A KÖZSZFÉRA ÉS A GAZDASÁG VERSENYKÉPESSÉGE

A KÖZSZFÉRA ÉS A GAZDASÁG VERSENYKÉPESSÉGE

Budapest 2007. május

1

Szerzők Báger Gusztáv egyetemi tanár, a Fejlesztési és Módszertani Intézet főigazgatója Bordás Mária főiskolai tanár, Budapest Corvinus Egyetem Versenyképesség Kutató Központ Chikán Attila egyetemi tanár, igazgató, Budapesti Corvinus Egyetem Versenyképesség Kutató Központ Czakó Erzsébet egyetemi docens, igazgató, Budapesti Corvinus Egyetem Vállalatgazdaságtan Intézet Imre Miklós dékán, tanszékvezető főiskolai tanár, Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar, Államigazgatási Tanszék Jenei György egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem Közszolgálati Tanszék Kovács Árpád elnök, Állami Számvevőszék Kuti Éva főiskolai tanár, Általános Vállakozási Főiskola Társadalomismereti Tanszék Szántó Dénes főiskolai tanársegéd, Budapesti Corvinus Egyetem Államigazgtási Tanszék Temesi István főiskolai adjunktus, Budapesti Corvinus Egyete, Államigazgatási Tanszék

Szerkesztette: Báger Gusztáv és Czakó Erzsébet Kiadásért felel: Báger Gusztáv főigazgató

A kézirat lezárva 2007. május 16. © Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ISBN 978-963-06-2578-4

2

TARTALOMJEGYZÉK

CHIKÁN ATTILA – KOVÁCS ÁRPÁD: BEVEZETŐ I. RÉSZ: KONCEPCIONÁLIS HÁTTÉR

7 11

1. Chikán Attila: A társadalmi koordinációs mechanizmusok és a közszféra

13

1.1. A társadalmi koordinációs mechanizmusok 1.1.1. Az egyes koordinációs mechanizmusok lényege 1.1.2. A közszféra szerepe az egyes koordinációs mechanizmusokban 1.1.3. A társadalmi koordináció dimenziói és kapcsolataik

14 14 15 19

1.2. A koordinációs mechanizmusok és a magyar társadalmi gazdasági fejlődés 1.2.1. A koordinációs mechanizmusok a szocializmusban 1.2.2. Az átmenet hatása a koordinációs mechanizmusokra 1.2.3. A társadalmi koordináció jelenlegi helyzete és kilátásai

22 22 24 26

1.3. Koordináció és közigazgatás a globális gazdaságban 1.3.1. A globalizáció és a koordinációs mechanizmusok 1.3.2. Napjaink globális fejlődésének új hatásai 1.3.3. Következtetések: a multinacionális vállalatok és a nemzetállamok 1.3.4. A globalizáció és a közigazgatás 1.3.5. A globális koordináció és a magyar közigazgatás: két kiemelés

29 29 32 35 36 37

II. RÉSZ: KÖZIGAZGATÁSSAL ÉS KORMÁNYZÁSSAL SZEMBENI KIHÍVÁSOK

47

2. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: A politikai és gazdasági szféra kapcsolatának fő vetületei – a minimális konszenzus alapjai

49

2.1. A pártpolitikától a közpolitikáig 2.1.1. Közszolgálat versus pártérdekek 2.1.2. A közszféra versenyképessége és az „ország-cél” politikai meghatározása

52 53 55

2.2. A közpolitika formálásának színterei 2.2.1. A közszféra egyes döntési szintjei és a versenyképesség összefüggése 2.2.2. A három színtű tagozódás 2.2.3. Az EU tagság: a régiók új szerepe 2.2.4. A központi irányítás és a helyi önkormányzatok 2.2.5. A három szint és az országműködés biztonsága, hatékonysága

58 59 59 60 64 68

2.3. A gazdasági érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra szerepe 2.3.1. A hagyományos érdekegyeztetés ellehetetlenülése 2.3.2. Az érdekegyeztetés kibővített köre, a civil szféra szerepe

69 69 72

2.4. A politikai ciklusváltások és a közszféra hosszú távú versenyképessége

76

3

2.5. A közpolitika szakmai alapjai 2.5.1. A közigazgatás mint a közpolitikák megfogalmazója és végrehajtásának koordinátora: a kialakult modell 2.5.2. Új modell?

82

2.6. Mégegyszer néhány fontos feltételről és feladatról 2.6.1. A politikai konszenzus lehetősége 2.6.2. A koalíciós kormányzás ára 2.6.3. A kormányzati szintek közötti interakciók mint konfliktusok

85 85 87 87

3. Temesi István: A regionalizáció és a regionális politikák az EU-ban

89

3.1. Gazdasági szerkezetátalakulás

90

83 84

3.2. A regionális fejlesztés politikája 3.2.1. A régiók, mint intézmények 3.2.2. A régiók, mint fejlesztési koalíciók 3.2.3. Lehetséges regionális fejlesztési stratégiák

91 94 96 103

3.3. Régiók az Európai integrációban 3.3.1. A régiók megjelenése az EU döntéshozatali szintjein 3.3.2. A régiók EU szintű kezelése 3.3.3. A régiók szerepei 3.3.4. A régiók jövője

106 107 115 119 125

4. Jenei György – Kuti Éva: A civil szféra szerepe — lehetséges feladatok és hatékonysági következmények

129

4.1. A piacgazdasági átmenet civil szereplői

130

4.2. A civil társadalom – mint erőforrás

132

4.3. A civil szervezetek szerepe – különböző elméleti megközelítések 4.3.1. A civil társadalmi megközelítés 4.3.2. A nonprofit elméletek 4.3.3. A társadalmi tőke szemlélet 4.3.4. A szociális gazdaság koncepciója 4.3.5. A harmadik szektor koncepciója 4.3.6. Szintetizálási kísérletek

134 136 138 140 140 141 142

4.4. A civil szervezetek szerepe – a magyarországi gyakorlat 4.4.1. Civil törekvések, „hétköznapi” civil társadalom 4.4.2. A nonprofit szervezetek szolgáltató szerepe

144 145 147

4.5. A civil társadalom szerepe a közigazgatás modernizációjában 4.5.1. Nemzetközi trendek 4.5.2. A civil társadalom erősödő szerepe: a „government”-től a „governance”-ig 4.5.3. A civil társadalom növekvő szerepének trendjei és a közintézményi reformtrendek közötti kapcsolatok

149 149 150

4.6. Az Európai Unió „governance” törekvései és a civil szervezetek 4.6.1. Hogyan erősíthető a civil társadalom? 4.6.2. A civil szervezetek helyzete az Európai Unióban

157 159 160

4.7. Előzetes megfontolások és javaslatok a magyar civil szervezetek reformjához

166

4

152

5. Czakó Erzsébet: A közszféra hozzájárulása a gazdasági versenyképességhez

171

5.1. Nemzetközi ajánlások és összehasonlítások 5.1.1. Egy tartalomra vonatkozó ajánlás az OECD-től 5.1.2. Koncepció és módszertan 5.1.3. A növekedés mikroszintű motorjai: a mikropolitikák területei 5.1.4. Az EU Enterprise Policy Scoreboard-jai – amit mérünk 5.1.5. Az eredményjelző területei és indikátorai

173 174 176 179 191 196

5.2. A közszféra vállalati kapcsolatai a vállalati versenyképesség előmozdítására 5.2.1. Az OECD mikropolitikáinak és az EU EPS-ének értékelése 5.2.2. Tanulságok

205 205 211

III. RÉSZ: A KÖZSZFÉRA ÁTALAKÍTÁSI LEHETŐSÉGEI ÉS KÉNYSZEREI NEMZETKÖZI ÉS HAZAI KONTEXTUSBAN

215

6. Jenei György: A közszféra nemzetközi modelljei és átalakítási folyamatai

217

6.1. Modernizációs és reformtrendek 6.1.1. Nyitott közintézményi rendszer 6.1.2. A közszféra teljesítményszínvonalának emelése 6.1.3. Az elszámoltathatóság és az ellenőrzés modernizációja 6.1.4. Az intézményi – szervezeti feltételek átalakítása 6.1.5. A piaci típusú mechanizmusok a közszolgáltatásokban 6.1.6. A közalkalmazottak foglalkoztatása és motivációja.

217 217 226 230 234 238 242

6.2. A közintézményi reformok fejlődési pályái 6.2.1. Fejlődési szakaszok és a reformok típusai

247 248

6.3. Ajánlások és tanulságok 6.3.1. A reformfolyamatok néhány általános tanulsága 6.3.2. Egyes országok fejlődési pályáiból levonható tanulságok

254 254 256

7. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: Korrupció és közigazgatás

269

7.1. A korrupciós jelenségek Magyarországon 7.1.1. Történelmi visszatekintés 7.1.2. A közelmúlt korrupciós jelenségeiről 7.1.3. Új korrupciós kockázatok

270 270 272 274

7.2. Korrupció mibenléte 7.2.1. A korrupció mai értelmezése 7.2.2. A korrupció lehetséges okai 7.2.3. A politikai semlegesség hiánya és a korrupció

279 279 281 284

7.3. A korrupció elleni fellépés fő irányai a közigazgatásban 7.3.1. Hivatalnokok javadalmazási reformja és a korrupció 7.3.2. A köz- és magánérdekek szétválasztása és szabályozása 7.3.3. A hierarchián belüli korrupció

285 286 289 290

7.4. Összegzés – tanulságok és következtetések

291

5

8. Bordás Mária: A gazdasági közigazgatás hatékonysága

293

8.1. A gazdasági közigazgatás hatékonysága 8.1.1. Az állam szerepe a gazdasági közigazgatásban 8.1.2. Piaci elvek a közszolgáltatások szervezésében 8.1.3. A gazdasági közigazgatás: üzleti elvek és hatékonyság

295 295 297 300

8.2. Hatékonyság a gazdasági közigazgatás területein 8.2.1. Gazdasági közigazgatás és a gazdaságpolitikák alakítása 8.2.2. Hatékonyság és szervezeti reformok 8.2.3. A gazdasági közigazgatás jogalkotó tevékenysége 8.2.4. Magánjogi intézmények alkalmazása a gazdasági közigazgatásban 8.2.5. A gazdasági közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége

303 303 305 309 311 315

8.3. Közszolgáltatások és a hatékonyság 8.3.1. Közszolgáltatások és a piacosítás

318 319

9. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: A közpénzek felhasználása és a kormányzati felelősség: teljesítmény, ösztönzés, elszámoltathatóság

331

9.1. A kormányzati irányítás: a többdimenziós tudatosság 9.1.1. Változik az állam szerepe 9.1.2. Előretekintő költségvetés 9.1.3. A közigazgatás korszerűsítése

333 333 335 337

9.2. A közszféra működésének teljesítménye és hatékonysága 9.2.1. A közszféra működésének modelljei – hatékonysági kérdések 9.2.2. A humán-tőke értékelése, teljesítménye, ösztönzése

340 340 345

9.3. Átláthatóság és elszámoltathatóság 9.3.1. Az átláthatóságról 9.3.2. Az elszámoltathatóságról 9.3.3. A közpénzügyi szabályozás megújítása

349 349 353 354

9.4. A pénzügyi ellenőrzés mint a közszolgáltatási hatékonyság javításának eszköze 9.4.1. A nemzetközi fejlődési tendenciák 9.4.2. Az Állami Számvevőszék hozzájárulása a közszféra reformjához 9.4.3. Az állami ellenőrzés rendszerének fejlesztése

364 364 365 367

FELHASZNÁLT IRODALOM

371

6

Chikán Attila – Kovács Árpád: Bevezető Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet felkérésére a Budapesti Corvinus Egyetem Versenyképesség Kutató Központja 2006. februárjában kidolgozott egy kutatási koncepciót a hazai közszféra versenyképességének többirányú elemzésére azzal a céllal, hogy elősegítse a közszektor korszerűsítését, a célszerű irányok kijelölését, a bonyolult feladatok meghatározását és megoldását. E kutatási koncepció vitáján – amelynek résztvevői voltak Kovács Árpád az ÁSZ elnöke és Báger Gusztáv az ÁSZ FEMI főigazgatója, valamint Chikán Attila, Czakó Erzsébet, Imre Miklós és Jenei György a BCE Versenyképesség Kutató Központ képviseletében – tovább pontosítottuk azokat a területeket, amelyekre hazai empirikus kutatásokat megalapozó műhelytanulmányok elkészítését határoztuk el. Az a döntés született, hogy a kutatómunkát két szakaszban végezzük el. Az első szakaszban a hazai és a nemzetközi tények, tendenciák feltárására, a közszféra helyzetének diagnosztizálására összpontosítunk, jelezve azokat a kérdéseket, témákat is, amelyek továbbgondolására a szükség van. Erre alapozva – a második szakaszban – kerülhet sor érdemi javaslatok kidolgozására, a hatásos terápia felvázolására. A döntés mögött az a felismerés húzódik meg, hogy a közszféra önmagában és általában is rendkívül összetett, bonyolult, de különösen vonatkozik ez az úgynevezett rendszerváltó országok közszférájára – ez tudvalevően az egész társadalom felett bábáskodó, mindenkiről gondoskodó (gondoskodni akaró) szocialista államiságból nő(tt) ki, annak lebontásának a terméke. Ez esetben tehát nem pusztán a társadalmi-gazdasági fejlődés új mozzanatai által megkövetelt korszerűsítést kell(ett) végrehajtani, de meg kell küzdeni a múlt „kísértéseivel”, az „illúziókkal” is. Ez még akkor is jóval nehezebb ezekben az országokban, így Magyarországon is, mint a fejlett országokban ha valami hasonló azért ott is végbement, végbemegy: tudniillik a jóléti állam leépítése, lebontása, illetve a magánszféra ebben történő szerepvállalása. A kutatások végzésére az ösztönzött bennünket, hogy azt látjuk, miközben a rendszerváltás óta eltelt időszak alatt kialakult és működik a gazdaság piaci modellje, a jelentős gazdasági, társadalmi és politikai változások felszínre hozzák a szakmai és politikai vitákban egyaránt, hogy a közszféra működésében is egyre nagyobb teret kell engedni piacgazdasági jellemzőknek, módszereknek. A hazai szakmai és politikai retorikában mindenesetre konszenzus alakult ki abban, hogy szükség van a közszféra reformjára, korszerűsítésére. A megváltoztatandó területeket, a változtatások irányait és a

változtatások

hogyanjait

tekintve

azonban

nem

beszélhetünk

konszenzusról.

Olyan

tanulmányokról és elemzésekről sem volt és most sincs tudomásunk, amelyek hazánkra

7

konkretizáltan megfogalmaznák, hogy a globális társadalmi és gazdasági folyamatok közepette milyen szerepek várhatnak a közszférára, amelyek a társadalmi konszenzus kialakításának alapjait is szolgálhatnák. Azért kezdtük el közös kutatásunkat, hogy szakmai igényességgel exponáljuk és feltárjuk a közszféra működésének legfőbb problémáit, s felvillantsunk néhány olyan területet, amelyen újra kell gondolni a közszféra szerepét. Ez a tanulmánykötet az exponálás fázisának eredményeiről ad áttekintést a kutatás első szakaszában elkészült analitikus műhelytanulmányokat tartalmazza. Az elkészült tanulmányokat a könnyebb áttekinthetőség végett három csoportba soroltuk. Az elsőbe a közszféra és versenyképesség, azaz a kutatásunk tárgyát képező problémakör elvi-koncepcionális alapjait tartalmazó Chikán Attila tanulmány tartozik, amely a közszféra szempontjából veszi górcső alá a társadalmi koordinációs mechanizmusokat, különös tekintettel a globalizáció érájára, a gazdasági növekedést befolyásoló hatásukra. Külön kitér arra, hogy az EU tagság miképpen hat a közigazgatásra, illetve a multinacionális vállalatok, jelenléte, működése mit jelent a nemzetállamok számára. „A közigazgatással és kormányzással szembeni kihívások” című fejezet négy tanulmánya hazai és nemzetközi tapasztalatok alapján a legfontosabb kihívásokat exponálja. Elsőként Báger Gusztáv és Kovács Árpád az „itt és most” szükséges minimális politikai konszenzus alapjait vázolja fel. A szerzők elemzik a közpolitika formálásának szintjeit, ezeknek és a versenyképességnek az összefüggéseit. Foglalkoznak a civil szféra és az érdekegyeztetési mechanizmusok szerepével, hatásukkal a közszféra és a gazdaság versenyképességére, valamint a közszféra kialakult és működő modelljeivel, jelezve az új modell célszerű körvonalait. Nem kis érdeklődésre tarthatnak számot a politikai feltételekről, ezek magyarországi helyzetéről kifejtettek, s az a szemlélet, miszerint a közszféra működése, minősége kizárólag az adott nemzetállam társadalmi-gazdasági-politikai egészében, integritásában értelmezhető és érthető meg. Ezt követően kerül sor az általunk legkiemelkedőbbnek tartott területek nemzetközi tapasztalatainak áttekintésére. Temesi István tanulmánya a regionalizáció témakörét vizsgálja. Elemzi, hogy a régiók milyen szerepet játszhatnak a közszférában mint intézmények, mint fejlesztési „koalíciók”. Részletesen felvázolja az EU regionális politikáját, beágyazva a régiók megjelenésének, kialakulásának, működésének folyamatába. Külön érdeklődésre tarthat számot az, amit a szerző a régiók jövőjéről ír az EU kereteiben. Ezt követően Jenei György és Kuti Éva munkája a civil szféra létével és működésével kapcsolatos nemzetközi tapasztalatokat és általánosítható elvi ismereteket összegzi. Részletesen ismertetik a 8

szerzők a civil szférával kapcsolatos különféle elméleti felfogásokat, az ezek szintetizálására történt kísérleteket. A tanulmány során kitérnek a hazai helyzetre külön is, az úgynevezett „hétköznapi” civil társadalomra, valamint a nonprofit szervezetek szolgáltató, sok esetben karitatív szerepére. Kiemelendő az a befejező rész, amelyben Jenei és Kuti a nemzetközi háttérbe beágyazva kérdések sokaságát fogalmazza a magyar civil társadalom fejlesztését, reformját illetően. Czakó Erzsébet írása az mutatja be, hogy a gazdasági versenyképesség formálására milyen ajánlásokat fogalmaztak meg nemzetközileg a közigazgatás számára. Különösen érdekesek azok a gondolatok, amelyeket a tanulmány a humántőkével való gazdálkodás újszerű követelményeiről, illetve a közszféra vállalati kapcsolatairól, az OECD mikropolitikáiról kifejt. A kötet záró része „A közszféra átalakítási modelljei és lehetőségei” címet viseli. E részben elsőként Jenei György ad áttekintést az e téren a fejlett piacgazdaságokban megvalósult átalakítási modellekről és azok eddigi eredményeiről. A tanulmány tartalmi gazdagságát jól jellemzi, ha pusztán az áttekintett témák legfontosabbjait említjük: a nyitott intézményi rendszert, az elszámoltathatóság, a teljesítménymérés modernizációját, a brit, a német és az új-zélandi reformfolyamatok részletes taglalását. Ezt követően a korrupció és a közigazgatás viszonyát taglalja Báger Gusztáv és Kovács Árpád tanulmánya. A szerzők elemzik a korrupciós jelenségeket, az új korrupciós kockázatokat. Különösen fontos az a rész, amelyben a politikai semlegesség hiányát, ennek hatását a korrupcióra veszik górcső alá, s kimutatják, hogy még a „hierarchián belüli” korrupció esetében is ott van a háttérben a magánszféra. Foglalkoznak azzal, hogy bár a korrupció teljesen nem számolható fel, jelentős eszközök állnak rendelkezésre, hogy azt erőteljesen visszaszorítsák. Ezek közül mindenekelőtt a teljes társadalmi nyilvánosságot, az ellenőrzést, a foglalkoztatásban szükséges reformokat, a politikai semlegességet, a civil társadalom érdemi szerepét lehet kiemelni. Bordás Mária munkája azt mutatja be, hogy a gazdaságot érintő közigazgatás hatékonysága mely területeken és hogyan értelmezhető. Külön kitér a hatékonyság és a szervezeti reformok összefüggéseire, illetve azokra a hatékonysági kockázatokra, amelyek a gazdasági közigazgatás jogalkotó tevékenységéből erednek túlszabályozottság esetén. Nem kevésbé érdekesek azok a gondolatok,

amelyeket

az

állami

tulajdon

kezelésének,

a

közpénzek

felhasználásának

hatékonyságáról papírra vet a szerző. A fejezet és a kötet utolsó tanulmánya amely Báger Gusztáv és Kovács Árpád munkája a közpénzek felhasználása szempontjából elemzi a kormányzati felelősséget és tesz javaslatokat annak fokozott érvényesítésére. A tanulmány kimutatja, hogyan változik (változott) az állam szerepe az új feltételek között, hogy a közszféra teljesítmény- és

9

hatékonyságjavulásában mennyire fontos szerepe is van a humántőkének, az átláthatósági, elszámoltathatósági követelmények érvényesítésének. Értelemszerűen a szerzők nem kerülhették meg azt a kérdést, hogy az Állami Számvevőszéknek közvetlen szerepe is van és lehet a közszféra reformjában, nem beszélve a pénzügyi ellenőrzés hatásosságának javításáról. Kutatási munkánk első szakasza lezárult. Ennek eredményessége az elkészült tanulmányokon, a köteten mérhető le. Tudjuk: eddigi eredményeink alapján több kérdést tudunk megfogalmazni, mint választ – ám éppen ebben látjuk munkánk folytatására az egyik biztatást. Szükséges hazai empirikus kutatásokat végezni, s ezek eredményeivel szembesíteni a „élenjáró” nemzetközi gyakorlatot, különösen annak adaptálhatóságát. De ezt követeli az is, hogy konkrétabban, effektíve hozzájáruljunk a hazai reformfolyamatok eredményességéhez, az ország sikeres felzárkóztatásához.

Budapest, 2007. május 17.

10

I. RÉSZ: KONCEPCIONÁLIS HÁTTÉR

11

12

1. Chikán Attila: A társadalmi koordinációs mechanizmusok és a közszféra Bevezetés A magyar gazdaság és társadalom fejlődési pályáját és lehetőségeit – megítélésem - szerint a következő egy-másfél évtizedben bizonyosan döntően meghatározzák az intézményi szerkezetben és működésben végbemenő változások: azok az elvek, keretek és módszerek, amelyek alapján a társadalom és a gazdaság működésének szabályozása és irányítása végbemegy. Ezen állítás alátámasztására hadd idézem fel azt az általánosnak mondható véleményt (az egyes elemzések rendszerint csupán a hangsúlyokban térnek el egymástól), hogy a fejlődési pályánkat három tényező formálja: − a közszférában (oktatás, egészségügy, nyugdíjrendszer, regionális irányítás) szükséges alapvető társadalmi reformok megvalósítása; − a gazdaság stabilitását biztosító, az euró minél gyorsabb bevezetéséhez vezető összehangolt és prudens monetáris és fiskális politika; − az Európai Unióból érkező igen jelentékeny támogatás fogadására és célszerű felhasználására való képesség. Világosan látható, hogy ezek a tényezők mind szoros összefüggésben vannak a társadalmi tevékenységek szervezésének és irányításának módjával, − legáltalánosabban szólva − a társadalmi koordinációs mechanizmusokkal. A közszféra és a versenyképesség kapcsolatát elemző kutatásokban kulcskérdés ezen mechanizmusok működésének vizsgálata, hiszen a közigazgatás az, amely a társadalmi koordináció vezénylésére szakosodott, s ezen keresztül alapvető befolyása van a társadalmi működés eredményességére, az ország versenyképességére, amelynek a modern társadalmakban (s Magyarországon, mint a kutatásokból kiderül, különösen) a közszolgáltatások rendkívül fontos összetevőjét képezik.. Jelen tanulmányunkban először vizsgáljuk, mely koordinációs mechanizmusok és hogyan érvényesülnek a modern társadalmakban, foglalkozunk a közszféra szerepével, s azzal, hogy miként alakultak/alakulnak ezek a tényezők Magyarországon. Ezt követően kiterjesztjük az elemzést a globális koordináció kérdéseire − hazánk nemzetközi nyitottságának mértéke ezt mindenképpen szükségessé teszi −, s ezen keresztül vezetjük le két olyan téma tárgyalását, amelyek kulcsfontosságúak a hazai fejlődésben: az Európai Unióhoz és a multinacionális vállalatokhoz való viszony kérdéseit.

13

1.1. A társadalmi koordinációs mechanizmusok A társadalmi koordinációs mechanizmusok a munkamegosztásban specializálódott egyének és szervezetek tevékenységének összehangolását célozzák. Adam Smith (1776) óta tudjuk, hogy a specializáció növeli a gazdaság (és a társadalom) egyes szereplőinek hatékonyságát a saját specializált területükön való működésben. Az egyes szervezeteknek (és a társadalom egészének) eredményességéhez azonban az egyes szereplők hatékonyságán túl el kell érni azt is, hogy az egyedi viselkedések (és a következtükben előálló teljesítmények) valamint ezek kölcsönhatásai a társadalom számára kívánatos állapotot idézzenek elő. A koordináció megvalósításához többféle eljárás alkalmazható. Ezen mechanizmusoknak öt alapesetét vizsgáljuk. A Kornai János által megfogalmazott (Kornai, 1983) négy mechanizmuson (a piaci, a bürokratikus, az etikai és az agresszív koordináció) felül, ötödikként a Holland Tervezési Hivatal által kooperatív tranzakcióknak nevezett (Kovács, 2005) a szereplők kialkudott együttműködésére épülő koordinációs mechanizmussal is foglalkozunk − kutatásunk céljának megfelelően, arra fókuszálva, hogy mi a közszféra szerepe a társadalomban az egyes koordinációs mechanizmusok illetve alkalmazásuk esetén. A fentiekben megnevezett koordinációs mechanizmusok részletes elemzése nem tárgya tanulmányunknak − csak annyiban térünk ki az egyes mechanizmusokra, amennyiben ez a közszféra szerepének tárgyalásához szükséges.

1.1.1. Az egyes koordinációs mechanizmusok lényege A piaci koordináció horizontális kapcsolatokra, egyenrangú szereplők megállapodására épül. A szabályozó szerepét a felek kölcsönös megegyezésén (alkuján) alapuló piaci ár tölti be, a koordináció alanyai a vevők és az eladók. Utóbbiak saját (specializált) tevékenységük eredményét a kialakult piaci ár megfizetése esetén bocsátják a vevők rendelkezésére. Bürokratikus (szervezeti) koordináció esetén a tevékenységcsere a bürokratikus hierarchiában magasabban elhelyezkedő aktor (a koordinátor) utasítására megy végbe. A felek között aláfölérendeltségi viszony van, a szabályozás eszköze az utasítás. Az etikai koordináció során egyenrangú felek önkéntes együttműködése történik: a kapcsolatok itt ritkán monetizáltak, a koordináció bizonyos (kölcsönösen elfogadhatónak tartott) értékek, társadalmi normák alapján létrejött tevékenységcserére irányul.

14

Az agresszív koordináció az alá-fölérendeltségi kapcsolatokban, erőfölény alapján megy végbe: az történik, amit az erősebb fél akar. Alkalmazására (amelyet jogi háttér nem legitimál) általában akkor kerül sor, ha az előzőekben említett négy mechanizmus egyike sem működik, azaz, az agresszív mechanizmus a koordinációs vákuum betöltésére irányul. A kooperatív tranzakciók átmenetet jelentenek a piaci és a bürokratikus koordináció között, amennyiben a piaci szereplők és a felettük a bürokratikus szabályozás elveinek megfelelően felügyeletet gyakorló állami intézmények között létrejövő, üzleti jellegű kapcsolatokat írják le. Ezek szabályozása sajátos, a piaci és bürokratikus koordináció elemeit is magában foglaló módon történik. A fentiekben összefoglalt koordinációs mechanizmusokat eredetileg nemzetállami keretekben értelmezték. A globalizáció azonban napjainkra szükségessé tette ezen keretek kitágítását, hiszen a koordináció számos vonatkozásban túllépi a nemzeti kereteket: gondoljunk a multinacionális vállalatok szerepére a piaci koordinációban, vagy arra a tényre, hogy például a WTO-ban az EU tagországok már nem tárgyalhatnak közvetlenül, hanem csak az EU-n keresztül (megváltozott a bürokratikus koordináció színtere), vagy az orosz gázcsap-elzárásokra, mint a nemzetközi agresszív koordináció példájára. Szükséges tehát, hogy a társadalmi koordinációs mechanizmusokat nemzetközi keretben globálisan is tárgyaljuk – erre kerül sor a 3. részben.

1.1.2. A közszféra szerepe az egyes koordinációs mechanizmusokban A közszféra elemei a koordinációs mechanizmusokat tekintve fontos szerepet töltenek be, azonban az egyéb területek között a kiemelt szerep közigazgatást illeti meg. A közigazgatás a társdalomnak azon szférája, amelyik kifejezetten a koordinációra specializálódott. A mi vizsgálati szempontjainkat alapul véve hármas feladatkört lát el: ƒ

szabályoz, befolyásol, jogi-intézményi kereteket ad a társdalom valamennyi szférája számára (beleértve saját magát is);

ƒ

szolgáltat: a humán és a reál infrastruktúra kialakításának, közösségi szolgáltatások (oktatás, egészségügy) nyújtásának szabályozásával, rendszerének kialakításával és működtetésével környezetet teremt a társadalmi szférák számára;

ƒ

érdekvédelmet nyújt azok számára, akik erre rászorulnak illetve nem képesek érdekeiket artikulálni, érvényesíteni (hátrányos helyzetű rétegek, illetve a természeti környezet).

15

A piaci koordinációban részt vevő felek számára a közigazgatás lényegében a működési feltételeket illetve a szabályrendszer kereteit határozza meg. A felek önként és egybehangzó akarat alapján vesznek részt egy-egy tranzakcióban, azonban nem lenne gazdaságos (sőt valószínűleg lehetséges sem), ha ezeknek a tranzakciós kapcsolatoknak a feltételeit egyenként, zérusról indulva állapítanák meg. Létezik tehát minden országban egy olyan szabályozórendszer, amely az egyes kapcsolatok számára meghatározza és biztosítja a környezetet, a feltételeket (például a versenyszabályozás, vagy a szerződéses kapcsolatok szabályozása). A bürokratikus koordináció nemzetállami szinten történő megvalósításának fő letéteményese a közigazgatás, de ezt a funkciót nem egyedül tölti be. A munkamegosztásban, mint egyéb helyeken kifejtjük, másokkal is érintkezik, s mint a 3. részben látni fogjuk, mintegy közvetít a nemzeti szintű koordinációt − esetenként döntő módon − befolyásoló nemzetközi környezet/nemzetközi bürokratikus koordináció és a nemzeti intézmények között. A közigazgatási hierarchia legfőbb jellemzői közé tartozik a belső összetettség (beszélnünk kell például szervezeti, funkcionális, regionális hierarchiákról), valamint az, hogy a közigazgatásnak koordinálnia kell ƒ

önmagát,

ƒ

a többi koordinációs mechanizmus működését,

ƒ

a koordinációs mechanizmusok kapcsolatát.

Ezek a koordinációs sajátosságok egy komplex hálózatot hoznak létre. Ezt a hálózatot sokszor úgy modellezik, mint amely egészében, holisztikus egységként végzi a koordinációt − a valóságban azonban ez távolról sincs így, a hálózat relatíve önálló, egyedi érdekekkel (és sokszor értékekkel) rendelkező szervezetekből és egyénekből áll. Ez a fajta belső felépítés a bürokratikus koordináció reformjainak talán legfőbb akadályát jelenti. Az etikai koordináció egy adott országban megvalósuló módja döntően társadalmi tényezőktől, történelmi hagyományoktól, kultúrától függ, de igen fontos szerepe van benne a közigazgatásnak is: azoknak az intézményi, jogi feltételeknek a megteremtésével és működtetésével, amelyek között az etikai koordináció intézményesülhet, s hatást fejthet ki a társadalom működésére. Kornai egyik fontos tétele, hogy az etikai és az agresszív koordináció instabil, és hajlamos rövid idő alatt a két alapvető mechanizmus, a piaci vagy bürokratikus koordináció valamelyikébe való átmenetre. Az etikai alapon létrejövő társadalmi mozgalmak gyakran küzdenek az intézményesülés ellen (deklarálják nonkomformitásukat, nem működtetnek „hagyományos” értelemben vett vezető 16

szervezeteket, stb.), s tartózkodnak tevékenységük piaci alapokra helyezése ellen is, a transzformáció azonban az esetek jó részében gyorsan végbemegy – ellenkező esetben a szóban forgó mozgalom szétesik, feloszlik. (Nagy kérdés, hogy az erősen intézményesült formában működő globális NGO-k (civil szféra), illetve helyi képviseleteik, tagozataik mennyiben tekinthetők a bürokratikus koordináció részének.) Az a tapasztalat, hogy minél közelebb van egy civil szervezet tevékenysége a napi politikához, annál kevésbé képes az etikai alapú szerveződést megőrizni. A bürokrácia önkiteljesítő hajlama, s a politikai érdekek nagyon erős szívóhatást gyakorolnak arra nézve, hogy a koordináció jellege megváltozzon, s az etikai koordináció helyett a bürokratikus/politikai szférába bevonható, s ezáltal jobban ellenőrizhető, befolyásolható szervezet jöjjön létre. Némiképp más a helyzet a szigorúan szakmai szervezetekkel kapcsolatban. Ezeknek érdemi szerepe van a normaképzésben, a szakmai standardok felállításában, ezeknek az oktatás/képzés útján történő emelésében, s nem csekély mértékben végeznek szakmai lobbi tevékenységet is. Ezeket a szervezeteket az üzleti szféra közös érdeke tartja el/tartja fenn, a szakmai színvonal emelése mellett fontos célként tételezve fel épp a kormányzati szférával való kapcsolatot, a bürokratikus koordináció befolyásolását. Jó esetekben (s ez szinte meglepően gyakran megvalósul) ezek a szervezetek képesek arra, hogy ne egyszerűen tagjaik egyéni érdekeit védjék, támogassák, hanem átfogóbb célokat valósítsanak meg. A felvetések, javaslatok, vélemények befogadásának mértéke jelentősen befolyásolja a civil szervezetek működését – és itt jelentkezik a közszféra igen jelentős szerepe.A civil szervezetek sikerének igen gyakran fontos, ha nem legfontosabb mércéje ugyanis éppen itt van: minél inkább „hallgatnak rá”, annál nagyobb terepe van a kreativitás kibontakoztatásában, az aktivitásnak. Negligálásuk ugyanakkor könnyen vezet e civil szervezetek − alapvetően önkéntes alapon csatlakozott, ezért fizetést vagy más kompenzációt nem igénylő − tagjainak elkedvetlenedéséhez, s ezek a szervezetek így könnyen megszűnhetnek − vagy agresszívakká válhatnak. A kooperatív tranzakciókra épülő koordinációs mechanizmusokban is igen jelentős a közigazgatás szerepe. Ezek a mechanizmusok ugyanis két erő kiegyensúlyozására építenek: a piaci-üzleti szféra pénzügyi erejére és a közszféra stabilizáló, céltételező és szabályozó erejére, azaz a két fő koordinációs

mechanizmus

lényegi

elemeinek

összekapcsolására.

Ezen

koordinációs

mechanizmusnak ki kell elégítenie a piaci koordináció támasztotta profitszerzési igényeket és a bürokratikus koordináció hatalomgyakorlási elveit egyaránt. (Ezen kapcsolatrendszer tipikus példáiként említik meg a társadalmi érdekegyeztetés mechanizmusait − így a bérekre, szociális

17

intézkedésekre vonatkozó alkufolyamatokat − és a PPP (public-private-partnership) típusú együttműködéseket. A valódi kezdeményező szerep, s a végleges döntéshozatal lehetősége itt egyaránt a közszféra kezében van, politika-alkotó és szabályozó funkciójánál fogva. Látunk példákat arra is, hogy az üzleti szféra kezdeményez lényeges egyeztetéseket, vagy projekteket, ez azonban a ritkább esetek közé tartozik, s a döntésben a meghatározó szerep ekkor is a közigazgatásé. A piaci elemek e döntésekben elsősorban a közigazgatás által képviselt politikai célok pénzügyi megvalósításában, a feltételteremtésben érhetők tetten. Az agresszív koordináció elemei a modern társadalmakban általában éppen a közszférával szembeni elégedetlenség kifejeződéseként jelennek meg. Ez az elégedetlenség olyan társadalmi intézkedések következtében mutatkozik, amelyek relatíve erős érdekérvényesítési képességgel rendelkező csoportok tiltakozását váltják ki, másrészt azokban az esetekben, amelyekben az ilyen csoportok úgy érzik, hogy a közszféra nem védi meg őket a piaci szférában hozott, a lakosság egy részét negatívan érintő döntésekkel (lásd például a privatizációs döntések egy része) szemben. Egy sajátos, agresszív mechanizmusokat (tüntetéseket, sztrájkokat) kiváltó eset az, amikor a közszférán belüli döntésekkel szemben következik be agresszív válasz: ez rendszerint a közigazgatásnak néhány, a közszolgáltatások területén hozott intézkedésének következményeire épül. Látjuk tehát, hogy a közigazgatás alapvető szerepet kap abban, hogy mikor melyik koordinációs mechanizmus kerül előtérbe a társadalom irányításában. Ez pedig döntően a politika befolyása alatt áll, illetve a társadalom mélyrétegű, hosszú távú fejlődésének alapvető értékválasztásaira épül. Külön kell még szólnunk a társadalmi koordinációs mechanizmusok és a közszféra másik fő területének, a közszolgáltatásoknak a kapcsolatairól. Itt is a közigazgatás játssza a kulcsszerepet, amelynek említett hármas funkciója (szabályozás, szolgáltatás, érdekvédelem) különösen nagy erővel jelentkezik a közszolgáltatásokra nézve. A szabályozó funkció annak eldöntésére szolgál, hogy a közszolgáltatások egyes területein milyen koordinációs mechanizmusok működjenek. Az oktatás, az egészségügy, a szociális biztonság, a nyugdíjrendszer mai kérdései, az átalakításukat célzó intézkedések, reformok elsősorban épp akörül forognak, hogy melyek legyenek az egyes területeken a koordináció fő elemei, hogyan keveredjenek ezek. Nem feladatunk e helyütt az egyes szolgáltatások reformjának részletes tárgyalása, csupán felvillantunk néhány, a koordináció és értékválasztás szempontjából különösen lényeges területet. Ilyen az oktatásügyben például a felvételi szabályozás, a tandíj és a PPP építkezések ügye. Ma egy hihetetlen

zagyva

rendszer

működik:

az

állam,

különböző

megfontolásokból

átfogó

rendszergondolkodás nélkül vegyíti a különböző mechanizmusokat. (Érdemes lehet a kutatás egy

18

következő fázisában az oktatásügy, s talán a többi alrendszer − egészségügy, nyugdíj részletes elemzése a koordinációs mechanizmusok szempontjából). A közigazgatásnak ezekben az esetekben a szabályozó szerepe kerül előtérbe: ez határozza meg a többi elemet (a szolgáltatást és az érdekvédelmet). A felsőoktatási tandíj általánossá tétele ilyen szabályozási kérdés − az ezzel kapcsolatos fő kifogások éppen a szolgáltatás (amelynek a minőségjavulása nem következik a tandíj bevezetéséből, különösképpen azért, mert a megszorító intézkedések következtében a felsőoktatásból kivont pénz lényegesen meghaladja a várható tandíjbevételt) és az érdekvédelem (a hátrányos helyzetű diákok tanulásának elősegítése) oldaláról merülnek fel. Hasonló ellentmondásokat találunk az egészségügyi vagy a nyugdíjrendszer területén. Ezeknek oka annak az átfogó társadalompolitikai értékrendnek a hiánya, amelyek vezérelnék a koordinációs mechanizmusok közötti választást. Az a körülmény, hogy a politika az elmúlt másfél évtizedben hazánkban lényegében a rövid távú céloknak megfelelő magatartást tanúsított, nem tette lehetővé, hogy a hosszú távon érvényesülő társadalmi érdekek, értékek, a szabályozásban kellő szerepet kapjanak. A politikai erők részterületekre koncentráló, ott könnyen elérhető eredményekre figyelő, a politikai (és nem társadalmi!) érdekekre épülő programalkotó és tényleges társadalomirányító tevékenysége oda vezetett, hogy nincs konszenzus a társadalmi koordináció legelemibb összefüggéseire nézve sem. Ez szinte lehetetlenné teszi az egyes területeken dolgozó szakértelmiség érdemi bekapcsolódását a koordinációba, mert túlságosan súlyos, szinte feloldhatatlan ellentmondások működnek keményen bebetonozva a szakmai rendszerekbe.

1.1.3. A társadalmi koordináció dimenziói és kapcsolataik Egyértelmű, hogy bármely társadalomban megvannak valamennyi koordinációs mechanizmus elemei, s lényeges az is, hogy szükség is van rájuk. Valamennyi mechanizmusnak vannak előnyei és hátrányai − kijelölhetők azok a társadalmi koordinációs dimenziók, amelyeknek megjelenését az egyes koordinációk megvalósítják. A piaci koordináció színtere a piac, ahol az aktusok az egyes szereplők önérdekkövető magatartásának jegyében zajlanak le, oly módon, hogy megkeresik-megtalálják az önérdekek olyan részhalmazait, amelyekben kölcsönösen előnyös megállapodásokat köthetnek. Ez teszi lehetővé, hogy a piaci mechanizmus dinamizálja a társadalmat, hiszen a szereplők önként (a megszerzett vagy vélt előnyös helyzet ismeretében) lépnek egymással kapcsolatba, abban bízva, hogy ez javítani fogja helyzetüket.

19

A bürokratikus koordináció esetén a társadalom irányításának, szabályozott viszonyok kialakításának igénye lép előtérbe. Nem lehet mindent az önérdekkövető magatartásra bízni, szükség van olyan mechanizmusokra, amelyek korlátokat szabnak az önérdekkövetésnek, meghatározva annak kereteit. Az ehhez szükséges hatalom forrása demokratikus társadalmakban a népakarat, amely jól-rosszul működő mechanizmusokon keresztül ismét csak az egyénre vezeti vissza az akaratnyilvánítást. Az ezen folyamtokban való részvétel is önkéntes, következményei azonban már jelentős (gyakran kötelező) következményekkel járnak az egyénre attól függetlenül, hogy részt vett-e a döntési mechanizmusokban. Az etikai koordináció a humán önzetlenségből a (közvetlen) kompenzáció nélküli adni akarásból táplálkozik. Ott jelenik meg, ahová a két alapvető mechanizmus ereje nem ér el. Eredendően egyoldalú és arra szolgál, hogy korrigálja a két alapvető mechanizmus okozta káros mellékhatásokat. Ott nyer nagyobb teret, ahol a társadalmi szolidaritás erősebb. Ez vagy abból ered, hogy a társadalom nagyobb része a maslow-i szükséglethierarchia magasabb fokán elégíti ki igényeit, és így módja van adni anélkül, hogy az ebből keletkező „veszteség” megrendítené saját szükséglet-kielégítési képességét, vagy épp ellenkezőleg, a tömegek társadalmi helyzete kiegyensúlyozottan alacsony fokú szükséglet-kielégítést tesz csak lehetővé, s így széles tere van a kölcsönös empátiának. A kooperatív tranzakciókhoz vezető mechanizmusok kiindulópontja az együttműködés, hangsúlyosan a két alapvető mechanizmust megvalósító intézmények között, de gyakran az etikai koordinációt megvalósító intézményeket is bevonva. Az együttműködés igénye azon a felismerésen alapul, hogy az alapvető mechanizmusok számos területen sokkal inkább kiegészíthetik egymást, mintsem egymás egyszerű helyettesítői lennének. A példaként korábban már kezelt PPP konstrukció például egyesíti magában a piaci szereplők tőkeerejét és rugalmasságát, valamint a bürokratikus koordináció stabilizáló, hosszú távú hatását. Végül az agresszív koordináció alapmotívuma a kényszerítés, amely két irányban is kihat. Egyrészt ez az az eszköz, amelyet az erősebb fél alkalmaz a gyengébb helyzetben lévővel szemben, amivel rábírja, hogy azt a tevékenységet és oly módon végezze, amire rá akarja venni. Másrészt pedig az agresszív koordináció kihívóan nem teljesíti a többi koordinációs mechanizmus működési feltételeit (például korrupció az üzleti világban, adóeltagadás a közigazgatási, azaz bürokratikus koordinációval szemben) − ilyenkor másokat arra kényszerít, hogy viseljék az ő magatartásából következő társadalmi károkozás következményeit. A kényszer motívuma abban az elrettentésben is megjelenik, ami a társadalom többi szereplőjét abban az irányban befolyásolja, hogy törekedjenek a

20

többi koordinációs mechanizmus hatékony alkalmazására − mint tudjuk ugyanis, az agresszív koordináció leginkább a többi mechanizmus mellett az esetleg megjelenő koordinációs vákuumot tölti ki. A fentiek alapján a társdalom egészének működését befolyásoló koordinációs mix az 1. sz.ábrán látható módon foglalható össze. 1. sz. ábra A társadalmi koordinációs mix összetevői

Nyilvánvaló, hogy valamennyi társadalomban megjelenik a fenti koordinációs mix valamennyi eleme. Egy adott társadalmat mélyen jellemez, hogy ezek milyen arányban vesznek részt a társadalom egészének működtetésében, illetve, hogy a fentiekben tárgyalt „tiszta” formák milyen módosulásokon mennek át az alkalmazás során. A következőkben azt tekintjük át, hogyan alakultak ezek a tényezők a magyar társadalom elmúlt időszaki működésében, s várhatóan hogyan fognak alakulni a közeli jövőben. Látni fogjuk, hogy a múlt árnyai ma is felettünk vannak, tárgyalásuk nélkül nem érthetők meg a jelen tendenciái sem, s nem leszünk képesek a jövőben sem a hatékony változtatásokra.

21

1.2. A koordinációs mechanizmusok és a magyar társadalmi gazdasági fejlődés Az alábbiakban a koordinációs mechanizmusok hazai megjelenési formáit tárgyaljuk, kiindulópontként a szocialista rendszer időszakát tekintve, majd az átmenettel és a jelenlegi helyzettel/kihívásokkal foglalkozunk. Látni fogjuk, hogy a változás/változtatás nem csupán szándék kérdése és csakis a korábbi időszak jellemzőinek tudatos figyelembevétele útján lehetséges. Számos kizárólag szervesen változtatható elem létezik a rendszerben, ez a politikai voluntarizmus lehetőségeit korlátozza − illetve, ha ezeket a korlátokat nem vesszük figyelembe, az súlyos torzulásokhoz vezet.

1.2.1. A koordinációs mechanizmusok a szocializmusban Az egyszerűség kedvéért „szocializmusnak” nevezem itt azt a negyven évet, amely 1949 és 1989/90 azaz a ”fordulat éve” és a rendszer nyilvánvaló összeomlása, az új rendszer működésének kezdete között eltelt. Ez a negyven év messzemenően nem volt homogén a koordinációs mix alkalmazott arányait illetően − megérne egy részletes elemzést a társadalmi koordinációs mechanizmusok deklarált és tényleges arányának alakulása. Itt mi most csak nagy léptékben tekintjük át ezt a korszakot, elsősorban az utóhatásokra összpontosítva. Deklaráltan és vállaltan a bürokratikus koordináció állt a fókuszban, végig az egész korszakban. A központ mindent-tudására és a centralizált döntéshozatalra épülő rendszerben paternalista államgépezet működött, amely meghatározó erővel befolyásolta a társadalom és a gazdaság szinte minden szegletét. (Nem tárgyaljuk itt külön az állam és a párt viszonyának kérdését, témánk szempontjából azonban fontos megjegyezni, hogy a bürokratikus koordinációnak − s így a közigazgatás működésének is − meghatározó eleme volt a duális szerkezet, amely az államapparátus és az állampárt változó szabályok melletti együttműködésére épült). A kezdetektől fogva, tendenciájában csökkenő intenzitással, de végig jelen voltak ebben a koordinációban az agresszív elemek: az ötvenes években, vagy a forradalom után erőteljesebben, de az ellenzék elfojtásában, vagy a gazdaság irányításának fő vonalát tekintve, (a „Mit szabad?” kérdésekre adott válaszokban, a magánkezdeményezések megakadályozásában) szinte az utolsó pillanatig. Ebben a helyzetben a piaci koordináció elemei nehezen érvényesültek. Hiányát már korán elkezdte érezni a rendszer, s ezért vezetett be egyre-másra piacos elemeket. (Az első fontosabb ilyen kezdetként mi a háztáji gazdaságok engedélyezésére utalunk, de ide tartoztak a maguk idejében a termelőszövetkezetek melléküzemágai, majd később a GMK-k, VGMK-k, a vállalati törvény többszöri módosításai, vagy a kétszintű bankrendszer kialakítása.) Ezek az elemek azonban nem 22

változtatták meg a rendszer alapjellegét, noha természetesen fontos hatásuk volt arra, hogy Magyarország relatíve felkészülten érkezett a piacgazdaság bevezetésének küszöbére. Kevés tér nyílt az etikai koordináció érvényesülésére is. Hagyományos intézményei (karitatív szervezetek, egyházak, civil szerveződések) háttérbe szorultak, vagy egyenesen tiltva voltak − ne feledjük például, hogy az egyesületi törvény, még komoly megkötésekkel is, csak 1986-ban lépett életbe. Természetesen voltak kifejezett etikai elemek a ”hivatalos” bürokratikus koordinációhoz kapcsolódva is (hiszen az egyenlőség gondolata a rendszer hivatalosan hirdetett ideológiájának egyik alapmotívuma volt), ezek azonban többnyire torz formában, a deklarált elvek és a tényleges működés közötti súlyos ellentmondásokkal terhelve jelentek meg. Aligha vitatható azonban, hogy a közszféra több területén (így az ingyenes orvosi ellátás, oktatás, vagy például üdülés terén) komoly méretű társadalmi csoportok kerültek a II. világháborút megelőző időszakhoz képest kedvezőbb helyzetbe. A paternalista állam önmagáról alkotott és a tömegekhez közvetített képéhez szorosan hozzá is tartozott a szociális „juttatások” állami eredetének hangsúlyozása. A kooperatív koordináció igen gyenge lábakon állt, vagy igazán nem is létezett. Az állami paternalizmusnak „nem volt szüksége” együttműködő partnerekre. A piaci koordináció csekély jelentősége nem indokolta a két szféra közötti hidak kiépítését. A munkavállalói érdekképviselet ellátása a közvetlen pártirányítás ellenőrzése alatt álló szakszervezetek kezében volt, egyenrangú felek híján nehéz lenne itt kooperációról beszélni. Némi túlzással azt mondhatnánk, hogy az egész társadalom közszféra volt, igaz, a szónak a sajátos értelmében. A bürokratikus koordinációval végzett szabályozás és a hozzá szorosan tapadó, az agresszív koordináció eszközeit használó kényszerítés motívuma a közszférán belül valósult meg, míg az önérdekkövetés, az önzetlenség és az együttműködés mechanizmusai nem, vagy torz formában működtek. Az önérdekkövetés fő eszköze lényegében a bürokratikus (és helyenként agresszív) koordináció „megkerülése” volt − az emberek döntő többsége magánmegoldásokat keresett a közproblémák alól való mentesülésre, mintegy kihagyva az etikai és kooperatív koordináció elemeit. Ezek a magánmegoldások természetesen sokfélék voltak, de szinte teljesen közös volt bennük, hogy abban az értelemben súrolták, vagy átlépték az agresszív koordináció definiált kereteit, hogy (az akkori törvényekkel mérve) nem a legális szférába tartoztak. Ugyanakkor ezek a magánmegoldások (korrupció, köztulajdon elvétele, vagy a köz más módon történő megkárosítása) széles körű társadalmi támogatottságot, vagy legalábbis megértést kaptak, s a rendszer működésének integráns részei voltak. Az esetek igen nagy részében épp a közszféra működési hiányosságainak kompenzálására szolgáltak. A nép a közigazgatást nem érezte

23

magáénak, a közszolgáltatásokkal elégedetlen volt, így megengedhetőnek, sőt gyakran virtusnak számítottak a közszférával szembeni vétségek.

1.2.2. Az átmenet hatása a koordinációs mechanizmusokra Az a körülmény, hogy a szocialista rendszer a nyolcvanas évek második felére lényegében szétesett, oda vezetett, hogy az átmenet kezdetét egyfajta koordinációs káoszban élte meg az ország. Az átmenetet megkönnyítette, hogy a piaci koordináció számos eleme előkészítve várta a rendszerváltást − ugyanakkor sokan kételyeket fejeztek ki arra vonatkozóan, hogy mennyire segítette az átmenetet, hogy ezek az elemek jórészt „trükközéssel” lettek bevezetve, egy szimulált piacgazdaság kiindulásának részeiként. (Azt kérdeztük, vajon nem gondoljuk-e, hogy azoknak a korán bevezetett eszközöknek valóban úgy kell működniük, ahogyan a konkrét körülmények eltorzították őket?) A kérdés eleve történelmietlen, így hát fogadjuk el, hogy a piaci koordináció jó néhány eleme bevezetésre készen állt a rendszerváltozáskor. Ugyanakkor számos más elemét (törvényektől magatartási szabályokig) akkor kellett kialakítani. Ma már világosan látszik, hogy komoly gondok adódtak abból, hogy a rendszerváltó elitnek (s a belőle kikerült kormányoknak) nem volt ország-jövőképe. Így aztán a koordinációs mix átalakításához fűhöz-fához kapkodott: egyes elemeket az angolszász, másokat a német jogrendszerből vett át, sok helyütt visszanyúlt a harmincas évek magyar társadalmának és gazdaságának örökségéhez, ismét más pontokon meghagyta a szocializmusból ránk maradt elemeket. Ezen anyagnak nem tárgya az átmenet átfogó elemzése – pusztán a koordinációs mechanizmusok átalakuló keverékére koncentrálunk. A piaci koordináció gyorsan tért hódított. A privatizációs folyamat gyors volt és hatékony (természetesen elismerve, hogy sok hibával történt, részben a tapasztalatlanság, részben épp a koordinációs zűrzavar miatt − ami teljesen megkülönböztette például az oly sokszor emlegetett Thatcher korszaki angliai privatizációtól). A jelentős külföldi tőkebeáramlással érkező új technológiák és vezetési módszerek átalakították az üzleti szféra magatartását. Relatíve hamar felszámolódott a szocializmus egyik fontos jelensége, a kapun belüli munkanélküliség, új szabályozási igényt teremtve a munka nélkül maradtak kezelésére. Lényegében ma is úgy tartjuk, igazunk volt, amikor 1997-ben, a ”Versenyben a világgal” kutatási program összefoglalójában (Chikán, 1997) kutatási eredményeink alapján kijelentettük: az üzleti szférában végbement az

24

átmenet, e szféra magatartását, működési szabályait a fejlett piacgazdaságokra jellemző társadalmi törvényszerűségek alakítják (ez önmagában még semmit nem mond a hatékonyságról!). A bürokratikus koordináció átalakulása jóval több zökkenővel ment végbe (nem mintha a piaci koordináció térhódítása nem járt volna, mint ismeretes súlyos áldozatokkal). Miközben a politika a demokratikus rendszer elveinek megfelelően működött szinte az átmenet kezdeteitől fogva, a közigazgatás megsínylette a változásokat. Kezdettől fogva elszakadt egymástól a politikai és a szakapparátus, sokhelyütt nem volt közös szándék, sőt közös nyelv sem, az egyoldalú politikai dominancia még erősödött is a 80-as évek végéhez képest. Szakszerűtlenné tette a közszféra politikai ágát, s elbizonytalanította a szakmai ágat. Ez ahhoz a következményhez vezetett, hogy a bürokratikus és a piaci koordináció elszakadt egymástól, meglehetős bizalmatlansággal szemlélve egymás működését. A törvényhozási boom-ban időről időre szükségképpen előálló joghézagokat, fehér foltokat szintén törvényszerűen követte az agresszív koordináció elemeinek megerősödése (kétséges privatizációs lépések, „lenyúlások”, rossz vagy hiányos törvények megkerülése). Ezek a jelenségek a folyamatok átlátására képtelen, és a sok átalakulásból rendre − legalábbis átmenetileg − rosszul kijövő tömegeket szembefordították a piaci koordinációval, nosztalgiát ébresztve az állami gondoskodás iránt. Ugyanakkor fontos pozitív fejlemény volt, hogy kiépült a parlamenti demokrácia és a piacgazdaság intézményrendszere. Ezt a folyamatot gyengítette, hogy az egyes kormányváltások alkalmával nagyon sok területen úgy alakult át az apparátus intézményi és működési rendje, például a minisztériumi struktúra, hogy az nem az adott szakterület belső összefüggéseire, hanem vélt vagy valós politikai érdekekre épült. A rendszerváltás életet lehelt az etikai koordinációba is. Visszatértek a hagyományos karitatív társadalmi formák és szervezetek, amelyekről persze sokszor úgy tűnt, hogy ugyanannak a rendszerváltásnak a termékei, amellyel előidézték az általuk kezelt problémákat. A civil szféra, amely a 80-as évek második felében már éledezett, a rendszerváltással sajátos helyzetbe került. Fő követelései teljesültek (demokrácia, jogállamiság, piacgazdaság), ugyanakkor − ez főleg az értelmiségre vonatkozott − a politikusokhoz hasonlóan nem rendelkezett határozott elképzelésekkel a „hogyan tovább?”-ról, sem az ország átalakulását, sem saját helyzetét illetően. A nyolcvanas évek civil mozgalmaiban résztvevők köre kettévált: egy részük tartósan a politika szférájába ment át, más részük pedig (esetleg rövid politikai kitérő után) vagy visszahúzódott a közélettől, vagy passzív kritikusi szerepkörbe vonult − a passzivitás fő oka, hogy ez a kör többségében kiábrándult, s nem akarja tovább beleártani magát az átpolitizált, polarizált közéletbe.

25

Viszonylag későn és csökevényesen alakultak ki a koordinatív koordináció formái és eszközei. Mint említettük, a bürokratikus és piaci koordináció elszakadása már korán bekövetkezett, s az erre épülő kölcsönös bizalmatlanság erősen akadályozta a kooperációt. Ehhez hozzájárult, hogy a gazdaságirányításon belül (rövid időszaktól eltekintve) egyfajta fiskális kényszer működött, ami rendre a reálszféra számára kedvezőtlen intézkedéseket szült. A fiskális kényszereket az a már szintén említett politikai dominancia hozta létre, amelynek jegyében a politikai racionalitás rendre felülírta a gazdasági racionalitás követelményeit. Így nem csoda, hogy a rendszerváltást követően az elvileg szükségesnél nagyobb távolság alakult ki a két szféra között, ami a kooperáció ellen hatott. A közigazgatás elbizonytalanodása és színvonalesése mellett meg kell emlékeznünk a közszolgáltatások helyzetének ellentmondásos alakulásáról is. A rendszerváltás megszüntette az egységes alap és középfokú iskolarendszert − ez szerintünk komoly hiba volt, bár erről bizonyára van, aki másként gondolkodik. A felsőoktatásban megszüntette a mennyiségi hiányt (a felsőoktatásban résztvevők arányát tekintve Európa utolsó helyeinek egyikéről az elsők közé emelte), létrehozta ugyanezzel a kézzel a minőségi hiányt (a létszámbővüléshez semmilyen erőforrást nem biztosított). Lassan hagyta romlani az egészségügyi szolgáltatásokat, bűnösen következetlen volt az érdemi nyugdíjreform kérdéseiben – ugyanakkor, ha lassan és drágán is, de sokat javított a közúti hálózaton (igaz, közben csendesen tűrte a vasút folyamatos romlását). Összességében a lakosság nem kapta meg, amit a piacgazdasági átmenettől várt, a közszolgáltatási szféra továbbra is hektikus rángásoktól szenved, nem hatékony és még drága is.

1.2.3. A társadalmi koordináció jelenlegi helyzete és kilátásai Hogyan is néz ki ma a koordinációs mix, mire lehet számítani, s hol van ebben a közszféra szerepe? Ezek valójában további részletes elemzést igénylő kérdések, amelyekkel kapcsolatban csak a részterületekre vonatkozó napi szintű tényanyag feldolgozásával lehet érdemi választ adni. Napjainkban igen erős a reform-retorika a kormányzati oldalon, s teljes, főleg általánosságokban megfogalmazott tagadással találkozunk az ellenzéknél. Nem feladatom ehelyütt azt vizsgálni, milyen esélyekkel kecsegtetnek a kormányzati reformintézkedések, illetve, hogy mennyiben tenne, tehetne mást az ellenzék − de szükségesnek érzem, hogy a jelen anyag zárófejezetében összefoglaljam azt, amit ma gondolok a témáról, elvi vonatkozásairól, hiszen ez szervesen kapcsolódik az előzőkben kifejtettekhez, s kiindulópontként is szolgál a további kutatásokhoz. Vegyük sorra a koordinációs mechanizmus eddig is tárgyalt típusait.

26

A piaci koordináció helyénvalóan működik az üzleti szférában. Nem tudom ugyan elfogadni azt a gyakran felbukkanó szemléletet, hogy „minden jó, ami a magánszférában működik, s minden rossz a közszférában”, de kétségtelenül szembetűnő a különbség a két szféra fejlettsége között, s ez a piaci koordináció működési hatékonyságát igazolja. Ma az üzleti konferenciákon (ha nem épp makrokérdésekről van szó) lényegében ugyanazt a tematikát, sőt gyakran színvonalat tapasztaljuk, mint bárhol a fejlett világban. (A közszféra konferenciáiról ez a legnagyobb jóindulattal sem mondható el.) S nemcsak a konferencia előadásokban (ahol a valóság kissé mindig megszépül, nálunk is, máshol is), hanem a napi gyakorlatban is azt tapasztaljuk, hogy az üzleti szféra versenyképes: az export bővülése, szerkezetének alakulása azt jelzi, hogy az ország versenyképességében tapasztalható lemaradás nem az üzleti világ fejleményeiből következik. (Nem mintha itt minden rendben lenne, sőt, számos területen − gazdálkodás-módszertanban, innovációs készségben, kockázatvállalási hajlandóságban − van lemaradásunk. Ez a lemaradás azonban nem annyira oka, mint − többnyire − következménye a más területeken, így a politikában és a közszférában megnyilvánuló problémáknak.) A piaci szféra összességében megszenvedi a politikának a makrofolyamatokon keresztül hozzá eljutó hullámait (a váratlan, sőt törvénytelen adóktól az árfolyam-szabályozásokon át a közszolgáltatások például a szakképzés hiányosságait), de talpon marad, s komoly reformokat belátható időn belül nem szükséges bevezetni. A bürokratikus koordináció súlyos hiányosságokat mutat. Az elmúlt évek felelőtlen költségvetési politikája, a reformretorika hiteltelenné válása (bár e téren mintha lenne némi változás), a politikai szféra üres civódásai elvették mind a lakosság, mind az üzleti szféra illúzióit a várható folyamatokkal kapcsolatban. A jelenleg beindított reformfolyamatoknak még ki kell állniuk a hitelesség próbáját, mielőtt a társadalom erői komolyan mögé állnának. Láthatók technikai megoldások a működőképesség fenntartására (ebben az EU támogatás sokat segít), halovány a remény arra, amit pedig a rendszerváltás óta minden kormány a zászlajára tűzött, nevezetesen hogy kis és hatékony apparátust hoz létre a bürokratikus koordináció megvalósítására. Fontos hangsúlyozni, hogy azokkal értek egyet, akik szerint a kulcskérdés nem a közigazgatás mérete, hanem a hatékonysága. Az elvégzendő állami feladatok nagysága és összetettsége növekszik, nem utolsó sorban (mint erről még lesz szó) a globális folyamatokba való hatékony bekapcsolódás érdekében − fontos (lenne) tehát, hogy jól képzett és jól szervezett közigazgatásunk legyen. Erről kutatási programunk más tanulmányai részletesen szólnak. Az etikai koordináció erősödik. Részben kényszer hatására: államilag el nem végzett feladatok megoldására, főleg a szociális és az oktatási szférában. Az önkéntes munkára épülő társadalmi szervezetek (például a szakmai szervezetek) száma, működésük jelentősége nő. Úgy vélem, tovább 27

fognak erősödni az önkéntes együttműködésre épülő civil szervezetek, már csak a bürokratikus koordináció által szabadon hagyott területek befolyásolására is. A kormányzat látva saját helyzetének gyengeségét, maga is keresi az együttműködést − ez megnyilvánul a Nemzeti Fejlesztési Terv társadalmi vitájának meghirdetésétől a PPP konstrukció (nem teljesen vidám) megvalósításáig. Az viszont az etikai koordinációval (is) összefüggő probléma, hogy az állampolgári bizalom jelentősen megcsappant mind a kormányzati, mind a piaci koordinációval szemben. Az előzőekben felvázolt okok miatt érzi a közszféra nem hatékony működését, de nem bízik sem a bürokratikus, sem a piaci alapú reformokban, márpedig egy ilyen szkeptikus társdalomban sokkal nehezebb lesz érdemi változásokat létrehozni. Nem segíti a helyzetet a két fő politikai erő mára krónikussá vált szembenállása sem, hiszen az érdemi reformok többsége igényel legalább egy minimális együttműködést konkrét kérdésekben. További akadályozó tényező, hogy az agresszív koordináció elemei (korrupció, fekete gazdaság, más oldalról a véres tüntetések, rendőri intézkedések) egyre nagyobb teret nyernek. Ez nemcsak jelzi a koordinációs vákuumot, hanem effektív akadályt is jelent ezen vákuum felszámolása előtt. Ezek az elemek nagyon mélyen be vannak ágyazva a magyar társadalomba, s a reformok egyik alapvető akadályát képezik. A kooperatív koordináció erősödését igazolják a beindult PPP projektek. Ugyanakkor ezen koordinációs mechanizmusok új lendületet kaphatnak az Új Magyarország Fejlesztési Terv készítése és megvalósítása során − igaz, csak a terv illetve az EU direktíva megszabta kereteken belül. Ezek a lehetőségek, így is kardinális jelentőségűek a fejlődés szempontjából. A koordinációs mechanizmusok tanulmányozása arra vezet, hogy a magyar társadalom és gazdaság jelenleg ténylegesen reformkényszerben van, s a kormány ezt a kényszert megérezte. Kérdés, hogy egy olyan közegben ƒ

ahol a politikai erők az alapvető kérdésekben sem tudnak egyetértésre jutni;

ƒ

a széles tömegek meglehetős reformellenesek;

ƒ

ugyanakkor reform nélkül sem az egyensúly, sem a növekedés nem valósítható meg

mit tud tenni a kormány, az ország politikai elitje, illetve a közigazgatás a reformok megvalósítása érdekében − olyan reformokért, amelyek ma leginkább épp a közszolgáltatások területén váltak égetően szükségessé.

28

1.3. Koordináció és közigazgatás a globális gazdaságban A társadalmi koordinációs mechanizmusokat a specializáció, a munkamegosztás hozta létre. Nyilvánvaló tehát, hogy a munkamegosztás kiterjedésével, globálissá válásával a koordináció igénye is átlépi a nemzeti határokat, globálissá válik. A globalizáció jelenségével, társadalmi és gazdasági hatásaival számos magyar nyelven megjelent munka foglalkozik. Témák szempontjából az állami szerepvállalás újraértelmezésének kérdéseivel foglalkozó egyik legfrissebb írásként Báger (2006) munkáját emeljük ki. Ebben a fejezetben először a munkamegosztás globálissá válásának és kiterjedésnek az elvi következményeivel foglalkozunk, majd megfogalmazzuk azokat a következtetéseket, amelyekre a közigazgatás és a globalizáció kapcsolatát illetően jutottunk, mind általában, mind pedig a mai magyar gazdaságot illetően.

1.3.1. A globalizáció és a koordinációs mechanizmusok Chikán (2002) cikkének logikája és az EU Bizottság anyagának (Commission….1995) alapján induljunk ki abból, miért alakul ki a globális gazdaság, miért vagyunk ma nyakig a gazdasági globalizáció folyamatában? A tőkének, amely a gazdasági tevékenység immanens mozgató tényezője, örök törekvése az, hogy optimálisan helyezkedjen el a lehetséges befektetések között (ami a közgazdaságtan alaptörvényei szerint akkor következik be, ha minden részegysége egyformán hatékony). Ehhez, az örökké változó feltételekhez való alkalmazkodás igénye miatt, igen nagy mozgékonyságra van szüksége. Mindent, ami ezen mozgékonyság útjában áll, igyekszik eltávolítani - beleértve az országhatárokat is. Ez felveti annak szükségszerűségét, hogy országhatárokon átnyúló koordinációs mechanizmusok működjenek − lényegében ugyanazokon az elvi alapokon, amelyekre a nemzeti koordináció épül. Valamennyi az 1. fejezetben tárgyalt, koordinációs mechanizmusnak megvan a nemzetközi megfelelője. A világkoordináció ügye a legutóbbi időkig a bürokratikus koordináció logikájára épült: ennek fő hordozói a XIX. század óta a nemzetállamok, ezek hoztak létre saját, politikai racionalitásra épülő logikájuk

kiterjesztéseként,

hasonlóképpen

a

politikai

racionalitásra

épülő

nemzetközi

szervezeteket, illetően folytattak saját hatáskörükben koordinációs tevékenységet. Természetesen ebben a bürokratikus-politikai logikában is vastagon megjelentek a piaci, gazdasági szempontok, de mint külső mérlegelendő tényezők. A piaci koordináció nemzetköziesedése, végső soron globalizálódása azonban a világ működési logikájának, a globális ügyekre irányuló koordinációnak a megkettőződését jelenti. A nemzetállamokra és a bürokratikus koordinációra épülő működés főszereplője a szavazatmaximáló politikus – akinek működési logikája alapvetően eltér a másik ág,

29

a piaci koordináció főszereplőjétől, a profitmaximalizáló üzletemberétől, akik (szervezeti háttérként a multi/transznacionális vállalatokkal, vállalathálózatokkal) a gazdasági, üzleti racionalitásra építve próbálják a társadalom működését irányítani. Napjaink világának működését ez a kettősség határozza meg. A fejlődés tendenciái még feltáratlanok, hiszen történelmi léptékben nagyon új jelenségről van szó. Az azonban bizonyos, hogy a politika (illetve a bürokratikus koordináció) évszázadokon keresztül tapasztalt dominanciája a nemzetközi kérdések kezelésében megrendült, ma nehéz lenne megmondani, hogy a kétféle koordinációs mechanizmus közül melyik vezeti ténylegesen a világot. Hogy jó irányba viszi-e az emberiség fejlődését a világ ilyetén megkettőződött működési logikája, ma még nyitott kérdés. Egy biztos: a nemzetállami logikára és az erre épülő bürokratikus koordinációra, amely a világot az elmúlt másfél-két évszázadban egyre szofisztikáltabb intézményrendszert alkalmazva uralta, nem lehetünk valami büszkék. Ennek jegyében és keretei között természetesen sok jó történt: iskolarendszerek épültek ki, nemzetköziesedett a kultúra és a tudás, kiterjedt a szociális és egészségügyi ellátás, és még sorolhatnánk. De (amellett, hogy a fent említett jótékony fejlemények mai hatékonysága egyre inkább megkérdőjeleződik) ugyanerre a nemzetállami logikára épülve folytak a területszerző háborúk, alakultak ki a nemzetiségi, kisebbségi elnyomás változatos formái, folyik alapvető emberi szabadságjogok korlátozása is. Nem hiszem azt, hogy a piaci koordináció térnyerése önmagában semlegesíteni vagy megoldaná a jelzett problémákat, de nagyon sok vonatkozásban eltérő síkra helyezvén a kérdéseket, legalábbis új válaszokat fog rájuk keresni. Rendkívül érdekes témánk szempontjából, hogy hogyan alakul a globalizáció intézményrendszere. A főszereplők természetesen egyik oldalon a nemzetállamok, a másikon a multinacionális vállalatok. Sajátos és fontos körülmény, hogy ezideig mind a bürokratikus, mind a piaci koordináció globalizálására létrehozott intézményeket a nemzetállamok hozták létre, a politikai logika szabályai szerint. A multinacionális vállalatok nemzetközi megszerveződése intézményi szinten még várat magára. A szerződési kezdemények megvannak: létrejöttek olyan vállalatcsoportok, illetve stratégiai szövetségek, amelyek egy-egy iparágak (vagy épp egy-egy régiót) dominálnak. Ez azonban természetesen nem a piaci koordináció intézményrendszere, sőt, mivel versenykorlátozó elemek (is) jócskán találhatók bennük, sokszor éppen hogy piac-ellenesek. Az üzleti szféra aktivitására épülő koordináció nincs „kitalálva” – kérdéses, hogy lehetséges-e egyáltalán. Mindenesetre ma a piaci koordinációt is államilag létrehozott államközi szervezetek igyekeznek szabályozni a szerző drámai hatásaival együtt élte ezt át a WTO 1999 decemberi seattle-i

30

tanácskozásán, illetve az ezt előkészítő tárgyalássorozaton, amelyben módja volt aktív szereplőként részt venni. De a világgazdaság monetáris szabályozását (és bizonyos értelemben a fiskális politikákat is) befolyásolni szándékozó IMF és Világbank is sokkal inkább a politikai, mint a gazdasági logika szerint működik – nem is beszélve az ENSZ gazdasági szervezeteiről. Nem kell túl nagy bátorság annak kijelentéséhez, hogy a politikai és gazdasági logika ellentmondásának feloldására ezek a szervezetek nem jelentenek alkalmas keretet – azt egyre nyilvánvalóbb működési zavaraik világosan mutatják. Sajátos szerepük van, de még inkább lehet a jövőben, azoknak a nemzetközi szervezeteknek, melyek menedzsereket személyesen segítenek összehozni. Formális keretként a nemzetközi szakmai szervezeteket lehet említeni, amelyek egy-egy szakterületen a működésben szakmai, etikai, szervezeti kérdésekben nemcsak eszmecseréket folytatnak, de közvetlen és közvetett módon norma meghatározó szerepet is betöltenek. Tapasztalataink alapján állítható, hogy ezek történelmi léptékkel mérve nagy sebességgel törnek utat az üzleti élet szabályozásának irányába. Ezek a szervezetek nem hoznak közvetlenül üzleti vagy szabályozási döntéseket, de tagjaik nagy kooperációs készsége, közvetlen konfliktuslehetőségek csekély volta, a bennük felhalmozódó illetve aktivizálódó szakismeret igen jelentős magatartásformáló erőt képvisel. Rendkívül fontos elem a koordináció alakításában a civil szféra intézményeinek a megjelenése. Ezen intézmények többnyire mindkét típusú (a piaci és bürokratikus) koordinációval, azaz mind a piaccal, mind az állami szerepvállalással – ha úgy tetszik, a multinacionális cégekkel és a politikai állammal - egyaránt elégedetlenek. Ezek a szerveződések rendkívül heterogén struktúrával képeznek, megtalálhatóak itt a környezetvédőktől a szegények támogatásán át a szakszervezeti típusú érdekvédőkön keresztül széplelkű értelmiségi csoportokig mindenféle nézetcsoport képviselői. Ezek aktivizálódása, és főleg globalizálódása az elmúlt egy-két évtized jelensége, és feltétlenül új szint hoz a gazdasági koordináció kérdéseinek kezelésében. Az ismeretes „seattle-i csata” volt az első nagy összecsapás a globális szabályozás szervezetei és a globális jelentőségűvé nőtt civil szervezetek között, amelyet aztán rövidesen követett a davos-i, majd legutóbb a prágai „ütközet”. Mivel a demonstrációk Seattle-ben a WTO ülésének elkezdését effektíve megakadályozták, az első nap jó részét azzal töltöttük a magyar delegáció más tagjaival, hogy a tüntetőkkel beszélgettünk. Tapasztalataink alapján mondhatjuk, hogy az „ütközetben” részt vevők értelmes gondolatokat fogalmaztak meg követeléseikről igen széles skálán, ki a kanadai erdők tarvágásával okozott károkat, mások Kína emberi jogi problémáinak megoldását kérve számon – ami közös volt bennük, hogy nemigen tudták, mi az a WTO, ami ellen tüntetnek. Teljesen világosak és értelmesek tehát a gyökerei ennek a különböző csoportok közötti globális szervezeti

31

együttműködésnek, nem fogalmazódik azonban meg, legalábbis egyelőre, olyan közös cél, amely nem csak valami (a fennálló intézményi rendszer) ellen, hanem valamiért volna képviselhető. Miután azonban a civil szférára sok szempontból mint az etikai koordináció hordozójára tekintünk (s ebben, úgy vélem, nem vagyunk egyedül), a jelenséget mindenképpen figyelemreméltónak ítéljük, s úgy gondoljuk, hogy e szervezeteknek a globális koordinációban való szerepe növekedni fog.

1.3.2. Napjaink globális fejlődésének új hatásai Kobrin (2003) művében felteszi a kérdést, hogy vajon a globalizáció új fejleményei nem vezetnek-e a nemzetállam elavulásához. A jelenkori globalizáció öt olyan fő trendjét fogalmazza meg, amelyek kapcsolatban állnak a feltett kérdéssel, amely a közigazgatás fejlesztésének szempontjából véleményem szerint az első számú kulcskérdés napjainkban. Az alábbi tárgyalásban a hivatkozott trendek szerint haladok, ehhez fűzök kommentárokat. a) Az integráció mélyülése A nemzetköziesedés legalapvetőbb megnyilvánulása a termelésben ragadható meg: a multinacionális vállalatok termelési tevékenységében egyre jelentéktelenebbé válik a nemzeti jelleg, sőt, gyakorlatilag lehetetlen nagyon sok MNE (multinacionális vállalat) esetén „szétválogatni”, hogy a termék honnan, vagy akár milyen arányban származik. (Ehhez hozzátennénk, hogy nemcsak a hagyományos értelemben vett termelésből − a fizikai javak előállításáról − hanem a szolgáltatások jó részéről is ugyanezt el lehet mondani. Gondoljunk például a pénzügyi, a tanácsadói, az informatikai vagy az utaztatási szolgáltatásokra.) Így illuzórikus a nemzetállami befolyás a termelés és szolgáltatás folyamatára − ez oda vezet, hogy a politikai és gazdasági hangsúly áthelyeződött a kereskedelemről a befektetésekre; azaz az áruforgalom szabályozására vonatkozó állami erőfeszítésekről

az

általános

gazdasági

környezet

szabályozására,

a

nemzeti

versenyképesség szintjének megítélése pedig a komparatív előnyökről (és így a még oly tágan értelmezett erőforrás-alapú versenyképességről) a befektetés-alapú versenyképességre (hogy ne beszéljünk itt most az innováció-alapú versenyképességről, amely a mai korban az elfogadható szintű nemzetközi versenyképesség alaptényezőjévé vált). Az erőforrások felhasználásának ellenőrzése még csak-csak megoldható volt nemzeti keretben − a szabályozási környezet alakításában azonban az állami szuverenitás erősen

32

korlátozott. Lehet heveskedni azon, hogy a multik „kibújnak” az állami szabályozás hatóköréből, de az igazság az, hogy nem is voltak benne: saját működésük helyi szabályainak kialakításában az állami intézmények legalábbis egyenlő tárgyaló partnerei. b) A technológiai fejlődés Számos szektor esetén (telekommunikáció, biotechnológia, gyógyszer, elektronika, űrkutatás) még a legnagyobb nemzeti piacok sem képesek arra, hogy biztosítsák a hatalmas K+F ráfordítások megtérülését. Az ezen szektorokban tevékenykedő cégeknek mindenképp nemzetközi (sőt, globális) piacokra van szükségük ahhoz, hogy a megtérülést biztosító volumen és változatosság elérhető legyen. A nemzeti piacok így nem játszhatják a korábbi mértékben az állami működés alapvető gazdasági egységének szerepét, s nem szolgálhatnak a gazdasági szereplők feletti állami befolyás eszközeiként. A globális piacok „nemzeti” egységekre bontása számottevően veszít jelentőségéből (a befektetők például legalábbis regionális egységekben gondolkodnak portfoliójuk kialakításában, s ezen belül másodlagos számukra a konkrét ország kiválasztása). Nem arról van tehát szó, hogy a nemzeti piacok „összekapcsolódnak” a határokon keresztül, sokkal inkább fúzióról, összeolvadásról van szó. Az MNE-k gondolkodásában a „piacok” és az „államok” határai nem esnek egybe. A fentiekkel az is együtt jár, hogy nemzetállamok fokozódó mértékben függenek a technikai-technológiai fejlődésben az MNE-k-től. Azok az országok, amelyek erősen igyekeznek korlátozni a multik szerepét, alapvető versenyképességi hátrányba kerülnek. c) Hálózatok és szövetségek A technológiai fejlődés következtében egyre bonyolultabbá váló munkamegosztás szükségessé tette, hogy a hagyományos hierarchikus MNE szerveződést legalábbis kiegészítse, esetenként felváltsa a hálózatokban gondolkodás, ahol a hálózat egyes elemei között gyakran nincs tulajdonosi kapcsolat. Ez a gazdasági tranzakciók olyan komplex hálózatának kialakulásához vezetett, amelyben a kétoldalú (vevő-eladó, beszállítófeldolgozó) gazdasági kapcsolatokat a kölcsönös függések sokoldalú rendszere váltotta fel. Ez megváltoztatta az MNE-k és a nemzetállami kormányok viszonyát: amíg a hagyományos multiknak megvolt a néven nevezhető központja, amely természetesen valamely adott országban működött, a napjainkban alakuló stratégiai szövetségek és tudás-alapú hálózatok esetén egy ilyen központ megtalálása gyakran komoly nehézségekbe ütközik, vagy egyenesen lehetetlen. A kapcsolatok kialakításában és működtetésében gyakran nincs

33

lényeges szerepe a tulajdonosoknak, annál inkább, mivel igen rugalmasan változnak, gyakran projekt-jelleggel működnek. Melyik nemzetállam szabályozza ezeket a hálózatokat, a sok érintett, a sok állam területén működő egységek esetén? A nemzeti jogalkotás és joggyakorlás hatókörébe nem vonhatók be, s ritkán jelent kritikus elemet a hálózatok számára földrajzi szempont, azaz, hogy melyik állam területén működjenek. Ezt pusztán az MNE gazdasági megfontolásai döntik el: az egyes nemzetállamok által meghatározott gazdasági és jogi környezet vagy kedvező számukra, s akkor oda települnek, vagy nem, s ez esetben odébbállnak. Számos multi ma (részlegesen legalábbis) valójában virtuális vállalatként működik, mint nagyszámú alvállalkozó összeszervezője − kérdéses, hogy mennyire képes bármely nemzetállam szabályozása hatni ezen sokszínű hálózat magatartására, akár olyan hagyományosan a nemzeti jog által befolyásolt területeken, mint a munkakörülmények vagy a környezetvédelem. d) A multinacionális vállalatok, más nemzetközi szereplők, a globális civil társadalom A nemzetközi szervezetek száma napjainkban nagy mértékben megnőtt − ezek közül csak egy, még ha alapvetően fontos is, a nemzetközi vállalat. Ezen nemzetközi szervezetek egy részében (amelyet ma is alapvetőnek tekinthetünk) a nemzetállamok, illetve azok kormányai játsszák a főszerepet, az ENSZ-től és szakosított szerveitől kezdve az OPEC-ig, vagy az OECD-ig. A hagyományos keretben is voltak azonban olyan nemzetközi szervezetek (prominens módon például a világegyházak) amelyek nem, vagy csak nagyon korlátozottan tartoztak állami befolyás alá. Az Internet illetve a világháló létrejöttével azonban drámai sebességgel nő a formális és informális nemzetek feletti szerveződések száma és jelentősége. Az Amnesty International vagy a Greenpace jó példák a formális szervezetekre, míg

az

informális

hálózatokba

szerveződött,

különböző

elvi

és

szemléletű

kapcsolatrendszerek − gondoljunk a terrorista hálózatokra, a cybersex híveire, lóversenyfogadó irodákra, vagy a műkincsgyűjtőkre − szinte beláthatatlan. Rendkívül fontos átgondolni, hogy egyrészt ezek a kapcsolatok gyakran gazdasági formákat is jelentenek, s így új kihívásokat az államok szabályozási törekvése számára, másrészt az MNE-k e nézőpontból csak egy részét képezik a relatíve független nemzetközi szervezeteknek (még ha

napjainkban

valószínűleg

a

legfontosabbnak

is

számítanak).

A

nemzetközi

kapcsolatrendszerek sokszínűsége pusztán gazdasági szempontból is tovább oldja a nemzeti határok jelentőségét a „nemzeti” és „nemzetközi” megkülönböztetését, az állami szerepvállalás befolyását.

34

e) A multinacionális vállalatok és a cyberspace A MNE-k fokozódó mértékben használják ki a világháló adta lehetőségeket, még ha az elektronikus kereskedelem illetve üzletvitel terjedése nem is oly gyors, mint megjelenésekor sokan előrevetítették. Az elektronikus üzletvitel tovább korlátozza a nemzeti befolyásolás lehetőségét. Amíg a szoftvereket lemezen vagy kézikönyvekben cserélték, még nyomon lehetett követni a velük való kereskedelmet − az Internetről való letöltés lehetősége esetén ez szinte lehetetlen. Amíg a magyar programozók kimentek Németországba szoftvereket gyártani, ez követhető volt. Amikor azonban Magyarországon elkészül egy szoftver egy olyan számítógépes programhoz, amely Németországban fut, akkor hol teremtődött meg a gazdasági érték? Hol ment végbe a tranzakció, melyik országban? Hogyan legyen ez a tranzakció szabályozva, német vagy magyar törvények által? Hogyan adózzák le a teljesítményt, illetve a belőle származó jövedelmet? Megtudja-e egyáltalán bármely nemzeti szervezet, hogy létrejött ez a tranzakció? Nagyon nehezem megválasztható kérdések ezek, s ha megkíséreljük nemzeti keretek közé terelni, azzal óhatatlanul korlátozzuk a hatékonyságot, s ezzel automatikusan megteremtjük a szabályozás megkerülésére vonatkozó igényt. A világháló eljelentékteleníti a fizikai elhelyezkedést. Nem lehet többé a hely, a fizikai megjelenés korlátozásával fenyegetni az MNE-ket. A földrajzi és szabályozási helyek elválnak egymástól: a webhely és a fizikai hely között nincs szükségszerű kapcsolat. Ez nem egy esetben felveti, hogy egyáltalán van-e relevanciája nemzeti jognak egy-egy adott kérdésben.

1.3.3. Következtetések: a multinacionális vállalatok és a nemzetállamok A Kobrin (2003) alapján megfogalmazott és általam kommentált gondolatmenetből fontos következtetések vonhatók le a multinacionális vállalatok és a nemzetállamok illetve azok kormányai közötti kapcsolatra nézve. A legfontosabb konklúzió, hogy a globalizáció kiterjedésével, az MNE-k térhódításával a nemzetállamok szerepe nem szűnik meg, de alapvetően átalakul. A globalizáció oly mértékben gyengíti a területi szuverenitást, hogy nem lehetséges többé a földrajzi alapon történő jogalkotás és jogalkalmazás korábbi szintű elsőbbségéről beszélni. Az államok és kormányaik nem olyan kiemelt szereplői többé a gazdaságnak, mint a XIX. –XX. században voltak, hanem csak egyik, természetesen nagyon fontos forrásai az erőforrásoknak és a hatalomnak. A globalizáció 35

megváltoztatta a javak és szolgáltatások termelésének játékszabályait, ebből kifolyólag a működés szabályozásának és a keletkező jövedelmek elosztásának mechanizmusait is. A világgazdaság hálózatait sem a nemzeti kormányok, sem ezek nemzetközi szerveződései nem képesek a hagyományos, vagy ebből származtatható eszközökkel kontrollálni. A gazdasági és a politikai terek elszakadtak egymástól. A piacok kiterjedtebbek az egyes országoknál, a gazdasági rendszerek és szereplők nemzeti karaktere drámaian vesztett jelentőségéből. A nemzetközi politikában így a nemzetállamok elvesztették egyedülállóságukat, az MNE-k és más nemzetközi szerveződések a nemzetállamokkal azonos rangú szereplők lettek a világgazdaság, sőt az egyes országok területén működő gazdaságok irányításában. Jelentős érdek fűződik ahhoz, hogy ezt a jelenséget a politika elfogadja és ennek megfelelően rendezze át sorait. Azok az országok lesznek sikeresek, amelyekben az átrendeződés gyorsabban megy végbe. Hatalomról lemondani mindig nehéz − álhatalmat gyakorolni viszont még nehezebb, hisz torzításokra, hatékonyságvesztésre, versenyképesség-csökkenéshez, végső soron lemaradáshoz vezet. Az új világtrend politikai átgondolása szükségszerűen elvezet a közigazgatás új szerepének kialakításához is. Minél tovább akadályozzák a politikai megfontolások a globális gazdasági fejlődésből is következő közigazgatási átalakításokat, annál komolyabbak lesznek az ebből eredő károk. Hazánkban ez idő szerint mintha teljesen hiányozna a politikából a fent leírt folyamatok átgondolása. A kormányzati szint átrendeződései kisszerű pártpolitikai és személyi érdekekhez, nem pedig a globális kihívásokhoz való kapcsolódáshoz köthetők. A regionalitás mint a globális gazdaság helyi leképeződése mostanában előtérbe került, de mindaddig torz formákat ölt, amíg az egész közigazgatás nem a globális megfontolások, hanem helyi (és adott pártpolitikai konstellációhoz kapcsolódó) politikai szempontok szerint alakul. A közigazgatás szerepe nem egyszerűen csökken, hanem átalakul, más hangsúlyokat kap − bonyolultabb kérdésekkel találkozik, monopolhelyzete számos vonatkozásban megszűnik, több egyeztetésre lesz szüksége. Az új helyzethez való alkalmazkodást természetesen célszerű kiterjedt elemzésekkel alátámasztani.

1.3.4. A globalizáció és a közigazgatás A globalizáció korában a nemzeti közigazgatás számos szempontból olyan új helyzetbe kerül, amelynek egyes jellemzői erősítik, mások gyengítik a helyzetét, befolyását. Feltétlenül erősíti a nemzeti közigazgatás helyzetét, hogy a globális koordináció vázolt rendszerében (ahol a piaci koordináció megvalósítását is nemzetállami részvételre épülő 36

szervezetek bonyolítják le), rendkívül fontos közvetítő szerepet tölt be az adott ország nemzeti szervezeteinek és a nemzetközi koordinációt végző intézményeknek a kapcsolatában. A globális szervezetekben való hatékony érdekképviselet szakmailag erős, nemzetileg elkötelezett és ugyanakkor a globális folyamatok áttekintésére képes személyeket és intézményeket feltételez − akiknek/amelyeknek e mellett erős helyzetüknek kell lenniük a nemzeti közigazgatáson belül. (Ezért jár igen káros következményekkel, hogy a magyar külgazdasági és K+F igazgatási-szervezeti rendszere a rendszerváltás óta folyton átalakul − két olyan kulcsterületen, ahol a nemzeti és globális koordináció harmóniája rendkívül fontos lenne.) Rendkívül fontos e szempontból a nemzeti képviselet folytonossága − a nemzetközi szervezetek nemigen tudnak mit kezdeni a helyi (nemzeti) politikai csatározások által indukált rángásokkal, ilyen háttérrel nem lehet hatékonyan képviselni a nemzeti érdeket. Természetes ugyanakkor, hogy a hatékony érdekképviselethez az is hozzátartozik, hogy befelé erős legyen a közigazgatás, s olyan intézményrendszer tartozzék hozzá, amely képes a nemzetközi szervezetekből érkező impulzusokat (sokszor tételes szabályokat, sokszor csak megérzéseket) közvetíteni, lebontani. Ugyanakkor több tényező gyengíti a közigazgatás szerepét, helyzetét. Kétségtelenül csökken a befolyása egyrészt a piaci koordinációban rendkívül erős multinacionális vállalatok szereplése révén (a vezető politikusokat, döntéseiket ezek sokszor erősebben képesek befolyásolni, mint a saját szakapparátusuk), másrészt hogy a nemzetközi szervezetek által alkotott szabályok között csökkenhet a döntési hatáskörük. (A külgazdasági szakapparátus szerepét kétségkívül csökkenti, hogy a nemzetközi szervezetekben − így a WTO-ban is − közvetlenül nem a magyar, hanem az EU képviselőjén keresztül tárgyalhat.) Úgy véljük összességében, hogy a nemzeti közigazgatás a globális koordináció korában is alapvető szerepet játszik. A nemzetállamok elhalása semmiképpen nem várható történelmileg belátható időn belül, ekkor viszont mindenképpen szükséges (lenne) a nemzeti érdek artikulálása, stratégia kialakítása, és annak hatékony képviselete a globális szervezetek és a hazai intézményrendszer felé egyaránt.

1.3.5. A globális koordináció és a magyar közigazgatás: két kiemelés Az alábbiakban azt a két kérdéskört tárgyaljuk, amelyek véleményem szerint a globalizáció − közigazgatás − versenyképesség témakörben a legfontosabbak ma Magyarország számára.

