában tekintjük e fogalmakat, azt találjuk, hogy a 2000es évek elején e tekintetben is változások történtek. Az 1990-es években a szavazók többsége a centrumba vagy a közelébe helyezte magát. Ezzel szemben a 2000-es évek elején már sokkal többen határozták meg magukat egyértelműen jobb--- vagy baloldaliként. 1994-ben egy 10-es skálán még a kérdezettek 47 százaléka a centrumba helyezte magát, s csak 14 százalékuk volt a jobb- vagy balszélen (9–10-es, vagy 1–2-es értéken). Ezzel szemben 2003-ban már csak 33 százalék volt a centrumban lévő, és 31 százalék a szélen lévők aránya. A pártrendszer stabilizálódása tehát a bal-jobb identitás erejét növelte (Angelusz–Tardos 2005a, 73). A szavazók önbesorolását, valamint az általuk a pártoknak adott címkéket tekintve azonban úgy tűnik, hogy a liberalizmus és a konzervativizmus sokkal kevésbé fejez ki egyértelmű pártpolitikai állásfoglalást, mint a baloldaliság vagy a jobboldaliság. Az 1990-es évek elején még a választópolgárok nagyobb része helyezte el magát a liberális-konzervatív ellentétpár valamelyik oldalán, mint ahányan magukat balra vagy jobbra sorolták, ám az 1990-es évek végére ez megváltozott. A legjobb bizonyíték e két fogalom pártpolitikától való távolságára, hogy az Orbán-kormány idején a jobboldali pártok szinte azonos támogatottságnak örvendtek a magukat liberálisnak, illetve konzervatívnak mondottak körében (Karácsony–Tóka 2000, 730). A 2000-es évek elején azonban a liberális és konzervatív címkék jelentősége némileg ismét nőtt. Míg 1998-ban egy tízfokú liberáliskonzervatív skálán mindössze 14 százalék foglalta el a liberális (1–2) és 8 a konzervatív (9–10) pozíciót, 2003ban már 18, illetve 13 százalék volt képes erre (Angelusz–Tardos 2005a, 74). Ebben szerepe lehet annak, hogy a 2000-es években az SZDSZ a korábbinál határozottabban hangsúlyozza liberalizmusát, az MDF pedig verbálisan is konzervatív pártként pozícionálja magát. Nemcsak a politikai fogalmakra általában, de a politikai értékekre is jellemző, hogy az emberek kevéssé szeretnek egyértelműen azonosulni egyikkel vagy másikkal. Ezért azok a felmérések, amelyek a szavazókat arra kérik, hogy valamilyen értéket magukhoz közel vagy tőlük távol állónak nyilvánítsanak, általában azt találják, hogy a legtöbb érték vonatkozásában nem jelentősek a különbségek a szavazótáborok között. Jellemzően apolitikus érték például a környezetvédelem, a demokrácia vagy a szabadság. Az elvont szinten megfogalmazott értékállításokkal való egyetértés szintén nem különbözik lényegesen a különböző pártok szavazótáborában. Azzal az állítással például, hogy az “emberek alapvetően jók” – vagyis az antropológiai optimizmus álláspontjával – az MSZP, az MDF, az SZDSZ és a Fidesz szavazótáborában egyaránt 65–70 százalék értett egyet (Enyedi–Todosijevic 2001, 39). Legerősebb pártpolitikai vetülete a szocializmussal kapcsolatos értékeknek van; ezeket az MSZP támogatói sokkal nagyobb arányban preferálják, mint más pártok hívei. Egy 1998-as vizsgálat szerint a szocializmussal kapcsolatos értékekből képzett faktor volt az egyetlen jelentősebb elem, ami az értékek szintjén is elválasztotta az MSZP és a Fidesz szavazóit; más értékek terén a két nagy párt hívei teljesen az átlagnak megfelelően nyilvánítottak véleményt. A kisebb pártok szavazóira némiképp markánsabb értékválasztás a jellemző; az SZDSZ hívei nagyobb arányban preferálják a piacgazdasággal és a toleranciával kapcsolatos értékeket, míg a jobboldal kisebb pártjainak hívei körében a radikalizmussal kapcsolatos értékek átlagon felüli, a tolerancia értékei átlag alatti támogatottságnak örvendenek (Marián–Szabó 1999). Ami az attitűdöket illeti: korábban láthattuk, hogy Magyarországon az issue-alapú, racionális szavazás nem jellemző. Sokkal inkább a pártpreferencia határozza meg az egyes pártok szavazóinak politikai attitűdjeit, mint viszont. Erre legjobb példát talán az Európai Unióval kapcsolatos attitűdök jelentik. 1998-ban még a Fidesz szavazói számára volt legszimpatikusabb az Európai Unió gondolata; a szocialisták ekkor még közömbösebben viseltettek iránta (Marián–Szabó 1999, 732). A 2002-es kormányváltás után azonban, amikor a Fidesz egyre inkább hangoztatni kezdte az uniós csatlakozás negatív következményeit, szavazói körében is csökkent az unió támogatottsága, így 2003 elején már 11 százalékkal kevesebben voltak a csatlakozás pártján a Fidesz, mint az MSZP szavazótáborában. Az uniós csatlakozást egyébként mindig a mindenkori kormánypártok hívei támogatták jobban, az ellenzéki pártok hívei kevésbé, ami ismét a választók attitűdjeinek instabilitására, s pártpreferenciától való függésére utal (Karácsony 2003b). A magyar politikai kultúra korábban említett homogenitására, valamint a politikai attitűdök és a pártválasztás közötti kapcsolat gyenge voltára legjobb példát alighanem a gazdaságpolitikai attitűdök szolgáltatják. A gazdaságpolitikai attitűdök – amelyek számos nyugati országban meghatározhatják a pártpreferenciát – terén ugyanis Magyarországon alig van különbség a két legnagyobb párt szavazótábora között. Nem mondható el, hogy a baloldal vagy a jobboldal szavazói általában gazdaságpolitikailag bal- vagy jobboldaliak lennének. Pártválasztástól független általános tendencia, hogy míg 1990-ben a magyar választók körében a jobboldali gazdaságpolitikai attitűdök még viszonylag népszerűek voltak, 1990 és 1994 között jelentős változás – erőteljes 226 Created by XMLmind XSL-FO Converter.


baloldali fordulat – következett be (Tóka 1994). Míg 1990-ben még csak a szavazók 44, 1994-ben már 65 százaléka értett egyet azzal, hogy az állam törvények és rendeletek révén kontrollálja az árakat, s ez az érték 1998-ra nem változott. A gazdaságpolitikai attitűdök más mutatói – szakaszervezetek szerepének megítélése, válságban lévő ágazatok támogatása stb. – is rávilágítanak arra, hogy a magyar választók gazdaságpolitikai attitűdjeiben az 1990 és 1994 között végbemenő baloldali fordulatot később nem követte “visszarendeződés”. 1994-ben, 1998-ban majd 2002-ben úgy alakultak bal-, illetve jobboldali kormányok, hogy közben a szavazók döntő többsége gazdaságpolitikailag baloldali volt. Láthattuk tehát, hogy az egyes értékek és attitűdök terén, ha mérsékelt különbségek ki is mutathatók az egyes pártok szavazói között, ez semmiképpen nem indokolja, hogy a pártok esetén markáns érték- vagy attitűdprofilról beszélhessünk; ez legfeljebb a kis pártok esetén lehetséges. A nagy pártok szavazótábora értékrend szempontjából nem különbözik lényegesen. Egy lehetséges magyarázata ennek, hogy több felmérés is arra utal, hogy a magyar választók döntésükkor a kompetenciadimenziót veszik figyelembe. Azaz, nem azt vizsgálják, hogy az adott kérdésre a rivális alternatívák közül melyiket kívánják ők, s hogy ez melyik párt véleményével találkozik, hanem azt mérlegelik, hogy az adott problémára elképzelhető egyetlen megoldást melyik párt képes jobban megvalósítani. A politikai kultúra homogenitása ugyanis azzal jár, hogy a legtöbb kérdésben a választók döntő többségének ugyanaz a véleménye – ezért egyik párt sem teheti meg, hogy e véleménnyel szembe menjen. Így az válik döntővé, hogy melyik párt képes meggyőzni a választókat arról, hogy a mindenki által osztott véleményt hatékonyan megjeleníteni képes. Empirikus vizsgálatok is igazolták, hogy a kompetenciadimenzió – annak megítélése, hogy melyik párt képes a probléma legjobb megoldására – jobban összefügg a pártpreferenciákkal, mint bármilyen érték- vagy attitűdelem (Karácsony 2001). Ez a megállapítás azonban egyben a választói magatartás kutatásának nehézségeire is rávilágít; nem tudjuk ugyanis, hogy a kompetencia és a párttal kapcsolatos attitűd közötti kapcsolat milyen irányú. Lehetséges, hogy a választók egyik vagy másik pártot kompetensebbnek tartják, s ezért választják – de az is lehet, hogy “szeretett”, egyébként is preferált pártjuknak eleve nagyobb kompetenciát tulajdonítanak. Kulcsfogalmak baloldal-jobboldal közötti illékonyság gondolatmankó gyűjtőpárt, néppárt ideológiai önbesorolás illékonysági index ingadozó szavazók kompetencia oksági tölcsér pártpreferenciák ingatagsága politikai homofília politikai piac rétegpárt szavazótábor, szavazóbázis törzsszavazók választási részvétel választói magatartás elméletei verseny dimenziói



5. Ajánlott irodalom Angelusz Róbert – Tardos Róbert (szerk.) 2005: Törések, hálók, hidak. Választói magatartás és politikai tagolódás Magyarországon. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Enyedi Zsolt – Todosijevic, Bojan 2001: Konzervativizmus alulnézetben. Századvég, 21. szám, 3–31. o. Gazsó Ferenc – Stumpf István 1995a: Pártok és szavazóbázisok. Társadalmi Szemle, 6. szám. Karácsony Gergely 2003a: A választói magatartás trendjei. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2003. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, II:1509–1539. o. Marián Béla – Szabó Ildikó 1999: A pártok szavazótáborainak érzelmi-ideológiai profilja. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 728–746. o. Róbert Péter 1999a: A racionális szavazó Magyarországon. Századvég, 12. szám, 3–31. o. Tóka Gábor 2001: A szavazói magatartás kutatása. Politikatudományi Szemle, 3. szám, 106–130. o. Tóka Gábor 2006: Vezérek csodálói. A magyar választói magatartás nemzetközi összehasonlításban. In Karácsony Gergely (szerk.): Parlamenti választás 2006. Elemzések és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 17–58. o.


16. fejezet - XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA 1. Gazdasági érdekszervezetek Szakszervezetek Vállalkozói és munkaadói szervezetek A munkavállalók és a munkaadók közti konfliktusok A makroszintű érdekegyeztetés 2. Csoport-hovatartozáson és értékközösségen alapuló szervezetek és mozgalmak Rétegszervezetek Értékközösségek Politikai mozgalmak 3. Az érdekérvényesítés csatornái és alkalmazott eszközei Az intézményes érdekegyeztetés Tiltakozások Informális alkurendszer és lobbizás 4. A média A médiaháború A médiatörvény A médiapiac és szereplői A “médiaegyensúly”. Politikai kampányok és a média Politikai napirend Az alábbi fejezet a politika azon szereplőivel foglalkozik, amelyek befolyásolják vagy befolyásolni akarják a politikai döntéshozatali folyamatot és a kormányzati politikát anélkül, hogy maguk törvényhozói vagy kormányzati pozícióra kívánnának szert tenni. Hatásuk természetesen nem egyforma, ráadásul időről-időre változhat. Az érdekszervezetek, a különböző nyomásgyakorló csoportok és a média jelentőségét meghatározza az adott politikai intézményrendszer és a politikai kultúra éppúgy, mint az aktuális politikai napirend.

1. 1. Gazdasági érdekszervezetek 1.1. Szakszervezetek


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA A gazdasági és politikai rendszerváltás folyamatai megváltoztatták a szakszervezetek strukturális helyzetét, működési feltételeit. A rendszerváltás következtében megszűnt a kommunista rendszer hivatalos szakszervezeteinek monopóliuma, s felbomlott a kommunista párt kontrollja alatt működő szakszervezeteket tömörítő Szakszervezetek Országos Tanácsa (SZOT). Ezzel párhuzamosan új, a pártállami intézményektől független szakszervezetek alakultak. A pártállami szakszervezetek nem oszlatták fel magukat, csak szövetségük szűnt meg, és négy nagyobb konföderáció lépett a helyébe. Egyes szakszervezetek megőrizték ágazati jellegüket, mások szakmákra osztódtak (Kőhegyi 1995, 11). Az utódszakszervezetek megörökölték az egykori pártállami szakszervezetek az átalakulás idején mintegy négymilliós tagságát és az ágazati szakszervezetek teljes vagyonát. A gazdasági átalakulás strukturális következményei gyengítették a szakszervezetek pozícióit. A foglalkoztatottság csökkenése, a magas szervezettségi szintű, erős munkásmozgalmi tradíciókkal bíró ágazatok – szénbányászat, vaskohászat – leépítése, az állami vállalatok privatizálása, a nagyvállalatok kisebbekre bomlása, a vállalati szerkezet átalakulása, a nagyvállalatok szerepének csökkenése stb. mind negatívan hatott a szervezettségi szintre és a szakszervezeti alkupozíciókra. A régi szakszervezeteknek gyorsan csökkenő taglétszámmal, legitimitási válsággal és vezetési-szervezeti problémákkal, valamint az új szakszervezetek kihívásával kellett szembenézniük. Az új szakszervezetek tagsága azonban nem tudta ellensúlyozni a régi szervezetek hatalmas taglétszámveszteségeit. 1987-től kezdődően kismértékben, 1989-től kezdődően rohamos mértékben csökkent a szakszervezeti tagok összlétszáma – és ennek következtében a foglalkoztatottak szervezettségi szintje – Magyarországon. Míg az 1980-as évek közepének közel 70 százalékos szervezettsége meghaladta a nyugat-európai neokorporatív mintaországok, az NSZK vagy Ausztria szervezettségi szintjét, addig ez a szint az 1990-es évek közepére hivatalos szakszervezeti források szerint kb. 30 százalékra csökkent1 és továbbra is csökkenő tendenciát mutat. A szakszervezetek társadalmi presztízse az átrendeződések ellenére is igen alacsony maradt: a kilencvenes években a politikai intézmények között csak a pártok iránti bizalmi index volt alacsonyabb nála, de 2001-re már a pártok is megelőzték az egyre csökkenő bizalmi indexet felmutató szakszervezeteket. A bizalomhiány, a vezetés kezdeti legitimitási válsága és a tagveszteség ellenére az utódszakszervezetek összességében konszolidálták helyzetüket. Megőrizték vagyonuk és jóléti intézményeik jó részét – az üdülési, sport- és szociális intézményeket –, ami “szelektív ösztönzőt” biztosított számukra a tagság megőrzéséhez (Tóth I. J. 1993). A SZOT felbomlása és átalakulása, valamint az új szakszervezetek megalakulása következtében a szakszervezeti paletta három csoportra osztható. Az első csoportot az egykori pártállami szakszervezetek Magyar Szakszervezetek Országos Szövetségébe (MSZOSZ) tömörült utódszervezetei alkotják. Bár formális intézményi kapcsolat évekig nem jött létre az utódszakszervezet MSZOSZ és a kommunista párt utódpártjaként létrejött MSZP között, az erős informális kapcsolatok és a személyi átfedések tovább éltek. Az MSZOSZ az MSZP politikai szövetségese maradt, 1994ben a párt és a szakszervezet formális választási szövetséget is kötött: szakszervezeti vezetők az MSZP jelöltjeként indultak parlamenti választásokon és kerültek be a törvényhozásba. 1998 után a szakszervezeti befolyás fokozatosan gyengült az MSZP-ben. A második csoportot azok a régi szakszervezetek alkotják, amelyek az 1980-as évek végén a pártállami szakszervezeti struktúra bomlása idején nem csatlakoztak újra a SZOT utódjaként létrejött MSZOSZ-hez, hanem három, attól független, új szakszervezeti szövetséget – Szakszervezetek Együttműködési Fóruma (SZEF), Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülés (ÉSZT), Autonóm Szakszervezetek Szövetsége (ASZSZ, Autonómok) – hoztak létre. Közülük a SZEF bizonyult a legsikeresebbnek: az MSZOSZ-t is megelőzve a legerősebb érdekképviselet lett a 2000-es évek elejére. A szakszervezeti paletta harmadik csoportját a rendszerváltás során, 1988-től kezdődően létrejött új, az egykori pártállami struktúrától független szakszervezetek alkotják, amelyeknek tagságukat – szemben az utódszakszervezetekkel, amelyek azt nagyrészt “örökölték” – már maguknak kellett toborozniuk. Ezek három szakszervezeti szövetséget hoztak létre. A FüggetlenSzakszervezetek Demokratikus Ligája (FSZDL vagy Liga) a rendszerváltás folyamatában szorosan kapcsolódott az ellenzéki pártokhoz: a szakszervezet alapító tagja volt az