37

Aligha vitatható, hogy hazánk történelmének kiemelkedő eseménye, az Európai Unióhoz való csatlakozás, tekinthető a rendszerváltás óta a magyar társadalmat és gazdaságot befolyásoló legfőbb tényezőnek. A csatlakozás természetesen kihat a globális koordinációba való bekapcsolódásunkra éppúgy, mint a nemzeti keretek között érvényesülő koordinációra − erről lesz szó az első alfejezetben. Az egész globális koordináció egyik legfontosabb kérdése − mint ezt a 3.1. fejezetben kifejtettük − a nemzetállamok és a multinacionális vállalatok kapcsolata. Különösen fontos ez az átmeneti országok, így Magyarország számára – igen nagy mértékben a külföldi tőke beáramlása, a MNE-k megjelenése tette lehetővé, hogy a gazdasági átmenet viszonylag gyorsan zajlódjon le. Részben az átmenet konkrét viszonyaiból (főleg a privatizációra, valamint a külföldi tőkebeáramlás ösztönzésére gondolok) következik, hogy hazánk gazdaságában az MNE-k kulcsszerepet játszanak (gondoljunk olyan területekre, mint az export, vagy az innováció). Indokolt tehát megvizsgálni, milyen a nemzeti közigazgatás és a multinacionális vállalatok kapcsolata. A következő két alfejezet tehát az EU és az MNE-k közigazgatási hatásaira koncentrál. Az EU tagság hatása a közigazgatásra − a gazdasági versenyképesség szempontjából Az EU közigazgatás kérdéseit és ennek hazai vonatkozásait gazdag irodalom tárgyalja. Az adott kutatási program keretében (és a szerző szakmai korlátainak figyelembevételével) ezért nem foglalkozunk elvi kérdésekkel, csak azokat a konkrét tényezőket tekintjük át az EU és a közigazgatás kapcsolatából, amelyek leginkább befolyásolják a gazdasági versenyképességet. Olvasmányaink és személyes tapasztalataink alapján hat olyan a közigazgatáshoz tartozó területet azonosítottunk, amelyek jelentős hatással vannak a gazdasági versenyképességre az EU tagság fényében. Ezen alfejezetben sorra vesszük a hat tényezőt. f) A nemzetgazdasági stratégia-alkotás A legátfogóbb problémának azt látjuk, hogy a nemzetgazdasági stratégia-alkotásnak nincs kialakult intézményrendszere és gyakorlata. Az átmenet időszakában, az intézményi rendszer 1990 táján történt átalakítása során kiöntöttük a fürdővízzel a gyereket: az Országos Tervhivatal megszüntetésével elveszett a gazdaságirányításért stratégiailag felelős központi intézmény. Ugyanakkor a gazdaságpolitikai fordulat szinte szükségképpen hozta magával a rövid távú pénzügyi és politikai szempontok dominanciáját, amelyek rendre felülírják a hosszabb távú stratégiai szempontoknak már a mérlegelését is, hát még az érvényesítésének lehetőségét. Vannak

38

gazdasági koncepciók, de nincs stratégia, s ennek oka is, következményei is látszanak a gazdaságban és gazdaságirányításban. A Nemzeti Fejlesztési Terv készítési folyamata, ennek szervezeti keretei jól láthatóan mutatják a stratégiai intézményrendszer hiányát, aminek (nem az egyetlen) következménye az államigazgatási apparátus elbizonytalanodása és egyúttal a napi politikának való kiszolgáltatottsága. g) A kormányzati irányítás átszervezései A rendszerváltás óta minden új kormány hivatalba lépésekor, de a hivatali idő alatt többször is, meglehetősen lényegesen megváltozott a kormányzati irányítás struktúrája. Olyan fontos területekkel labdáznak a kormányon lévő pártok, mint a K+F rendszer, a külgazdasági kapcsolatok vagy az emberi erőforrás-gazdálkodás irányítása. Ezek mögött az átszervezések mögött sokkal gyakrabban álltak rövid távú politikai vagy éppen személyi érdekek, mint valódi koncepcionális változások. Az egész közigazgatás szempontjából, s nem csekély mértékben az Európai Unióba való beágyazódásunk szempontjából rendkívül káros az ezáltal keletkező szervezeti és személyi bizonytalanság, aminek az egész közigazgatásra nézve káros tovagyűrűző hatásai vannak. h) Az államháztartás és a közszolgálati szféra reformjai Erről a témáról annyi szó esik napjainkban, hogy itt nem taglaljuk részletesen. A további kutatás során azonban célszerű lesz azonban megvizsgálni: milyen mértékben segíti az Európai Unió gazdasági és kohéziós elveinek érvényesülését a kialakulóban lévő intézményi rendszer és működési mechanizmusok. A reformok eddigi elmaradása, a koncepcionális bizonytalanságok már eddig is súlyos károkat okoztak az országnak, nem lenne szerencsés most egy olyan intézményi rendszert bebetonozni, amelyik nem felel meg az EU-ban tapasztalható fejlődési, fejlesztési tendenciáknak. i) A külkapcsolati rendszer Megítélésem szerint sikeres EU szerepléshez a mainál sokkal aktívabb és koncepciózusabb külpolitikai és külgazdasági tevékenységre volna a szükség. Ennek az ügynek is számos közigazgatási, intézményrendszeri vonatkozása van. A külgazdasági ügyek kezelésére már utaltunk − egy másik sarokpontként említjük a határokon túli magyarság ügyeinek kezelését, amely, mint tudjuk épp az EU-n belül számos kérdésben potenciális szövetségesként elképzelhető környező országokkal való kapcsolatot terheli. Nem a legalapvetőbb, de számottevő hiba itt is a megfelelő, stabil intézményi rendszer hiánya.

39

a) A régiók szerepe Ebben a kérdésben is mintha nem akarnánk érteni az EU trendeket. Formailag megoldottuk a kérdést a tervezési-statisztikai régiók létrehozásával, de nem tettük meg a szükséges tartalmi lépéseket. Napjainkban a kormányzati pénzelosztás és a regionális felhasználás feszültségeként jelenik leginkább meg, egyelőre beláthatatlan gazdasági és politikai következményekkel. Ez az egyik közigazgatási kulcskérdés, amely alapjaiban érinti a nemzeti versenyképességet. Ma világos, hogy ebből hatalmas veszteségeket szenvedünk el a pártpolitikai csaták áldozataként − olyan csatákban, amelyek politikailag érthetőek, de semmiképp nem szolgálják az ország gazdasági érdekeit. b) Az EU szabályainak való megfelelés Régen ismert, hogy trükközős ország vagyunk. Nos, ahogy a nyolcvanas években a hivatalos politika része volt, hogy a Világbankot akartuk „átverni” a hamis adatainkkal (hogy ez sikerült, az persze nem a mi ügyességünket dicséri, hanem a világbanki célok következménye volt: el is akarták hinni, amit mondtunk nekik), úgy most az Európai Unióval kísérletezünk. A költségvetés kozmetikázása, némely sajátos PPP projektek, az autópálya-építés körülményei, vagy a minisztériumokból

kiszervezett

háttérintézmények

sora

kelt

a

rossz

benyomást

és

a

bizalmatlanságot a hazai közigazgatási rendszerrel szemben, az Európai Unió irányító és adminisztratív apparátusának szinte minden szintjén. Ha megnézzük az EU közös közigazgatási irányelveit (Jenei, 2005), ezek között alig van, amelyet a hazai közigazgatás ne sértene. A multinacionális vállalatok (MNE) és a nemzetállamok: Elvi problémák és hazai megjelenésük Kobrin

(2003)

négy

olyan,

összekapcsolódó

probléma-csoportot

azonosít,

amelyek

a

multinacionális vállalatok és a nemzetállamok, illetve a nemzetállami rendszer kapcsolatát az előbbiek megjelenésétől kezdődően terhelik.

40

o A multinacionális vállalatok tevékenységével összefüggő költségek és hasznok megoszlása. Ez az egyes nemzetállamok, és az ezek közötti kapcsolatok számára egyaránt problémát jelentenek. o Hatásköri aszimmetria az állam jogalkotásának, joggyakorlásának területi jellege és az MNE-k és leányvállalataik nemzetközi hálózata között. o Jogi konfliktusok, átfedések és lefedetlenségek a területenkívüliség problémája. o A gazdaság és a gazdasági szereplők feletti állami ellenőrzés, befolyás csökkenése. Az egyes pontokhoz az alábbi megjegyzéseket fűzhetjük: a) Ez egy örökzöld téma, nem kevés érzelmi töltettel. Politikai érdektől egyszerű tudatlanságig számos tényező vezet oda, hogy a hazai közvélemény jelentős része úgy érzi, hogy MNE-k kárt okoznak a nemzetgazdaságoknak, „kiviszik a pénzt”. Ez a szemlélet világszerte jelentősen befolyásolja a MNE-k (jogi, gazdasági, társadalmi) fogadtatását és kezelését az átmeneti országokban, s így hazánkban is különösen fontos. Vannak természetesen alapvetően fontos kérdések a tényleges gyakorlatban is: az erőforrások, képességek (és ezzel összefüggésben a hatalom, befolyás) alakításában, országok közti átcsoportosításban kulcsszerepet játszanak az MNE-k. Ezen kérdések helyes megválaszolásában (a politikai közvéleményformáló értelmiség mellett) jelentős segítséget nyújthat egy stabil szemléletű rendszerben, világos és átlátható módon működő közigazgatás, amely egyrészt valódi eredményeket érhet el a MNE-k magatartásának nemzeti szempontból kedvező befolyásolásában, másrészt igen jelentősen befolyásolhatná a közhangulatot. Kétségtelen, hogy (jórészt tapasztalatlanságunk okán) többször nem értünk el olyan privatizációs bevételeket, mint amilyeneket szerettünk volna, vagy nem sikerült egyes külföldi befektetések feltételeit kedvünkre alakítani. Ezzel együtt tárgy- és szakszerűen nehezen vitatható, hogy főként az átmenetet közvetlenül követő időben,

az

MNE-k

elengedhetetlenül

által

szükséges

megvalósított volt

a

technológia

piacgazdaság

és

tudástranszfer

kialakításában

és

a

transzformációs visszaesés megállításában. A közigazgatás szerepe itt a transzparens szabályalkotás és következetes megvalósítás. b) Ezt a problémát sokat tárgyalja a nemzetközi irodalom, szót ejtettünk róla koordinációs mechanizmusok kapcsán is. Az a tény, hogy a gazdaság egészében, s különösen az üzleti világ eseményeiben a multinacionális vállalatoké a kulcsszerep 41

− s ugyanakkor a globális gazdaság szabályozása nemzetállamok illetve nemzetállami szervezetek kezében van, immanens ellentmondást hordoz: a politikai és a gazdasági szféra eltérő logikája ütközik. Az általában erősen központosított, s ezáltal jól definiált nemzetek feletti érdekkel rendelkező MNE-k egy olyan világrendhez alkalmazkodnak (már amikor megteszik), amely a nemzetállami logikára, a nemzetállamok egymás közti hatalmi viszonyaira, egyezkedéseire, kompromisszumára épül. A nemzetállamok nem kérdőjelezhetik meg az egyes MNE globális stratégiáját (sem jogi alapjuk, sem gazdasági lehetőségük nincs erre) − a MNE-k pedig kénytelenek helyi tevékenységüket belepréselni annak a nemzetállamnak a Prokrusztesz-ágyába, amelynek területén valamilyen gazdasági egységet akarnak működtetni. Az ezen aszimmetriából származó konfliktusok feloldását már az alapvetően eltérő célrendszer és információs bázis is megakadályozza. Így egyik fél sem képes teljes hatáskörrel végrehajtani szándékait a másik akarata ellenére. Sokan ezt a konfliktust az archaikus politikai és a modern üzleti struktúrák konfliktusaként fogalmazzák meg. Ebben kétségtelenül van valami, de nem szabad elfeledkeznünk a nemzetállam megújuló szerepéről, amivel korábban foglalkoztunk. Ez tényleges konfliktus, amely mintegy esetenként talál más és más (formájú és tartalmú megoldást.) A hazai közigazgatás sem mentes ezen konfliktus következményei alól, sokszor nehezen kezeljük őket. Így lehetséges, hogy lassan három éve képtelenek vagyunk reagálni arra, hogy jelentős bevételtől esik el a magyar államkassza azáltal, hogy a kedvezőtlen hazai vámolási feltételek, szabályok következtében az EU vámolást nem nálunk, hanem valamely szomszéd országban végzik. Másik példáként említhetjük a jogorvoslati rendszerünk lassúságának vagy környezetvédelmi intézkedéseink egy részének azt a következményét, hogy az MNE-k nemzetközi hálózatában bizonyos gazdasági cselekmények nem hozzánk, hanem máshová kerültek, és ez bevételkiesését okoz. Ball (1968) már korán, megelőzve a probléma valóban éles megjelenését, javasolta, hogy hozzanak létre egy valamely nemzetközi szervezet által kezelt nemzetközi vállalati törvényt. Egy ilyen törvény megalkotására a cikk megjelenése óta eltelt közel negyven évben nem kerültünk sokkal közelebb, noha közben megszületett például a WTO, amely (küldetésének tartalmát tekintve) elvben kezelhetne egy ilyen nemzetközi megállapodást.

42

c) Bármely MNE-hez tartozó helyi leányvállalatnak kettős identitása van: egyrészt annak az országnak a törvényei érvényesek rá (és munkatársaira), amelynek a területén működik. Másrészt azon utasítások hatása alatt áll, amelyeket (az általában elég erős) vállalati központ bocsát ki. Ez számos probléma forrása lehet, már személyes szinten is: például adózási, szabályozási szempontból össze kell egyeztetni a vállalatok alkalmazottjaira ható következményeket. Itt például (közvetetten) egyik állam „belenyúl” a másik belügyeibe, amit a két (több) ország állami szervezeteinek megállapodásaival kell szabályozni. Különleges probléma például a versenyszabályozás, amelynek kezelésére külön intézményi rendszerek működnek. Tapasztalati tény, hogy a hazai vállalatok időnként nem akarják, vagy nem tudják megérteni, hogy a versenyszabályozás egységes EU rendszerben történik, s tiltakoznak az ebből adódó következmények miatt. d) A nemzetállami ellenőrzés és befolyás csökkenése szempontjából a valódi ok az egyes országok között a nemzetközi tőkeáramlásban és kereskedelemben kialakult munkamegosztás és kölcsönös függőség − az MNE-k ehhez csak mozgásformát teremtettek. Ugyanakkor hordozói és szimbólumai is lettek a nemzetállami befolyás csökkenésének, a független önérdekű gazdaságpolitika megvalósításának. Ez sokszor élesen szembekerült a „jóléti állam” népszerű gondolatával, amelynek jegyében − mint ismeretes − a világ legtöbb országában nőtt az állam által központosított jövedelem aránya. Szükségszerű konfliktus alakult ki tehát a politikai érdekeit megvalósítani óhajtó nemzetállami vezetés és a globális üzleti célokért küzdő MNE-k menedzsment között. Mivel pedig történelmileg nőtt az állam függősége (vagy ha pozitívan akarunk fogalmazni, támaszkodásának mértéke) az üzleti szférától, ez a konfliktus sokszor nagyon éles lehet. Természetesen nemcsak a MNE-k korlátozzák a nemzetállami szuverenitást. Minden alkalommal, amikor egy kormány nemzetközi megállapodást ír alá, vagy nemzetközi szervezetbe lép be, kompromisszumokat kell kötnie. A különbség az, hogy ezekben az esetekben a partnerek hasonló (politikai) logikával rendelkeznek; szemben az MNE-kel, akiknek üzleti logikája alapjaiban és orientációjában is eltérő. Ezzel együtt nem egyértelmű, hogy a MNE-k térhódítása valóban együtt járt volna az állami szuverenitás csökkenésével. A multiknak be kell lépniük a nemzetállam

43

gazdaságába, területére, jogi környezetébe − ezzel igazából erősíthetik is a nemzetállam szerepét, jelentőségét. Zárszó és kiemelések Amit jelen tanulmányunkban összefoglaltunk, sokkal inkább az első szó, mint kiforrott kutatási eredmény a társadalmi koordináció és a közszféra kapcsolatát illetően. Azt tapasztaltjuk, hogy ez a kapcsolat − a gazdasági vonatkozásokban biztosan − meglehetősen kevéssé feltárt terület. Úgy véljük, sikerült igazolni, hogy a megközelítés ígéretes, s talán néhány fontos eredményhez máris elvezetett. Röviden összefoglalva: − Fontos feladat a közszférának, s ezen belül különösképpen a közigazgatásnak az egyes koordinációs mechanizmusokhoz való viszonyát tisztázni. E szempontból a tanulmányban megtettük az első lépéseket, s ennek alapján kiemeljük azt a közvetítő szerepet, amelyet a közigazgatás a bürokratikus és a piaci koordináció harmonizálásában betölt(het). Ez a megközelítés alapvető jelentőséget kaphat a társadalmi reformfolyamatok rendszerben való kezelésében, aminek a hiánya a mai reformok sikerességének egyik legfőbb kockázati tényezője. − Lényeges kutatási problémákhoz és gyakorlati következményekhez vezethet az a megállapítás, hogy a bürokratikus koordináció nemzetállami szinten történő megvalósításának fő letéteményese a közigazgatás, amely egyúttal mintegy közvetít a nemzetközi és a nemzeti bürokratikus koordináció között. Az előző pontban tárgyaltakkal összefüggésben így olyan közvetítő szerepet találtunk a közigazgatás számára, amely szerep archimedesi pontként szolgálhat a reformfolyamatok vezérléséhez. A közigazgatás ily módon történő értelmezése lehetőséget ad a nemzeti koordinációs mechanizmusok közigazgatás-központú modellezésére, amelytől izgalmas következményeket várhatunk. − A koordinációs mechanizmusok elvi alapjainak a közszolgáltatókra történő kiterjesztése a politika − közigazgatás − közszolgáltatás alkotta háromszög tulajdonságaira vonatkozó fontos megállapításokhoz vezet. Ebben a keretben mind elvileg, mind a mai magyar fejlődés tekintetében gazdag összefüggésrendszer látszik, például az öngondoskodás, az állami paternalizmus és a civil szervezetek kapcsolatát illetően.

44

− Lényegesnek tartjuk a kérdéskör történeti aspektusainak feltárását. Az persze közhely, hogy a múlt nélkül a jelen nem érthető, s a jövő nem befolyásolható. Azt azonban, hogy hová helyezzük, helyezhetjük a hangsúlyt a társadalmi-gazdasági reformok szempontjából, célszerű konkrétan levezetni, s ekkor más megvilágításba kerülnek a kormányzati tevékenységek gyengeségei és esélyei éppúgy, mint az utcai zavargások. − A nemzetközi szakirodalom is csak érintőlegesen foglalkozik napjainkban még a globális koordináció kérdésével. Egy olyan kis, nyitott gazdaságban, mint hazánk, kardinális kérdés ugyanakkor a koordináció globális kiterjedésének mikéntje, hiszen ez meghatározó jellegű a cselekvési mozgásterünket illetően. Az oly nagyon szükséges külgazdasági (illetve, az ezt részeként tartalmazó átfogó külügyi) stratégia megalkotásához a nemzetközi koordinációs mechanizmusokra építő megközelítés rendkívül megtermékenyítő lehet − egy ilyen stratégiának mindenképp alkalmazkodnia kell a globális trendekhez. − A globális koordináció témakörén belül tett két kiemelés (az EU-hoz és a multikhoz fűződő viszony) a magyar társadalmi-gazdasági fejlődés több kulcsproblémájára irányítja rá a figyelmet. Mindkettő elméleti alapon levezethető a globális koordináció két alapvető tételéből: az integráció elmélyüléséből és az új szereplők/szerepek megjelenéséből. A közigazgatásnak az a kettős közvetítő szerepe egyrészt a nemzeti és nemzetközi, másrészt a bürokratikus és a piaci koordináció között, amelyre fent utaltunk, így különös hangsúlyt kap, s értelmesen szembeállítható az EU-val és a multinacionális vállalatokkal kapcsolatban gyakran felmerülő, átgondolatlan és/vagy érzelmi alapon képződő, de politikailag időnként igen jelentős hatású megközelítésekkel. Eddigi kutatásaink során jóval több kérdést, mint választ találtunk − érdemes tehát folytatni.

45

46

II. RÉSZ: KÖZIGAZGATÁSSAL ÉS KORMÁNYZÁSSAL SZEMBENI KIHÍVÁSOK

47

48

2. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: A politikai és gazdasági szféra kapcsolatának

fő vetületei – a minimális konszenzus alapjai Bevezetés A közszféra, ezen belül a közigazgatás korszerűsítése, hatékonyabbá tétele az elmúlt 20 évben rendszeresen napirenden volt és van jelenleg is mind Magyarországon, mind a fejlett országokban. Országunk esetében ezt az átalakítási folyamatot több tényező táplálta. Mindenekelőtt a rendszerváltás, 1 amely nem nélkülözhette az állam gazdasági szerepének (például a tulajdonosi– gazdálkodói funkcióknak) a radikális mérséklését, továbbá az állami szerepvállalás ezzel összefüggő teljes újragondolása, pontosabban ennek szükségessége, nem kevésbé az a nemzetközi hatás („főáramlat”), miszerint az 1970-1980-as években – elsősorban az angolszász országokban, de mindenütt, ahol jelentős szerepet játszott – megindult a jóléti állam leépítése, a közfunkciók magánosítása, a magántőke behatolása a közszférába (lásd PPP programok és más formák). A közkiadásokkal való hatékony gazdálkodás követelménye is egyfelől mind fokozottabban a középpontba került, másfelől megkerülhetetlen volt, hogy a technikai–technológiai fejlődés eredményeit, mindenekelőtt az információs technika vívmányait a közszférában is hasznosítsák a közszolgáltatások javítása érdekében. Az OECD (2005) felmérése szerint a XXI. század elején a szervezet tagállamai közül 26 országban dolgoztak és dolgoznak korszerűsítési programokon, illetve ezek megvalósításán. Ennek kiemelt célja a számítástechnikai eszközök széleskörű alkalmazása, mérhető teljesítménycélok rögzítése, s a társadalom, a gazdaság adminisztratív terheinek csökkentése. A tények azt mutatják, hogy a korszerűsítési törekvések nem változtattak a közszféra relatív nagyságán: gyakorlatilag változatlan maradt a közszférában foglalkoztatottaknak az összes foglalkoztatotthoz viszonyított, illetve a közszférára fordított kiadásoknak a bruttó nemzeti termékhez mért részaránya, ami a közfunkciók fontosságát, ha tetszik „merevségét” bizonyítja.

1

A rendszerváltás támasztotta legalapvetőbb követelményeknek a közszféra reformjának első szakasza – 1989-1995ben – törekedett maximálisan eleget tenni. Ennek tartalmi elemeivel itt nem foglakozunk, pusztán Ágh Attila, Tamás Pál tanulmányaira hivatkozunk, amelyekben a szerzők – illetve rajtuk kívül mások is – ezt a szakaszt részletesebben elemzik. Lásd: Ágh, A. (2006 és 2007), Tamás, P. (2006) és Tamás, P. – Bulla, M.(2006).

49

1. sz. táblázat A kormányzat kiadásai funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP %–ában Országok

Állami működés

Kamatok

Ebből Ált. közszolKözrend, gáltatások Védelem közbizt. kamat nélk.

Jóléti funkciók

Gazdasági funkciók

Összesen

2000

9,9

3,4

3,1

1,8

1,6

31,4

4,3

45,6

2001

10,3

3,5

3,4

1,7

1,7

31,7

4,6

46,6

2002

10,2

3,2

3,6

1,7

1,7

32,3

4,6

47,1

2003

10,1

3,1

3,6

1,7

1,7

33,1

4,6

47,8

2003

10,1

3,1

3,6

1,7

1,7

32,9

4,8

47,8

8,7

2,8

3,2

1,1

1,6

34,0

4,1

46,9

Egyesült Királyság

10,0

2,0

2,8

2,6

2,6

30,2

3,6

43,7

Görögország

13,9

5,3

4,5

2,8

1,3

28,5

7,6

49,8

Csehország

8,3

1,2

3,6

1,3

2,2

27,5

8,6

44,3

Lengyelország

8,2

2,6

3,0

1,0

1,6

30,2

3,8

42,2

Szlovákia

7,3

2,2

2,8

1,0

1,3

26,1

7,1

40,6

Szlovénia

11,2

1,8

6,1

1,4

1,9

32,2

4,0

47,4

2001

13,6

4,5

5,7

1,3

2,1

28,0

7,1

48,7

2002

12,3

3,9

4,9

1,4

2,1

29,2

11,4

52,9

2003

11,4

3,9

4,2

1,3

2,0

31,7

6,4

49,6

2004

12,7

4,2

5,1

1,3

2,1

30,3

6,6

49,7

EU 15

EU 25

Egyes országok 2004 Németország

Magyarország

* Tartalmazza az államadósságkezelés (kamat) kiadásait is. ** Környezetvédelemmel együtt. Forrás: Eurostat adatbázis Magyarország: 2001–2002: Government Finance Statistics Yearbook, IMF, 2005).

A teljes közszférán belül a közigazgatás 2 szűkebb halmaza is gyakorlatilag változatlan maradt az elmúlt években. Ez ugyanúgy igaz az EU 15 országaira, mint Magyarországra (lásd az 1. sz. táblázatot). A kettő összevetéséből azonban kiderül, hogy a ráfordított kiadások aránya a GDP-ben az EU legtöbb országához képest magasabb, még úgy is, hogy Magyarországon 2001 és 2004 között némileg csökkent a közigazgatásra fordított kiadások GDP-ben kifejezett aránya. Ez részben a hazai GDP lényegesen kisebb mértékéből adódik, de nyilvánvalóan abból is, hogy a magyar

2

Közigazgatáson a nemzetközi statisztikai módszertan (Eurostat, illetve COFOG) szerinti általános közszolgáltatások funkciócsoportot, illetve az ezzel kapcsolatos kiadásokat értjük.

50

közigazgatás arányaiban magasabb költséggel működik, azaz bizonyos költséghatékonysági tartalékokkal rendelkezik. E tartalékok kiaknázásához újabb, az eddigieknél sokoldalúbb és eredményesebb, illetve valóságos reformokra (a pénzszűke-teremtés, illetve a pénzelvonás – megítélésünk szerint – nem reform), ehhez pedig a különböző természetű politikai akadályok elhárítására van szükség. Ezek az akadályok részben pártpolitikai (politics) természetűek 3, részben közpolitikai (policy) jellegűek. A pártpolitikai akadályok közé sorolhatjuk a politikai erők szélsőséges szembeállását, a társadalom ideológiai és erkölcsi kettészakítását, a politikai elitek közötti konszenzus hiányát és a meghatározó, befolyásoló érdekcsoportokat érintő döntéshozatali ügyek a kommunikálhatósági szempontok szerinti tematizálását, az erős politikai és gazdasági érdekcsoportok intenzív „járadékvadász” tevékenységét, a kormányon, illetve az ellenzékben lévő politikai erők rendszeres és kiélezett konfliktusait, valamint a koalíciós kormányzásból adódó negatív hatásokat. Sajátos határesetet jelentenek a pártpolitikai és a közpolitikai tényezők között a különböző kormányzati szintek (központi kormányzat és azok decentralizált szervei), illetve a helyi önkormányzatok közötti ügyek, konfliktusok. Amennyiben a helyi önkormányzatok pártállása különbözik a központi kormányétól, úgy a politikai konfliktusok ezen a terepen is, illetve e szintek között is – kevés kivételtől eltekintve – manifesztálódnak, illetve sok esetben a közpolitikai konfliktusok is pártpolitikai köntöst öltenek. A közpolitikai típusú konfliktusok részben hatás- és feladatköri jellegűek, részben pénzügyi természetűek. Súlyos közpolitikai teher a szakpolitikai ágazatok korlátlan versengése. A koalíciós kormányzás erősíti a közpolitikai rendszer ágazati orientáltságát, hiszen minden partner igényt tart erős („pénzosztó”) tárcára, amely ily módon túlteszi magát a közpolitikai racionalitásokon, s elsődlegesen pártpolitikai érdekeket érvényesít. Ezzel a köz- (szak-) politika szükségszerűen háttérbe kerül, esetleg a legfontosabb területeken sem érvényesül elsődlegesen. További közpolitikai gyengeségnek tekinthetjük a kormányzati munka koordinálatlanságait, a különböző szintű állami intézmények esetleges ágazati érdekekből vagy személyes vezetői meggyőződésből táplálkozó ellenállását, illetve a közöttük lévő munkakapcsolatok hiányosságait, a fellépő finanszírozási problémákat, a teljesítménymérés és -értékelés formális megvalósulását, valamint a reformok nem kielégítő szakmai feltételeit. Az sem elfogadható, hogy a közigazgatásban a szükséges teljesítményeket a különböző tárcák közötti, esetleg tárcákon belüli „versenyeztetéssel” próbálják kicsikarni. Valós megoldást a stratégiai szemléletű, optimumra törekvő és ezért

3

Tanulmányunkban nem kívánunk foglalkozni a „kommunista múlthoz” viszonyuló, gyakran érzelmi politizálás, szembenállás irracionális mértékű jelenlétével, illetve az e korszakhoz kötődő személyes kapcsolatokra épülő politizálás erős dominanciájával, bár ezek súlyát ismerjük és elismerjük.

51

konfliktusokat vállaló tervezés, valamint a visszacsatolást is magában foglaló teljesítményértékelés rendszerének a kialakítása adhat. Mindezen tényezők mellett természetesen objektív – társadalmi–gazdasági – okai is vannak az eddigi erőfeszítések eredménytelenségének Ágh Attila (2006 és 2007) már hivatkozott tanulmányaiban ezekkel is részletesen foglalkozik. Egyidejűleg azt is látni kell, hogy a mai közgazdasági irodalom egyik leggyakrabban feltett kérdésköre a gazdaság versenyképessége, s mint tanulmányunk más összefüggésben sokoldalúan részletezi, ebben vagy pontosabban a versenyképesség segítésében az államnak fontos szerepe van. A fogalom és a téma szinte korlátlanul bővíthető, egy azonban biztos, a közpolitika fontos szerepet tölt be a versenyképesség növeléséhez szükséges feltételek biztosításában. Így a „versenyképesség” kifejezés (és a mögötte álló tartalom) középpontba kerülése szükségszerű. A világ gazdasági és politikai eseményei tulajdonképpen versengések sorozatát jelentik, következésképpen a globalizált folyamatokban elfoglalt hatalmi erőtér valójában egy–egy ország, integráció vagy egyetlen gazdasági szereplő által elért versenyképességi tényezők sorából áll. A második világháborút követően napjainkig az Egyesült Államok vált a világ országai között vezető hatalommá, ami egyúttal azt is magával hozta, hogy a felzárkózás, az utolérés (sokszor a valóságos belső tartalmak vizsgálata nélkül is) az USA követését, az ott kialakított társadalmi, politikai, tgazdasági, szociális keretekhez való közelítést jelenti. Mindezek, de főleg ez utóbbi megállapítás tükrében a magyar gazdasági fejlődés, illetve a közszféra szerepének megreformálása szempontjából már itt a bevezetőben egy fontos megállapítás tehető: a különböző gazdasági fejlettségű, eltérő társadalmi szerkezetű, más és más történelmi múlttal rendelkező országok (integrációk) versenyképességük, illetve működőképességük maximumát (optimumát) nem másolással, formális követéssel érhetik el, hanem a vezető hatalmi tér sikeres pályáinak saját körülményeikre való ésszerű adaptálásával. Ennek közvetett bizonyítékai azok a sikertelen kísérletek, amikor a másolást – és annak eredményességét – külső ráhatással, erőszakkal törekszenek elérni.

2.1. A pártpolitikától a közpolitikáig Már itt a fejezet elején az eddigiekhez kapcsolódva szükségesnek tartjuk részletesebben megfogalmazni a pártpolitika (politics) és a közpolitika (policy) fogalmát, viszonyrendszerét. Abból célszerű kiindulni, hogy a modern demokráciákban a pártoknak (többpártrendszer) fontos politikai, társadalmi szerepük van. Kormányra jutva például elsődlegesen felelősek nem pusztán a jog- és 52

intézményrendszer működéséért, hanem az ezt megalapozandó, a közpolitikák kialakításáért, eredményes végrehajtásáért, megvalósításáért, mindezen keresztül a gazdaság zavartalan működéséért, az egész társadalom működőképességéért. Eredetileg a pártok (mindegyik párt) a saját eszmerendszerük, társadalmi, gazdasági, hatalmi érdekviszonyaik, de mindenekelőtt hatalomba kerülésük, hatalmuk megőrzésének szempontjai, követelményei alapján alakítják saját politikájukat, politikai koncepciójukat (politics), ami fő elveiben hosszabb távon stabilitást mutat, s az operatív pártfeladatok, a konkrét teendők meghatározásának az alapjául szolgál. Ez utóbbiak esetében jut érvényre az a követelmény, hogy a pártpolitikának ki kell fejezni az adott ország, adott időpontban, adott fejlődési szakaszban fennálló konkrét viszonyait, sajátosságait. Jellemzően tehát az adott pártpolitika nem fejezi ki az egész társadalom valamennyi érdekét – szóban, retorikában természetesen mindegyik párt az ellenkezőjét állítja, mert szavazóbázisát, támogatottságot illetően társadalmi dominanciára tör –, de a társadalmi, gazdasági, politikai viszonyokkal a konkrét pártfeladatok kialakításakor messzemenően számolnia kell, s azok harmonizálására szükséges törekednie. A közpolitika (közpolitikák) ezzel szemben eleve a közjót szolgálja a társadalom egészének (minden állampolgárnak) az érdekeit hivatott érvényesíteni – mégpedig tekintet nélkül az ideológiai, társadalmi, politikai, tulajdonosi, jövedelmi különbségekre. Ebből következik, hogy az éppen kormányon lévő pártnak, illetve pártoknak nem pusztán a politikai preferenciákat kell figyelembe venniük, s minél teljesebben érvényesíteniük, hanem a társadalom egyéb érdekeit, a „szűk” pártpolitikán kívül eső szempontokat, elvárásokat is.

2.1.1. Közszolgálat versus pártérdekek Kiindulópontnak tekinthető, hogy mindegyik párt az ország boldogulását kívánja – nem pusztán szóban – elősegíteni. Ezen belül természetesen mindenekelőtt arra törekszik, hogy a saját választási bázisát alkotó társadalmi rétegek, csoportok jóléte növekedjen, társadalmi elégedettsége megfelelő legyen. (Egy párt ideológiájából, eszmerendszeréből következik, hogy mely társadalmi csoportokhoz áll közelebb, pontosabban mely társadalmi csoportok érdekeit képviseli elsődlegesen és mindenekelőtt. Ugyanakkor történelmileg a pártfejlődés a fordított összefüggésen alapult.) A többpártrendszer azzal a nagy előnnyel jár, hogy az állampolgár az ő „kegyeiért” versengő pártok közül választhatja ki azt, amelyik számára a legmegfelelőbbnek tűnik. Ugyanakkor éppen ez a választási verseny az, amely plasztikusan mutatja a pártok magatartását a pártpolitikát és közpolitikát illetően. A választási versenyben a pártok a választói bázis szélesítéséért „mindent”

53

megígérnek, sőt ígéretlicitet folytatnak, ezzel azt a látszatot keltve, hogy éppen az adott párttól várható a „legtöbb”, a „leggyorsabban” és – természetesen – mindenkinek. Holott valójában éppen ennek a lehetőségét „zúzzák” szét, hiszen mindenekelőtt saját népszerűségüket, szavazataikat kívánják maximalizálni, figyelmen kívül hagyva az ország – sőt a saját – hosszú távú érdekeit, az alapvető társadalmi, gazdasági összefüggéseket, a közgazdasági törvényszerűségeket. Ez az egyik és talán a legalapvetőbb oka annak, hogy a közpolitika kialakítását, formálását nem lehet (nem szabad!) alárendelni sem a kormányzó, sem az ellenzéki pártok politikájának. Egyébként ezt a másfél évtizedes magyar gyakorlat fényesen igazolja: az eddig hatalomra került pártok a kormányzásuk első időszakában nyílt vagy burkolt kiigazítást voltak kénytelenek végrehajtani a választási ígéretlicit és a választást megelőző, illetve az azt követő átmeneti „osztogatás” mértékétől függően. (Ennek számszerű bemutatására, jellemzésére még visszatérünk.) A leírtakat kiegészítve, ahhoz kapcsolódva a magyarországi átmenet néhány specifikumára 4, illetve ezek következményeire szükséges még rámutatni. Mindenekelőtt témánk – a reform mint megoldás – szempontjából alapvető adottság, hogy hazánkban a politika (pártpolitika) mind a közszférára, mind a társadalom más szegmenseire a kelleténél jóval intenzívebben rátelepedett. Ennek sok oka van, de a legalapvetőbb az, hogy a rendszerváltás jellege, természete miatt a politikai szerepvállalás egyben létmeghatározói, gazdasági erőforrás–szerzési, az érdekkörbe tartozók közötti felosztási funkcióvá is vált, aminek formái annál nyilvánvalóbbakká váltak, ahogy az újraelosztható, megszerezhető gazdasági erőforrások szűkültek. Amilyen kezdeti egyetértés volt a rendszerváltó politikai elitben, a különféle politikai erők között a fordulat szükségességében, a konkrét végrehajtás elindításában, annál erőteljesebb szembeállás alakult ki közöttük a politikai hatalom megszerzéséért, illetve annak birtoklásáért folytatott küzdelemben. Ez a folyamat azóta is tart, s olyan következményei vannak, mint a magyar társadalom két táborra szakítása, ideológiai megosztása, az úgynevezett jobb- és baloldal végletekig menő szembeállítása. Az előző bekezdésben leírtak is ennek következményei, hiszen a hatalomra kerülő párt, pártok mindent megtettek eddig azért, hogy az államot, a gazdaságot, az apparátusokat és a szervezeteket hatáskörükbe, befolyásuk alá vonjanak. Ezért van az, ha a másik oldalt képviselő párt kerül kormányra, mélyreható személyi és intézményi változásokat hajt végre, hogy még az írmagja se maradjon fenn annak, amit a másik párt létrehozott. Ezért van a végletekig túlzott ígéretlicit, amelyről később még szólunk.

4

Ágh Attila (2007) két nagy intézményi reformhullámot vázol fel: a demokratikus állam általános kereteinek létrehozását, majd az ezt követő felzárkóztató reformhullámot. Körösényi András (2006) az egész alkotmányos rendszer és a kormányzás összefüggéseiben elemzi az átmenet időszakát, a reformokat.

54

Ilyen körülmények között nyilvánvalóan sokkal nagyobb a veszélye és a kockázata a korrupciónak meg annak, hogy az ténylegesen jelentős méreteket öltsön. A kétharmados jogszabályok beágyazottsága, bemerevedése is erre vezethető vissza, hiszen az éppen ellenzékben lévő erők ennek megváltoztatásába, de különösen az ezek alapján végrehajtható intézkedések elfogadásába pusztán „beidegződés” alapján sem, de különösen az „aktuális harci helyzet” fejleményeit tekintve nem mennek bele. És mindez összegződve egy sor területen nem hogy nem teszi lehetővé, ellenkezőleg, eleve kizárja, hogy kormányciklusokon átívelő, valóságos reformok valósulhassanak meg a társadalom alapvető szféráiban. Mindezek alapján már most levonható az a meghatározó következtetés, miszerint ƒ

a közszféra több alapvető területén elkerülhetetlenek a mélyreható reformok;

ƒ

hosszú távú, s nem pillanatnyi érdekeiket tekintve minden párt jövője függ a reformok sikerétől, azaz megvalósításuk a pártok egyetemes valóságos érdeke;

ƒ

ezért szükség van – mégpedig inkább előbb, mint később – párbeszédre a legalapvetőbb, az ország sorsát, jövőjét érintő kérdésekben;

ƒ

szakpolitikai alapon kell (lehet) a pártok között a konszenzust megteremteni, s így a változásoknak utat engedni.

2.1.2. A közszféra versenyképessége és az „ország-cél” politikai meghatározása Az eddig általánosságban elmondottak lényegileg érintik a választott szűkebb témát, a közszféra és a gazdaság versenyképességét, ezen belül pedig a politikai és a gazdasági szféra kapcsolatainak optimalizálását is (Kovács, 2005). Ezért egyértelműen felvethető, tanulmányozható és ki is alakítható a társadalmi és gazdasági valóságban a „legversenyképesebb” közszféra, közigazgatás, kormányzati tevékenység fogalma és gyakorlata. A leglényegesebb talán az: ahogy egy ország gazdasági versenyképessége is csak a világ egészének fejlődéséhez és szerkezetéhez mérhető, a közszféra versenyképessége is csupán egy ország társadalmi és gazdasági működésének egészében nyer értelmet. Azaz: nem pusztán összekapcsolódik, hanem egységes egészben működik a közszféra, a közigazgatás és a gazdaság, a gazdasági vállalkozások, a magánszektor, valamint a politikai intézményrendszer, a civil szféra, a profitorientált és a non–profit szervezetek, azaz az intézmények, a működési struktúrák teljes sora. Az egyes szektorok a társadalom egységes egészében működnek, de nem egyforma módon és formában. Mindegyiknek megvan a maga sajátos szerepe (feladata),

55

ezek összességükben kell hogy harmonizálódjanak, összhatásuk (az ország versenyképessége) ugyanis csak így lehet optimális. A kölcsönhatás tehát itt nyilvánvaló és teljesen egyértelmű. A feladatok világos és célravezető megfogalmazása szükségessé teszi azonban a közszféra kettős, közvetlen és közvetett szerepének megfogalmazását, s elhatárolását a versenyképességet illetően, ez pedig elképzelhetetlen közpolitikai meghatározások nélkül. Nyilvánvalóan a közszférának, elsősorban intézményi és gazdálkodói szervezeti rendszerének megvan az a feladata és felelőssége, hogy a rábízott közpénzeket és forrásokat minél hatásosabban hasznosítsa, a felhasználás hatékonyságát rendszeresen javítsa, s ezzel elérje, hogy egységnyi közpénzből nagyobb, több, jobb minőségű közszolgáltatást teljesítsen. Ezzel egyenlő értékű, ha „okos” megoldásokkal kiváltja ezeket a ráfordításokat – például az egészségügyben a betegségmegelőzés középpontba állításával. Ebből a szempontból a példakép – de nem kizárólagosan – a magánszféra, a piaci koordináció, amely minden esetben és helyzetben az erőforrás-felhasználás profitcentrikus racionalizálását tekinti elsődlegesnek. Már itt szükséges hangsúlyozni, hogy a közszféra „rendeltetése” lényegéből adódóan ezt a célt soha, semmilyen körülmények között nem abszolutizálhatja, hiszen a társadalmi hasznosság maximalizálására kell törekednie. 5 Ez egyben érzékelteti, hogy a versenyképesség, a hatékonyság ebben a közegben nem tisztán piaci kategória, nem pusztán a piaci koordináció deriváltja. Másfelől a közszféra közszolgáltatást nyújt különféle formákban a magángazdaság számára, illetve jogi, társadalmi, politikai, intézményi közeget, normarendszert teremt a működéséhez. Ezt az úgynevezett közvetett funkcióját gyakorolja az állam (a közszféra) akkor is, amikor közvetlenül megrendel különféle javakat, szolgáltatásokat a magánszférától. Ennek „tisztasága”, a maximális értékesülést, a legnagyobb hozam-célt kifejezetten érvényesítő jellege szintén abba az irányba hat, hogy a magángazdaság még e kapcsolatrendszerében is a gazdaságossági követelményekkel szembesüljön, hozzájárulva ezzel a saját és az egész ország versenyképességének a javításához, kizárva a súrlódásos veszteségeket, valamint mérsékelve a korrupció lehetőségét, a negatív externáliákat. Az elmondottakkal összefüggésben nem csupán az eltérő történelmi múlt és az eltérő jelen teszi minden ország számára különbözővé a saját optimális „országműködését” és országműködtetését. Legalább ennyire meghatározó az elérésre kijelölt társadalmi és gazdasági „országcél”, azaz a

5

Ágh Attila (2006) az intézmények teljesítményének kritériumaként az „eredményesség, a hatékonyság és a hatásosság” fogalmait használja.

56

politikailag megfogalmazott, szakmailag alátámasztott, a társadalom többsége által támogatott és elérendő, illetve elérhető jövőkép is. A kifejtettekből egyértelműen következik, hogy az „országcél”, a jövőkép alapvetően közpolitikai, szakpolitikai összefüggések, értékek és célok harmonizált halmaza. E megállapításból az is következik, hogy a „tisztán” megfogalmazott jövőkép (ország jövőkép) nélkül nincs értelme versenyképességről szót ejteni, de ugyanígy nagyon ingataggá válnak a már említett „legversenyképesebb közszféra” témájában folytatott viták, tudományos kutatások vagy éppen politikai véleménynyilvánítások is. E rész első alapmondandója: semmilyen módon nem kerülhető meg ez az átfogó célkijelölés, e nélkül a hatékony közszféra kialakításának bármilyen kísérlete kétséges, megvalósításának útja ingoványos, eredménye megjósolhatatlan. 6 Más kérdés az, hogy – különösen az átmeneti időszakban, végletes politikai megosztottságban – mennyire lehetséges körülhatárolni, konkrétan meghatározni azt a társadalmi-gazdasági jövőképet, amelyet elérni

célszerű

vagy

szükségszerű.

Kérdés,

hogy

össze

lehet-e

egyeztetni

azokat

a

meggondolásokat, amelyek a hogyan tovább kérdését dominánsan a globalizációs és az európai alkalmazkodás minél teljesebb, identitási kérdésekre kevés figyelmet fordító, gazdasági érdekekre hivatkozó végrehajtásában, illetve ezzel szemben az alkalmazkodás, az értékőrzés, a saját út, a társadalmi és nemzeti összetartozás hangsúlyozásában látják. Mindez természetesen nem zárja ki a sikert hozó (vagy akár a bukással végződő) nemzetközi gyakorlatok vizsgálatának hasznosságát: a mások (de akár a saját magunk) által bejárt pályák ismerete egyaránt hasznosítható tanulságokkal szolgál. A közszféra optimális nagysága kialakításának a kérdésében alapvető, hogy az adott társadalmigazdasági célt figyelembe véve milyen munkamegosztás a leghasznosabb, a legcélszerűbb a közszféra és a közszférán kívül lévő területek, az állami és a nem állami (a magán), a kormányzati tevékenységi és hatáskörbe tartozó, illetve az azon túli kompetenciák között. Meghatározó, hogy milyen tevékenységeket tart(hat) fenn magának az állam és melyeket látja jobban, hatásosabban kifejteni saját körén kívül vagy éppen a kettő együttműködésében. Mindez érvényes a szűkebb értelemben vett gazdasági folyamatokra, az állam közvetlen gazdasági szerepeire és a közvetettekre is. A közvetlen állami gazdasági szerepvállalás egyik sajátos formája az állami vállalatok piaci jelenléte, működése. Ennek mértékét, irányát Magyarországon a rendszerváltást követő tizenöt év

6

E kérdésekről, annak elméleti és a gazdaságpolitikai gyakorlatban jelentkező összefüggéseiről lásd részletesebben: Práger László (2004).

57

(döntően már a mostani elemzésektől, álláspontoktól függetlenül) szinte megmásíthatatlanul és visszavonhatatlanul kialakította. Végbement a privatizáció (lásd: Báger – Kovács, 2004), a csaknem 90%–os állami tulajdont – a tulajdoni kereteket és tereket felcserélve – a szinte pontosan ekkora terjedelmű magántulajdoni részesedés váltotta fel. Magyarországon a gazdasági térben a magántőke szerepe lett a meghatározó. E tények tükrében (bár bizonyos területeken a korlátozott reprivatizáció lehetőségét sem veti el egy adott politikai és gazdaságpolitikai nézetrendszert hordozó párt) előtérbe kerül az állam (a kormányzat) gazdaságpolitikai szerepe, a piac működtetését és működését az optimális országjövő érdekében alakító, szabályzó (a különböző politikai, pénzügyi hatalmi terek jelenléte miatt sok tekintetben korlátozott) feladata. Ugyancsak a kialakult helyzetből következik, hogy az államnak (a kormánynak) meghatározó feladata van egyfelől saját belső működési rendszerének, másfelől a gazdaság

egyéb

szereplőihez

fűződő

viszonyának

kialakításában,

e

viszonyrendszer

optimalizálásában. Ezekhez a fentebb felsorolt, döntően a gazdasági szférában betöltött szerepekhez és megvalósuló viszonyokhoz kapcsolódnak a nem közvetlenül gazdasági tevékenységet jelentő, hanem egyrészt azon túli, másrészt a gazdasági folyamatokat szabályzó, azokra visszaható feladatok. (Például ma már teljesen elfogadott, hogy egy színvonalas, különösen a betegségmegelőzést előtérbe helyező egészségügyi ellátási rendszer gazdasági versenyképességi tényező.) A közszféra igazi versenyképessége e széles, kibővített, a gazdaság és a társadalom egészét átfogó rendszerében értelmezhető. E rendszer kialakításával és működtetésével érhető el a politikai és a gazdasági szféra kapcsolatainak hatékony szerkezete, harmonikus kölcsönviszonya és szerves egymásra épülése. E hatékonysági célkeresztet szem előtt tartva és érvényesítve juthatunk el a pártpolitikától a közpolitikáig, amely út végigjárása nem könnyű, mivel rendszeresen és ismétlődően a hatalom fontos részeiről való lemondással, annak a pártpolitikából a közpolitikába és a „civil politikába” való áthelyezésével, átengedésével jár.

2.2. A közpolitika formálásának színterei A közpolitika formálásának és megvalósításának a demokratikus berendezkedésű társadalmakban igen gazdag szervezeti és intézményi rendszere alakult ki. Lényegét tekintve arról a társadalmi közegről van szó, ahol a különböző érdekek megjelennek, ütköznek. E folyamatban jön létre a közmegegyezés, a társadalmi konszenzus, formálódnak a közcélok, alakul ki végső soron a

58

„policy”.

A

fejezet

további

részében

a

közpolitika

kialakításának,

formálásának

és

megvalósulásának négy színterét vizsgáljuk: ƒ

a közszféra különböző döntési szintjein a centralizáció és decentralizáció problémáit;

ƒ

a társadalmi érdekegyeztetési mechanizmusokat, a civil szféra szerepét;

ƒ

a pártpolitikai konszenzusok szerepét a közpolitika formálásában, s végül

ƒ

a közpolitikák szakmai megalapozását.

2.2.1. A közszféra egyes döntési szintjei és a versenyképesség összefüggése A sikeres közpolitika kialakításának és megvalósításának feltétele a centralizáció és a decentralizáció optimális arányának megtalálása és érvényesítése. Az országos szinten jól előkészített közpolitikák sikeres végrehajtásában bizonyos fokú centralizáció szükséges, s arra még hosszabb ideig szükség lesz. Ugyanakkor egy ország társadalmi-gazdasági fejlődése sikerességének záloga

a

fejlesztések

térségi

összehangolása,

a

helyi

kezdeményezések

bátorítása

a

régiógazdaságossági szempontok és követelmények érvényesítése. Az Európai Unióban a fejlesztéseknek ezek a szinterei különösen felértékelődnek.

2.2.2. A három színtű tagozódás A közigazgatás több szintű rendszere a nyugat-európai országokban a második világháború óta működik, illetve közülük több országban valamilyen formában évszázados múltra tekint vissza. A nyugat-európai fejlődést szemlélve az állapítható meg, hogy a központi, a megyei, és a helyi önkormányzatok hármas tagolódásának valamilyen formában való megmaradása mellett alapvető változást hozott az Európai Unió regionális politikája, és szemléletmódja. E regionalitás – ha nem is érintette vagy borította fel az említett síkokat –, mégis vagy a középső szint helyébe lépve vagy ahhoz kapcsolódva a korábbi helyzethez mérten egy teljesen új gazdasági, politikai és társadalmi teret teremtett. Az Európai Unió megfogalmazott filozófiájában, céljaiban valószínűleg az volt a meghatározó mozgatórugó, hogy minden ország optimális működéséhez szükség van egy olyan szintre, amely összekapcsolja a központot és nem is csupán az önkormányzatokat, a helyi intézményeket, hanem magát az egyes embert, a családot, a kisebb társadalmi-gazdasági közösségeket. Ez a regionális

59

politika tartalmilag nagyon szoros kapcsolatot mutat a gazdasági, de a társadalmi kohéziós, felzárkóztatási politikával is, annak egyik nyilvánvaló megjelenési formája. E tekintetben sajátos helyzetet jelent, hogy Magyarországon a regionális politizálásnak sem a „politics”, sem a „policy” értelemben nincsenek hagyományai. Miközben a megyerendszer közigazgatásilag kiürült, politikai értelemben, azaz érdekartikulálóként, érdekhordozóként fennmaradt, amelyet a politikai pártok szerveződési rendszere is erősít. Sajátos új közpolitikai erőként jelenik meg ugyanakkor nálunk a megyei jogú városok sora, amelyek tényleges érdekhordozó identitások. Kapcsolatrendszerük pedig új – nem ritkán a „hivatalos” régióhatároktól eltérő – „informális”, egymással versengő–támogató régiórendszert teremtett. E keretben az előző részben már említett és tárgyalt versenyképességi szempontok fontos helyet foglalnak el, mégis e célkitűzéseknek talán a legközpontibb eleme a felzárkózás és a felzárkóztatás. A felzárkózás egyaránt jelenti az adott nagy régió (EU), az egyes országok közelítését a világ mindenkor vezető gazdasági (hatalmi) teréhez, de ugyanakkor a régiókra alapozott támogatási rendszer maguknak az országon belüli kisebb területi egységeknek az egymáshoz való közeledését, a köztük lévő fejlettségbeli különbségek mérséklését, feloldódását is szolgálja. A régiók közötti fejlettségbeli közeledés pedig – a feltételezés szerint – nemcsak vagy nem elsősorban az ország egészére sugározódik és terül szét, hanem fel- és lefelé is, azaz az egyes emberekre, a közbülső intézményi, szervezeti formációkra, így a helyi önkormányzatokra is.

2.2.3. Az EU tagság: a régiók új szerepe Az európai fejlődési pálya ismerete a magyar társadalom- és gazdaságpolitikai gyakorlat korszerűsítése szempontjából rendkívül fontos; szerkezete és működése viszonyulási és viszonyítási alap, mivel követése – és nem szolgai másolása – célszerű és elkerülhetetlen. Általában is, de a regionalitás kérdését tekintve a „követésnek” 2004–től, EU-tagságunk kezdetétől fogva kötelező jellege is van, hiszen a régiók számára régiós politika nélkül a támogatások jelentős része nem nyerhető el. Emellett a régiók és a regionális politika kiemelt szerepe nem pusztán pénzügyi hátteret, forráslehetőséget jelent, hanem a közigazgatási szférát tekintve annak racionális formáját, mértékét és szervezetét is megvalósíthatja. Az európai regionális rendszerhez való illeszkedés során, a már létrehozott statisztikai régiók mellett – mint a megyék, megyei jogú városok kontextusában utaltunk rá – a valóságos közigazgatási egységet jelentő országrégiók kialakítása minden bizonnyal elkerülhetetlen. Mindez azonban csak hatalmi harcok árán válhat valóra, hiszen a valóságos erővel, azaz eszközökkel és 60

forrásokkal rendelkező régiók kialakítása a gazdasági-politikai hatalom újraelosztását is jelenti. Ez a különböző közigazgatási szintek kialakításáért, majd birtoklásáért való politikai-hatalmi harc nyilvánvalóan minden országban létezett, illetve létezik, kísérő jelensége a régiók kialakításának. Mindemellett a rendszerváltást követő másfél évtized történéseit elemezve valószínűsíthető, hogy a magyar gazdasági és politikai térben az európai viszonylatban is kiugróan intenzívnek minősíthető klientúra-rendszert, a létező korrupciót figyelembe véve még erőteljesebb az előbb leírt hatalmi harc (Báger, 2006). Ez irányba hat, hogy a régiók kialakításában, de a régiókhoz kapcsolódó lehetőségek megszerzésében nemcsak egyszerűen egyfajta hatalomszerzésről van szó, hanem több – döntően összefüggő – terület birtoklásáról vagy legalább is ellenőrzéséről. Ezek közül a területek közül kiemelkedik a politikai, a gazdasági, a pénzügyi, valamint a pénzelosztó hatalom. A gazdasági és a közigazgatási tér hosszabb távon nem különülhet el egymástól, mivel ugyanannak a társadalmi, gazdasági, kulturális egységnek a működéséről van szó. A régiók (és bármely más közigazgatási szint) gazdasága hat az adott közigazgatási szint (esetünkben a régió) közigazgatásának működésére, az pedig önmagában és a központi közigazgatáshoz való kapcsolatrendszerében visszahat a régió gazdaságára. Témánk – a közigazgatás, a közszféra és egyfelől a gazdasági tér, illetve másfelől a politikai hatalom közötti kapcsolatrendszer – elemzése szempontjából fontos a felsorolt tényezők egymáshoz való viszonya, kapcsolódása. Még inkább kiemelhető a pénzelosztónak nevezett funkció, amely különböző, főleg költségvetési és uniós források megszerzését és (decentralizáltnak minősíthető) újraelosztását jelenti. Ami fontos: ha létrejön egy ilyen új viszony a központ és a már valóságos működési léttel rendelkező régiók között, akkor az egyik alapfeladat a központ forráselosztó szerepének az átláthatóságát megteremteni, de minimum javítani. Az elsődlegest követő elosztás vagy újraelosztás ugyanis magában a központban történik meg. Mindebből következően az is valószínű, hogy a kialakuló régiók gazdálkodásának tisztasága és hatékonysága részben már a központ szintjén,

annak

tisztaságában

és

hatékonyságában

(működésének

átláthatóságában

és

ellenőrizhetőségében) eldől (Kovács, 2003). Ha a régiók átlátható szabályok szerint jutnak hozzá a központi forrásokhoz, akkor a régiókon belüli pénzosztás is nagyobb valószínűséggel lesz tiszta és szabályos. Ezért a régióknak az ország szempontjából optimális működése mindenképpen összekapcsolható a központi költségvetés kialakításának a mainál rendezettebb, átláthatóbb és a társadalom egésze részéről a jelenleginél nagyobb mértékben ellenőrzött rendszerével, amelyben

61

még a „hivatásos” ellenőrzés sem csupán passzív „utómunkálat”, hanem a költségvetés nagyságába és szerkezetébe való közvetlen beleszólási, alakítási lehetőség. 7 A régiók, de bármilyen közigazgatási szint hatalmának birtoklása nem pusztán a központtól áramló forráslehetőségek alapját adja meg: akár a helyi önkormányzati, akár a középső regionális szint politikai birtoklása utakat nyithat a magánszférához, a vállalkozói szférához, a tőke belső és nemzetközi erőtereihez. 8 A politikai hatalom tehát kettős forráslehetőséget biztosít egyszerre, a központit (az államit) és a vállalkozóit. A rendszerváltást követő másfél évtizedben (nyilvánvalóan a még nem létező regionális szinten kívül) a leírtakhoz hasonló folyamatok mentek végbe a központi hatalom és a vállalkozói szféra, a politikai hatalmat ciklusonként megszerző hatalmi tér és a gazdaságot uraló tér között. A sajátos magyarországi rendszerváltó fejlődés következtében e hatalmi kapcsolódásokban Magyarországon jelentős az erős hazai vállalati és a nemzetközi (multinacionális) cégek szerepe is. A magyar gazdasági pálya fejlődésvonalának kialakításához – mint már hangsúlyoztuk – nem nélkülözhető a nemzetközi, ezen belül az európai uniós „országminták” tanulmányozása. Igaz ez a gazdasági és a társadalmi fejlődés egészére, de hangsúlyozottan igaz a közszférára. Éppen a regionalitás megteremtése az, ahol az Európai Unió a legnagyobb erőfeszítéseket tette a hatékony működés, valamint a társadalmi – gazdasági kohézió érdekében. Az Európai Unió filozófiájában – mint már kifejtettük – a régió jelenti a legfontosabb szintet és eszközt az országok fejlettségbeli közelítésében, de az egyes emberek, állampolgárok létfeltételeinek közelítésében, kiegyenlítésében is. Mindezt – más eszközökön kívül – az EU költségvetésének igen jelentős forrásaival támasztja alá, elsősorban a Strukturális és a Kohéziós Alapokon keresztül. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a tények szerint az Európai Unió régiói között a keleti bővülést messze megelőző „nyugodt” időszakban nem ment végbe a vártnak megfelelő kiegyenlítődés. Az 1993–at követő, a keleti bővülésig tartó évtizedben nem gyorsult fel a kívánalmaknak és az elképzeléseknek megfelelően az elmaradottabb, szegény régiók felzárkózása.

7

A tanulmányban kifejtett elvek érvényesülését a fejlett nyugati országokban, az Európai Unió tagországaiban már több helyen bevezetett (alkalmazott) technikák segítik elő. Minderről többek között lásd: ”Költségvetés–tervezés Magyarországon”. [Budgeting in Hungary OECD (2006.)] és Báger Gusztáv (2006). 8 A rendszerváltás másfél évtizede során a mára kialakult társadalmi, gazdasági struktúrákat, az egymásra ható erőtereket – amelyben a közigazgatás különböző szintjei elhelyezkednek vagy fordítva: azokra hatnak – döntően meghatározta a privatizáció folyamata. Lásd: Báger Gusztáv–Kovács Árpád (2004) és Kovács Árpád (2005).

62

Ezek ugyanis nem fejlődtek az átlagnál nagyságrendileg gyorsabb ütemben, azaz a különbségek alig enyhültek (Práger, 2006). A keleti bővüléssel a régiók közötti fejlettségbeli különbségek megkétszereződtek. Az EU–nak tehát még nagyobb erővel, céltudatossággal kell ezt az ügyet kezelni, amennyiben eredeti – egyik alapvető – célját el kívánja érni. Ellenkező esetben a jelentős gazdasági (és azon túli) különbségek az Európai Unión belül az országok, a régiók egymáshoz való kapcsolódási lehetőségeit, az egymásra épülés hatékonyságát is veszélyeztethetik. Egy ország teljesítménye, annak növelése nem önmagában való cél: minden földrajzi vagy éppen intézményi, közigazgatási szint működésének végső célja az egyes emberek létfeltételeinek a javítása, életmódjának változtatása. Ily módon az ország vagy az intézményrendszer működési hatékonysága leginkább a szintben legalsó rétegben, az egyes ember, minden egyes ember világában és helyzetében, lehetőségeiben hozott változásokalapján mérhető le. Az EU regionális politikájának a filozófiája nyilvánvalóan két célt is szolgál: a régiók fejlettségi szintjének közelítésén keresztül „felfelé” az országok, „lefelé” az egyes emberek gazdagságának, létfeltételeinek közeledését. 9 A közgazdászok és gazdaságpolitikusok – talán nem véletlenül – a felső két szintet, az országokat és a régiókat figyelik, elemzik, s nem kis tévedéssel a felzárkózás vagy elmaradás mértékét ezekkel mérik. A valóságos felzárkózás tárgya valójában maga az ember. Azt, hogy e tekintetben mekkora feladatokat kell még az EU kereteiben, a tagországokban megoldani, az alábbi néhány adat jól érzékelteti. Az Európai Unió 2004-es statisztikai adatai szerint az iparban és a szolgáltatásokban tevékenykedő vállalatok munkavállalóinak bruttó éves átlagkeresete az EU 15 tagjai közül Németországban 40.954, az Egyesült Királyságban 41.253 euró volt, de a legszegényebb Portugáliában is meghaladta a 15.000 eurót. A 2004 májusában belépett új tagországok közül a magyar munkavállalóé 7.099, a letté pedig mindössze 3.805 euró, nem beszélve Bulgáriáról, ahol az alkalmazottak bruttó éves keresete még a 2000 eurót sem éri el. Az EU 15 polgárai (és munkavállalói) között mért átlagkülönbségek a jövedelmekben legföljebb két és félszeresek voltak, az EU 10 csatlakozásával a huszonötök Európájában már több mint tízszeresek. 2005 elején a havi minimálbérek szintje Belgiumban 1.210, Hollandiában 1.265, az

9

Kovács Árpád a felzárkóztatás esélyeinek és útjainak elemzésekor megfogalmazza, hogy „a szolidaritás erősítése, a társadalom viszonylagos konfliktusmentessége gazdasági versenyképességet növelő hajtóerő”. A szolidaritás elvének kiemelése egyértelműen a különböző szintek, a társadalom és a gazdaság egyes rétegeinek az összekapcsolását, az egyes ember szerepének hangsúlyozását jelenti. [Kovács Árpád (2005)]

63

Egyesült Királyságban 1.197 euró, Portugáliában 400 euró feletti, az új belépők közül a magyarországi viszont csak 232, a litván 116, a hamarosan csatlakozó Bulgáriában, Romániában pedig pusztán 80 euró. Ezek akkor is kirívó bérkülönbségek, ha tudjuk, hogy az euró nominális árfolyama és az egyes országokon belüli vásárlóereje között kisebb-nagyobb eltérés van. Minden jel arra mutat, hogy a közigazgatás számos területén a ma jelentkező funkcionális zavarok nagy hányada az átalakulás körülményeire vezethető vissza. 10 A rendszerváltás a gazdaságban és a társadalomban felgyülemlett deficitek gyors felszámolására törekedett, amelyek egyrészt a működés hatékonyságának alacsony szintjében (lényegében tehát a folyamatok menetében) gyökereztek, másrészt a demokratizmus hiányát jelentették. A „kettős hiány” felszámolásában a rendszerváltás irányítói számára elsőbbséget jelentett a demokratikus deficit megszüntetése. A közigazgatás átalakításának ebben a szakaszában tehát a hatékonysági szempontok háttérbe szorultak. A közigazgatás hatékonyság–hiányának legalapvetőbb oka a rendszerváltás utáni másfél évtizedben az, hogy a hatalmat gyakorló erő, a végrehajtó hatalom, a kormányzat (a kormányok sora) nem találta meg a központosítás és a decentralizáció megfelelő arányát. A központi hatalom folyamatosan decentralizációt hirdetett, a feladatok leadását, a hatalom és a felelősség megosztását tervezte (talán őszintén is), de ráébredve e tervek hatására, a gyakorolt hatalmi túlsúly csökkenésére, az adott politikai és gazdasági-pénzügyi terek elvesztésére – végül habozott végrehajtani saját döntéseit, illetve ha megtette, előbb–utóbb visszafordította azokat vagy ellehetetlenítette a végrehajtást. A meghirdetett decentralizációs folyamatokkal szemben igen erős hatalom- és igazgatás-koncentrálódási folyamatnak vagyunk tanúi. Ennek sajátos következménye, hogy a közpolitikai viták éle, a kritika mindinkább a legmagasabb kormányzati csúcsokra irányul és nem vagy alig foglalkozik a rendszer többi elemével.

2.2.4. A központi irányítás és a helyi önkormányzatok A három szint közül a központi irányítás és a helyi önkormányzatok viszonya a legösszetettebb, s valószínűleg a közigazgatás egészének a teljesítményére a legmeghatározóbb. Mindehhez nemcsak

10

A rendszerváltás közigazgatási reformjai két ütemben valósultak meg. A reformok I. ütemébe sorolandó lépések: • A demokratikus intézményrendszert megteremtő és szabályozó törvények (választási szabályok; Alkotmánybíróság; önkormányzati rendszer; ombudsman; közszolgálat és politika szétválasztása; fellebbezési lehetőség a közigazgatási döntésekkel szemben) meghozatala. • A szocialista érából megörökölt törvényrendszer áttekintése, a szükségtelenek kiiktatása.

• Az új törvénykezési folyamat tervezett keretekben való megindítása. A reformok II. ütemébe a hatékonysági, minőségi reformok tartoznak.

64

e két szint önmagában is meghatározó volta, a közigazgatásban történelmileg is mindig erős helye játszik szerepet, hanem a „közbülső” szint, a megye politikai és gazdasági „térerejének” gyengesége, illetve jelentős gyengülése 11. Mindehhez kapcsolódik a negyedik, az új szint, a valóságos régiók kialakításának a lemaradása, amely természetesen végül ugyancsak a hatalmi pozicionálásokra

vezethető

vissza.

Az,

hogy

az

uniós

szempontokból

elkerülhetetlen

regionalizálódás folyamata Magyarországon ilyen lassú, nyilvánvalóan a központ és a további hatalomvesztéstől félő megyék ellenállásának a következménye. Közpolitikai értelemben is sajátos helyzetet jelent, hogy miközben erőteljes a hatalmi rendszer koncentrálódása, az Országgyűlés szintjén az önkormányzati vezetők – gyakran országgyűlési képviselő mivoltnak is köszönhetően – erős területi (nem feltétlenül regionális, inkább nagysággal, funkcióval stb. összefüggő) érdekszövetségekbe tömörülnek és működnek az alkalmi lobbiérdekek, illetve a stabil, hosszú távú helyi érdekek mentén. Ezek hatása, lobbizása jól kitapintható a költségvetés forrásallokálásában vagy az uniós forrásokért folytatott küzdelemben. A központi közigazgatás (a központi kormányzat) és a helyi önkormányzatok említett viszonyában a rendszerváltás első időszakában nyilvánvalóan az önkormányzatok, az önkormányzati szerep erősödése volt a jellemző. A magyarországi helyi önkormányzati rendszer fejlődésének (de jelenlegi helyzetének is) van néhány olyan, a megszületésére visszavezethető jellemzője, amelyek nemcsak a mostani, hanem a lehetséges jövőbeli működés kereteit, lehetőségeit vagy éppen korlátjait is meghatározzák. Az egyik ilyen tényező a helyi önkormányzatok méretnagysága, és száma. 12 Magyarországon ma szinte minden egyes településnek, a legkisebbnek is saját önkormányzata van. Európát vagy az Európai Unió országait tekintve Magyarország azok közé tartozik, ahol legalacsonyabb az egy önkormányzatra jutó népesség száma. Ezen alapul az a vélemény, miszerint a decentralizált közigazgatási szintek – így a helyi önkormányzati szint – finanszírozásának a problémája is

11

12

A megyék pénzügyi eszközei és kompetenciái annyira korlátozottak, hogy lényeges közigazgatási hatalmat már ebből adódóan sem építhetnek ki. Mindezt tetézi, hogy a megyei jogú városok, azaz valamennyi megyeszékhely, valamint egyes nagyobb városok nem részei a megyének, attól független irányítási központot jelentenek. Az Európai Unióban többféle önkormányzati modell létezik, amelyek alapján nagyon különböző és eltérő nagyságú önkormányzati szerkezet alakult ki az egyes országokban. Az Észak–Európai vagy skandináv modellben (Nagy– Britannia, Skandinávia, Németország északi része) az 1960-as és az 1970–es években végbement egy erőteljes koncentráció. A skandináv területeken 6–10 települést összevontak egy önkormányzat alá. Így az önkormányzati átlagnépesség 10–30000 fő. Angliában ez az átlagnépesség 120000 fő. A Dél–Európai modellt (Franciaország, Spanyolország, Olaszország, Görögország) elaprózott önkormányzati rendszer jellemzi. Például: Franciaországban az egy önkormányzatra jutó átlagnépessége 1600 fő körüli.

65

oldódhatna az önkormányzatok összevonásával. A gazdasági, pénzügyi megfontolásoktól azonban valószínűleg erősebb szempont, hogy még a legkisebb helyi önkormányzatoknak is fontos hely- és népességmegtartó szerepük van. Mindemellett előre kell lépni. A megoldást talán inkább keresendő a már jelenleg is létező, ám ma még gyenge kistérségi intézményi formák, a kisrégiók kialakításában, azaz több kisebb, de földrajzilag is összefüggő területet alkotó önkormányzat önkéntes összefogásában. 2006 közepéig 168 kisrégió jött létre kb. 2000 településsel. Az adminisztratív módon bejegyzett régiók mintegy háromnegyede működik valóságosan, 48 kisrégió azonban csak „papíron” létezik. Az együttműködés leggyakrabban előforduló területei az egészségügy, a szociális ellátás, az oktatás. A ma működő kistérségek együttműködésének mintegy 70 %-a e három terület valamelyikén valósul meg. Az önkormányzati törvényben és más ágazati törvényekben meghatározott önkormányzati feladatok egyfelől csaknem korlátlan tevékenységi és mozgási lehetőséget adnak az önkormányzatoknak, másfelől azonban e funkciók szinte parttalanná szélesedtek, illetve szélesednek. Ez különösen igaz a finanszírozás oldaláról. A rendszerváltáskor a helyi önkormányzatok még a feladatokkal többé– kevésbé összhangban kaptak működési forrást. Időközben azonban átalakult, jelentősen kibővült az önkormányzatok feladatrendszere és hatásköre. Az önkormányzatok finanszírozása elsősorban az állam által az önkormányzati feladatok ellátására biztosított normatívákból és egyéb támogatásokból, az állami költségvetés által az önkormányzatok részére visszaosztott személyi jövedelemadó–részből, valamint a települések saját adó- és egyéb (díj- és vagyoni) bevételeiből származik. Az utóbbi időben nőtt a központi újraelosztás aránya, de csökkent az önkormányzatoknak nyújtott állami támogatás reálértéke, vagyis csökkent az önkormányzatok gazdálkodási mozgástere, azaz egyre nőtt a szakadék a rendelkezésre álló és a feladatok teljesítéséhez szükséges források között. Az elvárt tevékenység és az önkormányzatok reális teljesítőképessége elvált egymástól, ami nem reális teljesítménykényszert, vele együtt frusztrációt jelent a helyi önkormányzatoknak, egyidejűleg pedig tovább nő a helyi önkormányzatok pénzügyi függősége a kormánytól. A központi hatalom és az önkormányzatok közötti pozícióharcban a kormányzat erőviszonyokat befolyásoló tere és ereje sokkal nagyobb (lásd 2. sz. táblázatot): az önkormányzatok bevételének jelentős hányadát, mintegy 50 %-át a központi költségvetési támogatás, több mint 17 %-át az otthagyott SZJA–rész biztosítja. A tipikusan önkormányzati bevételek ugyan nominális értékben nőnek (2000-2005 között több mint 40%-kal), hányaduk az összbevételben csökken (az adott

66

időszakban 24,5-ről 17,9 %-ra). Ezért a központi pénzmegvonás, sőt csupán a rendelkezésre álló összegek nagyságának relatív változása is jelentősen módosítja a központi és a helyi szervek lehetséges teljesítőképességét, ily módon a megítélését, amire – érthetően – a helyi önkormányzatok a legérzékenyebbek, mivel ezek működnek leginkább emberközelben. Ily módon a helyi önkormányzatok kiszolgáltatottsága a központnak igen nagy, ami csak a pénzügyi függés csökkentése révén mérsékelhető. 2. sz. táblázat Az önkormányzatok bevételei (mrd Forint) 2000

2002 %

Bevételek összesen

2005 %

%

1656,1

100,0

2181,0

100,0

2865,1

100,0

478,9

28,9

646,9

29,7

885,0

30,9

221,8

13,4

296,8

13,6

396,0

13,8

257,1

15,5

350,1

16,1

489,0

17,1

Támogatások

772,3

46,6

1066,2

48,9

1409,9

49,7

Egyéb

404,9

24,5

467,9

21,4

570,1

17,9

Adók Ebből saját adók Ebből megosztott adók

Pénzforgalmi mérleg

5,0

–105,0

–58,4

Forrás: Budgeting in Hungary. OECD (2006).

Természetesen a helyi önkormányzatok is rendelkeznek önálló gazdasági és politikai erővel. A politikai hatalom és a gazdaság közötti már említett közvetett összefüggések (összefonódások, támogatások stb.) mellett közvetlen összefüggések is kimutathatók – például számos esetben a helyi önkormányzatok gazdasági társaságok tulajdonosai. A veszély, hogy a pártpolitika elnyomja a közpolitikát, e szinten sem kicsi. 13 A jövő útja mégis mindenképpen az önkormányzati függetlenség növekedésének irányába mutat, amelynek egyik fontos szála lehet az, hogy a mindenkori kormányzat döntési szabadsága mérséklődik a központi költségvetés bizonyos elosztási kérdéseiben. A helyi önkormányzat tevékenységének közpolitikává tétele, ellenőrzése pedig annak az átláthatóságnak, az állami, a civil ellenőrzésnek a része, amelynek minden szintet át kell hatnia.

13

Lásd: A győztes pártok emberei. A cégek felügyelő bizottságaiban alapos átrendeződések lesznek. Világgazdaság. 2006. október 19.

67

2.2.5. A három szint és az országműködés biztonsága, hatékonysága Az eddigiek alapján megállapítható, hogy a közszféra hatékonyságához vezetnek olyan lépések, amelyeket elsősorban a külső környezet tesz kötelezővé, azután olyanok is, amelyeket a további decentralizáció indokol, végül pedig olyanok, amelyeket az ország társadalmi, gazdasági versenyképességének javítása támaszt. Az Európai Unió szubszidiaritási elvét nem csupán azért szükséges a magyar közigazgatási gyakorlat egészében megvalósítani, mert ezen az elven keresztül vezet az út az Európai Unióhoz hasonló, azzal harmonizáló közigazgatási rendszer kialakításához. A döntések általános, de nem öncélú decentralizációjával, a döntésekben leginkább érintett rétegek, emberek közelébe és körébe való telepítésével egyrészt maguk a döntések lesznek megalapozottabbak, másrészt – mivel a döntéshozók és a döntést végrehajtók teljesen vagy majdnem teljesen azonos kört alkotnak – a végrehajtás sikerének esélyei is javulnak. A szubszidiaritás érvényesítése változásokat jelent a központ és a középszint, valamint a központ és a helyi önkormányzati szint közötti viszonyban egyaránt. Az előbbinél döntő tényező, hogy az állam szerepe csökkentésének – már–már politikai és gazdasági divatba jött – hangsúlyozásával ne jöjjenek létre olyan időbeli fáziseltolódások, amelyekben az állam megválik azon funkcióktól, amelyeket semmilyen más szerv nem vehet át, nem láthat el. Ez vonatkozik a gazdasághoz közvetlenebbül kötődő területekre, de még inkább az általános társadalmi és szociális feladatokra. Magában a gazdasági és infrastrukturális szektorban sem adható át felelősség nélkül számos állami funkció (például tömegközlekedés, postai szolgáltatások stb.). Az állami, az önkormányzati és a magánszféra közötti felelősségi, működtetési feladatmegosztások, az intézményi szerepek meghatározása még érzékenyebb a szociális szektorban, az egészségügyben és a felsőoktatásban. Több mint feltételezés: ahol a tevékenység profitorientált, piaci jellegű, ott az állami feladatok leadása és feladása kevesebb és kisebb társadalmi és szociális zavart okoz, mint a közszektorban. A szociális területeken az állam kiválása nem jelenti, nem jelentheti az ellátási vagy gondoskodási, de legalábbis az esélyteremtő, esélymegtartó felelősség feladását. A közigazgatás egyes szintjei közötti munkamegosztás nem pusztán a hatókörén belüli szférákat érinti. A tevékenységek felosztása, az ország leghatékonyabb működtetését megtaláló közigazgatási, gazdálkodási, társadalomirányítási struktúrák kialakítása csak a közigazgatási körön kívüli területek bevonásával lehetséges. Ezzel nem hangsúlyozunk mást, mint amit már többször megtettünk: a hazai közszféra, a közigazgatás belső és nemzetközi versenyképessége a teljes „országrendszer” hatékonyságának megteremtésével érhető el, teljesítményének optimalizálása

68

lehetetlen a közszférán kívüli területek bevonása nélkül. Természetesen a kölcsönhatás fordítottan is érvényes. A közigazgatás hatékonyságának feltétele a külső ellenőrzőrendszerek megfelelő működése. Az ellenőrző–mechanizmusok egésze teheti hatékonyabbá a közigazgatást, mégis az érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra az a két pont, amely az ellenőrző folyamatok egészében leginkább meghatározó, illetve egyre inkább azzá kell válnia.

2.3. A gazdasági érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra szerepe Az érdekegyeztetés hagyományos, klasszikusnak is mondható rendszere az ipari forradalom (első, második) időszakában alakult és teljesedett ki, ekkor jöttek létre a polgári demokrácia alapintézményei. Az érdektagoltság a piacgazdaság szerkezetére épült. Ezeket az érdekeket jelenítette meg a munkáltatók (sokszereplős magántulajdonosi réteg), a munkavállalók (erős szervezett munkásság, erős szakszervezetek) és az állam (kezdetben éjjeliőr, később erőteljes jóléti szerepkörben) hármas érdektagoltsága. A pártpolitikákban megjelenő érdekek – tömegpártokról lévén szó – jól harmonizáltak a gazdasági érdekegyeztetés rendszerével, a pártérdekek képviselete az érdekek integrálódása révén, összhangban más civil szervezetek érdekeivel betöltöttek „szociális kohéziós” szerepet is. Ez a mechanizmus biztosította a társadalom működőképességét, a polgári demokrácia „bővített” újratermelését is. A társadalmi berendezkedésnek ebben az – országonként különböző és korántsem változatlan – rendszerében nem alakulnak ki az érdekek képviseletében monopolhelyzetek.

2.3.1. A hagyományos érdekegyeztetés ellehetetlenülése A társadalom (benne a gazdaság) egészséges és hatásos (hatékony) működésének egyik alapfeltétele az, hogy a hatalommegosztás kiegyensúlyozott legyen. Mindez azt jelenti, hogy a társadalom egészében akkor biztosítható a fenntartható fejlődés, benne az egyensúly is, ha nem alakulnak ki monopolhelyzetek, hanem egyenrangú szereplők működése jellemző, azaz többek között az egyes közigazgatási szintek egymástól relatíve függetlenek, szerepük pedig bizonyos mértékben önálló. A központ, a középső szint és a helyi önkormányzatok kapcsolatrendszerében az egyenrangúság és a függetlenség azonban nehezen tör magának utat. Mindennek szervezeti, intézményi okai is vannak, de talán még erősebbek a gazdasági és pénzügyi tényezők. Az ipari forradalmat követő, a mintegy félévszázada zajló nagyjelentőségű technikai és technológiai változások átalakították a gazdaság (a termelés, elosztás, fogyasztás) szerkezetét, jelentős 69

változásokat hoztak a piacgazdaság működésében, megjelent a globalizáció, átalakult a munka világa, változott az állami szerepvállalás, megjelent a világháló. Elég arra utalni, hogy a fejlett országokban a szolgáltatói szféra adja a GDP több mint kétharmadát, az 500 legnagyobb multinacionális cég a világ GDP-jének mintegy 60 %-át, a klasszikus értelemben vett munkásság – főleg mint osztály – nem kitapintható, miközben a humántőke, az emberi tudás lesz egyre inkább a legfontosabb termelési tényező. A XXI. század elejére a gazdaság (ezen belül is a pénzügyi világ, a globalizálódott tőke) mindenek fölé emelkedő, minden rajta kívüli mozgást is meghatározó tényezővé, erőtérré, sajátos hatalmi struktúrává vált. A gazdasági (pénzügyi) világ túlsúlya azt is magával hozta, hogy a társadalmi és politikai központ – az állam vagy a kormányzat – hatalmával szemben kialakult egy önmagában (különösebb intézményi háttér nélkül is) meghatározó, mi több „diktáló”, előíró rendszer. Ez a rendszer a multinacionális vállalatok erejének növekedésével néhány évtizeddel korábban még elsősorban kiegyensúlyozó, kiegyenlítő szerepet töltött be az államhatalommal vagy a gazdaságot tekintve az állam gazdasági hatalmával szemben. Úgy is fogalmazható: az országok, az országokat működtető intézmények, rendszerek világával szemben létrejött a nagyvállalatok önálló erővel rendelkező világa, a „vállalatvilág”. Következményként – mint más összefüggésben is írunk erről – a gazdaság magas érdekérvényesítő képességű tulajdonosi, vállalkozói szereplői, saját maguk vagy megbízható közvetítőik útján állami, közhatalmi, önkormányzati funkciót vállalnak. Kérdéses, hogy .központi szinten szélesebb összefüggésekben gondolkodó érdekérvényesítésre képesek–e, az önkormányzati szinten azonban jobban, szinte kendőzetlenül előretör, hogy funkcióvállalásuk szűkebb-tágabb, de mindenképpen csoport-, illetve rétegérdeket képvisel. Ebben a helyzetben a korábbi, politikai, közjogi szempontból relatíve egyenrangú szereplők pozíciója megváltozott: a globalizált tőke monopolhelyzetbe került, gyengítve az állam érdekérvényesítő

szerepét

(lásd

adók),

korlátozva a széttagolt munkavállalók, gyenge

szakszervezetek érdekérvényesítési képességét is (lásd bérek). A korábbi időszakokban érvényesülő kiegyenlítő szerep azonban a transznacionális vállalatok, a globalizált tőke megerősödésével, túlhatalmának létrejöttével egyre inkább átváltozott egy másféle hatalommegosztássá, ami a globalizált tőke érdekérvényesítési lehetőségeit szinte korlátlanná tette. A XXI. század elején a világ számos térségében, de a globálizált folyamatokban, szegmensekben egyértelműen a vállalatbirodalmak és a pénzügyi tőke hatalmának ellensúlyozása követel meg már egy régi–új egyensúlyi tényezőt: az államot. A „vállalatvilág” jellege folytán ez az állam azonban már nem lehet pusztán nemzeti állam – különösen nem a kis országok esetében –, hanem a

70

nemzetállamok valamilyen együttműködése, szövetsége (ENSZ), valamilyen formában kialakított regionális vagy világkormány. A globalizált tőkével szemben, annak ellensúlyaként ugyanis – elméletileg – a nemzetállamok globalizációja, globalizált formája léphet fel. Részben ennek tulajdonítható, hogy a multinacionális cégekkel szembeni ellensúlyt megteremtő nézetrendszert hordoznak, illetve képviselnek az állami állást vállaló kis- és középvállalkozó tőke reprezentánsai. 14 A változások nem hagyták érintetlenül a pártpolitikákat sem, amelynek eredményeként ma a pártpolitikák és a pártprogramokban megjelenő érdekek nem tudják betölteni a „hagyományos” érdekintegráló szerepüket. Egyfelől a szavazat-maximalizálás, a szavazóbázisok szélesítése érdekében meghirdetett pártprogramok alig-alig mutatnak eltéréseket: a jobboldal klasszikus baloldali értékekkel kampányol, a baloldal liberális programokat vesz fel értékrendjébe, a konzervatívok hol jobboldali, hol liberális programelemeket emelnek be pártpolitikai céljaik közé. (A köznyelv erre mondja, hogy „egyik kutya, a másik eb”.) Valójában az egyes pártok érdekei nem tudnak erőteljesen manifesztálódni, az érdekek képviselete is csorbát szenved, igazi „törésvonalak” nem a pártpolitikák mentén alakulnak ki, hanem a tényleges lehetőségek és korlátlan ígérgetések nyomvonalain. Ilyen helyzetekben a „közjónak” sem alakulhat ki igazi alternatívája, ami arra utal, hogy „egyetlen” valóságos „országcél” létezik. Ennek a helyzetnek a hozadéka, hogy a formálódó közpolitikának nagyon sok a vesztese. Az igazi „törésvonal” a globalizált világban nem is annyira a nemzetállamok keretein belül létezik, mert a közpolitikák a nemzetközi gazdasági, hatalmi, politikai, katonai erőterekben formálódnak. Ez markánsan megjeleníti a gazdaságnak a politikai elit feletti hatalmát. A magyar társadalomban a gazdasági hatalom megjelenítői a globalizált pénztőke, a multinacionális vállalatok tulajdonosai, illetve a külföldi tőkével összefonódott hazai nagytőkések. A nemzeti tőke érdekérvényesítő képessége alacsony, politikai-gazdasági mozgástere is szűk, de ezek kötődnek a politikai elithez, adják a „klientúrát”. A politikai pártok érdekellentétének legfőbb alapja a saját gazdasági klientúra kiépítésének problémája, amely a privatizálandó állami vagyon szűkülésével egyre kisebb jelentőségű lesz, újabb gazdasági forrásokat (állami állások, felügyelő bizottsági tagságok stb.) kell keresni. Az állami megrendelések, uniós pénzek körüli csatározások egyik fő oka is ez. A különféle tevékenységek és folyamatok megközelítése korunkban a kormányzati közpolitikák szintjén jellemzően majdnem minden esetben az ideológiai meggondolásokat mellőzve a gazdasági, 14

A „vállalatvilág” magát a gazdaságot is erőteljesen differenciálja. Elegendő itt a nominális (pénzügyi) gazdaságnak (folyamatoknak) a reálgazdaság (folyamatok) „fölé” emelkedését, valamint a duális gazdaság (a kkv-k, gyökeresen más helyzete) kialakulását említeni.

71

és a pénzügyi világból indul ki. Ezért van az, hogy az állam és egyes intézményei, egész intézményrendszere működésének a javításakor vagy éppen e működés belső tartalmának az elemzésekor és az ellenőrző szerepek kialakításánál szinte minden esetben az e területen működő gazdasági aktorok módszerei és viszonyai jelennek meg mint követelmények, követendő elvek, utak és módok. A mostani kor jellemzője pedig éppen az, hogy a gazdaság szinte mindent el- és felborító túlsúlya ellenére a társadalom, az emberi lét és tevékenység egyre nagyobb köre kerül a gazdaságon kívülre, illetve a gazdasági szférán belül is a humán tőke, az emberi tényező, az alkotó és előrevivő emberi tudás lett és egyre inkább lesz a meghatározó tényező. Az elmondottakból az is következik, hogy az optimális „országműködés” kialakításához egyszerre és szinte egyforma súllyal kell számításba venni a gazdasági és az azon túli szférát. Ez vonatkozik a közigazgatás rendszerére, a politikai és a gazdasági hatalmi tereket ellenőrző rendszerekre egyaránt.

2.3.2. Az érdekegyeztetés kibővített köre, a civil szféra szerepe Mindenekelőtt azt szükséges hangsúlyozni, hogy az érdekegyeztetési mechanizmusok nem szűkíthetők le a gazdasági érdekegyeztetésre, az abban részt vevő három főszereplő – a kormány, a munkavállalók és a munkáltatók – közötti megállapodásokra, hiszen a társadalmi lét körei és határai sokkal tágabbak. A gazdaságra leszűkített érdekegyeztetés egy másik, további vetületből értelmezve sem járható. Az egyértelmű (és mégis sokszor figyelmen kívül hagyott) tény, hogy az elmúlt évtizedek során a munkastruktúrában, a tevékenység szerkezetében részint a korösszetétel változása, részint más tényezőkből fakadó változók következtében Magyarország tízmilliós lakosságának alig a fele kapcsolódik közvetlenül a munka világához. Hazánkban a munkához közvetlenül kötődő lakosság relatív számaránya az elmúlt időszakban drasztikusan csökkent, különösen a rendszerváltást követően (1998–ig több mint másfél millió fővel), az azt követő másfél évtizedben pedig – bizonyos ingadozásokkal – lényegében az akkor kialakult alacsony szinten maradt. Magyarországon 2005–ben a foglalkoztatottak száma hárommillió–kilencszázkétezer fő volt. A KSH elemzése szerint annak a több mint 2,5 millió fős népességcsoportnak egy jelentős hányada, amely nem kötődik aktívan a gazdaság vagy a munka világához, már nem képes, illetve nem is kíván munkát vállalni (KSH, 2006). A fentiekből következik, hogy a lakosság tevékenységi körét, élethelyzetét, kapcsolódási pontjait figyelembe véve csakis az érdekvédelem kibővített felfogása járható. Ezt jelzi, hogy a csupán a gazdasági szereplőket magába foglaló Országos Érdekegyeztető Tanács működtetése (vagy egyes politikai ciklusokban éppen a működés gyakorlati szüneteltetése) mellett már korábban létrejött a 72

Gazdasági – Szociális Tanács 15, illetve újabb, a munka és a munkán kívüli tevékenységek területét egyaránt magukba foglaló intézményesített érdekegyeztetési formák születtek. Bár az Európai Unióban az érdekvédelemre, a szociális kérdésekre nincsenek direktívák, bizonyos ajánlások megfogalmazásra kerültek. 16 A civil szférát is magába foglaló érdekvédelmi intézményrendszer kialakításához az EU-tagországok gyakorlati példái, tapasztalatai is tanulmányozást érdemelnek. Az EU 15-t tekintve csaknem minden országban évtizedek óta működik a gazdasági és szociális érdekvédelmet együttesen magába integráló intézményrendszer. E szervezetek azokat a társadalmi, közéleti, tudományos erőket fogják össze, amelyek együttműködése nélkül nem alakítható ki nemzeti konszenzus vagy egyetértés azokban a kérdésekben, amelyek a nemzeti stratégia kialakításához és megvalósításához nélkülözhetetlenek. Magyarországon a civil szféra fejlődését – lényegében a rendszerváltás óta – a mennyiségi növekedés 17és egyidejűleg az erős „pártosodás”, ideologizáltság jellemzi. A domináns mennyiségi fejlődésben nem kis szerepet játszanak az anyagi szempontok, a különféle formákban kapható támogatások, közpénzek. Sajátos érdekhordozókká azok a szervezetek váltak, amelyek az „emberi értékek” védelmére, környezetvédelmi érdekre hivatkozva „hivatásos” önjáró opponenseivé váltak a pártpolitikának, illetve a gazdasági érdekhordozó testületeknek. A civil szféra és a statisztikában jobban megközelíthető, az előbbit nagyrészt átfedő, de mindenképpen azzal párhuzamosan alakuló nonprofit szervezetek számának növekedése az 1989-1995 közötti időszakban volt a legdinamikusabb. A civil társadalom ereje, hatása elsődlegesen attól függ, hogy az egyes civil szervezetek szakmailag mennyire felkészültek, milyen a szakmai hátterük. Ez azért sem közömbös, mert hosszú távon azok a civil szervezetek maradhatnak fenn, lehetnek erősek, képviselhetik érdekeiket, amelyek az erős szakmai háttér következtében függetlenek maradhatnak az államtól, de főleg a politikától, annál is

15

16

17

A magyar Gazdasági – Szociális Tanács összetétele, egyértelműen „gazdasági túlsúlyos” (a munkavállalói, a munkaadói és az egyéb gazdasági szervezetek együttes képviselete több mint 50%–os), mégis a tudományos élet szervezetei és a civil szervezetek is jelentős mértékben reprezentáltak a Tanácsban. „Az európai kormányzás reformja civil szemmel” (2001) című dokumentum rögzíti a két szektor közötti együttműködés általános szempontjait. Ezek a következők: • a polgárok bekapcsolása a döntés–előkészítés folyamatába; • naprakész, online információ–szolgáltatás a döntéshozatal minden szakaszában; • a helyi és a regionális önkormányzatok, valamint a civil társadalom szoros együttműködése; • rendszeres párbeszéd az önkormányzatok, a nemzeti és európai civil szervezeteken keresztül és között; • a konzultáció minimális normáinak kialakítása, közzététele; • nyitottság és reprezentativitás alapján partnerségi megállapodások kötése.

A 2003–as évben 53 022 ilyen (ilyennek bejegyzett) szervezet működött hazánkban, ennek 40 %–a alapítványi formában, a többi pedig társas nonprofit szervezetként. Lásd: KSH (2005). 2003–ra vonatkozó nonprofit adatgyűjtésének legfontosabb megállapításait.

73

inkább, mert meghatározott társadalmi réteg, csoport létérdekeiért, s nem politikai, ideológiai nézeteit képviselik. Az eddigi összes felmérésből ezen túlmenően az az összefoglaló következtetés vonható le, hogy a civil szervezetek érdemi működésének a legnagyobb korlátja ma Magyarországon a valóságos függetlenség hiánya. Ez döntően a közvetlen vagy közvetett politikai kapcsolódásokból, az ideológiai szempontok előtérbe helyezéséből, illetve az áttételes érdekkötődésekből adódik, másrészt a pénzügyi függőségből következik (lásd 2. sz. ábra). Ezzel természetesen együtt jár a kívánatosnál nagyobb párt-, állami és kormányzati függőség, amit a saját bevételi források növelésével lehet visszaszorítani. Ezt azért is szükséges hangsúlyozni, mert – ahogy már előzőleg írtuk – a „központ alatti” szervezetek önálló működését nemcsak ez a fajta függőség veszélyezteti, hanem az is, hogy a központi forrásmegvonások után az adott szervezet a vállalati szférától, a belső vagy a külső magánszektortól válik függővé. 2. sz. ábra A nonprofit szervezetek bevételi forrásai 54

60 50 40 30

45

42 28 16

20

13

10 0

állami támogatás

magántámogatás 2000

saját bevétel 2003

Forrás: KSH ( 2005).

Ez utóbbihoz kapcsolódik, hogy ugyanakkor a közszféra, a kormányzati szektor nem vonhatja ki magát a különböző gazdasági érdekcsoportok versenye és járadékvadász tevékenysége alól. A hazai közszektorban e faktor különösen nagy szerepet játszik, ezért elengedhetetlen ezt a jövőben korlátozni. E cél érdekében kétirányú tevékenységre van szükség. Egyrészt, az állami szektor és a magánszféra együttműködésében nem szabad teret engedni annak, hogy az állami megrendeléseket (például kiszervezést, PPP programokat) politikai szempontok alapján kapják a kedvezményezettek, hanem kizárólag szakmai, gazdaságossági, azaz teljesítmény-szempontokat kell figyelembe venni,

74

illetve ezeket maximálisan érvényesíteni. Különösen veszélyes az a helyzet, amikor a járadékvadászat és a pártfinanszírozás „összeér”. Másrészt – széles értelemben – a kormányváltásokkal járó, a közpénzek felhasználását érintő gazdaságpolitikai döntések is a (választási) érdekcsoportok által befolyásolt döntésekhez tartoznak. Velük kapcsolatosak olyan jelenségek és hatások, amelyek kizárólag a választási évekre jellemzőek és törést, így többlet költséget és veszteséget okoznak a gazdasági fejlődés menetében. A kormányváltások „rezsije” nemcsak a politikai elit cserélődéseiből, hanem a különféle projektek diszkontinuitásából, „elsüllyedt költségeiből” adódó veszteségekből is áll. A közpénzekkel való gazdálkodásban is fellelhetők ezen időszakokban olyan kedvezőtlen jelenségek, amelyek nemzetgazdasági szinten veszteségként könyvelhetők el. 18 Ebből a szempontból három terület érdemel kiemelt figyelmet: ƒ

a makrogazdasági folyamatokban tetten érhető változások elemzése a választás éveiben – vagy annak környékén – néhány erre jellemző makrogazdasági mutató alakulásának bemutatásával;

ƒ

a választási évek költségvetéseinek vizsgálata részben a tervtől való eltérés, részben egyes támogatások alakulása szempontjából, végül

ƒ

a kormányzati cikluson átívelő beruházások „sorsának” alakulása, a kormányváltások okozta veszteségek kimutatása.

Mindezek jellemzéséül néhány tényt említünk. A reálbérek Magyarországon a választások éveiben mindig nagyobb mértékben nőttek, mint a választások előtti vagy utáni évben. 1994-ben az egy keresőre jutó reálbér 7 %-kal, a költségvetési szférán belül 9,1 %-kal, 2002–ben még kirívóbb mértékben: 9, illetve 20 %-kal nőttek. A nyugdíjak reálértékének változása is önmagáért beszél: 1994–ben 5 %-kal, 1998–ban 6,4 %-kal, 2002–ben pedig 9,9 %-kal emelkedett. A választást követő évben minden esetben visszaesés volt tapasztalható. 19 A kormányzati beruházások alakulása – jellemzően – szoros korrelációt mutat a választási ciklussal. Ezek értéke 1994-ben 15, 1998-ban 32, 2002-ben pedig több mint 23 %-kal nőtt. Emellett a

18

A veszteséget tágan értelmezzük, azaz veszteségnek tekintjük az államháztartás hiányának és az államadósságnak ilyen okok miatt bekövetkező növekedését, az elmaradt vagy elhúzódó fejlesztések miatti elmaradt hozamokat, bevételkieséseket, nem számszerűsíthető társadalmi károkat stb. 19 Mindez alól az utolsó – 2006. évi – választási év volt az ismert okokból kivétel, mert bár igéretözön a választás előtt most is volt, de nem volt kormányváltás, az államháztartás súlyos hiánya, az államadósság elfutása pedig azonnali intézkedéseket követelt.

75

cikluson átívelő kormányzati beruházásokhoz jelentős veszteségek kapcsolódtak azért, mert azokat a beruházásokat, amelyeket az előző kormányzat kezdeményezett, illetve elkezdett, lebontották, nem folytatták, halasztották. Elég utalni a Nemzeti Színház projekt sorsára vagy az autópálya-építés hektikusságára, de nem kevésbé az útkarbantartások nyári vagy nyárvégi elkezdésére, de ma már eljutottunk a beruházások folytatásának színleléséig (4-es metró). Ez utóbbi húzódása jó példa a beruházási ráfordítások (költségek) felsrófolására is. Eredetileg a 4-es metró első szakaszának forrásigénye kerekítve 168 milliárd forint volt 2002. évi változatlan áron. A 2003. évi költségvetésben már 195 milliárdos előirányzat szerepel ugyancsak 2002. évi változatlan áron, ugyanarra az anyagi tartalomra, objektumra (ÁSZ FEMI, 2006). Mindezek alapján nem véletlen – mint látni fogjuk –, hogy a központi költségvetés hiánya a választások éveiben rendszeresen rekord szintet ért el, amely időrendben még növekedett is. Csalódást okozna, ha különféle állami támogatások alakulásának trendjei nem illeszkednének a képbe – de illeszkednek.

2.4. A politikai ciklusváltások és a közszféra hosszú távú versenyképessége A fejezet elején kifejtettük elgondolásainkat a pártpolitika és a közpolitika tartalmáról, viszonyáról. A fő következtetésünk az volt, hogy a közpolitika formálását nem szabad alárendelni a kormányzó párt szűk pártpolitikájának. A koalíciós kormányzás eleve szükségessé teszi azt, hogy a kormány politikája ne egy párt preferenciarendszerét tükrözze. Az alapvető változtatásokhoz szükséges kétharmados törvények megváltoztatása, érvényessége, illetve döntéshozatali érvényesítése pedig legalább ezekben a kérdésekben megegyezést igényel a kormánypártok és az ellenzék között, ha csak nincsen meg a kétharmados többsége a kormánypártoknak. Következésképpen a pártok közötti minimális konszenzus a közpolitikák rövid távú megvalósításának is a feltétele. Még inkább igaz ez azokra a közpolitikákra, amelyeket csak több kormányzati ciklus összehangolt lépéseivel lehetséges megvalósítani. Ha a közpolitikák reformjainak az alapvető, hosszú távú pilléreiben a potenciális kormányzó pártok között nem jön létre konszenzus, akkor az egymást követő különböző összetételű kormányok szisztematikus építkezés helyett – mint már érzékeltettük – lerombolják, visszájára fordítják egymás alkotásait, eredményeit. Ugyanakkor a kétharmados törvények következménye, hogy az intézményrendszer és működése, a finanszírozott állami feladatok 1990 óta megmerevített politikai kompromisszumok által determináltak (önkormányzati és közigazgatási rendszer, társadalombiztosítás, politikai-választási rendszer és az ahhoz köthető érdekeltségek). E kompromisszumok, amelyek a társadalmi és gazdasági működés stabilitását adták, egyben rugalmatlanná és az adott politikai erőviszonyok

76

között mozdíthatatlanná tették a rendszert. Így a versenyképességhez szükséges lépésekben társadalmi egyetértésen nyugvó, új kompromisszumra van szükség. A közszféra és a közigazgatás hatékonyságának alakulásában további meghatározó szerepe van a politikai ciklusváltások folyamatának. E pontban ezért azt vizsgáljuk, hogy a rendszerváltás óta a négyévenként bekövetkező választások, az azzal együtt járó kormányváltások, a 2006–os választásokig minden esetben bekövetkezett teljes politikai váltások és fordulatok miképpen hatnak az ország működésének hosszú távú fenntarthatóságára. E kérdés mögött alapjában a pártpolitika és a közpolitika (szakpolitika) viszonya, ennek változása áll. Mint már utaltunk rá, valamennyi hatalomra (kormányzásra) került párt mindig a közpolitika elsőbbségét és azt hirdette, hogy pártpolitikáját aláveti a köz- illetve szakpolitikának. Elemzésünkben tételesen nem kívánjuk bemutatni a politikai deklarációk sikerét vagy sikertelenségét, őszinteségét vagy taktikai jellegét. Mérése ugyanis nehéz vagy csaknem lehetetlen. Megközelítésünkben egy olyan módszert kívántunk kialakítani, amellyel elemezhető, hogy az egyes (négyéves) politikai ciklusváltások milyen változást hoztak bizonyos meghatározó, az „országműködés” hatékonyságát mutató és jelző területeken, illetve lehetőséget teremt bizonyos társadalmi megítélés közvetítésére. Emellett azt is jelezheti, hogy a politikai váltások után módosuló pályák, a gazdaságpolitika, a társadalompolitika, a nemzetközi erőterekhez való viszony, az értékrendszer vagy a teljes célrendszer mennyiben változott.20 Az összefüggések vizsgálatára, a pártpolitika és a szakmapolitika viszonyának elemzésére a következő elemeket mértük: ƒ

a kormányok tevékenységének általános megítélése;

ƒ

az államháztartás hiánya (finanszírozási igénye)

ƒ

a privatizációs bevételek alakulása;

ƒ

a bizalmi indexek változása, ezen belül − a Kormány és az Országgyűlés,

20

Nyilvánvalóan a kormányváltások (a politikai váltások) hatásosságára a GDP alakulásának mérése tűnne a legfontosabb elemzési lehetőségnek. A hazai bruttó társadalmi termék alakulásában azonban kimutatható, hogy bár fontos szerepet játszik a változó gazdaságpolitika, a belső elhatározások és célok módosulása, a pártpolitika nagyrészt választásokhoz köthető hektikussága, mégis a hazai gazdaság „nagyfokú nyitottsága” következtében a nemzetközi hatások érvényesülése a meghatározó. Azaz: a GDP alakulása Magyarországon a meghatározó nemzetközi gazdasági erőterek mozgását követi, kapcsolódásaink jellege következtében pedig ezen belül is az Európai Unió és elsősorban Németország konjuktúra–trendjével szinte azonos.

77

− a kormány és a pártok összehasonlító bizalmi indexe. A kormányok tevékenységének megítélését a Medián által 1994 és 2006 között végzett felmérései alapján a 3. sz. ábrán mutatjuk be. Látható, hogy minden parlamenti választás előtti időszakban a választási ígéretek hatására a kormány tevékenységének megítélése ugrásszerűen javult egészen 2006–ig. Az is törvényszerű, hogy a kormányzati tevékenység megkezdésének első évében zuhanásszerű a visszaesés. 3.sz. ábra

a) Kormányok tevékenységének megítélése (negyedéves összevont adatok, százfokú skálán)*

A Horn-kormány első száz napja

Az Orbán-kormány első száz napja

A Medgyessy-kormány első száz napja

A Gyurcsány-kormány első száz napja

* Az Antal kormány első száz napjáról nincs adat. Forrás: Medián felmérései.

Nyilvánvaló: a pártpolitikától a közpolitikáig vezető úton való haladást az jelezné, ha a bizalmi index nagy hullámai egy adott periódusban csitulnának, a pálya az egyenes felé közelítene. Ilyen szakasz a több mint egy évtizedes időszakot vizsgálva található ugyan, de ez nem vált meghatározóvá. A mögötte álló tény: a pártpolitika ciklusossága nem tudta átadni a helyét egy kiegyensúlyozott, kormányzati ciklusokon túlmutató és túlnyúló érdemi szakmapolitikán alapuló közpolitikának, illetve e politika mögött álló gazdaságpolitikának, tágabban értelmezve egy nemzeti stratégiának. Az államháztartás hiányának a GDP százalékában kifejezett finanszírozási igényét az elmúlt több mint egy évtizedben az jellemezte, hogy a magasan a többi évek hiánya fölé emelkedő évek rendre

78

a parlamenti választások időpontjai (lásd 4. sz. ábra): 1998, 2002 és 2006, amit még azzal is ki lehet egészíteni, hogy a választási évek hiányának csúcsértékei egyre magasabbak és magasabbak lettek. 4. sz. ábra Az államháztartás finaszírozási igénye a GDP %-ában 12

10,3

10 8

6,7

5,9

6

9,3

8,9

8,6

8,3

2002

2003

2004

5,2 4,2

4 2 0 1998

1999

2000

2001

2005

2006

Forrás: CEMI (2006).

Mindez nyilvánvalóan következménye a már érzékeltetett „irracionális” pártmagatartásoknak, a kormányzati osztogatásoknak közvetlenül a választások előtti időben. Sok tekintetben azonos képet mutat a privatizációs bevételek alakulásának pályája (lásd 5. sz. ábra). 5. sz. ábra Az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt., valamint a jogelőd vagyonkezelő szervezetek bevételei (milliárd forint) 481,04 398,63 350,37

169,91

156,67

176,51

160,28 111,87

77,4

132,51 58,21 51,73

31,6

1990

1991

23,27

20,96

0,67

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Forrás: HVG

79

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

A politikai váltások trendvonalat megtörő hatása a ciklusváltás tényén felül tartalmi összefüggéseket takar, azaz az 1995-ös és a 2004-es kiugró bevételi csúcsok több összefüggésre mutatnak rá. Pusztán gazdasági oldalról tekintve nyilvánvaló az az összefüggés, miszerint a nagyobb költségvetési hiány nagyobb privatizációs bevételre késztet vagy éppen ad annak elvi alapon hátteret. A privatizáció mozgástrendjéből világosan kitűnik azonban az eltérő gazdaságpolitika, célrendszer, a belső vagy a nemzetközi erőterekhez való viszonyulás, valamint az is, hogy a pártpolitikából szakmai politikává való átalakulás nemcsak politikai akarathiány miatt lehet nehéz, hanem az eltérő érték- és érdekrendszerek ciklusonként valójában karakterisztikusan eltérő szakmai politikákat is jelenthetnek. Pontosabban ez azt jelenti, hogy a szakmapolitikát alárendelik a politikai értékeknek és érdekeknek. Végezetül a már említett bizalmi indexeket tekintjük át a Medián felmérése alapján a rendszerváltástól 2004-ig terjedő időszakban (lásd 3. sz. táblázat) 3. sz. táblázat Politikai intézmények bizalmi indexe Év

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Parlament

56

32

33

51

39

36

38

50

46

44

45

52

47

44

Kormány

56

32

33

55

37

37

39

53

46

43

45

54

48

42

Pártok

36

26

28

59

32

30

32

40

37

35

37

42

37

36

Forrás: Medián felmérései.

A felmérés adataiból célszerűnek láttuk olyan különböző bizalmi index–párokat kialakítani, amelyek mostani témánk fő kérdését, a pártpolitika és a közpolitika viszonyát tükrözik. Nyilvánvaló, hogy az első index-pár, a Kormány és az Országgyűlés összehasonlító bizalmi indexe párhuzamos, sőt, lényegében azonos (6. sz. ábra). Ez abból következik, hogy a rendszerváltás óta a kormányzó pártok (koalíciós partnerek) együttműködése a parlamentben és a kormányban közel vagy teljesen megegyezett.

80

6. sz. ábra A Kormány és az Országgyűlés összehasonlító bizalmi indexe 1991 és 2004 között 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Korm án y

04

20

03

20

02

01

20

20

20

00

99

19

98

19

97

19

19

96

95

19

94

93

19

19

92

19

19

91

O r s z á g g y ű lé s

A kormány és a koaliciós pártok indexe (7. sz. ábra) szintén közel párhuzamos, ami az előbbivel sokban hasonló magyarázaton, okokon nyugszik. 7. sz. ábra A Kormány és a pártok összehasonlító bizalmi indexe 1991 és 2004 között 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Ko rm án y

04

20

03

20

02

20

01

20

00

20

99

19

98

19

97

19

96

19

95

19

94

19

93

19

92

19

19

91

P ár to k

A párhuzamosság azt mutatja, hogy a mindenkori kormánykoalíciós partnerek megítélése között a különféle kérdésekben szignifikáns eltérés nem mutatkozott. Ez azt is jelentheti, hogy a koalíciós együttműködés szinte zavartalan, a kompromisszumkészség kölcsönösen megfelelő volt. Ám a párhuzamosság oka, indoka nem feltétlenül csak az „országműködés” hatékonyságának, a hosszabb távú országérdekek érvényesítésének céljából kialakított józan kompromisszum, „az országnak

81

legjobb közös megoldás” kompromisszumos megtalálása lehet (lehetett), hanem minden bizonnyal maga a hatalommegtartás, a hatalomba maradás mindenáron való akarása is. Természetesen hiba lenne, ha a ciklusváltások politikamentességét feltételeznénk és ténylegesen azt várnánk el. A parlamenti többpártrendszeri szisztémának a politikai szembenállások állandósága felel meg, másfelől az ellenzéknek értelemszerűen „hatalom–elfutást” gátló szerepe is van. E szembenállásoknak azonban a pártpolitika síkjában kell maradniuk, a szakmapolitikát nem hathatják, főleg nem rajzolhatják át. A vonalak megtörése, a tevékenységi és az eredménygörbék hullámzása azonban önmagában is megerősíti azt a valós tapasztalatokon nyugvó feltételezést, miszerint a magyarországi valóságban a pártpolitika túlzottan uralja a társadalmi és gazdasági szférákat, folyamatokat, ami kedvezőtlenül hat egy reális közpolitika kialakítására és érvényesítésére.

2.5. A közpolitika szakmai alapjai Sikeres közpolitikát kizárólag biztos és valós szakmai alapokra lehet építeni A pártok nem rendelkeznek a céljaik, preferenciáik közpolitikákba foglalásához, kormányzati intézkedéssé, jogszabállyá transzformálásához szükséges szaktudással, illetve az azt hordozó apparátussal. A sikeres közpolitikának ezért előfeltétele a felkészült közigazgatási szakapparátus, valamint egy bizalmi viszony kialakulása és megléte a politikai osztály (elit) és a közigazgatás között. Ennek a bizalmi viszonynak elsősorban arra kell épülnie, hogy a minisztérium, a miniszter és a minisztérium apparátusa egyaránt a közjót szolgáló kormányprogram megvalósításán munkálkodnak, azaz nem (rövid távú) pártpolitikai, párthatalmi érdekek kiszolgálói. A rendszerváltás után valamennyi magyar kormány, hatalmon levő politikai erő – a 2006. évi választások győzteseitől eltekintve – tézisekben és elvekben azt hangsúlyozta, hogy alapvető célja a politika és a közszféra (a közigazgatás) szétválasztása, azaz a közszféra függetlenségének és egyben működése folyamatosságának szakmai alapon történő biztosítása. Ez a napi pártpolitikától, pártérdekektől, ideológiáktól mentes közszolgálat kialakítását jelenti vagy jelentette volna, amely rendszerben elválik egymástól a legfelső politikai, kormányzati (minisztériumi) irányítási szint, illetve a közigazgatási államtitkárral kezdődő és az ő irányítása alatt lévő teljes köztisztviselői kör.

82

2.5.1. A közigazgatás mint a közpolitikák megfogalmazója és végrehajtásának koordinátora: a kialakult modell A rendszerváltáskor Magyarországon elfogadott minisztériumi modell – az európai demokratikus hagyományokat követve – különválasztotta a minisztérium szűk politikai vezetését (miniszter, politikai államtitkár) a minisztérium politikailag el nem kötelezett, de a mindenkori kormányhoz lojális hivatalnoki állományától, amelyet a hangsúlyozottan pártsemleges közigazgatási államtitkár irányít. A politikai és a közigazgatási vezetésnek az államtitkári szinten történő szétválasztása azonban a gyakorlatban – néhány kivételtől eltekintve – alig működött. Ennek okait kisebb részben abban találhatjuk meg, hogy két politikai vezető objektíve sem lehetett képes a minisztérium politikai irányítását biztosítani. Szükségük volt a munkájukat közvetlenül támogató elkötelezett munkatársakra. Ezt az igényt egy későbbi törvénymódosítás figyelembe is vette, megteremtve a politikai (fő)tanácsadók alkalmazásának lehetőségét. A minisztériumok közigazgatási vezetése átpolitizálódásának jelentősebb okát abban kereshetjük, hogy a mindenkori kormányok (tisztelet a ritka kivételt jelentő kormánytagoknak) a politikai és a közigazgatási vezetők között szükséges bizalmi viszonyt – az általános és a pártkultúra adott szintjén – csak személyes bizalmi viszonyként („az én emberem”, „a mi emberünk”) tudták értelmezni. Holott a minisztériumok politikai és közigazgatási vezetése közötti bizalmi viszonynak nem a személyes ismeretségre, hanem elsősorban arra kell épülnie, hogy mind a két vezetés a közjóért, az ezt szolgáló kormányprogram megvalósításán munkálkodik és képes azt sikeresen végrehajtani. A politikai és a közigazgatási vezetésnek az államtitkári szinten történő szétválasztása egyúttal azt is jelentette, hogy a két szint közötti ütközés egyetlen munkakörre korlátozódott, azaz a törvény értelmében a minisztériumok apparátusa szakmai irányítás alatt, politikai ütközésektől mentesen végezhette volna a munkáját. A közigazgatási vezetők személyes (politikai) bizalmon alapuló kiválasztása tehát nemcsak oda vezetett, hogy gyakran megfelelő közigazgatási gyakorlattal nem rendelkező személyek lettek a minisztériumok közigazgatási csúcsvezetői, hanem azzal is járt, hogy a politikai és a közigazgatási vezetés közötti határvonal a minisztériumi struktúrában lejjebb (a főosztályvezetői, osztályvezető szintre) tolódott. Ennek következtében a politika és a közigazgatás közötti interface számos munkakört érintett, az egycsatornás irányítás megbomlott, a szakmai és politikai követelmények a minisztériumok több irányítási szintjén is keveredtek. A közigazgatási csúcsvezetők „importja” következtében nem nevelődött ki az a közigazgatási felsővezetői réteg, amely pártelkötelezettség nélkül is „tolmácsolni” tudott volna a politikai vezetés és a közigazgatási apparátus között. Ennek természetes következménye lett a pártpolitikák és a valóság diktálta szakpolitikák közötti „néma párbeszéd”. 83

A közigazgatás stabilitása nem önmagáért való érték, hanem a sikeres közpolitika egyik záloga. Mint azt korábban kifejtettük, a sikeres közpolitika – egyebek között – annyival is több a pártpolitikánál, hogy kormányzati ciklusokat ível keresztül. A közpolitikáknak ezt a folytonosságát a stabil közigazgatás tudja képviselni és érvényesíteni. Nehéz eldönteni, hogy a stabil közigazgatás hiánya az egyik okozója volt–e annak, hogy az egymást követő kormányok alig őriztek meg valamit elődjeik alkotásaiból –, avagy éppen ellenkezőleg, az előző kormányok politikájának az új kormányok általi teljes elutasítása vezetett az annak kialakításában, végrehajtásában közreműködő közigazgatási vezetőkkel szembeni bizalmatlansághoz. A közigazgatás viszonylagos stabilitása – erre is utaltunk már – még egy szempontból fontos. A mai, egyre inkább tudás alapúvá váló társadalomban a közigazgatási apparátusok tudása már nem elégséges a sikeres közpolitikák megformálásához és végrehajtásához, hanem elengedhetetlen, hogy a kapcsolódó területek elméleti és gyakorlati szakemberi, valamint az érintettek képviselői (szakmai és civil szervezetek) is részt vehessenek a döntés–előkészítési folyamatban. A hatékony részvételnek csak az egyik fontos feltétele az egyeztetés formális fórumainak a megteremtése. Legalább ennyire fontosak azonban a személyes kapcsolatokon alapuló informális egyeztetési lehetőségek. A közigazgatási vezetés stabilitásának hiánya éppen ezeket a kapcsolatokat veri szét, s akadályozza meg a valóban eredményes párbeszédet a szabályozók és a szabályozottak között.

2.5.2. Új modell? A minisztériumi vezetés 2006. július 1-jétől hatályos új modellje nyíltan szakított a korábbi, ezideig minden kormány által méltányolt modellel. A minisztériumok politikai irányítása kiterjesztésének nyílt vállalása kétségkívül előrelépést jelent a politikai „zsákmányszerzés” lopakodó, álságos és ezért is ellentmondásos módszereihez képest. Ugyanakkor a nyílt vállalás az új modell egyes fogyatékosságait is hamar nyilvánvalóvá tette: a közigazgatási apparátus egycsatornás irányításának megszűnése súlyos koordinációs zavarokhoz vezetett, a politikai és a közigazgatási apparátusok széles frontú ütközése súlyos súrlódási vesztességeket okozott. A közigazgatási vezetés stabilitásának hiánya az elkövetkező kormányváltásokkor válhat kritikussá. Hosszú távon kedvezőtlen hatása lehet a közigazgatási életpálya „lefejezésének” is: a főosztályvezetői szinttel záruló köztisztviselői karrierút éppen a legtehetségesebb fiatalokat riaszthatja el attól, hogy a köztisztviselői hivatást válasszák. A pártpolitikától a sikeres közpolitikáig vezető út kijelöli a minisztériumi közigazgatással szembeni követelményeket is. Feltétlenül szükséges

84

ƒ

a politikai és a közigazgatási posztok egyértelmű különválasztása mind a jogszabályok szintjén, mind a gyakorlatban,

ƒ

a közigazgatási apparátusok egycsatornás irányítása,

ƒ

a közigazgatási (szakmai) vezetők kormányzati ciklusokon átnyúló (stabil) foglalkoztatási feltételeinek megteremtése.

2.6. Mégegyszer néhány fontos feltételről és feladatról 2.6.1. A politikai konszenzus lehetősége Abból kell kiindulni, hogy egy kiegyensúlyozottan működő, fő céljaiban egységes, „rációvezérelte” országban a tudatosan előkészített forgatókönyv-választás és az erre épülő lépései sorrendjében is az átgondolt cselekvés alapvetően szakmai ügy, s nem elsősorban hatalmi-politikai kérdés. Következésképpen, lehetőség (és egyben kőkemény objektív kényszer) van a politikai konszenzus megteremtésére a társadalmi elvárások megismerése, a stratégiai célok kialakítása, a döntések meghozatala és programozása tekintetében. A lehetőséget jelentősen megnövelné, ha e folyamatokban és döntésekben nagyobb, elsődleges szerephez jutnának a szakértői vélemények, s nem a tisztán napi politikai megfontolások, főleg pillanatnyi hatalmi érdekek determinálnák azokat. Ehhez a szakmai jellegnek, a szakmai szakértői bázisnak – a fentiekben kifejtettekkel összhangban – stabilizálódnia kell. A pártok ugyanis nem rendelkeznek (nem is nekik kell rendelkezniük) megfelelő szakpolitikusi és ágazati szakháttérrel, így „belülről” nincs is meg az ésszerű szakpolitika–alkotás feltétele. Jó példa erre az egészségügyi reform. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézete ezzel kapcsolatban már 2003-ban a következő összegző megállapítást tette: „Jóllehet több – szakmai, gazdálkodási, finanszírozási – oldalról a rendszerváltás óta szinte minden kormány szorgalmazta az egészségügyi reformot, a szektor válságos helyzete nemhogy megszűnt volna, a nehézségek inkább fokozódtak. Ez kedvezőtlenül befolyásolja az életminőséget és a lakosság jövőre vonatkozó kilátásait. Az egészségügyi rendszer „stop and go” jellegéért felelős okok között mindenekelőtt a reformtervezetek átfogó jellegének és hosszú távú szemléletének hiányát kell megemlíteni. E hiányosságok következményei – és részben okai is – annak a ténynek, hogy a reform nem tudott kilépni a mindenkori kormánypolitikai körből, mind ez ideig nem alakult ki egy választási ciklusokon átívelő, szakmai szempontokra építő átfogó reformkoncepció.” A leírtak – úgy ítéljük meg – önmagukért beszélnek (ÁSZ FEMI, 2003).

85

A politikaalkotás szakszerűségének és távlatosságának biztosítása érdekében nagyon fontos feladat annak tisztázása, hogy miként lehetne továbbfejleszteni a szélesebb társadalmi részvételt a döntéshozatalban oly módon, hogy a kormány partnernek tekinti mind az ellenzéket, mind a valós civil társadalmat, valamint hasonló kölcsönösség érvényesül a kormány felé is. Az ilyen partnerség kialakulásának

elősegítésére

alkalmas

eszköznek

bizonyulhat

egy

társadalmi-gazdasági

megállapodás vagy társadalmi szerződés megkötése a fejlesztés- és a reformpolitika céljairól, illetve az ezt elősegítő intézményrendszer (Gazdasági és Szociális Tanács, Érdekegyeztető Tanács, Nemzeti Konszenzus Tanács stb.) kiépítéséről, működtetéséről. E téren egy másik rendkívül fontos követelmény, hogy a politikai partnerek a kétharmados törvényekkel ne „blokkolják le” a társadalmi, gazdasági, fejlesztési folyamatokat és a reformokat. A harmadik (fontosságánál fogva lehet, hogy első) cselekvési terület – véleményünk szerint – az alkotmány módosítása (ennek mérlegelése), hiszen az alkotmányos előírások több oldalról is behatárolják a kormány lehetőségeit. Ennek keretében az új feltételek között újra átgondolandó az állami szerepvállalás, az alapjogok vonatkozásában meghatározhatók bizonyos társadalmi minimumok, normák, illetve az alkotmányba emelhetők mindazok a területek, amelyek kereteinek meghatározása alkotmányos szabályozást igényel (például közpénzügyek stb.). Végül fontos, az előzőekkel összefüggő és azokból következő feladat az állami újraelosztás kereteit, az állami jelenlét és beavatkozás szükséges és célszerű mértékét meghatározni, illetve az adó- és járulékszinteket lehetőleg mérsékelni. Ennek keretében lehet az állam által finanszírozandó feladatok körét kijelölni, célszerűen szűkíteni vagy bővíteni a finanszírozott célok között olyan arányeltolódásokat kezdeményezni, amelyek előnyben részesítik a nemzetközi versenyképesség-fejlesztési, oktatási–képzési és környezetvédelmi követelményeket a termeléshez kapcsolódó közvetlen kiadásokkal vagy kedvezményekkel szemben. Ismételten hangsúlyozzuk, hogy az állami jelenlét és beavatkozás célszerű és átgondolt korlátozása feltételezi az állami szerepvállalás újragondolását, valamint ennek megfelelően az állami feladatok – társadalmi–politikai konszenzust, új kompromisszumokat igénylő – tartalmi tisztázását. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a különböző cselekvési forgatókönyvek más–más struktúrájú, súlypontú és jövedelemcentralizációjú államháztartást követelnek, illetve a kölcsönhatások nyomán természetesen más–más tartalmú és koordinációs mechanizmusokat alkalmazó állami szerepvállalás tartozik egyik vagy másik forgatókönyvhöz.

86

2.6.2. A koalíciós kormányzás ára A nemzetközi szakirodalom – empirikus elemzések alapján – evidenciának tartja a fiskális fegyelem lazasága és a koalíciós kormányzati berendezkedés (illetve az e mögött meghúzódó választási rendszerek) közötti összefüggést. A koalíciós kormányzás „költsége” azonban nem szűkíthető le kizárólag a fiskális fegyelem hiányosságaira. A koalíciós pártok járadékszerző tevékenysége a különböző tárcák elosztásánál kezdődik. Ezt az elmúlt tizenöt esztendő összes kormányai jól demonstrálták. A kisebb koalíciós pártok „zsarolási” potenciálja és pozíciója a pénzosztáson túl kiterjedhet a szakpolitikai prioritások, illetve a reformkoncepciók elfogadására, illetve elvetésére, irreális irányba terelésére, a vezető pozíciók megszerzésére, betöltésére is. Kétségtelen az is, hogy a koalíciós kormányzás eltérő politikák „koalícióját” is jelentheti. Ez elkerülhetetlen súrlódások nélkül, amiből egyértelműen további, úgynevezett súrlódásos veszteségek származhatnak akár késedelmi, akár ellenhatás stb. okokból. Ezen mindenképpen célszerű változtatni, ami feltételezi mind a kormányzási kultúra fejlődését, mind a szakpolitika fokozott előtérbe helyezését, mind a koalícióban az együttműködési, kompromisszumképesség, illetve -készség dominanciáját.

2.6.3. A kormányzati szintek közötti interakciók mint konfliktusok E kérdéssel is foglalkoztunk már korábban. Itt mindenekelőtt arra szükséges rámutatni, hogy a helyi önkormányzatok központi forrásszabályozási és fejlesztés-finanszírozási, támogatási rendszere mintegy „állatorvosi lóként” képezi le e terület összes problémáját. A forrásszabályozás eredeti racionális rendszerét egy, a pártpolitikai preferenciákat és az ágazati érdekeket jól közvetítő „torzó” váltotta fel. E törekvéseknek esett áldozatul a központi adók (szja) megosztásának rendszere. Az átláthatatlan, a sok normatívával működő finanszírozástól kezdve a finanszírozhatatlan és – részben legalábbis fölösleges – új egészségügyi és oktatási kapacitások létrehozása mellett jól példázzák ezt a helyi iparűzési adó körüli történések. Ez utóbbi esetében a kormány az ésszerű és logikus helyi adóreformok helyett a multinacionális vállalati lobbi nyomásának áldozta fel ezt az adónemet. Mindezeknek a kérdéseknek a megválaszolása elengedhetetlen az érdemi közigazgatási reform összeállításához, de különösen annak végrehajtásához. Ide tartozik, s szintén kiemelendő a régiók kialakítása, a regionális politika közigazgatási megalapozása. Az eddigi folyamatokat a politika mélyen és közvetlenül áthatotta. Egyfelől ezt kell megszüntetni, de legalább minimalizálni. Másfelől a szakmai célokat kell egyértelműen rendezni,

87

megfogalmazni. Végül az érdemi munkálatokat – az EU források zavartalan igénybevétele érdekében – fel kell gyorsítani. A közszektor reformjának része, de egyben kulcsterülete ma Magyarországon a közigazgatási reform. A közigazgatás a közszektor „top menedzsmentjét” jelenti, ennek diszfunkcionális működése végiggyűrűzik az egész közszolgáltatási rendszeren. A közigazgatási reform a fent említett diszfunkciókat világos hatás- és feladatkör elhatárolással – ide értve a horizontális és vertikális vonatkozásokat is –, a nemzetgazdaság tervezési rendszerének stratégiai alapokra helyezésével, valamint egy erős kormányzati (belső) kontrolling funkció beiktatásával szüntetheti meg. Jelentősen csökkenteni kell a decentralizált állami szervek számát, megszüntetve ezzel koordinálatlanságuk egyik okát. A kormányzati funkciók érdemi decentralizálása során pedig olyan intézményi és finanszírozási megoldásokat szükséges alkalmazni, amelyek mind a pártpolitikai pressziót, mind az egyes (ágazati) érdekcsoportok túlzott járadékvadászatát ki tudják iktatni, azaz a közszektor hatásosabb működését képesek megalapozni, hozzájárulva ezzel a nemzetgazdaság versenyképességének a javításához.

88

3. Temesi István: A regionalizáció és a regionális politikák az EU-ban Bevezetés Jelen tanulmány azt kívánja áttekinteni, hogy a regionalizációt és a regionális politikákat milyen környezetben, milyen hatások alakítják ill. alakították az Európai Unióban ill. egyes, e területen gazdag tapasztalatokkal rendelkező tagországaiban. Témánk tárgyalásához többek között érdemes vizsgálat alá vonni a gazdaság hatását, különös tekintettel a globalizációra és az európai integrációra, a közigazgatás működő rendszerét, a politikai rendszert és az európai dimenziót. Tanulmányunkban kifejezetten a nemzetközi tapasztalatok áttekintésére vállalkozunk. A regionalizáció Európai integrációban lezajlott fejlődéstörténetének felvázolásával és értékelésével az a célunk, hogy az e téren meglévő hazai tapasztalatokat leíró és értékelő kutatás koncepcióját megalapozzuk. A regionális önkormányzat létrehozása valamennyi nyugat-európai országban lassú és nehéz folyamatnak bizonyult, rendszerint lépésről-lépésre valósult meg nem pedig, forradalmi változások során. A régiókat be kellett illeszteni azokba az igazgatási, kormányzati rendszerekbe, amelyek intézményileg már kiépültek, ahol a létező politikai és igazgatási elit hatalmának és pozíciójának megtartására törekedett, valamint ahol a különböző érdekcsoportok igyekeztek megvédeni azokat a csatornákat, melyeken keresztül befolyásukat érvényesíteni tudták. Új regionális önkormányzat létrehozásához nem csak szakmai-igazgatási indokoltság szükséges, hanem a politikai feltételeinek is ideálisnak kell lenniük a támogatók széles koalíciója számára. Ennek az egyik kedvező feltétele a központi kormányzati igazgatás rendszerében bekövetkezett változás, ami aláaknázza a régi elitet és annak területi hatalmi rendszerét, és ami teret biztosít az új szereplőknek és az új politikának. Egy kormányváltás, amely nem feltétlenül drasztikus, szintén megteremtheti legalább ideiglenesen egy radikális reform feltételeit, különösen ott, ahol az új kormányzó párt, vagy koalíció a hatalmi bázisát a perifériára alapozta. Szélsőséges esetekben előfordulhat, hogy az országos pártok maguk érvelnek hatékonyan a területi alapon történő hatalommegosztás mellett, kiüresítve a központi államhatalmat igazgatási kapacitásából, vagyis nem a központot erősítik a régiókkal szemben. A másik kedvező feltétel a spontán helyi igény, valamint a szervezett mozgalmak, amelyek nyomást gyakorolnak a változásra és részesülni kívánnak előnyeiből. Ezt előidézheti új regionális szintű társadalmi mozgalmak megerősödése vagy a helyi politikusoknak a változásokhoz való viszonyulása, továbbá a regionális önkormányzat – mint a központi beavatkozás elleni hatékonyabb biztosíték, vagy az igazgatási hatékonyság –

89

előnyei értékelésének megváltozása. Az üzleti érdekek megjelenítői a szakmai-igazgatási szempontból megalapozott regionalizmus mellett teszik le a voksot, ha a gazdasági fejlődést és a politikától való lehető legnagyobb mérvű mentességet helyezik előtérbe. Ez ágazati alapon szervezett hivatalok támogatását jelenti, ugyanakkor ellenezheti a választott regionális önkormányzatot, amely szélesebb társadalmi érdekeket is megjeleníthet és az üzleti érdekek képviselőivel szemben álló platformot hozhat létre. A regionalizmus fejlődése Európa szerte területi érdekvédelmi mozgalmaktól indult el és vált a gazdasági modernizáció stratégiáján keresztül az alkotmány-módosítását és az állam átalakítását célul tűző mozgalommá. A regionalizációs stratégia, mint állami politika, valamint a regionalizmus, mint alulról szerveződő mozgalom között állandósult a feszültség. A regionális szint jelentőségének megnövekedését többnyire egész NyugatEurópa szerte felismerték, de ennek formája az egyes államok intézményi, kulturális és politikai sajátosságai szerint különbözött. Az 1990-es években az állam és a piac átalakulása ezeket az összefüggéseket is radikálisan megváltoztatta, kialakítva egy új regionalizmust, amely elszakad a hagyományos területi irányítástól, és az európai- valamint a világpiacon versenyre készteti a régiókat (Keating, 1998b).

3.1. Gazdasági szerkezetátalakulás A Keating (1998/b) által új regionalizmusnak nevezett jelenség mögötti mozgató erők egyike gazdasági jellegű, pontosabban a gazdasági szerkezetátalakítás és a termelési módszerek megváltozása. A nagyüzemi termelés, a nagyságrendi megtakarítások nagyban történő kihasználása, az integrált üzemek lehetőséget biztosítottak a specifikus piacokra szabott differenciáltabb termelés számára. Napjainkra csökkent a termelés függése a természetes források, a nyersanyagok és a vízi utak közelségétől, miközben a szállítási és közlekedési költségek mérséklődése lehetővé tette a termelés földrajzi diszperzióját. A multinacionális nagyvállalatok globális beruházási stratégia szerint működnek, forrásaikat a régió- és országhatárok átlépésével allokálják. A XX. század végére meg kellett ismerkedni egy másik terminussal is, a globalizációval. A gazdasági termelés földrajza is jelentős változásokon ment keresztül, azonban ez nagy különbségeket mutat ágazatonként és területenként. Lényeges szempont a helyi környezet és társadalmi kontextus hatása a gazdaságra, ami lehetővé teszi a településeknek és a régióknak, hogy sikeres változásokon keresztül innovatívvá és versenyképessé váljanak. Változó helyi hatás a munkaerőpiac, a közintézmények, a cselekvési szabályok, a szellemi tőke és az értékrend, amik kulcsfontosságú szerepet játszanak a közjavak előállításában.

Ehhez

együttműködés

szükséges, 90

de

a

verseny,

előítéleteket

szül

az

együttműködéssel szemben. Ezért kell biztosítani a javak előállítása során az együttműködést ösztönző mechanizmusokat és kell fenntartani a társadalmi normákat, miközben meg kell tartani a kompetitív piac előnyeit. A régión belül érvényesülő üzleti és nem üzleti kölcsönhatások egyfajta regionális termelési logikára engednek következtetni és ez, az először a XIX. századi Britanniában Alped Marshall által megfogalmazott ipari körzet gondolatának újraértékeléséhez vezet el. Itt hasonló vagy egymást támogató iparágakhoz tartozó cégek hálózatai vagy csoportosulásai vesznek részt a verseny és az együttműködés bonyolult rendszerében kihasználva a különböző megtakarítási lehetőségeket annak érdekében, hogy versenyképesek maradjanak a világpiacon, valamint új termelési módszereket fejlesztenek és próbálnak ki. Szakértők ezt a sémát alkalmazták Közép-Olaszország ipari körzetei sikerének elemzéséhez. Hasonló jelenséget figyeltek meg Dél-Németországban és több helyen Skandináviában is. A régiók, mint termelési rendszerek létrehozását a változó külső kontextus is befolyásolja. A befektetők

megnyeréséért

folytatott

verseny

a

multinacionális

cégeknél

történő

tőkekoncentrációval, a tőke szabad áramlásával valamint a beruházások helye tekintetében a választék növekedésével egyre fokozódik. Ez vezethet a források optimális allokációjához: minden egyes régió kiaknázza a maga komparatív előnyét, specializálódik azokra a tevékenységekre, amelyekben a legjobb. Ha a régiót úgy fogjuk fel, mint termelő rendszert, amelyet nem üzleti kölcsönhatások jellemeznek és más régiókkal van versenyben, akkor ez a komparatív előnyök felfogás utat nyit a „kompetitív előnyök” gondolatának, ami az egyik régió a másikkal szembeni abszolút előnyén alapul. A régiók versenybe szállnak egymással a világpiacon betöltött kedvező szerepért, a befektetőkért és a technológiai előnyökért. Ezt nevezi Keating (1998/b) neomerkantilizmusnak, ami visszatérés ahhoz a vélekedéshez, hogy az egyik régió nyeresége a másik vesztesége, és hogy minden egyes régió harcban áll az összes többivel. A régiókon belüli versenyt felváltotta a régiók közötti verseny.

3.2. A regionális fejlesztés politikája A gazdasági környezet változásával egy időben megváltozott a regionális fejlesztés politikájáról való gondolkodás is. A korábbi paradigma alapja, az 1950-es és az 1980-as évek között az állam adókedvezményekkel és a fejlesztés jogi szabályozásával átirányította a nagy cégeket a jól prosperáló területekből a fejlesztési régiókba. A fejlődés motorja a nagyipari tömegtermelés volt, amelytől többszöröző hatást és az ehhez kapcsolódó fejlődés növekedését vártak a régióban. Nagy

91

várakozásokat támasztottak az infrastruktúra fejlesztésével szemben. E fejlesztési politika kritikája szerint ez a politika nem volt eredményes, csupán függőségi formákat alakított ki az önfenntartó fejlődés helyett. Olyan fejlődést eredményezett, amely idegen volt számos régió igényeitől és kulturális hagyományaitól. Ez a fejlesztési politika azon a meggyőződésen alapult, hogy az iparosítás eredményezte tömegtermelés a jövő. Ez az út az 1970-es évek olajválságát követően egyre nehezebben volt járható és az 1980-as években a regionális politikára szánt összegek csökkentek, amely trend az 1990-es években tovább erősödött. Az elterelés politikája eredményesnek bizonyult egy globalizálódó gazdaságban, ahol a vállalkozások külföldre települhetnek, ha otthon nem válik be a számításuk. Az elmozdulást a beavatkozás kifinomultabb és kidolgozottabb módszerei felé a regionális fejlesztés jellegéről kialakított új gondolkodásmód is ösztönözte. Az automatikusan járó támogatásokat felváltották a szelektív támogatások, melyek kifejezetten kis vállalkozásokat céloztak meg. A hangsúly a kutatás-fejlesztésre, az innovációra és a vállalkozásokra helyeződött. A szolgáltatások jelentősége ugyanolyan, mint a termelésé. Nagyobb ösztönzést kapnak a termelők között létrejött hálózatok, valamint a public-private partnership (PPP) azért, hogy mozgósítsa a helyi energiákat és forrásokat. Elsődlegessé válik a munkaerőpiaci-politika és a képzés. Még nagyobb hangsúlyt helyeznek a beruházások vonzására, de e tekintetben a támogatások és kedvezmények helyébe a régiónak, mint kompetitív előnyökkel rendelkező helynek a kihangsúlyozása áll. E támogatási politikát nem központilag kell irányítani, sőt nagymértékű helyismeretet és kapcsolatokat, valamint horizontális integrációra való képességet igényel. Valójában a regionális politika decentralizációjáról van szó, a döntési jogot a regionális és helyi szervekhez telepítik, amelyek maguk is kiélezett versenyben állnak egymással szemben. Az eszközrendszert a politikai és ideológiai áramlatok is befolyásolják. Csökkent az államba, mint gazdasági és társadalmi szabályozóba vetett hit, előretört a piaci alapú gondolkodásmód. A nagy méretekben történő társadalmi tervezéssel szembeni szkepticizmus, a „kicsi szép” filozófiájának térnyerése és a helyi szintre kialakított megoldások közös alapot teremtettek a jobb és a baloldal számára. A baloldalon sokan, miközben elfogadják a helyi kezdeményezés és a különbözőség előnyeit, még mindig az erős központi állam mellett érvelnek, amely elosztja a forrásokat, szabályozza a helyi-területi versenyt és védi a gyenge régiókat. A baloldal elsőbbséget biztosít a közszektor akár helyi, akár országos szintű, nagyobb mértékben beavatkozó szerepének és a fejlesztési stratégia erősebb társadalmi kontextusának. Szintén különbözik a véleményük a fejlesztési stratégiák társadalmi tartalmában, mert a jobboldal az output növekedését részesíti előnyben. A baloldali gondolkodás a foglalkoztatást, az elosztást és a társadalmi kiadások

92

megtartásának szükségességét hangsúlyozza. Mások a környezetvédelmi megfontolásokat és a fenntartható fejlődést, a kisebbségi kultúrát vagy a társadalmi integráció jelentőségét húzzák alá (Keating, 1998/b). A régiók összetett képződmények, amelyeket bizonyos tevékenységek helyszínéül szolgáló cselekvési rendszernek és bizonyos körülmények között magukat is – egy tágabb térben – a cselekvés alanyának lehet tekinteni. Tekinthetünk rájuk úgy is, mint nem a kormányzati hierarchia, hanem inkább egy olyan összetett rendszer részei, amelyet önállóan cselekvő alanyok alkotnak, amelyben a regionális önkormányzatnak kisebb vagy nagyobb szerepe van. Ahhoz, hogy a régió, mint cselekvési rendszer lényegét meghatározhassuk, a kormánynál tágabb és a kormányzásnál kevésbé bizonytalan, inkább egyértelmű és politika-orientáltabb fogalomra van szükségünk. Egyik ilyen fogalom Keating (1998/b) „fejlesztési koalíció” fogalma, amely gondolat az amerikai városfejlesztési politikából származik, ahol a külső tényezők által meghatározott verseny és a belső politikai erők közötti konfliktus a központi kérdés. A fejlesztési koalíció a társadalmi és politikai szereplőktől, osztályoktól független, helyi alapokon szerveződő, a gazdasági fejlődést célzó szövetség egy adott helyen és adott időben. Összetétele helyszíntől függően változhat. A fejlesztési politikát a külső piacok helyi forrásokra és lehetőségekre gyakorolt hatásának az eredményképpen alakítják ki, amit a fejlesztési koalíció összetétele, a régió intézményi szerkezete és a kulturális tényezők összessége befolyásol. A politikai vezetés is jelentős szerepet játszhat. A fejlesztési koalíciókat a terület, az intézmények, a társadalmi összetétel, a kultúra és a külső kapcsolatok alapján lehet elemezni. A cselekvés területi rendszerének kialakításában az egyik elsődleges fontosságú elem a gazdasági szerkezetátalakítás, ugyanakkor a fejlesztési koalíció nem szükségszerűen gazdasági régióhoz kapcsolódik. A funkcionális alapon létrehozott régiók különbözhetnek azon az alapon, hogy melyik funkciót vették számításba. A gazdaságfejlesztés világában is vannak, akik a nagyváros-környéki régiók jelentőségét hangsúlyozzák és vannak, akik a nagyobb méretű területi egységekét. Helyenként két különböző szinten létrehozott fejlesztési koalíció közötti versenynek is tanúi lehetünk, mint például Barcelona és a katalán Generalitat, vagy a francia regionális és helyi vezetők közötti rivalizálás. A kulturális és a történelmi régió is szolgáltathat alapot a fejlesztési koalíciónak, különösen ott, ahol az egybeesik egy gazdasági régióval, mint Katalónia vagy Flandria, és bizonyos mértékben Skócia. Más esetekben a gazdasági fejlődésen alapuló mozgósítást akadályozhatja az, hogy nem fedi egymást a régió gazdasági és kulturális meghatározottsága, mint Okcitániában, vagy bizonyos mértékben Bretagneban. Megint másutt a fejlesztési projekt alapjához szükséges terület meghatározása hiányzik. Még az olyan estekben is, ahol a fejlődés regionális logikája adott, a régió

93

gyenge intézményi kiépítettsége nem teremti meg a mobilizáció és a változás közös alapját, mint azt az olasz regionalizáció folyamata megmutatta.

3.2.1. A régiók, mint intézmények Az intézményeknek kulcsfontossága van a regionális fejlődésben és a regionalizációban. Ha az intézményrendszer jól szervezett, közjavakat nyújt, elősegíti a társadalmi kommunikációt, jeleket és ösztönzést ad az együttműködéshez. Más esetben viszont diszfunkcionális lehet. Szervezeti formájuk és összetételük szerint alakíthatja a fejlesztési projektet is. A regionális politikában szerephez jutó intézmények jellegzetes példája a regionális ügynökség, amely a központi kormányzat hatókörén kívül működik a magánszféra szereplőivel együttműködésben. Az ilyen ügynökségeket gyakran előnyben részesítik, mert sajátos képességeket koncentrálnak és mentesek azoktól az uniformizált kötöttségektől, amelyekhez az állami bürokráciának tartania kell magát, így innovatívabbak és rugalmasabbak. A magánszektor szereplőinek bizalmát és együttműködését többek között azért nyerik meg könnyebben, mert azonos nyelvet beszélnek és azonosak a működési terheik. Mentesek a helyi politikai nyomásgyakorlástól, ami lehetővé teszi számukra, hogy elkerüljék a „kozmetikázást”, vagyis mindenki bizalmának megszerzését olyan programmal, ami mindenkinek ígér valamit anélkül, hogy valódi eredménye legyen, és kiiktassák a klientalizmust. Példaként említhetők az olasz regionális fejlesztési ügynökségek az 1950-es években, mielőtt a pártok patronázs rendszerének áldozatául estek volna, csakúgy, mint a francia DATAR 21 tevékenysége. Az ügynökségeket arra is használták, hogy kikerüljék a túl konzervatívnak tartott, vagy a hagyományos társadalmi hatalmi központokhoz túlságosan kötődő politikai elitet, mint Skóciában az 1960-as években, ahol a Felföldi és a Szigeteki Fejlesztési Tanácsot a munkáspárti kormány azért hozta létre, hogy megkerülje a földbirtokos osztályt, amely még mindig ellenőrzés alatt tartotta a helyi önkormányzati rendszert és erős társadalmi befolyással rendelkezett. Az ügynökségek gyakran kulcsszereplők a kevésbé fejlett régiókban, amelyeknek nincs saját önfenntartó gazdasági rendszerük és saját intézményeik. Sőt, a meghatározott célra létrehozott ügynökségek helyi nyomásgyakorlástól való elszigeteltsége szűkítheti a fejlesztési terveket és mellőzheti a társadalmi dimenziót különösen, ha azok szerkezete nagy szerepet szán a magánvállalkozói érdekeknek. Más esetekben a technokrata elit befolyása alatt állhatnak, amely egy meghatározott fejlődési modell megvalósítása iránt elkötelezett és nincs tekintettel a helyi

21

Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale. (Területfejlesztési és Regionális Kormánybizottság).

94

sajátosságokra; ez volt fő panasz a DATAR és más központi ügynökségek tevékenysége ellen Franciaországban az 1960-as és 1970-es években. Ahol a választott regionális önkormányzatoknak jut szerep a fejlesztési politikában, a program valószínűleg bőségesebb, mivel szélesebb társadalmi érdekeket vállalhatnak fel. Alkotmányos jogállásuknak, demokratikus legitimitásuknak és forrásaiknak köszönhetően nagyobb lehet a függetlenségük a helyi érdekektől. Az eszközrendszer átpolitizáltabb lehet és az elosztási, környezetvédelmi illetve más szempontok kétségessé tehetik a fejlesztési prioritásokat. Azonban még itt is kimutatható az a tendencia, hogy a gazdasági fejlesztés irányítása egy, a végrehajtó szerven belüli viszonylag kis csoport kezében összpontosul, amit különös funkcióként kezelnek és elszigetelnek a törvényhozási döntésektől, illetve vitáktól. A termelői érdekektől való nagyobb fokú függetlenségük a közvetlen irányítás trendjét erősíti és hajlamossá teszi őket a politikai alku és tárgyalások mellőzésére, miközben demokratikus státusuk az intézményi rivalizálással együtt kevésbé készteti őket a helyi önkormányzati és a közösségi érdek érvényesítésére. Úgy tűnik ez történt több német tartományban és Flandriában. Lényeges a regionális önkormányzatok hatáskörének terjedelme és integratív képessége is. Franciaországban a régióknak viszonylag szűk a hatásköre és a forrásaik. A horizontális együttműködésre, illetve a szelektív beavatkozásra való képességükre kell számítaniuk, amelyet azonban még mindig gyakran aláás a nemzeti fejlesztési terv rendszere, ami megalapozza a tervezési szerződésektől való függést. Ez azt követeli meg a régióktól, hogy országos prioritásokat támogassanak, mint például az egyetemek vagy a vasút. Az olasz régiók hasonlóan erőtlen pozícióban vannak és az országos ágazati prioritásokat kell követniük. Következésképpen közvetítő szerepük a támogatási összegek csoportoknak és egyéneknek történő elosztásában érvényesült nem pedig, a területi tervezés és a prioritások meghatározása. Vannak sajátos funkcionális, illetve szakmai igazgatási igények, amelyeket a regionális intézményeknek kell kielégíteni ott, ahol a központi közigazgatás vagy a magánszféra nem teszi ezt meg. Ezek közül egyik a pénzügyek területe. E területen a német tartományok különösen aktívak köztulajdonban álló regionális bankjaikkal, amelyek közül néhányban, mint például BadenWürttemberg, részesedéssel rendelkeznek, hogy elősegítsék az egyenlő hozzáférést és a bankgaranciák adását. Skóciában egy területi lobby keményen küzdött azért a 1980-as években, hogy a Royal Bank feletti ellenőrzés skót kézben maradjon és a spanyol régiókban is voltak arra irányuló javaslatok, hogy megtakarítások a regionális bankokhoz kerüljenek. A kutatás a következő tevékenység, amelyet regionális szinten lehet intézményesíteni, a legismertebb példa talán a

95

Steinbeis Alapítvány Baden-Württembergben, amely a technológia és az innováció támogatása és elterjesztése érdekében működik. Működését a tartományi kormány támogatja, de attól független. A régiók egyben szövetségek és csoportok sűrű hálózatainak a kapcsolódási pontjai, amelyek közjavakat állítanak elő, információs csatornaként szolgálnak és együttműködés nem pedig, hierarchikus utasítás alapján működnek. A jelentős csoportok között a civil szervezetek, a kereskedelmi kamarák, a szövetkezetek, az üzleti fejlesztési szövetségek, a társadalmi szerveztek azok, amelyek megkönnyítik a kommunikációt és a közös szabályok kialakítását. Az együttműködések megjeleníthetik a csoportok helykeresését a helyi társadalomban, vagy megjeleníthetik a helyileg elkülönült ágazatoknak a modernizációval és változással szembeni védelmében tett erőfeszítéseket.

3.2.2. A régiók, mint fejlesztési koalíciók A regionális csoportosulások típusai és formái különböznek térben és időben. Sok szakember DélOlaszország fejlődésbeli elmaradottságát a társadalmi élet, a társadalmi szervezetek hiányának tulajdonította és azt a megváltoztathatatlan történelmi tényezőkben látta gyökerezni, de a legújabb olasz elméletek sokkal inkább a politikai okokra összpontosítanak és a Mezzogiornóban, az 1990-es években a regionalizáció szerveződésében történt pozitív fordulatra mutatnak rá, különösen a korábbi pártokrácia összeomlása után. A fejlődni kívánó régiókban a társaságok és az intézmények az innováció terjesztését és az együttműködés ösztönzését szolgálják nem pedig, a védekező beállítottságot és a megszerzett pozíciók minden áron történő védelmét erősítik. A politikai vezetés szerepet játszhat abban, hogy egy fejlesztési koalíció létrejöjjön. Ennek érdekében elősegítheti a közszektor és a magánszektor közötti kooperációt és kommunikációt, valamint mozgósíthatja a közigazgatás különböző szintjein rendelkezésre álló forrásokat. A regionális vezetők számára vonzó egy fejlődést támogató szerep felvállalása, ami a dinamizmus és a modernség képét alakítja ki róluk, továbbá lehetővé teszi a régió választóinak megszólítását anélkül, hogy elzárkózna az osztály vagy az ágazati érdekektől. Lothar Späth, Baden-Württemberg korábbi miniszterelnöke komoly politikai tőkét kovácsolt a modernség és a csúcstechnológia imázsából. Charles Millon, Rhône-Alpes régió egykori elnöke arról ismert, hogy a fejlődést és a modernizációt tette védjegyévé, amit a regionális identitáshoz kötött – az 1990-es választási programjának szlogenje a következő volt: „a regionális identitás erősítése, hogy olyan képet alakítsunk ki, amelyre Rhône-Alpes büszke lehet”. Azonban a vezetés sem mindig hat ösztönzőleg a fejlődés iránt elkötelezett politikára különösen ott, ahol a modernizáció veszélyei aláássák az aktuális politikai

96

osztályt támogató bázist. Az államhatalom gyakran arra használta fel a regionális reformot, hogy kiiktassa, vagy mellőzze a konzervatív helyi és regionális elitet, és helyettesítse őket olyan dinamikus elemekkel, mint amilyennek a franciák a forces vives-t ismerik. Az 1980-as években az Európai Bizottság is hasonló stratégiát követett regionális fejlesztési partnerségén keresztül. A mozgatóerők sémája sajátos kontraszttal jellemezhető. Egy klientúrára épülő rendszerben a vezetők nincsenek arra ösztönözve, hogy kövessék a modernizáció vagy az önfenntartó fejlődés politikáját, mert ez aláaknázná saját szerepüket a központi kormányzattól származó források megszerzésében és szétosztásában, és a nekik elkötelezetteket, vagyis „klienseiket” ez megszabadítaná a tőlük való függéstől. Ekkor, a vezetők inkább arra vannak ösztönözve, hogy annyi pénzt szerezzenek a központtól, amennyit tudnak és azt párt, illetve személyes ismeretségi csatornáikon keresztül osszák el. A nagy számú személynek elosztható javak előnyt élveznek az oszthatatlan szolgáltatásokkal, termékekkel szemben. Pontosan ezt nevezték meg a legtöbb esetben a dél-olaszországi fejlesztések kudarcának okaként, ugyanakkor néhány újabb elemzés árnyalta e képet rámutatva arra, hogy a kliens alapú rendszerek valójában a horizontális integráció megvalósításának hatékony módszerei a régiókon belül. A vezetők hatalmi pozícióban vannak ahhoz, hogy egy hatékony fejlesztési koalíciót vezessenek, ha a megfelelő ösztönzés adott. Piattoni (1997) ezt az ösztönzést a verseny rendszerében jelöli meg. Azzal érvel, hogy amikor a vezetők kihívókkal néznek szembe, inkább ösztönözve vannak a gazdasági fejlődés megvalósítására, mint csupán az elosztási politika folytatására. A példát az olasz Abruzzo és Molise régiók 1980-as évekbeli összehasonlításával támasztja alá. Moliseban a hagyományos patronázs rendszer akadályozta a fejlődést, miközben Abruzzóban egy tettre kész kereszténydemokrata vezető növekedést és fejlődést ért el. Ehhez nagyon hasonlóan érvelt Abruzzo kapcsán Mutti. Amerikai városok példái megerősítették, hogy a klientúrára épülő rendszer bizonyos körülmények között eszköze lehet a különböző érdekeknek. Franciaországban is képesek voltak kapcsolataik révén a források fejlesztésekért történő megszerzésére a korábbi elosztási rendszerrel szemben. (Keating, 1998/b) A vezető szerep betöltésére érkezhetnek jelentkezők a magánszférából is. Az 1950-es években a CELIB (Comité d'études et de liaison des interêts bretons) kulcsszerepet játszott Bretagneban a társadalmi erők mozgósításában, igénybe vette az ipar, a kereskedelem, a mezőgazdaság és a szakemberek új generációjának energiáját. Ennek példája másokat is inspirált Franciaországban és Európa-szerte. A Skót Tanácsot az 1930-as években a válság által érintett gyáriparosok hozták létre. Még az 1960-as és 70-es években is kulcsszerepet játszott a gazdasági tervezésben és a politikai innovációban.

Néhány,

üzleti

körök

vezette

97

csoport

meghatározott

ágazatokra

vagy

kisvállalkozásokra összpontosít. Máshol, az üzleti élet vezetése a kereskedelmi kamarák kezében van, amelyek általában tagságukkal együtt, nem kívánják vállalni a kockázatát vagy támogatni olyan projekteket, amelyek valamely tagjukat a másik ellenében előnyben részesítené. Megint más esetekben, a helyi üzleti körök vezetői fejlesztés-ellenesek, félnek a versenytől és a munkaerőpiacra nehezedő nyomástól, vagy a multinacionális cégeknek a védett piacokra történő belépésétől. A regionális fejlesztési koalíciók létrehozásában lényeges változó a munkaadók és a munkavállalók érdekeinek képviselete. Általában véve, a globalizáció és az európai piacok megnyitása csökkentette a munkavállalók befolyását, amely meglehetősen immobil. Ahogyan többféle fejlesztési politikának a része, hogy megpróbálja fogságba ejteni és lehorgonyozni a tőkét, a politikában érvényesül az a tendencia, hogy az üzleti érdekekkel egyezően a munkavállalókat engedményekre kényszerítsék. A régiók közötti verseny összefüggésében, az üzleti szféra képes univerzális igényeket támasztani, miközben a munkavállalók partikuláris igényeket támasztanak. Ezeket a tényezőket is befolyásolja az adott terület sajátos karaktere. Néhány régió, köztük a legtöbb nyugat-német, megtartotta és támogatta indigena burzsoáziáját, amely folyamatosan valósít meg társadalmi befektetéseket a régióban és kevésbé hajlamos távozni, mint a külföldi tulajdonban álló cégek. Az Egyesült Királyságban a régi ipari régiók helyi vállalkozói rétegei mindent eladtak a huszadik század folyamán, helyüket londoni vagy tengerentúli székhelyű konglomerátumok vették át. Az újraiparosítást az 1980-as évek közepétől nagyrészt külföldi tőkéből valósították meg. Franciaországban hasonló irányzatok érvényesültek Párizs környékén, az állam és a pénzügyi rendszer decentralizációjának visszhangjaként. Dél-Olaszországban a helyi ipari burzsoázia hiánya a XIX. század vége óta szembetűnő, így az iparosításban a második világháború óta az állam vállal vezető szerepet. Spanyolországban az iparosítás a periférián, Katalóniában és Baszkföldön vette kezdetét az indigena elit irányításával, de lojalitásában mindkettő megosztott. A baszk pénzügyi és kisebb mértékben ipari befektetők integrálódtak a spanyol elitbe, ami a Franco-féle koalícióban végződött. Ez azt eredményezte, hogy a nagytőkések egy csoportja és a kisvállalkozók a baszk érdekkel azonosították magukat. A katalán burzsoázia a XIX. század elején a regionalista mozgalom élére állt, ugyanakkor a spanyol államtól tarifa védelmet és elnyomó intézkedéseket várt saját proletariátusa megregulázására. E burzsoázia egy csoportja Franco mellé állt a polgárháborúban, a kisvállalkozók pedig, a konzervatív nacionalista mozgalmat támogatták. Az 1970-es évektől Katalóniát és Baszkföldet is érintette az ipari szerkezetátalakítás. A hagyományos nehézipar válságba került és felmerült a külföldi tőke növekvő bevonásának az igénye, azonban

98

amíg ez Katalóniában dinamikusan megvalósult, Baszkföldön elmaradt. Mindkét esetben a kisvállalkozók a visszafogott helyi nacionalista pártokat támogatják. 22 A helyi vállalkozói réteg megléte részben történelmi örökség, részben a jó gazdasági fejlődés eredménye, de lehet szerepe a politikának is. Québecben a csendes forradalom 23 után a tartományi kormány a modernizációs stratégia részeként támogatta a regionális burzsoáziát és kivette az ellenőrzést az angolszász üzleti körök kezéből. Jóllehet amint cégeik növekedésnek indultak és nemzetközivé váltak, felmerült a kérdés, hogy vajon továbbra is québeciek maradnak-e. Ezekre az erőfeszítésekre felfigyelt a katalán kormányzó koalíció a CiU, valamint a flamand politikusok, akik megkísérelték átvenni e stratégiát. Még az 1980-as és 1990-es évek brit konzervatív kormánya is tett erőfeszítéseket, hogy újjáélessze a született skót vállalkozói réteget, hogy ellensúlyozza a baloldal politikai hegemóniáját és a politika állami orientációját, ami a második világháború óta jellemző. Az üzleti szféra vezető személyiségei retorikájukban a neoliberális politika mellett tartanak ki. Elfogadják a termelés regionális logikáját és a terület-központú politizálás szükségességét, de nagyon gyanúsan tekintenek regionális önkormányzatokra különösen, ahol ezek baloldali befolyás alatt működnek. Támogatják a fejlesztési hivatalokat és a partnerségi rendszert mindaddig, amíg azok nincsenek politikai befolyás alatt, és az üzlet elsődleges szerepe érvényesül. 1997-ben például a Brit Kereskedelmi Kamara a regenerációs feladatköröknek az angol régiókra történő átruházását követelte, azonban ragaszkodott ahhoz, hogy a fő demokratikus szerv a régióban a regionális kamara legyen, amely kinevezett képviselőkből áll, akik az üzleti életből érkeznek mereven elutasítva a választott tanács gondolatát. A kis- és középvállalkozások, amelyek kevésbé mobilak, valamint jobban függenek a helyi környezettől és közjavaktól, kedvezőbben viszonyulnak a regionalizmushoz, sőt politikai céljaihoz is, mint a nagy cégek. A munkavállalók hozzáállása ambivalens. Ahogyan egyre növekvő mértékben területi alapokra helyeződik és bevonják a területi érdekvédelem küzdelmeibe, egyre inkább érdekeltebb a helyi és regionális cselekvésben és lehetőségekben azért, hogy fokozza befolyását regionális szinten. A szakszervezeti vezetők tudatában vannak annak, hogy a nyitott piacok és az interregionális verseny gyengíti a szervezett munkavállalók erejét. Egyre inkább ragaszkodnak a munkaerő-piaci szabályozás és a szociális segélyek országos rendszerének fenntartásához is.

22 23

Convergència i Unió Quiet Revolution

99

A regionális fejlesztésben való együttműködés szükségessége számos példát szolgáltat a kormányzat, az üzleti szféra és a szakszervezetek közötti háromoldalú együttműködésre. BadenWürttembergben a nagykoalíciós kormányzás megvalósulása és az 1990-es évek recessziójának bekövetkezése együttműködéshez vezetett a szakszervezetekkel és a vállalkozói szférával, beleértve a munkaerőpiac rugalmasságának kérdésiben folytatott vitákat is. Az 1990-es években Katalóniában is az együttműködés új szellemével találkoztak, ahol 1993-ban a munkaadók szervezete, a Foment del Treball és két nagy szakszervezet megállapodást írt alá az új ipari modellről, elkötelezve magukat az együttműködés mellett a modernizáció érdekében. Nagy-Britanniában a konzervatív kormány utolsó éveiben próbálta kizárni a szakszervezeteket, beleértve az Urban Development Corporationst és a Training Enterprise Councilst a regionális fejlesztésből, de Skóciában és Walesben a munkavállalói mozgalmak ereje és minisztériumaik engedékenysége ezt meggátolta. Így a Skót Gazdasági Tanács 24, amelyben a szakszervezetek is ott ülnek, túlélték angol regionális megfelelőik megszűntetését és az 1990-es években a Brit Ipari Szövetség25 a Skót Szakszervezetek Szövetségével 26 együtt, egy oldalon állva tárgyalhatott az ipari stratégiáról. Franciaországban és Olaszországban a szakszervezetek politikai megosztottsága és regionális szervezeteik erőtlensége megakadályozta, hogy a regionális fejlesztési koalíciókban szerepet vállaljanak. Túlzás volna azonban valamiféle regionális korporativizmusról beszélni még azokban a régiókban is, ahol a szakszervezetek jelen vannak, ugyanis ennek feltételei nem állnak fenn. Ehelyett a társadalmi együttműködés gyengébb és változatos rendszereit találjuk, amelyek segítenek alakítani a politikát és az eredményeket, de nem determinálnják azokat. A regionális fejlesztési koalíció létrehozását segítheti, vagy gátolhatja a kultúra. A regionális kultúrák több, különböző formában jelennek meg és a fejlődéshez fűződő viszonyuk is szélsőségesen váltakozik. Vannak konzervatív kultúrák, amelyekben a fennálló társadalmi modell megőrzésének szükségessége hangsúlyosabb a modernizáció és a változás fenyegetésével szemben. Ez volt a jellemző Québecre az ún. csendes forradalom előtt, illetve számos XIX. századi regionalista mozgalomra. Egy másik meghatározó kulturális normát eredményezhet az eszképizmus, amelyben a társadalom szimbolikus megjelenítését elválasztják a valóságtól és megfosztják politikai jelentőségétől. Erre példa Skócia a XIX. század végén és a XX. század jelentős részében, ahol a skót alföldet kisvárosi árkádiaként felfogó irányzat uralkodott, s nem voltak hajlandók tudomást venni az iparosításról és a városi lét nyomasztó voltáról. Ezek a kultúra

24

Scottish Economic Council Confederation of British Industry 26 Scottish Trades Unions Congress 25

100

azon megjelenési formái, melyek a fejlődés híveit hosszú évekkel ezelőtt arra a következtetésre vezették, hogy a modernizáció nem fér össze a hagyományos normák és kulturális szokások védelmével. Létezik egy harmadik felfogása is a kultúrának, olyan társadalomképpel, amely lehetővé teszi az érdemi vitát a választásról és a jövőről, megtartja a viszonosság és együttműködés azon normáit, amelyek nem gördítenek akadályt a változás útjába. Ez a kultúra-koncepció kritikus szemmel tekint a regionális fejlesztés új modelljeire és biztosítja, hogy ne minden régió ugyanazt a fejlődési modellt kövesse. Valójában a kultúrának három ellentmondást kell áthidalnia annak érdekében, hogy kielégítse az új rend támasztotta követelményeket (Keating, 1998/b). Ez az egyén és a közösség viszonya, a befelé és kifelé fordulás, végül a jövő és a múlt orientációja. Jóllehet az új gondolatok kihangsúlyozzák a társadalmi együttműködés és a kollektív cselekvés iránti igényt, nem minden kollektív cselekvés segíti elő a fejlődést. Egy piacgazdaságban az egyéni verseny tág teret igényel, és az osztályharc korában összekovácsolódott kollektivizmus normái a modern korban talán nem szolgáltatnak alapot a társadalmi együttműködéshez. Ezt tanúsítják a korábban nagy cégek és szervezett munkaerő által uralt nehézipari területek átalakításának nehézségei. A szénbányászok vagy az acélipari munkások az osztály-szolidaritásuk sajátos hagyományaival, nem fognak egy nap alatt átváltozni kisvállalkozókká, akik a kölcsönösség, a kétoldalú kapcsolatok iránt elkötelezettek. Másutt a túlzott individualizmus a probléma. Ez széles körben megfigyelhető a dél-európai vidéki társadalmakban. Nehéz tehát megtalálni az individualizmus és a kollektivizmus közötti egyensúlyt és ennek intézményi kifejeződését. Hasonló dilemmával találkozunk a regionális kultúra befelé és kifelé fordulása esetében. Az a kultúra, amely kizárólag csak önmagára és önfenntartására összpontosít nem fogja megteremteni az innováció és a verseny alapját a világpiacon, ugyanakkor a teljes mértékben kozmopolita régió is el fogja veszíteni kollektív identitásának forrásait, valamint képességét a közösségi cselekvésre. A múlt és jövőkép dilemmája ragadja meg leginkább a modernség problémájának a lényegét. A múltban gyökerező társadalom nem képes alkalmazkodni a jelenhez és a jövőhöz, ugyanakkor egy kizárólag a jövő felé forduló társadalomnak nincs kollektív emlékezete vagy értékrendje, sőt elvei sem a közös cselekvéshez. A dinamikus kultúra tehát történelmi anyagból építkezik, de nyitott a jövőre és képes az alkalmazkodásra. A kultúrát úgy kell tekinteni, mint amit folyamatosan hoznak létre és alakítanak. A különös kulturális jellemzők valamint a gazdasági és társadalmi teljesítmény közötti kapcsolat sem állandó; azok a jellemvonások, amelyek egyik kontextusban vagy történelmi korban hátrányt, egy másikban előnyt jelenthetnek. A vallás az egyik példa. A vallásos tradíciók a modern szekularizált társadalmakra hagyományozhatnak közös cselekvési mintákat, korporatista alkalmazkodást és

101

társadalmi szolidaritást, amelyek a mai fejlődéssel kapcsolatos kérdések kezelésévé értékelődtek át. A kapitalizmusról Max Weber óta az önmagunkon segítsünk protestáns etikájára és a választásra asszociálunk, ugyanakkor számos jelenleg jól teljesítő régió katolikus hagyományokkal rendelkezik, és talán merít is ennek örökségéből a társadalmi együttműködés erősítésére – gondolhatunk Québecre, Flandriára, Bretagnera, Dél-Németországra, Észak-Olaszországra vagy akár legújabban Írországra. A nyelv is sajátos szerepet játszhat a társadalmi párbeszéd csoporton belüli megkönnyítésében és a szolidaritás erősítésében. Így a kisebbségi nyelveket, amelyeket korábban hátránynak, „fejletlennek” vagy a modernizációt hátráltatónak minősítettek, most gyakran erőforrásnak és tőkének tartják. Ezek is, mint a kultúra többi megjelenési formája, két módon fejthetik ki hatásukat. Elzárhatnak egy társadalmat, korlátozhatják a kommunikációt és megfojthatják az innovációt, de ha lépést tud tartani a világnyelvek alakulásával és a szélesebb körben alkalmazhatósággal, támogathatja a sikeres régiókat. A kulturális jellemvonásokat és a gyakorlatot állandóan újra „feltalálják”, újramagyarázzák és megerősítik őket, gyakran olyanok akik lelkesen alakítják ki a modernség és a változás képét. Európa számos régiójáról ugyanazt a történetet halljuk, hogy speciális, saját karaktere, identitásérzése van, képes a társadalmi kommunikációra és együttműködésre, ami megkülönbözteti másoktól. A társadalmi együttműködés mintáinak kialakítása és stabilizálása sem tart évszázadokig, sőt, a stabilitás nagyon hirtelen jöhet egy konfliktust követően, ahogyan Svájc, Németország vagy Spanyolország példája mutatja. Végül a fejlesztési koalíciót alakító tényező a régió külkapcsolatai. Lényeges az is hogy ki ellenőrzi e kapcsolatokat. A kedvező piaci helyzetben lévő régióknak több lehetőségük van. Mások arra kényszerülnek, hogy minden rendelkezésre álló eszközzel tőkét vonzzanak. A közigazgatás magasabb szintjeihez és a külföldi rendszerekhez fűződő kapcsolat jelentős elem. A kompetitív regionalizmus egyre inkább destabilizálja a kormányzati szintek egymáshoz alkalmazkodásnak rendszerét és különösen kihívást jelent a pénzügyi kiegyenlítési és forráselosztási rendszerek számára, mivel a régiók törekednek megtartani maguknak azokat a forrásokat, amelyeket a fejlődésért folytatott küzdelemben már megszereztek maguknak. Németországban a kooperatív föderalizmust érte kihívás. A landok saját helyet keresnek maguknak az európai és a világpiacon, megkérdőjelezték a forráskiegyenlítés rendszerét. Franciaország területi politikájának integrált rendszere, amelyben a helyi és regionális hatalom az államon belüli befolyásért küzd, hasonlóan a verseny diktálta parancs kihívásával néz szembe, ami önállóbb stratégiák felé tereli őket. A spanyol

102

autonóm közösségeket két csoportba sorolhatjuk, az erősebbek meg kívánják tartani a pénzügyeik intézése során keletkező többletet, a szegényebbek a centralizált forráselosztási rendszert tartanák meg. Belgiumban a flamand kormány úgy tekint a belga államra, mint versenyelőnyének kerékkötőjére. Ezek a tényezők a régiók között éles különbségeket eredményeznek. Ugyanakkor van egy belső hatás is, amelyben a kompetitív regionalizmus előnyben részesíti azt a szereplőt a régión belül, aki legjobban képes uralni a külső kapcsolatokat. Ebbe beleértjük a nagyvállalatokat, amelyek nemzetköziek. Bele kell érteni a politikai elit részeit, amely felhasználja nemzetközi kapcsolatait saját helyzete megerősítésére és a saját fejlesztési stratégiáját részesíti előnyben. Végül bele kell érteni a regionális társadalom többnyelvű és kozmopolita elemeit, amely mind a két világban képesek tevékenykedni.

3.2.3. Lehetséges regionális fejlesztési stratégiák Egy régió külső pozíciójának és belső politikai, valamint társadalmi szerkezetének együtteséből alakul ki saját fejlesztési stratégiája vagy politikája. Ezt az adott földrajzi területen belül az összetevők kölcsönhatása és a politikai valamint a gazdasági szereplők cselekvése nem pedig, a történelmi kényszerpálya határozza meg. Minden fejlesztési politikában vannak közös összetevők úgy, mint a versenyszellem, a piaci szabályok használata a politika legitimálására, a szervezett munkaerő kisebb szerepe, és egy határozott tendencia a társadalmi egyenlőtlenség irányába, ugyanakkor van változatosság. Keating négyféle fejlesztési stratégiát tipizál (Keating, 1998/b). Az első stratégia a polgári regionalizmus, amely a gazdaságilag fejlett régiókra jellemző. Ez a regionális kormányzattal és hivatalokkal, ügynökségekkel együttműködő helyi üzleti elitre összpontosít. A hangsúly a gazdasági versenyképességen, a termelékenységen, a technológián és a hozzáadott értéken van, valamint jellemzője, hogy a közös regionális érdek felülkerekedik az osztály-ellentéteken. A fejlesztési tárgyú témák a mindennapi politikán kívül kerülnek és speciális ügynökségek vagy PPP keretei között foglakoznak velük, ahol elszigetelik őket a társadalmi nyomástól. Ez egy költséges növekedési modell, jelentős infrastruktúrára és más fejlesztés szempontjából fontos tételekre fordított közkiadásokkal úgy, mint az oktatás és a képzés, a kutatás és a technológiai transzfer azzal a céllal, hogy versenyképessé tegyék a régiót a fejlettebb szektorokban is. A társadalompolitikát az államigazgatási szervekre és az önkormányzatokra bízzák, amelyek elsődlegesen felelősek a társadalmi szolidaritásért és integrációért. A környezetvédelmi szabályozás szigorú, hogy megtartsák a modern ipar előnyeit, és szerte Európában erőfeszítéseket tesznek ennek kiterjesztésére, valamint annak megelőzésére, hogy más régiók az ebből származó kevesebb költségráfordítással jussanak előnyhöz. A régió igyekszik az 103

ország más gyengébb régióitól minél messzebb kerülni, úgy tekint rájuk, mint amik akadályozzák a növekedésében. Harcol a nagyobb önállóságért és a kisebb mértékű pénzügyi kiegyenlítésért. Aktív a kifelé irányuló politikája, ami azonban ágazatspecifikus. A régiónak olyan vezetői vannak, akik a külvilágban keresik a fejlődés erőforrásait és szövetségesnek hasonló jellegű, orientációjú régiókat próbálnak találni más államokból. E stílus biztos megértésre talált a dinamikusabb és aktívabb nyugat-német tartományokban és Flandriában. Az olasz Északi Liga számos hasonló gondolatot és követelményt magáévá tesz, különösen a déltől való elszakadás szükségességéét és annak támadását, amit parazita államnak tart, ugyanakkor olyan populista elemek is jellemzik, amelyet más esetekben nem találunk. A polgári regionalizmus egyik összetevője a katalán CiU stratégiájának is része, de ez csak egy eleme egy nagyobb és összefoglaltabb nemzetépítő stratégiának. A polgári modell alapja egy képzeletbeli kör, amelybe a régió sokat fektet be, azonban ki tudja használni a termelékenyebb ágazatokat és módszereket, így megtérül a befektetése. Hasonlóan az európai szociális piacgazdaság modelljéhez, amelyhez hasonlítható, ezt a stratégiát is komoly kritika érte a neoliberális ideológia elterjedésével és a folyamatosan növekedő termelékenység nehézségeivel a magas termelési költségeket fedezzék. A második stratégia a „munkásnyúzó gazdaság”, ami a versenyképességhez alacsony költségekkel elvezető megközelítés. Ez előtérbe helyezi az alacsony béreket és adókat, valamint a munkaügyi és környezetvédelmi szabályozás hiányát. A régió itt a politikához alkalmazkodik, elfogadja szerepét a globális munkamegosztásban ahelyett, hogy megpróbálná azt alakítani. A regionális tervezésnek csupán néhány intézménye van, de ezek is kizárják a munkavállalói érdekek érvényesítését. A munkaerő-felesleget elszívja a kivándorlás vagy az alulfizetett munkahelyek megteremtése. Az állami politikai kezdeményezés és a közkiadások minimálisak annak érdekében, hogy csökkentsék a termelési költségeket. Ez a stratégia köthető az Egyesült Államok néhány déli államához, megfigyelhető volt Dél-Európa bizonyos részein az 1990-es években, és központi eleme volt a brit konzervatív kormány újraiparosítási stratégiájának a korábbi iparvidékeken az 1980-as és 1990-es években. A „munkásnyúzó gazdaság” kifejezést Edward Heath korábbi konzervatív miniszterelnök alkalmazta 1997 februárjában, hogy jellemezze utódainak politikáját az európai piacon. Egy ilyen stratégia nyereséget hoz rövid távon a belső befektetésekben és a foglalkoztatásban, de folyamatosan fennáll a veszélye ezek megcsappanásának, amint más külföldi régiók is beszállnak a versenybe. Hosszú távú életképessége is megkérdőjelezhető, mivel arra épül, hogy az infrastruktúrába, oktatásba és közszolgáltatásokba történő társadalmi befektetések elmaradása feltornyosul anélkül, hogy a jövőbe befektetnének. Fennáll egy ördögi körbe kerülés veszélye, amelyben az alacsonyabban képzett munkaerő, az alacsonyabb szintű technológia és infrastruktúra

104

arra kényszeríti a régiót, hogy alacsonyabb színvonalú termelésben vegyen részt, miközben az elodázott társadalmi problémák egyre inkább csökkentik a termelékenységet. A harmadik modell a „szociáldemokrata versenymodell”, amelyben a politikát ugyan a kompetitív fejlesztés vezérli, de nagyobb szerep jut a társadalmi, szociális megfontolásoknak. Olyan régiókban találkozunk vele, melyek szociáldemokrata irányítás alatt állnak és a politikában jelentős szerep jut a szervezett munkaerőnek és a társadalmi mozgalmaknak háromoldalú együttműködés révén, amellyel a kormányzat, az üzleti szféra és a szakszervezetek a növekedés feltételeit igyekeznek biztosítani. Nagy a közpénzből fejlesztésbe történő beruházások volumene, aminek az a célja, hogy olyan területek kapjanak elsőbbséget, amelyek egyúttal a társadalmi egyenlőséget vagy a munkahelyhez jutást erősítik, nevezetesen ilyen az oktatás és a képzés. E politika elsődleges célja a munkahelyteremtés, és azokra a csoportokra koncentrál elsősorban, amelyeket a legnagyobb mértékben sújt a munkanélküliség. Az elosztást többnyire elsődlegesnek tekintik e politikában, és nem csak az után kerül rá sor, amikor a növekedés már biztos. Elvi és ideológiai okokból valamint azért, mert a szociáldemokrata régiók többnyire a hagyományos ipari területek és a válságrégiók, a folyamatos pénzügyi kiegyenlítésnek és a régiók közötti szolidaritásnak erős a támogatottsága. A régió más régiókkal fenntartott külső kapcsolatai nem kapnak nagy hangsúlyt, ugyanakkor kiemelt figyelmet kap az európai szociális tér létrehozása, továbbá más régióközi versenyt szabályozó intézkedések. Észak-Rajna Wesztfália az egyik példája a szociáldemokrata régiónak, másokat a skandináv országokban találunk, különösen a szerkezetátalakításon keresztül eső svéd régiókat. Ennek a modellnek is komoly nehézségekkel kell szembe néznie az európai piacon a verseny által generált és a költségeket érintő feszültség, valamint a régióban a szűkülő források melletti magas szociális kiadások miatt; ezért e modell nagymértékben függ egy készséges központi állam jelenlététől. Végül maradt a „nemzetépítő projekt”, amelyet olyan régiókban lelünk fel, amelyek nemzeti autonómiára vagy akár függetlenségre törekednek úgy, mint Katalónia, Baszkföld, Flandria illetve Skócia. A fejlődésre itt úgy tekintenek, mint ami önmagában is érték, egyben szükséges összetevője a nemzet építésének, amely cselekvési rendszer és maga is cselekvő alany az új Európában. Lehet polgári vagy kereszténydemokrata irányzata, mint Flandriában vagy Katalóniában, vagy szociáldemokrata irányzata, mint az 1990-es évek végén alakuló koalíció Skóciában. A kultúra és a nyelv központi szerepet játszik és ezeket hívják segítségül, hogy a közös regionális érdek alapját képezzék és racionalizálják a kollektív cselekvést. A politikát a nemzeti projektre hivatkozással legitimálják és a területi szolidaritás segítségével igyekeznek túllépni az osztályellentéteken. A

105

külső kapcsolatoknak nagy jelentősége van és túlmutatnak a más hasonló jellegű régiókkal történő ágazati együttműködésen, és ezeknek a kultúra és a régió nemzetként való fellépése is részét képezi. E stratégiák egyaránt a régió, mint cselekvési rendszer létrehozásának eredményei. A sikeres projektek segítik a régió intézményesülését, bizalmat teremtenek és megerősítik a területi autonómiát. Ezt az autonómiát nem csak az államhoz való kapcsolata tekintetében, hanem az új európai rendben is meg kell határozni.

3.3. Régiók az Európai integrációban A globalizáció és az európai integráció átalakítja a nyugat európai államok felépítését, és új kontextust teremt a területi politika és a regionális szerkezet átalakulása számára. A régiók már nincsenek bezárva az országhatárok közé, hanem az európai és a nemzetközi politika összetevőivé váltak. A bel- és külpolitika közötti határok erózióját előre jelezték az európai integráció korai funkcionalista és neofunkcionalista iskolái, amelyek amellett érveltek, hogy politika területén a funkcionális logika és kölcsönhatás meg fogja haladni az államközpontú politikát Európában. Ennek ellenére ma csak néhányan fogadják el az európai integráció szigorúan funkcionalista magyarázatát. Hasonló érvek inkább a regionalizmus kontextusában jelennek meg. A Régiók Európája a régiók megerősödésének és az európai integráció együttes hatásának az eredménye. Néhányan úgy látják, hogy a nemzetállam szorításba került a régiók és Európa közé, és eltűnésre ítéltetett. Az európai integráció jelentékeny gazdasági és politikai hatást gyakorol a régiókra. Az európai integrációnak a területi gazdasági egyenlőtlenségekre kifejtett hatása vita tárgyát képezi. A neoklasszikus gazdaságelmélet azt vallja, hogy a kereskedelem, a tőke és a munkaerő áramlása előtt tornyosuló akadályok eltávolítása a termelés és az életszínvonal kiegyenlítődéséhez vezet. A gyakorlatban a dolgok sokkal bonyolultabbak, és a kiegyenlítés zökkenőkkel megy végbe, így több szakértő amellett érvel, hogy az integráció növelheti az egyenlőtlenségeket. A nagyságrendi megtakarítások a gyors fejlődésben lévő területeken magasabb tőkehozadékot eredményezhetnek; miközben a kivándorlással a szakképzetlenek és az idősek a hanyatló régiókban maradnak. A versenyképtelen ágazatok sorvadásából felszabaduló erőforrások nem feltétlenül hasznosulnak újra más területeken. A munkaerő szabad vándorlásának Európában gyakorlati és kulturális akadályai vannak. Ma már világos, hogy a dolgok bonyolultak, valamint hogy a nyertesek és a vesztesek eloszlanak az EU-n belül, és még a fejlődő régiókban is vannak gyenge teljesítmények.

106

A szövetségi államokban, beleértve az Egyesült Államokat, az ilyen egyenlőtlenségeket szövetségi szintű programokon keresztül nagy automatikus pénzügyi támogatásokkal csökkentik. A szegényebb területek kevesebbet fizetnek be az országos adókasszába és többet kapnak vissza a társadalmi kiadások területén. Az EU-ban nincs ilyen automatikus kompenzációs mechanizmus. Az európai integráció politikai és jogi kihívások sorozatát támasztotta a régiókkal szemben. Az Uniónak átruházott hatáskörök között vannak olyan feladatok is, amelyekben a régiók közvetlenül érintettek, vagy amelyekben a regionális önkormányzatnak alkotmányos felelőssége van. Mivel a Miniszterek Tanácsában az államok képviseltetik magukat, és nekik van beleszólásuk a jogalkotásba, a nemzeti kormányok képesek arra, hogy Európa felhasználásával a politika olyan területeire térjenek vissza, amelyeket korábban már átengedtek a régióknak. Hosszú évekkel ezelőtt a kormányok európai ügyekben azzal a doktrínával védték monopóliumukat, hogy az európai ügyek a külpolitika tárgyát képezik, ezért kizárólagos hatáskörükben van, amely nézet az európai jog növekedésével és jogágakra tagozódásával tarthatatlanná vált. A régiókban tudatosult az is, hogy hatáskörükben kötelesek lettek az európai jog végrehajtására, miközben számos európai politika közvetve hirtelen már őket is érintette.