Más források szerint – így a survey-módszerrel készült kutatások, szakértői becslések és adóhatósági kimutatások szerint egyaránt – a szervezettségi szint süllyedése gyorsabb, mint amit a szakszervezeti “önbevallásos” adatok mutatnak. Egyes felmérések szerint a gazdaságilag aktív 4,2 milliós népességnek 2005-ben összesen 14 százaléka rendelkezett szakszervezeti tagkönyvvel; ugyanez a mutató 1990-ben még 85 százalék körül volt (HVG, 2006. november 25.). 1


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA Ellenzéki Kerekasztalnak. Kapcsolatai és személyi átfedések2 következtében a Liga az 1990-es évek elején közel állt az SZDSZ-hez, később azonban eltávolodott a párttól (Tóth A. 2000, 167). Az 1990-ben megalakult MunkástanácsokOrszágosSzövetsége (MOSZ) olyan, üzemi szinten létrejött munkástanácsokat tömörített, amelyek lengyel, illetve 1956-os mintára jöttek létre a demokratikus átmenet éveiben. Politikai szinten a Munkástanácsoknak az MDF-fel alakult ki szorosabb kapcsolata, több munkástanács-vezetőből az MDF jelöltjeként vált parlamenti képviselő. A harmadik konföderáció, a Szolidaritás Szakszervezeti Munkásszövetség a leggyengébb maradt az új szakszervezeti szövetségek közül, és 1993-ban – miután nem fogadta el a munkavállalói oldal ügyrendjét – elvesztette helyét az Érdekegyeztető Tanács munkavállalói oldalán. Magyarországon tehát egyetlen országos csúcsszerv nélküli, Európában szokatlanul 3plurális szakszervezeti rendszer működik. Megjelent az ideológiai-világnézeti alapon való szerveződés tendenciája, a legtöbb szakszervezeti szövetség megkülönböztetett kapcsolatokat ápolt valamely hozzá ideológiailag közelálló politikai párttal. A szakszervezetek között erős versenyhelyzet jött létre a tagtoborzásban, az üzemi, ágazati – és konföderációnként – az országos szintű képviseletekben való részesedésért. Az új szakszervezeteknek az első parlamenti ciklus számukra kedvező politikai környezete és törvényhozása, majd az egykori SZOT-vagyon mintegy egyharmadának az 1992-es megszerzése ellenére sem sikerült megtörniük az egykori kommunista szakszervezetek – az utódszakszervezetek – erőfölényét. A szakszervezetek közti erõviszonyokat tükrözték az 1993-as, a szakszervezetek részvételével megtartott társadalombiztosítási önkormányzati, valamint az üzemi és közalkalmazotti tanácsi választások. A tbönkormányzati választások lényegében általános szakszervezetiválasztásokat jelentettek, amelyen a választópolgárok 39 százaléka vett részt. A választások elsöprő gyõzelmet hoztak az MSZOSZ és a többi, egykori kommunista szakszervezet újonnan alakult szövetsége számára, különösen a munkahelyi participációs intézményekben. A társadalombiztosítási önkormányzati választásokon a a munkavállalói helyek többségének megszerzése azt jelentette, hogy az utódszakszervezetek beleszólást nyertek az államháztartás jelentős részét kitevő – és a privatizáció keretében való ingyenes állami vagyonjuttatás következtében jelentős saját vagyon felett is rendelkező – nyugdíj- és egészségbiztosítás intézményeinek kontrolljába. 1998-ban az Orbán-kormány első intézkedéseinek egyike volt a két önkormányzat felszámolása és a nyugdíj- és egészségbiztosító által kezelt vagyon államosítása. Vállalkozói és munkaadói szervezetek A politikai-gazdasági átmenet a munkaadók szervezetei körében még nagyobb mértékű változásokhoz vezetett, mint a szakszervezeteknél. A munkaadók érdekképviseleti intézményeit három nagyobb csoportra, a nagyvállalatokat, a kis- és közepes, valamint az agrárvállalkozásokat tömörítő szervezetekre oszthatjuk. Az első csoportba tartozó nagyvállalatok tagsága igen heterogén, és a szervezetek egymással versenyhelyzetben vannak. A Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége (MGYOSZ) két szervezet 1998-as egyesülése nyomán jött létre. Az egyik alapító a kommunista rendszerben is létező, az állami nagyvállalatokat képviselő és az 1990-es években a magáncégek számára is nyitottá vált Magyar Gazdasági Kamarából (MGK) létrehozott és 1994-től Magyar Munkaadói Szövetség (MMSZ) néven működő tömörülés, a másik pedig a Magyar Gyáriparosok Országos Szövetsége (MGYOSZ). A Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége (VOSZ) 1988-ban alakult meg. Az MGK kiterjedt államigazgatási kapcsolatrendszerrel rendelkezett, az új érdekképviseletek, a VOSZ és az MGYOSZ vezetői pedig pártpolitikai kapcsolatokat is kiépítettek befolyásuk növelése érdekében. A vállalkozói és munkaadói érdekképviseletek körében az 1990-es évek elején kialakult paletta a jelentős állami részesedéssel rendelkező mamutcégek által Stratégiai és Közszolgáltató Társaságok Országos Szövetsége (STRATOSZ) néven 1994 elején létrehozott érdekképviselet megjelenésével módosult. A szervezet 1999-ben vált az érdekegyeztetés fórumának teljes jogú tagjává. A második csoportba a kis- és közepes vállalkozásokat, ipari szövetkezeteket tömörítő szervezetek tartoznak. A rendszerváltás során a magánszektor és a szövetkezeti szektor egy-egy szegmensét – kiskereskedőket, kisiparosokat, ipari szövetkezeteket – a kommunista rendszerben képviselő szervezetek is jelentősen megváltoztak. Négy jelentősebb szervezet jött létre: az Általános Fogyasztási Szövetkezetek Országos Szövetsége (ÁFEOSZ), az Ipartestületek Országos Szövetsége (IPOSZ), a Kereskedők és Vendéglátók Országos Érdek-képviseleti Szövetsége (KISOSZ), valamint a Magyar Iparszövetség (OKISZ). Ezen szervezetek közös jellemzője és egyben legfontosabb erőforrása a területi alapon való kiterjedt szervezeti rendszer és a magas szervezettség. A széles regionális és szakmai szövetségi háttér következtében sokrétű helyi és szakmai 1993 után a Liga több korábbi vezetője az SZDSZ vagy a Fidesz politikusa lett. Európában több helyen (Olaszország, Németország, Svédország, Franciaország) két–három, de Ausztriában például csak egy szakszervezeti konföderáció működik. 2 3


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA kapcsolatrendszerrel és ennek következtében jelentős érdekérvényesítési lehetőséggel bírnak. Beépültek a helyi politikába: képviselőik több helyen mandátumhoz jutottak az önkormányzati képviselő-testületekben és azok szakbizottságaiban (Tóth I. J. 1993). A négy szövetség 1998-ban közös érdekeik képviseletére Kis- és Középvállalkozói Érdekképviseleti Szövetség (KÉSZ) néven új szervezetet alapított. Közösen rögzítették azt az alapelvet, hogy a KÉSZ létrehozása nem érinti a szövetségbe tömörült egyes gazdasági érdekképviseleti szervezetek önállóságát. Mind a négy érdekképviselet továbbra is teljes joggal és önállóan vesz részt az Országos Érdekegyeztető Tanács és bizottságai munkájában. A harmadik csoportba az agrárszféra érdekszervezetei tartoznak. Az érdekegyeztetésben legjelentősebb két szervezet még a rendszerváltás előtt, 1989-ben alakult meg. A MezőgazdaságiSzövetkezők és Termelők Országos Szövetsége (MOSZ) jogelődjét, a Termelőszövetkezetek Országos Tanácsát (TOT) 1967-ben hozták létre a mezőgazdasági szövetkezetek. A MOSZ vezetője előbb az Agrárszövetség, 2002-ben pedig a Centrumpárt színeiben indult a választásokon. A másik szervezet, a Magyar Agrárkamara jogutódja, az Agrár Munkaadói Szövetség (AMSZ) is 1989 óta működik a mezőgazdasági munkaadói szektorban. Az agrárszférán belül külön csoportot képeznek az 1990-es évek elejétől megélénkülő magángazdaságok érdekszervezetei, amelyek azonban nem tagjai az országos érdekegyeztető fórumnak. Ezek egyike a kommunista korszak előtt létezett és a Kisgazdapárt pártfogásával újjáalakult Parasztszövetség, másik jelentős szervezete a kezdetben az MDF, majd 2002 után egyértelműen a Fideszhez közel álló Magyar Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Országos Szövetsége (MAGOSZ). Az agrár- és gazdálkodói érdekképviseletek terén az 1997. tavaszi gazdatüntetések és tiltakozó megmozdulások hoztak változást. A tiltakozó akciók – útelzárás, demonstráció – révén a tiltakozók jelentős engedményeket harcoltak ki a kormánytól, továbbá Mezőgazdasági Termelők Érdekvédelmi Szövetsége (METÉSZ) néven új érdekszervezetet is létrehoztak, ami a többi agrárszervezetet is aktivizálta. A magángazdák régi és új érdek-képviseleti szervezetei több alkalommal – például a külföldiek magyarországi földtulajdona elleni népszavazási kezdeményezésben – a jobboldali ellenzéki pártokkal együtt léptek fel, míg a másik oldalon a szövetkezeti és állami, illetve társasági tulajdonban levő mezőgazdasági nagyüzemi lobbi a szocialista párthoz állt közelebb. A munkaadók és munkavállalók közti konfliktusok Munkaadók és munkavállalók közti konfliktusok első színterét az üzemi, vállalati szintű konfliktusok jelentik. Ezek tipikusan bérkérdésekkel, egyéb munkafeltételekkel s a kollektív szerződésekkel kapcsolatosak, és élesebb konfliktus esetén munkavállalói sztrájkokhoz vezethetnek. Magyarországon nem alakult ki a munkahelyi tiltakozás olyan kultúrája, mint az egykori kommunista országok közül például Lengyelországban. Az 1989-es sztrájktörvény legalizálta a sztrájkot.4 A munkaügyi törvények liberalizálása, az állami vállalatok privatizálása, a gazdaság piacosítása egyaránt gyengítették a munkavállalók pozícióit. A rendszerváltás óta csak a vállalkozások kis töredékénél kötnek üzemi, vállalati kollektív szerződést. Az 1990-es éveket többnyire a reálbérek csökkenése jellemezte, amit azonban nem kísértek nagyobb sztrájkhullámok. Csak kevés esetben történt munkahelyi tiltakozó akció, demonstráció, sztrájk: a szakszervezeti szövetségek néhány esetben rendeztek több tízezer résztvevővel megtartott felvonulást. A szórványos magyarországi sztrájkok nagy része spontán üzemi, vállalati szintű akció, vagy valamely ágazati szakszervezet többnyire kétórás figyelmeztető sztrájkja volt. A legtöbb sztrájk a különböző közlekedési ágazatokban és a bányászatban történt, a sztrájkaktivitási mutató a Bokros-csomag bevezetésének évében volt a legmagasabb (1. táblázat). A sztrájkkészséget az is csökkentheti, hogy a szakszervezetek nem rendelkeznek sztrájkalappal, amely a sztrájk ideje alatt a kieső keresetek pótlására szolgálna. A sztrájkadatok összességében a szakszervezeti konfliktus- (proteszt-) potenciál – nemzetközi összehasonlításban rendkívüli – gyengeségére utalnak.

16.1. táblázat - 1. táblázat Sztrájkok Magyarországon (1991–2005) Év

A sztrájkok száma

A sztrájkokban részt Kiesett órák száma Sztrájkaktivitási vevôk száma (ezer) mutató*

1991

3

24 148

76

6,5

1992

4

1 010

33

0,3

A sztrájktörvény megfelelt a rendszerváltás liberális jellegének. A törvény szerint bárki sztrájkolhat, a munkaadók nem tehetnek lépéseket annak megakadályozására, de sztrájkra senki sem kötelezhető, és a sztrájk idejére nem jár munkabér. Sztrájk azonban csak akkor kezdeményezhető, ha az érdekegyeztetés tárgyalásos módja nem vezetett eredményre. Olyan munkaadói döntések ellen, amelyek bírósági úton megtámadhatóak, tilos sztrájkot szervezni. A sztrájkjog bizonyos foglalkozási ágakban, így a fegyveres testületeknél és a bíróságokon tilos, a közszolgálatban pedig korlátozott. 4


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA 1993

5

2 574

42

0,9

1994

4

31 529

229

10,9

1995

7

12 048

1 708

62,7

1996

8

4 491

19

n. a.

1997

5

853

15

n. a.

1998

7

1 447

3

n. a.

1999

5

16 685

242

n. a.