3.3.1. A régiók megjelenése az EU döntéshozatali szintjein A régiók részéről két fajta reakció észlelhető. A visszautasító regionalizmus ellenzi az európai integrációt, mert fél a demokratikus ellenőrzés további csökkenésétől, a kormány további távolodásától és a piac törvényeinek uralmától. Számos régióban ez a reakció volt általános az 1970-es években. Az Európa-projektet a központtól távolabbi régiók ellenezték a leginkább és még ma is ez a leggyakoribb reakció Skandináviában. Ugyanakkor az 1980-as évek közepétől ez az ellenkezés pozitív hozzáállásba fordult át, amint a regionális érdekek megtalálták annak a módját, hogyan használják fel az uniós mechanizmusokat a saját előnyükre a politikai és gazdasági erőforrások mozgósításával, ha szükséges, akkor akár az állammal szemben is. A régiókban, széles körben úgy tekintenek Európára, mint a gazdasági fejlődés támogatásának anyagi forrásra a Strukturális Alapokon és más kezdeményezéseken keresztül, ugyanakkor van egy politikai dimenzió is. Európát a régió nemzetközi megjelenésének kereteként használják, sőt a nagy államok által fenyegetett kisebbségi kultúra és nyelv támogatása forrásának tekintik. Ez a politikai mozgatóerő azokban a régiókban a legerősebb, amelyek autonómiára törekednek, vagy ahol nemzeti kisebbségi törekvések vannak. Néhány kisebbségi nemzeti mozgalom arra számít, hogy az európai integráció lecsökkenti a nemzeti függetlenség költségeit, és azt javasolják,

107

hogy egyszerűen iratkozzanak fel a tagállamok listájára; ez a helyzet a Skót Nemzeti Párt és néhány baszk nacionalista esetében. Mások a jelenlegi Uniót egy régiók és kis nemzetek alkotta föderációval akarják helyettesíteni a jelenlegi államok megszűntetésével; ez a walesi nemzeti párt a Plaid Cymru, valamint a legtöbb baszk nacionalista politikája. A problémás régiók kérdésének megoldására még olyan javaslat is született, hogy ezek kilépnek az államukból. Megint mások, sokkal gyakorlatiasabbak, Európát olyan küzdőtérnek látják, amelyben nemzeti törekvései kifejeződhetnek és legitimálhatóak, miközben bármely lehetséges ponton befolyást gyakorolhatnak; erre példa a katalán CiU, amely aktívan támogatta a Régiók Európája elképzelést, és a kormányzó koalíció Flandriában, amely a Kultúrák Európája gondolatának népszerűsítésében jár élen, amelyben a saját nyelvvel és kultúrával rendelkező régióknak különleges helye lenne. A német tartományok is aktívan követik a Régiók Európája gondolatot, de nem azért, hogy állam nélkül maradjanak, hanem hogy megvédjék azokat az intézményeiket és jogkörüket, amelyeket az európanizálás fenyeget. Élen jártak abban, hogy nyomást gyakoroljanak a Szerződések módosításával a régiók szerepének elismertetésére és számos konferenciát szervezetek a Régiók Európájáról az 1990-es évek elején. Az 1990-es évek közepétől ugyanakkor inkább a saját, a német kooperatív föderalizmus rendszerében elfoglalt pozíciójuk megerősítésére összpontosítottak, amit kiindulási alapként használtak az európai politika befolyásolására. Mind az európai integráció, mind a regionalizmus egy új politikai aréna létrehozásának kísérlete a nemzetek feletti, egyben a központi kormányzás alatti szinteken, hogy megpróbálják megszerezni az ellenőrzést a gazdasági és a társadalmi változások keretében zajló legalább néhány folyamat felett. Ezeknek az arénáknak a formája fogja megszabni azt a fajta politikát, amely lehetséges lesz bennük, innentől konfliktusok sora az új Európa formájáról: a szociális jövőkép a piacival szemben; az unitárius a föderálissal szemben; és az államok Európája szemben a régiók, vagy kultúrák Európájával. A regionális érdekek csatornákat keresnek, hogy befolyást szerezzenek Európában, miközben az Európai Unió a régiókat próbálta megtalálni annak érdekében, hogy saját politikájának céljait elérje. Az eredmény az érdekek egy új dinamikus összejátszása három szinten: a régiók, az EU és a tagállamok között. Ennek következtében egyre több vizsgálat tárgy, hogy hogyan képesek a régiók befolyásolni a politikát az EU-ban, valamint hogyan használja fel a régiókat maga az EU. A régió olyan politikai aréna, amelyben sokféle érdek van jelen, ugyanakkor a nemzetközi és európai színtéren szereplőként kell megjelenítenie magát, kialakítva „regionális érdeket”. Bizonyos esetekben, mint a nyugatnémet tartományok, az erős regionális kormányzat képes a regionális érdek kialakítására, amelynek a demokratikus választás ad legitimációt. Máshol, mint a francia régiókban,

108

a regionális önkormányzat intézményileg gyenge és erős politikai versenytársai vannak a városok, a megyék és a központi államhatalom területi bürokráciájának személyében. Bizonyos államokban, melyek közül egyedüli nagy az Egyesült Királyság, nincs is regionális önkormányzat. Bizonyos régiók képesek arra, hogy mozgósítsák a kormányzati és a magánszektort egyaránt felölelő területi lobbikat. A választott intézmények eddigi hiánya ellenére Skócia folyamatosan képesnek mutatkozik arra, hogy mozgósítson egy, az üzleti életet, a szakszervezeteket, a helyi önkormányzatokat, a vallási és más társadalmi vezetőket és a dekoncentrált szervek bürokráciáját is magába foglaló területi lobbit. Spanyolországban Katalónia, Baszkföld és Galícia történelmi nemzeteinek regionális önkormányzatai képesek voltak egyfajta történelmi identitást felépíteni, hogy legitimálják a regionális érdeket, jóllehet változó eredménnyel. Néhány francia régióban a nagyhatalmú vezetők képesek maguk körül mozgósítani egy lobbit a politikai képviselet rendszerének töredezettsége ellenére a központi szint alatti közigazgatás mindhárom szintjén. Más estekben, mint például Angliában, a régióknak se önkormányzata, se képessége nincs, hogy lobbit szervezzen a civil társadalmon belül. Az olasz regionális önkormányzatok intézményesen gyengék, az országos politikai pártok befolyása alatt állnak és gyenge kapcsolataik vannak a civil társadalommal, ami megakadályozta, hogy önálló regionális érdeket tudjanak kialakítani. A belga régióknak nagyon erős, a közvetlenül választott testületnek felelős végrehajtó szervük van, ami nagyon hasonló a német tartományokhoz. Ezt a képet tovább bonyolítja a két fajta autonómia egység Néhány érdek közös a régiók számára az Unión belül. Ezek közé tartoznak az intézményi kérdések, a partnerség formái a politika végrehajtásában, valamint a szubszidiaritás elve és annak értelmezése. Vannak közös érdekek a régiók közötti együttműködés és a határokon átnyúló kezdeményezések területén is. A régiók itt is versengenek egymással azért, hogy közpénzt és magánbefektetéseket vonzzanak továbbá, hogy az EU politikáit saját érdekeiknek megfelelőre alakítsák. Így folyamatos a feszültség általában a regionalizmus előrehaladása és a régiók egyedi, saját érdeke között. E közös és egyedi érdekek követésének, érvényesítésének számtalan csatornája van különböző eredményességgel az érvényesítendő érdek és a politikai környezet függvényében. Nincs, és nem is lehet a regionális érdek képviseletének egyetlen egy módja az EU-ban. A Régiók Európájáról folytatott diskurzusban a legjelentősebb befolyásolási lehetősége a nemzeti kormányoknak van. A regionális érdekeket általában annál jobban integrálják a nemzeti politika kialakításának rendszerébe, minél inkább gondoskodnak róla Brüsszelben. Ez sajátos kihívást jelent három föderális állam, Németország, Belgium és Ausztria számára az Unióban. A németek problémája az Európai Közösség kezdeti éveire nyúlik vissza, amikor a tartományoknak a

109

közösségi ügyekben való részvételi igénye egy, a Miniszterek Tanácsában, a német delegációban megfigyelő – a Länderbeobachter - kinevezéséhez vezetett. Amint az európai integráció folyamata felgyorsult az 1980-as években, ez a megoldás már egyáltalán nem volt kielégítő és a német tartományok formális és nagyobb hatalommal járó szerepet követeltek az Egységes Európai Okmány és a Maastrichti Szerződés Bundesratban történő ratifikálásáért cserébe. Az európai uniós ügyekben történő részvétel fokozatosan átkerült a kooperatív föderalizmus keretei közé és gyakorlatába, ami a kormányzati szintek közötti ügyek rendezésére irányadó a közös bizottságokban valamint a Bundesratban. Belgium szövetségi állammá történő átalakulására az EU létrehozása után került sor és mindent összevetve sokkal több konfliktus terhelte, mivel a régiók és a nyelvi közösségek saját érdekeiket próbálták érvényesíteni és igyekeztek szélesíteni hatáskörüket. Tehát, miközben a német tartományok általában együttműködtek, addig a belga régiók általában egyedül léptek fel. Amíg a vallon régió és a frankofón közösség küldött megfigyelőt az Unióba, addig Flandria nem. Az Unió hatáskörének bővülésével ezek a konzultatív mechanizmusok egyre kevésbé bizonyultak eredményesnek és a belga, valamint a német régiók az alapszerződések felülvizsgálatát kezdték követelni. Bajorország kezdeményezésére 36 régió vezetője a német és osztrák tartományokból, a belga régiókból, az olasz különleges jogállású régiókból és a spanyol történelmi nemzetek alkotta régiókból 1989-ben találkozott Münchenben, hogy javaslatot alakítsanak ki annak a kormányközi konferenciának címezve, amelyen megszületett a Szerződés az Európai Unióról, más néven a Maastrichti Szerződés. A tartományok a Szerződés ratifikálásának feltételként szabták, hogy a Bundesratnak a szuverenitás minden további átruházását jóvá kell hagynia még azokat is, amelyek nem érintenek tartományi kompetenciát. Belgiumban hasonló változtatásokat eszközöltek az 1993as és 1994-es alkotmánymódosítással, de ott a szerződés módosításához nem csak a szenátus jóváhagyása szükséges, amelyik a szövetségi képviseletet biztosító kamara, hanem minden egyes régió és nyelvi közösség közgyűlésé is, amennyiben regionális hatáskört érint. Spanyolországban és Olaszországban, e két regionalizált államban 1996-ig a régióknak az ország európai politikája kialakításában történő részvételének nem volt intézményesített rendszere. Az 1996-os

választások

során

a

katalán

és

baszk

nacionalisták

kulcspozícióba

kerülése

következményeképpen, amikor az országos törvényhozásban a mérleg nyelvének szerepéhez jutottak, új megállapodások születtek. Ez az autonóm közösségek részvételével tartott ágazati egyeztetéseknek biztosítja, hogy kialakítsa a Miniszterek Tanácsában képviselt spanyol álláspontot, valamint hogy képviseletet adjon a munkabizottságokban. Az autonóm közösségeknek a Spanyol Állandó Képviseleten delegáltja van. Mindezzel nem mentek olyan messzire, amit néhány

110

regionalista erő, különösen a baszk nacionalisták követeltek, de mégis jelentős engedményt jelent a spanyol kormány korábbi álláspontjához képest. A baszk kormány a maastrichti rendelkezéseknek a képviselet érdekében történő alkalmazását szorgalmazza, de általános egyetértés van abban, hogy ehhez alkotmánymódosításra lenne szükség. Spanyolországban csak kevesen akarják újratárgyalni az alkotmányt, a katalán nacionalisták egyáltalán nem, akik ezt nem is erőltették. Olaszországban az állam és a régiók közötti ügyek állandó bizottsága van felhatalmazva az európai ügyek megvitatására, de ezt csak időszakosan és csekély eredménnyel teszi. Az előrelépés az olasz állam reformjától függ. A központi kormányzaton keresztül történő befolyás gyakorlásának másik módszere az igazgatási decentralizáció, például az Egyesült Királyságban. A központi kormány területi hivatalai Skóciában, Walesben és Észak-Írországban kettős szerepét töltenek be. Kormányoznak és közvetítik a területi érdekeket. Ez az elv kiterjed az európai ügyekre is. A területi hivataloknak jut szerep a Miniszterek Tanácsában kifejezésre juttatott brit álláspont kialakításában, és részt vesznek a képviselet ellátásában. A rendszer gyenge pontja, hogy a hivatalok nem képviselik a megfelelő területet, hanem csupán lobbiznak érte az Egyesült Királyság kormánypolitikájának keretein belül. Lehetőségük sincs, hogy a Whitehallban vagy Brüsszelben cselekedjenek, így mindig fennáll a veszélye annak, hogy a területi érdek helyet cserél valamely más céllal, amit az Egyesült Királyság kormánya elérni készül. A munkáspárti kormány javaslata részvételt biztosít a végrehajtás skót felelősének a Tanácsban az Egyesült Királyság delegációjában, ami potenciális konfliktust rejt magában; Walest továbbra is a Welsh Office képviseli az európai ügyekben. A rendszer nem biztosít platformot a régióknak összességében sem, és az angol régiók, amelyek még a nemzeti kisebbségek igazgatási decentralizációját is nélkülözik, marginalizálódnak az európai politikai döntések meghozatalának folyamatában. Franciaország más modelljét szolgáltatja a központi államhatalmi befolyás érvényesítésének az integrált bürokratikus apparátuson keresztül, amely összekötő kapocs a helyi és az országos politikaformálás között, valamint a mandátumok halmozásának rendszere segítségével, amely szerint a politikusok egy időben tölthetnek be helyi és országos hivatalt is. Ez az unitárius rendszer területi befolyással bizonyos mértékben kiterjeszkedett az Európai Unióra is. Egy olyan nagyhatalmú politikus, mint Valéry Giscard d’Estaing, a köztársaság korábbi elnöke, az Európai Unió Parlamentjének képviselője és Auvergne régió közgyűlésének elnöke, egy időben volt képes igénybe venni összeköttetéseit a különböző szinteken. A rendszer elégtelensége, hogy miközben a helyi politikusok jelenléte a nemzeti parlamentben erős intézményi védelmet biztosít a helyi

111

önkormányzatok számára Franciaországban, nincs megfelelő lobbi tevékenység ugyanezen érdekek védelmére Európában. Egyes régiók érdekeiért kiállhatnak a nemzeti kormányok pártcsatornákon keresztül is. Ez különösen Dél-Európában jelentős. Az 1993-as választásokat követően kisebbségben maradva, a spanyol szocialista kormány megegyezett a katalán CiU-val, ami az országos majd onnan az európai politika alakításának lehetőségéhez juttatta. Más régiók, beleértve a szocialista vezetés alatt állókat is, nehezteltek különösen, amikor a megállapodást megújították 1996-ban a konzervatív kormánnyal különös figyelemmel Európára. Belgiumban a regionális érdekeket a szövetségi kormányban párt csatornákon keresztül jelenítik meg; itt a központi államhatalom gyakorlatilag a regionális érdekek csapdájába kerül. Az utóbbi években az európai uniós közvetlen kapcsolatok látványos fejlődésének lehettünk tanúi. Ezek formája változatos. Regionális és helyi önkormányzatok gyakran tettek látogatásokat Brüsszelben, hogy lobbizzanak a Bizottság tisztségviselőinél. Tanácsadók segítségét veszik igénybe, hogy eligazodjanak a bürokráciában. Sok régió állandó képviseleti irodát nyitott Brüsszelben, melyek száma az 1996 előtti tíz évben 2-ről 115-re emelkedett. Ezek közül egyesek egy régiót képviselnek, mások egy régiók alkotta konzorciumot, illetve van amelyik települési önkormányzatokat. Kettő közülük nemzetközi szövetséget képvisel, annak ellenére, hogy nem egymással szomszédos régiók alkotják. A Centre-Atlantique, amelyet a francia Centre és PoitouCharentes, valamint a spanyol Kasztília és León régiók alkotnak; és az angol-francia EssexPicardie. Valamennyi nyugat-német régió hozott létre képviseletet 1985 és 1988 között, amit követtek a keleti tartományok röviddel az újraegyesítést követően. A francia régiók változatos módon képviseltetik magukat: egyedül, közös irodák révén vagy bizonyos esetekben a megyéken keresztül. Olaszországban az alkotmányos szabályozás tiltotta 1996 előtt a regionális irodák létrehozását Brüsszelben. A spanyol autonóm közösségek hasonló tiltással kellett, hogy szembe nézzenek, amit közpénzből támogatott, de formálisan magánirodák létrehozásával játszottak ki. Ezek közül az első a Patronat Català Pro-Europa volt, amelyet a spanyol csatlakozás támogatására hoztak létre. 1995-ben az alkotmánybíróság úgy határozott, hogy a régiók hivatalosan képviseltethetik magukat Brüsszelben, amely lehetőséget a baszk kormány azonnal kihasznált. Néhány brit helyi önkormányzat is hozott létre irodát Brüsszelben, de az Egyesült Királyság kormánya úgy határozott, hogy Skócia, Wales és Észak-Írország kizárólag platformként képviseltetheti magát és a regionális érdekeket, ennél nagyobb politikai szerepet nem vállalhatnak.

112

A szóban forgó irodák elláthatnak képviseletet lobbizás formájában vagy az európai döntéshozatali mechanizmusban történő közvetlen részvétellel. A Bizottság kötve van a szabályokhoz az olyan döntések meghozatalakor, mint a Strukturális Alapok elosztása, miközben a politikai döntések meghozatala a Miniszterek Tanácsának kezében van, ahol a tagállamok nemzeti kormányai képviseltetik magukat. A hivataloknak és a lobbizásnak valójában két további szerepe van. Először is információval szolgálnak a készülőben lévő döntések kezdeményezéséről, amivel elősegítik a nemzeti kormányoknál a lobbitevékenységet; emellett információval és a régiók álláspontjával szolgálnak a Bizottság tisztviselői számára, akik egyébként információk tekintetében függenek a nemzeti kormányoktól. Működésük akkor a legjobb, amikor erőfeszítéseik a legszorosabban kötődnek a nemzeti kormányukéihoz és a kezdeti gyanakvást, illetve rivalizálást követően ez a fajta együttműködés nevezhető általánosnak. Másodsorban szimbolikus szerepük van a régióknak és a regionális politikusoknak az európai színtéren történő megjelenítésében. A bizottsági apparátus nyitottsága bátorítja a lobbitevékenységet, ugyanakkor a döntéshozatali eljárás átláthatatlansága és a pénzügyi szabályozás homályossága számos különböző szereplőnek teszi lehetővé, hogy a végeredményből hasznot húzzon. Brüsszelben a regionális lobbik önmagukban ritkán bírnak nagy befolyással. Ha együttműködnek egy nemzeti kormánnyal, sokkal többet képesek elérni. Hatékonyabbak lehetnek, ha befolyásos ágazati érdekekkel kapcsolódnak össze, például egy, a régióban működő nagyvállalathoz, vagy egy, a Bizottságban megjelenő ágazathoz. Ezekre a legjobb példákat Németországban találjuk, ahol az ágazati érdekek gyakran kapcsolódnak a tartományokban a területi önkormányzathoz. Európában több szervezet is fejt ki lobbitevékenységet a régiókért. A Helyi Hatóságok Nemzetközi Uniója 27, valamint az Európai Községek és Régiók Tanácsa 28 tevékenységi köre szélesebb, mint az Unióé és szorosan kapcsolódik az Európa Tanácshoz, amely létrehozta a Helyi és Regionális Hatóságok Állandó Konferenciáját 1957-ben. 1986-ban közös irodát nyitottak az EK-val kapcsolatos ügyeik intézésére. 1985-ben 107 taggal megalakították az Európai Régiók Tanácsét (később Közgyűlését), melynek 11 svájci kanton is tagja lett. Célkitűzése a régiók európai döntéshozatalba történő bevonása, a szubszidiaritás elvének érvényesítése és intézményi változtatások megvalósítása lett. A régiók további szervezetei, amelyek Brüsszelben a politika alakítását kívánják befolyásolni a Perifériális Tengerparti Régiók Konferenciája; az Európai Határmenti Régiók Szövetsége; Ipari Technológiai Régiók; három Alpok csoport és számos határokon átnyúló szervezet. 27 28

International Union of Local Authorities Council of Communes and Regions of Europe

113

A Közösséggel való formális konzultációs jog alapítása az Európai Parlament nyomására kötött megegyezésnek köszönhető, amely a közösségi regionális pénzalap reformja során kiállt a régiók nagyobb mértékű részvétele mellett. 1988-ban a Bizottság létrehozta a Helyi és Regionális Hatóságok Konzultatív Tanácsát, amely konzultációs joggal vett részt a regionális politika kialakításában és végrehajtásában, ugyanígy a Bizottság regionális jelentőségű további politikáiban. Ezt váltotta fel Maastrichti Szerződés az erősebb Régiók Bizottságával, amelynek formális konzultációs jogosultsága van a döntési javaslatok tekintetében, azonban kezdeményezési joga vagy vétójoga nincs. A vérmesebb regionalisták az Európai Parlament regionális alapon szervezett második kamarájában reménykedtek. A Régiók Bizottságának véleményét a hatáskörébe tartozó ügyekben a Bizottságnak ki kell kérnie, továbbá saját maga is élhet kezdeményezéssel. Évente négy plenáris ülést tart Brüsszelben, valamint dolgoznak bizottságokban is, határozatot hoz és terjeszti fel a Bizottságnak. Működésének első két évében 65 véleményt adott ki, ennek a felét saját kezdeményezésre. Ezek között volt intézményi vonatkozású, amelyik a regionális és helyi részvétel növelését szorgalmazta az uniós intézményekben és politikákban, valamint érdemi ügyekben is, így a regionális politika, a környezetvédelem, a képzés, a közlekedés, a kultúra, az informatikai technológia, a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés területén. Miközben

a

Régiók

Bizottsága

nagyobb

befolyást

követel

magának

számos

Uniós

kezdeményezésben, befolyását több tényező is gyengíti. A tagság a nemzeti kormányok által meghatározott és ezek közül egyesek ténylegesen szoros ellenőrzést gyakorolnak, mint például a franciák, vagy a britek, míg mások, például Belgium, Németország és Spanyolország kormány a régiókra bízzák ezeket az ügyeket. A bizottság nem csak a régiókat képviseli, mert települési önkormányzatok is képviseltetve vannak, melyek intézményes érdeke eltérő. A bizottság kezdettől fogva meglehetősen nagymértékben politizált, nem annyira bal-jobb, mint inkább észak-dél alapon; első ülésén megállapodás született Languedoc-Roussillon konzervatív elnöke, Jacques Blanc és Barcelona szocialista polgármestere, Pasqual Margall között az elnöki és általános alelnöki pozíciók egymás között megosztásáról a négyéves terminus felénél. Törés volt az erősebb német, belga és bizonyos mértékben spanyol valamint a gyengébb régiók között is. Az egykori, eredetileg kinevezett magas rangú politikusok, köztük négy német tartományi kormányfő, a flamand kormány tagjainak fele, valamint a katalán Jordi Pujol és a galíciai Manuel Fraga úgy gondolták, hogy a mindennapi ügyek viteléhez meghatalmazottaik is elegendőek. A többség azonban leszavazta a meghatalmazás engedélyezését. Az északi régiók képviselőinek marginalizálódása valószínűleg csökkenti befolyásukat, és ez ahhoz vezet, hogy ezek a régiók intézményesen saját országuk intézményeihez kapcsolódva azok csatornáit használják majd, nem a nemzetek felettieket. Végül a

114

Bizottság a régiókat, mint egészet hivatott képviselni akkor, amikor a régiók egy egyre inkább fokozódó verseny résztvevői. Ez korlátozhatja intézményi kérdésekben, ahol a közös érdek felismerhető, jóllehet a település-régió megosztottság még itt is problémákat okozhat.

3.3.2. A régiók EU szintű kezelése A regionális érdekek és az EU közötti forgalom nem mindig egyirányú. A Bizottság maga is jelentős szerepet játszik a regionális érdek mozgósításában, új hálózatok létrehozásában, valamint a régiók

és

az

állam,

továbbá

a

régiók

egymás

között

megvalósuló

párbeszédének

kezdeményezésében. Ennek legfőbb eredője az Unió regionális politikája, amelyet ma a Strukturális Alapok fog össze. A regionális és strukturális politika fejlődése két konvergáló gondolkodás eredménye. Az egyik oldalon a szakmai logika, melynek letéteményese a Bizottság. A másik oldalon a politikai és elosztó logika, melynek helye a Miniszterek Tanácsa és a kormányközi egyeztetések. Az uniós regionális politika szakmai logikája hasonló a tagállamok 1960-as és 1970es évekbeli regionális politikájáéhoz. Ez egy, a piaci integráció okozta területi egyenlőtlenségek kiigazítását és az allokáció hatékonyságát célzó mechanizmus. Egyben szociális kompenzáció a gazdasági szerkezetátalakítás folyamatában vesztesek számára; eszköze az Európa projekt legitimizálásának azokban a régiókban, ahol egyébként hiányozhat annak támogatása. A politikai logika a források újraelosztásának szükségessége a tagállamok között. Eredetileg ez Nagy-Britannia kompenzálását jelentette az arányait tekintve igen nagy nettó hozzájárulása miatt a közösségi költségvetéshez az 1970-es években. Később ez a politika kiterjedt a dél-európai országok kompenzálására az egységes piac programjának hatásai miatt. Ez a két eltérő filozófia konfliktusba torkollott a Bizottság és a tagállamok között az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) 1975ben történő megnyitása miatt. A tagállamok közötti konszenzus kialakítása érdekében az ERFA-t fix nemzeti kvótákra osztották. Minden, a tagállami regionális politika alapján támogatható régió az ERFA támogatásának alanyává vált. Az alapból származó támogatásokat a nemzeti kormányok kezelték, amelyek majdnem változtatás nélkül elvetették azt, hogy a nemzeti támogatásokon felüli kiegészítésként kezeljék azokat, hanem inkább úgy kezelték, mintha a saját regionális politikájuk keretében adott támogatás volna. Következésképpen ez a politika fikció volt, az államok közötti transzfer mechanizmusra az európai politika ruháját adták. Ahogy teltek az évek, a Bizottság kereste a lehetőséget befolyása növelésére a politika kereteinek meghatározásában és végrehajtásában azért, hogy a regionális politikát saját eszközeként alkalmazhassa, és biztosítani tudja, hogy a kifizetésekre a nemzeti támogatási programokhoz hozzáadva kerüljön sor. Az 1980-as évek végétől partnerként a regionális érdeket is bevonta a 115

programok kidolgozásába és végrehajtásába. Ez három résztvevős versenyt eredményezett a politikai eszközök ellenőrzéséért a Bizottság, a tagállamok és a régiók között. 1988-ban jelentős reformra került sor, amit ismét a szakmai és a politikai logika vezetett. A politikai logikáját a déleurópai országoknak és Írországnak, az egységes piaccal járó intézkedéseknek bevezetése miatti kompenzálása jelentette az 1993-ig tartó időszakban. A szakmai logikáját a Bizottság azon óhaja adta, hogy az ERFA-t és a többi strukturálisan szerveződő alapot saját politika égisze alá tereljék. Az alapok összegét megduplázták és a három legjelentősebbet, az ERFA-t, az Európai Szociális Alapot és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Részét összevonták Strukturális Alapok elnevezés alatt. Öt célkitűzést határoztak meg, melyek közöl három regionális jellegű volt. Először a Bizottság rajzolta meg a maga térképét a támogatásra jogosult területekről közösségi-szintű feltételekkel. Támogatást kizárólag jóváhagyott Közösségi Támogatás Kereteken 29 belüli projektekre lehetett kifizetni, amelyeket a Bizottság által finanszírozott közösségi kezdeményezések számára tartottak fenn. A Közösségi Támogatás Kereteket tárgyalások útján a Bizottságnak és a tagállamoknak kellett meghatározni maguknak, a régióknak a részvételével. Ezeken belül, a cselekvési programokat a Bizottság, a nemzeti kormányok és a régiók képviselői együttműködésében kellett megtervezni és adminisztrálni. Ezen kívül alapelvként fektették le, hogy a kifizetésekre a nemzeti támogatásokon felül és azokat követően kell sort keríteni. A politika egészét a szubszidiaritás elve vezérelte, a regionális és helyi érdekek, valamint az üzleti élet szociális partnerei, a munkaerőpiac és az önkéntes csoportok lehető legnagyobb mértékű bevonásával. A szabályozás a regionális fejlesztésekhez való integrált hozzáállást írt elő és mivel ez összekötötte a területi politikát a technológiával, a környezetpolitikával, az oktatással, a közbeszerzéssel és a versenypolitikával, kapcsolatba hozta a régiókat az Unió eszközrendszerével és irányításával.

A

Bizottság,

megfelelően

a

fejlesztési

politikáról

kialakított

korszerű

gondolkodásmódnak, az infrastruktúrától próbált eltávolodni a humán tőke, a termelékeny beruházások és a helyben megmutatkozó fejlődés támogatásának irányába és ez is a különböző regionális szereplők aktívabb és részvételt kívánó szerepét vonja magával. Mindez potenciálisan magába hordozta a régiók bevonásának nagymértékű növekedését a politikaformálásba, valamint a Bizottság és a régiók közötti közvetlen kapcsolatok megerősödését. Bizonyos értelemben az történt, hogy a régiókat nélkülöző államokat, mint például Görögország, Írország, Svédország kötelezték valamilyen formában történő régiók létrehozására, vagy legalább helyettesítésükre, hogy a támogatások feltételeinek meg tudjanak felelni. A regionális és helyi

29

Community Support Frameworks

116

érdekek arra használják a támogatásokat, hogy a politikai mozgósításnak támpontot és motivációt adjanak. Néhány angol régióban regionális önkormányzat hiányában lobbik alakítására indult kezdeményezés, hogy megfeleljenek az európai kihívásnak. Ugyanakkor nem fejlődött ki olyan új területi hierarchia, amelyben a régiók független alanyok. Egyrészt a Bizottságnak sincs egységes definíciója arra, hogy mi is a régió. A NUTS 30 rendszer három szintje közül mindegyik csupán a nemzeti közigazgatási egységek puszta csoportosítása. Maga a Bizottság sem korlátozza a regionális hatóságokat, bárhogyan is határozza meg. Néhány kezdeményezése települési hatóságokat érint, miközben mások a magánszektort vagy a civil társadalomhoz tartozó helyi csoportokat célozzák meg gyakran a regionális alatti szinten. A Bizottság célja, politikájának logikája alapján, hogy a programok fussanak, a támogatási pénzt a lehető leghatékonyabban költsék el, bármilyen együttműködő partnert bevonhatnak, csak alkalmas legyen a feladat ellátására. A tagállami kormányoknak is sikerült újra a tettek mezejére lépni. Miközben a Bizottság a támogatásokat a leginkább rászoruló régiókba igyekezte koncentrálni, arra törekedett, hogy mindenki kapjon valamit, mert a tagállamok kormányait a maga oldalán akarta tartani. Még az új skandináv tagoknak, akik ugyan nettó befizetők az Unió költségvetésébe, is részesülniük kellett a strukturális politikából, így bevezettek egy 6. célkitűzést a ritkán lakott területek számára. Annak ellenére, hogy nemzeti kvóták nincsenek, közmegegyezés volt, hogy Nagy-Britannia az ipari területek miatt kapott jelentős támogatást, míg Franciaország a falusias területek kategóriájában. A támogatható területek térképét a gyakorlatban a Bizottság és a tagállamok tárgyalásain rajzolták meg, amely gyakorlatot 1993-ban formalizáltak. A tagállamok abba az irányba gyakoroltak nyomást, hogy olyan területeket is bevonjanak, amelyek eddig a támogatási feltételeken kívül estek. A Közösségi Támogatás Kereteket nemzeti alapon határozzák meg és a tagállam kétoldalú tárgyalásokat folytat róla Bizottsággal. Az eredmény az lett, hogy a Strukturális Alapok által serkentett regionális aktivitás egyértelműen nemzeti vonalak mentén folytatódott. Volt, hogy a tagállamok kormánya megengedő álláspontra helyezkedett vagy képtelen volt ellenőrzése alatt tartani a regionális cselekvést, ekkor a régiók jelentős szereplővé váltak. A másik esetben az erős államok megtartották monopóliumuknak a Bizottsággal való kapcsolattartást és a regionális politika végrehajtásának ellenőrzését. Az egyik szélsőséget a belga régiók jelentik, amelyek maguk egyezkedtek a Bizottsággal a támogatható területek meghatározásáról, a támogatási alapok elosztásáról, a szerződésekről és végrehajtásukról. 30

Nomenclature of Territorial Units for Statistics

117

Ugyanakkor nem vonták be őket az alapok szabályozásának módosításáról folytatott tárgyalásokba. A német tartományok részvétele szintén érdemi volt a kooperatív föderalizmus működési rendszerén keresztül. A tartományok egyénileg a Közösségi Támogatás Keretek kidolgozásában és végrehajtásában vettek részt a Közös Feladatok Keretein31 belül. A másik véglet Görögország, Írország és Portugália, ahol nincs regionális szintű önkormányzat. A Bizottság ösztönzésére igazgatási változtatások történtek helyi szereplők bevonásával, de nem történt jelentős hatalommegosztás a központi kormány részéről. Franciaországban és az Egyesült Királyságban paradox módon az 1988-as reformok óta növekedett a centralizáció párhuzamosan azzal, hogy a Strukturális Alapok pénzügyi jelentősége megnövekedett és politikailag is szembetűnővé váltak. A szubnacionális érdekek szerveződésének további formája a RECITE 32, amely 1991-ben indult útjára. 37 változatos tárgyú hálózatot és különböző együttműködőket tömörít. Például a Roc Nord egy olyan hálózat, amelyben a dánok osztják meg a gazdasági és a környezetvédelmi tervezés terén szerzett tapasztalataikat a krétaiakkal. A Quartiers en crise 25, a társadalmi kirekesztés problémájával küzdő városok közötti tapasztalatcserét segíti elő. A Dionyosban tíz francia, olasz, spanyol és portugál bortermelő régió összpontosítja forrásait és szervezi a technológia átadását a kevésbé fejlett régióknak. Az INTERREG program a határokon átívelő együttműködést segíti elő. A speciális hálózati programokon túlmenően a hálózatok megjelennek a kohéziós politika eszközeiben is. Ez működhet széleskörű és relatíve általános programoktól kezdve, a speciálisabbakig, mint amilyen a Rechar kezdeményezés. Ezek sűrűn behálózzák Európát – a legtöbb helyi és regionális hatóság egy időben párhuzamosan több hálózatban is érintett. Ez a szervezeti tevékenység ugyanakkor nem tisztán beazonosítható regionális hatóságok körül csoportosul. Egészében véve a kapcsolatok, az együttműködési megállapodások és a Bizottság ágazati, valamint területi alapú kezdeményezései helyi és regionális érdekek mozgósítását eredményezte. A regionális hatóságok számára még mindig nehéz átfogó áttekintést szerezni a kohéziós politikáról. A szubnacionális érdekeket többféle módokon jelenítik meg az európai színtéren és a részvétel mértéke és formája országonként egyre inkább különböző mintát követ. Befolyásukat ehhez hasonlóan nagymértékben meghatározza a saját kormányukhoz való viszonyuk. A Bizottsággal való közvetlen kapcsolatuk ezt csak kiegészíti, de nem helyettesíti. Európa gazdag tapasztalattal szolgált a régió, mint cselekvő alany és érdek újradefiniálásához, még ha befolyásuk korlátozott is, és szerepük még tisztázásra is vár. Nagy reményt fűztek a szubszidiaritás koncepciójához, amelyet az Unió a Maastrichti Szerződésben fogadott el, hogy 31 32

Gemeinschaftsaufgabe Regions and Cities of Europe

118

kijelölje az uniós beavatkozás határait. A koncepciót nagymértékben terheli politizáltsága, valamint, hogy különböző értelmezései vannak. Eredetileg egy egységes társadalomban a hatósági tevékenység körét szabályozó alapelvként jelent meg. Később a katolikus egyház alkalmazta a szekuláris állam beavatkozása elleni eszközként. Széles körben alkalmazták a föderalizmus egy sajátos európai modelljének leírására, amelynek alapja, ellentétben az amerikai modellel, nem a kormány hatalmának korlátozása vagy az államhatalmi ágak szétválasztása, hanem inkább a hatalom egy kooperatív keretben történő megosztása, amit a szolidaritás mindent átható elve vesz körül. Az elvnek, amit ebben az értelmében az európai integrációról folytatott viták során hívtak segítségül, mégis különböző értelmezéséi vannak. Néhány kormány a hatáskörök kifogásolhatatlan korlátozását jelezve igyekezett értelmezni az elvet. Nagy-Britannia nevezetesen az Unió prerogatíváinak korlátozásaként és a tagállamokéinak védelmeként értelmezte az elvet, amit a német tartományok erőteljesen vitattak csakúgy, mint a skót és walesi önkormányzat hívei (Keating 1998). Az 1996-97-es kormányközi konferenciára történő felkészülés során a Régiók Bizottsága a régiók jogainak pontosabb meghatározására és a saját szerepének a növelésére, valamint a bírósági eljárás kezdeményezési jogának elismerésére törekedett. Arra is törekedtek, hogy a szubszidiaritás elve jogilag érvényesíthető, kikényszeríthető legyen. Ez annak, a német tartományok által az 1980-as évek vége óta kezdeményezett stratégiának volt a része, amely az európai politikai rendszernek a régiók alkotta harmadik szintje létrehozását célozta széles körű elismeréssel és önálló részvételi jogokkal. A követelés kevés támogatást kapott a Bizottságban, semennyit a tagállamok részéről és kevés eredménnyel járt. A regionális stratégia és befolyás alakítása így a nemzeti politikai arénákban folytatódott. Európa megváltoztatta az erőviszonyokat ezeken az arénákon belül azzal, hogy behatolt a regionális hatáskörökbe és azzal, hogy erősítette a régiókat szerepük újraalkotásában és hatáskörük védelmezésében. Nem törte meg ugyanakkor az országonként kialakult formákat vagy tette lehetővé a régiók számára, hogy magukat az uniós politikaformálási rendszerben közvetlen szereplőiként megjelenítve rövidre zárják az államok által használt utakat. A tágabb európai térben ugyanakkor a régiók próbálnak kitörni a nemzeti keretekből, átlépni az országhatárokat nevezetesen az interregionális hálózatok és együttműködések révén.

3.3.3. A régiók szerepei Az európai gazdasági és politikai térség fokozatos felépítése a régiókat helyzetük újraértékeléséhez és új szövetségekhez, valamint együttműködésekhez vezette. Erőfeszítéseiket egyesítve az európai intézményekben érvényesülő befolyásuk erősödésében és közös érdekeik előmozdításában bíznak, 119

ami megmutatkozhatna mind az Unió intézményi reformjában, mind az európai politikában. A régiók arra is törekednek, hogy egymástól tanuljanak és kiaknázzák a kölcsönös előnyöket, valamint adottságokat saját fejlesztési terveik megvalósítása során. Ez egy újonnan megjelelő jelenség, a para-diplomácia része, amelyben a régiók kihívást intéznek a nemzetközi kapcsolatok intézésének állami monopóliuma ellen. (Keating 1998) Nem szabad összekeverni a hagyományos diplomáciával, amely az államok érdekeinek egészét lefedi és egységes megjelenést próbál mutatni a világ felé. A para-diplomácia funkcionálisan specifikus, általában közös gazdasági vagy kulturális érdekekre korlátozódik, jóllehet a kisebbségi nemzetek esetében kiterjed a terület, mint valami, ami több mint pusztán egy régió támogatására és a nacionalista törekvések legitimálását szolgálja. Ez a helyzet a Katalónia, Baszkföld és Flandria esetében, amelyek a más régiókkal folytatott párbeszéd irányából elmozdultak a más államok, mint partnerek keresésének az irányába. A kihívást az államhatalom nem fogadta örömmel, amely a régiók nemzetközi tevékenységét megpróbálta alkotmányos, jogi és politikai eszközökkel korlátozni. Franciaország, Spanyolország és Olaszország különösen szűkszavúnak mutatkozott a régiók nemzetközi tevékenysége jogi kereteinek meghatározásában annak ellenére, hogy, ezek a korlátozások fokozatosan enyhültek. Konfliktus különösen a nemzeti szuverenitás vagy a nemzeti identitás tárgykörébe tartozó ügyekben valószínű, mely eszméket Franciaországban nagyon komolyan veszik, és szigorúan értelmezik. A francia alkotmánybíróság még olyan határozatot is hozott, hogy francia képviselőknek az Európai Parlamentben nincs területi választókerületük, mert ez Franciaország megosztott megjelenítését jelentené külföldön. A szövetségi államok rugalmasabbak, különösen Belgium, ahol 1993 óta az alkotmány teljes felelősséget ad a régióknak saját hatáskörben a külkapcsolatokban. Az együttműködésnek két szintje van: a régiók többcélú társulásai; és valamilyen szempontból egyedi adottságokkal rendelkező régiók speciális szövetsége. Három főbb többcélú társulás létezik. Az Európai Helyhatóságok és Régiók Tanácsa európai szintű szervezet, amely a szubnacionális szintű önkormányzatokat gyűjti egybe a közös érdekükbe tartozó ügyekben. Az Európai Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusa az Európa Tanács égisze alatt működik. 1994-ben alapították, hogy a korábban Nyugat-Európára korlátozott testület helyébe lépjen. Két kamarája van, egyik a régióké, másik a többi helyi önkormányzaté. Fő feladata elősegíteni a helyi demokráciát, kartákat és konvenciókat fogadott el a helyi önkormányzás tárgyában: határokon átívelő együttműködés; külföldiek részvétele a helyi közéletben; regionális és kisebbségi nyelvek; várospolitika; fiatalok; hegyvidékek. Különösen közép és kelet európai országokban aktív. Az Európai Régiók Gyűlését 1985-ben alapították, és bár jóllehet tevékenysége lefedi egész Európát, leginkább az Európai Uniót fókuszálja. Fontos szerepet játszott a régiók álláspontjának kialakításában a Maastrichti

120

Szerződéshez vezető tárgyalássorozatban, amely rendelkezett a régiók részvételének növeléséről és elkészítette a további követelések listáját az 1996-os kormányközi konferenciára, amelyek között szerepelt egy erőseb szubszidiaritás-klauzula, a régiók jogorvoslathoz való joga az Európai Bíróság előtt és szilárdabb jogi alapok az interregionális együttműködéshez. Az intézményrendszer fejlesztésében vállalt feladatai a Régiók Bizottsága révén növekedhetett, de ezekben az ügyekben még mindig csak szerepet játszik csakúgy, mint a politikai kérdésekben való lobbizásban. Ahogyan a Régiók Bizottsága, a Közgyűlés is gyengült a tagok heterogenitása és különösen az erős és gyenge régiók közötti megosztottság miatt, ami oda vezetett, hogy előbbiek alkotmánymódosítással (Németország, Ausztria és Belgium) be tudtak kerülni a politikaformálás folyamatába. Utóbbiak ezzel szemben inkább az európai fórumokon történő érdekartikulációban maradtak érdekeltek. Az általános szövetségek azzal a régi problémával is szembesültek, hogy mi alkotja a régiót és mi ennek a kérdésnek a politikai alkalmazása. A francia régió, amely alapvetően a gazdasági tervezés területi egysége szembe állítható a némettel, ami az önkormányzás általános egységénél is több. Mindkettő eltér a kulturális sajátosságokkal bíró vagy nemzeti igényekkel jellemezhető régiókkal, mint amilyen például Skócia, Flandria vagy Katalónia. Ezek az erőfeszítések ugyanakkor kirajzolták a régiók profilját, közvetítőként szolgáltak a Bizottságnak és megalapozták a közvetlen regionális beavatkozást az európai politikai színtéren anélkül, hogy a tagállamok kormányain keresztül kellett volna ezt a munkát elvégezni. Szűkebb földrajzi vagy szakágazati nézőpontból azonos régiók alkotta csoportok koncentráltabb erőfeszítéseket tettek és képesek közös érdekek kifejezésre juttatására és politikai célok megfogalmazására. Ezek az 1970-es években kezdtek feltűnni a Közös Piacot támogató politika erőknek a gazdasági szerkezetátalakítás európai összefüggésbe helyezését tekintve mintegy azok kiegészítőiként. Első közülük az Európai Határmenti Régiók Szövetsége volt, amely 1971-ben alakult. 1973-ban a Periférikus Helyzetű Tengerparti Régiók Konferenciáját a CELIB kezdeményezésére hozták létre. Ezt követte az ipari hagyomány régiói szövetségének 33 létrehozása, amelynek az elnevezésében később a „hagyomány” (tradition) szót kicserélték a „technológiára” (technology) azért, hogy dinamikusabb képet alakítsanak ki róla úgy, hogy egyben megmarad az elnevezést jelölő eredeti betűszó is. Társulások tömörítik a fővárosokat magukba foglaló régiókat. A Kultúrák Európája Alapítvány, amelyet a flamand kormány kezdeményezésére 1992-ben hoztak létre, arra hivatott, hogy alternatívát kínáljon a „Régiók Európája” forgatókönyvnek, amely szerintük kevés figyelmet szentelt a saját kultúrával és nyelvvel rendelkező régióknak és a régiót

33

Régions de tradition industrielle – RETI

121

kizárólag igazgatási területi egységként kezeli. Ezek a szervezetek a tapasztalatcsere és az igények megfogalmazásának funkcióját töltik be és tagjaik között egyre speciálisabb kezdeményezések megszületéséhez járulnak hozzá, amelyek szakterületekre koncentrálnak. A korlátozottabb interregionális kezdeményezéseknek két típusa van. Azok, amelyek általában egy szakterületre összpontosulnak és a határon átnyúló kezdeményezések. Mindkettőnek az 1980-as évek Egységes Piac Programja adott igazi lökést, ami számban és tevékenységi kör tekintetében az 1990-es években tovább növekedett. Számos kezdeményezés a Periférikus Elhelyezkedésű Tengerparti Régiók Konferenciájától származik, közismertebb nevén az Atlanti Ív, amely a gravitációs középpontnak a közép európai térség irányába történő elmozdulása következtében a régiókat ért kihívásokra és veszélyekre összpontosít. A legismertebb kezdeményezés az Európa Négy Motorja, amelyet a csúcstechnológia képviselte régiók, Baden-Württemberg, Lombardia, Rhône-Alpes és Katalónia alapítottak, hogy kiaknázzák az egységes piac kínálta előnyöket. Ez egy ambiciózus terv azon dinamikus régiók érdekeinek előmozdítására, amelyek háttérbe szorítva érzik magukat, mert a Bizottság a leszakadó területek támogatásának tulajdonít nagyobb jelentőséget. Célja egy kutatási, innovációs, és termelési hálózat létrehozása, amely az európai egységes piacon a földrajzilag lehatárolt ipari régiók által megtanult leckét alkalmazza. Ezzel összhangban több hangsúlyt fektetnek az oktatásra, a technológiára és a tudás átadására. Így a régiók külső forrásból tudnak beszerezni közös tapasztalatokat és kölcsönös ösztönzést az innovációra, valamennyi lényeges tényezőt az új regionális fejlődéi paradigmában. Az európai intézmények irányában folytatott lobbitevékenységet kombinálhatják a párhuzamosan a nemzeti kormányukra gyakorolt nyomással. Ezek a kezdeményezések éles politikai profilt öltenek és saját közvéleményük szempontjából megítélve nagy hatással voltak a politikára és a fejlődésre Európában. A külső szemlélők általában fenntartásokkal viseltetnek és megjegyzik, hogy e tevékenységek nagy része szimbolikus és kihangsúlyozzák az együttműködés azon akadályait, amelyek az innováció különböző jogi, közigazgatási és politikai szerkezeteiben és rendszereiben rejlenek. A

határon

átnyúló

kezdeményezések

messze

állnak

a

legtipikusabb

interregionális

együttműködésektől. Ezeknek szembetűnően szigorú funkcionális logikája van különösen, ahol az országhatárok gazdasági vagy kulturális régiókat szelnek ketté, melyek közül egyesek közös eredettel is rendelkeznek. Miközben az első ilyen projekt, a Felső Rajna-vidék - Saar-vidék – Lorraine – Luxemburg az 1970-es évekre datálható, a további kezdeményezések az Egységes Piac Program és a „Határok nélküli Európa” óta szaporodtak meg. Az erős lökést a Bizottság adta, amikor az Egységes Piac Kezdeményezés részeként létrehozta az INTERREG közösségi kezdeményezés programot szigorú ellenőrzés alatt. „Eurorégiók” jöttek létre a francia, belga és brit

122

határ, valamint a francia-spanyol határ mentén, munkacsoportok alakultak az Alpokban. A hidegháború végét követően és az Unió 1995. évi bővülése óta hasonló kezdeményezések születtek Svédországban, Finnországban, később a balti államokban. Az 1990-es évek végére már nem volt olyan határ Nyugat-Európában, amelyet ne fedett volna le határ-menti együttműködés. A határmenti együttműködések tipikusan funkcionális alapon működnek, közös problémákra és lehetőségekre összpontosítanak, nevezetesen a gazdaságfejlesztés, a támogatások, az infrastruktúra, a környezetvédelem és néha a kultúra területeire, ugyanakkor erős politikai töltetük is van, a regionális politikusok magukat tágabb színtéren történő megjelenítésének igényére vagy a nemzeti politikai korlátaiból történő kitörési szándékra alapozva. A siker vagy a kudarc a létrehozott funkcionális és szakmai kapcsolatok, valamint a politikai dinamizmus függvénye, beleértve a központi kormány és a helyi önkormányzatok hozzáállását. A határon átnyúló együttműködések funkcionális logikája az egyes régiókban rendelkezésre álló és egymást kölcsönösen kiegészítő javakon, a megvalósítás pontosan kidolgozott tervein és a kivitelezéshez szükséges források elérhetőségén alapul. A teljesen különböző gazdasági szerkezettel rendelkező régiók kevés együttműködést tudnak megvalósítani egymással, és az azonos struktúrával rendelkező régióknak nincs szüksége az együttműködésre. Az együttműködéshez bizonyos mértékben egymás kiegészítésére és ezek kihasználásához észrevehető lehetőségekre van szükség. Szintén szükséges, hogy a szóban forgó régióknak legyen kellő hatalma és forrásai. Az együttműködés legvalószínűbb az olyan területeken, mint az infrastruktúra és a környezetvédelem. Jelentős lehet a kis- és középvállalkozások támogatása, amely területen az ipari körzetek logikája nemzetközivé bővülhet; a nagy cégeknek saját kapcsolataik vannak és szorosabban kapcsolódnak a globális hálózatokhoz, valamint nem függenek a földrajzi közelség okozta külső nagyságrendi megtakarításoktól. A szomszédos régiók ezen kívül versenytársakká is váltak, melyek között nehéz az együttműködés megvalósítása. A határ bármely oldalán az ágazati érdekek ellenzik a racionalizálást, ha ez akadályozza őket, valamint ha ez a saját tagságuknak inkább érdeke, mint a határ túloldalán lévő régióé, amit a politikusok elvárnak. A tipikus példa két repülőtér a határ két oldalán, melyek közül egyik sem elég nagy ahhoz, hogy egy növekvő gazdaság igényeit kiszolgálja. A racionálizálás azt jelentené, hogy a helyi politikusok a vesztes régióban feladták a vagyont és a munkahelyeket és, bármi is a kompenzáció, ezt nehéz eladni. Ahhoz, hogy felülkerekedjenek e problémán, szükség van külső kezdeményezésre, és itt van jelentősége az uniós támogatásnak.

123

A siker nagyban függ az egyéni politikai vállalkozásoktól is. A határon átnyúló együttműködés kezdeményezése gyakran egy prominens politikushoz, vagy két személy közötti kapcsolathoz köthető és sikere az érdekek folytonosságától függ. A regionális politikusok részéről ezeket a kezdeményezéseket egy európai imázs kialakítására vagy politikai tőke felhalmozására használják. Másrészt a nemzeti kormányok jellemzően tartózkodóak és különösen a centralizált modellt követő országokban, mint Franciaország vagy Olaszország igyekeznek a független kezdeményezéseket korlátozni, valamint keresik a központ által irányított csatornákba terelésük lehetőségét. Így az észak-francia és belga határon átnyúló együttműködések végtelenül bonyolult bizottsági rendszert igényeltek francia oldalon, hogy bevonják a regionális és a helyi önkormányzatokat, a régióprefektust, a minisztériumokat, sőt a francia külügyminisztériumot, mert érzékenyek az olyan együttműködésre, amelyben külföldi kormányszervek érintettek. A belga oldalon tekintettel a régiók és a közösségek önállóságára a hatáskörükbe tartozó külügyek területén, sokkal egyszerűbben mennek a dolgok. A szerkezetátalakítás látható funkcionális logikája ellenére, a nemzeti határokon átnyúló politikát nem könnyű folytatni. Gyakran a közös programok kicsivel tesznek ki többet, mint a külön-külön tett párhozamos erőfeszítések, vagy a már működő tevékenységek átcímkézése. Kivétel a különleges projektek, mint egy folyó felett átívelő híd építése vagy környezeti károktól való mentesítés. A határokon átnyúló munkák megváltoztatják a politikai kontextust. Az államok kormányai a közös kezdeményezések ellenőrzése, a találkozókon történő részvételükhöz való ragaszkodásuk, sőt minden finanszírozási program központi útra terelése révén védhetik határaikat, de az informális kapcsolatokat és cseréket nem tudják ellenőrizni. Ezek egy új Európábangondolkodó hivatalnoki réteget termelt ki, akik Európa és a tagállam találkozási pontján tevékenykednek és akiknek az ötletei beépülnek a politikába. Még saját információs csatornákat is képesek létrehozni, mint például Franciaország esetében, ahol a regionális apparátus, ha nem képes megszerezni a szükséges információkat a párizsi kapuőröktől a belga kapcsolatokon keresztül, a határ túloldaláról szerzik meg. Az európai határok nem tűnnek el a funkcionális szerkezetátalakulás hatása következtében és nem is fog, amíg a nemzeti politikai és jogrendszerek léteznek, de növekvő mértékben átjárhatók és a nemzeti kormányok elveszítik a felettük való ellenőrzés monopóliumát. A funkcionális integrációból a politikai és társadalmi integrációba a határokon keresztül nincs automatikus átmenet. Inkább, a politikai megfontolásoknak van elsőbbsége, és a kapcsolatokat az állami szféra uralja. Írország és Észak-Írország között a funkcionális alapon szerveződő közös érdekek nem képesek áthidalni a politikai szakadékot, de még csak közelíteni sem annak oldalait. Ugyanakkor ott, ahol erős az Európa iránti politikai elkötelezettség, ez a határon átnyúló

124

kezdeményezésekre ösztönzőként hat, valamint kontextust és támogatási rendszereket biztosít nekik. Arra sincs sok bizonyíték, hogy lenne ellenkező irányú átmenet, politikai kapcsolatokból civil társadalmi és gazdasági szereplők közötti együttműködés sem alakul ki, leszámítva néhány kivételt, mint Hessen és Emilia Romagna közötti együttműködés. A nagy cégek már bekapcsolódtak a globális gazdaságba, és kevés érdekük fűződik a kis volumenű határmenti együttműködéshez, miközben a kis cégeknek sem forrásaik, sem kapcsolataik nincsenek. Az interregionális együttműködést még tanulják és nem érdemes gyors eredményeket várni. Az európai integrációban és a regionalizmusban sok közös van. Mindkettőt gazdasági és funkcionális erők, valamint politikai motivációk kombinációja ösztönzi, amely elősegíti a további dinamizmust. Ahogyan a régiók, úgy Európa is egy struktúra nélküli politikai térség, amely megosztott. Több ponton érzékelhető nyomás, hogy befolyást tudjanak gyakorolni, de egyik sem azonosan eredményes. A regionális önkormányzatok és más érdekcsoportok a tanulás folyamatában vannak, változatos stratégiákkal próbálkoznak, hogy lássák melyik a legjobb. Messze nincs tehát, egyetlen forma a sikerre és a régiók mozgó célpontra tartanak, mert Európa maga is gyorsan fejlődik. Hiba lenne a régiókat az állammal antagonisztikus ellentétbe állítani, vagy azt hinni, hogy ha Európa vagy akár a régiók nagyobb hatalomhoz jutnak, akkor azt az állam fogja elveszíteni. Inkább azt látjuk, hogy Európa egyre nagyobb mértékben regionalizált, a régiók europanizálódnak és az állam egyszerre regionalizálódik valamint válik európaivá.

3.3.4. A régiók jövője Gyakran azok a következtetések a legkevésbé megalapozottak, amelyeknek a legszenzációsabb üzenete van. Szenzációs volna azt olvasni, hogy az európai államrendszer meghaladottá vált a régiók felemelkedése miatt. Kisebbet okozna, azt olvasni, hogy a nemzetállam létezett és mindig létezni is fog Európában a hatalom és közügyekben való politizálás egyetlen alapjaként. A valóság ennél sokkal árnyaltabb. Az állam soha nem volt és most sem a politika és a cselekvés egyetlen alanya, csak az elvakult jakobinusok és a realista dogmatikusok gondolataiban. A területi politika mindig jelen van és soha nem feküdt bele könnyen a nemzetállam prokrusztészi ágyába. Jelenleg az államok továbbra is a hatalom és források félelmetes arzenáljával rendelkeznek, mégis vannak változások, a régiók felemelkednek, és a politika átalakul. A régiók megjelenésének útja két erő mentén rajzolható fel, a gazdasági változás és a politika funkcionális logikája és magukon a régiókon belüli politika dinamizmus mentén.

125

A régióknak van szerepe a területi politika szerkezetének átalakulásában, de abban is, hogy a nemzetállam jelenleg is létezik. A területi berendezkedés korábbi, nemzetállamokon alapuló rendszerei a társadalmi és gazdasági változások következtében erodálódnak, bizonyos államokban kevésbé drámaian, mint másokban és az új rendszerek kialakulása lassú. Az új területi politika kevésbé a területrendezésre és a nemzeti integrációra összpontosít, inkább a területi versenyre, amely nemzeti keretek között, ugyanakkor európai és egy piac keretei között is folyik. Ez a folyamat kevésbé kelt feltűnést, ha az európai történelmi tapasztalatok fényében vizsgáljuk, amely során a terület jelentését folyamatosan újrafogalmazták és az államok sem öltöttek változatlan formát. Irreális lenne egy új Hanza Európáról vagy a középkori rend visszatéréséről beszélni, de a történelem megtanít minket arra, hogy az államok formája feltételes és időleges. A régiók jelentősége nagy, mert a közigazgatás átalakulásának színterévé váltak. Az állam átalakulása nem csak a kormányzás és a társadalom közötti kapcsolatra van hatással, hanem ennek területi kifejeződésére is. A régiók politikailag is jelentősek, mivel találkozóhelyként és tárgyalási helyszínként szolgálnak a cselekvés funkcionális és területi rendszerei számára a gazdaságban, a társadalomban és a politikában. Számos területen az identitásnak biztosítanak hátteret különösen, ahol saját nyelvvel, kultúrával vagy komoly történelmi múlttal rendelkeznek. A régiók kereteket adhatnak a politikai mozgósításnak és a kormányzás (közigazgatás) rendszereként is megjelennek. Végül számos esetben az államon belül és az európai színtéren cselekvő alanyként lépnek fel, ahol egy fejlesztési koalíció képes regionális érdek megfogalmazására és saját projekt kialakítására. A regionalizmus e jelentései különbözőek és nem mindig esnek egybe. Ahol egybeesnek, ott erős regionalizmusról beszélünk; máshol a területi elv más szinteken tükröződik vissza, vagy egyáltalán nem artikulálódik. A régiók jövője csakúgy, mint a múltjuk az államok rendszerében, Európában és magukban a régiókban végbe menő fejlődéstől függ. Az új környezet jelentős tekintetben megváltoztatta a regionalizmus politikai ökonómiáját. Az államtól való függés átadta helyét bonyolultabb, az államtól, a világpiactól és az Európai Uniótól való függési formáknak. Ezek közöl, az államtól való függés elsődleges marad, ahogyan az államon belül átadott pénzeszközök jelentéktelenné teszik az európai szinten átadottakat és ez valószínűleg folytatódni fog. Az állami monetáris és fiskális politika még mindig a legjelentősebb politikai eszköze a jólét befolyásolásának. Európa megvalósította a gazdasági és a monetáris uniót egységes pénzzel és a gyakorlatban egységes monetáris és fiskális politikai rendszerrel. Ebben az esetben néhány régió, különösen az erős régiók a gyenge államokban az állam burkát feleslegesnek gondolhatják és az Unión belül keresni fogják a

126

függetlenség valamilyen formáját. A forgatókönyv sok vita tárgya Belgiumban és felmerült Spanyolországban is, miközben a skót nemzeti párt már előnyben részesíti a függetlenséget Európában. Ez nem csupán a gazdasági változások miatt fog bekövetkezni. Valószínűtlen, hogy jelen pillanatban bármelyik német tartomány vagy francia régió nemzeti függetlenségre törekedjen. A politikai fejlődés a régiókban valószínűleg továbbra is nagyon különböző lesz. Az utóbbi években régió- és nemzetépítési projekteket Európa számos részén láthattunk, előbbire példa a német tartományok, a spanyol autonóm közösségek és a néhány francia régió, utóbbira Skócia, Katalónia, Baszkföld és Flandria. E projektek végső célja gyakran nincs is meghatározva, leszámítva az eddiginél is szélesebb körű autonómiát és az erős politikaalakítási képességet. E mozgalmak nem fognak tovatűnni, ugyanakkor az államok nehezen fogják tudni kezelni őket egy új állammodell felépítése nélkül. Az új regionalizmus az európai és a világgazdasági fejlődés mentén átalakítja az államot, mint a politika kialakításának és végrehajtásának cselekvési rendszerét és mechanizmusát. Ennek alkotmányos vetületei kevésbé tisztázottak. A területi decentralizáció és a regionális önkormányzatiság trendje érvényesül, ami Franciaországban, Spanyolországban, Belgiumban és Németországban és Olaszországban valamint az Egyesült Királyságra. Értelmezhetnénk ezt a föderális elv diadalaként is, ami egy, a XIX. századra vagy még régebbre visszavezethető európai álom a kormányzás három szintjéről: Európa, az állam és a régió. Azonban ez a jelenség túl összetett ahhoz, hogy a föderalizmus hagyományos modelljeibe beleillene, még annak európai formáiba sem. Régiók nem mindenhol vannak, így az összeurópai harmadik szint nem egy lehetőség. Már az is problémákat okoz, hogy az erős régiót és a helyi önkormányzatot egyenlőnek tekintik a Régiók Bizottságában. Ahol vannak régiók, jellegükben nagymértékben különböznek. A francia régiók az általános önkormányzat német tartományoktól; az igazgatási egységek a történelmi nemzetektől; a nagy kiterjedésű Észak-Rajna Wesztfália az uniprovinciális spanyol autonóm közösségektől. Még ugyanazon államon belül is nagy különbségek vannak a régiók mérete, alkotmányos jogállása és társadalmi valósága között. Így, még ha kell is, hogy legyen új állammodell, az valószínűleg aszimmetrikus, a pre-modern Európával inkább rokon nemzeti és európai mozaik, mintsem a XIX. századi egységes nemzetállam öröksége. Már mutatkoznak jelei az asszimetriának Spanyolországban, az Egyesült Királyságban, sőt még Franciaországban is, tekintettel Korzika sajátos jogállására. Egy ilyen differenciált politikai rendszer számos problémát megold, ugyanakkor másokat felvet. Az intézményeknek a megjelenő funkcionális rendszerekhez való hozzáigazításával a régiók növelhetik

127

politikai teljesítményüket. Összehozva őket a populáris identitás egyfajta érzésével, a régiók fokozhatják a demokratikus hatékonyságot, és úrrá lehetnek a kormányzástól való idegenkedésen, ami a modern Európát jellemzi. Ugyanakkor ez megköveteli, hogy a funkcionálisan hatékony egységek kapcsolódjanak a populáris identitás érzéséhez; néha ez megvalósul, de néha nem. A regionális decentralizáció és a különleges igényekre szabott intézmények is elősegíthetik az egyén és a csoportok többes identitásának elismerését, ami a mai valóság egyik jellemzője és konfliktusokat old meg a nacionalizmus és a terület felett gyakorolt ellenőrzés tekintetében, ahogyan az Spanyolországban és kevésbé sikeresen Belgiumban történt. A kisebb egységek erősítésével a közigazgatás közelebb kerülhet az állampolgárokhoz, bátorítható a részvétel és erősíthető a politikai innováció és kísérletezés. Másrészt egy ilyen változó mértani állam és Európa növelni fogja a kormányzás bonyolultságát, egyre érthetetlenebb teszi az állampolgárok számára és növeli a politikai közvetítők befolyását, akik képesek a különböző cselekvési rendszerekben vagy azok között együttműködni. Csak a területi kormányok vagy közgyűlések által gyakorolt demokratikus ellenőrzés növelése képes ellensúlyozni azt a tendenciát, hogy a politika eltűnjön a szakértők befolyása alatt működő átláthatatlan hálózatokban. A politikai rendszerek korlátozásának szakmai kritériumai ezért nem lesznek soha meghatározva; és nem lesznek meghatározva a régiók területi határai, ha egy politikai közösség érzése ellenzi. A változó mértani Európa az egyenlőtlenségek fokozódását is veszélyezteti, ahogyan a gazdag és a politikailag, valamint intézményesen jól felszerelt régiók több előnyét látják a helyzetnek. Egy politikamentes szabad piacon, ahol a régiók közötti verseny gátaktól mentes a neoliberális kereskedelmi rendszerben – ahogyan azt az olyan piaci regionalisták elképzelték, mint Ohmae – az eredmény veszélyes lesz a társadalmi szolidaritásra nézve mind a régión belül, mind közöttük. Az aszimmetrikus politikai rendszer kérdéseket vet fel az állampolgári jogok és szabadságok egyenlősége tekintetében is, amelyet korábban a nemzetállam biztosított. Csak egy megerősített európai politikai és társadalmi térség lenne képes egy olyan fórumot biztosítani, amelyhez ezeket az ügyeket címezve és forrásokat mozgósítva meg lehetne tárgyalni. Ez szoros kapcsolatban van a neoliberális Európa képviselőinek és azok érvelése között, akik egy szociálisan érzékenyebb világképet látnak. Még egyszer tehát, a régiók és Európa sorsa elválaszthatatlanul összekapcsolódik.

128

4. Jenei György – Kuti Éva: A civil szféra szerepe — lehetséges feladatok és

hatékonysági következmények Bevezetés - A történeti háttér A téma történeti kontextusa, hogy a piacgazdasági átmenet három főszereplője (az állam, a piac és a civil társadalom) közül a civil szféra a leggyengébb. Ennek alapvető oka, hogy Magyarországon – miként a többi kelet-közép-európai országokban – a piacgazdasági átmenet funkcionális úton megy végbe. Az utóbbi évszázadok korszakos átmeneti folyamatai alapvetően két történelmi alaptípusba csoportosíthatók: az úgynevezett organikus és a funkcionális típusba. Az organikus típus a piacgazdaságra történő átmenet társadalmi-piaci erők által vezérelt történelmi útját jelenti, míg a funkcionális típus az államilag vezérelt történelmi átmenetet. A két alaptípus egyértelmű, jellegzetes különbséget jelent, azonban nincsenek egymástól kínai fallal elválasztva. Az organikus típusban a társadalmi-piaci erők játsszák a domináns szerepet. Vagyis az átmenet tartalmát és ütemét a progresszív társadalmi csoportok ereje határozza meg. Az állam szerepe ebben a típusban követő, megerősítő jellegű, vagyis elsősorban a társadalmi erővonalak alapján változó társadalmitörténelmi állapotok kereteinek rögzítését jelenti. Milyen következtetések és dilemmák adódnak a jelenlegi magyar piacgazdasági átmenetre vonatkozóan? ƒ

A piacgazdasági átmenetben körülbelül félidőben járunk. Esélyünk van még arra, hogy 3o– 35 év alatt elérjük a piacgazdasági átmenet kiteljesedett állapotát. Ezt az állapotot az jellemzi, hogy a piacgazdaság működése erős középrétegekre épülő civil társadalommal, liberális demokráciával és szolgáltató – esélyteremtő – aktivizáló államisággal kapcsolódik össze. Az átmenetben az ország EU tagságával új szakasz kezdődött.

ƒ

A magyar átmenet – a térség országait összehasonlítva – azon átmenetek közé tartozik, amelyekben összekapcsolódott a piacgazdaság és a liberális demokrácia kibontakozása. Ez az összekapcsolódás nem végleges. Átmeneti kisiklások, autokratikus kormányzati törekvések, hatalmi centralizációk még nem zárhatók ki. Az EU tagság egyértelmű késztetést jelent az összekapcsolódás erősítésének irányába, de a belső politikai fejlődés soksok egyenetlensége – az integratív szervezetek viszonylagos gyengesége és a pártok túlzott szerepe, a társadalmi-emberi kapcsolatok egészségtelen „túlpolitizáltsága”, a középrétegek viszonylagos gyengesége, a civil társadalom erőállapota, a civil, az állami és a piaci 129

szervezetek kapcsolatának kiegyensúlyozatlansága – még lehetővé tesz politikai „elfajulást”, a demokrácia kitérőjét a többpárti „demokratúra” irányába. ƒ

A civil társadalom, a civil szervezetek az elmúlt 15 évben egyértelműen erősödtek, szerepvállalásuk különösen lokális szinten érzékelhető. Még kérdéses, hogy autokratikus jellegű elfajulás esetén képesek-e a „civil kurázsi” alapján olyan ellenállásra, amely kifejezi az elégedetlenségüket, de ugyanakkor megmarad a demokratikus eszköztár alkalmazásának keretei között. Vagy a társadalmi elégedetlenség „túlcsordul” a demokratikus intézményes kereteken, s erőszakos módon „ellenhatalmi formákban” kerül kifejezésre. Vagy éppen ellenkezőleg, megkezdődik egy olyan hosszú távú erózió – ez a legrosszabb változat –, amelynek következtében a civil társadalom legfeljebb passzív ellenállásra, „duzzogásra” és a jól bejáratott informális, féllegális megoldások keresésére képes. (Ez a politikai kultúra nagy hagyományokkal rendelkezik a magyar történelemben.)

Ha az utóbbi két negatív alternatíva valamelyike következik be, az a piacgazdasági átmenet lassulását, esetleg megtörését eredményezheti. Éppen ezért kulcskérdésnek tűnik a liberális demokrácia erősödése és sokszálú összekapcsolódása a piacgazdasággal. A térség azon országaiban, amelyekben a piacgazdaság és a liberális demokrácia nem kapcsolódott össze (kelet-európai régió, Balkán) nincs esély a körülbelül 30 éves átmenetre. Itt az átmenet nagy valószínűséggel elhúzódik, a kiteljesedési folyamat akár 50 évig is eltarthat, sőt, a fejlődés torzó is maradhat. Magyarország nem tartozik ebbe a csoportba, de a civil társadalom erősödésének megtorpanása, a középrétegek pozíciójának bizonytalanná válása, a civil szervezetek működésének egyoldalúságai és gyengeségei az átmenetet lassíthatják, fékezhetik, sőt le is állíthatják. Ezeket az anomáliákat olyan állami szerepvállalás okozhatja, amely letér a szolgáltató – esélyteremtő – aktivizáló állam kifejlesztésének útjáról egy paternalista–protektorális dominancia irányába. Nagyon sok múlik tehát a piacgazdasági átmenet állami szereplőin, azon, hogy képesek-e olyan válaszokat adni a modernizációs kihívásokra, amelyek túllépnek a technokrata megközelítésen, s nemcsak figyelembe veszik a civil társadalom szempontjait, hanem a célok és feladatok meghatározásában és a programok megvalósításában egyaránt számítanak a civil részvételre.

4.1. A piacgazdasági átmenet civil szereplői Stratégiai fontosságú a demokratikus politikai intézményrendszer és a civil társadalom partneri viszonya. Csak ez korlátozhatja a demokratikus intézményi kereteken túllépő szervezkedések erejét

130

és a hatalom esetleges „bizánci” típusú, túlsúlyra törekvő „reflexeit”. A partneri viszony kifejlesztésének alapvető követelményei a politikai intézményrendszer szempontjából a következők: ƒ

a politikai intézményrendszer továbbfejlesztése olyan megújulás legyen, amely a gazdasági és a társadalmi modernizációt szolgálja, ugyanakkor a válság- és konfliktuskezelésre is alkalmas;

ƒ

meg kell teremteni a piacgazdasági átmenet, az önfenntartó, organikus társadalmi erőkből táplálkozó modernizáció politikai feltételeit;

ƒ

a politikai rendszer továbbfejlesztése nem lehet öncél, melynek rövidtávú célja az esetlegesen bénító hatású válság elkerülése, a teremtő-alkotó energiák összpontosítása, hosszú távú célja pedig a demokratizmus olyan kiteljesítése, amely fordulatot eredményez a társadalmi újratermelési folyamatokban, és ezen keresztül megalapozza a társadalom gazdasági teljesítőképességének növekedését;

ƒ

meg kell tanulni perspektivikus követelményeket szem előtt tartva – nem pazarló módon – gazdálkodni az emberek szellemi-erkölcsi energiájával;

ƒ

a politikai intézményrendszer fejlesztése, a viszonyok demokratizálódása nem lehet a politikai vezetés privilégiuma, autonóm társadalmi folyamatok kezdeményező fellépése lehet csak az előrelépés feltétele;

ƒ

a politikai rendszernek nemcsak a gazdaságot, hanem a társadalmat is autonóm jellegű létezőnek kell tekintenie, azaz nem törhet monopóliumra; nem a részletek ellenőrzésével, hanem a fő folyamatok orientálásával kell foglalkoznia;

ƒ

a demokratizmus kibontakozását a politikai hatalom olyan legitimációjával kell alátámasztani, amelyben vezérlő etikai értékek fontos szerepet töltenek be, vagyis a demokratikus kibontakozás nemcsak a politikai intézményrendszer kohézióját biztosítja, hanem újfajta társadalmi integrációt is jelent;

ƒ

a politikában tudomásul kell venni a társadalom érdektagozódását, a politikai rendszerben meg kell szüntetni az érdekképviselet hiányosságait, az érdekegyeztetési mechanizmusok erőtlenségét és formalizmusát.

A partneri viszony kialakításának természetesen elemi feltétele, a civil szereplők sajátosságainak mélyreható ismerete. Ennek a tájékozottságnak több fontos összetevője van.

131

ƒ

Ismerni kell mindenekelőtt a nonprofit szervezetek társadalmi-gazdasági potenciálját, azokat a funkciókat, amelyek betöltésére ideális körülmények között alkalmasak lehetnek. Ez a tudás közvetlenül is felhasználható az együttműködések koncepciójának kialakításában.

ƒ

Szintén érdemes tisztában lenni azokkal az elméleti megközelítésekkel, amelyeket a civil szerepvállalásra vonatkozóan az utóbbi évtizedekben a különböző tudományos műhelyek kidolgoztak. Ezek ugyanis szemléletformáló hatásúak, s nem egy esetben a nemzetközi szervezetek civil szférával kapcsolatos politikáját is befolyásolják.

ƒ

Végül szükség van a nonprofit szervezetek „itt és most” érvényes teljesítményeinek, ténylegesen betöltött funkcióinak áttekintésére, mert a hosszabb távú stratégiai elképzeléseket csak ezek ismeretében lehet rövidebb távú cselekvési programokra lebontani.

4.2. A civil társadalom – mint erőforrás A modern piacgazdaság kiépítése a társadalmi erőforrások hosszú távú alkalmazását igényli. Az átmenet során gondoskodni kell arról, hogy a folyamat megkezdéséhez szükséges minimum erőforrások rendelkezésre álljanak. A folyamat során rendszeres figyelmet kell fordítani a társadalmi erőforrások olyan szintű fejlesztésére, amely megalapozza és ösztönzi a piacgazdaság kiteljesedését. A társadalmi erőforrások fejlesztése az állam, a közösségi intézmények és a magánvállalkozások közös feladata, amelyben az állam (mint a közösségi javak és szolgáltatások előállítója, valamint a közösségi javak és szolgáltatások szervezője) különösen jelentős szerepet tölt be. A XIX. és a XX. század ilyen típusú történelmi átmenetei során az állam sokféle területen és sokféle módon vett részt e feladatok megoldásában. A múlt században felelősséget vállalt az iskolarendszer kiépítéséért, sőt a bismarckiánus állam esetében még szociális jóléti szerepet is játszott. A II. világháború után kiépülő jóléti államok pedig társadalmi minimumszinteket érvényesítő iskola- és egészségügyi rendszert, munkaerőkínálati politikákat és munkanélkülisegélyezést, tudományos kutatásfejlesztési stratégiákat fejlesztettek ki. Eredményesen kezeltek olyan speciális társadalmi problémákat, mint a regionális fejlődési különbségek, a nők, a kisebbségek esélyegyenlőségének javítása, a bevándorlók szocializálása. Nyilvánvaló, hogy a kelet-közép-európai térség országainak – a piacgazdaság kiépítésének társadalmi megalapozásához – ezt a gyakorlatot kell követniük. Ez nemcsak a társadalmi erőforrásokkal folytatott „rablógazdálkodást” követő átmeneti szakasz kezdetén szükséges, hanem a későbbiekben is. A piacgazdaság kibontakozása során is gondoskodni kell – szükség esetén speciális programok révén – azokról a társadalmi erőforrásokról, amelyek hosszú távon táplálják az

132

átmenet folyamatát. A kelet-közép-európai társadalmak nincsenek felkészülve a „nagy útra”. Sok olyan korlátozó tényező hat, amely a gazdasági teljesítőképességüknek határt szab. Ezek részben a gazdasági fejlődés következményei, részben autonóm társadalmi problémák tünetei. A társadalompolitika első lényeges feladata az alapvető társadalmi újratermelési folyamatok kiegyensúlyozása. Ennek első számú területe a szükségletek felmérése, illetve az újratermelési folyamatok rendszeres nyomon követése azon lényegi ismérvek szerint, amelyek alapján az újratermelési folyamatok jellemezhetők. Ha a társadalompolitika a jelenségek megfigyelése és elemzése alapján átfogó képpel rendelkezik a társadalom újratermelési folyamatainak állapotáról, akkor lehetségessé válik olyan társadalompolitikai program kidolgozása, mely meghatározott célok kitűzésével megkísérli a kedvező irányú befolyásolást. A különböző területeken ilyen programok lehetnek: ƒ

népesedéspolitikai program, amely megállítja vagy legalábbis lelassítja a népesség fogyását, mérsékli a társadalom elöregedését, erősíti és támogatja a család intézményét;

ƒ

oktatáspolitikai program, amely mérsékli az alapműveltségi hiányosságokat, a kulturális betokosodást, javítja a szakképzettség és a felsőfokú végzettség konvertálási lehetőségeit, a képzésben, az oktatásban az esélyegyenlőséget;

ƒ

területfejlesztési

program,

amely

mérsékli

az

elmaradott

térségek

hátrányait,

megakadályozza az ott élő népesség öregedését és fogyását, valamint elősegíti az urbanizációs folyamatok organikus jellegű megalapozottságát; ƒ

egészségpolitikai program, amely javítja a halandósági viszonyokat, növeli a születéskor várható élettartamot, mérsékli a halandósági és morbiditási viszonyok szociális eltéréseit;

ƒ

foglalkoztatáspolitikai program, amely komplex eszközrendszert fejleszt ki a gazdasági struktúra

átalakításából

származó

foglalkoztatási

feszültségek,

a

strukturális

munkanélküliség kezelésére. A társadalompolitika lényeges része a szociálpolitika, amely a társadalmi újratermelési folyamatokban nem kapcsolódik kifejezetten egyetlenegy újratermelési folyamathoz sem. A szociálpolitika lényegében minden egyes társadalompolitika egyik dimenziója, amely ily módon épül bele a társadalompolitika célrendszerébe. Így szociálpolitikai cél: ƒ

a népesedéspolitikában a többgyermekes családok hátrányos helyzetének csökkentése,

ƒ

az egészségpolitikában a foglalkoztatás, a közhasznú munka eszközrendszerének biztosítása,

133

ƒ

az oktatáspolitikában az egyenlőtlenség mérséklése,

ƒ

a regionális politikában az elmaradott térségek gazdasági aktivitásának ösztönzése.

Olyan szociálpolitikai rendszert kell felépíteni, amelynek követelményei a következők: ƒ

a prevenció, vagyis bizonyos kockázatok bekövetkezésének megelőzése,

ƒ

a korrekció, az új kihívásokra és a speciális problémákra történő rugalmas reagálás,

ƒ

nemcsak védelem, hanem az egyének és a csoportok képessé tétele saját sorsuk alakítására,

ƒ

abszolút biztonság, vagyis annak megakadályozása, hogy a társadalom tagjainak szükséglet kielégítési lehetősége egy - társadalmilag meghatározott - minimális szint alá süllyedjen,

ƒ

relatív biztonság, vagyis annak megakadályozása, hogy munkaképtelenség esetén valakinek a helyzete túlságosan nagyot essen a korábban megszerzett jövedelmi színvonalhoz képest.

A társadalompolitikai és szociálpolitikai programok a civil társadalom erősítését eredményezik úgy, hogy azokat a lényeges létösszetevőket javítják, amelyek a civil társadalom részvételidöntéshozatali képességeit magasabb szintre emelik. Hozzájárulnak, megalapozzák azt, hogy a civil társadalom, a közintézmények és a magánvállalkozások stratégiai fontosságú partnere legyen. Nem „hátulról-mellbe” demokratizálnak, nem felülről írják elő, hogy mit kell „alulról” követelni, hanem a civil társadalom létezésének, szerveződésének, tevékenységének autonóm alapjait teremtik meg.

4.3. A civil szervezetek szerepe – különböző elméleti megközelítések A különböző országok által bejárt eltérő fejlődési utak következtében a történelem során a jótékonyságnak, öntevékenységnek, társadalmi részvételnek is igen különböző modelljei alakultak ki. Ennek megfelelően az e tevékenységek intézményes kereteit megteremtő szervezeteknek, illetve ezek összességének az elnevezései is nagyon változatosak. Sokszor még egy-egy országon belül is több különböző nevet használnak, többnyire attól függően, hogy az adott összefüggésben a civil szféra melyik tulajdonságát, funkcióját kívánják hangsúlyozni. Az alábbiakban – csak példaként – felsorolunk közülük néhányat: ƒ

Franciaország: économie sociale (szociális gazdaság), secteur à but non-lucratif vagy secteur sans but lucratif (nem-profitcélú szektor)

ƒ

Nagy-Britannia:

voluntary

sector

(öntevékeny

vagy

önkéntes

szektor),

charities

(jótékonysági szervezetek) non-governmental organisations (nem-kormányzati szervezetek),

134

non-statutory organisations (nem-hivatalos szervezetek), non-profit sector (nonprofit szektor) ƒ

Németország: Vereins- und Verbandswesen (az egyesületek rendszere), gemeinnütziger Sektor (a közjót szolgáló szektor), Gemeinwirtschaft (közszolgáltató gazdaság), NichtEwerbssector (nem üzleti szektor)

ƒ

Olaszország: volontariato (öntevékenység), associazionismo (egyesületi mozgalom), terzo settore (harmadik szektor)

ƒ

USA: nonprofit sector (nonprofit szektor), third sector (harmadik szektor), independent sector (független szektor), voluntary sector (öntevékeny vagy önkéntes szektor), tax-exempt sector (adómentes szektor), philanthropic sector (jótékonysági szektor)

Mint a felsorolás mutatja, a különböző országokban alkalmazott elnevezések a szektor más-más jellemzőjét emelik ki. Ebben korántsem csak kialakulásuk történelmi véletlenei tükröződnek, hanem a nonprofit szervezetek szerepköreinek, társadalmi beágyazottságának országok közötti, illetve sokszor országon belüli különbségei is. Ezekkel a szerepkörökkel összefüggésben alakultak ki a legkülönbözőbb (részben egymással vitázó, részben egymást kiegészítő) fogalmi és elméleti megközelítések is, ahol meglepő egyetértés mutatkozik viszont maguknak az érintett (civil, nonprofit, önkéntes, nem-kormányzati stb.) szervezeteknek a definícióját illetően. Ezt az elfogadott definíciót Salamon és Anheier (1992) dolgozta ki, s a Johns Hopkins Egyetem által vezetett nemzetközi összehasonlító kutatás tette széles körben elfogadottá. A legfontosabb elemei a következők: ƒ

Nem profitcélok által vezérelt szervezetek – a profitszétosztás tilalma. Nem kizárt ugyan, hogy a szervezetek akár alaptevékenységükkel, akár vállalkozói tevékenységükkel profitra tesznek szert, de azt nem oszthatják szét az alapítók között, hanem eredeti céljaik érdekében használják fel.

ƒ

A kormányzattól közvetlenül nem függő szervezetek. Ez nem zárja ki, hogy akár állami támogatásban, akár állami megrendelésekben részesüljenek, de sem intézményesen, sem jogilag nem tartoznak az állami szférába. Tevékenységük fölött a kormányzati szervezetek legfeljebb törvényességi ellenőrzést gyakorolnak.

ƒ

Hivatalosan bejegyzett, önálló jogi személyiséggel bíró szervezetek, vagyis olyan egységek, amelyek bizonyos mértékben intézményesültek, szabályozottak, van saját vezetésük, működési szabályzatuk. 135

ƒ

Tevékenységüket a közjó valamilyen szintű szolgálata jellemzi. Ez az esetek egy részében nem jelent mást, mint a társadalmi önszerveződés spontán folyamatának intézményesítését.

ƒ

A szervezetek munkájában fellelhető az önkéntesség valamilyen eleme. Tevékenységüket a tagok, támogatók, választott vezetők önkéntesen vállalt munkája segíti, esetleg a bevételeik egy része is magánadományokból származik.

ƒ

A szervezetek nem politikai célra szerveződtek, tehát nem politikai pártként működnek, nem kívánnak jelölteket kormányzati pozíciókba juttatni.

Már a definíciós elemek és a korábbikban felsorolt elnevezések összevetéséből is nyilvánvaló, hogy a civil/nonprofit világ lényegesen sokszínűbb és sokarcúbb annál, semhogy minden szervezete beleférjen ugyanabba a definícióba, minden tevékenysége és funkciója ugyanabba az értelmezési keretbe. Ezzel magyarázható, hogy a vele kapcsolatos elméleti igényű megközelítések is igen sokfélék. Nemcsak a nézőpontjuk és a kérdésfeltevésük különbözik, hanem sokszor a vizsgálatuk tárgya is. Néha ugyanazt az intézményi kört elemzik más-más megvilágításban, máskor annak egyegy önkényesen kiválasztott szegmensét, vagy éppen a határterületeit, ahol a civil szerveződések más szektorok szervezeteivel keverednek. Ez utóbbira példa a civil társadalmi megközelítés, amelynek vizsgálati körébe – a formálisan bejegyzett civil szervezetek mellett – az informális szféra nem intézményesült állampolgári szerveződései is beletartoznak.

4.3.1. A civil társadalmi megközelítés A civil társadalmi közelítés szerint a „civil society” kategória története régebbi, mint a modern világ története (Reichardt, 2004.), azaz visszanyúlik Arisztotelésznek az ideális életmódról alkotott definíciójához. Mai fogalma azonban inkább XIX. századi gyökerű. A társadalmi modernizáció és a demokrácia tüneteként ekkor fejlődött ki a „köztes szektor” (intermediary sector), Jürgen Kocka szavaival „egy társadalmi szféra az állam a gazdaság és a magánélet között, amely önkéntes szervezetekből, hálózatokból és nem-állami szervezetekből áll” (Kocka, 2002). Ez a szféra a XIX. század második felében teljesedett ki a katolikus, a református és a szociáldemokrata háttérből, s a XIX. századi „turbo-kapitalizmus” társadalmi szélsőségeit mérsékelte. Ezek a részletek ma már kevéssé ismertek. A civil társadalom fogalma csak az 1970-es években vált újra népszerűvé, amikor Latin-Amerika és Kelet-Európa disszidensei és ellenzéki mozgalmai annak kifejezésére használták, hogy szemben állnak az országukban fennálló autokratikus politikai rendszerekkel.

136

A politikai rendszerváltást követően ez a szembenállás a kelet-közép-európai országokban érzékelhetően csökkent. Ennek megfelelően némiképp átalakult a fogalomhasználat is. Ha a civil társadalom szervezeteit emlegetjük, ma már általában olyan önkéntes szerveződésekre gondolunk, amelyek nagyjából megfelelnek Arató (1992) definíciójának. E szerint a modern civil társadalmat a civil kezdeményezések és önszerveződések változatos formái alkotják, s egy olyan, az elemi emberi jogok érvényesülését garantáló jogrendszer intézményesíti, amely tiszteletben tartja a társadalom sokszínűségét. A nonprofit szervezetek közvetítenek az állam és polgárai, valamint a gazdasági hatalom és az állampolgárok között, s ezáltal igen fontos szerepet töltenek be a társadalom életében. Nevezetesen: ƒ

„Eszközül szolgálnak a különféle komplex társadalmi szükségletek kifejezéséhez és aktív kezeléséhez.

ƒ

Az embereket arra ösztönzik, hogy a társadalmi élet minden területén állampolgárokként viselkedjenek, ne hajoljanak meg az államhatalom előtt, ne hagyatkozzanak annak jóindulatára.

ƒ

Védelmezik és erősítik a pluralizmust és a társadalmi sokszínűséget, így a kulturális, etnikai, vallási, nyelvi (és egyéb) identitástudatot is.

ƒ

Függetlenebb és rugalmasabb szolgáltatásaik alternatívát kínálnak a központi állami ellátással szemben.

ƒ

Létrehozzák azokat a mechanizmusokat, amelyek segítségével a kormány és a piac a közösség által ellenőrizhető és felelősségre vonható.” (Siegel–Yancey, 1992)

A fejlődés következő lépéseként a civil társadalom erősítését – általános érvénnyel – számosan összekapcsolták a demokratikus államelméletek továbbfejlesztésével (Klein 2001; Thaa 1996). Az újrafogalmazás központi gondolata a következő volt: míg az 1950-es években a demokrácia lényegét olyan képviseleti demokráciákban látták, amelyeket elért eredményeik legitimálnak – „output democracy” (Scharpf 1970; 1999), addig az 1970-es évektől kezdődően fordulat ment végbe az „input democracy” irányába, s a demokrácia lényegét immár a részvételben látták (Klein 2001; Young 2002). Ennek hátterében egyrészt a jóléti állam válságtünetei álltak, ezekre reagálva keresték a részvételi demokráciában az állami kudarcok mérséklésének módját (Flora, 1986). Ugyanakkor a civil társadalmi közelítés a „racionális választási” szemlélet kritikájaként is értelmezhető, hiszen az emberekben nem olyan „mini computereket” lát, akik állandóan a haszonnal kalkulálnak.

137

A civil társadalmi közelítés megerősödése egyrészt az 1980-as évek új társadalmi mozgalmának eredménye, másrészt az 1960-as és az 1970-es évek oktatási reformjainak következménye, amelyek az állampolgárok iskolázottságát lényegesen megnövelték.

4.3.2. A nonprofit elméletek A nonprofit elméletek alapvetően közgazdasági megközelítésűek, bár esetenként szociológiai megfontolások is felbukkannak bennük. Központi kérdéseik a következők: ƒ

Milyen társadalmi-gazdasági szükségletek hozzák létre a nonprofit szektort?

ƒ

Mi indokolja egyes szolgáltatások nonprofit formában való megszervezését; miért eltérő mértékű a nonprofit szerepvállalás a gazdaság különböző ágazataiban?

ƒ

Mi magyarázza a nonprofit szektor fejlettségének és összetételének területi különbségeit?

A heterogenitási, vagy – más néven – kormány kudarca/piac kudarca elmélet (Weisbrod, 1991) kiindulási pontja az, hogy a piac a „potyautas probléma”, az állam pedig politikai természete, a „medián választópolgár” igényeihez igazított közszolgáltatások miatt szükségképpen kudarcot vall a közjavak iránti szükségletek kielégítésében. Minél heterogénebb a társadalom, annál nagyobbak a kielégítetlen szükségletek. Ezekre az egyik lehetséges válasz a nonprofit szolgáltatások létrehozása, ami a közösségi típusú megoldást képviseli a gazdaságival (magánjavakkal való helyettesítés), illetve a politikai természetűvel (alacsonyabb szintű kormányzatok létrehozása) szemben. A szerződéses kapcsolatok kudarcának elmélete (Hansmann, 1991) abból indul ki, hogy a fogyasztók alulinformáltsága, az információs aszimmetria a gazdaság bizonyos területein az átlagosnál is súlyosabb problémákat okoz, lényegében megakadályozza a szerződéses kapcsolatok olajozott működését. Ilyen területek elsősorban a humán szolgáltatások (szociális és egészségügyi ellátás, oktatás, gyermekvédelem stb.), ahol a szolgáltatások igen bonyolultak, az igénybe vevők kiszolgáltatott helyzetben vannak, a fogyasztó személye pedig gyakran elválik a vásárlóétól, illetve az

(adományok

útján)

finanszírozóétól.

Az

ilyen

esetekben

a

nonprofit

szervezetek

megbízhatóbbak, hiszen – profitmotívum hiányában – kevésbé érdekeltek a minőségrontásban, a tájékozatlan fogyasztók megkárosításában. Az irántuk megnyilvánuló fogyasztói bizalom nagyobb keresletet generál, ami azt eredményezi, hogy ezekben az ágazatokban viszonylag nagy a nonprofit szolgáltatók súlya. A kínálati oldal elmélete (James, 1991) a nonprofit szolgáltatások létrehozóinak lehetséges indítékait vizsgálva arra a következtetésre jut, hogy – a rejtett profitmotívum, az adó- és egyéb 138

gazdálkodási kedvezmények kihasználásának szándéka mellett – az ideológiai, vallási, politikai szándékok is fontos szerepet játszhatnak a nonprofit elven működő humán szolgáltatások létrehozásában. A valódi cél ilyenkor hívek, tagok, támogatók toborzása a nyújtott szolgáltatásokat igénybe vevők között. Az öntevékenység kudarcának elmélete (Salamon, 1991) megfordítja a nonprofit elméletek alapkérdését. Azzal érvel, hogy a társadalmi problémák kezelésében történetileg először a jótékonyságra és öntevékenységre alapozott megoldások alakultak ki. A kérdés tehát nem az, hogy miért jelentek meg a nonprofit szervezetek a piaci vagy állami szervezésű szolgáltatások területén, hanem inkább az, hogy miért nem voltak képesek ténylegesen megoldani az elsőként általuk felvállalt humanitárius feladatokat. Az öntevékenység kudarcának okai Salamon szerint a következők: ƒ

a forrásteremtés nehézségei: a tényleges szükségletek és a jótékonyságra alapozott finanszírozás közötti térbeni és időbeni eltérések

ƒ

partikularizmus: elfogultság a saját társadalmi csoport iránt, az ellátás fehér foltjai és fölösleges párhuzamosságai

ƒ

paternalizmus: a támogatói értékrend oktrojálása, az ellátottak, támogatottak kiszolgáltatott helyzete

ƒ

amatőrizmus: az önkéntes segítők szakértelmével kapcsolatos és egyéb minőségbiztosítási problémák

Az elmélet azzal érvel, hogy az állami jóléti szolgáltatások az öntevékenység kudarcára reagálva jöttek létre. Mivel – mint Weisbrod kimutatta – ezeknek is megvannak a maguk gyengeségei, a valódi megoldást az állami és a nonprofit szektor közötti együttműködés jelentheti. A társadalmi gyökerek elmélete (Salamon és Anheier, 1996) empirikus kutatási eredmények alapján vállalkozott a korábbi nonprofit elméletek kritikájára és kísérelte meg azok szintézisét. Kimutatták, hogy a történelmi előzmények, a bejárt társadalomfejlődési út, a kulturális háttér, a társadalmigazdasági berendezkedés, a politikai rezsim és a centralizációs tendenciák meghatározó szerepet játszanak a különböző országok nonprofit szektorának fejlődésében. Ezek alapján a jóléti szolgáltatások biztosításának négy különböző modelljét (az etatista, a szociáldemokrata, a liberális és a korporatív modellt) különböztették meg.

139

4.3.3. A társadalmi tőke szemlélet A társadalmi tőke szemléletét – annak első nagy hatású változatát – Pierre Bourdieu alapozta meg. (A tudományos elméleti háttér részletes leírását lásd Portes, 1998; Farr, 2004). Bourdieu a társadalmi tőke elméletét a fennálló helyzet és a társadalmi elit kritikájával kapcsolta össze. Elmélete szerint a tőke három specifikus – gazdasági, kulturális és szociális – formában képződik a társadalomban. A szociális egyenlőtlenségek hátterében pedig a társadalmi tőke gyengesége áll. Coleman, a társadalmitőke-szemlélet másik nagyhatású megalapozója a társadalmi koordináció fontosságát állította a középpontba. Robert Putnam a közpolitikai döntések és a megvalósítás kontextusában értelmezte a társadalmi tőke elméletét (Putnam et al., 1993). Észak- és DélOlaszországgal foglalkozó összehasonlító munkájában kimutatta, hogy a közpolitikai döntések megvalósításának sikere vagy kudarca szorosan összefügg a társadalmi tőke meglétével vagy hiányával. Ráirányította a figyelmet a közösségi szinteken képződő tőkére az individuális tőkeképződéssel szemben. Putnam szerint a társadalmi tőke, a szociális bizalom, az értékek és a normák elsődlegesen a civil szervezetek mindennapos működésének, kölcsönös érintkezésének folyamatában jönnek létre és erősödnek meg. Ez a társadalmi tőke csökkentheti a közpolitikák tranzakciós költségeit és növelheti a hatékonyságot. Putnam elméletének lényege, hogy sem az állam, sem a piac nem képes biztosítani a demokrácia működőképességét, amelynek döntő tényezői a bizalom, a társadalmi hálózatok, a civil erények. Ezért van múlhatatlan szükség a „köztes szféraként” működő civil szervezetekre.