2000

5

26 978

1 192

9,9

2001

6

21 128

61

7,7

2002

4

4 573

9

1,7

2003

7

10 831

19

3,6

2004

8

6 276

116

2,2

2005

11

1 425

8

0,5

Forrás: Magyar Statisztikai Zsebkönyv 2001 és 2005. Budapest, KSH.

1.2. A makroszintű érdekegyeztetés A háromoldalú, a kormány, a munkaadók és a munkavállalók részvételével tartott úgynevezett tripartit érdekegyeztetés intézménye már a rendszerváltás előtt működni kezdett Magyarországon. Az 1988 decemberében létrehozott Országos Érdekegyeztető Tanácsban (OÉT) a munkavállalókat a SZOT, míg a munkaadókat több szervezet képviselte. Az OÉT elsősorban a központilag meghatározott bérek szintjének megvitatásában és a minimálbér megállapításában kapott kulcsszerepet. 1990-ben az Antall-kormány átalakította az érdekegyeztetést: az OÉT helyén létrejövő Érdekegyeztető Tanácsnak (ÉT) minden fontosabb konföderáció tagja lett. A testületben mind a három oldal egy-egy szavazattal rendelkezett, az egyes oldalaknak kellett eldönteniük, milyen rendszer alapján alakítják ki a közös álláspontjukat. A legerősebb jogosítványnak számító vétójog – azaz az együttdöntés joga – kiterjedt az országosan kötelező minimálbér és a központilag megállapított bérpótlékok szintjének, valamint az általános bértarifa mértékeinek és az alapbér-besorolási rendszereknek a meghatározására. Az ÉT jellegzetesen neokorporatív intézmény volt, a szokásos konzultatív jellegű jogköröknél erősebb felhatalmazással. A konszenzuselv alapján működő testület politikai súlya az 1990-es őszi taxisblokád megszüntetésében játszott szerepe nyomán nőtt meg. 1992-től kezdődően kvázi közhatalmi intézménnyé vált, döntései korporatív módon becsatornázódtak a kormányzati-törvényhozási döntéshozatali folyamatba. A gazdaság- és társadalompolitikai kérdésekben kötött megállapodások jogilag ugyan nem voltak kötelező érvényűek a kormányzat, illetve a törvényhozás számára, de nagy politikai jelentőséggel bírtak. Az 1998-as választásokon győztes Fidesz 1999-ben két külön intézményre bízta a korábban az ÉT feladatkörébe tartozó munkaügyet és a gazdasági konzultációt (Ladó–Tóth 2000; Herczog 2000). A két alapfeladatot ellátó Országos Munkaügyi Tanács (OMT) és a Gazdasági Tanács (GT) mellett az Orbán-kormány időszakában még három másik – funkcionálisan tagolt – egyezető fórum is működött (Szociális Tanács, Európai Integrációs Tanács, Nemzeti ILO Tanács). Az 1999-ben létrejött új intézményrendszerben a fórumok és a résztvevők számának növelése miatt csökkent a munkaadói és munkavállalói szervezetek korábbi jelentősége. A politikailag legjelentősebb változás azonban nem a struktúrában történt: a kormány radikálisan átalakította a minimálbér megállapítására vonatkozó szabályokat. Állandó határidőt állapítottak meg a következő évi 233 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA minimálbérről szóló megállapodás elfogadásához, ennek hiányában pedig felhatalmazták a kormányt arra, hogy saját javaslatát nyújtsa be a parlamentnek. Ezáltal megszűnt az érdekegyeztetésben részt vevő felek vétójoga, akik – miután az Országos Munkaügyi Tanácsban a döntések csak konszenzussal születhettek – a tárgyaló félként szereplő kormány ellenében sem tudták saját javaslatukat elfogadtatni. A 2002-ben hatalomra kerülő Medgyessy-kormány – a szociális partnereknek tett korábbi ígéretének megfelelően – újabb változásokat kezdeményezett az érdekegyeztetésben. Az Orbán-kormány által létrehozott Országos Munkaügyi Tanács helyén ismét felállították a feladatkörében kibővített Országos Érdekegyeztető Tanácsot (OÉT). A testület egyetértési joggal rendelkezik többek között az országos minimális munkabér megállapítása, a munkaidő megállapítása vagy a munkaszüneti napok meghatározása ügyében. A Gazdasági Tanács helyét Gazdasági és Szociális Tanács (GSZT) vette át, s az új tanács hatásköre az átfogó nemzeti stratégiai célokról és programokról folytatandó konzultációkra szűkült. 2002-től a költségvetési szféra új, átfogó konzultatív egyeztető fóruma az OrszágosKözszolgálati Érdekegyeztető Tanács lett, míg az autonóm társadalmi párbeszéd és az ágazati egyeztető bizottságok megalakulásának előmozdítására új fórumként Ágazati Tanácsot állítottak fel.

16.2. táblázat - 2. táblázat Az Országos Érdekegyeztető Tanács tagjai Munkavállalói

Munkáltatói

Kormányzati

Autonóm Szakszervezetek Agrár Munkaadói Szövetsége (ASZSZ) (AMSZ)

Szövetség A tárgyalt napirend függvényében kapnak képviseletet az egyes minisztériumok. A tárgyalócsoporton belül a kormány Értelmiségi Szakszervezeti Általános Fogyasztási felhatalmazással Tömörülés (ÉSZT) Szövetkezetek és Kereskedelmi általános rendelkezô, állandó képviselôje a Társaságok Országos Szövetsége Szociális és Munkaügyi (ÁFEOSZ) Minisztérium államtitkára. Liga Szakszervezetek

Ipartestületek Országos Szövetsége (IPOSZ)

Magyar Szakszervezetek Országos Kereskedôk és Vendéglátók Szövetsége (MSZOSZ) Országos Érdekképviseleti Szövetsége (KISOSZ) Munkástanácsok Szövetsége (MOSZ) Szakszervezetek Fóruma (SZEF)

Országos Magyar Iparszövetség (OKISZ)

Együttmûködési Mezôgazdasági Szövetkezôk és Termelôk Országos Szövetsége (MOSZ) Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége (MGYOSZ) Stratégiai és Közszolgáltató Társaságok Országos Szövetsége (STRATOSZ) Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége (VOSZ)

Forrás: Szociális és Munkaügyi Minisztérium. Az érdekegyeztetés fórumairól törvényt – az Alkotmánybíróság sürgetése után – csak 2006 végén fogadott el az ellenzék többségének támogatásával a parlament. Az Országos Érdekegyeztető Tanácsról, valamint az ágazati párbeszéd bizottságokról és a középszintű szociális párbeszéd egyes kérdéseiről szóló törvény azonban a


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA köztársasági elnök alkotmányos vétója miatt az Alkotmánybíróság elé került. Az államfő kifogásolta, hogy az egyetértési jogból fakadó közhatalmi jogosítványokat kap egy nem demokratikus legitimáció, hanem delegálás alapján létrehozott testület. Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy az érdekszervezetek alkuerejét makroszinten is csökkenti alacsony reprezentativitásuk, gyenge mobilizációs potenciáljuk (sztrájkhajlandóság), a tagság gyenge készsége a vezetők követésére és rendkívül alacsony társadalmi elfogadottságuk. Alkuerejük az érdekegyeztetés országos színterén, így az országos érdekegyeztető tanácsokban mégis erősebb, mint üzemi szinten. Az 1990-es évek során Magyarországon folyamatosan megerősödött az érdekegyeztetés neokorporatív jellege, s a már az 1990-es évek elejétől meglévő jellegzetes exkluzivitása, azaz az érdekképviselet monopolizálása. Az Orbán-kormány ugyan kísérletet tett a neokorporatív rendszer gyengítésére, ám az érdek-képviseleti rendszer tripartit és “állami” jellegét nem számolta fel. Míg a kilencvenes években egyértelműen a fragmentáltság jellemezte a magyar érdekszervezeti struktúrát, amely jelentősen megnehezítette a szervezetek egységes fellépését, és lehetőséget teremtett a pártpolitikai szempontok erőteljesebb érvényesítésére, a kilencvenes évek végétől egy lassú integrációs folyamat indult el mind a munkavállalói, mind a munkaadói oldalon.

2. 2. Csoport-hovatartozáson és értékközösségen alapuló szervezetek és mozgalmak Az értékközösségen alapuló szervezetek nagy része – hitbuzgalmi, felekezeti vagy kulturális jellegű szervezetek, veteránszervezetek – nem nyomásgyakorló csoportként működik, esetenként azonban érintkezésbe kerülhetnek a politikai intézményekkel. Más, érdekképviseletre vagy valamilyen cél elérésére alakult egyesületek rendszeres kapcsolatban állnak a politikai döntéshozatali intézmények valamilyen szegmensével, ismét mások elsősorban a közvélemény meggyőzésén, propagandán keresztül próbálnak nyomást gyakorolni valamilyen cél érdekében a politikai döntéshozókra. Ezek a szervezetek és mozgalmak különböző csoportokat képviselnek és eltérő célokért működnek, különböznek erőforrásaikban és a nyomásgyakorlás alkalmazott eszközeit illetően is. Rétegszervezetek A gazdasági érdekképviseletek mellett a társadalmicsoport-hovatartozás, illetve az azonos társadalmi helyzet alapján alakult érdekképviseletek teszik ki a politikailag súlyt szerzett nyomásgyakorló csoportok talán legnagyobb csoportját. A generációs (ifjúsági, nyugdíjas) és etnikai szervezetek (cigány, német stb.), az azonos élethelyzetűeket tömörítő érdekszervezetek (például rokkantak, hajléktalanok, létminimum alatt élők, lakásbérlők, háztulajdonosok), a vallásfelekezetekhez kötődő szervezetek stb. mind megjelentek az 1990-es évek közéleti-politikai porondján. A nyilvánosság és a lobbizás csatornái mellett a nagyobb politikai súllyal rendelkezők az intézményes érdekegyeztetés résztvevőivé váltak, mint például a gyakran pártkapcsolatokkal is rendelkező ifjúsági szervezetek vagy a politikai-szavazási piac talán legnagyobb szegmensét képviselő nyugdíjasszervezetek. Az etnikai kisebbségi önkormányzatok felállítása az etnikai érdekszervezetek stabilitását és befolyását növelte. Fontos csatornát jelent a rétegszervezetek számára a lobbizás és a politikai nyilvánosság. A kisebbségi szervezetek, illetve vezetőik egy része a politikai pártokban – a parlamentben – való reprezentáción keresztül növeli lobbizási lehetőségeit, befolyását. Az itt jellemzett társadalmi érdekszervezetek legfontosabb erőforrását a képviselt réteg – potenciális szavazatokat jelentő – számossága, valamint a média, a politikai közvélemény jelenti.

2.1. Értékközösségek Az értékközösségen vagy valamilyen közös célkitűzésen (single-issue) alapuló szervezetek és mozgalmak igen sokfélék. Egyik csoportját a hagyományápoló és kulturális szervezetek alkotják, amelyek gyakori szereplői voltak a rendszerváltás, majd az azt követő évek szimbolikus dimenzióban folyó politizálásának. Az értékközösségek körén belül különös szerepet játszottak, főképp az első parlamenti ciklusban, a veteránszervezetek: az 56-osok, a háborús veteránok, a hadifoglyok, a kitelepítettek és lágerbe zártak, a munkaszolgálatosok, az antifasiszták stb. Többségük személyi kapcsolatokon keresztül közvetlenül is kapcsolódott egy-egy politikai párthoz vagy táborhoz, és valamely párt támogatásával képviseletet nyert a parlamentben.


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA A magyar társadalom nem államilag szervezett intézményei között hagyományosan nagy szerepet játszanak a történelmi egyházak,5 amelyek jelentős politikai befolyással is rendelkeznek.Rajtuk kívül a politikában is megjelent értékközösségek körébe tartoznak az új vallási mozgalmak, kisegyházak. Reprezentánsaik –a metodista egyház, valamint a Hit Gyülekezete – megjelentek a vallási toleranciát hirdető liberális pártok parlamenti képviselőcsoportjában.. A közös célt kitűző ún. single-issuemozgalmak és szervezetek alkotják az értékközösségen alapuló nyomásgyakorló csoportok további jelentős körét. Közülük a radikális alternatív, az anarchista és a környezetvédő szervezetek és mozgalmak a legaktívabbak. Az életforma-közösségeket, deviáns csoportokat, a különböző választott életformákat (homoszexuálisok, drogfogyasztók stb.) képviselő szervezetek politikai megjelenése Magyarországon a kilencvenes években viszonylag szerény volt. Politikai mozgalmak Külön típust alkotnak a politikai mozgalmak, amelyeket a magyar politikai köznyelv gyakran “civil mozgalmaknak” nevez, s így használják az illető mozgalmak is öndefinícióként. A civil politikai mozgalmakat és szervezeteket a fenti szervezeti és mozgalomtípusoktól eltérően általában közvetlen politikai cél vezérli; gyakran pártokhoz kötődnek, egy vagy több párt valamelyik mozgalmi szárnyát képviselve. Gyakran olyanok is résztvevői, akik a párttagságot valamilyen oknál fogva “nem vállalják”. A pártellenes magyar politikai kultúrában sokszor a “pártok felettiség”, vagy “pártoktól való függetlenség”, a “civil kezdeményezés” jelszavával mások és többen is elérhetők a politikai mobilizáció számára, mint a pártok által. A civil politikai mozgalmak legfontosabb erőforrását a mobilizációs potenciál és a politikai nyilvánosság – a médiahatáson keresztül való – formálása jelenti (lásd Védegylet). Ennek extrém példája, amikor maguk a közvélemény-formáló értelmiségiek alakítanak “független”, “civil” politikai mozgalmat – lásd a Demokratikus Charta példáját az első ciklusból – , amely azután ebből adódóan igen nagy teret és pozitív értékelést – azaz médiatámogatást – kap az írott és elektronikus sajtóban. Szintén hasonlóan extrém példa, amikor egy politikai párt buzdítja támogatóit “alulról szerveződő” politikai mozgalom – lásd a Fidesz által támogatott “polgári körök” mozgalma 2002-ben – elindítására.

3. 3. Az érdekérvényesítés csatornái és alkalmazott eszközei A különböző típusú nyomásgyakorló csoportok és érdekszervezetek a nyomásgyakorlás eltérő eszköztárát alkalmazzák (3. táblázat).