4.3.4. A szociális gazdaság koncepciója Az újabban szolidáris gazdaságként (économie solidaire) is emlegetett szociális gazdaság (économie sociale) koncepciója alapvetően a francia gyakorlatban gyökerezik (Archambault, 1997), de a skandináv országoktól sem idegen (Pestoff, 2004). Tekinthetnénk akár a következő alfejezetben ismertetendő „harmadik szektor koncepció” egy speciális változatának is. Ha mégis külön tárgyaljuk, annak főleg gyakorlati oka van. Az utóbbi években ez a megközelítés olyan nagyhatású nemzetközi szervezetek gondolkodásmódjában, programjaiban és szakmai anyagaiban is megjelent, mint az OECD és az Európai Unió. Nem zárható ki, hogy a hatása ennek nyomán jóval nagyobb lesz, mint számos más, inkább a tudományos körökben elterjedt elméleté. A szociális gazdaság fogalma tágabb, mint a nonprofit szektoré. Számos intézménye azon a (meglehetősen elmosódott) határvonalon helyezkedik el, amely az üzleti és a nonprofit szektort választja el egymástól. Ilyen, a szociális gazdaság alkotóelemeként számon tartott intézmények

140

például a fogyasztási és értékesítési szövetkezetek, az önkéntes kölcsönös biztosítópénztárak, a biztosító egyletek, de a takarékszövetkezetek is. A besorolás logikája itt az, hogy ezek a szervezetek néhány szempontból közeli rokonai a civil világ alapintézményeként számon tartott egyesületeknek. Ilyen jellegzetességük a létező társadalmi problémákra, megoldatlan kérdésekre reagáló kezdeményezés, a bekapcsolódás önkéntessége, a tagok által a szervezet működése fölött gyakorolt ellenőrzés, valamint a szolidaritási elv. Újabban (főleg a gyakorlati vitákban) az az érvelés is megjelenik, hogy ezek a szervezetek (ha a profitszétosztás tilalmát nem is érzik magukra kötelezőnek) mindenképpen egyfajta közérdeket szolgálnak. Olyan problémák kezelésére vállalkoznak

ugyanis,

mint

a

tartós

munkanélküliség,

a

területi

elmaradottság,

az

esélyegyenlőtlenségek stb. A működési módjuk alapvetően demokratikus. Tagjaik számára ebben az értelemben éppúgy a demokrácia gyakorló-terepeként, a civil társadalom intézményeként jelenhetnek meg, mint a klasszikus civil szervezetek.

4.3.5. A harmadik szektor koncepciója Az eddigiekben jellemzett megközelítések szemléleti hátterében a harmadik szektor (third sector) mint „köztes szféra” (intermediary sphere) elmélete áll. A kifejezés Amitai Etzionitól származik (Etzioni, 1973), aki ezt a szférát – az állam és a piac között – a harmadik alternatívának nevezte, mivel – szerinte – kombinálni tudja a magánszféra vállalkozói szemléletét és szervezeti hatékonyságát az állam és a közigazgatás közjót érvényesítő szándékával. A harmadik szektor elmélete – Putnam (1993) közelítéséhez hasonlóan – szorosan kapcsolódik a közpolitikai folyamatokhoz. Politikailag ezt a szemléletet Reagan neoliberális irányával szemben olyan nagy alapítványok érvényesítették, mint a Ford vagy a Russel Sage alapítványok. Két célt kívántak elérni. Egyrészt bizonyítani kívánták – saját tevékenységeikkel –, hogy a civil szervezetek a modern társadalmak értékes összetevői. Másrészt meg akarták védeni az Egyesült Államok jóléti államiságának minimumát (Anheier, 2005). Átfogó kutatás eredményeként (Filer Commission, 1975) kimutatták, hogy a harmadik szektor szervezetei (ideértve a közjó érdekében tevékenykedő magánszervezeteket is) a modern társadalmak speciális szegmensét alkotják a közintézményekkel és a profitorientált magánintézményekkel szemben. Természetük multifunkcionális, s három lényeges funkciójuk különböztethető meg: ƒ

szolgáltatóként – tagjaik vagy a szélesebb közösség részére – működnek a piacgazdaság részeként,

141

ƒ

lobby erőként – tagjaik vagy a közjó vagy egy speciális téma képviseletében – a politikaihatalmi játékban vesznek részt,

ƒ

annak a ténynek a következtében, hogy az önkéntes részvételtől, illetve adományoktól függnek, különféle közösségek életébe ágyazódnak be, hozzájárulva a közösségek önmegvalósítási törekvéseihez, s elősegítik a közösségi szolidaritás és a közösségi hovatartozás érzületének erősödését.

Pontosan ez a hármas funkció tette stratégiai partnerré – a közpolitika alakításban – a civil szervezeteket. Mint láttuk, a nonprofit elméleteket kidolgozó közgazdászok még főleg azzal a dilemmával foglalkoztak, hogy a nonprofit szervezetek ugyan magánintézmények, de mégis a közjóért dolgoznak. Erre a dilemmára mikroökonómiai magyarázatokat kerestek. A szociológiai közelítés viszont kiemelte, hogy a civil szervezetek hátterében társadalmi mozgalmak húzódtak meg, amelyek a szolidaritás alapján szerveződtek. Kifejlődésük forrásvidékén például a női egyenjogúságért és a környezet védelméért indított mozgalmakat lehetett megtalálni. Ehhez kapcsolódott a politológiai közelítés, amely a civil szervezetek szerepét a közpolitika alakításával kapcsolta össze. Összefoglalva, mindhárom közelítésben (nonprofit, szociális gazdaság, harmadik szektor) a harmadik szektor intézményeinek más-más lényeges mozzanata válik fontossá. A közgazdászok számára a profit szétosztásának tilalma érdekes; a szociológusok a szociális integráció és a rétegződés oldaláról közelítenek; a politológusokat pedig a szolgáltató funkció érdekli a jóléti állam kontextusában, a köz-magán partnerségek (public private partnership – PPP) konstrukcióban. Ezzel kapcsolatban felmerül a kérdés, hogy a jelenlegi magyar helyzetben mennyire relevánsak a különböző szemléleti közelítések? Megtalálható-e a civil szervezetek hármas funkciója? Hogyan jelent meg a három funkció: kiegyensúlyozottan vagy egyoldalú dominanciával? Mennyiben kötődnek a civil szervezetek a társadalmi mozgalmakhoz? Teljeskörű-e a szerepük a közpolitika alakításában; a döntéshozataltól a megvalósításig?

4.3.6. Szintetizálási kísérletek Újabban a három közelítés egységes szemléletének kialakítására is történtek kísérletek. Ennek lényege, hogy a civil társadalmi közelítést makroszintűvé fejlesztik és olyan „ernyő” funkciót betöltő koncepcióként használják, amelyhez mind a társadalmi tőke, mind a harmadik szektor

142

közelítések hozzákapcsolhatók. Abból indulnak ki, hogy az eredeti civil társadalmi közelítés implicite tartalmazza a mikroszintű civil elkötelezettséget, amely a társadalmi tőke közelítés jellemzője, s a mezoszintű önkéntes tevékenységet, amely a harmadik szektor közelítés sajátossága. A továbbfejlesztett koncepció a civil társadalmat, mint polgáriságot (civicness) értelmezi és egyértelműen a demokrácia érvényesülésének fokmérőjévé teszi. Ezt a lényegi szemléletet különböző oldalról ragadják meg: ƒ

Ralph Dahrendorf „autonóm vagyis nem kormányzati, semmiképpen sem központilag szabályozott szervezetekben” látja a lényeges ismérvet (Dahrendorf, 1991).

ƒ

Jürgen

Habermas

a

civil

társadalmi

funkciókat

az

érdekek

artikulációjaként,

egyeztetéseként, képviseleteként és érvényesítéseként ragadja meg, ƒ

Robert Dahl a demokráciát olyan politikai projektnek tekinti, amelyben az államok és az állampolgárok állandó küzdelmet folytatnak (Dahl, 1998).

A társadalmi tőke szemlélet – a demokrácia lényegi tartalmát képező – polgáriságot a közösségi elkötelezettség, a részvételi magatartás, a személyek közötti bizalom és a társadalmi hálózatok formájában ragadja meg. Így a polgáriság és a demokrácia erősítése-működtetése – mint vezérlő érték – mentén a három elmélet között szintézis teremthető. Meg kell jegyezni, hogy az önkéntesség kétféle értelmét különböztetik meg: ƒ

az önkéntesség jelenti a választott civil szervezeti tagságot, megkülönböztetve a kommunitárius tagságtól (család, nemzetség), amelybe beleszületünk, amely nem döntésünk tárgya,

ƒ

az önkéntesség jelenti a civil szervezet támogatásának valamilyen formáját, amely egyfelől társadalmi befektetést jelenthet (önkéntes munkaszolgáltatásban vagy a szervezet vezetésében), másfelől megnyilvánulhat (vállalati vagy egyéni) anyagi támogatásban.

Az önkéntességgel kapcsolatban – Putnam nyomán – megkülönböztetik a szociális integrációt támogató önkéntességet („bridging social capital”) és a szociális integrációt korlátozó önkéntességet („guiding social capital”). Sokan ezt az elméleti szintézist tekintik olyan eszköznek, amely az európai többszintű igazgatást („multi-level governance”) a leginkább érthetővé teszi.

143

4.4. A civil szervezetek szerepe – a magyarországi gyakorlat A rendszerváltást követő első évtizedben a civil szervezetek szerepköreinek hazai értelmezésére a civil társadalmi megközelítés és a nonprofit elméletek gyakoroltak meghatározó befolyást. A társadalmi tőke aspektusa csak a legutóbbi években, akkor is sporadikusan jelent meg, s leginkább csak a tudományos igényű elemzésekben. A szociális gazdaság és a harmadik szektor koncepciója pedig egyelőre jórészt ismeretlen maradt, még kutatási irányként sem sikerült teret nyernie. Az alapítványok, egyesületek, klubok, körök, önsegélyező csoportok, tömegszervezetek, szakmai és gazdasági érdekképviseletek, köztestületek, közhasznú társaságok, vallási és politikai szervezetek alkotta rendkívül sokszínű intézményegyüttest sokan a nonprofit szektor, mások a civil társadalom gyűjtőnévvel illetik, a legtöbben azonban – kontextusfüggően – hol az egyik, hol a másik elnevezést használják. Az e körbe sorolt szervezetek a kilencvenes évek elejétől kezdve rendkívül gyorsan szaporodtak, s olyan sokféle formát öltöttek, olyan változatos funkciók betöltésére vállalkoztak, s annyira különböző módokon működtek, hogy minden értelmezési kísérlethez bőven lehetett közöttük hivatkozási alapot találni. A sok kisebb-nagyobb egyesület létrejöttét okkal lehetett a civil társadalom erősödésének jeleként interpretálni. Kézenfekvőnek látszott, hogy az adományosztó alapítványok megjelenése az elosztási döntések demokratikusabbá válásához vezet, a szolgáltató nonprofit szervezetek pedig alkalmasnak látszottak a leépülő állami szociálpolitika szerepkörének részleges átvételére, az „állami kudarcok” kezelésére. A rendszerváltást közvetlenül követő időszak leglátványosabb, legnagyobb publicitást kapó akcióit – paradox módon – maga az állam és a kormányzati intézmények hajtották végre. Egymás után hozták létre a nagy állami alapítványokat azzal a feladattal, hogy gondoskodjanak a kulturális élet, az ifjúságvédelem, a vállalkozásfejlesztés, a munkahelyteremtés, a szociális ellátás stb. területére szánt állami támogatások pályázati úton történő elosztásáról. Országos jelentőségű tudományos, kulturális és szociális intézményeket alakítottak át előbb alapítvánnyá, majd közalapítvánnyá, köztestületté, közhasznú társasággá. A helyi önkormányzatok szintén követték a központi kormány példáját. Ugyanakkor az egyre súlyosabb finanszírozási problémákkal küszködő költségvetési intézmények (iskolák, kórházak, könyvtárak stb.) részben saját kezdeményezésből, részben felügyeleti szervezeteik bátorítása nyomán sorra szervezték meg a magántámogatások összegyűjtésére szánt alapítványaikat. Mindazonáltal ezek a kormányzati közreműködéssel létrejött szervezetek – legalábbis számukat tekintve – elenyésző kisebbségben vannak a magánkezdeményezés nyomán bejegyzett 144

egyesületekhez és alapítványokhoz képest. A magyar nonprofit szektorra gyakorolt állami befolyás a valóságban sokkal kisebb, a szektor jóval „civilebb”, mint ahogy azt a felszíni jelenségek alapján általában gondolni szokás. Ez a „civil” jelleg azonban a hétköznapokban egészen mást jelent, mint amit a civil társadalomnak a rendszerváltás körüli vitákban divatba jött, s azóta is bizonyos áhítattal használt fogalma sugall.

4.4.1. Civil törekvések, „hétköznapi” civil társadalom A civil szervezetek döntő többsége az állampolgárok, illetve a magánszférába tartozó szervezetek kezdeményezésére, azok érdekeit követve jött létre (Nonprofit szervezetek…, 1993–2000). A szóban forgó érdekek nem feltétlenül esnek egybe a csupa nagybetűs társadalom, a köz érdekeivel, de általában olyan szükségletekhez vagy olyan társadalmi kihívásokhoz kapcsolódnak, amelyekre valamilyen formában közösségi válaszokat célszerű adni. A szervezetek létrehozásának motívumai igen sokfélék lehetnek: ƒ

A leggyakoribb valószínűleg az, amikor az emberek egyszerűen a szabadidejük eltöltése érdekében, a hozzájuk hasonló érdeklődésű, társadalmi helyzetű, kulturális hátterű partnerek társaságát keresve szerveződnek egyesületekbe.

ƒ

Hasonló a tevékenysége, de más a lélektani funkciója azoknak a csoportoknak, amelyek a különböző problémákkal (például magány, idős kor, egészségkárosodás) küzdők szabadidős együttlétének biztosítására jönnek létre.

ƒ

A közös problémák mentén szerveződő egyesületek egészen más típusát alkotják azok a szervezetek, amelyeknek nem egyszerűen a társas együttlét a célja, hanem a kölcsönös segítségnyújtás, a válságos élethelyzetbe került vagy tartósan nehéz körülmények között élő emberek (például munkanélküliek, alkoholisták, nagycsaládosok, volt állami gondozottak) közös erőfeszítése a kiútkeresésre.

ƒ

Lényegében ugyanezeknek, s a még náluk is sokkal elesettebb, már önsegítő csoportok létrehozására sem képes rászorulóknak (például hajléktalanok, szegények) az ellátására, támogatására természetesen mások is létrehozhatnak a szó klasszikus értelmében vett jótékony szervezeteket. Ezek speciális alfaját alkotják a vállalati szociális alapítványok, amelyek azonban rendszerint csak az alapító közvetlen érdekeltségi körébe tartozóknak nyújtanak támogatásokat.

145

ƒ

A kiszolgáltatottak, a segítségre szorulók vagy éppen a társadalmi diszkriminációtól szenvedők iránti elkötelezettség motívuma nem okvetlenül a jótékonyság irányába visz. Egy másik logika mentén olyan jogvédő szervezetek létrehozása is következhet belőle, amelyek az említett csoportok számára több figyelmet és kedvezőbb körülményeket követelnek. Ugyanezt a jogvédő tevékenységet, amennyiben nem nagyon elesettek, természetesen maguk az érintettek is megszervezhetik.

ƒ

Nagy számban jönnek létre olyan szervezetek is, amelyeknek nem egyes embercsoportok, hanem veszélyben levő értékek (például a kulturális örökség, műemlékek, népi hagyományok, természeti értékek) megvédése a célja.

ƒ

Gyakori cél a közrend és a közbiztonság védelme, valamint a tűz elleni védekezés és a balesetek, természeti csapások áldozatainak megmentése.

ƒ

Az állampolgárok jelentős része hajlandó közösségi cselekvésre szűkebb környezetének szépítése, a település vagy lakókörzet kommunális fejlesztése érdekében.

ƒ

Sok és sokféle érdek fűződik a gazdaság- és vállalkozásfejlesztéshez is, az ezzel foglalkozó szervezetekben a magánszemélyek és a gazdálkodó egységek egyaránt szerepet vállalnak.

ƒ

Nonprofit szervezetek létrehozására indíthatnak adott esetben a szakmai (például speciális kutatási területek művelésére, avantgarde művészeti produkciók létrehozására, oktatási módszerek, gyógyítási eljárások alkalmazására irányuló) ambíciók is.

ƒ

Nagyon gyakori, hogy elkötelezett szakemberek egyszerűen az őket alkalmazó intézmény (például gyermekotthon, múzeum, könyvkiadó) megmentése vagy finanszírozási gondjainak enyhítése érdekében hoznak létre az intézményt segítő szervezeteket.

ƒ

Ugyanez a kezdeményezés kiindulhat a szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztóktól is, ha esélyt látnak arra, hogy a támogató szervezetek közreműködésével számottevően javuljon a szolgáltatások minősége vagy választéka.

ƒ

Hasonlóan tipikus célja a nonprofit szervezetek alapításának valamilyen nagyobb beruházás (például templomépítés, műszerbeszerzés, emlékmű felállítása), vagy nagyszabású rendezvény (például fesztivál, sportesemény) tető alá hozása.

ƒ

A szakmai, gazdálkodói vagy munkavállalói érdekek érvényesítésének legkézenfekvőbb intézményes megoldása a különböző szakmai kamarák, szövetségek, gazdakörök, ipartestületek, szakszervezetek létrehozása.

146

ƒ

Alakulhatnak nonprofit szervezetek politikai és ideológiai célzattal is, akár önállóan, akár valamely párt vagy egyház holdudvarán belül, annak törekvéseit támogatva, de akár egy-egy személy hatalmi-politikai ambícióinak kielégítésére is.

ƒ

A nyugdíjas kor biztonságának megteremtésére, illetve a betegség okozta anyagi kockázat csökkentésére törekvők is választhatnak nonprofit szervezeti formát, mégpedig az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakét.

ƒ

Végül – kár lenne tagadni – a nonprofit szervezetek létrehozásának mozgatórugója néha az adókedvezményekkel való visszaélés szándéka, a rejtett profitmotívum.

A fenti felsorolás nem ad ugyan minden részletre kiterjedő képet a civil szervezetek által megtestesített szándékokról és törekvésekről, de arra talán mégis alkalmas, hogy érzékeltesse, milyen jelentős társadalmi erők és milyen változatos szükségletek állnak a szektor rendkívül gyors növekedésének hátterében. Ha nincs is nagyon sok olyan egyesületünk és alapítványunk, amely kifejezetten az állampolgári jogok érvényesítésére vagy a társadalmi haladás általános támogatására szerveződött volna, maguk az emberek polgárként és nem alattvalóként viselkednek, amikor a legkülönbözőbb célok érdekében civil szervezeteket hoznak létre. Kétségtelen, hogy ezek a szervezetek többségükben a mindennapi élet apró szükségleteihez igazodnak, s közvetlenül nem a társadalom egészét, hanem csak annak szűkebb csoportjait szolgálják. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a társadalom egészsége végső soron legalább annyira függ a hétköznapi problémák megoldásában segítséget kínáló, az aktív cselekvés és a kisebb, helyi közösségekbe való beilleszkedés lehetőségeit biztosító szervezeti hálótól, mint a makrotársadalmi intézményektől. A legkülönbözőbb célokra létrehozott civil szervezetek nagy száma azt jelzi, hogy az állampolgárok széles körének vannak saját válaszkísérletei az égető társadalmi problémákra, s ezek a válaszkísérletek gyakran öltenek intézményes formát. A magyar nonprofit szektor ebben az értelemben mindenképpen „civil”. Nagyon fontos lenne, hogy a nonprofit jelenség megítélése és a szektorral kapcsolatos kormányzati politika a továbbiakban egyre inkább a valóságnak erre a misztifikációtól mentes elemzésére épüljön.

4.4.2. A nonprofit szervezetek szolgáltató szerepe A nagy, gazdaságilag stabil, szolgáltatói szerepvállalásra alkalmas nonprofit szervezetek magyarországi aránya még ma is igen alacsony; a 2003-as adatok szerint legfeljebb 10 százalékuk rendelkezik annyi jövedelemmel, amennyi néhány alkalmazott foglalkoztatására és egy kisebb

147

épület rezsiköltségének fedezésére elegendő (Nonprofit szervezetek ..., 2003). Ez némiképp megkérdőjelezi annak az újra meg újra felbukkanó, a civil és a kormányzati oldalon egyaránt megfogalmazódó elképzelésnek a realitását, miszerint a nonprofit szektor képes lesz a nagy állami ellátó rendszerek leépítése nyomán keletkező űr betöltésére, a korábban a költségvetési intézmények által biztosított jóléti szolgáltatások jelentős részének átvállalására. Ilyen anyagi feltételek mellett kórházak, szociális otthonok vagy egyetemek működtetéséről természetesen csak akkor lehet szó, ha az állam a feladattal együtt nagyon jelentős összegeket is átad a nonprofit szervezeteknek. Ez azonban – ha nem lehetetlen is –az adott körülmények között kevéssé valószínű. Szintén a realitások jegyében le kellene számolni a nonprofit szolgáltatások magasabb hatékonyságának bizonytalan eredetű mítoszával is. A nemzetközi szakirodalomban fellelhető elemzések nem támasztják alá azt a hazai hiedelmet, ami szerint a nonprofit formában végzett szolgáltatás eleve hatékonyabb az államinál. Az eddig elvégzett, eléggé szórványos empirikus vizsgálatok igen változatos eredményeket hoztak. Ezek leginkább abban foglalhatók össze, hogy a jól működő nonprofit szervezetek által elért hatékonyság magasabb a túlbürokratizált állami intézményekénél, míg a rosszul szervezett nonprofit szolgáltatások – többek között – hatékonyság tekintetében is elmaradnak a jól működő állami szolgáltatások mögött. (Még kevesebb hatékonysági előnyt tudtak a kutatók kimutatni a nonprofit szervezetek piaci szolgáltatókkal való összehasonlításában.) Lényegében az empirikus munkák is azt bizonyították, amit a nonprofit szektor egymással vitatkozó, s ugyanakkor egymásra épülő elméletei (az állam kudarca/piac kudarca, szerződéses kapcsolatok kudarca, öntevékenység kudarca elméletek) már jóval korábban világossá tettek, hogy a nonprofit szervezeteket nem az általuk elérhető magasabb szolgáltatói hatékonyság teszi kívánatos intézményi formává. Az öntevékeny szervezetek nagy előnye az, hogy olyan szükségletekre is képesek reagálni, amelyek nem a többség, az átlagpolgár, hanem a speciális helyzetben levő társadalmi csoportok szükségletei, hogy profitmotívum híján megbízhatóbbak a piaci törvények szerint működő szolgáltatóknál, hogy az általuk nyújtott szolgáltatások innovatívabbak és emberre szabottabbak a tucatszolgáltatásoknál. Mindennek fényében nyitott kérdés, hogy az állami ellátási feladatok nonprofit szolgáltatóknak való átadása valóban a hatékonyság növekedését ígéri-e. Ennek a kérdésnek a megválaszolásához komoly empirikus vizsgálódásokra, a már ma is nonprofit formában működő szolgáltató szervezetek mélyreható kutatására lenne szükség. Az ilyen irányú kutatások éppen hogy megkezdődtek (Kinyik és Vitál, 2005).

148

Ugyanakkor

–

a

magyar

társadalom

„működőképességének”

és

a

magyar

gazdaság

versenyképességének tágabb perspektívájában gondolkodva – azt is el kell mondanunk, hogy a nonprofit szervezetek szolgáltatási teljesítményét egy jóval tágabb értelmezésben is érdemes megvizsgálni. Ebben a megközelítésben az a kisebb léptékű, a társadalom hétköznapjaihoz kötődő szolgáltatói szerep is bekerül a látókörünkbe, amelyre a nagy ellátó rendszerek reformja kapcsán aligha gondolnánk. Az állampolgárok szabadidős közösségi tevékenységei Magyarországon hagyományosan egyesületi formában szerveződnek. A sportklubok, természetjáró körök, vadász-, horgász-, galambász-, rádióamatőr stb. egyesületek nem egyszerűen összefogják a tagjaikat, hanem bizonyos (főleg infrastrukturális és információs) szolgáltatásokat is nyújtanak nekik. Ugyanezt mondhatjuk a kulturális és érdekvédelmi, s még sokkal nagyobb mértékben a szociális és egészségügyi szervezetekről is. Ezekben a csoportokban sem ritka, de a településfejlesztési, környezetvédelmi, tűzoltó- és polgárőr-egyesületekben kifejezetten az a tipikus, hogy a tagok nem egyszerűen haszonélvezői, hanem egyúttal előállítói is a szolgáltatásoknak. Az alapítványok többségének az adománygyűjtés és -osztás a főtevékenysége, de köztük is előfordulnak (főleg oktatási, tudományos, kulturális és szociális) szolgáltatásokat nyújtó szervezetek. Ezeknek a szolgáltatásoknak az értéke nehezen becsülhető, s egyúttal felbecsülhetetlen: az embereknek a társadalomba való integrálása, a közösségi kapcsolatok fejlesztése olyan funkció, amelyet semmilyen professzionális szolgáltató szervezet nem tud átvenni a nonprofit szervezetektől. Végül szót kell még ejtenünk a civil szervezetek azon kezdeményezéseiről, amelyek a szolgáltatások mennyiségi vagy minőségi bővítésére, új, innovatív szolgáltatások bevezetésére irányulnak. Mint a történeti fejezetben már említettük, ezt esetenként maguknak a szolgáltatásoknak a megindításával teszik, máskor a nyomásgyakorlás egyéb, direktebb formáit alkalmazzák. Akárhogy is, aktív politikaformálóként, a kormányzat stratégiai partnereként igyekeznek fellépni. Ebben a minőségükben a közigazgatás modernizációjának is egyre inkább elismert és megbecsült szereplőjévé válnak.

4.5. A civil társadalom szerepe a közigazgatás modernizációjában 4.5.1. Nemzetközi trendek Harminc OECD országban a civil társadalom és annak intézményei számos tekintetben meghatározó szerepet játszottak a közigazgatási modernizációban. Az OECD országokban nincs

149

egységes közigazgatási-közintézményi modell, azonban a közszféra működése rendelkezik bizonyos általános jellemzőkkel. Ezek a következők: demokrácia és állampolgárság; képviseleti elv; alkotmányosság és jogállamiság; versengő pártok és választási rendszerek; a hatalom megosztása a törvényhozás, a megvalósítás (végrehajtás) és az igazságszolgáltatás között; állandó stabil közszolgálat; szekularizáltság. Ezeket a jellemzőket az egyes OECD országok különbözőképpen kombinálják és ezért különböző formákban jelennek meg; léteznek köztársaságok és alkotmányos monarchiák, unitárius és szövetségi államok, miniszterelnöki, elnöki és közepes erősségű elnöki rendszerek. A törvényhozás lehet egykamarás vagy kétkamarás, s a Westminsteri vagy a kongresszusi elvet követhetik. A kormányzatok közigazgatási vagy közjogi alapon is működhetnek erős kormányzattal vagy erős parlamenttel. Az államfők közvetve vagy közvetlenül is választhatók. A miniszterek választhatók vagy kinevezhetők. A választási rendszerek arányos képviseleti elvet vagy az „első mindent visz” elvet is tartalmazhatnak. A hatalmi ágak megosztási módja is különbözik, s a kormányzatok különböző módon épülnek fel. Ezek a különbségek – intézményesek, kulturálisak és történelmiek – befolyásolják a közszféra szervezetét és működését. A legújabb kori történelem során az OECD országok egyharmadában nem-demokratikus kormányzatok működtek, s csak a XX. század második felében vált általánossá a kormányzat alkotmányos és demokratikus rendszere. Ez a tendencia azt eredményezte, hogy a közszférában – jelenleg is – állandó reformok zajlanak, amelyek a változó gazdasági, társadalmi, kulturális és szociális kihívásoknak igyekeznek megfelelni. Ezek lényeges elemei – korántsem teljes felsorolásban – a következők: a gazdaság globalizálódása, a hatalom eltolódása a különböző szintek között (dekoncentráció, decentralizáció, devolúció, recentralizáció), az új információs technológia elterjedése, a média erőteljes ellenőrzése, a nemzeti határok átjárhatósága, a globalizált közösségek befolyása az érdekérvényesítésre és az értékorientációra és a modern társadalmak sebezhetősége a terrorizmus által. Hogyan illeszkedett ebbe a modernizációs folyamatba a civil társadalom?

4.5.2. A civil társadalom erősödő szerepe: a „government”-től a „governance”-ig A „governance” azokat a formális és informális folyamatokat jelenti, amelyekben az OECD országok kialakítják a közintézményi döntéseket és megvalósítják az akciókat. A „governance” működési mód azt jelenti, hogy a közügyekkel olyan hálózatok foglalkoznak, amelyek közintézményekből, magánvállalkozókból és civil szervezetekből állnak. Ezeket az intézményeket 150

stratégiai partnerség kapcsolja össze a gazdasági és a társadalmi problémák megoldásában. A „governance” működési mód előfeltételei és alapjai a következők: az állampolgárok joga a tulajdonhoz, a tulajdon védelme; az egyéni szabadságjogok, beleértve a személy sérthetetlenségét; a törvény előtti egyenlőség és az egyenlő panasztételi lehetőség; részvétel a kollektív döntésekben; az állampolgári jogok és kötelességek. Ezek az értékek tartják össze az OECD országokat, de a nemzeti sajátosságok következtében ezeket az értékeket különböző módon rakják össze. A kulturális értékek között megemlítendő, hogy ƒ

az ellenőrzésen belül milyen a társadalmi és a formális ellenőrzés súlya,

ƒ

a közintézmények mennyire tartják be a törvényeket és a szabályokat,

ƒ

milyen a beállítódás azzal kapcsolatban, hogy a közszolgáltatások nyújtásában magánvállalkozásokat és civil szervezeteket alkalmaznak,

ƒ

milyen erős a szakszervezetek szerepe,

ƒ

milyen intézményes kapacitások és mechanizmusok működnek a nemzeti konszenzus elérése érdekében,

ƒ

mennyire működnek a társadalmi korporatizmus mechanizmusai, amelyek erősíthetik és kiegészíthetik a képviseleti demokráciát.

A „governance” irányba történő elmozdulás széles körben befolyásolja a hatalmi berendezkedés lényegét. Például az elszámoltathatósági sztenderdek javítása erősítheti a törvényhozás szerepét, mert jobb és hozzáférhetőbb információkat biztosít a költségvetés megvalósításáról. Amennyiben a félig autonóm ügynökségek nagyobb döntéshozatali jogosultságot kapnak, az gyengítheti a törvényhozás áttekintő képességét. A kulturális értékek rövid, közép- s hosszú távú érvénnyel egyaránt rendelkeznek. Rövid távon az alapérték a közintézmények válaszadási-reagálási képessége, amelynek központi célja az, hogy a közpolitikák megfeleljenek az állampolgárok, a különféle társadalmi csoportok igényeinek. Az állampolgárokkal rendszeresen kommunikálnak és konzultálnak, menetrendszerűen végrehajtják a szolgáltatási feladatokat. Középtávon az alapérték a közintézmények felelőssége, amelynek lényege, hogy a közintézmények a csoportérdekeket, a közérdeket érvényesítik. Minden egyes állampolgár érdekének érvényesítésére törekednek, miközben igyekeznek elkerülni a jövő generációinak megterhelését, megóvni a csoportérdekeket a gátlástalan egyéni haszonszerzéstől. Hosszú távon az alapérték a közintézmények legitimitása, amely a közbizalom építését és

151

fenntartását jelenti. Ez magában foglalja a közintézményi döntések átláthatóságát, a közintézmények tevékenységének elszámoltathatóságát, a munka- és életkörülmények biztonságát, az állampolgárok és a társadalmi csoportok emberileg méltányos tiszteletét. Ezeknek az alapértékeknek az érvényesítésében a civil társadalom az elmúlt húsz évben egyre erősödő szerepet játszott. Ezen a folyamaton belül a következő általános tendenciák emelhetők ki: ƒ

A közszféra reformjának és modernizációjának kiváltó tényezői közül kiemelkedő jelentőségűek voltak a civil társadalom különböző csoportjainak új és egyre differenciáltabb elvárásai és igényei. A civil társadalom igényei, elvárásai és követelései központi szerepet töltöttek be a közszféra modernizációjában, annak irányában és dinamikájában. A civil szféra igényei jelenleg is modernizációs hajtóerők, amelyek a közszférát állandóan intézményesített társadalmi nyomás alatt tartják.

ƒ

A civil társadalom intézményein keresztül a civil szervezetek és a nem-kormányzati szervezetek (Civil Society Organisations és Nongovernmental Organisations; CSO’s és NGO’s) nemcsak nyomást gyakoroltak a közszférára, hanem a közszféra modernizációjának alkotó részévé is váltak. Egyre sokoldalúbban és egyre több területen kapcsolódtak be a szolgáltatások nyújtásába. Rendszeresen és intézményesen részt vettek a közpolitikai programalkotásban és a döntéshozatali folyamatokban. Ezen a ponton aktív, kezdeményező szerepet is vállaltak. Egyenrangú és teljes körű partneri kapcsolatokat építettek ki a közintézményekkel, harmadik erőként megjelentek a partnerségi viszonyrendszerben a közintézmények és magánvállalkozások között (Public-Private Partnerships).

4.5.3. A civil társadalom növekvő szerepének trendjei és a közintézményi reformtrendek közötti kapcsolatok 1. A nyitott kormányzat és a civil társadalom Ez az a reformtrend, amelyhez a civil társadalom sok szállal kötődik. A nyitott kormányzat összetevőinek mindegyike (átláthatóság, hozzáférhetőség, válaszadási képesség) úgy bontakozott ki, hogy eközben az állampolgárok és a civil szervezetek , ellenőrző szerepe erősödött. Az állampolgárok és intézményeik igényelték, s növekvő mértékben rendelkezésükre bocsátották a releváns és érthető információkat a közintézmények tevékenységéről; a civil szervezetek kapacitása bővült a szolgáltatások nyújtásában és részvételük a közpolitikai döntéshozatalban.

152

Különösen erősödött a civil szervezetek ellenőrző szerepe. Több közpolitikai területen a civil szervezetek elszánt lobbystákból vagy lelkes pénzgyűjtőkből olyan magas szaktudással rendelkező szervezetekké váltak, amelyek képesek a közpolitikai stratégiák kialakításában való részvételre és a szolgáltatások nyújtásának ellenőrzésére. Ezen túlmenően hatékony társadalmi nyomást képesek gyakorolni a döntések tartalmára és időzítésére. A civil szervezetek – döntéshozó és ellenőrző – szerepét ezekben az országokban úgy tekintik, mint a demokratikus rendszer lényeges összetevőjét. Sőt, a demokrácia konszolidált működésében feltételnek tekintik a civil társadalom kapacitás bővülésének támogatását, amire speciális programokat dolgoztak ki. Példa erre Finnországban a „Civil Participation Policy Programme”. A civil szervezetek szerepe számottevő a pontos és időszerű információk igénylésében és az információk feldolgozásának modern eszköztárát sok civil szervezet alkalmazza. A civil szervezetek a közintézmények szolgáltatásainak hozzáférhetőségében meghatározó szerepet töltenek be. Az OECD országoknak több mint a felében – a civil szervezetek nyomására – „állampolgári

szerződéseket”

kötöttek

a

szolgáltatások

minőségének

és

egyenlő

hozzáférhetőségének biztosítására. Ezek a szerződések tartalmazzák a szolgáltatások számon kérhető részleteit, s ami szintén lényeges intézményesítették a megfelelő panasztételi lehetőségeket is. A civil szervezetek igényei növekvő szerepet töltenek be a közintézmények válaszadási-reagálási képességeinek erősítésében –. A közintézmények – a civil szervezetek igényeire reagálva – szélesítették a társadalmi konzultációkat és új konzultatív formákat is kifejlesztettek. Manapság sokan „posztparlamentáris demokráciáról” beszélnek, amely azt jelenti, hogy a képviseleti demokrácia részeként tartott rendszeres választásokat kiegészíti – a választások közötti időszakban – a politikai prioritások érvényesítését és a társadalmi feszültségek kezelését biztosító rendszeres társadalmi konzultációk rendszere. Ez egyébként hozzájárul a közintézmények hatékonyabb működéséhez is. Ezeket a társadalmi konzultációkat – az OECD országokban – különböző formákban intézményesítették. Svájcban például az alkotmány írja elő a rendszeres népszavazások kiírását és lebonyolítását. Más országokban – a döntésekben érdekelt csoportokkal vagy az állampolgárokkal – törvények és szabályok írják elő

a konzultációt. Egyes szektorokban – például a

környezetvédelemben – különösen növekedett a civil szervezetek szerepe.

153

Ugyanakkor a civil szervezetek számos olyan igényt is hangoztatnak, amelyeknek a közintézmények csak részben felelnek meg. Ezek az igények a következők: ƒ

teljeskörű információt igényelnek azoknak a pénzalapoknak az elköltéséről, amelyet adók és különböző térítések alapján a közintézmények összegyűjtöttek,

ƒ

olyan elszámoltathatóságot igényelnek, amelyekben a közintézmények nemcsak a mérhető dolgokról jelentenek, hanem a legfontosabb dolgokról is; amelyben a döntéshozatal előkészítési szakaszának nyilvánossága nem rontja az információk hitelességét; amelyben a közintézmények stratégiai programjaikról teljes mértékben elszámolnak,

ƒ

az információk közérthetőségét erősíteni kell, mert az információ „zuhatag” sokszor áttekinthetetlenséget eredményez,

ƒ

még mindig sok olyan információs deficit érvényesül, amely a közbizalmat gyengíti (kellemetlen adatokat nem közölnek, a hibákat nem teszik közzé, működik az öncenzúra). Ezek a tünetek a közvéleményben elégedetlenséget és cinizmust válthatnak ki. 2. A közszféra teljesítmény-színvonalának erősítése és a civil szervezetek, a teljesítményorientált költségvetés és vezetés

Ez a reformtrend – az első pillantásra – nincs olyan szoros kapcsolatban a civil szervezetek tevékenységével és igényeivel, mint a nyitott kormányzat. Valóban a kapcsolat nem olyan sokrétű, de fontos összetevőkkel rendelkezik. Nyilvánvaló, hogy a teljesítményorientált költségvetés bevezetése javította a civil szervezetek informáltsági szintjét a közintézmények tevékenységéről és akcióprogramjairól. Az input orientációról történő elmozdulás az output /outcome orientáció irányába találkozott a civil társadalom igényeivel. Különösen az outcome (társadalmi következmény) mérése és a mérési eredmények közreadása érdekli a társadalmi csoportokat. Ez a közintézmények és a civil társadalom kapcsolatát bonyolulttá teszi, mert a programok társadalmi következményei, esetleges negatív hatásai nem feltétlenül a programok menedzselési hiányosságaiból, hanem más programok hiányosságaiból vagy a körülmények kedvezőtlen alakulásából adódhatnak. A teljesítményorientált vezetés, a célok megvalósítását bemutató rendszeres jelentések szintén a civil szervezetek igényeivel harmonizálnak. A civil szervezetek különös érzékenységgel figyelik, hogy a politikusok mennyiben használják döntéseiknél a teljesítményorientált vezetésről szóló jelentéseket. Ezen a ponton nemcsak azt

154

igénylik, hogy a politikusok, a választott testületek elszámoltassák a közintézményeket, hanem azt is, hogy ezek a jelentések mennyiben képezik a választott testületek döntéseinek alapjait. Más szavakkal: a politikusok döntései a ténylegesen elért eredményeken alapulnak-e, vagy pedig szimbolikusak, vagy éppen a szavazatszerzési stratégiából vezethetők le. 3. Az elszámoltathatóság és az ellenőrzés modernizálása és a civil szervezetek Az alapvető reformtrend az ex ante ellenőrzéstől történő elmozdulás az ex post ellenőrzés irányába. Ugyanakkor új munkamegosztás alakult ki a belső és a külső ellenőrzés között. Néhány országban motivációs lépéseket tettek az ellenőrzés komplexebbé tétele irányába, túllépve a pénzügyi ellenőrzés határain a társadalmi következmények ellenőrzése felé. Új helyzet alakult ki azzal, hogy sok döntéshozatali jogosultságot delegáltak a társadalmi csoportokkal közvetlen kapcsolatban álló közintézményi szintekre. Ezek az irányok új bekapcsolódási lehetőségeket jelentettek a civil szervezetek számára. Szakértelmükkel bekapcsolódhattak a külső ellenőrzést végző állami intézmények ellenőrző tevékenységébe. Az ex post jellegű és társadalmi következményekre összpontosító ellenőrzésben nem nélkülözhető a civil szervezetek szakértelme és tapasztalata. Ugyanakkor új ellenőrzési dimenziót nyit meg a döntéshozatali jogosultságok telepítése a regionális és a helyi szintekre, valamint a közvetlen társadalmi kapcsolatokkal rendelkező közalkalmazottak (street level bureaucracy) irányába. Ebben az esetben a civil szervezetek értékes támpontokat szolgáltathatnak a belső ellenőrzés számára. A civil szervezetek bekapcsolódása az ellenőrzésbe támogathatja a külső ellenőrzést végző állami intézmények független pozícióját. Sok OECD országban az állami intézmények az ellenőrzésben a civil szervezetekkel intézményesített partneri viszonyt létesítettek. 4. A szervezeti viszonyok reformja és a civil szervezetek A közszféra szervezeti feltételeinek változása – a decentralizáció, a devolúció és a piaci struktúrák alkalmazása – a civil szervezetek számára különösen kedvező feltételeket teremtett. A közintézményi visszalépés a közszolgáltatások nyújtásából új szolgáltatási lehetőségeket biztosított a civil szervezetek számára.

155

A civil szervezetek – a közintézmények autonómiájának növekedésével – partnerségi irányban mozdultak el, különösen olyan közintézményi formákkal, mint az „indirect public administration” Németországban, a „Crown entities” Új-Zélandon, az ügynökségek Svédországban és a sok „non govermental body” az Egyesült Királyságban. A független szabályozó szervezetek megjelenése is kedvező hatást gyakorolt a civil szervezetek szolgáltató tevékenységére. Problémát jelent viszont, hogy a közigazgatási szabályozó szervezetek nehezen alkalmazzák irányítási és ellenőrzési mechanizmusaikat a civil szervezetek sajátos feltételeire. További problémát okoz az együttműködésben, hogy a közintézményi tevékenységek koordinálásában számos párhuzamosság és hiányosság fordul elő. Az is gond, hogy a közintézmények a szervezeti autonómiák kiépítésével fáziskésésbe kerültek a civil társadalom igényeihez képest. Emiatt nem mindig voltak képesek kihasználni a civil szervezetek szolgáltatási kapacitásaiban rejlő lehetőségeket. Az állampolgároknak megértési nehézséget okozott, hogy a szervezeti önállóság kibontakozása nemegyszer

értékorientációs

zavarokat

és

koherencia

gyengeségeket

eredményezett

a

közintézményi hálózatban. Az állampolgárok nagyobb fokú pontosságot és „megérthetőséget” igényeltek. 5. A piaci típusú mechanizmusok alkalmazása és a civil szervezetek A piaci típusú mechanizmusok közül a kiszervezés és a voucher-rendszer új bekapcsolódási lehetőségeket jelentett a civil szervezetek számára a közszolgáltatások nyújtásában. –. A kiszervezéseknél – a kisegítő funkciók kiszervezésénél –,a kórházak és az iskolák működtetésébe kapcsolódtak be a civil szervezetek. A szociális gondoskodásban különösen szerteágazó volt a civil szervezetek szerepvállalása. A kiszervezéses kapcsolatban – nemegyszer – nem mutatkozik meg egyértelműen az intézményi felelősség a szolgáltatások rendszerességéért és minőségéért. Ennek hátterében

sokszor

szerződéskötési

fogyatékosságok

állnak.

Komplex

feladattá

vált

a

szolgáltatásokkal kapcsolatos állampolgári panaszok intézményes és érdemi kezelése. A voucher rendszerben a szolgáltatók között – különösen a szociális gondoskodásban, valamint az oktatási és egészségügyi területen – a civil szervezetek sokrétűen kapcsolódtak be. A civil szervezetek teljesítménye a szolgáltatások minőségi versenyében jelentősen emelkedett. Problémát jelentett, hogy a szolgáltatások egy részénél a versenyfeltételeket nagyon szigorúan határozták meg, ami megnehezítette egy sokszereplős szolgáltatási hálózat kiépülését.

156

4.6. Az Európai Unió „governance” törekvései és a civil szervezetek Az utóbbi években széles körben elfogadottá vált, hogy a modern országokban fordulat megy végbe a kormányzattól az igazgatás felé (government to governance). Ezt a fordulatot jellemzi van Kersbergen és van Waarden (van Kersbergen/van Waarden, 2004). Ugyanakkor számosan rámutatnak, hogy a „governance” értelmezése körül még fellelhetők tisztázatlanságok (Benz, 2004). A „governance” vertikális és horizontális irányban egyaránt megnyilvánul. A vertikális irány az európai, a nemzeti és a nemzet alatti szinteket kapcsolja össze. A horizontális irány egy-egy szinten az igazgatást olyan többszereplős folyamatként értelmezi, amely nemcsak a közintézményeket, hanem a magánvállalkozásokat és a civil szervezeteket (lobby csoportok, közérdek érvényesítő csoportot stb.) is magába foglalja. A „governance” olyan igazgatási módot jelent, amelynek lényege az alku és a körültekintő mérlegelés. Ez vertikális irányban olyan új igazgatást jelent, amely önkormányzatiságot és rugalmas alkalmazkodóképességet biztosít a nemzeti és a nemzet alatti szinteknek anélkül, hogy rendszeres és nyílt konfliktusba kerülnének az EU hatóságok (a Miniszter Tanács, a Bizottság, az Európai Parlament) közpolitikai céljaival. A „governance” irány erősödése összefügg az Európai Unió kompetenciáinak szélesítésével. Itt figyelemreméltó eltérés mutatkozik a szabályozási politikák (regulatory policies) és az elosztási politikák (distributive policies) között. A szabályozási politikák alkufolyamatai az EU szinten nyomon követhetők. Az elosztási politikák alku és mérlegelési folyamatai viszont alulról-felfelé (bottom-up) történő közelítést igényelnek, mert itt a nemzeti és a nemzet alatti szintek is érdemleges szerepet töltenek be. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a szabályozási politikák megvalósítói a kormányzatok és a közintézmények, amíg az elosztási politikákat gyakran magánvállalkozások és civil szervezetek váltják valóra. Még olyan esetek is előfordulhatnak, amelyben az alkufolyamatok, a lobby és a döntéshozatali tevékenységek lényegileg a kormányzaton kívül történnek (governance without government). A „governance” folyamatok eredményességét kettős közelítésben mérik. Az egyik mérce a hatékonyság vagyis a „governance” output legitimációja (Scharpf, 1999), a másik mérce a társadalmi részvétel mértéke, vagyis az input legitimáció. Eredetileg a kormányzati innovációkat „top-down” közelítésben úgy tervezték, hogy a Bizottság az innovátor szerepét tölti be, a Miniszterek Tanácsa pedig a tagországok lobby-küzdőterét jelenti. A

157

gyakorlatban ez feszültségeket eredményezett. Ugyanis a Bizottság – hegeliánus közelítésben – az európai közjó legfőbb őreként identifikálta magát, amíg a Miniszterek Tanácsa arra ügyelt, hogy a tagországok nemzeti érdekeit ne áldozzák fel az Európai Uniós érdekek oltárán. A hatékonysági és eredményességi követelmények előtérbe kerülése azt váltotta ki, hogy a Bizottságot kritika érte az átláthatóság, a civil részvétel, vagyis az input legitimitás hiányosságai miatt. A Bizottság erre a kritikára úgy reagált, hogy konzultatív eljárásokat intézményesített olyan „szociális partnerekkel”, mint a szakszervezetek, a munkáltatói szövetségek, amelyek az idők folyamán privilegizált helyzetbe kerültek. Ez a problémákat nem oldotta meg, s a kritika éle nem tompult. Ezután fogalmazódott meg, hogy a „szociális dialógus” rendszerét közelíteni kellene a „civil dialógus” irányába, amely a civil szervezetek bevonását jelenti. Jelenleg viták folynak arról, hogy mi legyen a „civil dialógus” tartalma, illetve mely szervezetek vegyenek részt benne. A Bizottság, valamint a Szociális és Gazdasági Tanács – 1990-es évek vége óta – megjelent dokumentumai egyértelműen mutatják a téma növekvő fontosságát. A Bizottság 1997-ben „Promoting the Role of Voluntary Organisations and Foundations in Europe” (COM/97/0241) című dokumentumában hangsúlyozta az önkéntes szervezetek gazdasági és szociális fontosságát. Az önkéntes szervezeteket a demokratikus társadalmak fontos összetevőjének tartotta és az EU integrációban perspektivikus funkciójú szervezetekként határozta meg. A Gazdasági és Szociális Tanács (EESC) 1999-ben „The Role and Contribution of Civil Society Organisations in the Building of Europe” (OJ C329, 17,11,1999) című anyagaiban bevezette a szervezett civil társadalom („organised civil society) vagy a civil társadalom szervezetei („organisations of the civil society) fogalmát az EU közbeszédbe. Az EESC dokumentum a civil társadalmat úgy értelmezte, hogy az „olyan szervezeti struktúrák összessége, amelyek tagjainak célja és felelőssége az általános érdek érvényesítése, s amelyek közvetítő szerepet töltenek be a közintézmények és az állampolgárok között” (EESC 1999 A Bizottság 2000-es vitaanyaga (The Commission and Non-Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership; COM/2000/11final) már foglalkozott a civil szervezetek multifunkcionális szerepével, megkülönböztetve „az operatív NGO-kat, amelyek szolgáltatásokat nyújtanak (például a szociális gondoskodásban), a képviseleti (advocacy) NGO-któl, amelyek a közvéleményt és a közintézmények politikáját befolyásolják (European Commission 2000). Ez az anyag – Fritz Scharpf (1999) felfogásával összhangban – utal arra, hogy a civil szervezetek hozzájárulhatnak az európai demokráciák input és output jellegű legitimációjához. A civil szervezetek hozzájárulását említik a részvételi demokráciához („participatory democracy”), az 158

érdekek képviseletéhez – speciális csoportok és ügyek esetében – („interest representation of specific groups and specific issues”), a közpolitika folyamatához, a project menedzsmenthez és az európai integrációhoz. A Bizottság 2001-es „White Paper on European Governance” (COM/2001/428final) című dokumentuma különösen hangsúlyozta a civil szervezetek szerepét az EU szintű intézmények és az állampolgárok közötti kommunikációban. A dokumentum hangsúlyozza, hogy a civil szervezetek „strukturált csatornát” biztosítanak a „visszajelzésre, a kritikákra és az ellenvélemények hangoztatására” annak érdekében, hogy a demokráciát erősítsék nemzeti szinten. Végül a Bizottság 2002-es dokumentuma (Towards a Reinforced Culture of Consultation and Dialogue–General Principles and Minimum Standards for Consultation or Interested Parties; COM/2002/704final) kifejtette, hogy miben látja a civil szervezetek szerepét az EU többszintű igazgatási rendszereinek (multi-level governance arrangements) kibontakozásában. A dokumentum olyan civil dialógust (civil dialogue) tart szükségesnek, amelyben elsődlegesen azok a civil szervezetek jogosultak részt venni, „amelyek a Közösség szintjén állandóan működnek, amelyek felhatalmazással rendelkeznek EU szintű képviseletre és tevékenységre, amelyeknek tagszervezetei vannak a legtöbb EU tagországban, és amelyek biztosítják a hozzáférhetőséget a tagság szakértelméhez” (COM 2002). Vagyis a Bizottság elsődlegesen az ún. „Euro-Fed”-ket veszi figyelembe, amelyek a nemzeti szövetségek EU szintű ernyőszervezetei, s feltételezi, hogy az EuroFed-ek képesek a nemzeti vagy a nemzetek alatti szakértelmet összegezni és közvetíteni, vagyis érdemi fórumokat alkotnak a dialógusok és tanácskozások számára. Brüsszel elismeri ezen ernyőszervezetek lobby-funkcióját. Ez a konstrukció azonban teljesen nélkülözi a civil szervezetek társadalmi tőke jellegű megközelítését. A Bizottság anyaga egyáltalán nem tartalmaz semmiféle orientációt arra vonatkozóan, hogyan szervezzék a kommunikációt a brüsszeli bázisú Euro-Fed-ek és a nemzeti szintű tagszervezetek között. Így a többszintű igazgatási rendszer vertikális dimenziója egyelőre széttöredezett.

4.6.1. Hogyan erősíthető a civil társadalom? Az nyilvánvaló, hogyan nem erősíthető. Nem megfelelő módszer az, ha az állam a civil társadalmat – mintegy kívülről – mesterségesen próbálja erősíteni. A következmény ilyenkor még az esetleges – ritkán meglevő – jószándék ellenére is mindig siralmas: a karakter nélküli, erodált értékrendek alapján élő társadalmi csoportok nem autonóm érdekeket érvényesítő civil társadalommá fejlődnek,

159

hanem kliensek csoportjává, amelyek az állam „jóakaratától”, anyagi és politikai támogatásától függnek, s ezt igénylik is. Ez a „panem et circenses” állapota. A civil társadalom kifejlődése csak a társadalmi csoportok belső motivációjára alapozható, csak belülről vezérelt lehet. Az állam szerepe szintén fontos: olyan jogi és intézményi kereteket kell biztosítania, amelyek nem korlátozzák a társadalmi csoportok különböző intézmények alapítására és működtetésére irányuló kezdeményezéseit, hanem ösztönzik. Csak az a civil társadalom fejlődőképes, amely proaktív, feltételeket igénylő és kezdeményező. Ha ez a belső motiváció hiányzik, ha nincs egy autonóm ethosz, akkor nem fejlődik ki civil társadalom sem. A civil társadalom kifejlődésének fontos összetevője a szolidaritáson, a szubszidiaritáson alapuló magatartási formák elsajátítása. Ezt csak akkor lehet elősegíteni, ha ez a politikai döntésekbe és akciókba történő gyakorlati bevonáson keresztül történik. Sőt! A bevonás itt nem elég. Az állam, a közintézmények és a civil szervezetek között olyan kapcsolat szükséges, amelyben a bevonás teljes körű. Azaz a döntésekbe való érdemi beleszólástól a szolgáltatások nyújtásában való részvételig terjed. A teljes körű bevonás a civil társadalom ”meghatalmazását” jelenti. Ehhez kapcsolódhat – támogató jelleggel – a civil szervezetek alakításának állami vagy külső, nemzetközi kezdeményezése, olyan projektek kidolgozása és megvalósítása, amelyekben orientálnak a civil társadalom értékrendjére, ismertetik és megértetik azt, valamint szervezetalapítási és -működtetési technikákat tanítanak. Ezek az ismertető, megértető és alkalmazási készségeket fejlesztő tevékenységek azonban sterilek maradnak, tartós változások eredményezésére képtelenek, ha nincs civil társadalmi meghatalmazás a gyakorlatban. E nélkül a meghatalmazás nélkül az oktatási–nevelési folyamat csak „elektromos hokihoz” vagy „asztali focihoz” hasonlít, ahol az elsajátított készségeket igazi pályán nem tudják alkalmazni. Sőt! Igazi pálya nélkül ezek a készségek értelmüket vesztik. Ugyanis a mesterséges környezetben begyakorolt alkalmazás a valóságos környezetben eredménytelennek bizonyul, ami frusztrációt, kiábrándultságot és csalódottságot vált ki. Mindez nemzetközi és nemzeti szinten, az Európai Unióban és annak tagországaiban egyaránt érvényes.

4.6.2. A civil szervezetek helyzete az Európai Unióban A civil szervezetek növekvő szerepe az Európai Unióban – az utóbbi időben – közhelyszerűen hangoztatott tudományos tétel (Salamon et al, 1999/b; Priller-Zimmer 2001; Rauschenbach et al,

160

1995; Evers–Olk, 1996). A helyzet átfogó, ugyanakkor lényegi összefüggéseket tartalmazó jellemzése Helmut K. Anheier nevéhez fűződik, aki öt alapvető tételt állított fel (Helmut K. Anheier, 2005/b). Az 1. tétel a harmadik szektor növekvő fontossága, melynek hátterében a következő tényezőket jelöli meg: ƒ

a szociális szolgáltatások iránti növekvő kereslet,

ƒ

alapvető változások a társadalmi struktúrában, – ezen belül – egy erősebb középosztály és változó demográfiai összetétel,

ƒ

az állam szerepének megváltozása,

ƒ

az egyházak és más vallásfelekezeti alapon nyugvó szervezetek szerepe.

Véleménye szerint a harmadik szektor azokban az országokban növekedett a legdinamikusabban, amelyek partnerségi viszonyt építettek ki a közintézmények és a harmadik szektor között (Salamon – Anheier, 1998). Az egyes országok különböző formákban fejlesztették ki a partnerségi viszonyokat. Németországban a szubszidiaritás elve alapján (Sachsse, 1994); Hollandiában a „verzuilling” rendszerében (Dekker, 2001); az Egyesült Államokban a harmadik párti kormányzat elmélete alapján (Salamon, 1995); és a Compact elve alapján az Egyesült Királyságban (Deakin, 2000). Ez lényegében azt jelentette, hogy a civil szervezetek – kormányzati alapokkal gazdálkodva és szerződéses keretekben – szolgáltató tevékenységet végeztek. A szolgáltató tevékenység kibontakozását – általános háttértendenciaként – kedvezően befolyásolta a szolgáltatás szerepének növekedése a gazdaságban. Ehhez kapcsolódott az állam szolgáltató szerepének csökkenése, amely gazdasági, politikai és szociális lehetőségeket nyitott meg a harmadik szektor számára. Ezeket a lehetőségeket nemcsak a hagyományos civil szervezetek használták ki, hanem – ebben az emelkedő szolgáltatási hullámban – új típusú civil szervezetek is létrejöttek. Példa erre az új kölcsönösség (mutualism) az Egyesült Királyságban (Yeo, 2001) vagy a szociális szövetkezetek létrejötte Olaszországban (Barbetta, 1997). Általános tendenciaként az EU országokban olyan új jogi-tulajdoni struktúrák alakultak, amelyek kombinálták a jótékony és a profitérdekelt (for-profit) tevékenységeket, valamint a fizetett és az önkéntes munkát. Ugyanakkor a civil szervezetek öntevékeny jellege is erősödött a középosztályok súlyának növekedése és az értékorientációs eltolódások miatt. 161

Az új szolgáltatási szükségletekkel összefüggésben szintén nőtt a civil szervezetek azerepe, jelentősége. Ennek oka, hogy ezek a nem állami és nem piaci szerveződések különösen alkalmasak az innovációra és a kísérletezésre, mert szervezetileg változatosak, s az új megoldások keresése közben nagyobb kockázatot tudnak vállalni. Náluk ugyanis az esetleges kudarcok nem járnak olyan szavazatvesztéssel, illetve piaci következményekkel, mint amilyenek a közintézmények vagy a magánvállalkozások esetében valószínűsíthetők. A 2. tétel szerint a harmadik szektorban messzemenő változások mentek végbe, amelyek annak összetételét és finanszírozási struktúráját egyaránt érintik. Ennek hosszú távú hatásai még a szektor bizonyos részeinek életképességét is veszélyeztethetik. A harmadik szektor növekedésének fontos forrása volt – hosszú távon – az ipari társadalom átmenete a poszt-indusztriális társadalomba. Ezt a növekedést erőteljesen állami forrásokból finanszírozták. Néhány civil szervezet rendkívül megnövekedett. Így vált például Németországban a Caritas, a katolikus jóléti szervezet a legnagyobb magánfoglalkoztatóvá – 350 ezernél több alkalmazottal. Hasonló folyamatok zajlottak Olaszországban és Hollandiában, vagy éppen Franciaországban is, ahol a „Secours populaires” nőtt kiemelkedően nagy szervezetté. A kormányzati támogatás növekedése különösen ott (például az Egyesült Királyságban) volt nagyon dinamikus, ahol a korábban viszonylag alacsony volt az állami támogatottság. Azokban az országokban – mint például Németországban és Franciaországban –, amelyekben a jelentős állami támogatás már régóta hagyománynak számított, a dinamikus növekedés elmaradt, sőt bizonyos csökkenés is bekövetkezett. A kormányzati támogatás csökkenése gyakran együtt jár a szolgáltatási díjak és a félig-meddig piaci jellegű ellentételezések szerepének növekedésével. Ez a fejlődési trend a civil szervezetek sok formájánál érzékelhető: eredetileg nonprofit szervezetként jönnek létre, de a későbbiekben alkalmazkodnak a keresleti-kínálati viszonyok változásaihoz, hosszabb távon is fenntartható bevételi struktúrát alakítanak ki és vezetési-irányítási rendszerüket is hozzáigazítják a változó környezeti igényekhez. Ez elmozdulást jelent a hagyományos nonprofit szervezeti formától, s a forprofit mozzanatokat is bekapcsolja a szervezetek működésébe. Ezt a tendenciát erősítették a szociális és az egészségügyi szolgáltatásokban bekövetkezett változások is. Évtizedekkel ezelőtt a szociális- és egészségügyi politika – lényegében – a tagországok kompetenciájába tartozott az eredeti Római Egyezmény szerint. A Maastrichti és az Amsterdami

Egyezmények

lényeges

változtatásokat

162

eredményeztek,

aminek

nyomán

a

kompetenciák megoszlottak az EU különböző közpolitikai szereplői között. Megkezdődött a szociális szolgáltatások és a szociális biztonsági rendszerek „europaizációja”. Ez egyrészt azt jelentette, hogy a szubszidiaritás elve európai szintre emelkedett, másrészt a szolgáltatások megvalósításában növekedett a piaci szemlélet szerepe. Probléma, hogy a szubszidiaritás a szolgáltatások nyújtására vonatkozik, de nem egységesíti a szociálpolitikai és egészségpolitikai célokat. Így ezeken a területeken a közpolitikaalkotás meglehetősen heterogén és fragmentált. Másrészt az Amsterdami Egyezmény megnövelte az EU szint szerepét. Ugyanakkor problémát jelentett, hogy a nemzetállamok felelősségét gyorsabban építették le, mint ahogy az EU szint erősítése megtörtént. Így közpolitikai döntéshozatali vákuum keletkezett. Harmadrészt az állampolgárok és a munkaerő növekvő mobilitása miatt a szolgáltatásokat egyre inkább határokon túlnyúló módon igényelték. Az Európai Bíróság néhány ítélete is segítette, hogy a nemzeti

szolgáltatási

rendszerek

nyitottabbá

váltak.

Ez

természetesen

megnövelte

a

versenykövetelmények szerepét mind a szociális, mind az egészségügyi szolgáltatásokban. A 3. tétel a harmadik szektor modernizálásának és regenerációjának követelménye. Mint a korábbiakban már említettük, Európában a harmadik szektor különféle modelljei alakultak ki: ƒ

A francia modell, az „économie sociale” a gazdasági aspektusokat, a kölcsönösséget és a közösségi gazdasági megoldásokat hangsúlyozza (Archambault, 1996).

ƒ

Olaszországban az egyesületeket a helyi szinteken az állami és az egyházi hatalom ellensúlyának tekintik (Barbetta, 1997).

ƒ

Németországban

a

szubszidiaritás

hagyománya

érvényesül,

amely

a

szociális

szolgáltatásokban átfogó keretfeltételeket biztosít az állam és a harmadik szektor számára (Anheier – Seibel, 2001; Zimmer, 2001). ƒ

A svéd modell a demokratikus tagsági szervezetek hálózata, amelyek működését társadalmi mozgalmak alapozzák meg, s amelyek követeléseit az állam felkarolja, és a szociális törvényhozásban fejezi ki (Lundstrom – Wijkstrom, 1997).

ƒ

A brit jóléti rendszer pragmatikus egyveleg (patchwork): egyfelől egy centralizált egészségügyi rendszerből, másfelől decentralizált, többnyire magánrendszerű jótékonysági szervezetekből áll, amelyek a szociális szolgáltatások biztosításában játszanak komoly szerepet (Kendall – Knapp, 1996).

163

Ezeknek a modelleknek közös vonása, hogy a XX. század első felében az ipari országokban keletkeztek. Olyan időben fejlődtek ki, amikor a posztindusztriális gazdaság még nem létezett, de a munkásosztály létszáma radikálisan lecsökkent, a középosztály befolyása növekedett. Ezek a hagyományos modellek az új szükségleteknek ma már csak korlátozottan felelnek meg. Franciaországban például olyan törvények vannak érvényben, amelyek a magán nonprofit tevékenységeket, különösen az alapítványok teljes körű tevékenységét korlátozzák. A francia állam nehezen fogadja el, hogy a közjó érvényesülését magánjótékonysági szervezetek szolgálják, ragaszkodik ahhoz a XIX. századi felfogáshoz, amely szerint az állam a közjó legtisztább kifejezése. Németországban a szociális szervezetek nagy, átfogó hálózatát – a XIX. századi közjogi szemlélet érvényesítésével – ideális szervezetnek tekintik. A szociális szervezetek a szolgáltatási verseny csökkentésében érdekeltek, így akarnak kitüntetett helyzetet biztosítani maguknak az állami erőforrásokhoz történő hozzáférésben. Az Egyesült Királyságban a helyi önkormányzatok krónikus gyengeségei kombinálódnak a kormányzat központosított finanszírozási törekvéseivel. Ez a helyi szinteken nehezíti a hatékony és az eredményes szolgáltatások kifejlesztését. Az uniós szintű szabályozás lehetőséget biztosít mindezen hagyományos korlátok kikerülésére: ƒ

Franciaországban a harmadik szektor elkerülheti a korlátozó nemzeti szintű jogi szabályozást, ha Brüsszelben regisztrálja magát mint európai intézményt.

ƒ

A német nonprofit szervezeteket antimonopolista törekvések támadják. A „Monopoly Commission” például kritikai értékelést adott közre a hagyományos jóléti szervezetekről.

ƒ

A brit harmadik szektor az EU szintet kiegészítő finanszírozási forrásnak tekinti. Emellett az EU befolyásától remélik a túlzott központi befolyás ellensúlyozását.

A 4. tétel, hogy a harmadik szektor fejlődése megalapozhatja egy európai civil társadalom felerősödését. Jelenleg a piaci erők és az államok EU szintű szervezettsége lényegesen meghaladja a civil szervezetek EU szintű szervezettségét. A civil szervezetek nemzetközi szerveződésének ismert példái a Green Peace, az Amnesty International, a Vörös Kereszt. Emellett az EU szintet erősítik a kulturális szervezetek nemzetközi együttműködése, a különböző közös egyetemi programok. A civil szervezetek nemzetközi 164

megjelenítéséhez járulnak hozzá a testvérvárosi kapcsolatok és a különböző kulturális- és sportkezdeményezések. A civil szervezetek erősödése sajátos keretfeltételek és kihívások közegében megy végbe. A keretfeltételek közé tartozik a privatizáció, a közintézményi menedzsment-reformok, az egészségügyi, az oktatási és a szociális szolgáltatások nyújtásának megújítási szükséglete. A kihívások közé tartozik, hogy a civil szervezetek sokféle követelésseel néznek szembe, ugyanakkor a kormányzati támogatások csökkennek. A legnagyobb kihívás, hogy ilyen körülmények között képes-e a harmadik szektor kitölteni azt az űrt, amely a kormányzati szolgáltatás visszavonulásának következménye. Ez a négy alapvető szféra – háztartási/családi, üzleti, kormányzati és civil szervezeti – közötti munkamegosztásnak a közjó érvényesítése érdekében történő újragondolását igényli. Nyilvánvaló, hogy vannak jellegzetes kormányzati és piaci funkciók. Azonban a két szélsőség között szolgáltatási tevékenységek egész sora húzódik meg, amelyek quasi-magán vagy quasiállami jellegűek. A kihívásra adott válasz egyik lényeges összetevője, hogy a civil szervezeteknek nagyobb változatosságot kell kifejleszteni. Egyes szervezeteknek – jellegükben – közeledni kell a közintézményekhez, másoknak a magánvállalkozásokhoz. Más szervezetek megtarthatják hagyományos nonprofit jellegüket. A másik lényeges összetevő, hogy képesek-e a szolgáltató intézmények olyan hálózatokat kifejleszteni, amelyekben a közintézmények, a magánvállalkozások és a civil szervezetek közötti éles határvonalak elmosódnak. A harmadik lényeges összetevő, hogy a civil szervezetek képesek-e új formák kifejlesztésére, új kombinációkkal és a funkciók újragondolásával. Az újfajta kombinációk lényegében az üzleti módszerek – bench-marking, franchise rendszer stb. – alkalmazását jelentik a civil szervezetekben. A funkciók újragondolása pedig magában foglalja a profitorientált szervezetek benyomulását olyan területekre, amelyekben korábban kizárólag nonprofit szervezetek tevékenykedtek. Az 5. tétel azt hangsúlyozza, hogy a harmadik szektor mennyiségi növekedése és az új, változatos formák jogi innovációkat is igényelnek. Újfajta jogi szabályozás szükséges a három alapvető szféra közötti határvonalak elmosódása következtében. A magánjog és a társasági jog megújítása szükséges a heterogén típusú szervezeteket magukba foglaló hálózatok megjelenése miatt.

165

Jogi innováció szükséges a változó igényekhez történő rugalmas alkalmazkodó képesség jogszerű formái kifejlesztése miatt is.

4.7. Előzetes megfontolások és javaslatok a magyar civil szervezetek reformjához 1. A problémakör megközelítésénél célszerű Jeremy Rifkin szemléleti kiindulópontját követni, amelyet 1999-ben a Strasbourgi Parlamentben tartott előadásában ismertetett, az NGO (Non Governmental Organisations) konferencián. Eszerint a három fő szereplő – a piac, az állam és a társadalmi közösségek – között a társadalmi közösségek az elsődlegesek. Az emberek a civilizációs fejlődés kezdetén közösségekbe szerveződtek, amelyek reciprocitáson és társadalmi bizalmon alapultak. Ehhez képest a piaci viszonyok másodlagosak. Piaci kapcsolatokat csak akkor alapítanak és működtetnek eredményesen, ha a társadalmi közösségek közötti bizalom a piac, a kereskedés rendezettségét megalapozza. Ezt nem vették figyelembe azok az amerikai és nyugat-európai üzletemberek, akik a Szovjetunió összeomlása után siettek üzleteket kötni a régióban. Üzleti kudarcok egész sora következett be, mert nem volt elegendő szintű társadalmi bizalom – néha társadalmi tőke –, amely garantálta volna a rendezett kereskedelmet. Kérdés: mi a jelenlegi helyzet Magyarországon? Milyen szintű a társadalmi bizalom? Mi az elsődleges fejlesztési cél? Ki lehet-e fejleszteni nyugati típusú piacgazdaságot a társadalmi közösségek közötti bizalom megfelelő szintje nélkül? Úgy tűnik, hogy Nyugaton a civil szervezetek szerepe meghatározó olyan társadalmi bázis kialakításában, amely a piacgazdaság rendezett működését megalapozza. E nélkül is létrehozható piacgazdaság, de az nem nyugati típusú lesz, hanem levantei típusú. A társadalmi bizalom kialakulásában kulcsszerepet játszanak a társadalom integratív típusú intézményei (civil szervezetek, egyházak és szekuláris intézmények, baráti társaságok, sportegyesületek, művészi csoportok, kulturális intézmények). Ahol a civil szervezetek erősek, ott a piacgazdaság is erős; ahol gyengék, ott a piacgazdaság kevésbé sikeres. Kritikailag végiggondolandó két egymással ellentétes tézis igazságtartalma. Helytálló-e az a neoliberális, neokonzervatív és libertáriánus tézis, ami szerint az egészséges gazdaságok alapozzák meg az életerős társadalmi közösségeket –, avagy a tézis ellenkezője az igaz, hogy csak erős közösségek társadalmi, bizalmi kapcsolatainak bázisán fejlődhet ki egészséges gazdaság.

166

Úgy tűnik, hogy a kultúra és a gazdaság közötti kapcsolatok természetét már a Világbank és a hozzá hasonló intézmények is kezdik megérteni, amelyek pedig évtizedeken keresztül abból az előfeltevésből kiindulva finanszíroztak gazdaságfejlesztési projekteket a fejlődő országokban, hogy erős gazdaságot kialakítva támogatják a társadalmi fejlődést. Az évek során – sok-sok kudarc után – megváltoztatták fejlesztési prioritásaikat és egyre inkább a társadalmi fejlődési projekteket támogatják, mert megértették, hogy csak erős közösségek, életerős kultúrák lehetnek a gazdasági fejlődés előfeltételei. 2. A modern országokban a civil szervezetek (a harmadik szektor) az egész társadalmat átfogják. Jelen vannak a szociális gondoskodás, az egészségügy, az oktatás, a kutatás, a művészetek területén, a baráti és a közösségi életben, az egyházakban, a környezetvédelem területén és a személyiség jogainak védelmében. Hasonló szinten befolyásolják az állampolgárok életét, mint a piaci és a közintézmények. Kérdés: Milyen a civil szervezetek hatása a mai Magyarországon? Mennyiben hasonlítható össze a civil szervezetek hatása a közintézmények és a piaci intézmények hatásával? 3. A civil szervezetek szerepének növekedése a munkahelyek ezreinek létesítésével jár együtt. Ez a munkahelyteremtés különösen fontos integrációs lehetőségeket kínál egyes rászoruló társadalmi csoportok (például tartós munkanélküliek, egészségkárosodottak) és a helyi közösségek számára. A civil szervezetek működése – munkáltatói szerepkörükben is – a személyes kapcsolatokon nyugszik, ami legalább részben ellensúlyozhatja a globális piaci erők személytelen jellegét. Ezáltal csökkenti a leszakadás és a marginalizálódás, kirekesztődés veszélyeit, hozzájárul a társadalmi tőke bővüléséhez. Kérdés: Mennyiben releváns ez a tapasztalat a jelenlegi Magyarországon? Szükségszerű-e a civil szervezetek foglalkoztatási szerepének növelése? Milyen eszközökkel lehetne egy ilyen folyamatot előmozdítani? Milyen hatással lenne mindez a versenyképesség alakulására? 4. A politikusok a társadalmat az eddigiekben – hagyományosan – bipolárisan szemlélték: a piacot és a kormányzatot helyezték a két pólusra. Ez a szemlélet ma – a modern világban – már érvényét vesztette. A társadalom olyan háromlábú asztalhoz hasonlítható, amelynek lábait a piaci, az állami és a civil szféra alkotja. Az első tényező hozza létre a piaci tőkét, a második a közjavakat és a szolgáltatásokat, a harmadik a társadalmi tőkét. A hagyományos sémákban a politikai viták középpontjában a piaci erők és a kormányzat közötti egyensúly megteremtése állt. Jelenleg új keretfeltétel formálódik, így a politikai viták

167

középpontjában az áll, hogyan teremthető meg az összhang – a társadalmi szerződés keretében – a társadalom által létrehozott háromféle tőke, a piaci, a közjavak és szolgáltatások, valamint a társadalmi tőke között. Kérdés: Mennyiben reális ennek a fordulatnak a lehetősége a mai Magyarországon? Mennyiben reális az a veszély, amely Ronald Reagan elnöksége alatt valósággá váltt, amikor a hatalomra került politikusok hangzatos jelszavakat skandálva támogatták a civil szervezeteket azért, hogy elfedjék a szabad piac erősítését célzó törekvéseiket? Mennyiben reális az a lehetőség, hogy a civil szervezetek a piaci erők és a kormányzatok egyenlő jogú partnerévé váljanak? Milyen erős erre a magyar társadalom igénye, mennyire fogadókész a kormányzat, illetve a magánszféra? Mennyiben elfogadott, hogy az új információs társadalom kihívásának csak erős civil szervezetekkel működő társadalom képes megfelelni? 5. A társadalomközpontú közelítések – a kilencvenes évektől fogva – növekvő szerepet töltenek be a modern közpolitikában. Az 1970-es évek államközpontú közelítései kimentek a divatból. A washingtoni konszenzus, amely a piaci erőket helyezte a közpolitikai közelítés középpontjába, megbukott, kudarcot vallott, ezzel együtt leáldozott a neoliberalizmus fénykora és a „turbokapitalizmus” idealizálása. Ebben a helyzetben a munkanélküliség magas arányára, a növekvő szociális egyenlőtlenségre és a jóléti állam diszfunkcióira, amelyeket az állami és a piaci kudarcok kombinációja okozott, egyetlen szemléleti közelítés tűnt megfelelő kivezető útnak. Ez a társadalomközpontú közelítés, amely három lényeges összetevő, a civil társadalom, a társadalmi tőke és a harmadik szektor (civil szervezetek) fontosságának felismerésén alapult. Ez az új közelítés nem nagy átfogó elméletként jelent meg, hanem célokhoz kötődően irányította rá a figyelmet a civil társadalom innovatív kapacitására és a társadalmi aktivitások fontosságára. Az Európai Unióban a hivatalos felfogás összekapcsolja a civil társadalmat és a harmadik szektort,és mint „szervezett civil társadalmat” határozza meg. Egyre inkább teret hódít az a felismerés, hogy hosszú távon a civil társadalom erősödése lehet az európai integráció elmélyítésének kulcsa, mert ez tudja igazán összekapcsolni az Európai Unió közpolitikáját az állampolgárokkal. Kérdés: A mai Magyarországon mennyire érvényes a gazdasági és társadalmi problémák megoldásának és a civil társadalom erősödésének összekapcsolása? Mennyiben érzékelhető egy olyan trend, amely az EU kompatibilitás egyik lényeges összetevőjének tekinti a harmadik szektor „mint szervezett civil társadalom” erősödését? 168

Az itt feltett kérdésekre keressük majd a választ kutatásunk második szakaszában, amikor – a jelen tanulmányban áttekintett elméleti megközelítésekre alapozva – áttekintjük a témánk szempontjából releváns hazai tudományos elemzéseket, elvégezzük a rendelkezésre álló empirikus adatok másodelemzését. Ezen eredmények birtokában térünk majd vissza a kutatási tervünkben megfogalmazott hipotézisekhez, s teszteljük azok helytálló voltát.

169

170

5. Czakó Erzsébet: A közszféra hozzájárulása a gazdasági versenyképességhez Bevezető Témánkat indokolt három egymáshoz kapcsolódó területre bontani (lásd 8. sz. ábra). Az első terület a közszféra vállalati kapcsolatait a közszféra oldaláról foglalja magába, arra összpontosítva, miképpen járulhat hozzá a közszféra a vállalatok versenyképességének elősegítéséhez. A második a vállalati nézőpontból indul ki: az eltérő jellemzőkkel rendelkező vállalatcsoportoknak milyen elvárásaik lehetnek saját versenyképességük előmozdítása érdekében a közszférával szemben? A harmadik terület az előző két terület eredményeire építve foglalkozik azzal a jogszabályi és szolgáltatási keretrendszerrel, amely a vállalati versenyképességre hat. E tanulmány az első és a harmadik területtel foglakozik, azaz a közszféra szerepét állítjuk itt középpontba 8. sz. ábra A kutatás területei

A közszféra versenyképességet előmozdító kezdeményezései 1. 3. A versenyképesség intézményi és szolgáltatási rendszere 2. Különböző vállalatcsoportok versenyképességét elsegítő feltételek

A 2007-2013-ra vonatkozó EU költségvetés és az ezt alátámasztó EU elvek és elvárások a tagországokkal szemben a növekedést és a foglalkoztatást jelölik meg prioritásként, általános elvárás pedig a gazdaság versenyképességének javítása. Az elvárások címzettje a kormányzat (EC2005/a). A közszférán keresztüli megvalósítás részleteire kevés, a tapasztalatokat bemutató és rendszerező nemzetközi és hazai tanulmányt, ismertetést találunk. E tanulmány célja az is, hogy az áttekintések következtetéseit összevessük a kutatási koncepcióban (Chikán et. al, 2006) azonosított területekkel, s választ kínáljunk arra, hogy milyen új elveket, megközelítéseket és megoldásokat lehet megfogalmazni a hazai közszférának a vállalati versenyképesség előmozdítására.

171

A tanulmány kiindulási kérdése tehát az, hogy a nemzetgazdasági versenyképesség előmozdítása végett milyen, a vállalati versenyképességet előmozdító, kormányzatoknak címzett ajánlásokat fogalmaznak meg nemzetközi szervezetek, különösen két mértékadó, az OECD és az Európai Unió. Ezek az ajánlások a közszféra és a vállalatok kapcsolatait érintik, s a „legjobb nemzetközi gyakorlat” példái alapján helyenként megoldási ötletekkel is élnek, amit kiemelkedő nemzetgazdasági teljesítmények példáival (best practice) és tudományos vizsgálatok eredményeivel támasztanak alá. Mindenekelőtt összegezzük a közös elemeket a versenyképesség nemzetgazdasági értelmezésében és kezelésében. Ezek az elemek és részben logikai kapcsolódásaik, jelentik mindkét dokumentum alapdimenzióit (lásd 9. sz. ábra): ƒ

A versenyképesség nemzetgazdasági szinten gazdasági teljesítőképességet jelent nemzetközi összehasonlításban.

ƒ

Egy nemzetgazdaság makrogazdasági szintű teljesítményét a GDP és a foglalkoztatottság együttesen, átfogó módon fejezi ki.

ƒ

A GDP epicentrumának a termelékenység tekinthető, aminek javulása a GDP növekedési ütemét alapvetően meghatározza.

ƒ

A gazdaságpolitika hagyományos területei (például így a monetáris és fiskális politika) hivatottak biztosítani azt a stabil és kiszámítható makrogazdasági környezetet, ami a gazdasági növekedés alapját jelenti.

ƒ

A termelékenység növekedésének előmozdítására – alapul véve és túllépve a piaci kényszereken – a hagyományos gazdaságpolitikai eszközök nem alkalmasak. Olyan eszközökre van szükség, amelyek a vállalatok működési környezetét átfogóan befolyásolják annak érdekében, hogy a vállalati szféra teljesítménye növekedhessen.

ƒ

A vállalatok működési környezetének számos területe azonosított. E területeken a horizontális közpolitikák megfogalmazása és megvalósítása, ezek részeként pedig a közszféra által nyújtott szolgáltatások járulhatnak hozzá a vállalatok, végső soron a nemzetgazdaság teljesítményének növeléséhez.

A tanulmány a versenyképesség utolsó két eleme körül forog: mely területeken és hogyan tud a közszféra hozzájárulni a vállalatok versenyképességének növeléséhez. Ennek megvalósításához adnak bizonyos alapot az OECD 2005-ben a mikroszintű politikákra vonatkozó kutatási

172

eredményeit és az EU Benchmarking Enterprise Policy öt éven keresztül rendszeresen publikált felmérései. 9. sz.ábra A versenyképesség összetevői és kapcsolódásaik

M A K R O S Z IN T

ÉLETSZÍNVONAL, JÓLÉT

Gazdaságpolitika hagyományos területei

GDP és foglalkoztatottság alakulása

Termelékenység

M IK R O S Z IN T

Vállalatok és vállalkozások

Új közpolitikai területek és eszközök

5.1. Nemzetközi ajánlások és összehasonlítások A versenyképesség nemzetgazdasági szintű értelmezése és makro-szintű kezelése a 2000-es években nyert jogosultságot a fejlett gazdaságokban. Ennek egyik, a magyar gazdaságpolitika és közigazgatás szempontjából befolyással rendelkező példája a 2000-ben megfogalmazott Lisszaboni Stratégia, illetve annak programmá emelése. A versenyképesség makroszintű kezelésének elfogadottá válásához többek között az endogén növekedéselmélet fejlődése, valamint az „új gazdaság” (new economy) jelenségének kutatási eredményei járultak hozzá. E téren igen jelentős szerepe volt és van a nemzetközi szervezeteknek. Ezek közül elsőként az OECD „Micro-policies for Growth and Productivity: Final Report” c. (2005) tanulmányát ismertetjük, ami a gazdasági növekedés négy motorjaként azonosított úgynevezett mikropolitikát elemzi tárgyává. A szerzők azt igyekeznek felderíteni, hogy az egyes mikropolitikák, illetve ezek részterületein mely országok teljesítménye kiemelkedő, ezek mögött a kiemelkedő teljesítmények mögött milyen közpolitikák lelhetők fel, milyen ajánlások fogalmazhatók meg. A tanulmányt több ok miatt is érdemes részletesebben bemutatni. Először is egy többéves, szisztematikusnak tekinthető kutatási munka eredményeire épít, azokat összegzi. Feldolgozza, illetve. áttekinti a XXI. század elején legeredményesebbként kitűnt országok közpolitikai tapasztalatait és eredményeit, ezeket szembesíti a kutatási eredményekkel. Végül pedig azért figyelemre méltó, mert tesztelni igyekszik a növekedési elméletek egyik csoportját, azt, hogy a fejlesztési prioritásként kiemelni javasolt

173

„mikro-politikai” területek, illetve tényezők mérhető módon valóban hozzájárulnak-e a gazdasági növekedéshez, a termelékenység javulásához. Az OECD tanulmány áttekintését követi az EU Enterprise Policy Scoreboard-jának (EPS) áttekintése. Azért célszerű ezt a 2000–2004 között rendszeresen megjelent eredményjelzőz is alaposan áttekinteni, mert egyrészt kimunkálása és rendszeres közzététele kapcsolódott az 1990-es években útjára indult EU versenyképességi jelentésekhez, másrészt pedig a 2000 márciusában meghirdetett Lisszaboni Stratégiához. Az EPS-t azzal a céllal indították útjára, hogy évi rendszerességgel áttekintést adjon a vállalati működést meghatározó – végső soron azok versenyképességét befolyásoló – környezeti tényezők alakulásáról. A EPS az EU-tagországok vállalatainak és vállalkozásainak működését befolyásoló környezet egyes szegmenseit indikátorok alapján értékelte. Ennek keretében az egyes tagországok adatait összehasonlították egymással, az EU-átlagértékeivel és az EU-n kívüli legjobbnak tartott eredményekkel, valamint a rendelkezésre álló korábbi értékekkel. A tagországok mellett szerepeltették a csatlakozni kívánó országok – így Magyarország – elérhető adatait is. Magyarország EU-tagságából fakadóan az EU értékelések nyújtotta tükörképek felértékelődnek: teljesítményünk EU-n belüli pozicionálását is nyújtják.

5.1.1. Egy tartalomra vonatkozó ajánlás az OECD-től A gazdaságilag legfejlettebb országokat tömörítő OECD egyik legfontosabb kutatási iránya az 1990-es évek második felében a gazdasági növekedést befolyásoló tényezőkre összpontosult. E kutatásoknak jelentős ösztönzést adott az 1990-es évek legvégén az USA-ban megfigyelt, több évig tartó, „új gazdaság” (new economy) névvel illetett jelenség. Az Egyesült Államok „új gazdasága” 1998-2001 között jelentős, a legfejlettebb országok közül kiemelkedő GDP növekedési ütemmel, alacsony inflációs és munkanélküliségi rátával, az infokom technológiák alkalmazásának előretörésével, megélénkült vállalkozási tevékenységgel és csökkenő kormányzati deficittel volt jellemezhető. Ez arra ösztönözte az OECD-t, hogy a rendelkezésére álló adatokat felhasználva a gazdasági növekedés tényezőit górcső alá vegye a tudásalapú gazdaságokban (OECD, 2001a és 2001b). A gazdasági növekedésre vonatkozó koncepciót a következő gondolatmenetben összegezték: „Néhány OECD országban a több tényezős termelékenység (multi-factor productivity, MFP) növekedés igen magas volt, s jelentős érdeklődést keltett. A MFP, ami a meglévő erőforrások jobb kihasználásán alapul, a GDP növekedés több mint 50%-át magyarázta az összehasonlítható adatokkal rendelkező 14 OECD tagország közül nyolcban az 1990-es évek végén. Az MFP igen jelentős hozzájárulása a GDP növekedéséhez azt sugallja, hogy az MFP-re ható tényezők megértése kulcsot jelenthet a GDP további növeléséhez. 174

A jó makrogazdasági és strukturális politikák nagy hatással voltak a növekedésre az 1990-es években: stabil gazdaságot teremtettek, ahol a vállalatok ki tudták használni a piaci lehetőségeket. Például egy stabil gazdaságpolitika alacsony kamatokat biztosított, s jó környezetet teremtett az új technológiákhoz kapcsolódó befektetéseknek. Egy eredményes munkaerőpiaci politika azt biztosította, hogy a vállalatok optimális módon tudták megszervezni termelésüket. A jó versenypolitika gondoskodhatott arról, hogy a veszteséges vállalatok elhagyták a piacot. Az MFP növekedésének fontos korlátai azonban gyakran nem kapcsolódnak a gazdaság egészének működéséhez. A MFP a gazdaság mikroszintű működésétől függ, az MFP szempontjából fontos tényezők a gazdaság mikroszintjére összepontosítanak. Ezek a mikro-politikák összefüggésben állnak a növekedés különböző hajtóerejeivel. Tudásalapú gazdaságban négy növekedési motort azonosítottak: az információs és kommunikációs technológiák (IKT) jótékony eredményeinek kihasználását; az innováció és technológia terjedésének ösztönzését; a humántőke megerősítését és potenciáljának kihasználását; s végül a vállalatlapítás és a vállalkozási tevékenység ösztönzését. A projekt legfőbb tanulsága, hogy miközben a stabil makrogazdasági környezet adja a gazdasági növekedés bázisát, addig a négy mikroszintű növekedési hajtóerő együttes hatása szükséges a növekedéshez. A mikropolitikák prioritása országonként eltérő, azonban ahogyan a jelentésben szerepel, az azonosított mikroszintű politikák közül kulcsfontosságúnak ítéltekre építő átfogó növekedési stratégia megfogalmazására van szükség. A kutatás során azonosított mikroszintű politikák hozzájárulása a termelékenység növekedéshez nagyobb, amikor összekapcsolódnak és hatásaik egymást erősítik.” (OECD, 2005.) A fentiekben idézett gondolatmenetet a 10. sz. ábra foglalja össze: empirikus kutatási eredmények szerint a GDP növekedésének 50%-át a többtényezős termelékenység (MFP) magyarázza. Az MFP koncepciója és mérése az 1990-es években került előtérbe. Az 1960-as és 1970-es években kialakult egy növekedési minta, amikor is a világ legfejlettebb gazdaságához, az Egyesült Államokéhoz viszonyítva minden lemaradó ország vis-a-vis csökkenteni tudta lemaradását. Az 1980-as évek stagnálását követő 1990-es években azonban a két évtizedig megfigyelt növekedési minta megváltozott: az USA gyorsabban növekedett, mint Japán és a nagy EU-tagországok, de néhány ország – például Írországé, Koreaé, Ausztráliáé, Új Zélandé, Norvégiáé, Kanadáé – változatlanul gyorsabban nőtt, mint az USÁ-é. Ez az új növekedési minta szülte meg a többtényezős termelékenység koncepcióját, hívta fel a figyelmet azon tényezők mérésének fontosságára, amelyeket módszertani problémák miatt korábban kevésbé tudtak számszerűsíteni. Ezen tényezőket

175

igyekszik megragadni a négy mikropolitikai terület, amelyek indikátorai az MFP növekedésének 60%-át voltak képesek magyarázni az 1980 és 1990 közötti időszakra vonatkozóan az OECD országokra. 10. sz. ábra A GDP és a növekedés mikroszintű motorjai – az OECD koncepciója

GDP Termelékenység

MFP Növekedés mikro-szintű motorjai: mikropolitikák 1. Vállalatalapítás és vállalkozási tevékenység ösztönzése 2. A tudományos és technológiai eredmények terjedésének és kihasználásának ösztönzése 3. A humán tőke megerősítése és potenciáljainak kihasználása 4. Az infokom technológiák jótékony eredményeinek kihasználása

Az MFP alakulását – így jelentős részben (50-60 %-ban) a GDP változását – a vállalatok magatartására és teljesítményére ható, a működési környezetüket formáló 4 terület, a mikropolitikák területe befolyásolja. Az OECD (2005) kiadványában, amely a fenti gondolatmenetre építő projekt eredményeit tartalmazza, ez a négy terület jelenti a vizsgálódás területét. Elsőként a kutatás, illetve tanulmány koncepcióját, módszertanát tekintjük át, majd sorra vesszük azt a négy területet, amelyet a növekedés motorjának tartanak.

5.1.2. Koncepció és módszertan A kutatás módszertana arra az új keletű felismerésre épült, hogy az országok teljesítményét két szinten lehet mérni, makro- és mikroszinten, és hogy e két szint teljesítménye együttmozog, korrelál egymással. A makroszintű teljesítmény két legfőbb indikátora a GDP és a termelékenység növekedése. A mikroszintű teljesítmények a növekedés motorjaiként azonosított mikropolitikák területén mérhetők, illetve értékelhetők. A kutatás és a tanulmány is a négy mikropolitikai terület teljesítményére összpontosított, a kutatók pedig feltételezték, hogy az e téren mérhető

176

teljesítmények szoros kapcsolatban állnak a gazdaság mikroszintű működésével, azaz a mikropolitikák részterületei által jelzett üzleti környezettel. A kulcskérdés az volt, hogy az egyes mikropolitikai területeken belül az üzleti környezet mely szegmensei tekinthetők kiemelkedően fontosnak, s ezek mögött milyen kormányzati közpolitikák állnak. A mikropolitikák terrénuma új és nincs elfogadott módszertana. A tanulmány által nyújtott politikák elemzése az első kísérlet arra, hogy egy koherens mikroszintű növekedési stratégia elemeit megfogalmazza. A mikropolitikák elemzése idővel, az adatok és elemzések folyamatos javítása, illetve fejlesztése révén javulni fog. Az adatok folyamatos frissítésével és elemzésével lehetővé válik, hogy az egyes országok nyomon kövessék fejlődésüket, áttekintsék közpolitikáik reformjának hatásait, valamint kicseréljék tapasztalataikat a hatékony közpolitikákról.” (OECD, 2005.) A kutatási projekt a 11. sz. ábrán látható megközelítést alkalmazta. 11. sz. ábra Az elemzés logikája és lépései

GDP és termelékenység növekedés

A termelékenység növekedésének mikro-szintű motorjai

Makroszint

1. lépés: A termelékenység növekedési motorjainak meghatározása a 2001 OECD tanulmány alapján

2. lépés: A teljesítmény meghatározása és mérése a benchmark országok kiválasztására

3. lépés: Az üzleti környezet meghatározás és mérése; A növekedés motorjait befolyásoló üzleti kapcsolatának környezet, beleértve mindegyik releváns mikrotesztelése a politikai területet teljesítménnyel

Mikroszint

5. lépés: Az egyes kritikus területeken eredményesen megvalósított mikro-politikák keresése a benchmark országokban

4. lépés: Új benchmarking módszertan és regressziós technikák A növekedés motorjainak kritikus alkalmazása a közpolitikai területei növekedés motorjainak kritikus területeinek A kritikus területekre irányuló mikro-politikák azonosítására

a benchmark országokban

Forrás: OECD (2005).