16.3. táblázat - 3. táblázat A nyomásgyakorló csoportok típusai és az érdekérvényesítés eszközei, csatornái Intézményes érdekalku

Tiltakozás

Lobbi

Média

Fô erôforrás

Szakszervezetek érdekegyeztetô tanács

sztrájk, tüntetés

pártkapcsolat, személyes kapcsolatok

nyilvánosság

szervezettség, mobilizációs potenciál (sztrájk)

Munkaadók, érdekegyeztetô nagyvállalkozás tanács ok

–

kormány

üzleti kapcsolatok gazdasági súly

Önálló termelôk, – vállalkozók

útelzárás, tüntetés személyes kapcsolatok

nyilvánosság

protesztpotenciál, termelés korlátozása

A történelmi egyház kifejezést a “bevett”, évszázadok óta működő, nagy létszámú egyházakra (katolikus, református, evangélikus, zsidó) használják Magyarországon. 5


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA Társadalmi, parlament, illetve kisebbségi rétegszervezetek önkormányzat

–

parlament

nyilvánosság

potenciális szavazókör, médiahatás

Értékorientált, „single-issue”

–

tiltakozás

–

nyilvánosság

médiahatás

Politikai mozgalmak

–

tüntetés

–

nyilvánosság

médiahatás, mobilizációs potenciál, pártkapcsolatok

3.1. Az intézményes érdekegyeztetés Az intézményes érdekegyeztetés elsősorban a gazdaság terén épült ki, s legfontosabb intézményeit jelen fejezetben már tárgyaltuk. A rétegszervezetek, értékközpontú szervezetek és single-issue mozgalmak, valamint a politikai szervezetek a gazdasági érdekképviseletnél jóval színesebb és plurálisabb világában a központi érdekegyeztetésnek a gazdasági szférához hasonló és állandóan működő, közjogilag is rögzített intézményes csatornája nem alakult ki, bár a rendszerváltást követően voltak erre kísérletek. A nagy számú civil szervezet rendkívül heterogén csoportjaiból több országos szövetség jött létre. Ezen országos szervezetek közös jellemzője, hogy bár tagjainak nincsenek aggregálható közös érdekeik (Kőhegyi 1995, 9), mégis egyik fő törekvésük az ún. “Civil Parlament” létrehozása, illetve a törvényhozás második kamarájának követelése. A nagyobb és intézményes politikai szerepre törő civil szervezetek, nyomásgyakorló csoportok ezen kísérletei nem vezettek eredményre; a politikai elit, a pártok körében nincs jelentősebb támogatásuk. Mindez nem jelenti azt, hogy az intézményes érdekegyeztetés a gazdasági érdekképviseletekre szűkülne. A politikai döntéshozatal kormányzati és parlamenti színterein egyaránt kisebb-nagyobb szerephez juthatnak a döntés által érintett területek érdekszervezetei; a döntéshozatalba – általában konzultatív jelleggel – történő bevonásuk azonban a kormányzat politikai szándékainak a függvénye, s gyakran inkább lobbizást jelent, mintsem formalizált, intézményesített részvételt.

3.2. Tiltakozások A tiltakozások különböző formái – sztrájk, tüntetés, útelzárás, éhségsztrájk, petíció és a polgári engedetlenség egyéb formái – a rendszerváltás időszakától kezdődően Magyarországon megszokott, “bevett” eszközzé, politikai viselkedésmóddá váltak. A mozgalomkutatók az 1990-es évek első felében több száz tiltakozó akciót regiszráltak (Szabó 1995; Szabó 2007), ezek között azonban csak néhány nagyobb, ezreket megmozgató tömegakció volt. Különösen figyelemre méltó, hogy sem az átmenet első éveiben, sem a konszolidálódó demokrácia időszakában nem került sor jelentősebb sztrájkokra Magyarországon. Néhány nagyobb 1988–1990 közti tömegakció jelentős szerepet kapott a demokratikus átmenetben. Az első és hosszú ideig egyetlen, a az egész országot megbénító tömegakció paradox módon nem a diktatúrával, hanem az első szabadon választott kormánnyal szemben zajlott le az ún. taxisblokád során, 1990 őszén. A következő másfél évtizedben nem került sor ehhez hasonló országos tiltakozásra. 2006 őszén azonban a miniszterelnök politikájával szemben országos méretű tiltakozó akció bontakozott ki, amelynek egyes elemei a demokratikus véleménynyilvánítás formáin is túllépő, erőszakos cselekményekhez vezettek.

3.3. Informális alkurendszer és lobbizás A lobbizás, azaz a közhatalmi (kormány és parlamenti) döntéshozatal privát vagy csoportérdekek megvalósítására történő – formális és informális – befolyásolása a magyar politikában is jelen van, annak elismert, legitim csatornája, érvényesüléséről azonban – a dolog természeténél fogva – kevesebbet tudunk, mint az érdekérvényesítés egyéb csatornáiról, eszközeiről. Az 1990-es években a lobbizás fogalma vesztett pejoratív ízéből, s elfogadottá vált mint a demokratikus érdekérvényesítés legitim eszköze. A magyar parlamentben száznál több szervezet regisztráltatta magát


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA hivatalosan mint a törvényhozásban lobbizást folytató szereplő. A képviselők nemcsak valamely őket felkereső érdekcsoport vagy lobbi érdekében végezhetnek “kijáró” tevékenységet és politikai képviseletet, hanem saját szűkebb – érdekszervezeti és gazdasági – kapcsolatrendszerük érdekében is. A képviselők nagy része ugyanis maga is tagja valamilyen érdekcsoportnak, illetve -szervezetnek, továbbá gazdasági társaságnak. Az érdekképviseletre alakult szervezetek mellett a nagyobb cégek gyakran maguk is komoly lobbitevékenységet végeznek akár közvetlenül, akár a privatizáció előrehaladtával és a multinacionális cégek hazai terjeszkedése nyomán alakult lobbiügynökségeken, irodákon keresztül. A lobbizás feltételeinek a javítására a cégek közvetlen, személyes kapcsolatokat is kiépítenek a törvényhozókkal és kormánytisztviselőkkel. A képviselői és köztisztviselői mellékállások, igazgatótanácsi és felügyelőbizottsági tagságok száma és gyakorisága a gazdasági és a politikai szférát összefonó kapcsolati hálót jelzi. A gazdasági érdekegyeztetés országos szintű intézményrendszere mellett kialakult az informális politikai konzultációk gyakorlata. A gazdasági szereplők közül különösen a nagyobb cégek, multinacionális vállalatok és pénzügyi/befektető csoportok kedvelik az érdekérvényesítés informális módját. A nemzetközi befektetők, nagyvállalatok Magyarországon való megjelenését az esetek jelentős részében a befektetőkkel való, kormányzati szintű egyedi tárgyalások előzik meg, amelyeken megállapodnak annak feltételeiről, a kormány által a befektetőnek nyújtandó adókedvezményekről, kockázatcsökkentő állami garanciákról és egyéb engedményekről.

4. 4. A média A nyomásgyakorlás és érdekérvényesítés negyedik lehetséges csatornája a média, amelynek politikai jelentősége azonban nagyobb, mint egy egyszerű közvetítő eszközé. Miután az állampolgárok csak elvétve találkozhatnak közvetlenül a politikával, ismereteik többsége - politikai eseményekről és politikusokról egyaránt - a médiából származik. Egyedül a politika “output”-ja, az emberek életét befolyásoló döntések tapasztalhatók és ítélhetők meg közvetlen, személyes módon. A politikai valóságra vonatkozó tudásunk tehát jelentős részben közvetett és közvetített. Ebben a közvetítésben kiemelkedő szerepet tölt be a média, amely terepet kínál a rivális politikai szereplőknek arra, hogy alternatív valóságértelmezéseiket, valóságkonstrukcióikat, üzeneteiket versenyeztessék. Az intézmény politikai szerepe alapján többen a média hatalmi pozícióiról beszélnek, és a médiát negyedik (vagy ötödik) hatalmi ágnak nevezik. A média ilyen megközelítése azonban félrevezető. A média ugyanis nem a hatalom világa, önálló politikai hatalmi tényezőként értelmezhetetlen. A közvetítő szerepén túlmenően legfeljebb a befolyásolás, a manipuláció lehetőségét teremti meg. A média a politikai-hatalmi harcok színtere és – elsősorban politikailag elkötelezett intézmény vagy egyenlőtlen intézményi struktúra esetén – aktív résztvevője. A média éppen azért “csak” a befolyásolás világa és nem a hatalomé, mert még egyértelmű politikai szándékai sem működnek automatikusan. A közönség ugyanis nem csupán passzív befogadó, a média “utasításai” alapján cselekvő emberekből áll. A manipuláció könnyen lelepleződhet, különösen, ha ellentétbe kerül a mindennapi tapasztalatokkal, vagy nyilvánvalóan ellentmond a “józan ész” szabályainak. Ráadásul a politikai napirendet, a politikai témákat nem kizárólag a média határozza meg, az egy nyitott társadalmi és politikai folyamat eredménye. A média keretet ad a politika számára és strukturálja azt, de nem határozza meg a pontos tartalmát (Török 2005). A médiaháború Az 1989–1990-es átmenetben a magyar média kiemelt szerepet játszott. A közvélemény többsége az elektronikus és nyomtatott sajtóból értesült a politikai eseményekről; a politikai helyzet változását jól mutatta, ahogy az ellenzéki pártok és alternatív elképzelések egyre jelentősebb szeletet hasítottak ki maguknak a politikai nyilvánosságból. Az első szabad választás nyomán az új parlamenti erőknek sem volt mindegy, hogy milyen lesz a média struktúrája Magyarországon, kik döntenek az egyes sajtótermékek hírkezeléséről. A média jelentőségét felismerve mind a kormánypárti, mind az ellenzéki politikai pártok számára kulcsfontosságúvá vált a “médiakérdés”. A kereskedelmi sajtó területén villámgyorsan átrendeződött a piac: a sajtótermékek legtöbbje magán- – döntően külföldi – kézbe került. A politikai pártok számára így elsősorban az állami tulajdonban lévő médiumok feletti befolyás megszerzése és/vagy megtartása jelentette a legfontosabb célt. Miután pedig a közszolgálatiság helyzete teljesen szabályozatlan volt – a Magyar Rádió (MR) és a Magyar Televízió (MTV) a médiatörvény megszületéséig a pártállami időszak jogi kereteinek maradványai között működött –, a politikai döntések fontossága megnövekedett, így a “médiaháború” néven elhíresült küzdelem az első ciklus egyik legfontosabb politikai kérdését jelentette.


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA Az 1990 tavaszán megkötött MDF-SZDSZ paktumban a két legnagyobb parlamenti erő megegyezett a két közszolgálati médium vezetőinek személyében: 1990. kora nyarán mindkét intézmény élére széles körben elfogadott társadalomtudósok kerültek. A kormánypártok és a két intézmény vezetői között azonban hamar megromlott a viszony. Az MDF vezette kormány soraiból többen a közszolgálati adókat – pontosabban a műsorokban az általuk “balliberálisnak” tartott túlsúlyt – hibáztatták a kormány népszerűségének gyors csökkenése miatt. A legnagyobb kormányzó párt radikális képviselői a vezetők eltávolítását és a műsorok “arányosítását”, azaz a kormány iránt lojális szerkesztők és műsorok többségbe kerülését követelték. Antall kormányfő – ebben látva a helyzet megoldását – a kormányhoz közel álló alelnököket jelölt a két posztra, a köztársasági elnök azonban megtagadta a két jelölt kinevezését. Az Alkotmánybíróság a miniszterelnök kérésére kimondta, hogy a köztársasági elnök nem mérlegelhet a kinevezés során, illetve hogy “ésszerű határidőn belül” döntenie kell a kinevezési ügyekben. Hosszas huzavona után 1992 márciusában Göncz államfő kinevezte a két alelnököt. Később a parlament kulturális bizottsága – a kormánypárti többség szavazatával – alkalmatlannak minősítette a két elnököt, majd a miniszterelnök a vezetők azonnali hatályú felmentését javasolta, ám az államfő ismét nem volt erre hajlandó. A “médiaháború” legforróbb időszakában mindkét tábor utcai tüntetéseken kívánta megerősíteni álláspontját. A politikai küzdelem 1993 elején újabb fordulatot vett: bár az államfő nyolc hónapon keresztül megtagadta a vezetők felmentését, a tévé és a rádió elnökei januárban bejelentették lemondásukat. A távozás hátterében egyrészt az első médiatörvény-javaslat parlamenti bukása, másrészt az 1993-as költségvetési törvény elfogadása állt. Ez utóbbi a Miniszterelnöki Hivatal alá rendelte a két intézményt, azaz pénzügyi értelemben mindenre kiterjedően érvényesítette a kormánytól való függést. A két elnök lemondott, távozásukkal azonban nem ért véget a “médiaháború”. Az 1994-es választások előtt is vezető téma a közszolgálati adók ügye. A médiakérdés a későbbiekben is kulcsfontosságú maradt, ám részben a médiatörvény megszületése miatt, politikai szerepe háttérbe szorult. A médiapozíciókért folytatott harcban a politikai szereplők a későbbiekben az esetek többségében inkább gazdasági, mint nyílt politikai eszközöket vettek igénybe.

4.1. A médiatörvény Miközben a nyomatott sajtó területén már 1990-ben lehetővé vált a lapalapítás szabadsága, az elektronikus médiumok világa a rendszerváltást követően szabályozatlan maradt. A Nemzeti Kerekasztal tárgyalásain a közszolgálati média pártatlanságáról is tárgyaltak az MSZMP és az ellenzéki pártok képviselői, ám a törvény megalkotása az új parlamentre maradt. A szabályozatlanság miatt 1990 után több módosítással hatályban maradt egy 1974-es kormányhatározat a Magyar Rádióról és a Magyar Televízióról, amelynek egyik pontja ezen intézmények kormányfelügyeletét rendelte el. 1992 júniusában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a határozat alkotmányellenes, és felhívta a parlament figyelmét, hogy alkossa meg a demokratikus normáknak megfelelő médiatörvényt. A testület később úgy döntött, hogy amíg nem születik meg az új törvény, nem lehet hatályon kívül helyezni az alkotmányellenesnek nyilvánított határozatot. Az Alkotmánybíróság döntésének idején a parlamentben már megkezdődött a kormány által benyújtott javaslat tárgyalása, ám a kormánypárti és ellenzéki álláspontok eltérése miatt a konszenzusra kevés esély mutatkozott, bár a szabályozás a kétharmados többséget igényelt volna. A javaslatot végül a parlament 1992. december 30-án egyetlen támogató szavazat nélkül elvetette. A meglepő eredmény azért állhatott elő, mert a módosításokról zajló szavazás után olyan szöveg született, amely már egyik képviselőcsoport számára sem volt elfogadható. A médiatörvényt a parlament végül a második ciklusban, 1995 végén fogadta el.6 A törvény legfontosabb újdonsága, hogy lehetővé tette az elektronikus sajtó területén a duális médiapiac kialakulását, azaz kereskedelmi csatornák indulását a közszolgálatiak mellett. A médiatörvény megszüntette a közszolgálati csatornák esetében a közvetlen kormányfelügyeletet, ám a pártoknak továbbra is tág lehetőségeket adott a terület ellenőrzésére. A politikai erők közötti kölcsönös bizalmatlanság szellemében a médiatörvény a pártpolitika fogalmait, logikáját ültette át a média területére is (Cseh–Sükösd 2001). Ennek következtében egy nehezen áttekinthető, a pártok által dominált médiafelügyeleti rendszer jött létre. A médiatörvény értelmében Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) került felállításra, amelynek tagjait a parlament választja meg négy évre. Az ORTT tagjaira a parlamenti képviselőcsoportok tehetnek javaslatot, méghozzá oly módon, hogy minden frakció egy tagot jelöl, kivéve ha az ellenzéki oldalon csak egyetlen képviselőcsoport található. A testület minimális létszáma öt fő, elnökét a köztársasági elnök és a miniszterelnök együttesen jelölik.

A kormánypárti SZDSZ, valamint az ellenzéki Fidesz és MDF egységesen megszavazták a javaslatot, a KDNP és az FKGP egységesen nemmel szavazott, míg az MSZP frakciójában a többség támogatása mellett néhányan a nem gombot nyomták meg. 6


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA Az egyes közszolgálati médiumok a médiatörvény értelmében közalapítványként működnek, amelyek felügyeletét kuratóriumok látják el. A kuratóriumok elnökségébe – amelyet egyesek a pártpolitikai logika érvényesülése miatt “miniparlamentnek” is neveznek (Farkas 1997, 214) – a parlament választ négy évre a képviselők több mint felének szavazatával legalább nyolc-nyolc tagot. A törvény értelmében az elnökségi tagok felét a kormánypárti, felét az ellenzéki frakciók jelölik olyan módon, hogy minden frakciónak legyen legalább egy képviselője minden kuratóriumban. A kuratórium tagjainak többségét a társadalmi szervezetek delegáltjaiból sorsolják ki egyéves mandátummal. Ez a megoldás a politikai és a civil elem együttes megjelenését hozta létre a testületekben. A legfontosabb döntésekhez a teljes testület kétharmadának támogatása szükséges (például elnökválasztás). Mindez egyrészt oda vezetett, hogy a civil szervezetek delegáltjai között is megjelent a politikai befolyás, az egyes politikai erők igyekeztek “saját” szervezeteik képviselőit bejuttatni a kuratóriumokba. Másrészt – a sorsolás szeszélye folytán – olykor komikusnak tetsző helyzetet hozott létre, hogy jelentős döntésekben egészen különböző méretű és érdeklődési körű szervezetek képviselői vehettek részt. Mindez a médiatörvény módosítási igényének állandó napirenden tartásához vezetett. A közalapítványok és a médiatestületek működését megalakulásuktól kezdve számos politikai vita kísérte, több esetben az ellenzék vagy annak egy része nélkül működtek úgynevezett “csonka” kuratóriumok. Leginkább a politikai befolyás, a gazdasági problémák és a vezetők megválasztásának kérdése váltott ki vitákat. A költségvetéstől való függés gyakran lehetőséget kínált a mindenkori hatalomnak, hogy érvényesítse akaratát a közszolgálati adóknál. A kuratóriumok megosztottsága több esetben hosszabb időre lehetetlenné tette, hogy az intézmények élére a kuratóriumok vezetőt válasszanak.

4.2. A médiapiac és szereplői A média befolyásának vizsgálatakor elsődleges szempont az elérés: azaz annak vizsgálata, hogy az egyes médiumok milyen kört tudnak elérni, hányan “fogyasztják” – olvassák, hallgatják, nézik – az egyes műfajokat. A felmérések szerint a televíziók érik el a legjelentősebb kört, második helyen a napilapok állnak, majd a rádiók, az óriásplakátok, a magazinok és – messze a sor végén – az internetes lapok következnek (Körösényi– Tóth–Török 2003, 277–282). A televízióknál és a rádióknál egyaránt a kereskedelmi adók vezetik a listát, jelentősen megelőzve a legjobban szereplő közszolgálati adókat. A napilapok piacán egy bulvárlap és egy ingyenesen terjesztett reklámújságis nagyobb eléréssel rendelkezik, mint a legnagyobb példányszámú politikai napilap (Népszabadság). A magazinok piacán a családi-bulvár jellegű lapok dominálnak, átlagban közel kétszer nagyobb eléréssel rendelkezve, mint a legeredményesebb politikai napilap. A televízióknál 1997-ig a közszolgálati televízió egyeduralkodónak számított. Az Antall-kormány segítségével 1992 végén elindult egy, elsősorban a határon túli magyarságot megcélzó orgánum (Duna TV). A médiatörvény elfogadása után az ORTT 1997-ben írta ki a két földi terjesztési csatorna tíz esztendőre szóló koncessziójára vonatkozó pályázatot. A két kereskedelmi televízió (TV2, RTL Klub) rövid idő alatt megelőzte a nézettségben a számos problémával küzdő közszolgálati adót, megfosztva azt piacvezető szerepétől és jelentős reklámbevételeitől. A duális médiarendszer létrejöttével a közszolgálati csatorna feletti politikai ellenőrzéséért folytatott küzdelem tétje is lényegesen kisebb lett (Bajomi-Lázár 2001). A politikai napilapok piacán gyorsan végbement a privatizáció: az első szabadon megválasztott kormány hivatalba lépésekor már csak egyetlen napilap számított állami tulajdonnak. A vidéki napilapokat – amelyek egy-egy megyében a legolvasottabb lapnak számítanak– sem kerülte el az első privatizációs hullám: a szocialista párt tulajdonában lévő lapok egy része még a kormányváltás előtt, többségük azonban pályáztatással 1990 őszén kapott új, döntően külföldi (német, osztrák, angol) tulajdonost. A megyei lapok esetében valójában lapcsaládokról van szó: egy-egy kiadó több megyei lappal rendelkezik, az országos politikai híreket közös szerkesztőségek állítják elő. Miután a külföldi befektetők figyelmét elsősorban a napilapok kötötték le, a hetilapok többsége alapvetően magyar tulajdonban maradt. A minőségi hetilapok területén a Heti Világgazdaság a piacvezető.

4.3. A “médiaegyensúly”. Magyarországon a “médiaháború”, a “médiakérdés” nem csupán a média kitüntetett szerepének felismerése miatt lehetett a kilencvenes évek egyik legfontosabb politikai kérdése, hanem azért is, mert a jobboldal meggyőződése szerint 1990 után egyenlőtlen, egyensúlytalan helyzet jött létre a média piacán, s ennek megváltoztatását kiemelt feladatnak tekintették. Az Antall- és az Orbán-kormány egyaránt úgy érezte, hogy egy “ellenséges” médiakörnyezetben kell politizálniuk. A 2002-es elvesztett választások után a Fidesz frontemberei – köztük a volt miniszterelnök – a közszolgálati televíziók pártpolitikai alapon történő felosztásának követelését is megfogalmazták. 240 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA Az újságírók pártpreferenciáinak vizsgálata (Vásárhelyi 2000) világosan mutatja, hogy mely politikai erők támogatottsága felülreprezentált az újságíró-társadalmon belül. 1990 és 2006 között az SZDSZ bázisa lényegesen nagyobb volt az újságírók között, s még akkor is a második legnagyobb pártnak számított, amikor a teljes lakosságon belül 5 százalékra esett vissza a támogatottsága. 1990 és 1998 között a Fidesz is országos átlagánál magasabban preferált volt – az 1998-as választások idején a legnagyobb táborral rendelkezett az újságírók között –, ám két év kormányzás után jelentősen az MSZP és az SZDSZ mögé szorult. Az MDF és az MSZP támogatottsága közel az országos átlagának megfelelően változott, míg az FKGP tábora szinte kimutathatatlan volt. A legutóbbi, 2006-os felmérések azt tapasztalták, hogy az az újságíró-társadalomban egyrészt generációváltás, másrészt – feltehetően ezzel összefüggésben – jelentős jobbratolódás ment végbe (Vásárhelyi 2007). Tartalomelemzéssel végzett felmérések azt mutatják, hogy a magyar média területén valóban jelentős különbségek figyelhetők meg a témák és a hírek kezelésében. Egy 2000 tavaszán végzett kutatás (Csigó 2000) szerint egy úgynevezett “baloldali perspektíva konstrukciójáról” beszélhetünk, amely azonban Nyugaton is megszokott jelenség. Az elemzés szerint a Magyar Nemzet a legelfogultabb orgánum, a másik oldalon a Népszabadságot találta, kisebb elfogultsággal. A felmérés alapján a Magyar Hírlap enyhén a baloldalra orientálódik, míg a kereskedelmi tévék napirendje a kormánnyal szembeni elégedetlenséget növeli. Csigó szerint a TV2 baloldali-ellenzéki tematikájú, míg az RTL Klub hasonló napirendet mutat be, de az akkori kormánypártoknak (Fidesz-FKGP-MDF) sokkal több megszólalási lehetőséget ad. A kutató egy másik felmérésben 2002 márciusában, a választási kampány utolsó szakaszában a három legnagyobb nézettségű televíziós híradót vizsgálta, arra a kérdésre keresve a választ, hogy azok mennyiben feleltek meg az objektivitás és a pártatlanság követelményének (Csigó 2002). A vizsgálat azt állapította meg, hogy a kereskedelmi televíziók híradói – a bulvárosodás folyamatának megfelelően – depolitizáltabbak és információszegények a közszolgálatihoz képest, amelynek híradója viszont kormánypárti elfogultságú.

4.4. Politikai kampányok és a média A média szerepének felértékelődésével párhuzamosan a politikai kampányok jelentősége is megnőtt. A pártkötődések lazulásával a stabil demokráciákban – illetve gyengeségével az új demokráciákban – a napirend, a tematika és a kampány is egyre nagyobb szerepet kapott. Előbb az USA-ban – ahol valójában mindig is inkább személyek versengtek a politikai pozíciókért –, majd a világ más részein is a pártközpontú kampányok helyét egyre inkább a jelöltközpontú kampányok vették át (Stumpf 1998, 7–8). Magyarországon az 1990-es és az 1994-es választás előtt alapvetően a pártokat középpontba állító, elsősorban nem a média sajátosságaihoz alkalmazkodó, számos amatőr megoldást alkalmazó kampány folyt. A Fidesz alkalmazta először az 1998-as kampányában, majd később kormányon – megjelenésében, tematizációjában – a modern politikai kommunikáció elemeit (Navracsics 2002, 96). A későbbi kampányokban már minden pártnál felkészült tanácsadók egész sora dolgozott, a pártok vezetőit előtérbe helyezve, a média igényeinek, sajátosságainak megfelelő formákat alkalmazva (Kiss 2002; Tóth–Török 2002, Török 2006, Tóth 2006). A személyközpontú (perszonalizált) politika erősödésére utal az is, hogy az 1998 utáni miniszterelnök-jelölti viták a kampányok egyik legfontosabb eseményévé váltak.

4.5. Politikai napirend A politikai versenynek és a politikai nyilvánosság formálásának egyik legfontosabb dimenziója a politikai diskurzus tematikájának, a politikai napirendnek a meghatározása. A politikai napirend fogalma alatt azoknak az ügyeknek (issues) az összességét értjük, amelyek a politikai döntéshozatal tárgykörébe tartoznak, illetve amelyek a politikai szereplők által vitatottak egy adott időszakban (Török 2005). A politikai napirend témái nem eleve adottak, hanem a nagyrészt a politikai szereplők “teremtik”. Amelyik szereplő a vitatémákat meg tudja határozni, az – feltéve, ha a számára kedvező téma kiválasztásában jól kalkulál – előnyhöz jut riválisaihoz képest a versenyben. A rendszerváltással kezdődő korszakban a pártpolitikai konfliktusok és a törvényhozás politikai napirendje jelentős részben a magyar politikát meghatározó három törésvonal mentén elhelyezkedő társadalmi csoportokat érintette, illetve azok politikai reprezentánsai között folyt. Ilyen, a kommunista-antikommunista törésvonal mentén húzódó, a kommunista nómenklatúrát érintő kérdés volt például az előző rendszer politikai és tömegszervezeteinek (kommunista párt, szakszervezetek) a vagyonelszámoltatása, a politikai “tisztogatások”, az ügynök-, illetve átvilágítási törvény, az igazságtétel kérdése, valamint a kommunista szimbólumok betiltása. A vallási-szekuláris törésvonalat az egyházak kárpótlása, a vallásoktatás, az abortusz vagy az egyházi iskolák finanszírozása körüli konfliktusok, de az egyház és állam viszonyának más vonatkozásai is erősítették. A városvidék törésvonal elsősorban a földkérdés, a mezőgazdasági földterületek reprivatizációjának, illetve 241 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA kárpótlásának vitájában jelent meg. Ezek a kérdések alkalmasak voltak a politikai táborteremtésre, a csoport- és politikai identitás megerősítésére. Az ideológiai konfliktusok mellett a politikai tematika dimenziójában különösen erős volt az ellentét az egyes politikai táborok elitjei között. A politikai tematika terén a szimbolikustörténeti kérdések, így a nemzeti szimbólumok (címer, ünnepek), a politikai-történeti tradíciók értékelése, például az újratemetések (Nagy Imre, Mindszenty, Horthy) körüli viták, de az alkotmányos elvek értelmezése (például a hatalmi ágak elválasztása) és a kormányzati rendszer intézményeinek működtetése (például a köztársasági elnök szerepe, a közszolgálati médiumok függetlensége, a parlamenti munkarend) körüli viták is ilyen módon osztották ketté a magyar politikai palettát. A magyar politikai napirendet jellemző erős ideológiai jellemző, a szimbolikus témák dominanciája (Tóth–Török 2002, 36) csak 2002 után kezdett oldódni, ekkortól kezdve egyre nagyobb mértékben jelentek meg a napirenden a materiális-szakpolitikai jellegű ügyek és viták (Török 2004). Kulcsfogalmak civil politikai mozgalmak civil szervezetek civil társadalom duális médiarendszer gazdasági érdekszervezetek informális alkurendszer intézményes érdekegyeztetés közszolgálat kuratóriumok lobbyzás makroszintű érdekegyeztetés médiaháború médiatörvény napirend neokorporatív érdekegyeztetés ORTT plurális szakszervezeti rendszer politikai mobilizáció politikai mozgalmak single-issue mozgalmak szakszervezeti alkuerő szakszervezeti választások tiltakozások tripartit érdekegyeztetés utódszakszervezetek


XVI. ÉRDEKSZERVEZETEK, NYOMÁSGYAKORLÓ CSOPORTOK ÉS A MÉDIA vállalkozói és munkaadói szervezetek

5. Ajánlott irodalom Bajomi-Lázár Péter 2001: A magyarországi médiaháború. Budapest, Új Mandátum. Herczog László 2000: Az Érdekegyeztető Tanácstól az Országos Munkaügyi Tanácsig. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Ladó Mária – Tóth Ferenc 2000: Érdekegyeztetés helyett társadalmi párbeszéd. In Kurtán Sándor et al. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Lékó Zoltán et al. (szerk.) 2002: Lobbikézikönyv. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Pokol Béla 1995: Médiahatalom. Budapest, Windsor Kiadó. Szabó Máté 1995: A szabadság rendje. Társadalmi mozgalmak, politikai tiltakozás, politikai szervezetek a magyarországi rendszerváltás folyamatában. Politikatudományi Szemle, 4. szám. Szabó Máté 2007: A tiltakozás kultúrája Magyarországon. Budapest, Rejtjel. Tóth András 2000: A magyar szakszervezetek a politika és a gazdaság viharában. Politikatudományi Szemle, 1– 2. szám. Tóth Csaba – Török Gábor 2002: Politika és kommunikáció. A magyar politikai napirend témái a 2002-es választások előtt. Budapest, Századvég. Török Gábor 2005: A politikai napirend. Politika, média, közvélemény és az “agenda-setting” hatás. Budapest, Akadémiai Kiadó.