Az elemzést öt lépésére tagolták. Az első lépésben áttekintették az előzőekben tárgyalt koncepciót és azonosították a növekedés motorjait (growth drivers), más néven a mikropolitikai területeket. Ezt követően az egyes mikropolitikai területekre olyan teljesítménymutatókat (indikátorokat) határoztak

177

meg, amelyek közvetlenül kapcsolódnak a termelékenység növekedéséhez. Az adatok gyűjtését és elemzését követően kiválasztották e mutatók szerint a legjobb teljesítménnyel jellemezhető országokat. Ezek az országok az egyes területek „benchmark” országai, azaz a legjobb gyakorlatnak tekinthető megoldások viszonyítási pontjai. A 3. lépésben az egyes mikropolitikákat és azok részterületeit jellemző teljesítménymutatókat kvantitatív mérőszámokká alakították, hogy azok összehasonlíthatók legyenek, illetve két további módszert használtak az elemzésekre. Korábbi kutatási eredményeket alapul véve, mindegyik mikropolitikai területen meghatároztak a legdominánsabbnak tartott részterületeket (ezeket időnként az adott mikropolitika üzleti környezeteként, illetve. ennek meghatározásaként említik). E részterületekre két-két átlagot képeztek a legjobb megoldásokkal jellemzett „benchmark„-okra és a többi országra, azután ezeket egy úgynevezettúgynevezett pókháló diagramban (spider diagram) összehasonlították. Ez részben annak feltárására szolgált, hogy a kiválasztott részterületek valóban jobb eredményt mutatnak-e a benchmark országokban, mint a többi országban. A következő, 4. lépés azt szolgálta, hogy a részterületek közül a leginkább meghatározóakat kiválasszák. Az egyes mikorpolitikai területek összteljesítménye és a részterületek teljesítménye közötti kapcsolatot vizsgálták regresszióelemzéssel. Ezzel igyekeztek feltárni, hogy mely területek lehetnek meghatározók az egyes mikropolitikákon belül. Az 5. lépésben ehhez kapcsolódóan azt igyekezett feltárni, hogy a kiemelkedően fontosnak talált részterületeken milyen gyakorlat jellemezte a benchmark országokat. Ez az elemzés kvalitatív elemzés volt, egyfajta esettanulmányos módszer, ahol leírták, hogy egyegy részterületen azonosított kihívásra a legjobban teljesítő országokban milyen közpolitikai válaszokat adtak. A tanulmány felhívja a figyelmet arra, hogy ezek a megoldások olyan praktikus megközelítéseknek tekintendők, amelyekkel hasonló közpolitikai problémák kezelhetők, ám a konkrét megoldásoknak az adott ország sajátosságaihoz kell igazodniuk. Az egyes mikropolitikai területekre vonatkozó tudományos eredmények mellett a kutatási projektben felhasználták a nemzetközi szervezetek adatait és eredményeit is. Ezek közé tartoztak természetszerűleg az OECD-nél 1999-től a témakörhöz kapcsolódóan elkészült munkák, az EU és a Világbank kapcsolódó felmérései és jelentései, a nemzetközi tanácsadó cégek (például KPMG, McKinsey) felmérései, a két nemzetközi versenyképességi lista, valamint az IMD és a WEF kiadványai. A benchmark országok közpolitikáira vonatkozó áttekintésnél az angol nyelven elérhető nemzeti javaslatokat (például a finn tudományos akadémia javaslata a kiválósági központokra) illetve értékeléseket használták fel.

178

5.1.3. A növekedés mikroszintű motorjai: a mikropolitikák területei Az elemzés nyomán elkészült tanulmány alfejezetei tárgyalják a négy mikropolitikai területet. Az egyes mikropolitikai területek elemzésének logikája megegyezik: a benchmark országok kiválasztása, az üzleti környezet kvantifikálása, az üzleti környezet és a teljesítmény kapcsolatának vizsgálata, valamint a kritikus közpolitikai területek tárgyalását tartalmazza mindegyik. Az eredményeket a legfontosabb megállapításokat az alábbiakban foglaljuk össze. az adott mikropolitikai terület kapcsán az üzleti környezet összetevőire és az ezek közül kiemelkedő szegmensekre helyezve a hangsúlyt. A vállalatalapítás és vállalkozási tevékenység (firm creation and entrepreneurship) mikropolitika területének elemzése egy koncepció felvázolásával indul. Ennek oka, hogy nincs egységen elfogadott definíció a vállalkozásra, mivel az inkább egy folyamat, mintsem diszkrét esemény. Vállalkozáson vállalatok megalapítását, megszüntetését és nagy növekedéssel (növekvő árbevétellel, alkalmazotti létszámmal) jellemezhető cégek működését értik, valamint az e mögött meghúzódó tényezőket igyekeznek feltérképezni és mérni. A növekedés kapcsán rámutatnak arra, hogy egy 2003-as EU felmérés szerint a vállalkozások 70%-a növekedéssel nem jellemezhető úgynevezett életmód-vállalkozás (life-style business), s csupán 5%-ukra jellemző a növekedés. (OECD, 2005.) Az új vállalatalapításokat, a vállalatok megszűnését és a növekedést befolyásoló tényezők feltárására alkotják meg a vállalakozási tevékenység négytényezős, úgynevezett kereslet-kínálati modelljét (lásd 12. sz. ábra). A tényezők mindegyike befolyásolható közpolitikai eszközökkel. Az első két tényező – a megfelelő képzettséggel rendelkező emberek és a tőkéhez való hozzáférés – a kínálathoz kapcsolódik. A keresletet az adott országban elérhető olyan lehetőségek adják, amelyekre vállalkozásokat tartanak érdemesnek alapítani. A negyedik tényezőcsoport pedig a vállalkozás indításáról való döntés legfőbb kritériumát jelenti: a várható kockázat és jutalom mérlegelését. Ebben a modellben a vállalatok alapítása és a magas növekedésű vállalkozások száma e tényezők eredőjeként, mintegy eredményváltozóként adódik.

179

12. sz. ábra A vállalkozási tevékenység kereslet-kínálat modellje

Piac tisztulása

Piaci eredmény

Kereslet Lehetőségek

Képzett emberek Tőke

A jutalmak és kockázatok között érzékelt átváltás

Új vállalatok Magas növekedés

Kínálat

Forrás: OECD (2005).

A négy tényezőhöz 16 közpolitikai eszközökkel befolyásolható területet – mondhatni az üzleti környezet szegmenseit – sorolnak fel, amelyek közül mindössze két terület nem mérhető kvantitatív indikátorokkal: a közpénzekből támogatott képzések, üzleti és technológiai szolgáltatások, valamint a vállalkozási tevékenység népszerűsítését szolgáló kampány (lásd 4. sz. táblázat). A 16 területhez 42 indikátort kapcsoltak, amelyek alapján az összehasonlításokat elvégezték. A benchmark országok kiválasztásában egyrészt az induló, a működő, a nagy növekedéssel jellemezhető vállalatokra az OECD-nél rendelkezésre álló adatokra (indikátorokra), másrészt pedig a GEM 34-nek a vállalkozási tevékenységhez való hozzáállást felmérő vizsgálatai eredményeire támaszkodtak. A kiválasztott országok közül (Dél-) Korea, az USA és Kanada minden szempont szerint a legkiemelkedőbbeket magába foglaló első három között szerepelt, Finnország a második csoportba került (Norvégiával és Spanyolországgal), de kiemelkedően jó a teljesítménye a nagy növekedésű cégek alapításában, ezért beválasztották a benchmark országok közé. (Az első 10 közé tartozott még Olaszország, Dánia, Hollandia és Anglia.) A benchmark országok csoportját így az Egyesült Államok, Finnország, Kanada és (Dél-) Korea alkották.

34

Global Enterpreneurship Monitor felmérést 2001 óta végeznek. Tekintettel arra, hogy a vállalkozói habitus felmérésére és összehasonlítására törekszik a GEM, az EU is használja az eredményeiket, Magyarországon a Pécsi Tudományegyetem KTK-ja is részt vesz a felmérésben.

180

4. sz. táblázat A vállalatalapítás és a vállalkozási tevékenységet ösztönző üzleti környezet Szakismeretekhez való hozzáférés

Tőkéhez való hozzáférés

•

Vállalkozói oktatás

• Hitelek hitelgaranciák

•

Közénzekből támogatott képzések, üzleti és technológiai szolgáltatások

• Kockázati tőke

•

Munkaerőpiaci szabályozás

• Tőzsde • Vagyon örökösödési adózás

Lehetőségekhez való hozzáférés és • Közigazgatási könnyítések induló vállalkozásoknak

Kockázat és jutalom közötti átváltás •Vállalkozási tevékenység népszerűsítésére kampány

• Működő cégek •Csődeljárás és jogi szabályozása környezetében •Vállalkozások közigazgatási adózása egyszerűsítések •Jövedelem és tőke • Védett szektorok dóztatás deregulációja és verseny • Nemzetközi piacokra jutás • Kipörgetett vállalkozások (spin-off) központi finanszírozású kutatásoktól licenszek

és

Megjegyzés: a táblázatban a dőlt betűkkel szereplő részterületeket találták elsősorban meghatározónak a mikropolitika egészének a teljesítménye szempontjából. Forrás: OECD (2005).

Az indikátorok összehasonlítása és a regresszióelemzés nyomán a következő részterületeket találták meghatározónak a közpolitikai beavatkozásokra érdemesnek: ƒ

Hatékony csődeljárás a vállalkozások szempontjából azért kiemelkedő jelentőségű, mert csökkenti a bukásból eredő kockázatot. Igen eltérő megoldásokat találtak, amelyek alapján három területre hívták fel a figyelmet. Az első (i), hogy csökkenteni kell azt az időt, ami alatt a hitelezők követeléseikhez hozzájutnak; (ii) szigorúbb szabályokat (például nem vállalhatnak köztisztviselői pozíciót, igazgatósági tagságot) kell azokkal a csődbejutottakkal szemben érvényesíteni, akiket felelőtlen magatartás jellemzett; s végül (iii) meg kell szüntetni az állam előjogát, hogy a kintlévőségeit minden más hitelező előtt megkaphassa.

181

ƒ

Kockázati tőkéhez való hozzáférés különösen a nagy növekedési potenciállal jellemezhető, technológia-alkalmazásra

alapított

vállalkozások

esetében

kiemelkedő

jelentőségű.

Áttekintették az állami tőkefinanszírozási programokat, a befektetések szabályozását, az adózást, az üzletiangyal-hálózatokat és a másodlagos tőkepiacokra ható közpolitikai gyakorlatot. Ez alapján javasolták állami/kormányzati pénzalapok létrehozását a magán finanszírozás előmozdítására és a hiányzó pénzügyi források pótlására (kiegészítésére); az intézményi befektetőkkel (például biztosítók, nyugdíjalapok) szemben e területen alkalmazott korlátozások enyhítését, s végül a képzés szerepét emelték ki a hozzáértő kockázati tőkebefektetők és kockázati tőkealap kezelő menedzserek elérhetőségének előmozdítása végett. ƒ

A vállalkozói ismeretek oktatás terén az USA és Anglia példája kiemelkedő. Ezekben az országokban az 1970-es évek óta az általános és a középfokú oktatásnak része a vállalkozói ismeretek elsajátítása. Finnország pedig a vállalkozói készségek fejlesztésében ért el jelentős eredményeket, azaz ilyen irányba lépéseket tett az oktatási rendszerében. A tapasztalatok alapján két területen lehet érdemes fejleszteni: az oktatás korai szakaszában praktikus a vállalkozói ismeretek oktatása és a vállalkozói attitűdök közvetítése, az egyetemi tantervekbe pedig a magasabb szintű vállalkozói ismereteket célszerű integrálni.

Érdemes arra felfigyelni, hogy a három legfontosabb terület egyike sem érinti a lehetőségek megteremtésének területét. A regressziós elemzések további öt terület fontosságára is rámutattak (ezek. A hitelek és hitelgaranciák, a másodlagos tőkepiacok, az induló vállalkozásokra vonatkozó adminisztratív könnyítések, a jövedelem és tőke adóztatása, végűlaz üzleti szolgáltatások), a kiegészítő esettanulmányos elemzések azonban e területek fontosságát nem támasztották alá. Az információs és kommunikációs technológiák (IKT) jótéteményeinek kihasználása (seizing the benefits of ICT) a körül forog, parafrálva egy R. M. Solownak tulajdonított mondást, hogy mennyire lehet az IKT hatását a termelékenységben és nem a látható számítógépek számában mérni. Ezért az e területen elért eredményeket az IKT-ba történő beruházásokkal és az IKT alkalmazásával igyekeztek feltérképezni, s különböző mutatószámokkal mérni (például az IKT-ra fordított beruházások, az IKT beruházások aránya a GDP-ben, az alkalmazottak számítógép használata vagy az IKT hatása a szolgáltatások termelékenységének növekedésében). A különböző mutatók közül végül 7 indikátor alapján választották ki az öt legjobb teljesítményt nyújtó országot. Az Egyesült Államok, Ausztrália és Finnország mindegyik mutató alapján az élen állt. A legjobb 10-ben negyedikként ezeket az országokat követi Svédország, ahol az IKT növekedéshez és a

182

szolgáltatások termelékenységéhez való hozzájárulása marad el az élbolytól. A következő négy ország közül (Dánia, Kanada, Norvégia és Új-Zéland) végül Kanadára esett a választás, mert itt igen magas az IKT szektornak a hozzájárulása növekedéshez. Az OECD IKT szektorról készült elemzései és tanulmányai (különösen OECD, 2003.) a közpolitikák által is befolyásolható négy területet emelték ki, s ezeket részletezték és elemezték tovább (lásd 5. sz. táblázat). A 10 részterület eredményeit 32 kvantitatív indikátor segítségével hasonlították össze. Egy területre (IKT biztonság és bizalom) és egy részterületre (IKT-vel összefüggő vezetési és szervezeti változások) vonatkozóan használtak fel kvalitatív adatokat 5. sz. táblázat Az infokom technológiák jótékony eredményeinek kihasználására ösztönző környezet IKT-hez hozzáférés Verseny piacokon

az

IKT ráfordítások

IKT szakismeretek és szervezeti változás

IKT IKT ismeretek iskolákban IKT ismertek munkaerőnél

Digitális tartalomhoz hozzáférés

az E-kormányzat Magán a tartalom

digitális

IKT biztonsága és bizalom Körültekintő biztonság Szabályozás intézmények

és

Professzionális IKT ismeretek IKT-vel összefüggő vezetési és szervezeti változások Forrás: OECD (2005). Megjegyzés: a táblázatban a dőlt betűkkel szereplő részterületeket találták elsősorban meghatározónak a mikropolitika egésze teljesítménye szempontjából.

Az elemzések nyomán tehát a következő közpolitikákkal befolyásolható területeket emelték ki: ƒ

IKT ismeretek fejlesztése kapcsán rámutattak arra, hogy mindegyik benchmark országban létezett stratégia miszerint az IKT ismeretek oktatása már a oktatás korai (általános iskolai) szakaszában legyen a tanterv része. Ennek az a célja, hogy minden tanuló elsajátítsa az IKT alapvető ismereteit és megszerezze, kifejlessze a szükséges készségeket is. Ezt előmozdítandó, három területet emeltek ki: egy nemzeti stratégia megfogalmazása az IKT ismeretek iskolai oktatásának integrálására, az iskolák számítógéppel való ellátottságának elősegítésére, az online kapcsolódás megteremtésére; a tanárok IKT továbbképzésének megszervezése és biztosítása; végül az oktatási szoftverek és onlinetartalom-fejlesztés, ami a tanulók és oktatók munkáját egyaránt segíti, megalapozza. 183

ƒ

A verseny ösztönzése a kommunikációs piacokon a legtöbb országban korántsem egyszerű a már szereplők , főleg a domináns szereplőkellenérdekeltsége miatt. Két területet emeltek ki, amelyek révén a verseny ösztönözhető. Az egyik a helyi hurkok hozzáférhetővé tétele új szolgáltatók számára, ami meglehetősen lassan vezet eredményre, és igen aktív szabályozási munkát kíván. A másik a különféle kommunikációs platformok (például kábelszolgáltatók, internetszolgáltatók) közötti verseny erősítése annak érdekében, hogy a szélessávú hozzáférés lehetőségei bővüljenek.

ƒ

Az e-kormányzási megoldásokkal kapcsolatban azt hangsúlyozták, hogy a benchmark országokban a kormányzat az e-kormányzási megoldások bevezetésével igen fontos vezető szerepet játszott abban, hogy az üzleti világ is és a társadalom is profitálni tudott az IKT jótéteményeiből. Így többek között csökkentek az adminisztratív terhek, ami jelentősen ösztönözte az IKT használatát, igénybevételét. Az online e-kormányzási szolgáltatásokat illetően azok az országok tudtak jó eredményt felmutatni, amelyek professzionális és világos stratégiai célokat fogalmaztak meg . Ezen tapasztalat alapján azt javasolják, hogy a kormányzat mind több szolgáltatása legyen online elérhető – ez az első lépése az ekormányzási megoldásoknak. Következő lépésben közös, sztenderdizált kormányzati portálokat alakítsanak ki. végül teremtsék meg az online biztonságot és az adatbiztonságot, ami az e-kormányzási megoldások iránti bizalmat szolgálja.

ƒ

Digitális tartalomszolgáltatás fejlesztésében a magán (az üzleti) szférának van meghatározó szerepe, bár kevés kiforrott megoldást lehet példaként ajánlani. Négy területet tartanak kiemelkedő fontosságúnak. Az első a megfelelő támogatottság megteremtése: elő kell segíteni, hogy az elektronikus megjelenésű tartalmak és más offlinetartalmak egyforma mértékben legyenek fontosak. Ehhez szorosan kapcsolódik, hogy az online tartalmakra világosan megmegfogalmazott szerzői jogok vonatkozzanak. Végül pedig azt emelték ki, hogy a közintézmények információinak digitalizálását és hozzáférhetővé tételét is szükséges támogatni, amibe bevonhatók a magán, üzleti szféra szereplői. Kiemelkedő közpolitikai terrénum a tulajdonjogok és az árazási szabályok meghatározása.

Felhívták a figyelmet arra, hogy a fenti területekre vonatkozó közpolitikák megfelelő időzítést és összehangolást igényelnek, mégpedig annak függvényében is, hogy egy adott ország milyen efejlettséggel jellemezhető. A fenti részterületek egyikének sincs közvetlen befolyása az IKT szektor által

kiváltott

termelékenység-javulásra,

azonban

184

e

téren

a

kormányzat

mintaadása,

elkötelezettségének hiteles képviselete nagy mértékben ösztönözheti a magán cégeket arra, hogy fektessenek az IKT használatába és használják is azt. A tanulmány szerint a tudományos felfedezések és új technológiák felhasználása a gazdasági növekedés és a társadalmi jólét egyik legfőbb forrása – és ez várhatóan a jövőben is így lesz vagy még inkább így lesz. Azok az országok, ahol a vállalatok elmulasztják az új tudományos eredmények és technológiák adta lehetőségeket kihasználni, a feltörekvő országok vállalatai támasztotta versennyel találják szembe magukat. Ez utóbbiak munkabér költségei alacsonyabbak és mind jobban uralt technológiákkal és üzleti megoldásokkal képesek működni. Az OECD országok számára az egyik lehetőség az új termékek, eljárások, szolgáltatások és rendszerek kifejlesztése, felhasználása, a másik ezeknek az elterjesztése és kihasználása a gazdaság egészében. Éppen ezért, az országok teljesítményét két szempont és nyolc terület alapján értékelték, s az egyes szempontok szerint más-más országok kerültek az élvonalba (lásd 6. sz. táblázat). 6. sz. táblázat A tudományos és technológiai eredmények fejlesztésének és terjedésének teljesítmény indikátorai Új termékek, eljárások, szolgáltatások és rendszerek

Technológia terjedése

Szabadalmak száma/m fő, 1998-ban Új termékeket és vállalatok aránya

eljárásokat

bevezető

Vállalati szintű technológia abszorpció – kvalitatív értékelés Termelési eljárások kvalitatív értékelés

Új technológiák átvételének kapacitása – kvalitatív értékelés Technológiáért kifizetések A vállalati szintű innovációkból származó bevétel – kvalitatív értékelés

kifinomultsága

külföldre

–

teljesített

Márkázás – kvalitatív értékelés Tervezés (design) – kvalitatív értékelés Élenjárók: Finnország, Németország, Japán, Élenjárók: Svédország, Hollandia, Írország USA Forrás: OECD (2005).

Mint a táblázatból kiolvasható, a két terület teljesítményének értékelésében igen nagy szerep jutott a kvalitatív értékelésnek: az új termékek területén négy, a technológia-terjedést illetően két

185

részterület; a 9 részterületből mindössze három értékelhető kvantitatív mutatókkal. Ez összecseng azzal a felfogással, miszerint az országok képességét igyekeztek feltérképezni és értékelni, s azzal, hogy a technikai innovációk kerülnek mindinkább előtérbe, ami egyre inkább a piacok és fogyasztói igények megértésének és elfogadásának, így nem kis részben a kiváló csomagolásnak (design) a következménye. Ez a terület azonban még kimunkálatlanIgen jelentős további munkára, erőfeszítésre

van

szükség,

hogy

az

összefüggéseket

feltárjuk

és

megértsük

(például

foglalkoztatottsáf – piaci kereslet, igény – gazdasági növekedés).. Elemezni végül 7 benchmark országot választottak ki: Finnországot, Németországot, Japánt, Hollandiát, Svédországot, Svájcot és az Egyesült Államokat. A kiválasztott országok mindegyike eltérő nemzeti innovációs rendszert 35 (national innovation system) működtetett illetve támogatott az innovációs tevékenységek elősegítésére, ami különösen érdekessé tette az értékelést. A OECD által megfogalmazott nemzeti innovációs rendszer elemeit a 13. sz. ábra szemlélteti. 13. sz. ábra A tudományos és technológiai eredmények terjedésére és kihasználására ösztönző tényezők a nemzeti innovációs rendszerben

Kereslet Emberi erőforrásokhoz való hozzáférés

Hálózatok, együttműködés, és klaszterek

A vá vállalatok képessé pessége és hajlandó hajlandósága a tudomá tudományos és technoló technológiai eredmé eredmények kihaszná kihasználására

Az üzleti legjobb gyakorlathoz való hozzáférés Ipar és tudomány kapcsolatai Közpénzekből végzett kutatások

Fizikai erőforrásokhoz való hozzáférés

Pénzügyi erőforrásokhoz való hozzáférés

A piaci folyamatok eredményessége

Forrás: OECD (2005).

A nemzeti innovációs rendszer koncepciója abból indul ki, hogy a tudományos és technológiai eredmények, a technológiai diffúzió végső soron a vállalatokon dől el, amelyek képessége és

35

Borsi Balázs, aki a GKI Zrt kutatója, 2005-ös keltezésű PhD disszertációjában a magyar nemzeti innovációs rendszer értékelő leírását végezte el.

186

hajlandósága egy olyan vállalati belső tényező, amire – szerintük – 9 külső tényező van hatással. Az első külső tényező a kereslet, majd ezt követi az órajárásával megegyező irányban 3 input tényező (emberi erőforrások, fizikai és pénzügyi erőforrások illetve az ezekhez való hozzáférés). A versenykörnyezetre utal a piaci folyamatok eredményessége. További négy tényező pedig az állami és magán tudásbázishoz és ismeretekhez való hozzáférést képviselik (jellemzik). Egy ország teljesítménye

nemcsak

az

egyes

elemek

teljesítményétől

függ,

hanem

azoknak

az

összekapcsolódásától, összhatásától, a köztük lévő, egymást erősítő vagy gyengítő hatásoktól is. A nemzeti innovációs rendszerre vonatkozó elemzések nyomán kimagaslóan fontosnak ítélték az állami, közpénzekből végzett kutatások színvonalának növelését. Az e terén tett erőfeszítések képezik az egyik olyan választ, amit az OECD országokban az elmúlt két évtizedben a technikai, technológiai kihívásokra adtak a kormányzatok. A megfogalmazott programok az irányítás struktúráira, a kutatási prioritások kijelölésének eljárásaira, a kutatásra fordított közpénzek elköltési mechanizmusaira, valamint a tudomány és technológia fejlesztés terén jól képzettek keresletének és kínálatának összehangolásra irányultak. A legsikeresebb benchmark országok programjainak közös elemei a következők voltak: (i) kutatási kiválósági központok létrehozatala;(ii) az ipar képviselőinek bevonása a központok megtervezésébe és finanszírozásába; s végül (iii) versenyzési mechanizmusok kialakítása a kutatási területeken. Az ipar és a tudomány kapcsolatának fejlesztése és erősítése a másik nagyon fontos teendő. A tudományos és a technológiai fejlődés eredményeinek kihasználásában a magán (üzleti) befektetések, törekvések a legfontosabbak. A közpénzekből finanszírozott kutatások eredményei is hozzájárulnak azonban az e téren elért teljesítményekhez. A közpolitika meghatározóinak egyik célprioritása a legtöbb OECD országban az, hogy a közpénzekből finanszírozott kutatási szervezeteknek és az üzleti szféra szervezeteinek a kapcsolatát valamilyen (sokféle) módon erősítse. Ezen megoldások egyik legsikeresebbjeinek a „kipörgetett” vállalkozások létrehozatalának, az ipari (például nagyvállalatok) és az állami kutatási szervezetek (például állami egyetemek) közötti licenszmegállapodások megkötéseinek elősegítését tartják. E megoldások mindenekelőtt a tudás és technológia diffúzióját segíthetik elő, a mintát pedig az USA gyakorlata adhatja. A másik megoldást a ”public-private partnership” (PPP) konstrukciók jelenthetik: pontosan meghatározott célokkal, a résztvevő felekre vonatkozó egyértelmű feladatleírással, világos finanszírozási feltételekkel a közpénzekből finanszírozott intézmények (többek között kutatóintézetek, egyetemek) és nagyvállalatok közös projektjeit sorolják ide.

187

Nem kevésbé fontos az új termékek, eljárások és szolgáltatások iránti kereslet ösztönzése. Ezen a kiemelt területen az USA volt a legaktívabb, ami a. hagyományos központi kormányzat - a hadiipar kapcsolatokra vezethető vissza. Más sikeres benchmark országok is erőfeszítéseket tettek azonban ezen a területen. Megoldásaik a következőket célozták: (i) állami beszerzés új termékekre és szolgáltatásokra; (ii) az új technológiák iránti tudatosság és elfogadottság növelése; (iii) az új technológiák hosszú távú pozitív hatásainak elfogadását elősegíteni a társadalmi partnereknél. A példaként ismertetett eszközök a közbeszerzésektől a központilag finanszírozott projekteken keresztül a szakszervezetekkel való együttműködésig terjednek. Terjedtek az úgynevezett együttműködő hálózatok és klaszterek, amelyek fejlődését, további bővülését elősegíteni szintén fontos közpolitikai feladat. Ama felismerésből adódóan, hogy a tudományos eredmények és a technológiák terjedése különböző típusú szervezetek közötti interakciók eredményeként zajlik, a legtöbb e téren sikeres ország valamilyen formában támogatja a hálózatosodást és klaszterek kialakulását. Az eredmények nehezen számszerűsíthetők, ezért alapvetően csak kvalitatív módon értékelhetők. A közpolitikai támogatásokkal azt kell elősegíteni, hogy az érdekelt felek közötti kapcsolatok létrejöhessenek. Éppen ezért arra hívják fel a sikeres példák kapcsán a figyelmet, hogy fel kell térképezni, értékelni és áramvonalasítani a meglévő és működő hálózati formákat, klasztereket; integrálni érdemes és célszerű a klaszter megközelítést például a regionális támogatási programokba, s végül a megfelelő személyeket megtalálni és megnyerni sokkal inkább a hasznos, ezért elsődleges, mintsem az állami pénzügyi támogatás. A humántőkét, ami a gazdasági tevékenység szempontjából az alkalmazottakban felhalmozódott és meglévő releváns tudást, ismereteket és kompetenciákat jelenti, régóta a növekedés legfőbb motorjának tartják. Ezért pozitív korreláció van a humántőke és a gazdasági növekedés alakulása között, azaz alapvetően fontos elősegíteni a humántőke fejlesztését és minél teljesebb kihasználását. A humántőke optimális összetétele függ a gazdaság fejlettségétől, az ipar, az egész termelőszféra szerkezetétől, a bővítése, tökéletesítése pedig elsősorban a magasan képzettek eredményes alkalmazásától a magán (üzleti) szférában. A humántőke és a makrogazdasági termelékenység között összetett, áttételeken keresztül ható mechanizmusok

működnek,

amit

két

területre

összpontosítva

igyekeztek

felmérni

és

összehasonlítani, azaz mindenekelőtt a jól képzett alkalmazottak állományát és a szervezeti, vezetési struktúrákat tanulmányozták (lásd 7. sz. táblázat).

188

7. sz. táblázat A humántőke fejlesztésére és kihasználására használt teljesítménymutatók Képzett munkaerő állománya

Szervezeti és vezetési struktúrák

A magas képzettséget munkakörökben dolgozók aránya

igénylő A felelősség beosztottakra való delegálásának hajlandósága – kvalitatív A magán szektorban foglalkoztatott kutatatók értékelés 10.000 foglalkoztatottra vetítve A 16-65 éves népesség műveltség szintje

Célok által vezetett alkalmazottak aránya – kvalitatív értékelés A piaci változásokhoz való alkalmazkodás – kvalitatív értékelés A hazai menedzserek színvonala – kvalitatív értékelés

Forrás: OECD, (2005).

A két tényező közül a képzett munkaerőállomány mérésére nemzetközileg is összehasonlítható kvantitatív adatok állnak rendelkezésre, nem így a szervezeti és vezetési struktúrák leírására és jellemzésére. Ez utóbbi területen nincsenek elterjedt és meghonosodott kategóriák és mércék. A kevéssé megbízható összehasonlításra nem igen alkalmas információk ellenére (az IMD és a WEF eredményeit használták főként) azért választották mégis ezt a területet, mert így kívánták felhívni a figyelmet arra, hogy „a képzett munkaerő-állomány szükséges, de nem elégséges feltétele a magasabb termelékenység növekedésének” (OECD, 2005.), Arra is rámutatnak, hogy e területen további jelentős kutatómunkára van szükség. A képzett munkaerőállományára vonatkozó indikátorok alapján Belgium, USA, Finnország, Hollandia, Svédország, Japán, Korea, Kanada szerepel az élen. A szervezeti és vezetési teljesítményre vonatkozó indikátorok szerint az európai országok teljesítettek a legjobban: Svédország, Dánia, Finnország és Hollandia. Végül Finnországot, Hollandiát, Svédországot és az Egyesült Államokat választották e területeken benchmark országnak. A mikropolitika részterületeinek meghatározásához azokat a szegmenseket igyekeztek kiemelni, amelyek révén a vállalatok még inkább képesek a humántőkében rejlő potenciált kiaknázni. Négy területet azonosítottak, aminek a felsorolását, s az egyes területekhez tartozó, indikátorokkal értékelt részterületeit a 8. sz. táblázat mutatja.

189

8. sz.táblázat A humántőke mint az üzleti környezet része Magasan képzettekhez hozzáférés

Képzéshez/életen át tartó tanuláshoz való hozzáférés a munkahelyen

Oktatás elérhetősége

Vállalatok ösztönzése az alkalmazottaik képzésének finanszírozására

Oktatás támogatása

Tudásalapú vezetéshez és szervezethez való hozzáférés

Tudásalapú munkaerőpiacok

Képzett vezetők Nemzetközi munkaerő mobilitás elérhetősége

Szervezeti változás Alulreprezentált társadalmi csoportok előfeltételei Oktatás és Egyének ösztönzése a munkaerőpiaci munkaerőpiac közötti saját részvétele képzésükbe kapcsolat történő befektetésre Rugalmas A tanulási környezet

foglalkoztatási gyakorlat rugalmas munkaerőpiacon keresztül Megjegyzés: a táblázatban a dőlt betűkkel szereplő részterületeket találták elsősorban meghatározónak a közpolitika egésze teljesítménye szempontjából. Forrás: OECD, (2005).

Az elemzések nyomán mindenekelőtt a felsőszintű (tertiary) oktatáshoz való hozzáférést azonosították és emelték ki. Ezért a benchmark országokban volt a legelterjedtebb és a legintenzívebb az OEDC tagországai közül. Ahhoz, hogy a képzett munkaerő tudása hasznosulhasson a gazdaságban, a tudásnak és ismereteknek, a minőség javításának és a felsőoktatási rendszer hatékonyságának kell, prioritást kapni. E három prioritás érvényesítését támogatják a megfogalmazott javaslatok: (i) a felsőfokú oktatás költséghatékony támogatása; (ii) az oktatási intézmények között a verseny előmozdítása; (iii) a felsőoktatás bevonása a kormányzati finanszírozású K+F projektekbe. Mint a táblázatból látható rendkívül fontosnak minősítették az ösztönzési eszközöket a rendszeres, életen át tartó képzésre. A vállalati szintű vagy az alkalmazottakhoz kapcsolódó képzések területén komoly piaci kurdarcok érvényesülnek: a vállalatok kevéssé hajlandók alkalmazottaik képzésére, illetve ismereteik bővítésére, felfrissítésére attól való félelmükben, hogy annak gyümölcseit a következő munkaadó (akár versenytársuk) aratja le. A gazdaság egésze szempontjából ugyanakkor a vállalatoknak, a kormányzatnak és a munkavállalóknak egyaránt hosszú távú érdeke, hogy a munkavállalók rendszeresen tanuljanak, illetve képzést kapjanak. A benchmark országokban volt a legmagasabb a felnőtt lakosság részvétele az oktatásban és képzésben, ami mögött mind a vállalatokat, mind a munkavállalókat érdekeltté tevő ösztönző eszközök álltak. A hatékony életen át 190

tartó tanulásra ösztönző politikákra a következők voltak jellemzők: (i) háromoldalú (munkaadó, munkavállalók, kormány) megállapodás a vállalati képzés költségeinek megosztására és az egyes felekre vonatkozó felelősségekre (ii) a képzésbe, különösen a szakképzésbe történő vegyéni befektetések költségeinek és időkorlátainak csökkentése; végül (iii) különféle programok kidolgozása arra, hogy a kisvállalatok támogatni tudják alkalmazottjaik továbbképzését A vállalatokon belül tudásra és ismeretekre alapozott vezetési és szervezeti gyakorlat elősegítése közpolitikai eszközökkel azon a felismerésen alapul, hogy a vállalatoknak és a vállalkozásoknak másféle, többek között innovatív megoldásokat kell alkalmazniuk annak érdekében, hogy az új technológiákban és a jobban képzett munkaerőben rejlő lehetőséget kihasználhassák. Az új megoldások a rugalmasságot, az alkalmazkodó készséget, a rendszeres tanulást, valamint a tapasztalatok és ismeretek tevékenységek közötti áramoltatását díjazzák. Az erre vonatkozó legjobb gyakorlatok egyrészt az egyes vállalatokon belüli, másrészt a munkaerőpiac egészére irányuló kezdeményezéseket egyaránt magukba foglalják. A kutatási eredmények vállalati szinten azt bizonyítják, hogy a tudásra és ismeretekre alapozott vezetési és szervezeti megoldások jelentősen hozzájárulnak a hatékonyság javulásához. Ennek makrogazdasági hatásai (például milyen megoldást és hány százalékot jelent a növekedésben), valamint a makrogazdaság eredmények eléréséhez vezető mechanizmusok nincsenek feltárva. A benchmark országok legjobb gyakorlatának közös elemei a következők voltak: (i) rugalmas foglalkoztatási megoldások (például részfoglalkoztatás, az egyetemi és az ipari szféra közötti rugalmas foglalkoztatási „átjárás”) elősegítése ma munkaerőpiac szabályozásán keresztül; (ii) a tudásra alapozott menedzsmentmegközelítések alkalmazása a közszférában; s végül (iii) a kisvállalatoknál a vezetői ismeretek frissítésének előmozdítása.

5.1.4. Az EU Enterprise Policy Scoreboard-jai – amit mérünk Az EU vállalati közpolitikák eredményjelzője 36 (enterprise policy scoreboard, EPS) kapcsolatba hozható – miként az napjainkban igen gyakori – , a 2000-ben megfogalmazott Lisszaboni Stratégiával, hiszen 2000 novemberében jelent meg az első EPS. Ennek bevezetőjében az olvasható, hogy „a Lisszaboni Európai Tanács arra kérte a Tanácsot és a Bizottságot, hogy 2000 júniusáig indítson el egy összehasonlítási programot (benchmarking exercise), s ennek első eredményeit 2000 decemberéig jelentesse meg”. (EC, 2000.) Amennyiben azonban a Lisszaboni Stratégia előtti 36

Az „enterprise policy scoreboard”-ot vállalati közpolitikák eredményjelzője magyar elnevezéssel használom. Tartalmilag ugyanis a vállalatok magatartásának és teljesítményének alakulására befolyással levő kormányzati közpolitikák illetve ezek eredményeinek összehasonlítása áll az EPS-ekben.

191

időszak versenyképességre vonatkozó lépéseit és eredményeit tekintjük (lásd erről Czakó, 2000 és Lengyel, 2003), és figyelembe vesszük az ilyen típusú értékelések kimunkálásának és elkészítésének időigényét, akkor megállapítható, hogy az EPS-ek kapcsolódnak az 1990-es évek közepén kezdeményezett EU-szintű versenyképesség-értékelésekhez. Az EPS a 2000. január 1-jével alakult főbizottság, az Enterprise DG gondozásában jelent és jelenik meg. Ez a főbizottság a gazdája az EU versenyképességi ügyeinek. Az EPS koncepciója és módszertana (a „benchmarking”)

rendszeresen

igazodik

az

EU

versenyképességi

jelentéseiben

megfogalmazottakhoz. Az Enterprise Policy Scoreboard 2004-ben jelent meg legutoljára ötödik alkalommal, s az első megjelenést követően, négy egymást követő évben változatlan szerkezetben. 37 Az EPS 2000-ben egy eredményjelzőként (scoreboard) indult. Ezen eredményjelzőknek a lényege, hogy egy meghatározott témakör (például IKT, innováció) kapcsán az EU tagországokra, az EU átlagára és néhány EU-n kívüli országra (jellemzően USÁ-ra és Japánra) vonatkozóan különféle mutatókat ismertetnek gyakran grafikus formában, hogy szemléletesen láthatóvá tegyenek kimagaslóan jó és rossz értékeket, valamint különbségeket. A viszonyítási pontot az EU átlaga illetve a kimagasló EU-s vagy EU-n kívüli országok értékei adják. Az eredményjelzőket alapvetően leíró összehasonlításra alakították ki, tehát ezeket nem normatív (előíró) jellegűeknek szánták eredendően. Az első két év kiadványaiban az adatok elérhetősége és megbízhatósága központi kérdésként szerepelt. Az EPS által ismertetett területekre elkészült más elemzések illetve az EU szintű politikákban megfogalmazott célszámok nyomán a vállalati közpolitikák eredményjelzőjében egyre gyakrabban jelentek meg a normatív jellegű állítások, s keveredtek a leíró megállapításokkal. Az EPS első, 2000-es jelentése épített a vállalati közpolitikák összehasonlítása tárgyában májusban megszületett EU-szintű koncepcióra, valamint figyelembe vette az egyes tagországok különböző közpolitikáinak összehasonlító értékelésére vonatkozó EU szándékokat is. Arra vállalkoztak, hogy évi rendszerességgel összeállítják és figyelemmel kísérik azokat a területeket, amelyeket a vállalatok, illetve vállalkozások 38 működési környezete közül meghatározónak tartanak. A meghatározónak tartott területeket a vállalati közpolitikák akkori, EU által kiemelt három pillére jelentette: a vállalkozási tevékenység, az innováció és a piacra jutás. A kiemelt területek eredményeinek figyelemmel kísérésnek a fő célja az volt, hogy az összehasonlítások révén

37

Az EU Interneten elérhető, 2005-ös és 2006-os versenyképességgel kapcsolatos elemzéseiben és összehasonlításaiban több év után újra a makroszintű, azaz ágazatokra illetve iparpolitikára vonatkozó megközelítés került előtérbe. 38 A következőkben a vállalat és vállalkozás elnevezést szinonimaként használjuk, ezeken az egyéni és társas gazdasági vállalkozásokat értjük. Ez a szóhasználat (enterprise) jellemzi az EPS szóhasználatát is. Méretre (például KKV-re) akkor utalunk, amikor az a hivatkozott eredeti dokumentumokban is szerepel.

192

rámutassanak a legjobb EU-tagországi gyakorlatra, hogy az egyes EU-tagországok meg az EU (átlag)eredményeit hasonlítani tudják az USA és részben Japán eredményeihez. Az EPS már az első kiadványában nagy mértékben más részterületre vonatkozó EU-s eredményjelzőkben publikált adatokat, a kiválasztott mutatók alkalmazását pedig grafikus formában is ábrázolták az EU tagországokra, az EU átlagára, valamint az USÁ-ra és Japánra vonatkozóan. Ez a gyakorlat mind az öt kiadványban jellemző maradt. A 2000-es kiadvány bevezetőjében hangsúlyozzák, hogy eredményjelzőről (scoreboard) van szó, ami „…kiemeli a különbségeket, de nem magyarázza őket. A mutatószámok kiválasztásához és interpretálásáhozl a jelenlegi eredményjelző megpróbálta a vállalatok nézőpontját alapul venni; legfőbb célja, hogy összehasonlíthatóvá tegye azt a kontextust, amiben működnek. Ugyanaz az indikátor más kontextusban való értelmezése más megállapításokra és eredményekre vezethetett volna.” (EC, 2000.) Az EPS szerkezete 2001-ben átalakult: hivatkozva a 2001-es EU versenyképességi jelentésre, 8 területet határoztak meg, amelyhez 9.-ként az adózás társult. Ha összevetjük az első és a rákövetkező EPS-ek által vizsgált területeket (lásd 6. sz. táblázat), akkor az derül ki, hogy a legtöbb terület már az első kiadványban is szerepelt. 9. sz. táblázat Az EPS-es által vizsgált területek, 2000 – 2004. 2000.

2001 - 2004

1. Vállalkozási tevékenység

Pénzügyi forrásokhoz hozzáférés

Vállalatok alapítása, vállalkozók képzése

Szabályozási és közigazgatási környezet

Új vállalkozások szabályozási akadályai

Nyitott és jól működő piacok

Pénzügyi piacok

alapításának Adózás (2004-től) Vállalkozási tevékenység

2. Innováció, technológia, tudásalapú Emberi erőforrások társadalom Innováció és tudás terjedése Innovációs kapacitás – K+F Infokom technológiák (IKT) Infokom technológiák (IKT) Fenntartható fejlődés 3. Piacra lépés Forrás: A szerző saját szerkesztése a 2000-2004. között megjelent EPS-ek alapján.

A vizsgált területek száma növekedett, annak ellenére, hogy egyeseket össze is vontak (például a 2000-ben részletesen kifejtett Vállalkozási tevékenység c. rész egy alfejezetté vált, ellenben önálló

193

területté vált a Pénzügyi piacok rész), mások újként jelentek meg (például szabályozási és közigazgatási környezet, adózás, fenntartható fejlődés) Arra, hogy miért pont az adott területeket szerepeltetik az EPS-ekben, az első néhány kiadványban a koncepcionális hivatkozást az EU versenyképességi jelentése vagy valamilyen más EU dokumentum adja. Kizárólag az utolsó, 2004 év végén megjelent kiadványban szerepel egy rövid koncepcionális áttekintés arról, hogy a vizsgált területek hogyan járulhatnak hozzá a gazdasági jóléthez. A koncepciók metamorfózisának felvillantására, a változások és közös metszetek érzékeltetésére a 14. sz. ábrán egymás mellett szerepeltetjük az EU első versenyképességi piramisát és az EPS 2004es kiadványában szereplő koncepciót. 14. sz. ábra Az EU 1996-os versenyképességi piramisa, és az EPS 2004-es dekomponálása

Életszínvonal Jólét Részvétel

Foglalkoztatási ráta

Munka termelékenység

Termelékenység Munkanélküliség

Részvételi arány

Demográfiai tényezők

A lakosság öregedése

Munkahely teremtés

Munkaerő Immateriális piac befektetések

Belső és külső rugalmasság

Oktatás, képzés

Piaci teljesítmény

Tőke intenzitás

Pénzügyi teljesítmény

Részvételi arány: Munkaerő/népesség

Immateriális Innová- Állótőke be- Infrastrukbefektetések ció ruházások túra

Kutatásfejlesztés

Szervezet, minőség, diffúzió

Beruházás finanszírozás

Munkaidőalap: munkaórák száma/alkalmazottak száma

Képességek TFP (teljes tényező termelékenység) Hatékonyság

Adózás

Innováció

Forrás: Czakó (2000) és EC (200/4a). Érdemes felfigyelni arra, hogy az EU 1996-os versenyképesség piramisa és az EPS 2004-es bevezetőjében szereplő koncepciók fő vonalaikban összecsengenek. A jólét (életszínvonal) áll mind a két koncepció középpontjában, amit a foglalkoztatás és a termelékenység alakulása határoz meg. A foglalkoztatás első szintű dekomponálásában vannak megegyező és eltérő elemek. Az 1996-os változatban a részvételi arányt és a munkahelyteremtést emelték ki, 2004-ben pedig már a munkaidőalap és a munkanélküliség szerepel, míg a munkahelyteremtés nem. Eltérő szinten és dimenziókban ragadják meg a termelékenységet is a két időpontban Forrás: CEMI (2006).

194

. Az 1996-os változat a vállalati szféra szellemiségét idéző piaci és pénzügyi teljesítmény szerepel, míg a 2004-es változatban makrogazdasági forgalmak szerepelnek, a meg nem határozott képességek kivételével. A koncepciók eltérő értelmezésében és a szerepeltetett tényezők kiválasztásában vélhetően elméleti megfontolások (például a TFP előtérbe kerülése a 2000-es években), valamint aktuális helyzetértékelések (például USA magasabb munkaidőalapja az EU 15höz viszonyítva) egyaránt szerepet játszhattak. Fő gondolatmenetünk szempontjából az az érdekes, hogy a 2004-es változat a teljes tényezőtermelékenységet emeli ki, ami a hatékonyság és az innováció függvénye. Innen folytatva a logikai érvelést pedig az következik, hogy e két terület eredményessége elsősorban a vállalatokon múlik. A vállalatokra vonatkozó közpolitikáknak ezért az a feladata, hogy a vállalatokat innovációs tevékenységük, ezáltal hatékonyságuk növelésére serkentse. Ennek a területeit vizsgálja az EPS. 15. sz. ábra A vállalatok működési közege – a mikrogazdasági környezetet formáló tényezők

Infokom technológiák

Makrogazdasági feltételek Monetáris politika Fiskális politika

Nyitott és jól működő piacok

Innováció és tudás terjedése

TerTermelémelékenykenység és innoinnováció

Vállalkozási tevékenység

Pénzügyi forrásokhoz hozzáférés

Humán tőkéhez hozzáférés

Strukturális feltételek Közpolitikai kezdeményezések Tényezőellátottság (pl. infrastruktúra)

Közigazgatás és szabályozási környezet

Forrás: EC (2004/a) alapján a szerző szerkesztése

Ahogyan azt korábban bemutattuk, ezek a vállalati közpolitikák nem feleltethetők meg a hagyományos makrogazdasági közpolitikáknak. A makrogazdasági kereteket alakító monetáris és fiskális politika határozza meg az alapvető makrogazdasági feltételeket. A gazdaság strukturális kereteit formáló közpolitikai kezdeményezések és a tényezőellátottság ezzel egyenrangúak, azaz ugyanolyan meghatározóak a termelékenység és az innováció eredményességében, mint a

195

makrogazdasági keretek. A termelékenység és az innováció eredményességére hatni lehet Ezeket a területeket, illetve indikátorait vizsgálja az EPS – ezek szerepelnek a 15. sz. ábrán az ellipszisekben. E területek jelentik a különböző méretű vállalakozások működési környezetét, s hatással vannak a vállalkozások hatékonyságára vagy innovációs készségük alakulására. Az ábrán az EPS-ek által vizsgált területek vonallal és pontokkal jelzett ellipszisei arra igyekeznek felhívni a figyelmet, hogy rájuk a makrogazdasági és strukturális feltételek egyaránt hatnak.

5.1.5. Az eredményjelző területei és indikátorai Az alábbiakban a 2004-es EPS alapján ismertetjük az egyes területekhez fűzött értékelő megjegyzéseket, s az alkalmazott mutatókat (indikátorokat). Kitérünk arra is, hogy az adott terület kapcsán szerepel-e magyar adat, illetve a magyar értékek hogyan értékelhetők az EU átlagok alapján. A vállalatok pénzügyi forrásokhoz való hozzáférését három területen elemzik: a tőkefinanszírozás, a hitelpiacok és intézményei s végül a hitelbiztosítékok rendszerét. Az első kettő mindenekelőtt a közép- és nagyméretű vállalatok számára nagy jelentőségű, míg a harmadik a mikro- és a kisvállalkozások számára meghatározó. A vállalatok finanszírozási forráshoz juttatási lehetőségeit EU szinten úgy értékelik , hogy azok nem kellően fejlettek, amiben a hagyományosan jelentős szerepet játszó hitell finanszírozás és a nem támogató adórendszer játszik szerepet. A hitelből történő finanszírozás fejlett. E megállapításokhoz igazodóan a tőkefinanszírozás jellemzése részletesebb, azaz kitérmutatókra: ƒ

a tőkepiacokra és új tőzsdei bevezetésekre (piaci kapitalizáció a GDP %-ában, új tőzsdei bevezetések a már jegyzett vállalatok százalékában), foglalkozik

ƒ

a kockázati tőkével (kockázati tőkebefektetések a GDP %-ában, üzleti angyalok hálózatai), végül kitér

ƒ

a kis- és középvállalatok banki finanszírozáshoz való hozzáférésére (jel-záloggaranciák és kormányzati hitelgaranciák léte; hitelhez jutás feltételeinek mutatója a Világbanktól származó adatok alapján).

A szabályozási és közigazgatási környezetről már a felvezető részben szerepel:a „…szabályozás a közpolitikai célok – például társadalmi igazságosság, egészség, biztonság, környezetvédelem, fair verseny – megvalósításának egyik fontos eszköze, de a szabályozás közvetlen és közvetett költségeket is jelent. Ezeket a költségeket gyakran a vállalatok viselik, befolyásolva képességüket a

196

versenyre, az innovációra, a növekedésre és a munkahelyteremtésre”. (EU, 2004) A szabályozás értékelésének különböző dimenziói vannak (például eredményesség, minimális alkalmazási költségek, átláthatóság, konzisztencia, kiszámíthatóság), különböző eszközöket lehet alkalmazni a szabályozás javítására (így egyszerűsítések, konzultáció, hatáselemzés), azonban igencsak szórványosak az adatok, EU szinten pedig hiányoznak a megbízható és összehasonlítható információk erre a területre vonatkozóan. Ennek köszönhetően főként egy-egy tagország „legjobb” gyakorlatát emelik ki példának, és kevéssé jellemző az összehasonlítható adatok használata. A fentiekkel összhangban külön foglalkoztak a kis- és közévállalkozások közigazgatási terheivel. Erre vonatkozóan 2003-ban átfogó EU felmérés készült, ami alapján egyes tagországok vállalásokat tettek a költségek csökkentésére, illetve a szereplő adatok folyamatos figyelemmel kísérésére. Kiemelték a hatáselemzések fontosságát. Négy tagország (Írország, Szlovákia, Svédország és Anglia) célul tűzte ki, hogy minden, a vállalati szférát érintő törvényhez hatáselemzést csatolnak. Svédország 2006-ra éri ezt el, Anglia pedig egy kormányzati portál híradása szerint már 2004-re jelentősen előrehaladt ezen a területen. Az e-kormányzatot tárgyalva összehasonlítható táblázatokat használnak arra, hogy a kormányzati szolgáltatások hány százaléka érhető el on-line, valamint hivatkoznak az Accenture nemzetközi tanácsadó-vállalat e-kormányzat érettségi indexére, amit egy 2004-es felmérés eredményeként jelentettek meg. Ezen Magyarország nem szerepel, Portugália indexe 30%, a legfejlettebb Kanadáé pedig 80%. E rész lezárásaként rámutatnak arra, hogy e terület összehasonlításához „…módszertani, adatgyűjtési és elemzési területen egyaránt sokkal szilárdabb alapokra van szükség”. (Eu, 2004.) Az adózási rendszer hatásainak értékelése először 2004-ben jelent meg önálló fejezetben. Azért került sor az adózási rendszerek összehasonlítására, mert az adórendszer ösztönzést jelenthet a vállalkozások alapítására, méretük növelésére, a beruházások fenntartására és a telephely megválasztására. Négy részterületen igyekeztek összehasonlítható adatokat összeállítani. Elsőkénta törvény

által

meghatározott

teljes

vállalati

jövedelemadó

kulcsával

foglalkoztak

az

adójogszabályban szereplő nyereségadó mértéke meg a különadók és illetékek, valamint a helyi adó átlagos adókulcsa alapján. Eszerint az 1995. és 2004. évi adatok alapján megállapították, hogy csökkentek a vállalati adókulcsok az EU (25) tagországokban: 1995-ben Németország és Olaszország 50%-on felüli adókulccsal állt az élen (EU 15 átlag 31,4% volt ekkor), ami 2004-re mind a két országban 40% alá csökkent (EU 25 átlaga 21,5% volt). Magyarországot mind a két

197

időpontban az EU átlag alatti érték jellemezte 20% alatti értékkel. Az újonnan csatlakozó országok mellett egyedül Írország tartozott 2004-ben az EU 25 átlaga alatti csoportba. Az implicit adókulcs (implicit tax rate) számviteli adatokon alapul, és minden olyan adózási elemet figyelembe vesz, ami csökkenti a tényleges adókulcsot (például adókedvezmények, adóhitelek). Az adatok 13 tagországra álltak rendelkezésre, az eredmények az 1995-1999-es és az 1999-2001-es évek számtani átlagára vonatkoztak. E szerint az implicit adókulcsok alakulását is egy csökkenő tendencia jellemezte, s azt figyelték meg, hogy a teljes vállalati adókulcs és az implicit adókulcs közötti különbség minden országban növekedett, azaz a vállalati adókat (adóterhelést) nem pusztán direkt módon, hanem a különféle adókedvezmények növelésével is csökkentették az EU országok. A munkabér teljes adó- és közterhe (implicit tax rate on labor) egy számított adat: a munkaadót, illetve munkavállalót terhelő minden közvetlen és közvetett adó, valamint társadalombiztosítási járulék összegét osztják el a termelő szférában dolgozók teljes bérjövedelmével. Az EU 15-re rendelkezésre álló, 1995-2002-es idősor azt mutatja, hogy az EU 15 átlaga 37,3%-ról 36,3%-ra csökkent, ami mögött nagy szórás figyelhető meg: öt ország (Belgium, Finnország, Franciaország, Olaszország, Svédország) tartósan 40% feletti értékkel szerepel, Anglia, Írország és Spanyolország értékei pedig nem érték el a 30%ot. Az adózási szabályok alkalmazási költségeit és korlátait a vállalati jövedelem és az általános forgalmi adók megfizetése kapcsán külön felméréssel vizsgálták. Az ilyen jellegű terhek nagysága igen eltérő a vállalatok méretétől függően: a válaszadók az árbevétel 2,6%-ára becsülték a kis- és középvállalatoknál, míg 0,02%-ra a nagyvállalatoknál. Azt tapasztalták, hogy az ilyen jellegű költségek és korlátok abszolút nagysága a vállalatok méretének, diverzifikáltságának és érdekeltségeik számának a növekedésével együtt növekszenek. A „…nyitott és jól működő piacok a versenyképes és innovatív vállalatok és gazdaságok előfeltételei” (Eu, 2004.), azonban egyes piacok, különösen a pénz- és tőkepiacok egyre inkább globalizálódnak, ami új kihívásokat és lehetőségeket jelent az európai nagyvállalatok számára, a vállalatok túlélése pedig innovációs és alkalmazkodási képességükön, kapacitásukon múlik – ez az alapfeltevése a piacokkal foglalkozó résznek. Az áttekintés a kétévente megjelenő ’Internal Market Scoreboard’ eredményeinek felhasználásával készült, többek között kiterjedt a külkereskedelem integráltságára, ami együtt mozog az ország méretével: minél kisebb egy ország, annál inkább integrálódott a nemzetközi gazdaságba. Egy aggregált mutatót – az importált és exportált termékek és a szolgáltatások összegének és a GDP-nek a hányadosa – ismertettek ennek bemutatására. E szerint az EU 15-re vonatkozó adatok 2000-ig növekvő tendenciájúak, ezt követően azonban

198

stagnálás, illetve némi visszaesés volt a jellemző. Az integráltsági mutató alapján képzett rangsor elején az EU kisebb országai –Luxemburg, Belgium, Szlovákia, Írország, Csehország, Magyarország (a 9. helyen) – állnak, míg a nagyobbak – Olaszország, Franciaország, Anglia – a lista végén helyezkednek el. Az EU 15 átlaga magasabb, mint Japán és az Egyesült Államok értékei. Ami a külföldi közvetlen tőkebefektetéseket (foreign direct investment, FDI) illeti , ezek – mint köztudomású – a technológia- és a tudástranszfer és a növekvő verseny elődmozdítói, a fejlődés és a gazdasági növekedés fontos meghatározó tényezői. Az EU adatok azt jelzik, hogy 2000-ig növekedett a ki- és beáramló tőkebefektetés, azután azonban csökkenő tendencia jellemzi. A kifelé áramló FDI meghaladja a beáramló FDI-t. A bemutatott adatok – a be- és kiáramló FDI-t a GDPhez viszonyító mutató – szerint a 2000-es évek elejénBelgium, Írország, Szlovákia, Hollandia, Ciprus, Csehország, Finnország és Franciaország állt a lista élén, míg Magyarország eléggé a lista végén helyezkedett el az EU 15 átlagához közelítő értékkel. Ez alatt az érték alatt voltak az USA és Japán adati. Az árak alakulásának összehasonlítására használt adatok a fogyasztói árakra vonatkoznak, azaz tartalmazzák a közvetett adókat, valamint nem kezelik az euro-zónán kívüli országoknál az árfolyam hatását. A vásárlóerő-paritáson számított értékek szerint 1996-2002 között az EU 25 tagországában enyhe árkiegyenlítődés volt megfigyelhető, különösen az újonnan csatlakozott országok körében, ahol az árszint felfelé mozdult el. Úgy tűnik, hogy az árak lefelé nem mozognak azokban az országokban sem, amelyek tartósan az EU átlag felett állnak. Az állami támogatásokat illetően két területre vonatkozó adatokat ismertetnek a „State Aid Scoreboard 2003” alapján. Egyrészt azt, hogyan alakultak az állami támogatások a GDP százalékában 1996-2002. között. Ezek az adtok csökkenő tendenciát mutatnak az EU 15-ben, különösen 2000 után. Másrészt azt ismertetik, hogy az állami támogatásokon belül mekkora az úgynevezett horizontális célokat (például K+F, környezetvédelem, energiatakarékosság, KKV-k támogatása, képzés stb.) szolgáló összegek aránya a szektorális célú támogatásokkal szemben. A 2002-ig kifuttatott EU 15 adatok szerint a horizontális célú támogatások növekedtek, bár Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Írországban, Angliában és Portugáliában ekkor is jelentős volt a szektorális célú támogatások aránya. A közbeszerzéseket illetően értékelték azok „…teljes összegét az EU-ban – azaz kormányzati és közintézmények termék, szolgáltatás és közmű szolgáltatás beszerzése – az EU GDP-jének 16%-ára becsülték 2002-ben, azaz 1500 mrd euróra. Ennek fontossága tagországonként eltérő, a skála a GDP

199

11%-ától 20%-áig terjed.” (Eu, 2004.) A legtöbb közbeszerzést közösségi és nemzeti előírások szabályozzák, amelyek az átláthatóság, a fair és egyenlő elbánás érvényesítését várják el. A 2004ben elfogadott Direktívától várnak áttörést ezen a téren. A nyilvánosan meghirdetett közbeszerzési eljárások számát is vizsgálták 2000, 2001 és 2002-re, s azt értékelték. A rendelkezésre álló adatok szerint a nyilvánosan meghirdetett beszerzések értéke növekedett az összes közbeszerzési értéken belül. Az EU 15 átlag 15% körül alakult, a lista dobogósai Görögország (30%-ot meghaladó érték), Spanyolország és Anglia (20-25% közötti értékek), a sereghajtó Németország (5% körüli érték), előtte pedig Hollandia, Luxemburg és Finnország 10% körüli értékekkel. „A vállalkozási tevékenység … a személyes ambíciók megvalósításának egyik fontos csatornája. A vállalkozási tevékenység hozzájárul az új technológiák és innováció elfogadásához, és életbevágó a gazdasági fejlődésében és a munkahelyek teremtésében.” (Eu, 2004.) Az Európai Bizottság éppen ezért 2004-ben elfogadott egy akciótervet a vállalkozási tevékenység fejlesztésére, aminek egyik központi eleme a „vállalkozói gondolkodásmód ébrentartása”. Ebben közrejátszik az is, hogy a 2003-as EPS kiemelte, hogy …” az EU és az USA közötti különbség nem elsősorban a vállalkozók és az új alapítású vállalkozások számában van, hanem a minőségükben”. A vállalkozási tevékenységet áttekintve elemezték a vállalkozások demográfiáját 39, ami a különböző formájú gazdasági vállalkozásokat írta le és jellemzi. Az EU 25-ben 2003-ban több mint 24 millió vállalkozás működött, amelynek 99,8%-a KKV volt. Az újonnan csatlakozott országokban a vállalkozások átlagosan 5 főt alkalmaznak, ami a görög, olasz és portugál vállalkozások méretnagyságához hasonlít, azaz az EU 15 7 fős átlaga alatt van. Külön foglalkoztak az új vállalkozások indításával, ennek arányával – induló vállalkozások száma osztva a működő vállalkozások számával, 2000 és 2001 –, a gazdasági vállalkozások számának alakulásával (az indított és megszűnt vállalkozások arányának különbsége), valamint a vállalkozások volatilitásával (indított és megszűnt vállalkozások arányának összege). Az önfoglalkoztatottságról és nők vállalkozási tevékenységéről az adatok azt mutatják, hogy. az EU 25-ben 2003-ban az önfoglalkoztatottak aránya 12,6% volt, amivel gyakorlatilag azonos az EU 15 átlaga is. A 2003-as adat szerint Görögországban 25% feletti értékkel volt a legmagasabb, Magyarországon pedig nem érte el az EU 25 átlagát. Az önfoglalkoztatottság alakulása 1995 és 2000 között fél százalék alatti növekedéssel volt jellemezhető annak ellenére, hogy igen határozott közpolitikák fogalmazódtak meg a vállalkozói tevékenység ösztönzésére, illetve a szolgáltatási szektor is jelentősen előretört mindegyik EU-tagországban. Az EU 15 adatai szerint az 39

A KSH 2006-ban jelentette meg a magyar gazdasági vállalkozások EU sztenderdekhez igazodó, demográfiai elemzését.

200

önfoglalkoztatottság az iparban mindössze 2%-kal alacsonyabb, mint a szolgáltatásokban. Az önfoglalkoztatottaknak 28%-a nő, ami 10%-kal alacsonyabb, mint az USA értéke. A vállalkozási tevékenység iránti hajlandóságra vonatkozó információkat a Bizottság FlashEurobarometer adatai alapján ismertették. Ezek szerint 2004-ben 12%-kal kevesebben fontolgatták, hogy vállalkozási tevékenységbe kezdenek az EU 15 és az EU 25 átlagában is, mint 2000-ben. Az EU átlag 40% felett van, s a 2004-es magyar adat is e körüli érték. Az alkalmazotti státusz vonzerejét stabilitása és kevésbé kockázatos jellege adja. A vállalkozási tevékenységet elkezdettek 32%-a gazdasági szükségszerűség miatt vágott bele a vállalkozásba azaz kényszervállalkozó, míg az USA-ban ugyanez az adat 13% volt. Az emberi erőforrásra vonatkozó rész két feltevésen nyugszik. Egyrészt azon, hogy a tudásalapú társadalomban az oktatási sztenderdek emelése és az egész életen át tartó tanulás elengedhetetlen a technológiai haladás kézbentartásához és az általa hozott változások kezeléséhez. Másrészt pedig azon, hogy a belső piac szabályai megkövetelik a szakmai végzettségek kölcsönös elismerését. A Bologna-folyamat az egyetemi, a Bruges-Koppenhága folyamat a szakképzés terén ad keretet a tagországoknak ahhoz, hogy az oktatási rendszereik összehasonlíthatóságát javítsák, hasonló sztenderdeket állítsanak fel. Az EU 25-ben a GDP 5,0%-át fordították oktatásra, a legalacsonyabb Görögországban (3,8%), a legmagasabb Dániában (8,4%) volt ez az érték. Az oktatási ráfordítások átlag 0,6%-át adta a magán szféra (Portugáliában és Finnországban 0,1%, Cipruson 1,08%). Az oktatásra fordított kiadások a GDP %-ában 1995-2001 között több tagországban (így Görögországban, Magyarországon, Lengyelországban) növekedtek, az EU átlagában azonban 5,19%-ról 5,0%-ra csökkentek. A vállalatok 1999-ben munkaerőköltségeik átlag 2,3%-át fordították szakképzésre, Angliában 3,6%-ot, Magyarországon és Lengyelországban 0,8%-ot. Az összképet három területen árnyalták. Így az oktatáshoz való hozzáférés és a felsőfokú (tertiary) végzettségűek alcím alatt a középiskolai és a felsőfokú végzettségűek arányának alakulását ismertetik. Az EU 25-ben 2003-ban a 25-64 éves korosztály 66,4%-a rendelkezett középiskolai végzettséggel. Az EU 2010-re a 22 éves korosztály 85%-ánál „felső középiskolai” végzettséget határozott meg, ez az érték 2003-ban 76,7% volt. A felsőfokú (tertiary) végzettségűeknél az USA jelenti a viszonyítási pontot, ahol a 20-29 éves korosztály 50%-a tartozik ebbe a kategóriába. Az EU 25 átlag 2002-ben 40% fölött volt, a magyar átlag pedig kissé elmaradt ettől. Vizsgálták a tudományos és technológiai végzettségűek szerepé, arányát a felsőfokú oktatásban. A felsőfokú oktatásban végső soron a műszaki és reáltudományok területén végzettek arányát viszonyítják az összes végzőshöz. Rámutatnak, hogy ez az arány magasabb az EU-ban, mint az

201

Egyesült Államokban, s 2000-től kedvező folyamatok figyelhetők meg. Az EU 25 átlaga 10% körül volt, Magyarország pedig az 5% körüli értékkel az utolsók között helyezkedett el. Az egész életen át történő tanulást jellemző adatok 2003-ra állnak rendelkezésre, de hiányoznak az idősorok. Az EU célja szerint a 25-64 éves korosztályok 12,5%-ának kellene az életen át tartó tanulásban részt venni, de az EU 25-ben ez csak 9% volt, Magyarország 5%-on felüli értékével a középmezőnybe helyezkedik el. A folyamatos szakmai képzésre egy 2000-es Eurostat felmérés adatait hivatkozzák. Eszerint az EU vállalatainál 1000 ledolgozott munkaórára 7 óra továbbképzés jutott. Ennél magasabb adattal Dánia (14 óra) Svédország (12), Finnország és Hollandia (11, 11) valamint Franciaország (10) rendelkezett. Az innovációra és a tudás terjedésére vonatkozó adatok az EU „Innovation Sorecard”-jából származnak. Az innovációs helyzetkép áttekintésben igyekeznek az innovációs rendszerek és az erre vonatkozó közpolitikák sajátosságait is feltárni. A legfőbb összehasonlító adat a K+F-re fordított összegek nagysága a GDP %-ában. A 2002-es barcelonai cél 3%-ot határozott meg, amit 2010-re kellene elérni a 2001-es 1,9%-ról indulva. Az elképzelések szerint ebből a 30 %-ból a vállalati szférának 2/3-dal kellene részesednie. Az elemzést a kormányzati és üzleti K+F ráfordítások áttekintésével indítják. Az adatok 2001 és 2002-re állnak rendelkezésre. A GERD (gross expenditure on R+D) mutató az EU 25-re 1,9 volt, Magyarország 1%-ot meghaladó értékkel az utolsó harmadban helyezkedik el, megelőzve Portugáliát és Görögországot. Az áttekintés a tagországok vállalását is ismerteti: a magyar GERD vállalás 1,8%, a BERD vállalalás (vállalati K+F ráfordítás a GDP %-ában) pedig 0,9% 2006-ra. A 2002-es adatok a vállalásoktól több mint fél százalékkal elmaradnak. A következő terület a szabadalmak. Az Európai Szabadalmi Hivatal (European Patent Office) adatai alapján 2002-re vonatkozóan a benyújtott szabadalmi kérelmek számát ismertetik. A viszonyítási pont Japán (167) és az USA (155), amitől az EU 25 átlaga elmarad (134). Magyarország az újonnan csatlakozott és csatlakozni kívánókkal együtt a lista legvégén áll, s e csoportban Görögország és Portugália szerepel a korábbi EU-tagországok közül. E területen is vannak tagországokra vonatkozó vállalások, de ezek között magyar adat nem szerepel. A technológiai transzferintézményekre vonatkozó adatait az EU 15-re vonatkozóan, egy 2003-as szakértői felmérés alapján ismertetik. A technológiai transzferintézmények részletes meghatározása nem szerepel, penetrációja azonban igen: Anglia, Franciaország, Spanyolország, Írország és Dánia áll a lista élén.

202

Az infokom technológiákat (IKT) illetően az EPS idézi a 2001-es EU versenyképességi jelentést, miszerint az USA termelékenységének viszonylag gyors növekedése mögött az IKT szerepét azonosították. Az IKT technológiák ezt az ösztönző erőt azáltal játszották, hogy szükségessé tették az üzleti struktúrák és folyamatok újraszervezését. Éppen e miatt az IKT elterjedésének támogatása a versenyképes és tudáslapú gazdaság egyik meghatározó közpolitikai területévé vált. Az EU IKT közpolitikái E 12 tagországra 24 különféle kvantitatív célt határoztak meg. Célként - főként a szélessáv, az e-kereskedelem elterjedését, a vállalatok és háztartások Internet-hozzáférését jelölték meg. A gyors előrelépés ellenére még hosszabb időbe fog telni ezen célok maradéktalan teljesülése. Az eredményjelző tábla négy területre vonatkozó adatokat emelt ki. Az információs technológiák (IT) elterjedését az IT-re fordított teljes kiadások GDP-hez viszonyított mutatójával hasonlították össze. Az EU 15 átlaga 3% körüli értéket mutat (US 3,5-4%), s ehhez közeli érték jellemezte a Magyarországot is 2000-2003. között. A kommunikációs szolgáltatások árait vizsgálandó, mindenekelőtt a telefondíjakat hasonlították össze. Az EU 15-re rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy 1997-2003. között a belföldi telefondíjak jelentősen mérséklődtek minden országban: az EU 15 átlagában 2003-ban fele annyiért lehetett ugyanazt a telefonbeszélgetést lebonyolítani, mint 1997-ben. A másik területe az elemzésnek az Internethez való hozzáférés havi fix költsége. Az adatok az EU 15-re állnak rendelkezésre 2004-re. A hozzáférés költsége Svédországban, Belgiumban, Hollandiában, és Németországban volt a legalacsonyabb, Görögországban, Írországban és Portugáliában pedig a legmagasabb. A szélessávú hozzáférés elterjedtségének növelése az e-Europe 2005 dokumentum szerint a közösség egyik prioritása annak érdekében, hogy az internetes szolgáltatások fejlődhessenek. Ennek eszközei a telekom piacok liberalizációja, a hálózati infrastruktúrák kiépítése és a különféle technológiai lehetőségek, amelyek jelentősen elősegítették a szélessávú hozzáférés elterjedését. A szélessávú hozzáférés előfizetéseinek aránya a skandináv országokban, Belgiumban és Hollandiában volt a legmagasabb, a legalacsonyabb pedig Görögországban, Írországban és Luxembourgban. Az EU 15 átlaga 2004 januárjában 100 lakosra számítva 6 % volt. A Európai Tanács 2003-as tavaszi ülés után számos tagország fogadott el célszámokat: Franciaország például azt tűzte ki célul, hogy a háztartások 25%-ának lesz szélessávú hozzáférése 2006-ban, amit 2003ban egy 8,5%-os szélessávú hozzáférésről indulva kívántak elérni (2004-ben 16,5%-nál tartottak). Az Internet használatot illetően gyakorlatilag mindegyik európai vállalkozás rendelkezik számítógéppel (az EU 15 átlag 94%). Ehhez kapcsolódó kérdés, hogy vajon a vállalkozások

203

mekkora hányadának van Internet hozzáférése. A skandináv országokban szinte 100%-uknak, az EU 15 átlaga pedig 80% fölött volt 2003-ban a 10-nél több alkalmazottal működő vállalkozások körében. Magyarországi adat nem szerepel, a megjegyzésben vállalásként az olvasható, hogy „az internetes oldallal rendelkező KKV-k száma növekedni fog”. Ezen a területen is ismertetik egyes tagországok vállalásait (elérendő célszámait). Az Internet kereskedelmi célú használatát vizsgálva az e-kereskedelemmel foglalkoznak. Az „elektronikus kereskedelem fejlődik, azonban kevéssé jellemző gyakorlat marad azzal a megoldással, hogy általában a vállalkozások inkább beszereznek, mint eladnak on-line”. (EU, 2004.) A 2002-2003-ra vonatkozó adatok szerint a vállalatok forgalmában az e-kereskedelem az EU 15 átlagában nem érte el az 1%-ot. A vállalatok közötti kereskedelmet (B2B) nézve az derül ki, hogy ez a terület teszi ki az e-kereskedelem több mint 80%-át. Az öko-hatékonyság kérdése, szolgálata a jövőben egyre fontosabb lesz. E területtel a fenntartható fejlődés részben foglalkoznak, s azt igyekeznek górcső alá venni, hogy „…az EU feldolgozóipara milyen előrelépést tett környezeti teljesítményének javításában. Ennek érdekében a kulcskoncepció az öko-hatékonyság vagy az ipar környezetvédelmi termelékenysége.” (Eu, 2004.) E célból négy öko-hatékonysági, szennyezőanyag kibocsátási mutatót vizsgálnak meg, s áttekintik a vállalati környezetgazdálkodási rendszerek elterjedtségét. Az ipari energiafelhasználás az első terület, ahol az EU 5-re vonatkozóan az 1990-es és 2002-es adatokat összehasonlítják. Az EU 15-re vonatkozó ipari energia öko-hatékonysága 14%-kal javult ez alatt az időszak alatt. Ennek hátterében részben a technológiai fejlődés, részben pedig az ipar ágazatainak átrendeződése áll. A magyar érték az EU átlag körül alakult 2002-ben. Széndioxid kibocsátást és annak változását vizsgálják, amikor az üvegházhatásért felelős gázkibocsátást. s ennek hatásait értékelik. Az adatok itt is 1990. és 2002. évekre szerepelnek. Ez alatt az időszak alatt 33%-kal csökkent a CO² kibocsátásban mért érték az EU 15-ben, egyrészt az üzemanyag-felhasználás terén elért javulásának, másrészt a vegyiparban a szennyezőanyag kibocsátás csökkentésére tett lépéseknek köszönhetően. A csatlakozni szándékozó országok, köztük Magyarország értékei az EU 15 átlaga alattiak. A savas esőkért felelős gázok kibocsátásának értékelése a harmadik öko-hatékonysági mutató. Az EU 15 átlagában 1990-hez viszonyítva 2002-re 50%-kal csökkent a savasító gázok kibocsátása , annak ellenére, hogy az ipari termelés ebben az időszakban növekedett. E nagymértékű javulás a kibocsátás szabályozásának tudható be elsősorban. Az új és a csatlakozni kívánó tagországok adatai - így Magyarországé is - alacsonyabb, mint az EU 15 átlaga.Az öko-hatékonyság elemzése 204

keretében vizsgálták az ózon sugárzást előidéző gázok kibocsátását is. Az EU 15-re vonatkozó adatok szerint itt is jelentős kedvező változás következett be 1990 és 2002. között, s az adatok itt is alacsonyabbak

a

csatlakozni

kívánó

országokban,

mint

az

EU

15-ben.

A

vállalati

környezetmenedzsment irányítási rendszerek közül az EU ’Eco-Management and Audit Sceme’ (EMAS) és az ISO 14001 szabványának elterjedtségét mérték fel az EU 15 tagországaiban 2003ban, illetve 2004-ben. A felmérések adatai szerint a nemzetközi ISO szabvány elterjedtebb: Németországban és Spanyolországban akkreditáltak a legtöbbet, míg Görögországban és Portugáliában a legkevesebbet. A vállalatok számához viszonyítva az akkreditált ISO 14001 szabványok számát tekintve az élen a skandináv országok állnak, 3%-on felüli értékkel.

5.2. A közszféra vállalati kapcsolatai a vállalati versenyképesség előmozdítására Az eddig kifejtettekből látható, hogy végső soron mind a két ismertetett dokumentum valamilyen formában értékelni igyekszik a vállalatok teljesítményére ható területeket,az üzleti környezet egyes szegmenseit. Ebben a részben összehasonlítjuk az OECD és az EU EPS-ének koncepcióját, vizsgált területeit és a felhasznált információit. Ezt követően pedig arra igyekszünk válaszolni, hogy a két nemzetközi szervezet által értékelt területek hogyan feleltethetők meg az állam gazdaságszervező szerepének.

5.2.1. Az OECD mikropolitikáinak és az EU EPS-ének értékelése Elsőként az áttekintett dokumentumokat egyenként, majd pedig egymással összevetve értékeljük. A 10. sz. táblázat az OECD (2005) tanulmány néhány jellemzőjét foglalja össze. E tanulmány négy mikropolitikai területet elemzett, majdmindegyik mikropolitikát négy további területre (ezeket tekinthetjük az üzleti környezet egyes szegmenseinek is) bontották, amiket eltérő számú részterületre osztották tovább.

205

10. sz. táblázat Az mikropolitikákra vonatkozó elemzések áttekintése Mikropolitikai Vizsgált terület területek/részterületek száma Vállalkozás

IKT

Tudomány és technológia

Humántőke

Elemzett adatok jellege

Benchmark országok

4 ország:

4/16

Kvantitatív és kvalitatív

5 ország:

4/10

Kvantitatív és kvalitatív

7 ország:

4/10

Kvantitatív és kvalitatív

4 ország:

4/11

Kvantitatív és kvalitatív

USA, Finnország, Kanada, Korea USA, Ausztrália, Finnország, Svédország, Kanada Finnország, Németország, Japán, Hollandia, Svédország, Svájc, USA Finnország, Hollandia, Svédország, USA

Benchmark országok közül EU-tag 1

2

4

3

Az egyes mikropolitikákhoz 3-4 aggregált mutatóval jellemezhető eredményindikátor tartozott. Ezekkel igyekeztek olyan területeket jellemezni, amelyek kimutathatóan befolyásolhatják az aggregált eredményindikátorokat. Az eredményindikátorok makrogazdasági statisztikák vagy makrogazdasági statisztikai adatokból képezhetők mutatószámok. A vizsgált területek/részterületek kiválasztásában olyan tényezőkre igyekeztek hangsúlyt helyezni, amelyek az eredményindikátorok alakulását befolyásolhatják (magyarázhatják). Az egyes területek/részterületek az egyes mikropolitikák leírására alkotott valamilyen elmélethez voltak kapcsolhatók. Ezek az elméletek az egyes mikropolitika területeinek működési mechanizmusait igyekeztek megragadni. Más megfogalmazásban: a vállalatok üzleti környezeti szegmenseinek működését és eredményeit igyekeztek tudományosan is megalapozott módon értékelhetővé és összehasonlíthatóvá tenni. Az elemzett kvantitatív adatok mellett kvalitatív adatok is jelentős súllyal szerepelnek. A választott benchmark országok azok az OECD tagországok, amelyeket az egyes mikropolitikák területén kiemelkedő értékek jellemeztek. A különböző területeken eltérő számú benchmark országot választottak, mégpedig az első 10-be mindegyik részterület mutatói alapján bekerült országok közül.

206

Érdemes felfigyelni arra, hogy a kvantitatív mutatókkal leginkább jellemezhető két területen, a vállalkozás és az IKT mikropolitikák területén több EU-n kívüli ország szerepel, mint a kvalitatív technikákkal és értékekkel jellemzett tudomány és technológia és humántőke területein. Az OECD tanulmány szellemében az első két terület – a vállalkozás és az IKT – az a két mikropolitika volt, ahol a különböző tényezők „termelésben történő felhasználását és az eredmények fogyasztókhoz való eljuttatását” leginkább kifejezték. A másik két területen inkább a „jó minőségű tényezők rendelkezésre állását” lehet megragadni. A tanulmány igen pozitív vonásának tekinthető, hogy az egyes részterületeken kimagasló értékekkel jellemezhető országok esetében feltérképezte a kimagasló teljesítmények mögött megfogalmazott és vélhetően megvalósított közpolitikákat. Ezzel egyrészt ötleteket adtak arra vonatkozóan, hogy az üzleti környezet egyes szegmensei milyen kormányzati közpolitikákkal befolyásolhatók, másrészt szisztematikusan felhívták a figyelmet arra, hogy van összefüggés a megfogalmazott és megvalósított kormányzati közpolitikák, valamint a makrogazdasági szinten is mérhető eredmények között. Az EPS koncepcionális kerete hasonló az OECD (2005) ismertetett tartalmi elemeihez: megkülönböztethetők hagyományos makrogazdasági politikák és a vállalatok működési környezetét formáló makropolitikák. A makrogazdasági feltételek (monetáris és fiskális politika) és a strukturális tényezők (például tényező ellátottság, kormányzati politikák kezdeményezése stb.) egyaránt befolyással vannak arra az üzleti környezetre, amelyben a vállalatok működnek. Az EPSek az üzleti környezet egyes szegmenseinek elért eredményeit igyekeznek feltérképezni, azokat összehasonlítva elemezni, értékelni az EU tagországokra, illetve az egész közösségre. Az ezek mögött meghúzódó, fellelhető intézkedéseket, kezdeményezéseket azonban az EU, sem a tagországok szintjén nem tárgyalták. Az EPS-ek által értékelt üzleti környezeti szegmensek kiválasztási szempontjai között az EU néhány döntéshozatali és döntéselőkészítésért felelős szervének – így az Európai Tanácsnak, a Főigazgatóságoknak – az elvárásai, illetve hozzájárulásai rajzolódnak ki. 40 Az EPS-ek 9 területet értékeltek (lásd a.11 sz. táblázat első oszlopát). E területek értékeléséhez nagymértékben makrogazdasági adatokat, illetve az ezekből nyerhető mutatókat használták.

40

Az okok feltárása más irányú és típusú kutatásokat igényelne, mint ahogyan az is, hogy volt-e, van-e gyakorlati relevanciája az EPS-eknek az EU különböző területeire vonatkozó elvek és eszközök kijelölésében, valamint a Bizottságok és a tagországok számára.

207

11. sz. táblázat Az EPS által vizsgált területek adatforrásai és az EU célszámok Vizsgált területek

Adatok jellege

Legfrissebb adatok éve

Felhasznált rendszeres adatforrás

EU célszám

Pénzügyi források

Statisztikák Felmérés

2003

Világbank

Nincs

Közigazgatás és szabályozás

Felmérések

2004

MAP 2001-2005 eEU2005 Action projekt Plan EU Scoreboard on State Aid

Adózás

Felmérések

2004

EU(2004) adózási rendszer

Nincs

Piacok

Statisztikák Felmérések

2003

EU Internal Market Scoreboard EU Scoreboard on State Aid

Nincs

Vállalkozási tevékenység

Statisztikák Felmérések

2003

EUROSTAT

Van

Emberi erőforrás

Statisztikák

2003

EUROSTAT

Középiskolát végzettek – 80% Felsőfokú végzettségűek – 50%

Innováció és tudás diffúziója

Statisztikák Felmérések

2003

EU Innovation Scoreboard

Barcelona: GERD-3%, BERD-2%

IKT

Statisztikák Felmérések

2003 2004

EUROSTAT

eEU2005 Action Plan

Ökohatékonyság

Statisztikák Felmérések

2003 2004

EUROSTAT

A felhasznált adatok és információk forrása alapvetően az EU korábbi adatbázisai, felmérései (például Eurostat), valamint már elkészült vagy készülő, egy-egy területre vonatkozó részletesebb EU eredményjelzők, tanulmányok. (A 9 terület közül 3-ra részletes eredményjelző (scoreboard) készül: állami támogatások, belső piac és innováció.) Az adatok között az elérhető legfrissebbek mellett a tendenciákat bemutató adatsorok is, és kvalitatív információk is szerepelnek az EU egészére, az EU élenjáró országaira, valamint a legjobb értékeket felmutató EU-n kívüli országokra. A megjelent EPS-ekben egyre inkább előtérbe került az egyes területekre megfogalmazott EUcélszámok teljesítésének értékelése, valamint az egyes tagországok saját bevállalt értékeik

208

teljesítésének az elemzése. A 9 áttekintett területből 2005-ben már 5 területen EU célszámok is szerepeltek, a 6. ilyen területnek tekinthető öko-hatékonyság területen pedig a Kiotói Egyezmény tekinthető igazodási pontnak. Összevetettük egymással az OECD mikropolitikáit és területeit az EU EPS-ekben értékelt területekkel, s ezt a 12. táblázatban tettük szemléletessé. A táblázat EPS fejrovatánál a sárga (szürke) cellák arra hívják fel a figyelmet, hogy négy terület kizárólag az EU EPS-ében szerepel. Ezek a szabályozási és közigazgatási környezet, az adózás, a nyitott és jól működő piacok, valamint az öko-hatékonyság. E négy területből az első három az EU sajátos működéséhez és ahhoz kapcsolhatóan került értékelésre, hogy az eredményeket rendszeresen figyelemmel kísérjék. Az öko-hatékonyság értékelése a göteborgi környezeti szempontokkal bővített Lisszaboni Stratégiával hozható összefüggésbe. A táblázatban a függőleges vonalkákkal jelzett területek azokat az egybeeséseket jelzik, ahol az EPS és a mikropolitikák egy része vagy egésze megfeleltethető egymásnak. Az EPS-ben szerepelő pénzügyi erőforrásokhoz való hozzáférés területe tartalmilag és indikátorai alapján is az OECD első mikropolitikájának részterülete, azaz a vállalkozások tőkéhez való hozzáféréséhez kapcsolható. Az EPS vállalkozási tevékenység területe a vállalkozás, a vállalatalapítás mikropolitikának feletethető meg: makroszintű, aggregált mutatókkal ugyanazt a területet igyekszik mind a két elemzés megragadni. Az EPS ennél tovább nem dekomponált és nem értékelt területeket, míg az OECD-nél további részterületek és e mögötti közpolitikák gyakorlatának az elemezésére is sor került. Ugyan ez a helyzet még három EPS területtel: az emberi erőforrás a humántőkének, az innováció és tudás terjedése a tudomány és technológia diffúziójának, az IKT pedig az IKT-hez való hozzáférés mikropolitikáknak feleltethető meg. Ez az összevetés arra hívja fel a figyelmünket, hogy az EU EPS-ei az OECD mikropolitikáinak megfeleltethető elemzési szinteket ragadtak meg, és nem vállalkoztak az e szintek mögötti részterületek leírására sem és értékelésére sem.

209

12. sz. táblázat Az OEDC és EU EPS-ek által vizsgált területek összehasonlítása Az EPS területei Pénzügyi erőforrásokhoz való hozzáférés

OECD által vizsgált területek

Szabályozási és közigazgatási környezet

Adózás

Szakismeretkehz való hozzáférés Vállalkozás, Tőkéhez való hozzáférés vállalatalapíLehetőségekhez való hozzáférés tás Kockázat átváltás

és

jutalom

közötti

IKT-hez hozzáférés IKT-hez való hozzáférés

IKT szakismeretek és szervezeti változás Digitális tartalomhoz hozzáférés IKT biztonsága és bizalom Kereslet

Inputok (emberi Tudomány és erőforrás) technológia Verseny diffúziója

és

pénzügyi

Tudás forrása (hálózatok, más vállalatok, tudomány-ipar, közkutatás) Magasan képzettekhez hozzáférés

Humántőke

Képzéshez/életen tanuláshoz való munkahelyen

át tartó hozzáférés a

Tudásalapú vezetéshez szervezethez való hozzáférés

és

Tudásalapú munkaerőpiacok

210

Nyitott és jól működő piacok

Vállalkozási tevékeny -ség

Emberi erőforrás

Innováció és tudás terjedése

IKT

Ökohatékonyság

5.2.2. Tanulságok A kutatási koncepciónk kiindulási pontja, hogy a közszféra különböző gazdaságszervező szerepeket lát el, amelyek a13. sz. táblázat első oszlopában szerepelő hat területtel jól leírhatók. 13. sz. táblázat Az állam gazdaságszervező szerepe és az üzleti környezetet területei Gazdaságszervező szerep Privatizáció, közvagyon kezelése

A vállalati versenyképességhez való hozzájárulás

OECD

EU EPS

Infrastruktúra

9

a) versenyszabályozás

a) minél hatékonyabb piaci működés

9

b) fogyasztóvédelem

b) igényes fogyasztók/vevők

Piacfelügyelet

Pénzés felügyelet

tőkepiaci Tőkéhez jutás Finanszírozási forrásokhoz jutás

Közmegrendelések

Közszolgáltatások

Közigazgatás működése

9

9

9

9 9

Átlátható, hatékony eljárások Piaci lehetőség

9

Oktatás

9

9

Tudás és technológia

9

9 9

Alacsony adminisztratív terhek Átlátható, kiszámítható eljárások

9

9

Mindegyik funkció ellátása meghatározott intézményi kereteket feltételez. A táblázat második oszlopa

a

versenyképesség

szempontjából

általánosan

megfogalmazott

hozzájárulásokat

tartalmazza, érzékeltetve, hogy az egyes gazdaságszervező szerepek ellátása mely területeken illetve hogyan járulhat hozzá a vállalatok és vállalkozások versenyképességének növeléséhez. A harmadik és negyedik oszlop azt jelzi, hogy az adott gazdaságszervező szerep, hozzájárulás szerepelt-e az OECD mikropolitikáiban, illetve az EU EPS-ében. Ebből az látszik, hogy az EU EPS-ei fedik le leginkább a felsorolt gazdaságszervező szerepeket és hozzájárulásokat, ezek mindegyikével foglalkoznak. Az OECD tanulmány kevéssé vagy egyáltalánnem érinti a piacfelügyeletet, a privatizációt és közvagyon kezelését. 211

Amennyiben a 13. sz. táblázatban szereplő gazdaságszervező szerepeket és a vállalati versenyképességhez való hozzájárulás területeit összevetjük a 12. sz. táblázatban szereplő területekkel, akkor kevés megfelelőséget találunk. Ennek számos oka lehet. Az okok között kell említenünk az eltérő megközelítést: az állam gazdaságszervező szerepének csak az egyik célját jelenti a gazdaság versenyképességének előmozdítása. A hagyományos gazdaságszervező szerepek között ez korábban nem szerepelt, hiszen az 1990-es években vált expliciten megfogalmazottá néhány fejlett piacgazdaságban az államnak ez a gazdaságszervező szerepe, a közpolitikának a kiterjesztése e területre is. Az OECD tanulmányában és az EPS-ekben is a versenyképesség érdekében (is) felvállalt gazdaságszervező szerepek eredményeit igyekeztek feltérképezni. Ezekben a megközelítésekben azok a területek és eredmények kerültek előtérbe, amelyek a gazdaságszervező szerepeknek, mások pedig a versenyképességi hozzájárulásnak feleltethetők meg. Mint a korábbiakból is kitűnik az OECD mikropolitikái magukba foglalják az EPS-ek területeit, annál részletesebbek. A 14. sz. táblázatban ezért az OECD mikropolitikáinak részterületeit és a gazdaságszervező szerepeket vetettük egybe. A szürkés cellák azokat az üzleti környezeti szegmenseket jelölik az egyes mikropolitikákon belül, amelyek formálásában a fejrovatban szereplő gazdaságszervező szerepek előtérbe kerülnek. A táblázat azt teszi nyilvánvalóvá, hogy a közszolgáltatások és a közigazgatás működése felértékelődött, felértékelődik a gazdaságszervező szerepek között. Arra is rámutat, hogy a versenyképesség előmozdítása érdekében a korábbiaktól eltérő megközelítésre van szükség. Egyelőre nem világos ugyan, hogy teljesen új gazdaságszervező szerepet jelent-e a versenyképesség elősegítése, a versenyképesség előmozdítása, azonban mindenképpen a gazdaságszervező szerep céljának kell tekinteni. Ez azt jelenti, hogy államnak mindegyik szerepében olyan üzleti környezetet szükséges formálni , amelyik a vállalatokat és vállalkozásokat hatékony működésre és növekedésre készteti. Ennek lehetőségei elsősorban a közszolgáltatások és a közigazgatás szerepek ellátása terén adottak. Ahhoz hogy az állam e szerepeket sikeresen láthassa el a versenyképesség fejlesztése érdekében, meg kell határozni azokat a területeket (mikropolitikai prioritásokat), amelyek a versenyképesség előmozdítása érdekében meghatározott időszakban fejleszteni kíván.

212

14. sz. táblázat Az OECD mikropolitikái és a gazdaságszervező szerepek Gazdaságszervező szerepek Piacfelügyelet Pénz- és KözPrivatizáció, tőkemegverseny- fogyaszközvagyon piaci renszabályo- tóvédekezelése felügye- delézás lem let sek

OECD által vizsgált területek

Közszolgáltatások

Szakismeretkehez való hozzáférés Tőkéhez Vállalkohozzáférés zás, vállalatala-pítás Lehetőségekhez hozzáférés

való való

Kockázat és jutalom közötti átváltás IKT-hez hozzáférés IKT szakismeretek és IKT-hez szervezeti változás való hozzáférés Digitális tartalomhoz hozzáférés IKT biztonsága bizalom

és

Kereslet Inputok (emberi és Tudo-mány pénzügyi erőforrás és technológia diffúVerseny ziója Tudás forrása (hálózatok, más vállalatok, tudományipar, köz-kutatás)

Humántőke

Magasan képzettekhez hozzáférés Képzéshez/életen át tartó tanuláshoz való hozzáférés a munkahelyen Tudásalapú vezetéshez és szervezethez való hozzáférés Tudásalapú munkaerőpiacok

Forrás: A Kutatási koncepció és az egyes mikropolitikai területek üzleti környezetre vonatkozó táblázatai.