17. fejezet - XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás 1. A magyar demokrácia a többségi v. konszenzusos demokrácia modelljében 2. A kormányzás és a politika “prezidencializálódása” 3. Magyar politika az ezredforduló után A tematikus fejezetekben áttekintettük a magyar politika és a kormányzati rendszer legfontosabb intézményeit, valamint a magyar politika kulturális és viselkedésbeli jellegzetességeit. Az alábbiakban nem kívánjuk ennek tételes összefoglalását nyújtani, hanem megpróbáljuk új szempontok alapján áttekinteni és értelmezni a magyar demokrácia intézményeit és a politika főbb jellegzetességeit. működését.1 Először a demokrácia többségi és konszenzusos modelljét, majd a prezidencializálódás tézisét választjuk értelmezési keretül.

1. 1. A magyar demokrácia a többségi v. konszenzusos demokrácia modelljében A demokrácia többségi és konszenzusos modelljét Arend Lijphart dolgozta ki (Lijphart, 1984; 1999). 2 A modell szélesebb körben is használt az ún. összehasonlító politika irodalmában. A többségi vagy konszenzusos demokrácia modelljének egyik fő kérdése, hogy a politikai hatalom milyen mértékben kerül a választásokon győztes mindenkori politikai többség kezébe, illetve mennyire megosztott a különböző politikai erők és intézmények között. A demokrácia többségi modelljét a brit Westminster-rendszerről mintázták, amelyben a kormányzati rendszer felépítése, a politikai tagoltság és a pártrendszer sajátosságainak a következtében a hatalom a mindenkori választásokon győztes párt kezébe koncentrálódik. Hatalomkoncentráció jellemzi a végrehajtó hatalmat, mivel azt egypárti többségi kormány irányítja. A törvényhozó és végrehajtó hatalom viszonyára az összefonódás jellemző, mivel a kormány egyrészt politikailag felelős a törvényhozásnak, másrészt viszont – parlamenti többsége és az európai pártokra jellemző pártfegyelem következtében – kontrollálja a törvényhozást is. Ez a kontroll akkor teljes, ha a törvényhozás egykamarás, s az általános népképviselet alapján megválasztott alsóházat – ahol a kormánypárti kontroll érvényesül – nem ellensúlyozza egy más elv alapján létrejött, és ebből adódóan potenciálisan más összetételű – második kamara.3A választásokon vesztes párt(ok)nak, az ellenzéknek csak akkor van lehetősége a törvényhozás és a kormány befolyásolására, ha a kormánypárt valamely kérdésben megosztott. Ha a kormánypárt egységes, akkor az ellenzék funkciója a kormánypolitika kritikájára szűkül. A hatalomkoncentrációt növeli, ha az állam felépítése egységes és centralizált, továbbá az is, ha a parlament szuverenitását írott alkotmány nem korlátozza, valamint ha hiányoznak a közvetlen demokrácia intézményei (például népszavazás) is. A hatalomkoncentráció lehetősége leginkább akkor jön létre, ha a politikai kultúra homogén, a pártrendszer egydimenziós és a többségi választási rendszer következtében kétpártrendszer működik. Ennek terméke lehet ugyanis az egypárti többségi kormány. A második ideáltípus a svájci és belga politikai rendszer mintája alapján megkonstruált konszenzusos modell, amelyben a törvényhozó és végrehajtó hatalom több párt között – illetve a pártoknak a többségi döntéshez szükségesnél szélesebb körében – van megosztva. Az intézmények felépítése és a politikai konvenciók lehetővé teszik a politikai kisebbség számára a hatalomban való részvételt. A hatalommegosztást a végrehajtó hatalom területén – ideáltipikus esetben – a nagykoalíciós kormány biztosítja. A hatalmi ágak szintjén törvényhozás és végrehajtás egymástól szigorúan elválasztott. A törvényhozás kétkamarás, s így biztosítani tudja a különböző kisebbségek képviseletét. A kormányzat, az állam felépítése federális és/vagy decentralizált. A jogokat és hatásköröket írott alkotmány rögzíti, amelynek megőrzését a kisebbség vétólehetősége biztosítja. A közvetlen részvétel (referendum, népszavazás) intézményei további hatalmi osztottságot teremtenek. A politikai palettát a A magyar politikáról összefoglaló jellegű munka Bihari 2005; Fricz 2006; Pokol 1994. Magyarul erről lásd Enyedi–Körösényi 2001 és Navracsics 2003. 3 Illetve ha a második kamara szerepe alkotmányjogilag alárendelt az elsőnek. 1 2


XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás sokpártrendszer jellemzi, ami a heterogén politikai kultúra, a többdimenziós politikai tagoltság, valamint az arányos választási rendszer következménye (lásd 1. táblázat).

17.1. táblázat - 1. táblázat A többségi és a konszenzusos modell Többségi

Konszenzusos

Alkotmány

íratlan alkotmány, szuverenitás

Végrehajtó hatalom (kormány)

egységes kormány)

Törvényhozás-végrehajtás

fúzió

Törvényhozás felépítése

egykamarás (vagy aszimmetrikus kétkamarás kétkamarás) képviselet)

Állam felépítése

egységes, illetve centralizált

federális, illetve decentralizált

Képviselet jellege

kizárólag képviseleti demokrácia

közvetlen demokrácia elemei


többségi

arányos

Pártrendszer

kétpártrendszer

sokpártrendszer

Érdekcsoportok

pluralista, versengô

korporatív

Alkotmányossági felülvizsgálat

nincs

van

Központi bank

kormánynak alárendelt

független

(egypárti

parlamenti írott alkotmány, kisebbségi vétó

többségi megosztott (nagykoalíció)

elválasztás (és

kisebbségi

Forrás: Lijphart 1984; Lijphart 1999. A politikai rendszerek tényleges empirikus esetei a többségi és konszenzusos demokrácia mint két ideáltípus által meghatározott skálán helyezkednek el. A többségi modellhez legközelebb az európai demokráciák közül Anglia (a tengerentúlon Új-Zéland), a konszenzusoshoz Svájc és Belgium áll. Igen közel áll még a többségi modellhez Írország, Izland és Luxemburg, a konszenzusos modellhez pedig az első Olasz Köztársaság, Japán, Finnország, Hollandia és a francia Negyedik Köztársaság.

1.1. A magyar demokrácia típusa Az alábbiakban a többségi és konszenzusos modellt elemzési keretnek használva tekintjük át és foglaljuk össze a magyar politikai és kormányzati rendszer főbb jellegzetességeit. Az áttekintés eredményeit a 2. táblázatban összegzzük. Az alkotmány • A fő kérdés a történeti vagy írott alkotmány léte, illetve az alkotmány megváltoztatásához szükséges politikai többség szélessége. Míg a többségi demokráciát a történeti alkotmány, a konszenzusosat az írott alkotmány jellemzi, amit csak minősített többséggel lehet megváltoztatni. Magyarország is az utóbbiak közé tartozik. A kormány (és a végrehajtás) politikai egysége vagy megosztottsága • A fő kérdés itt az, hogy a kormány politikailag mennyire egységes vagy megosztott, azaz egypárti vagy széles, a legfontosabb pártokat magában foglaló koalíciós kormány alakul. Az első a többségi, a második a konszenzusos demokrácia jellemzője. Magyarországon ugyan nem jött létre minden fontosabb pártot magában foglaló nagykoalíció, mint a konszenzusos demokrácia ideáltípusában, de a koalíciós kormányzás vált megszokottá, függetlenül attól, hogy a kormányt alakító legnagyobb parlamenti párt relatív vagy abszolút többséggel rendelkezett-e a parlamentben. A 245 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás kormány politikai megosztottsága tekintetében Magyarország 1990 óta a többségi és a konszenzusos modell között helyezkedik el, s ez a pozíciója nem változott. Törvényhozó és végrehajtó hatalom viszonya: a magyar dualizmus • A fő kérdés itt az, hogy formális és informális hatalommegosztás alakul-e ki kormány és parlament között, vagy pedig a kormány dominál a parlamenttel szemben. Az előbbi a konszenzusos, az utóbbi a többségi demokráciák jellegzetessége. A kormány és parlament közti tényleges viszony kialakulását alkotmányjogi és politikai tényezők – elsősorban a pártrendszer jellege és a parlament működésének gyakorlata – egyaránt befolyásolják. Elnöki rendszerekben például a két hatalmi ág viszonyát – egymástól történt elválasztásuk miatt – általában az egyensúly jellemzi. Parlamentáris rendszerekben – a politikai fragmentálódás és a pártrendszer függvényében – bármelyik irányban nagyobb egyensúlytalanság alakulhat ki. A kétpártrendszerű Nagy-Britanniát a kormány parlament feletti túlsúlya, a sokpártrendszerű és fragmentált parlamenttel rendelkező első Olasz Köztársaságot vagy a francia Negyedik Köztársaságot a gyenge kormányzat, a törvényhozás dominanciája jellemezte, míg az Egyesült Államokat a két hatalmi ág elválasztásának elve és gyakorlata, azaz a konszenzusos viszony jellemzi. Magyarországon két sajátos, egymással ellentétes irányba mutató alkotmányjogi megoldásnak van jelentősége. Az egyik oldalon speciális alkotmányjogi konstrukciókkal erősítették meg a kormány és azon belül is a miniszterelnök hatalmát (a konstruktív bizalmatlansági indítvány, illetve az egyes miniszterek parlamenti felelősségének a hiánya), Míg a másik oldalon a parlamentet erősíti a kormánnyal szemben, hogy a kormányfő nem kezdeményezheti a parlament feloszlatását. Végrehajtó és törvényhozó hatalom alkotmányos viszonyát illetően ezért Magyarország a két modell között helyezkedik el. Míg az alkotmányjogi feltételek nem változtak, a pártrendszernek az 1990-es évek második felétől kezdődő átalakulása – a bipoláris trend és a pártrendszer koncentrációja (Angelusz–Tardos 2000; Tóth 2001) –, valamint a kormányzás prezidencializálódása (erről bővebben alább szólunk) viszont fokozatosan módosított ezen a helyzeten. Törvényhozás és végrehajtás viszonyát illetően így Magyarország az ezredfordulót követően – a korábbi helyzettől elmozdulva – közelebb került a konszenzusos modellhez. A törvényhozás szerkezete • A többségi modellt az egykamarás vagy aszimmetrikus kétkamarás törvényhozás, a konszenzusos modellt a kiegyensúlyozott kétkamarás törvényhozás jellemzi. A magyar törvényhozás felépítése egykamarás, így a többségi demokrácia jellemzőit mutatja. Az állam felépítése • A többségi demokráciát az állam unitárius – azaz egységes és centralizált – felépítése, a konszenzusos demokráciát a federalizmus és decentralizáció jellemzi. A magyar állam és kormányzati rendszer felépítése unitárius, de jelentős mértékben decentralizált; így a többségi modellhez áll közelebb. A képviseleti és közvetlen demokrácia • Míg a demokrácia többségi modellje a képviseleti kormányzás kizárólagosságára épül, addig a konszenzusos modellben a közvetlen demokrácia intézményei is szerepet kapnak, tovább növelve a hatalom osztottságát. Magyarországon a parlament szuverenitását nemcsak az alkotmány és az Alkotmánybíróság, hanem a közvetlen demokrácia intézményei is korlátozzák, így e tekintetben a konszenzusos modell vonásai jelentek meg. A közvetlen demokrácia elvét Magyarországon a népi kezdeményezés és a kormány kezdeményezésére kiírt népszavazás lehetőségei mellett a két intézmény kombinációja is intézményesíti, amely a konszenzusos demokrácia mintaországának tekintett Svájc kivételével ismeretlen a nyugat-európai demokráciákban. A népszavazás azonban leértékelődik a politikai gyakorlatban. Az intézmény jelentősége a politikai rendszerben jóval kisebb, mint az alkotmányjogban. A választási rendszer • A többségi modellt az egyszerű többségi, a konszenzusos modellt az arányos választási rendszer jellemzi. A magyar választási rendszer – amely fő szabályait tekintve 1990 óta nem változott – vegyes típusú, a többségi és az arányos rendszer kombinációja, azaz e tekintetben Magyarország a demokrácia többségi és konszenzusos modellje között helyezkedik el. A pártrendszer • Magyarországon a rendszerváltás idején létrejött pártrendszer nem a többségi demokrácia kétpártrendszeréhez, hanem a konszenzusos demokráciára jellemző sokpártrendszerhez állt közelebb: a hat parlamenti párt mérsékelt fragmentációnak tekinthető. Az 1990-es évek közepétől a pártrendszer fokozatosan átalakult: csökkent a fragmentáció, a pártrendszer koncentrálódott, és két nagy politikai blokk jött létre. A 2002es választásokon már csak három, 2006-ban pedig négy pártlista jutott be a parlamentbe. A pártrendszer átalakulása a két politikai blokk “váltógazdaságát” hozta létre. Az 1990-es évek első felének a konszenzusos modellbe illeszkedő sokpártrendszere az ezredfordulóra mérsékelt pluralizmussá szelídült. Az 1990-es évek elején a magyar pártrendszer a konszenzusos, az ezredfordulót követően már a többségi modellhez áll közelebb. Érdekcsoportok • Magyarországon az érdekegyeztetésnek a rendszerváltás időszakától intézményesülő rendje (ÉT, háromoldalú tárgyalási mechanizmus) a konszenzusos demokrácia korporatív jegyeit viselte, de az 246 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás érdekszervezetek nem tudtak olyan politikai súllyal bíró tényezővé válni, mint a neokorporatizmus mintaországaiban. A neokorporatizmus intézményrendszere 1998-tól meggyengült ugyan, de nem jelentek meg a többségi demokrácia modelljének pluralista, egymással szabadon versengő érdekszervezeti rendszerének elemei. Közjogi súlyukhoz, a kiépült intézményrendszerhez és az Antall-kormány idején kialakult szerepükhöz képest az érdekszervezetek súlya nagymértékben csökkent a politikai rendszerben. Alkotmányossági felülvizsgálat • Míg a többségi modellben hiányzik (a parlament szuverén), addig a konszenzusos modellben létezik a törvények alkotmányosságának bírói felülvizsgálata. Magyarországon A rendszerváltást követő évtizedben, azaz a három Sólyom-bíróság időszakában az Alkotmánybíróság széles jogköre és rendkívüli politikai súlya miatt az alkotmányossági felülvizsgálat “erős” esetét jelentette, azaz a konszenzusos demokrácia jegyeit viseli. Több, egy irányba ható tényező – a rendkívüli “alkotmányozási” időszak lezárulta és az aktivista szerepfelfogás gyengülése – következtében az ezredforduló éveitől kezdődően azonban tényleges súlya némileg csökkent a politikai rendszerben. Központi bank • A többségi modellben a központi bank a kormány irányítása alatt áll, a konszenzusos modellben pedig független, a monetáris politikát (árfolyam, kamatláb) önállóan alakító intézmény. Magyarországon a jegybank 1990 óta jelentős autonómiát élvezett, amit a jegybanktörvény 2001-es módosítása is megerősített, így az ország a demokrácia konszenzusos modelljéhez állt közelebb. A jegybanktörvény 2004-es módosítása, a Monetáris Tanács létszámának kibővítése, valamint a kormányfő kinevezési politikája következtében a központi bank pozíciója némileg módosult, és közelebb került a köztes pozícióhoz.