213

Közigazgatás működése

214

III. RÉSZ: A KÖZSZFÉRA ÁTALAKÍTÁSI LEHETŐSÉGEI ÉS KÉNYSZEREI NEMZETKÖZI ÉS HAZAI KONTEXTUSBAN

215

216

6. Jenei György: A közszféra nemzetközi modelljei és átalakítási folyamatai Bevezetés Az elmúlt 20 évben nagy változások történtek az OECD országokban a közszféra irányításában és szervezésében. 41 A legtöbb országban a közintézmények hatékonyabbá, rugalmasabbá, átláthatóbbá és ügyfélorientáltakká váltak, s jobban összpontosítanak a teljesítményre. Ezeket a változásokat a társadalmi, a gazdasági és a technológiai fejlődés tette szükségessé, de szerepet játszottak a financiális kényszerek is. A legalapvetőbb ok azonban az volt, hogy a közszféra a hagyományos keretek között nem volt képes lépést tartani a civil társadalom új és rendszeresen változó igényeivel. A kormányzatoknak jelenleg nagyobb a szerepük a társadalomban, mint 20 évvel ezelőtt. („Governments has a larger role in the societies of OECD countries than two decades ago.” Modernising Government. OECD, 2005.) A közpolitikai programalkotás természete és módszerei azonban óriási változáson mentek át. A közintézmények lényegesen csökkentették a közvetlen szolgáltató tevékenységet a magán- és a civil szervezetek javára, ugyanakkor növelték piacszabályozó tevékenységüket. Ez összefügg azzal, hogy a közintézmények elérték a finanszírozhatóság határát, viszont továbbra is alkalmazkodniuk kell a civil társadalom változó igényeihez. Az OECD összegző áttekintése nemcsak a főbb történelmi trendeket elemzi, hanem a közintézményi modernizáció jelenlegi helyzetét is jellemzi. Ehhez alapvető értékelési kritériumokat alkalmaz, amelyekkel a modernizáció történelmi trendjeit is fel lehet tárni.

6.1. Modernizációs és reformtrendek 6.1.1. Nyitott közintézményi rendszer A nyitottság /openess/ korábban az Európai Közigazgatási Tér egyik adminisztratív irányelve volt, amely mellett az átláthatóság (transparency), a megbízhatóság (reliability), a kiszámíthatóság (predictability), az elszámoltathatóság (accountability), a hatékonyság (efficiency) és az 41

Az OECD 2005-ben könyvet jelentetett meg „Modernising Goverment. The Way Forward” címmel, amelyben összefoglaló áttekintést adnak arról, hogy az OECD országokban az elmúlt 20 évben miképpen változott meg a közintézmények működése. A könyv előzménye, hogy 2002-ben az OECD Pulic Governance Bizottsága kezdeményezte a tagországok közintézményi szférájának modernizációját. Az első eredményeket két szimpóziumon tekintették át: „The New Public Executive”. 2003. November. „Adaptive Government – New Challenges, Different Contexts, Common Values”. 2004. Október. 2005-ben pedig arra vállalkoztak, hogy hosszabb időtávra visszapillantva összegezzék a főbb trendeket.

217

eredményesség (effectiveness) szerepelt. Ezek az irányelvek együttesen garantálják az EU országok közintézményi rendszereinek jogbiztonságát, jogszerű működését valamint hatékonyságát és eredményességét. Mindezen túl a nyitott közintézményi rendszerre jellemző az átláthatóság, a hozzáférhetőség, valamint a válaszadási avagy reagálási képesség, amelyek biztosíthatják, hogy a demokratikus rendszer erősödjön, a közpolitikai programalkotás és a szolgáltatások minősége, ennek révén a közszféra hitelessége javuljon A nyitott közintézményi rendszer a civil társadalom erőteljes követelése a fejlett demokráciákban. A közvélemény jelentős része, különösen erős a jól képzett, informált és kritikus állampolgárok elégedetlenek a közszféra nyitottságával. Nagy Britanniában 2002-ben, végzett közvélemény kutatás szerint a megkérdezettek 40%-a „bürokratikusnak” értékelte a helyi közintézmények működését, pusztán 5%-a tartotta nyitottnak a helyi közintézmények működését (a Miniszterelnökhelyettesi Hivatal felmérése, 2002). A felmérés szerint az állampolgárok jelentős része több információt igényel a közintézményi szolgáltatásokról, a közintézményi döntések okairól, arról, hogyan költik el a közpénzeket, milyen panaszlehetőségekkel rendelkeznek. Ugyanakkor a folyamatok összetettsége és a feladatok sokrétűsége miatt az állampolgároknak a nyitott működés esetén is nehézségeket okoz ezek megértése. A közbizalom helyreállítása azért is szükséges, mert az OECD országokban csökken a választási részvétel, a politikai pártok tagjainak száma és a bizalom a közintézményi intézmények tevékenysége iránt. Az Euro-barometer 2004-es felmérése azt mutatja, hogy a 25 EU tagországban – amelyek közül 19 egyúttal OECD tagország is – a megkérdezettek kétharmada nem bízik a nemzeti kormányban (15 intézmény közül hátulról a harmadik helyre teszik). (Euro-barometer, 2004.). Holott a közintézményekbe vetett bizalom lényeges előfeltétele az „állampolgári szerződéseknek”. A közbizalom csökkenése oda vezet, hogy az emberek megváltoztatják véleményüket a közintézményekről, s csökken az együttműködési készségük is. Az OECD országok a közszféra nyitottságát különböző prioritásokkal kapcsolják össze, így például. a korrupció elleni harccal, a közpolitikai programalkotás és a szolgáltatások minőségének a javításával stb. A különböző prioritások ellenére a nyitottság erősítésének általánosan az az elsődleges hatása, hogy a közintézmények iránti bizalmat javítja, ami az eredményes köztevékenység előfeltétele. A közszféra nyitottságát fontos demokratikus értéknek tekintik, amely meghatározó módon hozzájárul a demokrácia hitelességéhez és legitimitásához, de pozitívan befolyásolja a gazdasági 218

növekedést és a társadalom szociális kohézióját is. A nyitottság, mint demokratikus érték minden OECD ország számára elsődleges fontosságú. Néhány ország ezen túlmenően a nyitottság erősítését összekapcsolja a civil társadalom kapacitását bővítő programokkal. Mivel a közintézmények nyitottságának erősítése önmagában nem elég a demokratikus rendszer javításához („democratic governance”), ezért azt is biztosítani kell, hogy a civil társadalom képes legyen a nyitottságból fakadó lehetőségeket kihasználni. Ilyen funkciót tölt be Finnországban az úgynevezett „Civil Participation Plicy Programme”(Finnland Government, 2004). A nyitottság hozzájárul a gazdasági növekedéshez is. A Világbank összehasonlító tanulmánya megállapítja: azok az országok, amelyek „magasabb szintű átláthatósággal, eredményes parlamenti ellenőrzéssel, s magasabb szintű intézményi erkölccsel rendelkeznek, magasabb ütemű gazdasági növekedést értek el az utóbbi három évben, mint azok, amelyek alacsonyabb sztenderekkel rendelkeznek” (Kaufmann, 2003). Ennek egyik oka, hogy a kormányzat lényegében monopól helyzetben van több olyan információt illetően, amelyektől a piaci szereplők függnek (megbízható adatok az inflációról, az előrelátható változásokról a szabályozásban és a kamatpolitikában). Amennyiben a kormányzat nyitottabb, megbízhatóbb és időszerűbb az információk közlésében, annyiban megalapozottabbak a gazdasági döntések, az erőforrások allokációját hatékonyabbá, eredményesebbé lehet tenni (Stiglitz, 2002). A nagyobb nyitottság kedvezóen hat a kormányzati tevékenységek színvonalára is, beleértve a szabályozást, a költségvetés-készítést és a közszféra megbízhatóságát. Különösen erőteljesen befolyásolja a nyitottság a szabályozást, amint ezt a 2002es OECD összefoglaló áttekintés megállapítja: „A szabályozási politika és intézményrendszer eszközeinek és folyamatának átláthatósága egyaránt fontos tényező a szabályozás sikerességében. Az átláthatóság ösztönöz jobb szabályozási alternatívák kidolgozására, segít az önkényes döntések számát csökkenteni”(OECD, 2002). A nyitott kormányzat egyben tisztább kormányzást is jelent. A közszféra társadalmi ellenőrzése segít a megbízhatóságot magasabb szintre emelni. A hatékonyság követelménye igényli az érdekkonfliktusok

nyílt

kezelését;

a

közalkalmazottak

kinevezésének,

toborzásának

és

előremenetelének áttekinthetőségét a civil társadalom oldaláról; az elszámoltathatósági és jelentési kompetenciák egyértelmű meghatározását; átlátható pénzügyi irányítást és közbeszerzést; alapos és professzionális külső és belső ellenőrzést. A nyitott közintézményi rendszernek ellenzői is vannak, akik számos érvet sorakoztatnak fel. Egyrészt a szolgálati titok megtartásának kötelezettségére hivatkoznak, másrészt arra, hogy a döntéshozatal könnyebb kevesebb résztvevővel, harmadrészt könnyebb hátrányos társadalmi következményekkel járó döntéseket javasolni abban a tudatban, hogy a javaslatot a közvélemény nem ismeri meg. Arra is hivatkoznak, hogy korlátozott nyitottság

219

esetén a közintézményi hibák következményei kisebbek, s különböző kompromisszumkötési technikákkal kezelhetők (Stiglitz, 2002). Közintézmények nyitottsága a gyakorlatban A nyitottság szélesítésére az utóbbi esztendőben az OECD országok egy sor törvényi, szabályozási intézkedést tettek annak tudatában is, hogy a nyitottság nemcsak megfelelő jogi keretfeltételeket igényel, hanem közpolitikai intézményeket és eszközöket, valamint újszerű közintézményi kulturális beállítódást stb. Az egyik gyakorlati problémakör a hozzáférhetőség az információkhoz. A utóbbi 20 esztendőben a közintézmények megnövekedett mennyiségű és minőségű információt bocsátottak a civil társadalom rendelkezésére, ami egyfajta információs „zűrzavar”-hoz vezetett. Ezért az OECD tagországok minőségi követelményeket érvényesítenek az információk közreadásában (időszerűség, komplettség, objektivitás stb.). Az információhoz történő hozzáférhetőség kodifikálása a közintézményi nyitottság egyik alapvető összetevője. Néhány OECD tagországban ezt a jogot az alkotmány garantálja (Ausztria, Magyarország, Lengyelország). Más országokban a jogi garanciát törvény biztosítja. 1980-ban az információhoz történő hozzáférhetőségről az akkori OECD országoknak (24 ország) csak egyharmada rendelkezett törvénnyel. 2004-ben ez az arány meghaladja a 90%-ot (28 ország a jelenlegi 30 országból). A nyitottság szélesedése felszínre hozta azt a problémát, hogy a nyitottság nem veszélyeztetheti az egyén szabadságjogait. Ezért a nyitottság szélesítése mellett szükség volt erős jogi garanciákra az adatvédelemmel,

az

egyéni

intimszféra

védelmével

kapcsolatban.

A

közintézmények

információkkal rendelkeznek, például az állampolgárok egészségi állapotáról. Ebben a tekintetben kivételt képeznek azok az állampolgárok, akik közhivatali funkciókat töltenek be, mivel nem a privátszféra részei, így ezek az „érzékeny” adatok hozzáférhetők a közvélemény számára. (OECD, 2003.). Ezen túlmenően a hozzáférhetőség az információk minőségi követelményeinek érvényesítése nélkül önmagában nem jelent előrelépést. Kevés előnnyel jár, ha csak egyszerűen növekszik a közintézményekben gyűjtött és közreadott információk mennyisége, ha ez nem jár együtt aktív visszahatással, érdemi párbeszéddel Az új kommunikációs és információs technológiák általános használata a közintézményekben megnövelte az online információk jelentőségét. Ezért az összes OECD országban széles körben használják az online információkat, mert így az összes közszereplőt gyorsan és olcsón képesek 220

tájékoztatni. Az ICT (a magánvállalkozások és a civil szervezetek is széles körben használják) hatásos eszköz az óriási mennyiségű információ kutatásában, szelektálásában és rendszerezésében. Annak érdekében, hogy az online információk minőségét, konzisztens és koherens jellegét biztosítsák, néhány OECD országban sztenderdeket írtak elő a közintézmények számára. 42 A civil társadalom természetesen tájékoztatást igényel a jövőről is, a stratégiai tervekről, a várható törvényhozási napirendről, a közeli jövő projektjeiről, a társadalmi konzultációk idejéről is. Ennek az igénynek kísérel megfelelni a Finnországban 1999-ben elfogadott „Törvény a kormányzati tevékenységek nyitottságáról” (Holkeri, 2002.). A törvény szerint minden előkészítés alatt álló közintézményi dokumentumot ismertetni kell a civil társadalommal, s ez lehetővé teszi a magánvállalkozások és az állampolgárok számára a törvények, szabályok véglegesítése előtti beleszólást. A közintézmények hozzáférhetősége A közintézmények – napjainkban – jobban hozzáférhetők és felhasználó-orientáltak, mint bármikor a történelemben. Ugyanakkor az OECD országoknak számolni kell a civil társadalom, a magánvállalkozások

növekvő

igényeivel,

elsősorban

a

közintézményi

tranzakciók

„áramvonalasításában” és a szolgáltatások csoport-igények szerinti differenciált nyújtásában. A hozzáférhetőség első feltétele az egyenlő lehetőségek biztosítása az állampolgárok számára. Ezt nemcsak törvény biztosítja, hanem részletesen szabályozzák a közigazgatási eljárási jogban is. Másfelől szabályozzák a közintézmények elszámoltathatóságát is az általuk hozott döntésekért. Részletesen szabályozzák azt is, hogy mit jelent a törvény előtti egyenlőség és a diszkrimináció lehetőségének korlátozása (OECD, 1977). Ilyen típusú közigazgatási eljárási szabályozás él az OECD országok több mint 70 százalékában. Ezek a szabályok magukba foglalják az állampolgárok védelmét is a közigazgatási cselekményektől. A védelmet az egyes országok különbözőképen értelmezik. Olaszország például a védelmet csak azokra az állampolgárokra terjeszti ki, akik közvetlenül érintettek a közigazgatási cselekményben, míg Finnország szélesebben értelmezi, s kiterjeszti mindazokra, akikre a közigazgatási cselekmény hat. A hozzáférhetőséget szélesítik az állampolgári szerződések. Az OECD országok több mint a fele kötött

42

állampolgári

szerződéseket,

amelyekben

a

szolgáltatások

magas

minőségét,

Így például Ausztráliában az „Australia’s Online Information Service Obligations (Australian Government Information Management Office: „Australia’s Online Information Service Obligations, www.agimo.gov.au./information/oise./ )

221

hozzáférhetőségét és fogyasztói orientáltságát fogalmazzák meg (Kuuttiniemi–Virtanen, 1998). Az állampolgári szerződések kiterjednek a közintézmények nyitvatartási idejére, a válaszadás határidejére, a szolgáltatás nyújtási szabályokra, az előzékenységre, a speciális igények figyelembe vételére (például a fogyatékosok esetében). Az állampolgári szerződések tartalmaznak úgynevezett állampolgári panaszmechanizmusokat is, lehetőséget biztosítva az állampolgároknak és a magánvállalkozásoknak,

hogy

hozzámérhessék

a

szolgáltatások

tényleges

minőségét

a

közintézmények által vállalt minőséghez. A hozzáférhetőség lényeges összetevője az állampolgárok és a közintézmények kapcsolatában a tranzakcionális költségek csökkentése. Ezért az igazgatási-szervezési folyamatokat lényegesen egyszerűsítették s ezzel az állampolgárok adminisztratív terheit is mérséklődtek. Javították az állampolgárok hozzáférhetőségét a „one stop shop”-okhoz (fizikai és elektronikus értelemben egyaránt), segítséget és tanácsadást biztosítottak a szabályozás megértésében például a kis- és középvállalkozások számára. Széles körű hozzáférhetőséget teremtettek az Internet portálokkal és más elektronikus formákkal. 2002-ben 28 megkérdezett OECD országból 26 kormányzati programmal rendelkezett az adminisztratív terhek csökkentésére (OECD, 2003/a). A közintézmények a decentralizáció és a devolúció kibontakoztatásával lényegesen közelebb kerültek az emberekhez. Ugyanakkor még jelentkeznek problémák az információk nyelvében és nyelvhasználatában. Azon OECD országokban, ahol több hivatalos nyelv van (Belgium, Kanada, Dánia, Finnország, Új-Zéland és Svájc), lényegében biztosították, hogy az információk azonos szintűek legyenek a különböző nyelveken. Kevés OECD ország tett azonban erőfeszítéseket a kisebbségi nyelveken történő informálás kifejlesztésére (kivétel az Egyesült Államok a spanyol anyanyelvűek informálásában, illetve Ausztrália egy sor közösségi nyelv esetében), holott a kisebbségek

információs

hátrányának

felszámolása

a

multikultúrális

társadalom

békés

kifejlesztésének előfeltétele. Nem kevésbé lényeges a törvények és szabályok közérthető megfogalmazása, kerülve a homályos és tekervényes okfejtéseket. Ezért az OECD országoknak több mint a felében útmutatókat alkalmaznak, kézikönyveket használnak a törvények és szabályok közérthető módon történő nyilvánosságra hozatalára (OECD, 2002). A hozzáférhetőség lényeges összetevője – mint már érintettük – az online eszközrendszer használata. Az ICT eszközök javítják a magánvállalkozások és az állampolgárok lehetőségeit az információk költségeinek, a települések hagyományos távolsági problémájának csökkentésére. Az E – közigazgatás a háztartások és a magánvállalkozások szükségleteire összpontosít, s lényegesen

222

megkönnyíti az információhoz történő hozzáférést (OECD, 2005). Ennek eszközei az olyan portálok,

amelyek

hozzáférhetőséget

biztosítanak

a

specifikus

érdeklődőknek,

illetve

fogyatékosoknak a mobil eszközökhöz. A közintézmények válaszadási képessége (társadalmi konzultáció) Húsz évvel ezelőtt a törvényekről és a közszolgáltatásokról folytatott konzultáció ritka eseménynek számított. Jelenleg széles körben és növekvő mértékben elismert, hogy a társadalmi konzultáció erősíti a közintézmények tevékenységének minőségét és hozzájárul azok legitimitásához. Ezért az OECD országokban megteremtették a társadalmi konzultáció törvényi alapjait. Tíz évvel ezelőtt egy OECD ajánlás kimondta: biztosítani kell, hogy a szabályokat „nyitott és átlátható” módon alkossák meg a szabályozásban érdekelt közszereplők hatékony részvételével (magánvállalkozók, szakszervezetek, bizonyos érdekcsoportok és a kormányzat különböző szintjei) (OECD, 1995). A társadalmi konzultációk szerepét az elmúlt években az OECD országok egyértelműen növelték. Új módon és szélesebb körben kapcsoltak be közszereplőket a közpolitikai programok alakításába és megvalósításába. A társadalmi konzultációk szervezése, megtartása természetesen nem helyettesíti a hagyományos képviseleti demokráciát, valamint a választott parlamentek és kormányok meghatározó szerepét, inkább kiegészíti azt, ezzel is hozzájárulva legitimitásuk erősítéséhez. 43 Az ezredforduló körül, amikor a társadalmi konzultáció jogi és intézményes keretei kifejlődtek, a kezdeti tapasztalatok azt mutatták, hogy a társadalmi konzultáció csak akkor eredményes, ha azt egyértelmű célok vezérlik és koherens szabályok világosan körvonalazzák a konzultáció határait, jelzik a kormányzat kötelezettségét a konzultációs eredmények beépítésére (OECD, 2001). A társadalmi konzultáció szabályozottsági fokai különbözik az egyes OECD országokban. Svájcban például az ügydöntő és konzultatív népszavazások gyakorlatát működtetik, más országokban korlátozott a társadalmi konzultációk terjedelme, alkalmazási köre és hatása. A társadalmi konzultáció azonban minden OECD országban jogilag kodifikált követelmény, mint ahogy a

43

Egyes OECD országokban (Kanada, Izland, Hollandia, Norvégia) a társadalmi konzultáció hagyományos gyakorlat, az országok többségében azonban – mint a közpolitikai folyamatok lényeges összetevőjét – csak nemrég ismerték el. Ahogyan ezt az Egyesült Királyság online konzultációs portálja megállapítja: „A konzultáció – a civil társadalom bevonása a közintézmények munkájába – a közpolitikai folyamatok szerves részévé vált. Ez nem egyszerűen a nyitott kormányzást jelenti – habár ez is fontos –, hanem a közpolitikák hatékonyabbá tételét azzal, hogy meghallgatjuk és figyelembe vesszük az érdekelt csoportok és a civil társadalom véleményét.” (www.consultations.gov.uk)

223

rugalmasság, az intézményes keretek rendszeres megújítása is szükséges a civil társadalom igényeinek függvényében (például új csoportok bekapcsolása a társadalmi konzultációba). A legtöbb OECD országban a társadalmi konzultációt a minisztériumok vezetik megfelelő útmutatás és minőségi ellenőrzés mellett. Kanada 2004-es útmutatása például (New Cabinet Papers System) azt igényli a minisztériumoktól, hogy konzultációs stratégiai javaslatot készítsenek a Kabinet részére a konzultációk eredményeiről, amelyet a társadalmi konzultáció résztvevőinek is megküldenek. 2004-ben az Egyesült Királyság új dokumentumot adott közre „Code of Practice on Written Consultation” cimmel. (www.cabinet-office.gov.uk/regulation/consultation) Az ICT eszköztár használata lényegesen kiterjesztette és elmélyítette a társadalmi konzultációk tematikáját. Az online társadalmi konzultációk magukba foglalják a kormányzati és közintézményi konzultációs portálokat és Internetes website-okat, az online megbeszélési fórumokat és az online tanácskozásokat (OECD, 2003/d). Ezek a konzultációs formák ígéretesek, azonban a kezdeti tapasztalatok azt mutatják, hogy az online formák nem helyettesíthetik a hagyományos konzultációkat. Optimálisnak az a gyakorlat látszik, amikor a közintézmény kombinálja az online és az „offline” eszköztárat. Különben olyan „digitális megosztottság” jöhet létre, amelyben az online eszközök használatához értő rétegek privilegizált helyzethez juthatnak az erre való felkészültség különbségei miatt. A közintézmények nyitottságának ellenőrzése A közintézmények nyitottságának követelményei és a civil társadalom az utóbbi 20 évben erőteljesen növekedtek. Ez szükségessé tette a hagyományos ellenőrző intézmények fejlesztését, új ellenőrző intézmények létrehozását. Ezzel függött össze, hogy a civil társadalom intézményei, a médiának és az állampolgároknak a szerepe kibővült. Ennek együtt kellett járnia a külső, a belső, a „civil” ellenőrzés kibővítésével, hatásosságának javításával. Minden ország rendelkezik Állami Számvevőszékkel (Supreme Audit Institutions; SAIs). Ezek elszámoltatják a közintézményeket a közpénzek felhasználásáról (OECD, 2005/a). Ezek az intézmények – a legtöbb OECD országban a XIX. században vagy még korábban jöttek létre – a legtöbb esetben független hatóságok, amelyek vezetőjét a parlament nevezi ki. Funkcióik, eszközeik és akciórádiuszuk – a modern igényeknek megfelelően – jelentősen szélesedett. A SAI–k biztosítják a közintézmények nyitottságának sztenderdjeit a közintézmények akcióinak monitoring jellegű ellenőrzésével, s erről jelentést tesznek a parlamenteknek.

224

Az Ombudsman intézménye viszonylag új keletű, így például 1960-ban pusztán Dániában, Finnországban és Svédországban működött. Jelenleg az OECD országok 90 százalékában működnek ombudsman irodák és fontos szerepet töltenek be az állampolgárok panaszainak és jogorvoslati igényeinek kezelésében. Az Ombudsman-t általában a parlamentek nevezik ki. Az ombudsman irodák nemcsak a közintézmények tevékenységével kapcsolatos panaszokat vizsgálják ki, hanem jelzik a törvények hiányosságait, hézagait és javaslatokat tesznek a törvények módosítására. Számos országban működnek ombudsman irodák speciális társadalmi csoportok számára (például gyerekek részére Irországban és kisebbségek részére Finnországban és Magyarországon) vagy speciális közpolitikai területeken (például az egészségügyi intézményeknél az Egyesült Királyságban). Az Ombudsman jelentések a közintézmények nyitottságáról és teljesítményéről fontos „barométerei” a közmegelégedettségnek. A parlamentek maguk is számos eszközzel erősítették ellenőrző tevékenységüket. Sok OECD tagországban a miniszterek kötelesek írásban vagy szóban válaszolni a parlamenti tagok kérdéseire. Több parlament speciális szerveket alapított a költségvetés megvalósításának ellenőrzésére (például költségvetési és/vagy számvevő bizottságok), illetve a közigazgatás ellenőrzésére (például Görögországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban). Az OECD országok többségében a parlamentek jogosultak vizsgáló bizottságokat felállítani. A bizottsági meghallgatások és az írásos jelentések a bizottságok részére általában nyilvánosak és az eredményeket is közreadják. Egyre több országban elemző csoportokat alakítottak azzal a céllal, hogy segítsék a parlamentet a költségvetés megértésében, például a Kongresszus Költségvetési Irodája az Egyesült Államokban. (United States Congressional Budget Office). A parlamenti ellenőrzés eredményessége a törvényhozás formális hatalmától függ és attól, hogy készen áll-e a kormányzattól függetlenül cselekedni és hatalmát gyakorolni egészen a kormányzat leváltásáig (OECD, 2000). Az OECD országok kétharmada létesített az adatvédelemre és a személyi jogok védelmére parlamenti biztosi intézményt Az országok többségében parlamenti biztosok működnek az információkhoz történő hozzáférhetőség területén, több országban parlamenti bizottságok feladata a titkosszolgálatokat ellenőrizni (például Belgium, Németország, Hollandia, Norvégia, Portugália), de működnek ügynökségek, amelyek az állampolgári jogok érvényesítésére felügyelnek. A civil társadalom szervezetei az utóbbi évtizedben egy-egy közpolitikai területen (például a környezetvédelem, az oktatás, a művelődés és a szociális gondoskodás) számottevően megnövekedtek, illetve tevékenységük a közintézmények nyitottságának biztosítására újabb

225

speciális érdekérvényesítési funkciókkal bővültek. Emellett tevékenyen részt vesznek a közintézmények ellenőrzésében. A civil szervezetek mindazokat a módszereket használják, amelyeket a közintézmények; s képesek mozgósítani a médiát.

6.1.2. A közszféra teljesítményszínvonalának emelése A közszféra teljesítményszínvonalának emelése a második meghatározó modernizációs és reformtrend. A szolgáltatások minőségének javítását a társadalom minden OECD országban igényelte és igényli. A legtöbb esetben ez ugyanakkor összekapcsolódott azzal, hogy a társadalmi csoportok ellenezték az adók emelését. Ebből a csapdahelyzetből nem volt más kivezető út, mint a közszféra teljesítményszínvonalának emelése, amit az OECD országok úgy értelmezték, hogy meg kell újítani szemléletében és módszereiben a közintézmények vezetését, a költségvetés humánerőforrási-rendszereit

és

intézményi

kereteit.

Ezt

szolgálták

és

szolgálják

az

eredményorientált költségvetési és vezetési-szervezési innovációk. Ezek lényege, hogy az elszámoltathatóságot az input-orientációról az eredményorientációra helyezik át. Az eredmények mérése nem öncélú, hanem a mérési információk a közintézmények vezetőit, a köztisztviselőket és a politikusokat segítik a teljesítményeket javítani. az elszámoltathatóságot fejleszteni és a társadalmi eredményességet fokozni. Kétségtelen, hogy az információk mennyisége jelentősen megnövekedett, azonban sok országban problémát jelent a minőségi információk biztosítása, amely jobban megalapozhatná a politikai döntéshozatalt. Hosszú időt vesz igénybe a teljesítményszínvonal és a teljesítmény - indikátorok kifejlesztése, de még tovább tart a döntéshozatali kulcsszereplők (intézményi vezetők, köztisztviselők, politikusok) beállítódásának megváltoztatása annak érdekében, hogy ezeket az információkat használják is, s olyan teljesítményorientációs kultúrát fejlesszenek ki, amely illeszkedik országuk társadalmi, történelmi sajátosságaihoz. A teljesítményorientáció haszna elméletileg egyértelmű, de ahhoz, hogy ezt a hasznot a gyakorlatban is érvényesíteni lehessen stratégiai szemlélet, reális elvárások és következetesség szükséges. A teljesítményorientáció új értelmezése Az OECD országok az elmúlt időszakban egyértelműen túlléptek a közintézményi teljesítmény hagyományos értelmezésén, azaz azon az egyszerű tényen, hogy megfelel-e a közintézmény teljesítménye a szabályoknak, a közpénzeket az elvárásoknak megfelelően használták-e fel. Ez az

226

értelmezés azért kifogásolható, mert a közintézmények inkább a közszolgáltatási folyamatok szabályosságával törődtek, s nem az eredménnyel, a teljesítmény színvonalával. Az új teljesítményorientáció lényege, hogy az állampolgárok igényeire kell a figyelmet összpontosítani, a komplex társadalmi problémákat kell megoldani. Az igénykövetésben a közintézményeknek rugalmasoknak és alkalmazkodó képeseknek kell lenni. Ennek érdekében a hatékonyság és az eredményesség fokozására komplex eszköztárat fejlesztettek ki, amelybe beletartozik: a stratégiai menedzsment, az üzleti tervezés, a teljesítményorientált költségvetés készítése és végrehajtása, teljesítményorientált vezetés; döntéshozatal devolució és delegáció alapján; szervezeti változtatások, mint például szolgáltató ügynökségek létesítése; szerződések alkalmazása a közintézményeken belül, a közintézmények között, valamint a közintézmények, a civil szervezetek és a magánvállalkozások között; továbbá verseny- és piaci típusú mechanizmusok alkalmazása a közszolgálatban. Ezek az eszközök természetesen nem „csodaszerek”, előnyökkel és hátrányokkal egyaránt járnak. A teljesítményorientált költségvetés és vezetés különböző értelmezései Az eredmény- avagy a teljesítményorientált költségvetésnek (TOK) kétféle értelmezésével lehet találkozni az OECD országokban. Az egyik értelmezés szerint a TOK azt jelenti, hogy a költségvetés információt tartalmaz a közintézmények által elért eredményekről, a rendelkezésükre bocsátott közpénzről (Schick, 2003). A másik értelmezés szerint a TOK a költségvetés készítésének és megvalósításának olyan formája, amely a rendelkezésre bocsátott pénzalapot összekapcsolja a közintézmény teljesítményének kimenetével (output) és/vagy társadalmi következményeivel (outcome). 44 A pénzalapok és a kimenet/társadalmi következmény összekapcsolása közvetetten és közvetlenül történhet. A közvetett összekapcsolás azt jelenti, hogy a költségvetési döntéseknél a közintézmény céljaihoz pénzügyi információt kapcsolnak (mi mennyibe kerül?). A közvetlen összekapcsolás túllép ezen az értelmezésen, a pénzügyi források allokációját közvetlenül összekapcsolja azzal a közintézményi egységgel, amely a célt teljesíti. Ebben az esetben a költségvetés összekapcsolódik szerződésekkel, amelyek specifikus teljesítmény-, illetve akció indikátorokat tartalmaznak. Ez a

44

Az output és az outcome rendkívül lényeges különbség van. Például egy felsőoktatási intézmény teljesítményének kimenete a diploma. Ez lényeges teljesítménymérce, mert megmutatja, hogy egy hallgató diplomája mekkora ráfordítást igényel (ráfordítás/hozam). Ugyanennél a felsőoktatási intézménynél a társadalmi következmény az, hogy a végzett hallgató el tud-e helyezkedni a képzettségének megfelelően vagy munkanélküli lesz,, mi a foglalkoztató intézmény véleménye a hallgató teljesítményéről, munkájáról 3-6 hónap vagy 1-2 év után.

227

közvetlen összekapcsolás az OECD országokban csak ritkán és csak specifikus esetekben fordul elő. Az OECD jelentésben megfogalmazott definíció szerint olyan menedzsment-ciklust kellene megvalósítani, amelyben meghatározzák a közintézményi programok teljesítmény céljait és ezek megvalósítására a közszolgálati intézmények vezetőinek megfelelő autonómiát biztosítanak. Az adott teljesítményt rendszeresen mérik, arról jelentést készítenek, s ez az információ képezi az alapját a program finanszírozásának, megtervezésének, akcióprogramjának, a résztvevők jutalmazásának és büntetésének. Már több OECD ország alkalmaz teljesítményorientációt 45 a vezetési és költségvetési folyamatokban, azonban az egyes országok meglehetősen különböző szemléleti alapokon állnak, s különböző fejlődési fázisban tartanak. A teljesítménymércék alkalmazásának az OECD országok többségében négy alapvető célja van. Ezek a következők: ƒ

javítani a közintézmények hatékonyságát és eredményességét, kiépíteni a belső ellenőrzés és az elszámoltathatóság rendszerét;

ƒ

javítani a döntések színvonalát a költségvetés megvalósítási folyamatokban és a pénzügyi források allokációjában;

ƒ

javítani az átláthatóságot és elszámoltathatóságot a parlament és a civil társadalom szempontjából egyértelművé tenni a politikusok és köztisztviselők munkamegosztását;

ƒ

megtakarításokat elérni.

Egyes OECD országokban (erre az Egyesült Államok a legjobb példa) a minisztériumok stratégiai és teljesítményterveket fejlesztettek ki, míg más országokban teljesítmény szerződéseket alkalmaznak a minisztériumok és az alárendelt intézmények között vagy a minisztériumok és az egyes szervezeti egységek között (Új-Zéland, Egyesült Királyság, Ausztrália és Dánia).

45

A 1980-as évek vége felé Új-Zéland volt az első OECD ország, amely elmozdult ilyen irányba, majd az 1990-es évek közepén Kanada, Dánia, Finnország, Hollandia, Svédország, az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok következett. Az 1990-es, illetve a 2000-es évek elején hasonlóan lépett Ausztria, Németország és Svájc. Törökország napjainkban kezdett kísérletbe. Az OECD országok közelítése a teljesítményorientációhoz menet közben változik. Új-Zéland a kimeneti orientációval kezdte el a folyamatot, napjainkban a társadalmi következmény-orientációra kezd összpontosítani. Dánia a számviteli és költségvetési rendszerben társadalmi következmény-orientációt. Franciaország nemrég törvényt fogadott el, amely előírja, hogy a közintézményi programok többségénél a költségvetés megvalósítására vonatkozó információ kimeneti és társadalmi következményi adatokat is tartalmazzon.

228

Az OECD országok a teljesítményorientációs rendszert fokozatosan, lépésről-lépésre építik. Az Egyesült Államokban például négyéves előkészítés után alkották meg a „Government Performance and Results Act”-ot, amely aztán minden kormányzati intézményre kötelező lett. Más országok olyan kísérleti szakaszt kezdeményeztek, amely megengedte a közintézményeknek, hogy önkéntesen csatlakozzanak a reformokhoz. 46 A teljesítményorientált vezetésben az OECD országok nagyobb előrehaladást értek el, mint a teljesítményorientált

költségvetési

rendszer

kifejlesztésében.

Többségükben

ugyanis

a

döntéshozatali folyamatokban egyértelmű célokat érvényesítenek, amelyekről rendszeresen jelentést tesznek: ƒ

az országok 67 százalékában formálisan felelős az illetékes miniszter vagy osztályvezető a teljesítménycélok meghatározásáért;

ƒ

az országok 56 százalékában folyamatosan ellenőrzik a teljesítményt, s a monitoringtevékenység a teljesítményt a célok alapján méri;

ƒ

az országok 63 százalékában a célokat és a teljesítményeket összehasonlítva átfogó jelentéseket készítenek a nyilvánosság számára;

ƒ

az országok közel 50 százalékában felhasználják az eredményeket arra, hogy prioritásokat határozzanak meg a közpolitikai programok számára, a pénzügyi forrásokat eszerint osszák el a programok között, változtassanak a vezetési-, irányítási- és munkafolyamatok között (Modernising Government, OECD. 2005).

Ezzel párhuzamosan az input ellenőrzést az OECD országokban különböző mértékben mérsékelik. 47 Az eredményjelentések – 24 OECD országban – rendszeresen hozzáférhetők a nyilvánosság számára. Ezek után nagy kérdés, hogy mennyire változtatta meg a köztisztviselők és a politikusok szemléletét a teljesítményorientáció kiépítése a költségvetési és vezetési folyamatokban. Ennek megítélése önmagában sem egyszerű, amit problémásabbá tesz, hogy ugyan az OECD országok 72 százalékában a törvényhozás rendszeres jelentéseket kap a teljesítményekről, de csak néhány 46

Németország és Írország is kísérleti szakasszal kezdte el a reformokat. Ausztrália, Hollandia, Új-Zéland és az Egyesült Királyság felülről-lefelé (top-down) szemléletben vezette be a reformokat. Mások (különösen Finnország) alulról-felfelé (bottom-up) és ad hoc közelítést alkalmaztak, amely lehetővé tette, hogy az egyes közintézmények – bizonyos központi előírásokra is figyelemmel – fejlesszék ki saját módszereiket. 47 Például Ausztrália és Hollandi jelentősen mérsékelte az input ellenőrzés szerepét. Mások, így Dánia, Új-Zéland és Norvégia szintén jelentősen elmozdultak ebbe az irányba. Ugyanakkor sok országban - például az Egyesült Államokban - megtartották a teljesítményorientációs reformokkal párhuzamosan a központi input ellenőrzést is.

229

országban használják a döntéseik mérlegelésekor a politikusok ezeket az információkat. A törvényhozások költségvetési bizottságaiban pedig még kevesebb ország politikusai élnek a döntéshozatal során ezekkel az információkkal (Modernising Government, OECD 2005). De vannak további problémák is: ƒ

Egyes közintézmények számára már az egyértelmű célok meghatározása is problémát jelent, mert nincs stratégiájuk vagy a stratégia nem egyértelmű, és fragmentáltak egyes politikai programjaik.

ƒ

Nehéz megfelelő teljesítménymércéket kialakítani a speciális tevékenységekre. Különösen nehéz a társadalmi következmények mérése, mert különböző kihívásoknak kell megfelelni, s a körülmények kialakulása nem mindig tervezhető (OECD, 2002/a).

ƒ

Az adatgyűjtési rendszerek kialakítása, működtetése rendkívül komplex és költséges feladat. Ez különösen nehéz az olyan rendszerekben, amikor az információk biztosítása külső ügynökségektől függ. Ez a probléma a szövetségi államokban különösen élesen jelenik meg (Curristine, 2002).

ƒ

Nem ritkán a közintézményi célokat túl alacsonyan vagy túl magas szinten történő határozzák meg. A túl magas célok például irreális társadalmi elvárásokat kelthetnek, ami azután kudarcot vált ki (Perrin, 2002).

ƒ

Hasonló következményekkel jár, ha túl sok célt határoznak meg, ami különösen a kezdeti időszakban

jelentkezhet.

Az

Egyesült

Királyságban

például

1998-ban

a

teljesítményorientáció kezdeményezésekor 600 célt határoztak meg kormányzati szinten, amelyet 2002-ben – alapos értékelés után – 130 célra csökkentettek (H. M. Treasury, 2004).

6.1.3. Az elszámoltathatóság és az ellenőrzés modernizációja Ez a harmadik alapvető modernizációs és reformtrend. Az elmúlt 15 évben a közintézmények ellenőrzésének módja – a technológiai innovációk, a közintézmények méretei és struktúrája, a teljesítményorientált költségvetés és vezetés következtében – lényegesen megváltozott. Az OECD országok az ex ante ellenőrzéstől az ex post ellenőrzés felé mozdultak el. Ez a trend első közelítésben azt jelentette, hogy a kifelé irányuló előzetes kötelezettségvállalást felváltotta egy, az intézményen belül a szervezeti egység irányába irányuló elkötelezettség, amelyet – a tevékenység után – kívülről is ellenőriztek. Az ex post ellenőrzés és a növekvő vezetői önállóság nem kevesebb, ellenkezőleg több és bonyolultabb ellenőrzést jelent. Jelenleg a külső ellenőrzések több mint 50

230

százaléka teljesítményellenőrzés. Sok pénzügyi és pénzügyeken túlmutató jelentés készül. Ebben a fejezetben az ellenőrzésre vonatkozó reformtrendeket tekintjük át. 48 Az ellenőrzés és az elszámoltathatóság összefüggése és különböző értelmezései Az OECD értelmezésében mind a „control” mind az „accountability” kifejezéseket tágabb értelemben használják.Az ellenőrzés különböző értelmezései közül az OECD országok azt az értelmezést fogadják el, miszerint az ellenőrzés, az ellenőrzési rendszerek kiterjednek a teljesítményinformációk minőségére, stratégiai és a teljesítményorientált vezetés folyamataira. Az ellenőrzés (control) olyan folyamatot jelent, amely arra irányul, hogy ésszerű bizonyosságot biztosítson a közintézményi tevékenységek hatékonyságáról és eredményességéről, a jelentések megbízhatóságáról és a vonatkozó törvényeknek és rendelkezéseknek történő megfeleléséről. 49 Az

elszámoltathatóság

(accountability)

olyan

kötelezettség

a

közintézményi

feladatok

végrehajtására, amely egyfelől – könyvviteli értelemben – számla bemutatási kötelezettséget, másfelől – politikai és alkotmányjogi értelemben – válaszadási-beszámolási kötelezettséget jelent. Az elszámoltathatóság és az ellenőrzés egymást kiegészítő, de nem szimmetrikus fogalmak. Az ellenőrzés ex ante és ex post formában egyaránt megjelenik. Az elszámoltathatóság ellenben kizárólag ex post lehetséges. A két fogalom funkcionálisan összefügg, mert az ellenőrzés ad hitelt az elszámoltatási folyamatban megjelenő számláknak vagy jelentéseknek. Az OECD jelentés különbséget tesz a külső és a belső ellenőrzés, valamint az ex ante és az ex post ellenőrzés között. A külső ellenőrzés olyan tevékenység, amelyet egy központi és gyakran egy 48

Első pillantásra a „control” (ellenőrzés) és az accountability (elszámoltathatóság) kifejezések egyértelmüek. Például az angol „control” kifejezés könnyen lefordítható franciára (controle) vagy németre (Kontrol). Azonban a kifejezések mögött – amelyeket általánosan használnak a közintézmények világában – eltérő tartalmak húzódnak meg. Az angol kifejezés aktív jogosultságot jelent az irányításra, a francia viszont passzív ellenőrzést jelent. Ezért az angol „control” kifejezés franciára a „direction” és a „responsable” szavakkal fordítható le. A „control” tehát irányító jellegű ellenőrzést vagy ellenőrző jellegű irányítást jelent. Ez a probléma a magyar kifejezésnél is jelentkezik. Az angol „control” kifejezés nem fordítható ellenőrzéssel, mert ez magyar értelmezés szerint – a franciához és a némethez hasonlóan – passzív ellenőrzést jelent. A „control” inkább „irányítás”-ként használható, amely ellenőrző funkciót is betölt. Egyszavas fordításban „irányítás” és nem „ellenőrzés” a megfelelő kifejezés, de ennek ellenére az ellenőrzés kifejezés honosodott meg. Hasonló a probléma az „accountability” kifejezés értelmezése körül a különböző nyelvekben. Az „accountability” (elszámoltathatóság) számos nyelvben - szűkebb értelemben - könyvviteli kategória vagy egyszerűen jelentéstételi kötelezettséget jelent. Más nyelvekben az elszámoltathatóság azt jelenti, hogy akinek hatalma vagy hatósági jogosultsága van, az köteles a civil társadalomnak - és/vagy - a választott intézményeknek beszámolni. Vagyis az „accountability” kifejezés a magyar nyelvben jelenthet elszámoltathatóságot és beszámoltathatóságot is. 49 Ez a meghatározás lényegében a Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO) modelljét követi. (www,coso.org) A COSO egy nemzetközi, független professzionális szervezet, amely az etikai szempontokat, a belső ellenőrzés és a „corporate governance” szempontjait érvényesítve a pénzügyi jelentések fejlesztését szolgálja. Az eredetileg a magánszférára vonatkozó meghatározását az OECD a közszférára is relevánsnak tekinti (Modernising Government, OECD. 2005).

231

független számvevőszék (audit agency) gyakorol. A belső ellenőrzés azokat az irányítási folyamatokat és szabályozásokat jelenti, amelyeket a közintézmény vezetése gyakorol a közintézményi tevékenységek jogszerűsége, szabályszerűsége, hatékonysága, eredményessége és gazdaságossága felett. Az ex ante ellenőrzés olyan követelményeket jelent, például pénzkiadási és munkaerő alkalmazási döntésekben, amelyeket a megvalósítás előtt a felügyelő intézményekkel jóvá kell hagyatni, illetve azoknak be kell mutatni. Az ex post ellenőrzés annak meghatározása, hogy az eredmény egybeesike a célokkal és megfelel-e a szabályoknak. A belső ellenőrzés lehet ex ante és ex post természetű. Az ellenőrzés minden formája formális keretek között megy végbe (speciális szabályok, speciális képzettségű szakemberek és szervezetek), az informális és kulturális környezet azonban erősen befolyásolja az ellenőrzési folyamatokat. Az ellenőrzés modernizációs trendjei A közintézmények vezetőinek az ex post ellenőrzés növekedése új típusú terhet jelent. Elmozdulást jelent attól a relatíve biztonságos, ámde hatástalan ellenőrzési gyakorlattól, amely a programok és tevékenységek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozott abba az irányba, amely bizonytalanságokat

tartalmaz,

mert

a

közintézményi

programok

és

tevékenységek

eredményességére, hitelességére vonatkozik. A belső ellenőrzés megnövekedett szerepe felszabadította a külső ellenőrzést hagyományos feladataitól, s lehetővé tette, hogy a közintézmények teljesítményére összpontosítsanak. Az ex ante ellenőrzés szerepe általában csökkent, de változatlanul fontos maradt a nagy költségigényű projektek esetében. A belső ellenőrzés erősítése minden OECD országban megfigyelhető, de az egyes országok a kontinuum különböző pontjain foglalnak helyet. Az egyik szélsőség a klasszikus európai kontinentális rendszer (Franciaország, Olaszország, Spanyolország), amelyben az ex ante, külső ellenőrzési formák elsődleges fontosságúak, a kincstári ellenőrök – „quasi” bírósági funkcióval rendelkező audítorok – hagyják jóvá és ellenőrzik a költekezést és a jogszerűséget. A másik végletet a Westminster típusú és az északi országok alkotják, amelyekben az ex post jellegű külső ellenőrzési formák elsődlegesek. Sok országban a külső pénzügyi ellenőrök szerepét belső ellenőrök vették át, s az input ellenőrzést csak fokozatosan építik le, míg más országokban viszont több döntéshozatali jogosultságot delegáltak (decentralizáltak) a szolgáltató szintekre, illetve „kockázati menedzsment” szemléletet alkalmaznak, amelyet komplexebb irányítási ellenőrzéssel kapcsolnak össze. Ezek a reform- és modernizációs trendek fokozatosan jutnak érvényre, mégpedig a működési

232

feltételek változásainak következtében. Ezek közül ki kell emelni a közszféra méreteinek növekedését, a közintézményi tevékenység komplexebbé válását, a hatékonyság fejlesztésére irányuló modern technológiák kifejlesztését és a tranzakciók áttekintésének szükségességét, a közintézményi

teljesítményre

történő

növekvő

összpontosítást

az

egyszerű

jogszerűség

követelménye helyett, valamint a döntéshozatali jogosultságok decentralizálását a társadalommal közvetlen kapcsolatba álló közintézményi szintekre. Az OECD országokban a külső ellenőrzés intézményei viszonylag nem sokat változtak. Intézményi rendszerük homogén, mert az alkotmányos és szabályozási alapok hasonlóak, a külső ellenőrzés normái

nemzetközi

érvényűek.

Ahogyan

a

legtöbb

OECD

ország

beillesztette

a

teljesítményorientációt a költségvetési és irányítási rendszerekbe, abban a mértékben a külső ellenőrzés a teljesítményre összpontosított „értéket a pénzért” alapon. Ez az „értéket a pénzért” szemléletű külső ellenőrzés válasz volt a belső ellenőrzés erősödésére. A belső ellenőrzés a pénzügyi megbízhatóságra és a szabályoknak való megfelelésre összpontosított, míg a külső ellenőrzés

intézményei

egyre

nagyobb

szerepet

töltöttek

be

a

közintézmények

elszámoltathatóságának erősítésében. 50 Jelenleg a legtöbb OECD ország közintézményeiben belső ellenőrzési egységek működnek. Az OECD/World Bank Budget Practices and Procedures Survey szerint a 28 megkérdezett országból csak Izland, Svédország és Törökország nem alkalmazott belső ellenőrzést, a Cseh Köztársaságban, Németországban és Görögországban pedig nem általánosan elterjedt a belső ellenőrzés gyakorlata. A belső ellenőrzés számos országban túllép a pénzügyi ellenőrzésen az irányítási folyamatok minőségi ellenőrzésének irányába. Az egyes országok között különbség mutatkozik a kockázati menedzsmenttechnikák használatában. Ausztrália és az Egyesült Királyság már beillesztett formalizált kockázati menedzsmenttechnikákat az irányítási folyamatok ellenőrzésébe, Írország és Japán pedig fontolgatja azt. Országonként különbség van abban is, hogy a belső ellenőrzés intézményei kinek jelentenek, és milyen mértékben decentralizálták a belső ellenőrzés intézményeit. Nagyon fontos a belső ellenőrzés megfelelő koordinálása, mert a felső vezetésnek jelent, ezért a jelentések függetlensége, pártatlansága és objektivitása megkérdőjelezhető. Ezt elkerülendő az

50

Az OECD a belső ellenőrzés funkcióit nemzetközi érvénnyel fogalmazza meg. (Modernisiring Government, OECD. 2005.), követve a „Commitee of Sponsoring Organisation of the Treadway Commission” meghatározását, amely megállapítja, hogy a belső ellenőrzés „olyan folyamat, amelyet igazgató tanácsi tagok és más vezetők végeznek, s azt a célt szolgálja, hogy ésszerű bizonyosságot adjon a célok megvalósításáról a következő dimenziókban: a tevékenységek hatékonysága és eredményessége, a pénzügyi jelentések megbízhatósága és a törvényeknek és szabályoknak történő megfelelése”. (The Committee of Sponsoring Organisations os the Treaway Commission, „International Control Integrated Framework Executive-Summary www.coso.org/publications/ executive_summary_integrated _farmework.htm, 2005.)

233

OECD országok fele központilag koordinált hálózatot létesített a belső ellenőrzés intézményeinek felügyeletére, több országban pedig kifejezett kapcsolatot létesítettek a külső ellenőrzés és a belső ellenőrzés intézményei között. A legfőbb központi ellenőrző intézmények (SAIs) rendszeresen értékelik a belső ellenőrzés intézményeinek tevékenységét.

6.1.4. Az intézményi – szervezeti feltételek átalakítása Az intézményi feltételek átstrukturálása és a szervezeti innovációk képezik a negyedik modernizációs és reformtrendet. A gazdasági és társadalmi kihívások következtében az intézményiszervezeti feltételek nem maradhattak változatlanok. A szervezeti változásokat belső és külső tényezők egyaránt szükségessé tették. A belsők lehetnek politikai természetűek (például egy politikus megjutalmazása nagyobb minisztériummal, esetleg a kabinet méreteinek megnövelése), származhatnak a vezetési-irányítási folyamatok javításának szándékából (például minisztériumok összevonása vagy szétválasztása, a közpolitikát alakító funkció elválasztása a megvalósító funkciótól) stb. A külső tényezők eredhetnek új közpolitikai prioritásokból (például az Egyesült Államok megtámadása 2001. szeptember 11-én, amely új törvény elfogadását és egy új szervezet felállítását eredményezte a nemzet biztonságának garantálására). Ha a biztonság kerül veszélybe, akkor a kormányzatok általában recentralizációs jellegű intézkedésekkel válaszolnak. A szervezeti változások hátterében más okok is meghúzódhatnak, például szimbolikus okok, amikor csak azért hajtanak végre szervezeti változtatásokat, hogy jelezzék a „probléma megoldási szándékot”, de valójában nem történik semmi. A fentieknek megfelelően a minisztériumok száma és struktúrája rendszeresen változik. A legtöbb újonnan megválasztott kormányzat változtat a Kabinet struktúráján és a minisztériumok számán. Azok a minisztériumok, amelyek a szuverén kormányzati funkciókért felelősek – hadügy-, pénzügy-, külügyminisztérium – általában kevésbé vannak kitéve az átszervezésnek. Hasonlóan kicsi az átszervezés valószínűsége azoknál a törzskari hivataloknál, amelyek a kormányzat működéséhez alapvetően szükségesek. Ilyen átszervezések költségesek és veszélyeztethetik a kormányzati működés stabilitását. Az új közpolitikai prioritások megjelenítésére gyakran új minisztériumokat vagy kormányzati hivatalokat alakítanak ki. Ilyen helyzetek fordultak elő a környezetvédelem és a női esélyegyenlőség biztosításában. Ezek az új struktúrák lehetővé teszik a kormányzati kapacitások fejlesztését, hogy az új közpolitikai prioritásokat megfelelően érvényesíthessék, új embereket 234

állítsanak „csatasorba”. Fennáll azonban annak a kockázata, hogy az új minisztériumok a kormányzaton belül gyenge alkuerejüknél fogva marginalizált helyzetbe kerülnek. Az új közpolitikai prioritások érvényesítése megoldható úgy, hogy nagyobb autonómiát adnak a meglevő intézményeknek vagy bővítik a funkcionáló minisztériumok tevékenységi körét. Az OECD országokban a minisztériumok mérete ezért többnyire attól függően változott, hogy milyen funkcióváltozások következtek be. Általában elmondható, hogy a kisebb méret kedvez a célirányos összpontosításnak, a világosabb elszámoltathatóságnak, de a sokrétű feladatok ellátását nehézzé teszi. Ugyanakkor a nagyobb méret a változatos feladatok gazdaságosabb ellátását teszi lehetővé, többek között azért is, mert be lehet olvasztani a gyengébben funkcionáló egységeket a jól funkcionáló egységekbe. A minisztertanácsok (Kabinetek) méreteinek tekintetében az OECD országok néhány közös jellemzővel rendelkeznek. Az 1950-es évektől a minisztertanácsok méretei gyorsan nőttek, majd az 1980-as évek közepére a méretek stabilizálódtak, azóta pedig némileg csökkentek. Napjainkban a legtöbb OECD országban a minisztertanács 15-20 főből áll, akiket államtitkárok támogatnak. A kormányzati struktúrákban is konvergencia érvényesül és erősen hasonló a helyzet a döntéshozatali folyamatokban is. A minisztériumok és főhatóságok irányítása A legtöbb OECD országban a minisztériumok és főhatóságok hagyományosan a miniszter vagy az illetékes vezető közvetlen, hierarchikus irányítása alatt álltak. Ezek a közvetlen elszámoltathatósági vonalak egyszerű és stabil kormányzati modellé álltak össze, amelyben a közpolitikai döntéshozatal olyan kormányzat felelőssége volt, amely egyértelmű elszámolással tartozott a parlamentnek. Ez a helyzet lényegesen megváltozott azzal, hogy a kormányzati felelősséget átruházták olyan szervezetekre, amelyek nem álltak politikusok közvetlen ellenőrzése és befolyása alatt. E szervezetek belső struktúrája több ponton lényegesen különbözik a hagyományos hierarchikus struktúráktól. Az átalakítást azzal indokolták, hogy a közszolgáltatási rendszerek hatékonyabbak és eredményesebbek, ha olyan szervezeteket létesítenek, amelyek bizonyos fokig függetlenek a közvetlen politikai befolyástól. 51

51

Az átalakítás hátterében többek között az a megfontolás áll, hogy a közszolgáltatások szervezeti leválasztása hatásosabb, mivel a minisztériumok és a szolgáltató szervezetek között „szerződéseket” kötnek, s az egyszerű és egyértelmű célú szervezetek alapítása megkönnyíti az alkalmazottak ösztönzését, a közcélok az összekapcsolását. Kiemeli a vezetési és irányítási folyamatokat, s a közszolgálati intézmények felszabadulnak a politikai külső kényszerek alól, illetve. a magánszféra módszerei is jobban érvényesíthetők.

235

A központi kormányzat szintjén végül is két alapvető trend állapítható meg. Egyfelől sok országban olyan központi szervezeti egységek léteznek, amelyeket elkülönítenek a hagyományos minisztériumi struktúrától, s amelyekre más pénzügyi és humán erőforrási irányítási szabályok vonatkoznak. Ezeket a szervezeteket részben politikai kezdeményezésre, részben vezetési-irányítási okokból alapították. Egyes országokban e szervezetek jogi értelemben is különállnak, más esetekben az elkülönültség csak intézményes. Ilyen intézmények Franciaországban „établissements pubic administratifs”, Németországban „indirect public administration”, Új-Zélandon „Crown entities”, az Egyesül Királyságban. „non-departmental public bodies”. Az utóbbi években ezeknek a szervezeteknek nagyobb vezetési-irányítási autonómiát adtak; szerződéses alapon kapcsolódnak minisztériumokhoz és több éves pénzügyi tervvel valamint output/outcome orientált irányításuak. Másfelől sok kormányzat az utóbbi években úgynevezett „ügynökségeket” létesített, amelyek megmaradtak a minisztérium keretei között, vagyis nem különítették el őket. Egyértelműen szerződéses alapon működtetik ezeket a hierarchián belül, s nagymértékben megkönnyítették e szervezetek inputellenőrzését. Az ügynökségeket kifejezetten szolgáltatások nyújtására hozták létre, mert a kormányzati intézmények olyan „teljesítménynyomás” alá kerültek, amelynek csak olyan szervezet létrehozásával tudtak megfelelni, amelyekben az alkalmazottak, de az egész szervezet elszámoltathatósága javítható. Az Egyesül Királyság 1988 óta 131 ilyen ügynökséget létesített, amely a közszolgáltatások több mint háromnegyedét fedi le. Ennél korlátozottabb mértékű reform Franciaországban a „centres de resbonsabilité” ügynökségek létrehozása, vagy a teljesítmény alapú szervezeti program az Egyesült Államokban. Fontos reformokat hajtott végre Korea, amely 1999 óta 23 ügynökséget létesített, amelyek jelenleg több mint 5000 alkalmazottat foglalkoztatnak, s a kormányzati költségvetés 7 százalékát költik el. Van egy harmadik fontos trend: a független szabályozó intézmények létrehozása, amelyek száma az OECD országokban jelentősen növekedett. Ezek a szabályozó intézmények speciális szabályok kialakítására delegált hatalommal rendelkeznek. Ez a trend összekapcsolódott azokkal a deregulációs és privatizációs folyamatokkal, amelyek 1970 óta az OECD országokban végbementek. Sok ország létesített piacorientált szabályozó intézményeket olyan közszolgáltatások területén, mint az áramellátás, a vízellátás és a telekommunikáció. Ezek a független szabályozó intézmények fontos szerepet játszanak abban, hogy a társadalmi csoportok infrastrukturális szolgáltatásokhoz történő hozzáférhetősége (ésszerű ár) és a szolgáltatók kereskedelmi érdekei között egy viszonylag kiegyensúlyozott helyzet alakuljon ki.

236

Sok OECD országban az ügynökségek a közkiadások és a közalkalmazottak több mint 50 százalékát foglalkoztatják. Ezeknek az ügynökségeknek nincs nemzetközi szinten elismert osztályozása, mert nagyon különböznek egymástól a szervezeti felépítésben, a jogi helyzetben, a vezetés-irányítás autonómiájának és a politikai függetlenségnek a mértékében. Ellenben hasonlítanak abban, hogy a hagyományos minisztériumoktól három alapvető szempontból különböznek, eltérnek ƒ

a kormányzati struktúrába való beépülésük,

ƒ

az irányítási-ellenőrzési környezetük, valamint

ƒ

autonómiájuk mértéke tekintetében.

Az ügynökség vezetőjét nem mindig a miniszter, hanem az ügynökség vezető testülete is nevezi ki. Az ügynökség vezetője felelős a szervezet egészéért, az irányításért, a személyzeti és a pénzügyi folyamatokért. A miniszter informálja az ügynökséget a kormányzat elvárásairól, s részt vesz az ügynökség vezető testületének ülésein, ellenőrzi a teljesítményeket, dönt a tevékenységek szabályozásáról. Sok esetben az ügynökségeket testületek irányítják, amelynek tagjait a minisztériumok, a civil szervezetek és a magánvállalkozások delegálják. A vezető testületek stratégiai és döntéshozó intézmények, amelyek információkat biztosítanak a célokról és a teljesítményekről, biztosítják a megfelelő értékorientációt, s a törvényeknek és a szabályoknak történő megfelelést. Megválaszthatják az ügynökség vezetőjét. Más esetekben az ügynökségeket menedzsment testületek irányítják, amelyek magukba foglalják az ügynökség tisztviselőit, a felettes minisztérium és a pénzügyminisztérium delegált képviselőit. Külső tagjaik is lehetnek. A menedzsment testületek nem rendelkeznek a vezető testületek stratégiai döntéshozó jogosultságaival. Úgynevezett tanácsadó testületek is szerepet kaphatnak az ügynökségek munkájának irányításában. Ebben az esetben a vezetési felelősség megoszlik a felettes minisztérium képviselője és az ügynökség vezetője között. A tanácsadó testület véleményét kötelesek kikérni, ez a testület azonban nem rendelkezik döntéshozási jogosultsággal. Az ügynökség vezetői döntéseket hoznak az egész szervezetre, a humán erőforrás gazdálkodásra, a pénzügyi irányításra vonatkozóan anélkül, hogy igényelnék a felettes minisztérium jóváhagyását. Az ügynökségek többségének viszonyát a felettes minisztériumhoz szerződés vagy quasi szerződés szabályozza. A célokat a felettes minisztérium, az ügynökség vezetője és vezető testülete együttesen határozza meg. Az ügynökség vezetője rendszeresen jelent a célok megvalósításáról. Mindebből

237

következően az ügynökségek vezetése kimenet/társadalmi következmény orientált költségvetése értelemszerűen többéves. Az ügynökség típusától függően az alkalmazottakra érvényesek az általános köztisztviselői szabályok, azonban rugalmasan kezelik a munkaköri besorolást, a fizetést, a jutalmazási rendszereket és az előléptetést. Más esetekben az alkalmazottakra az általános foglalkoztatási szabályozás érvényes. A költségvetési, számviteli és finanszírozási szabályozás az ügynökség típusától függően heterogén. Egyes ügynökségeket teljes mértékben adókból finanszíroznak, más esetekben a szolgáltatás igénybevevői által fizetett díjakból vagy magánadományokból. Rendelkezhetnek azzal a joggal, hogy kölcsönöket vegyenek fel, vagy kölcsönöket adjanak.

6.1.5. A piaci típusú mechanizmusok a közszolgáltatásokban Az OECD ezt is alapvető modernizációs és reformtrendnek tekinti. A piaci típusú mechanizmusok három alapvető formáját különíti el. 52 Az

outsourcing

azt

a

gyakorlatot

jelenti,

amikor

a

közintézmény

szerződést

köt

magánvállalkozással arról, hogy szolgáltatásokat biztosítson minisztériumok, ügynökségek, közintézmények számára, illetve a közintézmény nevében közvetlenül a civil társadalom számára. Az outsourcing gyakorlatára a különböző országok mnás-más kifejezést használnak, úgymint „comparatíve tendering”, „contracting” és „contracting out”. Az outsourcing gyakorlata kiterjedhet a közintézmény működésével kapcsolatos kisegítő szolgáltatásokra (az épületek tisztítása, éttermek, büfék működtetése), olyan szakszolgáltatásokra, amelyek szükségesek a közintézmény alapvető céljának megvalósításához (például az információs szolgáltatások) és alapvető kormányzati funkciókra is (például börtönök). A public-private partnership (PPP) 53 azt a gyakorlatot jelenti, amelyben a magánszféra finanszíroz, megtervez, felépít, fenntart és működtet olyan szolgáltatásokat, amelyeket hagyományosan a közszféra biztosított. Ez azt is jelentheti, hogy a magánszféra eladja a már felépített infrastruktúrákat vagy továbbfejleszti azokat. A magánvállalkozó tehát infrastruktúrát működtet

52

53

Ezek: az outsourcing (contracting out), a public-private partnerships (PPP), valamint a vouchers típusú mechanizmusokat. Ezen kívül a piaci típusú mechanizmusok között említi a közszolgáltatások használati díját és a különböző engedélyek kiadását. E formával itt részletesen nem foglalkozunk, mivel az ÁSZ FEMI önálló tanulmányt jelentetett meg, amelyben a magyarországi próbálkozásokat is széleskörűen ismerteti és értékeli.

238

közszolgáltatásra „élethossziglan”, általában 20-30 évig. A magánszféra a szolgáltatásért általában éves díjat számol fel, amit vagy a kormányzat vagy a felhasználók vagy a kettő kombináltan fizet meg. A PPP-nek ismert egy sajátos formája a magánfinanszírozási kezdeményezés (private finance initiatives; PFI), amely közszolgáltatások nyújtását biztosító project. A PPP-t legszélesebb körben a szállítási infrastruktúra, iskolák, kórházak, közintézmények működtetése, az ívó vízellátás és a csatornázás területén alkalmazzák. A voucher rendszer lényege a szolgáltatások elválasztása a finanszírozástól. A szolgáltatás finanszírozása a közintézménynél marad voucher formájában, amelyet állampolgárok részére ad. A voucher feljogosítja az állampolgárokat szolgáltatások igénybevételére, amelyet különböző szolgáltatók nyújtanak. A vouchertulajdonos választhat a különböző szolgáltatók között és a voucherrel fizet. Ezt a formát használják alacsony jövedelmű rétegek lakhatási támogatására, az alapfokú és a középfokú iskoláztatásban, a gyermekek és az idősek gondozásában. Az outsourcing (kiszervezés) elsődleges célja – versenyfeltételek teremtésével – jöhet számításba a hatékonyság növelése. A speciális üzleti célként a költségcsökkentés; olyan szakértelem bekapcsolása, amely a közintézményekben nem áll rendelkezésre, illetve hosszú távon a minőséget javítja, a szolgáltatások változatosságát növeli; szélsőséges és ritka esetekben a közintézmények szolgáltatásainak helyettesítése, mert a közi ntézmény tartósan gyenge színvonalon teljesített. Az OECD országokban a kiszervezés aránya növekvő, bár egyáltalán nem új gyakorlat. Sok országban régóta alkalmazzák a magánvállalkozókkal történő szerződéskötés formájaként, gyakorlataként különféle infrastrukturális projektek megvalósítására. Inkább közbeszerzésnek – procurement – tekintették, nem kiszervezésnek. Az egyes OECD országokban a kiszervezés gyakorlata különböző mértékben terjedt el. Az Egyesült Királyság alkalmazza a legszélesebb körben (a legalacsonyabb szintű Portugáliában). Általában elmondható, hogy a kiszervezés a legnagyobb arányú az angolszász országokban és Skandináviában, s lényegesen kisebb a kontinentális Európa országaiban. Az utóbbi években az angolszász országokban a kiszervezés gyakorlata jelentősen szélesedett, . az Egyesült Államokban például az utóbbi 10 évben a kiszervezés arányának növekedését 33 százalékra becsülik (EggersGoldsmith, 2003). A kiszervezett tevékenységek három csoportba sorolhatók az OECD országokban. Az első csoport a kisegítő szolgáltatásoké, amely a legelterjedtebb az OECD országokban. Ilyenkor a kiszervezés teljeskörű és a közintézmény kivonul a kiszervezett szolgáltatásból. Ebbe a tevékenységi körben tartozik a középületek biztosítása, a hulladékok elszállítása, élelmezési egységek működtetése, s az 239

őrző-védő szolgáltatások. Ezek a szolgáltatások általában alacsony értékűek, élőmunka igényesek és általában a magánvállalkozás számára nem alapvető fontosságúak. A második csoportba olyan tevékenységek tartoznak, amelyek a közintézmények alapvető funkciójának teljesítését segítik. Ez olyan magas értékű szakszolgáltatásokat jelent, amelyek gyakran „back office” jellegűek. Ezen a területen volt az utóbbi években az OECD országokban a legnagyobb növekedés. A legjellemzőbb példa az információs- technikai, technológiai funkciók kiszervezése, amely gyakran kiterjed a kapcsolódó „back-office” tevékenységek kiszervezésére is. Más példák a jogi, emberi erőforrás-menedzsment funkciójúak, a banki és a pénzügyi szolgáltatásoknak a kiszervezése. Ezek a tevékenységek nemcsak magas értékűek, hanem gyakran komplex természetűek is. A harmadik csoportot olyan alapfunkciók alkotják, amelyeket korábban közintézmények láttak el. Ez a kiszervezési forma megosztja az OECD országokat. Egyes országokban az alapfunkciókat – természetüknél fogva – közintézményi feladatnak tekintik. Más országokban viszont az alapfunkciók kiszervezését széles körben alkalmazzák. Ennek példája a börtönök (Ausztrália, Kanada, Egyesült Királyság, Egyesült Államok), az életmentés és a tűzoltóság kiszervezése (Dánia), az élelmiszer minőségi ellenőrzésének (Izland), a számvevőszéki ellenőrzésnek a kiszervezése (Új-Zéland). 54 A kiszervezést alkalmazzák az egészségügyben (diagnosztikai szolgáltatások, speciális korházi szolgáltatások, gyermekgondozó központok, idősgondozás és szolgáltatás a fogyatékosok számára), az oktatásban és a szociális szolgáltatásokban is. A kiszervezés terjed a kutatási és fejlesztési funkciók esetében is. Ez általános sajátosság az OECD országokban. Hasonlóan általános trend a segélyprogramok esetében a technikai támogatás kiszervezése. Növekvő mértékű a különböző infrastrukturális szolgáltatások kiszervezése (szállítás, csatornázás stb.). Ezeken a területeken a kiszervezésnek oka lehet a közintézmények elégtelen tevékenysége. Számos esetben a kiszervezés „competitive tendering process” keretében történik, más esetekben több magánvállalkozást vonnak be, így az igénybevevők választhatnak a magánszolgáltatók között.

54

A kiszervezés egyértelműen javította a hatékonyságot. Az Egyesült Államokban egy 66 nagyvárosra kierjedő felmérés szerint a megkérdezett városok 82 százalékában elégedettek vagy nagyon elégedettek az emberek a kiszervezés eredményével, a maradék 18 százalék semleges maradt. A felmérés szerint a minőségi színvonal 25 százalékkal emelkedett, a megtakarítás 60 százalékos volt (Dilger et al., 1997). Az Egyesült Államokban egy 2000 kiszervezésre kiterjedő felmérés szerint a megtakarítás 33 százalék volt hasonló vagy javuló minőség mellett (Vlark et al., 2001). Más országokban csak becsült adatok állnak rendelkezésre. Eszerint a megtakarítás Ausztráliában 15-20 százalék, Dániában 5-30 százalék, Izlandon 20-25 százalék és az Egyesült Királyságban 20 százalék volt.

240

Mindemellett is a közvélemény gyanakvóan fogadja a magánszféra bekapcsolását azokba a közszolgáltatásokba, amelyeket hagyományosan közintézmények nyújtottak. A kiszervezés kihívást jelent a közintézmények számára, ezért számítani lehet a közalkalmazottak, a szakszervezetek és politikai szövetségeseik ellenállására is. Számos országban versenyt alkalmaznak a kiszervezésnél a közintézmények és a magánvállalkozások között, amelyben a teljesítményeket rendszeresen összehasonlítják, mérik. A kiszervezésnél kormányzati aggodalom jelentkezhet a szolgáltatás elszámoltathatóságával kapcsolatban, különösen az állampolgárok számára közvetlenül nyújtott szolgáltatásoknál. A szerződéskötésnél

problémát

okozhat,

hogy

a

közintézmények

inkább

előírás-és

folyamatorientáltak, míg a magánvállalkozások kimenetorientáltak. A sikeres kiszervezés előfeltétele mindenféleképpen a szolgáltatók versenye. Ugyanakkor óvatosan kell fogadni az alacsony áron tett ajánlatot, mert azok gyakran irreálisak, aminek a későbbi gyakorlatban mind a szolgáltatást megrendelők, mind az igénybevevők számára súlyos következményei lehetnek. A voucherrendszer lényege, hogy a szolgáltatás finanszírozása a közintézménynél marad voucher formájában. A szolgáltató a magánpartner, a voucherek birtokosa az állampolgár, aki választhat a szolgáltatások között. Négy fontos előfeltétel betartására ügyelnek: ƒ

a vouchert csak meghatározott szolgáltatás megszerzésére lehet felhasználni, készpénzként nem;

ƒ

a vouchernek fedezni kell a szolgáltatás egészét vagy annak egy részét;

ƒ

a voucherhez való hozzáférhetőségnek vagy ki kell terjedni a lakosság egészére vagy egyegy csoport részére kell egyenlő hozzáférhetőséget biztosítani;

ƒ

a szolgáltatók lehetnek közintézmények és/vagy magánszolgáltatók, a lényeg az, hogy a közintézmény szolgáltatási monopóliuma megszűnik.

Az OECD országokban a voucherek három formájának használata szignifikáns jelentőségű, elsősorban a lakhatásnál, az általános és középfokú oktatásban, a gyermekgondozásban és az idősek ellátásában. 55

55

A lakhatásra példa az Egyesült Államokban az 1970-es évek közepén kezdeményezett „Section 8” voucherrendszer, amely körülbelül 2 millió alacsonyjövedelmű háztartást támogatott, s 2003-ig 21,2 milliárd dollár ráfordítást jelentett. A Millenial Housing Commission 2002 jelentése a programot „rugalmasnak, költséghatéknynak és sikeresnek minősítette (www.mhc.gov/MHCRReport.pdf.) Másik kiemelkedő példa Új-Zélandon a „lakhatási támogatás”, amelyet 1993-ban kezdeményeztek és keretében 250 000 állampolgárt támogattak. Az általános és középiskolai támogatásra a legszemléletesebb példa Hollandia, ahol az általános és középiskolák finanszírozásának 70 százaléka a magániskolákhoz kerül.

241

A voucherrendszernek három különböző formája van. Az explicit voucher egy coupon vagy egy kártya. Az implicit voucher formája az, hogy a jogosult állampolgár választ a szolgáltatók között, a kiválasztottnál regisztrálja magát, s a kormányzat közvetlenül a szolgáltatónak fizet. A harmadik formában a kormányzat visszatéríti a szolgáltatás igénybevevőjének a költségét. Ez leggyakrabban az adózási rendszeren keresztül történik, de hagyományos kormányzati program keretében is lehetséges.

6.1.6. A közalkalmazottak 56 foglalkoztatása és motivációja. A közintézmények személyzeti rendszerének átalakulása értelemszerűen alapvető fontosságú, ezért joggal minősíthető modernizációs és reformtrendnek. Hagyományosan az OECD országokban az a szemlélet érvényesült, ami szerint a közalkalmazottak foglalkoztatása teljesen különbözik más alkalmazottakétól, s ezért speciális foglalkoztatási rendszert és struktúrát igényel. Ez – többek között – nagyobb foglalkoztatási biztonságot jelentett. Az OECD országokban – 1980 óta – a közintézmények foglalkoztatási rendszere lényegesen megváltozott, s közeledett az általános foglalkoztatási feltételekhez. Ennek legfőbb alapirányai közé tartozik a közalkalmazottak számának csökkentése, a közintézményi rendszerek természetének megváltozása,

az

irányítás

rugalmasságának

fokozása

az

emberi

erőforrás-gazdálkodás

decentralizálása révén, a foglalkoztatási szerződések, az elszámoltathatóság, a teljesítmény és a fizetés individualizálása, a közintézményi felső vezetők helyzetének célszerű módosulása. Sok OECD országban dinamikus modernizációs folyamat bontakozott ki ezen a területen, míg másokban lényegében megőrizték a hagyományos rendszert. Egyes országokban a személyzeti rendszereket alkalmazkodóképesebbé és innovatívabbá teszik, mások viszont a fegyelmezettség és a koordináció szükségességét hangsúlyozzák.

56

Történelmileg a „civil servant” kifejezéssel azokat a köztisztviselőket jelölték, akik nem katonai, hanem „civil” szolgálatot teljesítettek. Jelenleg a „civil servant” olyan köztisztviselőket jelöl, akiket tartós foglalkoztatási viszony fűz a közintézményekhez, megkülönbözetve azoktól a köztisztviselőktől, akik a választások után a győztes politikai pártok megbízásából kerülnek a kormányzatba (political appointee).(Drewry-Butcher, 1991). Sok OECD országban a „civil servant” kategóriát megkülönböztetik a „public servant” ketegóriától. A „civil servant” szűkebb értelemben köztisztviselőket, míg a „public servant” tágabb értelemben közalkalmazottakat jelent. Ezekben az országokban (az Egyesült Királyság, Írország, és a Szlovák Köztársaság) egyértelmű a megkülönböztetés. Más országokban a „civil servant” és a „public servant” megkülönböztetés nem ilyen egyértelmű, például a tanárok lehetnek közalkalmazottak, de köztisztviselők is. Sok OECD országban pedig egyáltalán nem tesznek különbséget a „public servant” és a „civil servant” között.

242

A köztisztviselők száma az 1990-es évtizedben nagyon diverzifikáltan alakult. 57 Több országban a létszám központi szinten csökkent, miközben a regionális és a helyi szinteken növekedett. Az 1990es évek végére az összfoglalkoztatáson belül a közszférában foglalkoztatottak aránya enyhén csökkent. Ez jelzi, hogy a közszféra létszámleépítésével kapcsolatban az OECD országok álláspontja nem egyértelmű. Egyes országok kevésbé alkalmaznak direkt eszközöket, (például a munkaerő-felvétel befagyasztását, a nyugdíjaztatást stb. Egyes rugalmasabb rendszerekben (Ausztrália, Kanada, Finnország, Norvégia, Portugália és az Egyesült Államok), piacgazdasági átmenet útját járó országokban (Lengyelország, Magyarország) direkt munkaerő-leépítési programokat léptettek életbe. A csökkenés itt sokszor abból adódott, hogy kormányzati tevékenységeket privatizáltak vagy megváltoztatták a közintézmény státuszát. Finnországban például 10 százalékos létszámcsökkenést eredményezett, hogy hat állami tulajdonban levő nagyvállalat státusza megváltozott. Más esetekben – például Németország – a leépítés fiskális válsággal kapcsolódott össze. Ezek a leépítések együtt jártak a vezetési-irányítási folyamatok ésszerűsítésével, megújításával. Amikor azonban a fiskális válságok politikai válságot váltottak ki, akkor – menedzsment innovációk nélkül – pusztán leépítettek. Ez nélkülözték a stratégiai előrelátást, ami magyarázza, hogy a kulcsfeladatok ellátásában problémákat, deficiteket okoztak (Blair, 2002). Fontos követelmény tehát, hogy a létszámracionalizálás ne öncélú legyen, hanem stratégiai reformfolyamatokat szolgáljon. A közintézményi rendszerek természetének megváltozása Az OECD országokban alapvetően kétféle típusú közszolgálati rendszer működik: a „karrieralapú” és a „pozícióalapú” rendszerek. A karrierbázisú rendszerekben a közalkalmazottak élethossziglan a közszolgálatban maradnak. A felvétel egyetemi végzettségen és/vagy közszolgálati alapvizsga letételén alapul. Ha felvételt nyertek, akkor a közalkalmazottak a szervezet vezetése által kijelölt pozícióba kerülnek. Ez átvezénylést is jelenthet egyik minisztériumból a másikba vagy egyik szakterületről a másikra. Az előmenetel fokozati rendszeren alapul, nem a speciális pozíción, azaz attól függ, hogy a közalkalmazottat hogyan ítélik meg a hierarchiában, ezért alkalmazkodnia kell a csoport normáihoz. Ebben a rendszerben nehéz menetközben belépni.

57

Az OECD felmérése szerint erősen növekedett (+5 %) Írországban, Koreában, Luxemburgban, Hollandiában, Spanyolországban és Törökországban, mérsékelten növekedett (+1% - +5%) Lengyelországban, lényegében nem változott (+1% - +1%) Ausztriában, Belgiumban, Japánban,mérsékelten csökkent (-5% -1%) Kanadában és Magyarországon, erősen csökkent (-5%) Ausztráliában, Finnországban, Németországban, Új-Zélandon és Svédországban.(Modernising Government. OECD, 2005).

243

A pozíciós bázisú rendszerek külső toborzás vagy a belső előléptetés útján a legmegfelelőbb képzettségű,

illetve

készségű

jelöltekre

összpontosítanak.

Ez

a

rendszer

nyitottabb

hozzáférhetőséget és későbbi bekapcsolódást is lehetővé tesz a közintézményekbe. 58 A karrieralapú rendszerekben a testületi értékek könnyen kiépülnek, amíg a horizontális értékek nehezebben alakulnak ki, s kevésbé összpontosítanak az egyéni teljesítményekre és az egyén elszámoltathatóságára. Az inkább pozícióbázisú rendszerekben gyengébbek a testületi értékek viszont a munkakapcsolatok áttörik a hierarchiát és a státuszkülönbségeket, ezzel alkotó energiákat szabadítanak fel. Az utóbbi években a karrieralapú rendszerek teljesítménynyomás alá kerültek, a pozícióbázisú rendszerekben a kollektív érdekek nem kielégítő váltott ki bírálatot. Ezért az OECD országok elmozdultak egy kombinált típus irányába, amelyben a két rendszert kombináltan alkalmazták. A pozícióbázisú rendszerek reformlépéseket tettek a közintézményi tevékenység koherenciájának és a kollektív közszolgálati kultúra erősítésének az irányába. Más oldalról a karrieralapú rendszerek lettek nyitottabbak a külső versenyre, továbbá az emberi erőforrás-gazdálkodást alsóbb szintekre delegálták. Mindazonáltal megfigyelhető a közszolgálati rendszerek „kettős természetének” kialakulása. Egyfelől a karrierbázisú rendszerekben egy „szerződési árnyék struktúra” alakul ki, amely egyértelműen pozícióalapú. Másfelől az erőteljesen pozíció bázisú rendszerekben lépéseket tesznek a vezető köztisztviselők karrierorientált foglalkoztatására. Az irányítási rugalmasság növekedése A legtöbb OECD ország decentralizálja az emberi erőforrás menedzsmentet (EEM), hogy a vezetést rugalmasabbá tegye, a hatékonyságát és a felelősségét javítsa. Ezt egyfelől azzal érték el, hogy a felelősséget átruházták a központi szervekről a minisztériumokra, a főhatóságokra és az ügynökségekre. Emellett a szabályokat és eljárásokat egyszerűsítették. Az alapvető szabályozási jogosultság a központban maradt, de a központi szabályok egyre kevésbé terjedjenek ki a részletekre. Végül devolúció révén rugalmasabbá tették a szervezeti rendszert, így kifejlesztették az EEM-et.

58

Franciaország, Görögország, Japán, Korea, Luxemburg és Spanyolország alapvetően karrier bázisú rendszerrel rendelkezik, a pozíció bázisú rendszerek pedig azokra az országokra jellemzők, amelyek aktívabbak voltak a reformokban (Finnország, Új-Zéland, Svédország, Svájc és az Egyesült Királyság). Érdekesség, hogy míg egyes közép-és kelet európai átmeneti országok alapvetően karrier bázisú (Magyarország, Szlovákia), mások pozíció bázisú rendszereket építettek ki (Lengyelország, Csehország).

244

Az OECD országokban az EEM szervezeti helye és struktúrája különböző. Egyes országokban önálló szervezeteket találhatunk, másutt a pénzügyminisztériumban vagy a miniszterelnöki hivatalban alkotnak önálló szervezeti egységet. Két országban (Belgiumban és Svédországban) nem találunk ilyen szervezeteket, mert az EEM funkciókat teljes mértékben a minisztériumok, a főhatóságok és az ügynökségek látják el. 59 Az EEM funkciónak nincs optimális helye. Az elhelyezés függ az ország menedzsment prioritásaitól és annak környezeti feltételeitől. A központi EEM intézmények szerepe jelentős. AZ OECD országok kétharmadában például jogosultak a köztisztviselők fizetési szintjének meghatározására, a szakszervezetekkel történő tárgyalásra. Felelősek a vezetői köztisztviselői rendszer kifejlesztéséért. Ugyanakkor a munkaerő felvételt és a kiválasztást decentralizálták. Számos országban – Görögország, Írország, Japán, Norvégia és Szlovákia – nemcsak a szabályozás maradt a központi szervek felelőssége, hanem az emberi erőforráspolitika megvalósítása is. A többi OECD országban az EEM funkciók decentralizáltak, bár ezen belül is tapasztalhatók jelentős eltérések. Új-Zélandon például az EEM funkció központi szerve (State Services Commissioner) jogilag széles hatókörrel rendelkezik az EEM politikák megalkotásában, ugyanakkor a megvalósításban csak a minisztériumok és a főhatóságok vezetőivel foglalkozik, az állomány személyzeti ügyeit teljes mértékben az intézmények vezetőire bízza. Svédországban viszont a központi szerv alapvető funkciója a tanácsadás. Mindkét országban – az eltérés ellenére – alacsony a korrupció és magas szintű a kulturális kohézió. Az EEM funkciók központi szintről alsóbb szintekre történő delegálása azt a célt szolgálja, hogy lehetővé tegyék az egyes intézményekben a közalkalmazottak, illetve a szervezeti egységek teljesítménye javuljon, a felelősségük erősödjön. Nagyon fontos, hogy az EEM funkciók gyakorlásával kapcsolatos pénzügyi jogosultságok decentralizáltak-e. Enélkül az EEM funkció közép és alsó szintre történő delegálása csak formális, a fenti cél értelemszerűen nem teljesülhet. Ilyen pénzügyi devolúciót 1986 és 1993 között Kanadában, Dániában, Finnországban, Hollandiában, Új-Zélandon, Svédországban és az Egyesült Királyságban végrehajtottak. Korábban a garantáltan határozatlan idejű foglalkoztatás jellemezte az OECD országok közintézményeit. Az 1980-as évektől ez lényegesen megváltozott. Több országban megszüntették például a közalkalmazottak határozatlan idejű foglalkoztatását, s a Munka Törvénykönyv hatályát 59

Dániában, Finnországban, Portugáliában és Spanyolországban az EEM funkciók egy vagy két igazgatósághoz delegáltak, amelyek a pénzügyminisztériumban működnek. Más országokban – Ausztrália, Ausztria, Franciaország, Németország, Új-Zéland, Norvégia és az Egyesült Államok – különálló minisztérium/főhatóság felelős a menedzsment funkciókért, amelyeknek az EEM része.

245

kiterjesztették a közintézményekre is. Néhány országban megmaradt ugyan a határozatlan idejű foglalkoztatás, azonban meghatározott idejű szerződéseket kezdtek alkalmazni azért, hogy az egyéni felelősséget a teljesítményért növeljék. Ez azt jelenti, hogy továbbiakban a közalkalmazott számára a közintézményi státusz garantált, a pozíció azonban nem. Más országokban a közalkalmazottakkal rövid távú szerződéseket kötnek anélkül, hogy a közintézményekben való további megmaradást garantálnák, de lehet még kedvezőtlenebb szerződésekkel is találkozni Sok OECD országban egyéni (éves) teljesítményértékelési rendszereket vezettek be. A vezető az adott évre meghatározza az egyén feladatait a szervezeti célokkal összefüggésben, s a teljesítményt ezen az alapon értékeli. Különösen a karrierbázisú rendszerekben ez a fizetés és az előmenetel alapja. Húsz évvel ezelőtt az OECD országok döntő többségében a közalkalmazottakat központilag meghatározott fizetési skála szerint fizették. Jelenleg a közalkalmazottak jelentős része teljesítménye, pontosabban a vezető teljesítmény-értékelése alapján kapja a fizetést (performance related pay; PRP), ami kétségtelenül elmozdulás a rugalmasabb bérezés irányába. Az OECD országok kétharmadában mutatható ki ez a változás. Ugyanakkor az egyes országok PRP-jei között jelentősek az eltérések. 60 Az OECD országokban nincs egy általánosan elfogadott PRP modell. Az alkalmazott rendszerek különböznek a közszolgáltató rendszer természete, az EEM funkciók delegálási foka és a finanszírozási rendszer sajátosságai szerint. Ugyanakkor bizonyos trendek megállapíthatók, amelyek OECD szinten érvényesek. Így például a PRP rendszerek az utóbbi tíz évben egyre inkább kiterjedtek, s jelenleg nemcsak a vezetőket, hanem a beosztottak bővülő körét is átfogják. E rendszerek között növekszik azoknak a száma, amelyek a teljesítményértékelést nem egyénekre, hanem csoportokra, egyes szervezeti egységekre érvényesítik. Egyre nagyobb azon sztenderdizált PRP rendszerek száma, amelyek ösztönzik a vezetői funkciók delegálását. A legtöbb OECD országban külön foglalkoznak a vezető köztisztviselők helyzetének megváltoztatásával. Ennek célja, hogy a felső vezetők ösztönözzék a teljesítmény-orientált kultúra erősödését a közintézményekben, szélesítsék a mobilitást a közintézmények között, javítsák a vezetés színvonalát. A reformok több iránya bontakozott ki. Sok országban például a vezetés fejlesztésének, amit. összekapcsolnak a szervezetek teljesítményének értékelésével. A felső

60

Pusztán néhány ország rendelkezik átfogó, intézményesített PRP rendszerrel (Dánia, Finnország, Korea, Új-Zéland, Svájc és az Egyesült Államok). Ezek az országok erős kapcsolatot alakítottak ki a teljesítményértékelés és a fizetés között azon az alapon, hogy az EEM funkciókat és annak pénzügyi eszközeit egyaránt alsóbb szintekre telepítették.

246

vezetőket olyan személyekből választják ki, akik bizonyítani tudják, hogy hatékony és eredményes szervezeteket tudnak működtetni. Az ilyen típusú felső vezető a következő tulajdonságokkal rendelkezik: eredményorientált, kész a külső tapasztalatok átvételére, megérti a komplex környezetet és annak hatásait, stratégiai távlatokban gondolkodik és cselekszik. Számos országban újraszervezték a felső vezetést, s a felső vezetőket elkülönült csoportként kezelik. Ezek az országok elkülönült felső vezetői rendszert (Senior Executive Sevce System) működtetnek, sajátos felvételi és kiválasztási eljárások alapján. Több pozícióbázisú ország hagyományosan nagy hangsúlyt helyez a leendő vezetők minél korábbi kiválasztására. Ezek az országok vezetési utánpótlási kört létesítenek, s így speciális fejlődési lehetőségeket biztosítanak, azaz ténylegesen egy „karrierrendszert” működtetnek. Ugyanakkor sok karrierorientált rendszerben nagy gondot fordítanak arra, hogy változtassák a meglevő felső vezetők kulturális beállítódását, vezetői rugalmasságát és egyéni elszámoltathatóságukat.

6.2. A közintézményi reformok fejlődési pályái A múlt század nyolcvanas és kilencvenes éveiben a közintézményi rendszereket olyan gazdasági, társadalmi és politikai kihívások érték, amelyek szükségessé tették a vezetési-irányítási folyamatok változtatását, reformját. Nyilvánvalóvá vált, hogy a hagyományos weberi szemléleti alapokon nyugvó közigazgatás a nagy társadalmi és gazdasági változások közegében nem tartható fenn. A politikusok is sürgették a közigazgatási reformokat, mert a differenciált és nagyobb társadalmi elvárások következtében jelentkező közszolgáltatási hiányosságok már a modern demokrácia politikai rendszerének legitimációját kezdték veszélyeztetni. Emellett a gazdasági versenyképesség követelményei olyan mértékben nőttek, hogy a közszolgáltatásokat, a gazdaság infrastrukturális hátterének működési színvonalát a gazdasági versenyképesség stratégiai fontosságú erőforrásaként kapcsolták be a gazdasági-társadalmi folyamatokba. Ez azonban annak a tételnek a megkérdőjeleződését is jelentette, miszerint a gazdasági versenyképesség javítása az állami szerepvállalás csökkentését, az állam minimalizálását feltételezi. A gazdasági, társadalmi és politikai kihívások következményeként a hagyományos, weberi szemléletű közigazgatás egyre inkább átalakult. A közigazgatási rendszerek a piaci követelmények nyomása alá kerültek. Ebben nem volt közöttük különbség. Ugyanakkor markánsan különböznek egymástól abban a tekintetben, hogy milyen válaszokat adtak a piaci kényszerekre és követelményekre.

247

A közigazgatási gyakorlatban Új-Zéland válasza a legradikálisabb: itt a „public choice” és a „neoinstitucionalizmus” elméleti kiindulópontja alapján a közigazgatást, a közintézmények működését alapvetően piaci alapokra helyezték. Ezzel szemben az európai országainak zöme – Hollandia kivételével – némi fáziskéséssel válaszoltak a piaci kényszerekre és követelményekre. A válasz kiindulópontjában viszont nem egy, a politikusok által elfogadott és a köztisztviselők számára előírt politikai ideológia állt, hanem a köztisztviselők innovációs kezdeményezése a közigazgatás és a közszolgáltatások megújítására. Így ezekben az országokban nem piaci alapon működő állammal helyettesítették a hagyományos weberi államot, hanem azt alapjaiban megreformálva, olyan államot építettek ki, amely a megújított jogállamiságot kapcsolta össze a piaci szemlélettel és a piaci ösztönzőkkel. 61

6.2.1. Fejlődési szakaszok és a reformok típusai Az elmúlt 50 évben, a modern világ közintézményeinek három fejlődési szakasza mutatható ki. Az első szakasz – klasszikus weberiánus szakasznak is nevezik – fő jellemzője, hogy a közpolitika megvalósításának egész folyamata (döntéshozatal és magvalósítás) egy helyen, méghozzá monolitikus, nagy közigazgatási szervezetekben zajlik. A második szakaszban – 1980-1995 között – végbemegy a közpolitika-alkotás különböző funkcióinak szétválasztódása. A stratégiaalkotást, a programok tervezését elválasztják a megvalósítástól, az független szervezethez kerül. A megvalósítás a közintézmény, a magánvállalkozás, a civil szervezet vagy a hármuk együttes feladata. Az értékelést pedig erre specializálódott, ezzel a feladattal megbízott intézmények is átvehették, illetve át is vették. Ezt a azzal indokolták, hogy a megvalósítás, az értékelés növeli a hatékonyságot, javítja a közintézményi rendszer alkalmazkodóképességét a gazdasági-társadalmi környezethez. Az egyes országok különböztek egymástól abban, hogy a hierarchikus típusú és a piaci típusú mechanizmusok milyen fajta kombinációját alkalmazzák. 62 Azonosak voltak viszont abban, hogy a

61

62

Félreérthető és leegyszerűsítő lenne az Egyesült Államokban végbemenő reformfolyamatokat akár az egyik, akár a másik európai reformtípushoz hasonlítani. Miután a hatalmi ágak az Egyesült Államokban élesen elválasztottak, reformtörekvéseiben az 1990-es évek eleje óta kettősség érvényesül. Az elnöki hatalom erősen a piaci modell érvényesítése irányába mozdult el. Az Al Gore alelnök vezette bizottság a közigazgatás, a közszolgáltatások működtetésére (National Performance Review) kidolgozta a „New Public Management” teljes átfogó rendszerét, ugyanakkor a Kongresszus 1993-ban olyan törvényt fogadott el (Government Performance and Results Act), amely a jogállamiság erősítéseként – a teljesítmények mérését a stratégiai tervezés fejlesztését és a szövetségi állam szerepvállalását erősítette, valósította meg. Ezen a ponton is érvényes, hogy a kontinuum egyik végén – a piaci típusú mechanizmusok dominanciájával ÚjZéland, a másik végén pedig a hierarchikus típusú mechanizmusok dominanciájával Németország áll.