17.2. táblázat - 2. táblázat A magyar politikai rendszer a többségi-konszenzusos modellben Többségi

Közelebb többségihez

a Köztes

Közelebb a Konszenzusos konszenzusoshoz

Alkotmány

×

Végrehajtás, kormány Törvényhozásvégrehajtás*

×

O

+

A törvényhozás × felépítése Az állam felépítése

×

Közvetlen demokrácia

O


×

Pártrendszer

O

+

Érdekcsoportok

O

+

Alkotmányosság i felülvizsgálat Központi bank

+

O

O


+

+

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás

Rendszerváltás után

+

+

+++

+++

+++

Ezredforduló éveitôl

O

OOOO

OOO

OO

O

Megjegyzés: az egyes intézményi elemek modellben való elhelyezkedését az 1990-es évek első felére vonatkozóan a + jel, az ezredforduló utáni évekre vonatkozóan a O jel mutatja. A pozícióváltozás hiányát a # jelöli. A =>> nyíl az esetleges pozícióváltozás irányát jelzi. *A törvényhozás dimenzióban korábbi felfogásunkhoz (Körösényi–Tóth–Török 2003, 603) képest változtattunk az “induló”-besoroláson (+), egy pozícióval balra tolva azt. A rendszerváltás és az ezredforduló utáni időszakok összehasonlítva összességében határozott eltolódást láthattunk egy konszenzusos felé hajlótól egy többségi felé hajló politikai rendszer felé (2. táblázat). Ez a konklúzió összhangban van a korábbiakban tárgyaltakkal. Míg Magyarországon a rendszerváltást követően kialakult intézményrendszerben a politikai hatalom nagymértékben megosztott volt, az azóta eltelt közel két évtizedben nem maradt változatlan. A szélsőséges pluralizmus mérsékelt pluralizmussá szelídült, miközben a kétpólusú trend határozott elmozdulást jelentett a kétpártrendszer irányába. A konszenzusos demokrácia kontúrjait jelentő további intézmények is gyengültek, így a kormánnyal szembeni parlamenti ellensúly, a népszavazás és az érdekcsoportok súlya, az Alkotmánybíróság jelentősége és a jegybank autonómiája. A többségi vs. konszenzusos-modell segítségével megállapíthattuk, hogy a magyar demokrácia természete jelentősen módosult.

1.2. Kompetitív elitstratégiák Magyarországon rendszerváltás utáni első időszakban hatalommegosztásos intézményrendszer jött ugyan létre – ez a konszenzusos demokrácia egyik feltétele –, de a rendszerváltást követően nem a kooperatív elitstratégiák váltak meghatározóvá. Ennek a demokratikus rendszerváltással összefüggő magyarázata van. Az elitstratégiák elsősorban azért nem kooperatívak és konszenzusorientáltak, mert a többpártrendszer és a tömegdemokrácia kialakításának korszakában a politikai elitek, a pártelitek “feladata” nem az elkülönült, szervezett és egymással ellenséges szubkultúrák, politikai táborok összebékítése, hanem éppen ellenkezőleg: e táborok megteremtése. A pártok “társadalmi beágyazottságának” kialakítása, erősítése, a pártszervezetek alapítása, a párttagság létszámának növelése – azaz a politikai táborteremtés – a pártok önazonosságának megfogalmazását, az ideológiai elemek erősítését, a konkurens pártoktól való különbségek kihangsúlyozását, illetve “ellenségképek” kreálását igényli. A különbségek és nem az azonosságok felmutatása, az önálló arculat és nem a közös elemek hangsúlyozása az, ami a pártok számára a tömegdemokrácia kialakulásával együtt jár, s ami a politikai mobilizáció feltételéül szolgál. A politikai elitek kompetitív stratégiája funkcionális eleme a többpárti demokrácia kialakulásának. A politikai mobilizáció és táborteremtés sikerét jelzi, hogy az ezredforduló utáni időszakban a választási és az egyéb politikai részvétel a korábbiaknál magasabb, és nőtt a politikai (szavazói) táborok közötti távolság is.

2. 2. A kormányzás és a politika „prezidencializálódása” Korábban láthattuk, hogy a demokratikus rendszerváltás idején intézményesült széles körű hatalommegosztás következtében a magyar kormányfőknek és kormányoknak alkotmányos és politikai korlátok, ellensúlyok egész hálózatával kellett szembenézniük az 1990-es években. Az egymást követő kormányfők különböző stratégiát választottak, hogy a demokratikus rendszerváltás hevületében kialakított szokatlanul erős cselekvési korlátokat áttörjék vagy kikerüljék, és saját, valamint kormányuk politikai mozgásterét bővítsék. Az egyes intézményi területek első nagy, hatalommegosztást teremtő szabályozása után a kilencvenes években bekövetkező későbbi módosítások rendre a kormányzati kompetenciák megerősítése irányába mutattak (Körösényi 1998). A magyar politikai rendszernek az 1990-es évek végétől bekövetkezett változásai csak kevéssé ragadhatóak meg közjogi-alkotmányos dimenzióban, ehelyett az európai politikatudományban az elmúlt tíz évben bevezetett prezidencializálódás fogalmát alkalmazzuk a változások természetének a megértéséhez. A prezidencializálódás fogalmát nem szó szerint, tehát nem alkotmányjogi dimenzióban kell értenünk, hanem mint analógiát, metaforát. 248 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás Nem egyszerűen a miniszterelnök korábbinál nagyobb, “szinte elnöki” hatalmáról van szó. A prezidencializálódás analógiája a végrehajtó hatalmon belüli hatalmi átrendeződés, valamint ezen túlmenően a politizálási stílus, a politikai verseny jellegének és így az egész politikai rendszer természetének, működési logikájának megváltozását jelöli. A változások döntően három területet érintettek. Az első a végrehajtó hatalom megerősödése a politikai rendszer egészén belül, és a végrehajtáson belüli hatalmi erőviszonyoknak a miniszterelnök javára történő átrendeződése. A második a kormányfői hatalom növekvő függetlenedése a kormány parlamenti többségét biztosító párthátterétől. A pártkormányzás évszázados mintáját az “elnöki jellegű” kormányzás váltotta fel. Európában is végbement az, ami az Egyesült Államokban a 20. század első harmadában már bekövetkezett. A végrehajtó hatalom tényleges feje (ott az elnök, itt a kormányfő) már nem a pártoligarchia foglya többé. A változás harmadik területe a választási verseny és politika növekvő perszonalizálódása, amerikanizálódása. Mindezek a változások az alkotmányon túl, a politikai rendszer működésében történtek, illetve történnek. Az alábbiakban a magyar politika e három területét tekintjük át (Körösényi 2001; 2006).

2.1. A végrehajtás és a kormányzati rendszer dimenziója A magyar miniszterelnök pozícióját a parlamentarizmus tradicionális felállásához képest már a rendszerváltás nyomán teremtett alkotmányos alapszerkezet kiemelte. Az alkotmányjogilag kiemelt státus legitimációs alapot teremtett a későbbi kormányfők számára pozíciójuk alkotmányon túli – intézményi, személyzeti és más politikai – eszközökkel történő további erősítéséhez, a kormányzaton belüli döntéshozatal centralizációjához. Ennek egyik eszköze a Miniszterelnöki Hivatal, amely az 1990-es évek első felében a német kancellári hivatalhoz még nem fogható, de sok európai kormányfő (például dán) szerény apparátusát messze meghaladó méretű intézmény volt, s amely a kormányfő legfontosabb, az összkormányzati koordinációt szolgáló eszközévé vált (például referatúrák). Minden későbbi kormányfő igyekezett a Miniszterelnöki Hivatalt tovább erősíteni. A Horn-kormány megteremtette a hivatal miniszteri vezetésének jogi lehetőségét, az Orbán-kormány pedig nemcsak ezzel a lehetőséggel élt, de a hivatalt megerősítő, bizonyos értelemben az egész kormány fölé helyező szervezeti reformokat vezetett be 1998-ban. Ezek közé tartozott a MEH miniszteri szintű vezetése, a referatúrák újbóli felállítása, az új politikai államtitkárságok létrehozása, valamint a sajtó- és kommunikációs részleg megerősítése. A Medgyessy- és Gyurcsány-kormány alatt tovább folytatódott a MEH szervezeti és személyzeti bővülése (létszáma 2003-ban megközelítette a 800 főt), amivel a legnagyobb kormányfői hivatalok közé kerül európai összehasonlításban (vö. Poguntke 2005, 70). A magyar miniszterelnök kormányon belüli hatalmának és a kormánypárttal, illetve –pártokkal szembeni nagyobb autonómiája kialakításának egyaránt fontos eszközévé vált a személyzeti politika. A hagyományos parlamentarizmus és a pártkormányzat rendszerében a kormányt a kormánypártok vezető politikusai alkották, ami biztosította a kormány és a parlamenti többség közti politikai egység megteremtését. Ugyanakkor ez a konstrukció a kormányfői hatalom korlátja is egyben, hiszen a kormánytagok vezető pártpolitikusok, akik komoly pártháttérrel, politikai támogatottsággal rendelkeztek a parlamenti frakcióban és a parlamenten kívüli pártszervezetben. Az Antall kormány kevésbé, de a Horn-kormány szinte teljes egészében ilyen értelembe vett pártkormány volt. Orbán és Gyurcsány miniszterelnök viszont (és kisebb mértékben Medgyessy Péter is) előszeretettel nevezett ki miniszteri pozíciókba párttagsággal és képviselői mandátummal nem bíró szakembereket, már-már “szakértő” jelleget adva kormányának. A miniszterek kiválasztásának ez – a pártelvű parlamentáris rendszerekben szokatlan – módja egyrészt megfelelt a hazai politikai közvéleményben uralkodó szakértő-kormányzás mítoszának, másrészt azonban – s szempontunkból most ez a fontosabb – a “civil” miniszterek kinevezése az egyszemélyi miniszterelnöki hatalom növelésének az egyik hatékony eszközét jelentette. A “civil” miniszterek ugyanis nem rendelkeznek parlamenti háttérrel, illetve a kormánypárton belüli saját politikai bázissal, s ezért nemcsak alkotmányjogi, de politikai értelemben is kizárólag a kormányfőtől függnek. A kormányfői hatalom megerősödésével párhuzamosan a kormányülések politikai jelentősége az Orbánkormánytól kezdődően fokozatosan csökkent. A kormányülések egyre inkább a máshol már meghozott döntések formalizálásának intézményévé váltak. A döntések ugyanis vagy a kormány valamelyik kabinetjeiben történtek (amelyeken maga a kormányfő vagy valamelyik bizalmasa elnökölt), vagy pedig a kormányfő és miniszterei közti két- vagy többoldalú informális megbeszéléseken születtek. Harmadrészt, a miniszterelnök gyakran maga, saját hivatali stábjára és informális tanácsadóira támaszkodva döntött, s ezt a döntést közvetlenül az illetékes miniszteren keresztül vagy a hivatali stáb (kabinetiroda, illetve a MEH) segítségével érvényesítette a szaktárca felé. A kormányülések jelentőségének csökkenésére utal az is, hogy nem voltak komoly politikai viták, mint ahogyan nem tartottak formális szavazást sem a döntések felett. Nem a kormányülés vált a viták eldöntésének, illetve a koalíciós egyeztetetéseknek a terepévé. A kormány, mint testület, kiüresedett.


XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás

2.2. A pártdimenzió A prezidencializálódás a pártdimenzióban a kormányfői hatalom növekvő függetlenedését jelentette a kormány parlamenti többségét biztosító párthátterétől. A magyar kormányfők politikájuk alakításában egyre kevésbé foglyai saját pártjuknak. Antall József politikáját több kérdésben is jelentősen befolyásolta az MDF Csurka István vezette radikális jobbszárnya. Fegyelmezetlen frakciókkal, és a kormánypolitika feletti politikai konfliktusok miatt pártszakadásokkal kellett szembenéznie saját pártján, az MDF-en belül is, ami 1993 őszére csaknem a kormánytöbbség elolvadásához vezetett. Horn Gyula igazi pártkormányt vezetett, de mégis képes volt nagyobb belső “veszteségek” nélkül az 1995-ös gazdaságpolitikai fordulatra. Horn igazi lavírozó típusú politikus volt, aki pártja különböző csoportjai és a koalíciós partner között egyensúlyozva tartotta kezében – szilárdan – a vezetői hatalmat. Orbán, Medgyessy és Gyurcsány kormányfőként egyaránt nagy mértékű autonómiára tett szert saját pártjától. Orbán Viktor szilárdan kezében tartotta a Fideszt és a “mameluk”-frakció irányítását, megkérdőjelezhetetlen vezető volt – függetlenül attól, hogy milyen formális pártvezetői pozícióval rendelkezett. Medgyessy Péterből 2002-ben úgy lett az MSZP miniszterelnöke, hogy nem volt tagja a pártnak: amíg képes volt biztosítani a kormánykoalíció népszerűségét és fenntartani a siker, azaz a következő választásokon való újbóli győzelem esélyét, addig az MSZP támogatta. Amint ez az esély (a szocialista pártelit megítélése szerint) elfogyott, megbuktatták – ami mutatja a pártháttér hiányában rejlő instabilitást. Gyurcsány Ferenc elődjéhez hasonlóan outsiderből vált az MSZP kormányfőjévé, de attól eltérően pártbeli pozíciók kiépítésére is törekedett. A hagyományos pártkormányzatban (több) évtizedes pártmunka, a párton belüli hierarchia lépcsőin való fokozatos felemelkedés révén vezetett az út a csúcsra: a pártvezéri és miniszterelnöki pozícióhoz. Ilyen értelemben Horn Gyula tisztán, de még Orbán Viktor is többé-kevésbé hagyományos politikai karrierutat járt be. Medgyessy és Gyurcsány karrierútja azonban már semmiben sem hasonlított erre a mintára. Medgyessy még csak nem is volt párttag vagy képviselő, amikor miniszterelnök-jelölt lett, Gyurcsány pedig két év alatt szinte a nulláról jutott el a csúcsra. Parlamentáris rendszerekben a miniszterelnök politikai hatalmának egyik hagyományosan fontos erőforrása a pártvezéri pozíciója volt. Ez biztosította a kormány szilárd párttámogatását, ami a Magyarországon is kialakult pártelvű demokrácia alapja. A pártelnöki és miniszterelnöki funkció szétválasztása az MSZP-ben a Hornkormány idején ezen a logikán belül – a miniszterelnök meggyengítésének szándékával – merült fel párton belüli riválisai részéről. 2000-ben a kormányzó Fidesz-MPP-ben is felmerült ez a kérdés, csak éppen egészen más politikai tartalommal. Orbán olyan szilárdan tartotta kezében a pártot, hogy megengedhette magának a funkciók szétválasztását, s a pártelnöki pozíció “kiengedését” a kezéből. Medgyessy ezzel szemben elsősorban annak köszönhette jelölését, és miniszterelnöki pozícióját, hogy a potenciális szocialista pártvezetők egyike sem tudta a kormányfőjelöltséghez szükséges belső támogatást megszerezni, s így a párt egy győzelmi esélyekkel kecsegtető “idegenlégióst” szerződtetett. Olyat, akiben a szélesebb párttagság is bízott. Gyurcsány viszont már a pártvezetés és a parlamenti frakció jelöltjével, Kis Péterrel szemben vált a párt miniszterelnök-jelöltjévé, megszerezve a tagságot képviselő kongresszusi küldöttek többségének a támogatását. Az utóbbi esetben már nem csak a pozíció, de maga a szelekciós folyamat is kicsúszott a pártvezetés kezéből. A 2004-es szocialista kormányfőjelölt-választó kongresszus több vonásában az amerikai elnökjelölt-választó primary-re, illetve egyes nyugat-európai pártok vezetőinek plebiszciter (közvetlen demokratikus) mandátumára emlékeztetett. De nem a kormányfőjelölés az egyetlen terület, ahol a pártvezetés és a pártszervezet szerepe háttérbe szorult. Miként a jobboldal vezére, Orbán Viktor 2002-től kezdődően már pártjától félig-meddig független, személyéhez kötődő politikai kampányokat indított (polgári körök, Nemzeti Konzultációs Testület), a baloldalon a pártonkívüli Medgyessy 2002-es miniszterelnökké történő jelölése hozott változást. Külön miniszterelnök-jelölti kampánystáb alakult. Részben tagjaiból rekrutálódott később Medgyessy miniszterelnöki kabinetje és személyes tanácsadói köre, akikre az MSZP-vezetésből sokan rossz szemmel néztek. Az előző pontban azonban láthattuk, hogy Orbán, Medgyessy és Gyurcsány kormányfő nem egyszerűen komolyabb személyes stáb megteremtésére törekedett, de a kormánytagok rekrutációjának is “elnöki jelleget” próbált adni: függetleníteni próbálták a pártkontrolltól. A kormányfői pozíció birtoklása megkönnyítette a kampánynak a pártszervezettől való függetlenítését és perszonalizálását. A választások előtt a miniszterelnöki kabinetiroda szinte kampánystábként működött. A kormányzati hatalomnak a miniszterelnök kezében való koncentrálódásához jelentősen hozzájárult a magyarországi pártrendszer átalakulása is. Az elmúlt tizenöt év első felét jellemző sokpártrendszert egy kvázi kétpártrendszer (illetve két kormányképes párt versenye) váltotta fel. A pártrendszer nagymértékű 250 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás koncentrálódása ment végbe. Ennek hatásait a politikai rendszer működésére aligha lehet túlbecsülni. Az egyik, hogy jelentősen gyengült a kormányzás koalíciós jellege, ami az 1990-es években meghatározó volt, s talán a legfontosabb belső politikai korlátot állította a kormányfői hatalomkoncentráció elé. A másik, hogy már csak két pártnak volt tényleges miniszterelnök-jelöltje. A kvázi kétpártrendszer erősítette a politikai élet és különösen a választási kampányok perszonalizálódását.

2.3. A választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódása A választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódásának szerepe Magyarországon talán még hangsúlyosabb volt, mint sok nyugat-európai országban, hiszen itt kisebb a pártszervezetek szerepe, s nagyobb a verseny számára elérhető szavazók aránya. Nyitottabb a politikai piac és élesebb a verseny. A perszonalizálódás négy területen is megfigyelhető volt. Az első a politika általános mediatizálódása. Az elektronikus média szerepe a rendszerváltás időszakától kezdve megerősött. Gondoljunk arra, hogy mindjárt az 1990-es első szabad választásokat követően a parlamenti ülésekről egyenes tv-közvetítések voltak. Magyarországon előbb rendeztek a két vezető párt miniszterelnökjelöltje között amerikai stílusú tv-vitát, mint Nagy-Britanniában, ahol ezt még csak tervezik. A TV-vita automatikusan kiemelte a két rivalizáló pártvezér személyét. A perszonalizálódás második területe a kormányfőjelöltet középpontba állító választási kampány és az ennek megfelelő, kormányfőjelölt-centrikus szavazói viselkedés kialakulása volt (Tóka 2006). Bár a politikai vezér személye feltehetően már az 1990-es évektől kezdődően hatással volt a szavazói viselkedésre, az 1998-as választásoktól kezdődően alakult ki, hogy a miniszterelnök-jelöltek kampányát külön erre a célra szerződtetett média-tanácsadók és PR-cégek szervezték. E stábok célja már messze nem a párt választási üzenetének a célba juttatása volt, hanem a kormányfőjelölt győzelméhez szükséges, megfelelő személyes imázs kialakítása (Kiss 2003). Több értékelés szerint a médiaüzenet és az imázsformálás szinte már fontosabbá vált, mint a politika szubsztantív, tartalmi kérdései. Láthattuk, hogy például a 2004-es szocialista miniszterelnök-jelölt kiválasztása során programatikus politikai kérdések szinte fel sem merültek: minden a jelöltek személye körül forgott. A szocialista pártvezetés a “saját emberét”, egy régi pártfunkcionáriust, a párttagságot képviselő kongresszus pedig a választási győzelem esélyét megtestesítő politikai vezért, egyfajta “ellen-Orbán Viktort” támogatott. A stabil pártszervezeti háttér és a hosszú pártkarrier alulmaradt a szinte a semmiből feltűnt, de a győzelem esélyét megcsillantó populárisabb kandidátus mögött. A perszonalizálódás harmadik területe a kormányzati kommunikáció. Az Orbán-kormány volt az első, amely a mediatizált választási verseny tanulságait a kormányzati politikában is érvényesíteni próbálta. A MEH szervezeti reformjában kiemelt szerepet kapott a sajtó- és kommunikációs részleg felállítása, illetve megerősítése. Ezt a kormányzati kommunikáció jelentős mértékű centralizálása követte, még ha ez nem is érte el a brit vagy a német mértéket. A centralizáció a kommunikációs eszközök és stílus megváltozásával, a politikai marketing elemeinek előtérbe kerülésével járt együtt az Orbán- ,a Medgyessy-, majd az első és második Gyurcsány-kormánynál. A politika perszonalizálódására hatással volt egy negyedik tényező is: a politikai paletta és a pártrendszer átalakulása. A perszonalizálódás és prezidencializálódás folyamata a kétpártrendszerű országokban – mint Nagy-Britannia – különösen erőteljes volt. Magyarországon a rendszerváltás nyomán sokpártrendszer jött létre, az 1990-es évek második felében azonban – miként a pártrendszerről szóló fejezetben láthattuk – erőteljes bipoláris trend alakult ki, és megkezdődött a pártrendszer koncentrációja. A magyar politikában kialakult bipoláris trend is hozzájárult a politika fent leírt perszonalizálódásához.

3. 3. Magyar politika az ezredforduló után Láthattuk, hogy a lijpharti modellben a magyar politika a többségi és a konszenzusos ideáltípus között helyezkedett el. Ha a 1990-es évek során több vonatkozásban a többségi felé mozdult is el, a kormánnyal szembeni – a konszenzusos modellt jellemző – alkotmányos és politikai ellensúlyok az ezredforduló után is szerepet játszottak. Az alkotmánymódosításhoz szükséges konszenzuskényszer, az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok, valamint az államfői jogkörök és politikai mozgástér szerepe, a népi kezdeményezés és a népszavazás újra és újra mozgásba hozott intézménye, a területi önkormányzatok, mind-mind jelentős, a törvényhozás többségét bíró kormánnyal szemben is nap mint nap komoly politikai ellensúlyt jelentettek. A 251 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás kormányon belüli koalíciós partner “ellensúly”-szerepe is fennmaradt, sőt, miként 2004-ben láthattuk, a miniszterelnök saját frakciója lojalitását is elveszítheti – ami ellen a konstruktív bizalmatlansági szavazás intézménye csekély védelmet jelentett. Az ezredfordulót, de különösen 2002-t követően kiteljesedtek a prezidencializálódás tendenciái. 1998-99 után 2006-ban újra bebizonyosodott, hogy az alkotmány stabilitása nem jelenti a kormányzati rendszer változatlanságát; évtizedes elvek és konvenciók dőlhetnek meg a kormányzati rendszer szervezeti átalakítása következtében. Különösen felerősödött a magyar politika perszonalizációja és megkezdődött a politika bulvárosodása (Kiss 2003). Míg a jobboldalon változatlanul tartotta vezető szerepét Orbán Viktor, addig a baloldal többszöri kísérlet után egy új, “villámkarrier” révén a miniszterelnöki székbe jutott, majd választásokat nyert politikust, Gyurcsány Ferencet tudta sikerrel szembeállítani. A 2002-es, de még inkább a 2006-os választásokon a szavazók pártválasztása elsősorban vezércentrikus volt, miközben a szavazatokban a közpolitikai preferenciák alig játszottak szerepet (Tóka 2006). Az 1990-es években fokozatosan végbement a pártok és a politikai osztály professzionalizálódása (Ilonszki 2006). A 2002-es és 2006-os parlamenti választások során már korábban nem látott rivalizálás alakult ki a jelöltállításban: a politikussá válás (politikai tisztségek, pozíciók megszerzése) a korábbiakhoz képest kívánatosabb karrierúttá vált. Noha a pártok taglétszáma nemzetközi összehasonlításban kirívóan alacsony maradt (Tóka 2006), az ezredfordulótól kezdődően érezhetően erősödött a magyar közélet pártosodása. Nőtt a politikai és pártkapcsolatok szerepe az államhoz közvetlenül kapcsolódó társadalmi szférákban, noha a közszférát körülölelő szürke zónából a politikatudomány eszközeivel mindeddig csak a pártfinanszírozás kérdései voltak megragadhatóak (Juhász 2001; 2006). Az ezredforduló utáni magyar politika legfontosabb újdonsága a politikai participáció növekedése volt. Noha az európai átlagtól még mindig elmaradt, de a korábbiakhoz képest nőtt a választási részvételi arány. Az állampolgároknak a pártok által történő erőteljes mobilizációja korábban sosem látott szintet ért el, s nem korlátozódott a választási kampányok időszakára. Az állampolgári tiltakozás új, pártoktól – részben vagy teljesen – független formái is megjelentek, melyek csúcspontját a 2002-es választási kampány és a kormányfő lemondását követelő 2006-os őszi demonstrációk jelentették. Noha korábban úgy tűnt, hogy az alkotmány 1990 óta fennálló legitimitásdeficitje mellett kialakult az alkotmány relatív konszolidációja, ezt a 2006-os év belpolitikai eseményei megkérdőjelezték. Az ezredfordulóval kezdődő évtizedre a belpolitika főbb referenciapontjai között már háttérbe szorultak a rendszerváltás kérdései. Míg az 1990-es évek második felében a belpolitika tengelyében még a polgári (antikommunista) és a posztkommunista pártok közti ellentét, azaz a rendszerváltáshoz való viszony állt, addig a belpolitika spektruma az ezredfordulótól – de különösen 2002-től – jelentősen módosult, ideológiai és tematikai dimenzióban egyaránt. Tükrözte ezt a pártok politikai jelszavainak, szlogenjeinek átalakulása is. A kádárizmus ideológiaellenes technokrata politikai kultúrájában gyökerező, az 1990-es években politikai identitását kereső szocialista baloldal 2004-től a “gyurcsányizmussal” (Dessewffy–Deák 2005) már a globális piachoz való nemzeti versenyképesség megteremtésének jelszavával, a neoliberális és hagyományos baloldali gazdaság- és társadalompolitikai értékek blairi “harmadikutas” politikájának sajátos magyar ötvözetével próbálkozott. A politikai paletta másik oldalán az egységes jobboldal megteremtését célzó orbáni politika viszont az antiglobalista és protekcionista jelszavakig terjedt, miközben az a rendszerváltás posztkommunista örökségével szembeállított korábbi “polgári” jelszót 2006-ra az új rezsim nyerteseivel, “új arisztokráciájával” szembeni – a társadalmi veszteseknek szóló – “plebejus” politika váltotta fel. Szakpolitikai szinten pedig a rendszerváltás utáni privatizáció, kereskedelemliberalizálás, munkanélküliség kérdéseivel szemben olyan ügyek kerültek középpontba, mint amelyek az európai régi demokráciákban is hosszú ideje napirenden vannak (nagy elosztórendszerek, mint például az egészségügyi és nyugdíjrendszer átalakítása, felsőoktatás reformja). Noha a politikai tiltakozások között még találkozhattunk az “igazi” rendszerváltás követelésével, a magyar politikában az ezredforduló utáni évtizedében új korszak kezdődött: a rendszerváltás már legfeljebb csak szimbolikus referenciapontként jelent meg. Kulcsfogalmak demobilizációs stratégia demokrácia többségi és konszenzusos modellje


XVII. A magyar demokrácia természete. Összefoglalás kompetitív és kooperatív elitstratégiák perszonalizálódás prezidencializálódás

4. Ajánlott irodalom Angelusz Róbert – Tardos Róbert 2005: Törések, hálók, hidak. Választói magatartás és politikai tagolódás Magyarországon. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. Bozóki András 2003: Politikai pluralizmus Magyarországon. Budapest, Századvég. Csizmadia Ervin 2006: Politikai vezetők és politikai környezet I–II. Politikatudományi Szemle, 2006. 2–3. és 4. szám. 25–52. o. és 5–40. o. Fricz Tamás 2006: Az árok két oldalán. A magyar demokrácia természetrajza. Budapest, XXI. század Intézet. Karácsony Gergely (szerk.) Parlamenti választás 2006. Elemzés és adatok. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet Körösényi András 2001: Parlamentáris vagy elnöki kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Új folyam 20. szám, 3–38 o. (lásd még az írásról folytatott vitát: Századvég, új folyam, 22. szám (2001), 121–170. o.) Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László 1998: Magyarország évtizedkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány.


A magyar politikai rendszer Körösényi, András Tóth, Csaba Török, Gábor

Recommend Documents