248

fejlődés

eredményeként,

növekedett

a

közszolgáltató

intézmények

autonómiája.

Ezzel

párhuzamosan szolgáltatásaik specializálódtak, szervezeteik átlagos mérete pedig csökkent. A területi-földrajzi sajátosságok, a társadalmi csoportok igényei, a közszolgáltató intézmények által nyújtott javak és szolgáltatások természete alapján speciális szolgáltató intézményeket alakítottak ki (Next Steps Agencies az Egyesült Királyságban, Centre de responsabilité Franciaországban, ZBO`s Agencies Hollandiában). A decentralizációs és devoluciós mechanizmusok – politikai, szervezeti és versenymegfontolásoktól motiválva – szervezetek egészen új sorát alakították ki, azaz a nagy, monolitikus szervezetek sok kicsi szervezetté alakultak át (Pollitt et al., 2001). Ez a szervezeti átalakítás a közpolitikai döntéshozatal, programalkotás és megvalósítás egész folyamatát megváltoztatta. Az 1995-től kezdődő harmadik szakaszban – a szerzett tapasztalatok elemzése alapján – arra a következtetésre jutottak, hogy a végbement változtatások csak akkor hasznosak, ha a közintézmények között megfelelő szintű és mértékű a koordináció. Úgy értékelték, hogy a koordinációs kapacitás hiányos. Ezért a harmadik szakasz fő jellemzője, hogy a hierarchikus típusú mechanizmusok és a piaci típusú mechanizmusok mellé kiépülnek a koordinációs típusú mechanizmusokt is, amelyek különösen horizontális irányban működnek. A koordináció erősítése érdekében egyes országokban a hierarchikus típusú mechanizmusokat is átalakították (például minisztériumi holdingok a flamand kormányzatban, megaminisztériumok Ausztráliában). Még a piaci típusú mechanizmusok dominanciáján alapuló új-zélandi közigazgatási rendszerben is erősítették a koordinációs típusú mechanizmusokat. Így például, hogy a belső információs hiányosságokat megszüntessék, új hálózatot hoztak létre (Strategic Result Areas). Kanadában olyan pénzügyi koordinációs eszközöket alkalmaztak, mint a konszolidált költségvetés és számvitel. Megállapítható tehát, hogy a szervezeti átalakításokat tekintve az egyes modern országok – különböző időzítéssel és dominanciával – bizonyos szinten közelednek egy egységes pályához. A pálya kiindulópontja a hierarchikus típusú mechanizmusok bázisán nyugvó rendszer, ami a piaci típusú mechanizmusok alkalmazásának hatására olyan új közintézményi rendszerré alakul át, amelyet a hierarchikus, a piaci és a koordinatív mechanizmusok együttes alkalmazása alapoz meg. Mindezek után egyértelmű a kérdés, hogy az egyes országok ténylegesen befutott pályagörbéi között létezik-e optimális megoldás, illetve alkotható-e belőlük optimális kombináció? Hogy a helyes válasz meg lehessen adni, szükséges válasz megadásához vissza kell térnünk az egyes reformpályákat tipologizálni, s azokat összehasonlítani.

249

Az egyes pályák, átmeneti típusok összehasonlításában a nemzetközi szakirodalom általában négy típust különít el. (Christensen-Laegreid, 2002; Wollmann, 2003) A négy típust Pollitt és Bouckaert négy M kezdőbetűvel jellemezte: ƒ

Maintain (fenntartás-megőrzés);

ƒ

Modernise (modernizálás);

ƒ

Marketise (piacosítás);

ƒ

Minimise (minimalizálás). (Pollitt-Bouckaert 2000)

Véleményük szerint ezek a típusok a valóságban különböző kombinációkban fordulnak elő, s eltérnek egymástól a haladási sebesség, valamint a politikai preferenciák alapján is. A fenntartásmegőrzés pálya azt jelenti, hogy a közigazgatásban a hagyományos irányítást feszesebbé teszik, a költségvetési kiadásokat visszafogják, felvételi tilalmat rendelnek el a személyi állományban, s kampányokat indítanak a pazarlás, a korrupció, a csalás ellen. Sok esetben ez a típus azt jelenti, hogy a közigazgatás és a közigazgatási jog létező rendszerei ráhangolják a körülmények változására, illetve a támasztott követelményeknek megfelelően fejlesztik. Ennek jellegzetes példája – szövetségi szinten – Németország. Tartományi vagy helyi szinten ugyanakkor Németország is a másik, a modernizációs pályához tartozik. A második, a modernizációs pálya azt jelenti, hogy kifejlesztik a költségvetés-készítés, a számvitel, az emberierőforrás-gazdálkodás, a szervezeti működtetés és a finanszírozás, valamint a szolgáltatások rugalmasabb, illetve könnyebben kezelhető módjait. Nyilvánvaló, hogy mindez a politikai, a közigazgatási feltételeket és az állampolgárokat egyaránt érinti, befolyásolja. A modernizációs pályán belül két altípus különböztethető meg. Egyik esetben a köztisztviselőknek megengedik szervezeti pozíciójuk deregulálását. Ez azt feltételezi, hogy a köztisztviselők kezdeményezőképesek, a dereguláció pedig a közigazgatási akciók javulását eredményezi, mert a köztisztviselők megszabadulnak a bürokratikus szabályozás hagyományos, hierarchikus természetű terheitől. A másik altípus – amely gyakran kombináltan fordul elő – azt az elvet érvényesíti, hogy a modernizációhoz vezető legjobb út az állampolgárok részvétele és felhatalmazása a közigazgatásiközszolgáltatási folyamatokban. Ez a folyamat annyiban tartalmazza a részvételi mozzanatot, amilyen mértékben az állampolgárokat bevonják a közszolgáltatás nyújtásába. Tartalmazza azonban a felhatalmazás mozzanatát is, amennyiben az állampolgár bekapcsolódhat a közigazgatási döntéshozatali és ellenőrzési folyamatokba is. Csak ennek a kettős kötődésnek a létrehozásával

250

akadályozható meg, hogy az állampolgárt a közjavak és -szolgáltatások egyszerű fogyasztójává silányítsák. A harmadik pálya a közintézmények működésének piacosítása, amely azt jelenti, hogy a közigazgatási-közintézményi

rendszeren

belül

a

lehetséges

mértékben

a

piaci

típusú

mechanizmusokat is alkalmazzák. Ennek már említett példái a közintézmények, a magánszektor és a civil szervezetek közötti verseny, a voucher-rendszer, a költségek összehasonlítása. A közszektor szervezeteit versenyre késztetik egymással és másokkal azért, hogy növeljék a hatékonyságot, a fogyasztók iránti felelősséget. Ez együtt jár azzal, hogy a közintézményi rendszert is áthatják a piaci értékorientációk és technikák. A harmadik pálya –önmeghatározása szerint – olyan versengő kormányzat, amely rugalmas és demonstrálja, hogy képes kiállni a benchmarking (minőségi szintmérés) próbáját. A negyedik pálya a közigazgatás minimalizálása. Ez olyan döntések meghozatalát és mechanizmusok kiépítését jelenti, amelyek révén annyi feladat kerül át a piaci szektorhoz, amennyi csak lehetséges. Ennek formái elsősorban a privatizáció és a kiszerződés (contracting out). Az eredmény tehát az állam, a közintézmények „kiüresítése” (hollow state), a közszféra jelentős részének magánosítása. Ennek egyik következményeként a politikai rendszer és a piacgazdaság közötti közvetlen kapcsolatok intenzívebbé válnak, mégpedig bürokratikus közvetítés nélkül. Ezen az átalakulási pályán a társadalombiztosítási kifizetéseket, a börtönök működtetését, sőt még a biztonsági szolgálatokat is magánvállalkozások végzik. Az ismertetett pályák mindegyike rendelkezik előnnyel és hátránnyal. A fenntartási-megőrzési pálya előnye, hogy legkevésbé zavarja meg a létező közigazgatási rendszer mindennapi működését. Hátránya,

hogy

nem

eredményez

megfelelő

változtatásokat,

amelyek

mérsékelnék

a

makroökonómiai és pénzügyi problémákat, illetve csökkentenék a legitimitási és bizalmi hiányosságokat. A modernizációs pálya, amely látható módon igen elterjedt alapvető változásokat eredményez a közintézményi rendszerben. A vezetési-irányítási problémák enyhülnek, a hagyományos közszolgáltatási értékek modernizálódnak. Ezt példázza Franciaországban a már említett „Charte du Service Public”, a közszolgáltatási charta. Hasonló megállapodásokat kötöttek más európai országokban is. Ez a pálya általánosan alkalmazhatónak tűnik az európai kontinens modern országaiban. A közintézményi rendszer piacosítása másképpen hat a hagyományos közigazgatási rendszer természetére. Egyrészről a piaci típusú mechanizmusok alkalmazása a közszolgáltatókat és a 251

közigazgatási szervezeteket a költségek csökkentésére, valamint arra is kényszerítheti, hogy keressék az eredményesebb társadalmi hatások lehetőségeit. Másrészről viszont a közintézmények bizonyos részének legitimitása tovább csökkenhet, mert az állampolgárok véleménye szerint a kizárólag a gazdasági racionalitást követő közszolgálat hibás értékorientációkhoz vezethet, gátolja az erkölcsi alapok érvényesülését. A versenyre és a kvázi piaci pozíciók megszilárdítására fordított fokozott figyelem azt a benyomást keltheti az állampolgárokban, hogy ez a törekvés a kiszámítható, méltányos, stabil és korrekt szolgáltatás rovására megy. A minimalizálási pálya következménye, hogy a közszektor csak reziduális funkciót tölt be. Az állam kevesebb közszolgáltatást nyújt, s ez nyilvánvalóan befolyásolja a közigazgatás rendszerét. Kérdéses, hogy ezzel megoldódnak-e a pénzügyi egyensúlyi problémák, mivel a piacosítási vagy minimalizálási pálya alapvető jellemzője az adócsökkentés. A bevételi-kiadási egyensúlyt továbbra, még alacsonyabb szinten is meg kell tartani, ami nyilvánvalóan jóval nehezebb. Mindezt súlyosbítja, hogy a piacosított szolgáltatásokért nyilvánvalóan fizetni kell az igénybevevőnek. Az állam ezért nehéz választás elé kerül. Vagy vállalja, hogy nagy társadalmi csoportok kerülnek súlyos anyagi helyzetbe, s képtelenek a számukra szükséges szolgáltatást megfizetni, de ezzel aláássa a politikai rendszer demokratikus legitimitásának alapjait, vagy állami támogatást nyújt, de akkor adócsökkentési törekvéseknek kell ellenállni. Ebben az esetben viszont a tőkével, a tulajdonnal – a tényleges hatalom birtoklóival – kerül szembe. A közszolgáltatások minőségével és megfelelőségével kapcsolatos társadalmi elégedetlenség mint a piacgazdaság iránti elégedetlenség nyilvánul meg, ami közvetlen elégedetlenséget jelent a politikával, a vezetéssel szemben is, mert a közvélemény szemében a kormányzat felelős a piaci szabályozásért. A köztisztviselők közvetítő szerepe a politikusok és a civil társadalom között fokozatosan periferizálódik. Az egyes országok a közintézményi innovációs gyakorlatukban a minimalizálási és a piacosítási pálya szemléletét és módszereit kombinálva alkalmazzák. Ez a mindennapi gyakorlatban kirajzolódó egyik típus. Az innováció másik típusa a fenntartás-megőrzési és a modernizációs pálya kombinációja. Az úgynevezett „új közintézményi menedzsment” tulajdonképpen a minimalizálási – piacosítási törekvések szélsőséges megnyilvánulása, amely csak korlátozott időben (1990-2000) és korlátozott térben (az angolszász világ egy részében) érvényesült, nem terjedt át a modern demokráciák többségére. Ha egységes modellként nem is jelent meg, de szemléletével és módszereivel befolyásolta az összes menedzsmentreform-folyamatot és -típust. Az új közintézményi menedzsment általánosan pozitívan hat azzal, hogy az általa felvetett kérdések relevánsak voltak

252

minden modern demokráciában, a válaszokat azonban az egyes országok eltérő pályákon haladva adták meg. Már ez előrevetítette, hogy az új közintézményi menedzsment szélsőséges hatásainak enyhülni kell, ami napjainkra be is következett. Ugyanakkor a hagyományos weberi közigazgatási rendszer is jelentős változáson ment át. Talán a fenntartás – megőrzés – modernizációs pálya jellemezhető úgy, hogy a hagyományos weberi közigazgatási rendszertől egyértelműen eltávolodva – a reformfolyamatok általános hatására is egy neo-weberiánus közigazgatás keretfeltételei kialakítását jelenti anélkül, hogy visszatérne a hagyományos weberi modellhez (Bouckaert, 2003), miközben ezt a terminológiát megemlíti, a neo-weberiánus közintézményi rendszer alapvető kritériumait a következőképpen határozza meg: ƒ

A neoweberiánus állam jogállam („Rechtsstaat”) marad. Ez a társadalmi élet jogi kerete. Ugyanakkor a köztisztviselők nem pusztán állami bürokraták és jogi szakértők, hanem tudományos színtű vezetési-szervezési ismeretekkel is rendelkeznek, s tevékenységükben a teljesítményre, a közszolgáltatás „fogyaszthatóságára” összpontosítanak.

ƒ

A jogállamban az állampolgárok jogokkal és kötelességekkel rendelkeznek. A fogyasztói funkció az állampolgári szerep részévé válik, bizonyos mértékig elismerve a közszolgáltatásokban a keresleti-kínálati viszonyokat és azokat a mechanizmusokat, amelyek az előállítási ciklust befolyásolják.

ƒ

A kormányzat strukturált képviseleti rendszere védi az állampolgárt. Ez legitimálja a jogállamot és annak köztisztviselői, közalkalmazotti apparátusát. Ennek része az is, hogy az állampolgár mint fogyasztó résztvevőként, illetve és képviselete beleágyazódik a rendszerbe.

ƒ

A közjog – amelynek a közigazgatási jog is része – továbbra is fő eszköz a jogállam működtetésében, illetve az állampolgár és az állam viszonyának rendezésében, bővítésében, fejlesztésében.

ƒ

Jogállamban pontosan körülhatárolható közigazgatás, közszolgáltatás működik sajátos jellemzőkkel (jogi pozíció, kultúra és feltételek). A semlegesség és a jogszerűség iránti elkötelezettség kiegészül a közpolitikai programok céljaival történő azonosulással és az eredményorientációval, ami újszerű szakmai kultúrát alakít ki azáltal, hogy a szolgálat, a szolgáltatás, annak minősége szerves részévé válik.

253

ƒ

A köztisztviselők tevékenységét és kapcsolatát az állampolgárokkal a belső ethosz és a külső késztetés egyaránt a jog előtti egyenlőségre, az egyenlő elbánásra és az egyenlően alkalmazott eljárásokra irányítja.

ƒ

A folyamatok és eljárások ex ante irányítását – azért, hogy garantálják a döntések jogszerűségét – kiegészíti az ex post eredményorientáció, amely szintén az eljárások részévé válik mint a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség garanciája. Így a legitimitás nemcsak jogszerűségen alapszik, hanem az állam és a közpolitikák funkcionálásának gazdaságosságán, hatékonyságán és eredményességén is.

6.3. Ajánlások és tanulságok 6.3.1. A reformfolyamatok néhány általános tanulsága Az általános tanulságokat egy nyelvi-fogalmi, ezért talán formainak tűnővel célszerű kezdeni. Eszerint a közszféra működésével kapcsolatos alapvető fogalmakat eredeti jelentésüknek megfelelően kellene használnunk. Jelenleg például széles körben használják a „governance” kifejezést úgy, hogy nem tesznek különbséget a „government” és „governance” jelentése között. A „governance” olyan közintézményi működést jelent, amelyben a stratégiai döntéseket, a közpolitikai programalkotást és az akciókat a közintézmény együttesen hozza meg, illetve végzi, mindazon szereplőkkel, akik a közintézmény tevékenységében érdekeltek /stakeholders). A másik példa a „public policy” fogalma, amelyet közpolitikának fordítanak le úgy, hogy nem tesznek egyértelmű különbséget a „politics” és a „policy” jelentése között. A „public policy” olyan közérdekű

témájú

programalkotást

és

megvalósítást

jelent,

amely

a

közintézmények

tevékenységével, a közszolgáltatásokkal van kapcsolatban. Ilyen értelemben párhuzam vonható a „public policy” és a „private policy” között. A „private policy” ugyanezt jelenti a társadalmi csoportok mindennapi életében. Ilyen értelemben beszélhetünk egy férjét ügyesen irányító asszony „private policy”-járól is. A „politics” mindettől abban különbözik, hogy a társadalom politikai rendszerében végbemenő hatalmi természetű tevékenységekkel függ össze. Óvakodni kell attól, hogy a közszféra reformját kísérő feszültségekből, kritikai reflexiókból olyan következtetéseket vonjunk le, hogy a reformok nem is olyan fontosak, hogy a reformlépések húzhatók-halaszthatók. Ezek a feszültségek, kritikai vélemények, ellentmondások ugyanis a rendszer fejlődéséből fakadnak, azaz. a feszültségek a reformok kibontakozásának – kifejlődésének szükségszerű velejárói. Ezek megismerése és értékelő elemzése azért fontos számunkra, hogy reális

254

képet alkossunk a reformok kiteljesedésének következményeiről, s felkészüljünk arra, hogy a későbbiekben milyen problémákkal kell szembenéznünk, ezek miképpen oldhatók meg és fel. Következésképpen a későbbiekben jelentkező feszültségek, ellentmondások ismerete a közszféra reformját, az az iránti elkötelezettséget nem gyengítheti, ellenkezőleg. Ezt segítheti a reformlépések jövőjéről alkotott reális kép, elemzés. Minden új EU tagország számára tanulság lehet, hogy a közigazgatás és a közszolgáltatások modernizációjában a piaci szemlélet és módszerek érvényesítése a célszerű területeken és módon stratégiai fontosságú tényező. Ezt egyetlen közigazgatási-közszolgáltatási rendszer sem kerülheti el. Általános tanulság számunkra az is, hogy a közigazgatás reformja és a közintézményi szolgáltatások modernizációja nem választható el egymástól. Alapvető közigazgatási követelmény a közintézmények szolgálatszerű működése, szabályozása és az ellenőrzése. Ez azt igényli, hogy az új szolgáltatási kritériumok érvényesítésével a közintézmény belső szervezetét és működését is át kell alakítani. Ugyanakkor minden egyes új, illetve leendő tagországnak saját közigazgatásiközszolgáltatási rendszerét kell kialakítani, figyelembe véve az adottságokat, a nemzeti hagyományokat, a szociális kohéziót és a kooperatív politikai kultúra honi erejét A reformfolyamatban a célok megvalósítása végett elkerülhetetlen, hogy a köztisztviselők és a politikusok stratégiai szövetséget kössenek. A köztisztviselők nem tudnak előrehaladni a politikusok segítsége nélkül, ugyanakkor a politikusok a köztisztviselők szakmai támogatása nélkül pusztán hangzatos – rövidtávon akár még szavazatokat is hozó – ideológiák, jelszavak hirdetésének zsákutcájába kerülhetnek. A gazdasági, társadalmi és politikai kihívásokkal együtt kell szembenézniük. Magyarországnak, amely az 1990-es években meghaladta a preweberiánus államiságot, valamint a többi új tagállamnak, a modern demokrácia EU-konform változatának irányába haladva kettős követelményt érvényesíteni szükséges. Eszerint megkerülhetetlen a jogállamiság folyamatos fenntartása és a változó körülményekhez igazodó erősítése, vagyis a weberi szemléleti alapokon és nyomvonalakon kell haladniuk. Ugyanakkor megkerülhetetlen a piaci követelményekhez igazodni, a piaci szemléletet és a piaci módszereket célszerűen integrálni. A cél tehát olyan modern államiság kiépítése, amely fogékony a komplex kihívásokra, válaszol a differenciált és minőségi társadalmi igényekre, ösztönzi, illetve segíti a gazdasági versenyképesség javulását. Zsákutca lenne viszont a jogállamiság helyettesítése piaci alapokon nyugvó államisággal. Ez az államiság – a civil társadalom gyengesége, az állami és a társadalmi szabályozó-ellenőrző mechanizmusok korlátai, a demokratikus tradíciók viszonylagos kialakulatlansága következtében – 255

egyenesen a korrupció, a kliensrendszer dominanciájához vezetne, azaz perspektívában letérést jelentene a modernizációs útról. Ez azt is jelenti, hogy a piaci szemlélet és a piaci módszerek integrálása a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatokba önmagában még nem modernizációs lépés. Ez szükséges, de nem elégséges feltétel. A vezetési-irányítási folyamatok megújítását ki kell egészíteni a közpolitikai döntéshozatal átfogó reformjával, amely magában foglalja a közigazgatási döntéshozatal hatalmi-politikai hátterét, az érdekartikulációs és érdekegyeztetési folyamatok kiépítését, a racionalitás szerepének újra értékelését, valamint a döntéshozatal és a végrehajtás viszonyának átalakítását, azaz a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatok átfogó, közpolitikai szemléletű megreformálását. Ez az a pálya, amely elkerülhetővé teszi a szélsőségeket és a zsákutcákat, s amelynek keretein belül a közigazgatási-közszolgáltatási rendszer alapvetően belső gazdasági-társadalmi igények és elvárások, motivációk hatására változik, azaz kiegyensúlyozott alappozíció alakítható ki. A közigazgatási-politikai rendszer belső motiváltságának korlátai kiválthatják a társadalmi feszültségek elmélyülését, s odavezethetnek, hogy a társadalomnak erőszakkal ki kel kényszeríteni a modernizációt (vagy ha nem teszi, az EU külső késztetésként írja elő). A vezetési-irányítási folyamatok piaci szemléletű megújításának és a közpolitikai döntéshozatal reformjának összekapcsolása biztosíthatja azt, hogy szinkronban kerüljünk a régi EU tagországokban zajló modernizációs folyamatokkal. Ezzel közigazgatásunk és közintézményeink is elmozdulnak a hagyományos "government" alapállapotból a modern államiságot jellemző "governance” irányába.

6.3.2. Egyes országok fejlődési pályáiból levonható tanulságok A brit reformfolyamat legfontosabb tanulsága, hogy kudarchoz vezet, ha a közszféra ellenére a politikusok reformálnak. 1986-ban a Thatcher-kormányzat kiértékelte az 1979-ben indított közszolgáltatási reformok addigi eredményeit (a folyamat részletes leírását lásd Jenei, 2000.), s úgy ítélték meg, hogy a korábbi hét év intézkedései csak részben voltak sikeresek. A privatizáció, a létszámleépítés, a hatékonyságellenőrző kormányzati külön egységek létrehozása és működtetése, valamint a szakszervezetekkel folytatott háború ellenére sem sikerült megváltoztatni a köztisztviselők szemléletét, magatartását. Ezt tekintették az egyik legnagyobb problémának. A választási győzelem után, kormányra kerülve, a konzervatívok a vergődő gazdaság megélénkítését ígérték – többek között – kormányzati leépítéssel, a költségvetési kiadások megkurtításával, illetve adócsökkentéssel. Ezt megtették, azonban a várt következmények mégis

256

késtek. A GDP visszaesett, az inflációs ráta 10%-ra növekedett. Az állami bevételek stagnáltak, a közkiadások úgy növekedtek, hogy közben megállíthatatlanul folytatódott a közszolgálati rendszerek eróziója. Az állami tulajdonú vállalatok nagyságrendje nem változott. Továbbra is állami tulajdonban maradtak a szénbányák, az olajipar, a gáz- és az elektromos szolgáltatás, az autógyárak, egy repülőgép-ipari és egy űrkutatási vállalkozás, továbbá egyéb ipari vállalatok tucatjai. A konzervatív kormányzat addigi intézkedései tehát hiábavalónak tűntek. Pedig rögtön, az első kabinetülésen befagyasztották az állami intézmények álláshelyeinek számát, majd először 3%-os, pár hónappal később 5%-os létszámleépítést hajtottak végre. Az ismert áruházlánc, a Marks & Spencer irányítóját, Sir Derek Raynert kérték fel, hogy a kormányzati pazarlás és az alacsony hatékonyság elleni keresztes hadjáratot folytasson. Rayner bevezette a hatékonysági auditálás gyakorlatát, amelyhez a politikusok nagy várakozásokat fűztek, Ezek a közszolgáltató szervezetek „áramvonalasítását” és a pazarlás megszüntetését várták. Az első három évben 233 vizsgálatot végeztek. Az eredmény 12 000 álláshely megszüntetése, és 180 millió font megtakarítás volt. Mindez azonban csak részleges hatásúnak bizonyult, mivel belső motivációból származó javító törekvéseket nem generált. Közkeletű hasonlattal élve: gyomtalanították a kert egyes részeit, de képtelenek voltak olyan új munkarend kifejlesztésére, amely megakadályozta volna a kert ismételt elgyomosodását. Pedig az állami tulajdonú vállalatokat is egymás után adták el, évi 5 milliárd font bevételt hozva az államkincstárnak. A privatizáció is kiterjedt, főleg a kisebb intézményekre. Megszorító intézkedésekkel befolyásolták a helyi önkormányzatok működését. Az autópályák és a középületek fenntartására – már 1980-ban – kötelező versenypályáztatást kezdeményeztek a közintézmények és a magánvállalkozások között. Független Auditálási Bizottság létrehozásával a hatékonyság növelésére késztették ezen a szinten is és korlátozták a helyi adóztatási lehetőségeket is. Bár az állami foglalkoztatottak aránya 30%-ról 24%-ra csökkent (s ezzel az 1961-es szintre esett vissza), s az állami kiadások a GDP 44 százalékáról 40,5% százalékra mérséklődtek, a köztisztviselők törzsállományában – 600 000 ember – semmi érdemleges változás nem történt. Ezt látva a konzervatív kormányzat felismerte, hogy a helyzet javítására a privatizáción és a hatékonysági ellenőrzési egységeken túlmutató stratégiai gondolkodás szükséges. A konzervatív politikusok köztisztviselőkkel kapcsolatos véleménye 1986-ra – hét év után – megváltozott. Kezdetben hajlamosak voltak a köztisztviselőket sematikusan pejoratíve értékelni. Divatos jelszavakat hangoztattak a köztisztviselőkről, mint önérdeket érvényesítő, a formális

257

szabályokhoz mereven ragaszkodó bürokratákról. Idővel azonban rájöttek, hogy a konfrontáló magatartás fenntartása nem indokolt, mert a köztisztviselők között nagyon sok felelős és innovációra képes vezető és alkalmazott található. Ennek első látványos – és a konzervatív párton belül nagy port felvert, sok ellenkezést kiváltó – eseménye a vezető köztisztviselők fizetésének 50%-os felemelése volt. 1985-ben megértették azt is, hogy az alacsony hatékonyság és a pazarlás nem szüntethető meg tartósan egy-egy ellenőrzési akcióval, hanem a háttérben meghúzódó rendszerproblémákat kell megérteni és megszüntetni, hiszen tartós hatású cselekvési program kizárólag erre a köztisztviselői tudásra építhető. Így született meg a második alapvető tanulság: kulcskérdés nem kevesebb, hanem jobb kormányzatot! 1988-ban ,A kormányzati menedzsment javítása: a következő lépések” címmel közreadtak egy dokumentumot (Goldsworthy, 1991). A jelentés megállapította, hogy a menedzsment színvonala a következő intézkedésekkel javítható: ƒ

el kell különíteni a szolgáltatásnyújtási funkciókat a politikai irányító és szabályozó funkcióktól;

ƒ

a közszolgáltató intézmények számára a korábbinál nagyobb autonómiát, önállóságot biztosítani;

ƒ

ezeket

az

intézményeket

a

teljesítményszerződések alapján el kell számoltatni

eredményeikről (Osborne-Gaebler, 1994). A jelentés készítőinek szeme előtt olyan ideális működés lebegett, amelyben a miniszter mellett kis törzskari szervezetek végzik a politikacsinálást és a szabályozást, a szolgáltatásnyújtás pedig viszonylagos autonómiával rendelkező intézményekben szerveződik. A konzervatív kormányzat elfogadta a jelentés ajánlásait. A reformok megvalósítását Peter Kempre, a Pénzügyminisztérium magas rangú tisztviselőjére bízták. Az általa vezetett bizottság – ajánlások alapján – a következő javaslatokat dolgozta ki: ƒ

a minisztériumok és főhatóságok szolgáltatási és szolgálati funkcióit szervezetileg különálló egységekbe elkülönítik, úgynevezett ,,adminisztratív irodák”-ba;

ƒ

az adminisztratív irodáknak nagyobb irányítási lehetőséget kell biztosítani a költségvetésük, a személyzeti rendszereik és más vezetési eljárások felett;

ƒ

az irodák vezetőit a köz- és a magánvállalkozási szférára egyaránt kiterjedő toborzással választják ki;

258

ƒ

az irodák vezetőitől azt igénylik, hogy 3-5 éves stratégiai, illetve üzleti tervet dolgozzanak ki;

ƒ

az adminisztratív irodák és a felügyelő minisztériumok hároméves ,,keret megállapodást” kötnek, amelyben megjelölik az elérendő eredményeket és az iroda működésének jellemzőit;

ƒ

teljesítményorientált fizetési rendszert vezetnek be, megfizetik a feladat elvégzéséhez szükséges képességeket is, a fizetés 20%-ig extra javadalmazást adnak;

ƒ

szakítanak az életre szóló alkalmazás hagyományával, ezért is a munkakör betöltésére háromévenként újra kell pályázni.

Minden minisztériumot felszólítottak, hogy a szolgáltatásnyújtási funkciót vizsgálják felül. Ennek eredményeként választhattak, hogy megszüntetik, eladják vagy a szolgáltatást kiszerződik, ,,adminisztratív irodává” alakítják át, változtatás nélkül fenntartják. Az adminisztratív irodává” alakítást olyan speciális bizottság vezényelte, amely az adott minisztérium, Kemp bizottsága és a pénzügyminisztérium képviselőiből állt össze. Keretmegállapodásokat kötöttek, rögzítve az irodák működésének rugalmassági fokát és az elvárt eredményeket. A pénzügyminisztérium mindaddig visszautasította az irodai státusz megadását, amíg meg nem győződött arról, hogy az iroda el tud számolni a teljesítményével. 63 Részben már az előzőek táplálták azt a fontos tapasztalatot, hogy minőségfejlesztés csak arra előzetesen alkalmassá tett közintézményekkel valósítható meg, a konszolidálás pedig a civil társadalom „meghatalmazása” alapján lehetséges. A kilencvenes években a közszolgálati menedzsmentreformok ideje jött el. A brit kormányzat két dimenzióban törekedett a szolgáltatások színvonalát javítani. A hatékonyság fokozása érdekében a piaci motívumok szerepét növelték tovább, míg az eredményesség fokozása érdekében ,,állampolgári szerződéseket” kötöttek a különféle lakossági célcsoportokkal Ezen a ponton a reform túllépett a menedzsment keretein, közpolitikai, valamint közigazgatási-jogi innovációk is szerephez jutottak. A hatékonyság fokozását szolgáló teendőket ,,A minőségért folytatott verseny” című jelentés foglalta össze. Ez abból indult ki, hogy a versenyt eredményező kiszerződések és a privatizáció

63

Az átmenet első évében olyan szervezeteket választottak ki, amelyek át akartak alakulni ,,adminisztratív irodává”. Így 1988-1989-ben 8 adminisztratív irodát alakítottak ki. 1990-ben már 51 iroda működött, 1992 közepén pedig a közszolgáltatások felét adminisztratív irodák nyújtották. A folyamat 1996-ra lényegileg befejeződött, a közszolgáltatások közel 75% százalékát 126 újonnan kialakított adminisztratív iroda nyújtotta.

259

tartós eredményeket hoztak, vagyis jelentős megtakarításokat értek el, ám ez a tendencia csak egy új stratégiai irány kibontakozásával tartható fenn. Ennek az a lényege, hogy a szolgáltató közintézmények között fokozni kell a versenyt. Ennek érdekében az adminisztratív irodákat alapos elemzés alá kell vetni, amikor a ,,keretmegállapodások” érvényességi ideje lejár. Ezt az ellenőrzést ,,az elsődleges változat ellenőrzésének” nevezik. Azóta minden harmadik – jelenleg minden ötödik – évben a minisztériumok és a főhatóságok válaszút elé állítják a szolgáltató szervezeteket. Ennek keretében eldöntik, hogy az adott intézményt vagy az intézmény egy részét fenntartják, megszüntetik vagy éppen eladják. Ha a fennmaradás mellett döntenek, akkor is meghatározzák a szolgáltatást nyújtó intézmény számára, hogy tevékenységének hány százalékát kell versenyszerűen meghirdetni, amit ,,piaci tesztnek” neveznek. A verseny közintézmények közötti, köz- és magánintézmények közötti, illetve magánintézmények közötti verseny lehet. A kormányzat 1995-ben jelentette, hogy 2,6 milliárd font értékű szolgáltatást vetettek alá a ,,piaci tesztnek”, amivel 500 millió font megtakarítást értek el. Ez a ,,versenynyomás” a közintézmények működési hatékonyságát olymértékben javította, hogy ahol köz- és magánintézmények közvetlenül versenyeztek, ott a közintézmények kétszer annyi pályázatot nyertek meg, mint korábban. Vagyis kiderült, hogy a magánvállalkozások teljesítményszínvonala nem feltétlenül magasabb a közintézményekénél. Ez jelentős eredmény, igazi áttörés volt, azonban a társadalmi nyomás kormányzati kezelését nem oldotta meg. A kormányzat szemében is jelentős eredmény volt a hatékonyság fokozása, de a lakosság nem ebben, hanem a szolgáltatás minőségében volt érdekelt. Az állampolgárokat elsősorban az érdekelte és az érdekli, hogy gyermekeik milyen színvonalú oktatásban részesülnek, hogy a postai küldemény megérkezik-e egy napon belül, a földalatti, a helyiérdekű vasutak pontosan közlekednek-e? (A teljesítménymérés komplex követelményeiről részletesen lásd Bouckaert, 1995.) Az eredményesség követelményét tehát hozzá kellett kapcsolni a hatékonysági követelmények érvényesítéséhez, mert ezzel el lehet érni, hogy a szolgáltatások minőségi és mennyiségi kritériumait megfeleljenek a lakosság elvárásainak. Ennek legfőbb záloga, hogy a szolgáltató szervezetek tevékenysége közvetlen a lakosság befolyása és ellenőrzése alá kerüljenek. Ez történt meg 1991 júliusában az ,,állampolgári szerződések” stratégiájának meghirdetésével. 64 A hatékonyságjavulást csak úgy tudták legitimálni a lakosság felé, ha minden országos és helyi 64

Sokak szerint ebben szerepet játszott, hogy John Major, akkori brit miniszterelnök azon kevés konzervatív vezető közé tartozott, aki munkás környezetben nőtt fel, és így közvetlenül megtapasztalta a közintézményi szolgáltatások hiányosságait, formális elemeit, illetve kényszermozzanatait.)

260

szervezet számára standardokat írtak elő. Ezeknek közérthetőnek, a lakosság számára áttekinthetőnek kellett lenni. Így például az egyik ,,állampolgári szerződés” kimondta, hogy a vonatok 90 százaléka a menetrendben megszabott időhöz képest csak 10 percet késhet. Egy másik esetben a ,,szerződés” rögzítette, hogy a munkaügyi hivatalokhoz befutó lakossági telefonhívásokat 30

másodpercen

belül

meg

kell

válaszolni.

A

szerződések

helyreigazítási-orvoslási

kötelezettségeket írtak elő arra az esetre, amikor a szolgáltatás nem felelt meg a fogyasztói kritériumoknak. Például a Brit Államvasutak (BRB) ilyen esetben köteles volt engedményeket adni a bérletet vásárlóknak. Miután nyilvánosságra hozták az állampolgári szerződések tartalmát, megszervezték a fogyasztói panaszok kivizsgálásának rendszerét. Amennyiben a szolgáltatásnyújtó szervezet kilenc teljesítménykritériumnak megfelelt, akkor elismerő címben részesült. Ezt azonban három évente újra meg kell szerezni. Az eredményesség fokozására irányuló stratégia – minden átgondoltság ellenére – majdnem kudarcba fulladt a mozgalom meghirdetésekor. Az történt ugyanis, hogy John Major proklamációja után egy ideig nem jelentek meg konkrét állampolgári szerződések, pusztán példálódzások történtek. Végül a mégis megjelenő első szerződések túlzottan terjedelmesek, általánosak voltak, kevés specifikus részletet tartalmaztak. A politikusok forradalmi változásokat ígértek, a lakosság jogosultságokat várt, ám ehhez képest csak formális dolgok történtek. A média azonnal reagált, az ellenzéki munkáspárt pedig minden alkalmat megragadott arra, hogy nevetségessé tegye a politikai kezdeményezést. Ezt a melléfogást 1995-re sikerült helyrehozni. Összehasonlító teljesítménytáblázatok jelentek meg az iskolákról, a kórházakról és a helyi szolgáltatásokról. Negyven országos és több száz helyi szerződés lépett életbe. Jöttek is az eredmények. A Nemzeti Egészségügyi Szolgálat például az átlagos várakozási időt 2 óráról 30 percre csökkentette. A műtéti beavatkozás ideje is radikálisan csökkent. Az Útlevél Hivatal az új útlevél kiadásának idejét 95 napról 15-re csökkentette. Több mint 400 közintézmény nyerte el az elismerő címet. Ezek az eredmények eloszlatták a kezdeti kedvezőtlen fogadtatást. A

németországi

reformfolyamatnak

az

a

legalapvetőbb

tanulsága,

hogy

kizárólag

rendszerszemléletű reform lehet eredményes. A német menedzsment reformfolyamatban három kritériumnak adtak prioritást. Eszerint vállalkozásszerű, decentralizált vezetési- és szervezési struktúrát kell kiépíteni, a kimeneti irányítást (output controll) általánossá kell tenni, hogy az

261

teljesítményorientáltan vezényelje a közigazgatást, illetve az új struktúra verseny- és fogyasztóorientált legyen. A decentralizált vezetési-szervezési struktúra esetében nagyon fontos a szerződéses menedzsment és a feladatkörök világos elhatárolása. A szerződéses menedzsment irányítási-tervezési és controlling eszköz. Ennek keretében egy szervezet vagy adott szervezeti egység vezetése szerződést köt a szervezet alacsonyabb szintjén alkalmazásban levő köztisztviselőkkel a teljesítményről, az ahhoz rendelt eszközökről és a teljesítésjelentés módjáról, az esetleges eltérésekről. A politika és az irányítás feladatait világosan felosztják a politikai vezetés, a szakmai vezetés és egy-egy szervezeti egység között aszerint, hogy melyik félnek milyen részfeladatokat kell ellátnia. Ez együtt jár a szervezet felelősségi köreinek a decentralizálásával. A szerződéses menedzsment alapcélja, hogy az egyes szakterületek, osztályok és főosztályok figyelmét és érdekeltségét a teljesítményre, az elérendő eredményre összpontosítsa. Annak érdekében, hogy a világosan meghatározott célokat elérjék, az egyes főosztályok, osztályok cselekvési autonómiát, cselekvési „játékteret” igényelnek, s természetszerűleg kapnak. Ezért decentralizált a felelősség az erőforrások felhasználásában is(pénz, pozíciók, személyi állomány, dologi feltételek), azaz. a felelősséget ténylegesen át kell adni az alsóbb szinteknek. A cselekvési játékteret központilag meghatározott keretfeltételek szabályozzák. Ez lehetővé teszi, hogy az adott keretek között szabadon gazdálkodhassanak az erőforrásokkal, átcsoportosításokat hajtsanak végre vagy éppen átvigyék a maradványt a következő költségvetési évre. A decentralizált felelősséghez kapcsolódik a köztisztviselő személyes felelőssége az eredményért, de az összekapcsolt felelősséget a közintézménynek közvetlenül a lakossággal érintkező szintjére, azaz a legalsóbb szintre is telepítik. Szervezetileg így a közintézmény egy konszernhez hasonló belső felépítéshez jut el, amelyben az egyes szakterületek eredményorientált, önálló szervezeti egységként funkcionálnak. A központi irányítási és controlling szemléletű ellenőrzés előfeltétele, hogy az ily módon autonomizált és önirányító szakterületek mindenki által elfogadott és elismert keretfeltételeket betartva működjenek, s a vállalt teljesítményeket pedig egy központi irányítási egység ellenőrizze. Ez jelentheti például a szakmai tervek koordinációját, az egyes szakterületek teljesítményeinek elemzését és felülvizsgálatát, menet közbeni beavatkozást a controlling szemléletű ellenőrzés alapján. A szervezeti előfeltételek mellett a közintézményi menedzsmentreformok második fő jellemzője a „kimenetirányítás” avagy „outputirányítás”. Az outputirányítás fő jellemzője a termékorientáció, amelynek kiindulópontja az, hogy a hatékony szervezetirányításnak nem az inputokra (forrásokra),

262

hanem a teljesítmény, a kimeneti oldalra kell összpontosítania. A helyi önkormányzatok szövetsége meghatározta

a

közintézményi

termékfogalmat.

Eszerint

a

közintézményi

szervezet

megszámlálhatatlanul sokféle tevékenységét olyan tevékenységcsomagba kell összegyűjteni, amely átlátható számú, egymással kapcsolatban levő résztevékenységet foglal magába. Ezt nevezik terméknek. Minden terméknél meghatározzák azokat a részcélokat, amelyeket el kívánnak érni a termék mennyisége, minősége, a költségek és a célcsoportok szerint. A kimenetirányításban a számvitel, amely a mindennapi tevékenységeket a termékre és a teljesítményre irányítja azzal, hogy a költségvetés tervezését és végrehajtását, a költségszámításokat és a jelentéseket a közintézményi termékre összpontosítja, ami. a költségvetés átalakítását igényli. Az egyes terméknél az előállításához szükséges költségeket egyrészt átfogó költségszámítással, másrészt teljesítményorientált termékinnovációkkal (mennyiségi és minőségi adatok, célcsoportok) alapozzák meg. Így termékorientált költségvetés jön létre, amelyben az elvárt eredmények és teljesítmények (a közvetlen kimenet, de a szélesebb hatás is) összekapcsoltak a szükséges erőforrásokkal. Az outputirányításnak előfeltétele a minőségmenedzsment is, amely tartalmazza az állampolgárok, a szolgáltatások (termékek) vevőinek rendszerbe foglalt elvárásait, valamint a megvalósításukhoz szükséges szervezeti eszközöket („Total Quality Management”, minőségi körök és a teljes körű minőségirányítás). Az új szervezeti struktúrákat és irányítási eszközöket végül is a versenyen keresztül hozzák mozgásba. Ennek egyik eleme a teljesítmények összehasonlítása. A probléma forrása az, hogy sok közintézményi szolgáltatás monopoljellege miatt hiányzik a piaci versenykésztetés. Így nemcsak a szolgáltatásnyújtásnál, hanem a hagyományos hatósági joggyakorlásnál és beavatkozásnál is olyan „versenypótlékokat” vezetnek be, amelyek az egyes helyi közintézmények, illetve minisztériumok és főhatóságok teljesítményeit összehasonlítják akár úgy is, hogy állandó „teljesítményköröket” (quality circle) határoznak meg Ebből a szempontból fontosak a pályáztatások, a piaci tesztek és az outsourcing.

Amennyiben

a

közintézmények

valódi

versenyt

kezdeményeznek

a

magánvállalkozásokkal és a civil szervezetekkel, ezt nyílt és áttekinthető intézményesített formában kell megtenni. Ez a versenyszerű pályázati kiírás, az outsourcing. Ezen a ponton – a legolcsóbb ajánlattevőt keresve –, nemcsak szigorú takarékossági kritériumokat alkalmaznak, hanem figyelembe veszik az ajánlat stratégiai előnyeit, visszavehetőségét és irányíthatóságát is. A német közszolgálati modernizáció új követelményeket támaszt a politikusok és a közintézményi vezetők felelősségének megosztásában. Erre Cristoph Reichard (Reichard, 1997), aki a német

263

reformhullámot „bozóttűzhöz” hasonlította, a német menedzsmentreformok megvalósításában mutatkozó egyéb hiányosságokkal együtt mutatott rá. A közintézményi szervezetek irányításában és ellenőrzésében – bár ez egyértelműen és gyakran első helyen hangoztatott követelmény – nem ment végbe – hangsúlyozza – kellő egyértelműséggel a politika és a közigazgatás szétválasztása. A központi

területek

stratégiai,

politikai

irányítása

és

az

új

menedzsment

párhuzamos

kezdeményezése számos helyen éppen a centrifugális tendenciákat erősítette. Még mindig komoly hiányosságok mutatkoznak a minőségmenedzsmentben és az állampolgári-fogyasztói orientációban. Nem elég erős a piaci- és a versenyorientáció, nagyon sok helyi önkormányzat még mindig csak a hagyományos értelemben vett szolgáltatásnyújtásra vállalkozik. A legnagyobb probléma az, hogy a politikusok kevés érdeklődést mutatnak a „technokrata finomságok”, például a termék- és az outputirányítás megismerése iránt. A közigazgatási modernizáció – széleskörű publicitása ellenére – inkább a közintézmények szakmai vezetésének a „játékszere”. Így a kívánatos felelősségelválasztás, de ami még ennél is fontosabb, az elválasztáson alapuló stratégiai együttműködés csak nehezen bontakozik ki. Az már nyilvánvalóvá vált, hogy olyan, weberi értelemben ideális felelősségelválasztás a politika és az adminisztráció között nem lehetséges, amelyben a politika határozza meg a tartalmat, a közigazgatás pedig a megvalósítási módokat. Ugyanakkor egy egységes, a döntéshozatalt és a megvalósítást mereven nem elválasztó, közöttük iteratív kapcsolatot tételező „közpolitikacsinálási” (public policy making) folyamat még nem bontakozott ki. Így még nem tudatosodott, hogy az „új közigazgatási modell” követelményei mennyiben térnek el a politikusok és a köztisztviselők munkamegosztásának klasszikus követelményeitől (Jann, 2000). A modern közszféra kiépítése felhatalmazó – tárgyaló – aktivizáló államot feltételez. Ennek az új felhatalmazó-tárgyaló államiság kialakításának döntő előfeltétele, hogy az állam és a társadalom közötti hierarchikus kapcsolatokat leépítsék. Ennek eredményeként egyfelől együttműködő és egymás mellett létező formális és informális kommunikációs rendszerek jönnek létre a különböző állami szervezetek és intézmények, a kvázi állami és a paraállami szervezetek, illetve a magánszereplők között. Másfelől szükség van az úgynevezett „negatív koordináció” kiépítésére is, amelyben az anticipált ellenállást, a vétópozíciókat tiszteletben tartják. Ez arra az elméleti feltevésre alapozódik, miszerint a társadalmi valóságban az egyén és az intézményi szereplők – saját intézményesen kialakított és szükség esetén intézményesített formában változtatott érdekeiktől és motivációiktól vezérelve – kommunikációs szükségleteiket kielégítő csatornákat építenek ki egymás között (Scharpf, 1988).

264

A felhatalmazó – tárgyaló – aktivizáló államiság tehát kettős pilléren nyugszik. Egyfelől a dehierarchizált államiságon, másfelől a társadalmi alrendszerek és csoportok önszerveződő és tárgyaló képességén. Így jutunk el a hagyományos igazgatási folyamatok alaptermészetének megváltozásához, nevezetesen ahhoz, hogy az igazgatási folyamatok közpolitikai folyamatok alakját öltik, az igazgatási-szolgáltatási feladatokat intézményi hálózatok (Policy Networks) határozzák és valósítják meg. Ezek a közpolitikai hálózatok – bár komplex képződmények – mindig strukturáltak. A hálózatok működésének kettős követelménye a törvények és az intézményes szabályok betartása, valamint az eredményorientáltságra irányuló, funkcionális szemléletű törekvések kölcsönös elismerése és a hálózaton belül orientálása. A hálózatok nemcsak intézményesen strukturáltak, hanem társadalmilag is (társadalmi rendszerek), bennük társadalmi csoportok és részrendszerek közötti erővonalak rajzolódnak ki, amelyeket a társadalmi csoportok eltérő érdekérvényesítési képessége határoz meg (Pappi, 1993). Az expanzióra orientált államiságtól nyilvánvalóan el kellett mozdulni. A dilemmát az jelenti, hogy milyen irányba történjen ez az elmozdulás. Nyilvánvaló, hogy a kiteljesedett jóléti állam – amelyet Németországban szociális- és jogállamnak neveznek – állandó késztetés alapján működik a gondoskodás expanzióján, egyre nagyobb felelősséget vállalva. Ez rendszeres társadalmi nyomáson alapult, és a politika dilemmája az volt, hogyan lehet ezt a nyomást úgy keretek között tartani, hogy elkerüljék a politikai feszültségek kiéleződését. Konkrétan az volt a kérdés, hogy garantált-e a problémák elkerülése, ha az állami feladatok privatizálásával az állami felelősség csökkentése irányába mozdulnak el. Ezt az alternatívát végül a szociáldemokrata kormányzat elvetette, s a társadalmi érdekcsoportok expanziós nyomására más alternatívát dolgozott ki. Ez az aktivizáló állam koncepciója, amely az önszerveződés, az önsegítés és a szubszidiaritás német hagyományainak felújításán nyugszik (Budaeus, D. Grüning, 1997). Az aktivizáló államiság alatt olyan államot értenek, amely fenntartja az állam átfogó társadalmi felelősségét, de lemond az átfogó szolgáltatásnyújtásról. Ezt a feladatot megosztja a magánvállalkozásokkal és a civil szervezetekkel. Az új típusú államiság lényegéhez tartozik, hogy a társadalmi csoportokat és a köztisztviselőket aktivizálja. A társadalmi csoportokat ösztönzi, a köztisztviselőktől pedig igényli azt, hogy saját erejükre és képességeikre támaszkodva a problémákat megoldják. Ez az államiság nem hasonlít a „minimalizált államra”, amely csak ott tevékeny, ahol a társadalom azt igényli. Éppen ellenkezőleg aktivizálási igénnyel lép fel a társadalmi csoportokkal és az egyénekkel szemben. Amikor nem az állam, hanem a társadalom old meg egy sor problémát, akkor azt nem az állam "hattyúdalaként" értelmezik.

265

A német értelmezés szerint csak az aktivizáló államisággal lehet kikerülni abból a kutyaszorítóból, amelyet egyfelől az állam felelőssége, másfelől a felelősség privatizálása közötti viszony jelent. Ebben az értelemben a kormányzás azt jelenti, hogy az állam ösztönzi, irányítja, ellenőrzi és menedzseli a gazdasági-társadalmi folyamatokat orientáló társadalmi, politikai és igazgatási tevékenységeket. Az aktivizáló államot elméletileg Douglas North alapozta meg, aki kimutatta, hogy az elmúlt évszázadban a gazdaság működéséhez szükséges intézmények (bankok, biztosítási intézmények, jogi szervezetek, adóintézmények stb.) részesedése a bruttó nemzeti termékből 25%-ról 45%-ra növekedett. Ezeket az intézményeket Kenneth Arrow a gazdaság „megolajozási-megkenési”, azaz „sima” működését biztosító intézményeinek nevezi. Ennek analógiájaként hívják az aktivizáló államiságot

a

társadalom

„megolajozási-megkenési”,

azaz

„sima”

működését

biztosító

intézményének Az új irányítási módot eleinte sokan szembeállították egymással a hatósági irányítás államiságát és a szolgáltató államot. Azt hangoztatták, hogy az állam nem magáncég és nem kereskedőház, amikor az üzleti szemlélet kategóriáit az állami tevékenység kontextusában értelmezni kezdték. A vita német történeti gyökerei visszanyúlnak a XIX. század elejéig, amikor a felvilágosodott polgárság az állami jogok csökkentésére törekedett. Az akkori, úgynevezett „policey” állam nemcsak a közrend és a közbiztonság fenntartását tűzte ki céljául, hanem a magánjólét és az emberek „boldogításának” szabályozását is. Ennek kívánt véget vetni a liberális filozófus és jogász, Wilhelm von Humboldt, amikor azt írta, hogy az állam tartózkodjon attól, hogy beavatkozzon az állampolgárok magánjólétébe, s ne menjen tovább annál, hogy az állampolgárt a külső ellenségtől és a belső veszélyeztetettségtől megvédi. Végül is a szembeállítás dilemmáját a szolgáltató állam kifejlesztése során úgy kerülték el, hogy a piaci ösztönzőket alkalmazó menedzsmentreformokat addig a határig alkalmazták – ez a válságtünetek és a nyilvánvaló szolgáltatási hiányosságok miatt szükséges volt –, amíg az nem veszélyeztette állam hatósági funkcióinak teljesítését. Új, szolgáltatásorientált államiság alapján viszont újraértelmezték a hatósági jogosultságokat. A szolgáltatás-, a teljesítmény- és a vállalkozásszerű közintézményi működést egyeztették a demokratikus legitimáció, a jogállamiság és a szociális államiság követelményeivel. Az állam tekintély maradt, de többé nem tekintélyelvi alapon kormányoz. A szolgáltató államiság egyfelől több hatékonyságot és eredményességet követel, másfelől viszont elvárja a közfeladatok állampolgárközpontú és partnerségi viszonyokon alapuló ellátását.

266

Az új-zélandi reformfolyamat fontos tanulsága szerint a szolgáltatási verseny széttöredezettséget eredményez a közintézmények közötti hálózatok kiépítése nélkül. A menedzsmentreformok eredményességének egyik kulcskérdése a formálisan autonóm, ugyanakkor funkcionálisan kölcsönös függésben levő közintézmények közötti koordináció. Ezért ki kellett építeni az intézmények hálózatait, ami nagyon komplex feladatnak bizonyult. A menedzsmentreformok kibontakozásával – tapasztalati alapon – igazolódott Metcalfenak (1993) azon tétele, miszerint a közintézmények és a köztisztviselők ezekhez a komplex kihívásokhoz csak úgy tudnak alkalmazkodni, ha nem szorítkoznak a magánvállalkozások vezetői-irányítási módszereinek és technikáinak alkalmazására, hanem túllépve azokon, a közintézményi hálózatok hatékony és eredményes működtetésére törekvő, sajátosan a közszférára jellemző menedzsmentmódszereket és technikákat fejlesztenek ki. Az új-zélandi reformmodell kifejezett célja volt olyan szolgáltató szervezeteket kifejleszteni, amelyek egy meghatározott feladatkörrel rendelkeztek, mert a közintézmények csak így bizonyultak versenyképesnek a magánvállalkozásokkal szemben. Ezt azzal indokolták, hogy a specializálódott szervezetek célirányosabban működnek, s nemcsak hatékonyabbak, eredményesebbek, de annak a kockázata is minimalizálható, hogy a szolgáltató maga határozza meg a fogyasztói igényeket. Ezek az intézmények azonban – miközben a versenyképesség fokozására törekedtek – egyre inkább eltávolodtak, elszigetelődtek egymástól, ami olyan helyzetet eredményezett, hogy az egyes intézmények versenyképessége fokozódott ugyan, de a közintézményi hálózatok gazdaságitársadalmi környezeti kihívásaira adott válaszaiban deficitek mutatkoztak. Kiderült, hogy a közintézményi hálózatok pusztán a piaci orientáció alapján nem képesek megválaszolni a makroökonómiai szintű kihívásokat (környezetvédelem, regionális fejlesztés stb.). Ezek a problémák is ráirányították a figyelmet arra, hogy a teljesítménymérés komplex feladat. A közintézményi hatékonyság és eredményesség fejlesztése a menedzsmentreformok alapvető célja volt. A hatékonyságot az input-output viszonyrendszerben mérték, az eredményességet pedig abban, hogy a programok céljai milyen mértékben valósultak meg. Viszonylag korán kiderült, hogy a magánvállalkozások esetében alkalmazott teljesítménymérési kritérium a jövedelmezőséghez, a közszolgáltatásoknál

az

elvárások

komplex

rendszeréhez

illeszkedik.

Vagyis

amíg

a

magánvállalkozásoknál a jövedelmezőség az alapkritérium, addig a közintézményeknél a jövedelmezőség a teljesítményértékelésének csak egyik mozzanata. Ebből következően a közintézményi programok számszerűsítése, illetve a teljesítmények számszerű kifejezése nem várt nehézséget okozott.

267

A menedzsmentreformok során végül is három kategóriában mérték teljesítményeket: mennyiségben, költségben és minőség alapján. A teljesítmények mennyiségi mérése okozta a legkevesebb gondot. A költségek mérése azonban már speciális nehézségeket jelzett. Egy közintézmény költséggazdálkodásának a hatékonysága önmagában nem volt mérhető, hiszen a közintézményi, közszolgáltatási programok megvalósításában több közintézmény kölcsönös egymásrautaltsága érvényesül, ezért adott intézménynél mutatkozó költséggazdálkodási problémák más közintézmények költséggazdálkodásában is lecsapódnak, átsugárzódnak. A közintézményi tevékenység minősége viszont csak a társadalmi elvárások mércéjén mérhető. Ez pedig szubjektív mozzanatok és egymásnak ellentmondó elemeket tartalmazó mérce. Új-zélandon a mennyiség és a költséggazdálkodás mérésében jelentős eredményeket értek el azzal, hogy a közszolgálati programokat egy „kimeneti” szemléletben specifikus részekre tagolva mérték. Ugyanakkor élesen kirajzolódtak azok a korlátok, amelyek a „minőség” és az elszámoltathatóság a teljesítménymérésében jelentkeztek. Az új-zélandi gyakorlat szülte azt a tanulságot is, hogy a közintézmények társadalmi felelősségét nehéz

egyeztetni

a

politikai

követelményekkel.

A

menedzsmentreformok

tapasztalatai

megerősítették, hogy a köztisztviselők kötelezettségei nem egyszerűsíthetők le a politikusok által adott feladatok végrehajtására. A köztisztviselői kötelezettségteljesítés első dilemmája abból adódik, hogy a köztisztviselő melyik választott politikus vagy testület döntéseit hajtsa végre. Központi szinten konfliktus lehet az egyes miniszterek és a „minisztertanács” igényei között, illetve ugyanez a konfliktus kialakulhat helyi szinten a polgármester és a képviselő-testület elvárásai között. A menedzsmentreformok során újrateremtődött az a dilemma is, hogy a köztisztviselőnek mint állampolgárnak be kell tartani a törvényeket, ugyanakkor előfordulhat, hogy a választott politikus a törvények megsértésére ad utasítást. A köztisztviselő kötelessége, hogy ilyen esetekben felhívja a figyelmet a törvénysértésre. További dilemma, hogy a köztisztviselő, hogyan szolgálja a közérdeket, a közjót, mennyiben követheti autonóm véleményét, s mennyiben hagyatkozhat a választott politikusokra, illetve testületekre.

268

7. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: Korrupció és közigazgatás Bevezetés 65 A nyugati demokráciák modellje szerint az ideális közigazgatás mint intézmény politikailag semleges, tagjai, a köztisztviselők, közalkalmazottak – akiket nagyobbrészt érdemeik alapján toboroznak és lépetnek elő – nagyfokú foglalkoztatási biztonságot élveznek, tisztességes fizetést kapnak, s vagyoni, vagy üzleti érdekeik sincsenek, amelyek érvényesítése eleve szembeállítaná őket hivatásuk gyakorlásával. Ilyen ideális állapot a valóságban viszont nem létezik. A demokrácia politikai-jogi rendszeréből ez ugyan levezethető, ugyanakkor a rendszer gazdasági alapjaival, a magánérdek-viszonyokkal, a profitérdek abszolutizálódásával összeegyezhetetlen. Ezt igazolja az az archaikus eset, amelyre hivatkozunk (Báger, G. – Kovács, Á. 2005) a „Korrupció és a számvevőszéki ellenőrzés lehetőségei” című cikkünkben, így érzékeltetve a korrupció elleni küzdelem lehetőségeit is az alábbiak szerint: „Ismerjük meg először egy ókori dokumentum tartalmát: 1997. decemberében jelentették be, hogy egy holland archeológuscsoport a szíriai Rakkában mintegy 150 ékírásos szöveget talált, jelezve, hogy a terület az asszír civilizáció adminisztratív központja lehetett az időszámítás előtti 13. században. Egy különleges archívumot találtak, amely egy mai, modern belügyminisztériumi intézménynek a megfelelője, benne adatokkal olyan tisztviselőkről, akik elfogadtak megvesztegetési összeget. Köztük volt több vezető főtisztviselő és egy hercegnő is. A korrupció évezredes tényeit ismerve, megállapítható, hogy annak kiküszöbölése helyett reális cél csak a korrupció lehető legkisebb mértékre történő visszaszorítása lehet és aminek fő eszköze az átgondolt prevenció. Ez egyben azt is feltételezi, hogy a korrupció elleni küzdelmet nyitott szemléletekkel és széleskörű vizsgálatokkal, elemzésekkel szükséges megalapozni. Továbbá, a sikerhez nélkülözhetetlen a sokoldalú nemzetközi együttműködés.” Mindennek alapján nem véletlen, hogy mindazon diktatórikus politikai múlttal rendelkező országokban, Dél-Amerikától, Afrikán és Ázsián át Közép- és Kelet-Európáig, ahol az 1980-as évek óta napirendre került a nyugati demokratikus modell kiépítése (kiépülése), elkezdődött a hivatásos (a politikai pártoktól, a politikai váltógazdaságtól független) közigazgatási apparátus

65

A tanulmány szerzői köszönetüket fejezik ki Szántó Dénesnek a tárgyalt témakörhöz készített műhelytanulmányért (lásd Szántó, 2006), ami különösen a nemzetközi példákat és eseteket tekintette át. A szerzők a forrás megjelölésével átvették a műhelytanulmány vonatkozó részeit.

269

felállítása, egyidejűleg ezzel összefüggésben megjelent a korrupció visszaszorításának igénye, illetve különféle formákban ez effektíve meg is indult. Összességében is elmondható, hogy „Az elmúlt két évtizedben az egyes országokban és nemzetközi téren is mindinkább előtérbe került a közpénzek védelme, a csalás és a korrupció elleni fellépés. A közvagyon védelme rendkívüli összetett és szerteágazó feladat. A feladat összetettségét, bonyolultságát jelzi többek között az is, hogy a közpénzek felhasználását sértő és veszélyeztető tevékenységek, szabálytalanságok, csalások és egyéb cselekmények egyre újabb és újabb formákban bukkannak fel, sértve ezzel a közélet tisztaságához, az állami pénzekkel való megbízható gazdálkodáshoz fűződő érdekeket.” (Báger, – Kovács, 2005/a.)

7.1. A korrupciós jelenségek Magyarországon 7.1.1. Történelmi visszatekintés A korrupció visszaszorítása, s ezen belül a közfunkciók és magánérdekek tekintetében megnyilvánuló összeférhetetlenség szabályozása a kapitalizmus XIX. századi expanziója során még gyermekcipőben járt. Az Amerikai Egyesült Államokban például annak idején gyakori volt, hogy a pálinka forgalmazása után fizetendő adó behajtói egyúttal kocsmákat üzemeltettek, magas rangú vámhivatalnokok közismert nagykereskedők voltak, s általában elmondható (különösen a polgárháború időszakától fogva), hogy a Rockefeller-, Vanderbilt-, Morgan- stb. féle nagy vagyonok keletkezése szorosan összefüggött a telekspekulációktól, vasútépítési koncesszióktól, tőzsdei pénzügyletektől elválaszthatatlan korrupciós ügyletekkel, közpénzügyi csalásokkal. Végeredményben mindehhez hasonló folyamat játszódott le Európában, magában az OsztrákMagyar Monarchiában. Magyarországon a gazdasági szabadság tőkés viszonyok keretében történő kibontakozása azzal az ellentmondással valósult meg, hogy annak törvényi alapjait egy forradalmat és szabadságharcot leverő autokrata rezsim rakta le. Az 1848/1849-et követő elnyomás kihatott a későbbi időszakok gazdasági-társadalmi viszonyaira, egyebek között a későbbi évtizedek adómoráljára. A közügyek támadása ebben a vonatkozásban is az idegen hatalommal való szembeállásként, nyílt kihívásként, azaz a hazafiság egy fajtájaként jelent meg, s ez nagyban közrejátszott abban, hogy a köz- és a magánszféra kapcsolata deformálódott, s ez a helyzet tartósan fennmaradt. Az 1867-et követő öt évben a költségvetés egyre nehezebb helyzetbe került, az állami kiadások megduplázódtak, és ezután is, egészen a századfordulóig szakadatlanul emelkedett az államadósság. 270

„A pénzügyi nehézségek felidézésében nagy része volt a vasútépítéseknek. Ezeket magántársaságok végezték ugyan, de az állam garantálta a befektetett tőke kamatját, mivel pedig a vasutak nem voltak azonnal jövedelmezők, az állam saját pénztárából fizetett óriási összegeket a részvényeseknek” – írta Gratz Gusztáv (Gratz, 1934). Nyilvánvaló, hogy ez a rendszer óriási korrupciós lehetőségeket biztosított haszonélvezői számára. Berend T. Iván és Ránki György könyvében (1976) elismeri, hogy „A vasutak hatalmas tőkeigényt támasztottak.” A költségek nemzetközileg elég magas szóródást mutattak, például „a német államokban 10-20 ezer font körül mozgott a vasutak mérföldje”. A híres (vagy inkább hírhedt) „magyar keleti vasút építése idején a hetvenes években egy-egy mérföld felépítése mintegy 1 millió koronába került, ami 50 ezer font körül mozgott”. „Ezért vált a vasútépítés hatalmas nemzetközi konzorciumok tevékenységi területévé – írja Berend és Ránki ugyanott –, s ezért volt nélkülözhetetlen az állam közreműködése: tőkebefektetés vagy kamatgarancia formájában. Ezek a körülmények azonban egyidejűleg a vasútépítkezést a 19. század második felének legkorruptabb üzletévé is tették. Egy-egy vonal felépítésére létrehozott társaság a megvesztegetés és panama melegágyává vált. Külön üzletágak alakultak ki az állami vasúti koncessziók ’kijárására’, az elnyert koncessziók kézbekerítésére.” A 120-130 évvel ezelőtti állapotok bizonyos szempontból kísértetiesen hasonlítanak a mai helyzetre. A gazdasági fejlődés, az életminőség javítása szempontjából ma is kiemelten fontos az infrastruktúra. Akkor a vasút révén kapcsolódtak, ma az autópályák révén kapcsolódhatnak be az egyes régiók az európai gazdasági vérkeringésbe. Mindez számos kihívás elé állítja a mai államok közigazgatását: meg kell határozni az utak nyomvonalát, elvégezni a területek kisajátítását, kártalanítani kell a földtulajdonosokat, koncessziós szerződést kell kötni az építővel, illetve az üzemeltetővel, számos alvállalkozó munkájának összehangolásával kell elősegíteni az építkezések lebonyolítását, s biztosítani kell mindezen munkálatok finanszírozását. Ennek során természetesen óriási regionális, állami és egyéb üzleti érdekek feszülnek egymásnak, mindeközben óriási kincs az információ. Hatalmas összegre rúgnak a koncessziók, a megrendelések, zajlik a telekspekuláció. Ilyen viszonyok közepette nem tekinthető különösnek, hogy felüti fejét (virágzik) a korrupció. Mindemellett az elmúlt közel húsz évben lezajlott hazánkban az állami tulajdon lebontása, ennek privatizációja soha nem tapasztalt lehetőségeket kínálva a korrupciónak, feloldva az ezirányú kockázatokat (Báger, – Kovács, 2005/b).

271

7.1.2. A közelmúlt korrupciós jelenségeiről Mai problémáink megértéséhez utalni kell az elmúlt évtizedek korrupciójának – döntően a hiánygazdálkodással összefüggő – főbb jellemzőire. Az 1990-es rendszerváltást megelőző államszervezet a közpénzek elosztásában és megszerzésében széles lehetőségeket nyújtott az egyének és kisebb-nagyobb csoportok érdekeinek a meghirdetett normáktól eltérő érvényesítéséhez. Ennek – súlyát tekintve – meghatározó színtere az állami és pártirányítás különböző területein szinte intézményesen működő informális alku- és kölcsönös szívességi mechanizmus volt. Ezekben a körökben ezt általában az élet természetes velejárójaként tekintették. Az 1980-as években az úgynevezett „szocialista piacgazdaság” megteremtésére irányuló reformintézkedések új, Magyarországon addig ismeretlen intézményeket és szabályozási kereteket hoztak létre a gazdaságban. Tömegesen alakultak meg az állami vállalatok eszközeit térítés nélkül használó úgynevezett „vállalati gazdasági munkaközösségek”, széles körben elterjedt a mezőgazdasági üzemek dolgozóinak bérmunkavégzése az ipari cégek részére, miközben a mindennapok gyakorlatává vált a szabályok alól való kibúvás. A hivatalos oldal pedig ezeket a visszaéléseket, a közvagyonnal való sajátos magángazdálkodást eltűrte, mert ezek révén szaporodtak az ellátási hiányokat ellensúlyozó, a társadalmi béke fenntartását is segítő kisvállalkozások, magánépítkezések. Az átalakulás időszakában egyes korrupciós források és kockázatok (például a hivatalnoki aktív vesztegetés) visszaszorultak, de újabb, a gazdasági visszaélésekre a korábbinál is szélesebb lehetőségeket kínáló helyzetek keletkeztek. Olyan helyzetek, amikor nehéz eldönteni, hogy a törvény- és szabálysértések elkövetésében a hozzá nem értés, a jogi szabályozás egyértelműségének hiánya, a nemtörődömség, a vétkes kötelességszegés vagy netán tudatosság, anyagi vagy más jellegű érdekek játszottak-e meghatározó szerepet. A korrupciós kockázatok sorából mindenekelőtt a korábban nem társasági formában működő vállalatok, s a bennük megtestesülő állami vagyon privatizációját szükséges kiemelni. Az állami vagyon lebontásának folyamatában jól nyomon követhető a korrupciós kockázatok tartalmi átrendeződése is. A politikai-gazdasági átmenetet megelőző egy-két évben – a letűnt évtizedek örökségeként – az új szabályokat még az azok őrzésére hivatott vezetői réteg sem vette mindig komolyan. Személyes érdekké, céllá vált a vagyonhoz jutás, a kialakuló új társadalmi rend felső szintjeihez való kapcsolódás esélyének kihasználása. Az úgynevezett „spontán” privatizáció éveiben (1988-1990) a vagyonszerzési lehetőségekkel való élésnek sajátos eljárási technikái alakultak ki. Az akkori hibás szabályozás például lehetővé tette, 272

hogy a vállalatok (elsősorban azok menedzserei) által alapított új társaságok mentesüljenek az alapítók kötelezettségeitől. Ez sajátos állami szanálási torzót hozott. Az állami tulajdonú vállalatokból – a társaságalapítások következtében – vagyonuktól megfosztott és funkcióikból gyakorlatilag „kiürült”, jelentős adósságokkal terhelt vállalatközpontok keletkeztek és maradtak az államra. Ez a folyamat végül több száz milliárdos költségvetési teherrel az úgynevezett „bankkonszolidáció” kiváltója volt. Az ellentmondásos szabályozási környezetben az állam adminisztratív önvédelmi mechanizmusai is – például megbízhatónak tartott „kormánybiztosok” vállalatokhoz történő kiküldése – törvényszerűen csődöt mondtak. A jövedelmek és a vagyonváltozások eredete sem volt már kontrollálható a régi módon, s csak nagyon lassan, a különböző érdekcsoportok által fékezve alakultak ki a változásokhoz igazodó új megoldások. A számvevőszéki ellenőrzések a vállalati összeomlásokhoz vezető eseményeket és körülményeket, a gazdálkodási gondokat, a rossz döntéseket, kockázatvállalási, piacmegítélési, befektetési stb. hibákat ebben az időszakban is pontosan rögzítették és jelezték. A tények hátterében meghúzódó okok és cselekmények egyértelmű tisztázására és azok szankcionálására, illetve megszüntetésére azonban az állami adminisztráció még nem volt megfelelően felkészülve. Ebben a folyamatban – a korábban befektetett értékek elvesztéséből, az elmaradt haszonból és adóbevételekből, a munkanélküli ráfordításokból stb. – számszerűsíthető állami veszteség nagyságrendileg mintegy ezer milliárd forintra, hozzávetőleg 4 milliárd dollárra becsülhető. Ezzel együtt is tény, hogy az új tulajdonosi réteg kialakulásában, a tulajdonszerkezet célul kitűzött átalakításában a spontán privatizációnak is fontos szerep jutott. A magánosítás újabb, – központilag (ügynökségi formában) vezényelt 1991-től kezdődő és az évtized közepéig tartó –szakaszában a privatizáció stratégiai partnerek és elsősorban a piacok megszerzésére törekvő külföldi befektetők bekapcsolódásával folytatódott. A korrupció több vonatkozásban is új táptalajt, lehetőségeket kapott. A privatizáció új, eddig ismeretlen feladatának vezényléséhez szükségszerűen csak lassan és fokozatosan épült ki a szükséges intézményrendszer és működésének törvényi szabályozása. Hiányzott a megfelelő személyi és technikai felkészültség, a tőkepiac és annak értékelő rendszere hiányában ismeretlen volt a vagyonok valóságos piaci értéke, még a vagyonelemek fizikai nyilvántartása sem volt kielégítő. Ilyen körülmények között a vagyon eladásáról döntést hozók nagyon bizonytalanul mozogtak, egyszerre váltak kiszolgáltatottakká és befolyásolhatókká.

273

A helyzetet tovább nehezítette az önkormányzati és a társadalombiztosítási gazdálkodás újszerűsége és kiforratlansága, az állami intézmények belső ellenőrzésének összeomlása, a kormányzati ellenőrzés évekig tartó lassú kiépülése, az igazságszolgáltatás új körülményekhez való igazoldásának vontatottsága .A keleti piacok összeomlása és a gazdasági visszaesés nyomán az államháztartás meghatározó alrendszereinek bevételei is drasztikusan visszaestek, aminek következtében ezek az alrendszerek még a kilencvenes évek közepén is súlyos egyensúlyi problémákkal küzdöttek. Ez vagyonukra nézve erős értékesítési kényszereket okozott. Vagyis az állami vagyon magánosításában a vevők piaca érvényesült, annak korrupciós kockázataival együtt. Az évtized második felében a privatizáció újabb, harmadik szakaszában a körülmények már kedvezőbbek voltak. Ebben a szakaszban került napirendre a nagy ellátórendszerek (az energiaszektor és a telekommunikáció) értékesítése, majd a kereskedelmi bankok magánkézbe adása. A korábbiakhoz mérten igen jelentős – dollár milliárdokban mérhető – vagyonértékesítési bevételek

realizálódtak,

amelyek

számottevően

hozzájárultak

a

magyar

gazdaság

konszolidációjához. Ez a szakasz sem volt azonban mentes a korrupciós kockázatoktól. Az értékesítési kényszerek bizonyos fokig még tovább éltek. A privatizációs folyamat – végül is – az 1990-es évek végére gyakorlatilag lezárult. Az ismertetett gondok és nehézségek ellenére jelentős eredmények születtek. Ezek is hozzájárultak ahhoz, hogy a magyar gazdaság teljesítménye az ezredfordulóra meghaladta a tíz évvel korábbi szintet, az államháztartás helyzete konszolidálódott, a fekete gazdaság részaránya számottevően mérséklődött. A korrupciós bűncselekmények alakulása és dinamikája jól jellemzi az elmúlt több mint évtizednyi átalakulást és talán igazolja a korábban bemutatott nemzetközi trendeket. Az elmúlt évtized erőfeszítésének köszönhetően ma Magyarországon a korrupciós kockázatok nagyságrendileg kisebbek, mint azok a rendszerváltozás kezdetén voltak. Megjegyezendő, hogy ezt a témával foglalkozó és mérvadó nemzetközi intézmények is így látják.

7.1.3. Új korrupciós kockázatok A rendszerváltás óta eltelt másfél évtizedről utólag elmondhatjuk, hogy az államigazgatást váratlanul érte a korrupció megfékezése terén hirtelen előállt feladattömeg. A kései Kádárkorszakban, az 1980-as évek hiány- és árnyékgazdaságában már kezdtek megmutatkozni egy egyre elhatalmasodó betegség tünetei, mindazonáltal a „láz” csak az 1990-es években lett mérhető. Nem véletlen, hogy a korrupció a különféle nagy konjunkturális üzleti lehetőségeket követte, s miután az állam volt a legnagyobb tulajdonos, foglalkoztató, s egyben adós, az állami ügyletekkel –

274

mindenekelőtt

a

privatizációval,

az

államadóssággal,

a

pártok

finanszírozásával,

a

közbeszerzésekkel, a hatósági árszabályozáshoz kapcsolódó ügyekkel (például az úgynevezett. olajügyekkel), export-ártámogatásokkal, jövedéki üzletekkel, autópálya-építésekkel stb. – kapcsolatban időről időre felmerült a gyanú, hogy a közérdeket egyes állami tisztviselők– engedve a „csábításnak”, a magánérdek kedvéért – megsértik. Az eltelt időszakban kiderült, hogy a korrupció megfékezéséhez az államigazgatás önmagában gyenge, nem rendelkezik hatékony eszközökkel. A gazdasági visszaélések ügyében nyomozó hatóságok gyakran tehetetlenek, az ügyek bonyolultak és az ügyek tömegéhez képest kevés a hozzáértő szakértő. Magyarországon néhány nevezetes ügy a reflektorfénybe került. Ilyen volt például a Tocsik-ügy vagy a Postabank-ügy, amelyeknek a főszereplőiről több éves pereskedés után kiderült, hogy „alapjában véve nem is sértettek törvényt”. A korrupciós ügyletekkel érdemben elvétve foglalkozott a parlament, minthogy jogosultsága az ügyek kivizsgálásában erősen korlátozott. Ez az egyik fontos tanulsága a Fidesz-vezette kormány idején (kisgazda elnöklettel) megalakult úgynevezett. olajügyeket vizsgáló bizottságnak, amely koronatanúinak állításait nem tudta bizonyítékokkal alátámasztani, végül a bizottság megbukott. Nem sokkal később, egy korrupciós botrány, a Székelyügy (amely a Kisgazda párt vezetésére vetett rossz fényt) rendítette meg a kormánykoalíciót, aminek következtében a többszörösen átszervezett Kisgazda párt maradéka eltávolodott a Fidesztől. Ugyancsak nem vált a későbbi, MSZP-vezette kormánykoalíció javára, hogy 2004-ben Medgyessy Péter lemondott (vagy lemondatott) miniszterelnök egy interjúban – vélhetően a botrány miatt elszabadult indulatok következtében – azt nyilatkozta a kisebbik kormánypártról, az SZDSZ-ről, hogy az „tele van korrupciós ügyletekkel”. Összefoglalásképpen az elmúlt tíz, tizenöt év történéseiből leszűrhető az a következtetés, hogy a korrupciós vádak részévé váltak a pártküzdelmeknek, s ez jelentősen megnehezítette a korrupció felszámolására tett erőfeszítéseket. A politikai logika szerint ugyanis a pártoknak (kormányzati pozícióban és ellenzékben egyaránt) mérlegelniük kell egy adott ügyben a párt „érintettségét”, hiszen az mértékétől függően rontja a népszerűséget. Egy hatalmon lévő pártnak nyilvánvalóan csak azoknak a korrupciós ügyleteknek a felszámolása áll igazán érdekében, amelyek kizárólag politikai ellenfeleire dehonesztálók. Az ellenfeleknek többnyire azonban megvannak a maguk adukártyái, ami általában a patthelyzet irányába tolja az ügyeket. Mindeközben igen kényes helyzetben van a közigazgatás, az igazságszolgáltatás, valamint a rendőrség, ugyanis a politika, valamint a magánszférában érintett gazdasági erő- és hatalmi centrumok részéről gyakran jelentősnek

275

mondható nyomás nehezül reájuk. A politika és a politikai elit semlegessége tehát elemi feltétele a korrupció elleni sikeres küzdelemnek. A piacgazdaság és az ahhoz kapcsolódó államháztartás fejlődésével együtt jelentkező új korrupciós kockázatok – a számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatai alapján – elsősorban a következő három területen hangsúlyosak: a közbeszerzések, az ellenőrzési rendszer, valamint a politikai pártok finanszírozása (Báger, – Kovács, 2005/a). Közbeszerzések A rendszerváltó országok közül az átláthatóságot és a verseny tisztaságát segítendő elsőként Magyarországon 1995-ben alkottak törvényt a közbeszerzésekről. A rendszer bevezetése óta a közbeszerzések értéke három és félszeresére nőtt. Ennek ellenére az önkormányzatok és a központi költségvetési szervek közbeszerzési eljárások keretében megvalósult beszerzéseinek értéke jelentősen elmarad az itt realizálódó közpénzek nagyságrendje alapján elvárható mértéktől. A rendszer működésének főbb kockázati tényezői – ellenőrzési tapasztalataink alapján – a következők szerint csoportosíthatók: 1. A törvény helyi alkalmazását segítő intézmények belső szabályozásai hiányosak. Nincs megfelelő összhang a közbeszerzési szabályok és az államháztartási finanszírozás más előírásai, a különféle támogatási rendszerek pályázati, igénybevételi feltételei között. 2. A jogalkalmazók felkészültsége, a jogszabályok betartatásának személyi és tárgyi feltételei nem kielégítőek. Az intézmények részéről ma még nagyfokú ellenállás mutatkozik a helyi beszerzések központosításával szemben. E mögött elsősorban az a tévhit húzódik meg, hogy a beszerzések ily módon történő megvalósítása csorbítja a gazdálkodói önállóságukat. 3. A korrupciós kockázatok mérséklését gátolták a pénzügyi ellenőrzés hatásköri korlátai vagy az üzleti titok védelmének fennálló bástyái. Az Állami Számvevőszék csak korlátozottan ellenőrizhette az árkalkulációkat, a háttérkapcsolatokat, a kartellmegállapodásokat stb. E hiányosságok felszámolásával – ilyen tekintetben előremutató a 2003-ban elfogadott úgynevezett. „üvegzseb-törvény”, amely alapján a közpénz útja a „végfelhasználóig” követhető – a közbeszerzés

276

területén tapasztalható mai korrupciós kockázatok jelentős része mérsékelhetőnek látszik. Ilyen vizsgálataink például az autópálya beruházásokhoz kapcsolódtak és kapcsolódnak. Emellett az is tény, hogy a közbeszerzési rendszer bevezetésének köszönhetően felszínre kerülnek olyan különböző súlyú, de közpénzekből finanszírozott beruházások és szolgáltatások megvalósításának tisztaságát sértő cselekmények, amelyek korábban még problémaként sem jelenhettek meg. Ez önmagában véve is eredmény. Meg kell jegyeznünk, hogy az új törvényi felhatalmazással élve számos olyan vizsgálatot végzett az ÁSZ, ahol a magánszektorral való kapcsolatrendszer felépítésének a tisztázása, a pénzfelhasználás folyamatának feltérképezése önmagában is lehetőséget adott a korrupciós kockázatok csökkentésére. A közbeszerzésekkel, mint korrupciós kockázati területtel kapcsolatban érdemes még megjegyezni, hogy e terület korrupciós veszélyeztetettsége nemzetközi szinten is a legnagyobb. Egy közelmúltban készített EU felmérés szerint a 15 tagország közül a korrupció elleni küzdelemben tízben a közbeszerzés, hétben a politikai pártok finanszírozása és hozzá kapcsolódóan három-négy esetben a parlamenti képviselők külső (privát szektorbeli) érdekeltségének deklarálása kap kiemelt figyelmet. A belső ellenőrzési rendszer A korrupciós kockázatok másik nagy területe Magyarországon a belső ellenőrzés gyengesége, nem megfelelő működése. (Az említett EU felmérésben például ezt a hiányosságot egyetlen esetben sem említették a korrupció elleni küzdelem prioritásai között.) A rendszerváltást követően a hazai költségvetési szervekben és intézményekben létező belső ellenőrzési

apparátusok

gyakorlatilag

szétestek.

Megújulásukat

sokáig

fékezte,

hogy

megalapozatlan remények fűződtek a külső (elsősorban számvevőszéki) ellenőrzés lehetőségeihez, illetve a liberalizált gazdaság önszabályozó mechanizmusaihoz. Szemléleti okokra is visszavezethető tehát, hogy az új körülményekhez igazodó belső ellenőrzés szervezetrendszere a lehetőségeknél is lassabban épült ki. Az Állami Számvevőszék – jogállásából, felelősségéből következően – csak közvetett hatást tudott gyakorolni ezen apparátusok megszervezésére, felkészültségük javítására. A belső ellenőrzés – a kétségtelen fejlődés ellenére – még most is jelentős hiányosságokkal terhelt. A helyzet megváltoztatása nemcsak az államháztartás transzparens működése, hanem a korrupciós kockázatok közvetlen csökkentése szempontjából is elsődleges fontosságú.

277

Sürgető feladat az állami pénzügyi ellenőrzés (a számvevőszéki, a kormányzati és az intézményi belső ellenőrzés) rendszerszerű működése hatékonyságát javítani, a különböző szintű ellenőrzéseket jobban összehangolni, egymáshoz illeszteni, az együttműködéshez, a tapasztalatok kölcsönös hasznosításához szükséges feltételek megteremteni. Ehhez is mindenekelőtt az intézmények belső ellenőrzésének erősítése szüksége. Politikai pártok finanszírozása A korrupciós kockázatok egyik specifikus verziója a politikai pártok finanszírozásához kapcsolódik. A politikai pártok működéséről és a választások lebonyolításáról hozott törvények megalkotása annak idején előremutató volt és segítette a politikai intézményrendszer finanszírozásának átláthatóságát. Az azóta eltelt időben végzett vizsgálatok azonban számos problémára, egyes törvényi előírások fokozatos elavulására mutattak rá. Ma több jelentősebb kockázati tényező is azonosítható. A szabályozási hiányosságok miatt a politikai pártok által alapított gazdasági társaságok és partnereik működésének, illetve a magánszféra által politikai támogatásra szervezett úgynevezett. „forrásgyűjtő” alapítványok gazdálkodásának folyamatai átláthatatlanok. Ellenőrzésük a jelenlegi hatásköri korlátok (magánszféra) miatt megoldatlan. Hasonló a helyzet a választási kampányok elszámolása területén is. Többszöri figyelemfelhívásunk nyomán ma úgy tűnik, változás indult meg. Az illetékesek benyújtották azokat a törvényi módosításokat, amelyek meghatározzák a választási kampány fogalmát, a választási költségek fogalomkörébe sorolható kiadások körét, a kampányidőszak időbeli határait, s a pártok gazdálkodásának átláthatóbbá tételére is előkészületben vannak az ÁSZ javaslataira épülő módosítások. Az ÁSZ által tett módosító javaslatot tárgyalja a parlament, mely fokozza a pártfinanszírozás átláthatóságát, egyértelműen szabályozza, hogy mi minősül a pártnak adott hozzájárulásnak, támogatásnak. Egyúttal rendezni lehet a helyi önkormányzatok által biztosított ingyenes, vagy kedvezményes ingatlanhasználatból eredő bevétel elszámolását; pontosítja a pénzügyi gazdasági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat, lehetővé téve más közigazgatási szervek ellenőrzését is. Mára a kampány-finanszírozás átláthatóságát biztosító új választási törvény megalkotásának szükségessége is egyértelműen igazolódott, az új törvényjavaslat parlamenti vitája el is kezdődött.. E kockázatos területeken kívül természetesen más, újabb és újabb területeken is jelentős korrupciós kockázatok bukkanhatnak fel, melyek tájegységek, régiók szerint is váltakoznak. A meglévő

278

kockázatok pedig – a gazdasági-társadalmi változások függvényében – módosulhatnak, átalakulhatnak.

7.2. Korrupció mibenléte 7.2.1. A korrupció mai értelmezése Kiindulópontunk az, hogy a korrupció olyan mértékű kockázati tényező, amely hátráltatja, sőt rombolja nem csak egyes országok, hanem a világgazdaság egészének fejlődését. Sőt, a pénzmosáshoz, a kábítószer-kereskedelemhez, a terrorizmushoz kapcsolódva végső soron az emberi, a társadalmi létet veszélyeztető tényezővé vált. Azt mondhatjuk, hogy a korrupció megakadályozza, kibillenti a hatékony, jó kormányzás három alkotóelemének: az elszámoltathatóságnak, az átláthatóságnak és a döntéshozatalban való állampolgári részvételnek a szükséges egyensúlyát és a társadalmi életben, gazdaságban, az államháztartás működésében felerősödnek a diszfunkciók. A korrupció veszélyezteti a demokratikus jogállam működését, sérti a közélet tisztaságát és a hivatalos személyek, intézmények működéséhez fűződő közbizalmat. A korrupció definíciója a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, a tagállamok által kötött Egyezmény kiegészítő jegyzőkönyvében található. Az EU-ban az Európa Tanács és az OECD korrupcióellenes Egyezményeivel összhangban: a) Passzív korrupciónak minősül az a szándékos cselekedet, amikor a tisztviselő saját maga vagy harmadik személy részére, közvetlenül vagy közvetítő útján bármiféle előnyt kér vagy kap, illetve ilyen előny biztosítására vonatkozó ígéretet fogad el azért, hogy hivatali kötelességeit megszegve járjon el, vagy tartózkodjék kötelességeinek teljesítésétől oly módon, hogy azzal veszélyezteti az Unió pénzügyi érdekeit. b) Aktív korrupciónak minősül az a szándékos cselekedet, amikor bármely tisztviselő saját maga vagy harmadik személy érdekében, közvetlenül vagy közvetítő útján bármiféle előnyt ígér vagy biztosít egy másik tisztviselőnek azért, hogy az hivatali kötelességeit megszegve járjon el vagy tartózkodjék kötelességeinek teljesítésétől oly módon, hogy azzal veszélyezteti az Unió pénzügyi érdekeit. Minden uniós tagállamnak úgy kell rendelkeznie, hogy a korrupció e fogalmának körébe eső cselekmények bűncselekménynek minősüljenek saját nemzeti jogukban.

279

A korrupcióhoz nagyon gyakran kapcsolódó bűncselekmények (hűtlen kezelés, sikkasztás, hanyag kezelés, köz- és magánokirat hamisítás, számviteli fegyelem megsértése, jogosulatlan gazdasági előny stb.) feltárásakor büntetőjogi szankciókat kell kezdeményezni. Az EU követelményei a korrupció elleni küzdelemben egy szélesebben (tágabban) értelmezett korrupció-fogalmat használnak. Az EU-ban a „pénzügyi érdekek védelme” olyan fontos kérdés, hogy azt az integráció egyik politikájának szintjére emelték. E kifejezéssel – megjegyezzük – gyakran szinonimaként használják a „csalások és más szabálytalanságok elleni küzdelem” elnevezést is. Az Európai Közösségek költségvetéseit ugyanis a tagállamok adófizető állampolgárai finanszírozzák, ezért a közös költségvetést sértő cselekmények az ő érdekeiket sértik. Ezért a Közösségi intézményeknek biztosítaniuk kell az adófizetőket arról, hogy az általuk befizetett pénzt a szabályoknak megfelelően használják fel. E követelmények érvényesítésével kapcsolatban két megjegyzést szükséges tenni. Az egyik, hogy a pénzügyi érdekek védelmében központi szerepet tölt be a korrupció-ellenes küzdelmet is koordináló OLAF, az Európai Csalás Elleni Hivatal, amely mellett olyan fontos közösségi intézmények is szerepet kapnak a küzdelemben, mint például az Európai Bizottság, az Európai Bíróság, az Európai Számvevőszék, az EUROPOL és az „Eurojust”, az Európai Igazságügyi Együttműködési Egység. Az Alapító Szerződésen alapuló együttműködési kötelezettségük alapján a Közösségek és a tagállamok együtt küzdenek a Közösség pénzügyi érdekeit sértő minden jogellenes tevékenység ellen. A másik megjegyzés arra vonatkozik, hogy a tagállamok az Unió pénzügyi érdekeinek védelme során a közösségi jog erejénél fogva, kiemelt feladatként ƒ

megelőzik és megakadályozzák a szabálytalanságok kialakulását, pontosabban a megfelelő jogi környezet kialakításával megteremtik ennek egyik (jogi) feltételét;

ƒ

e jogszabályok alapján ellenőrzést végeznek (esetleg együtt a Bizottsággal és minden segítséget megadnak a Bizottságnak az általa lefolytatott ellenőrzések során);

ƒ

felderítik és szankcionálják a szabálytalanságokat, a jogtalanul kifizetett összegeket visszajuttatják a Bizottságnak, továbbá közigazgatási és büntetőeljárást indítanak;

ƒ

közigazgatási eljárást a szabálytalanságok és büntető-eljárást a csalás, a korrupció és a pénzmosás esetén. E két eszköz alkalmazásának gyakoriságát tekintve várható, hogy a jövőben nőni fog a büntetőjogi eszközök szerepe, fontossága.

280

7.2.2. A korrupció lehetséges okai A korrupció lehetséges okairól sok elemzés készült. A magyar Állami Számvevőszék is készített a korrupció okait elemző, kockázatokra, tendenciákra rámutató, összefoglaló tanulmányokat. Vizsgálódásuk alapján – összhangban több nemzetközi kutatás következtetésével – a korrupció fő okai az alábbiakban összegezhetők: az alacsony gazdasági fejlettségi (jövedelmi) színvonal, a demokrácia és a társadalmi elfogadottság hiánya (Báger – Kovács, 2005). Amikor a korrupció és a gazdasági fejlettség közötti statisztikai kapcsolatot szeretnénk bemutatni, korlátoz bennünket a vizsgálható változók szűk köre. 16. sz. ábra

Egy főre eső GNI (USA $)(2005)

Az egy főre jutó GNI és a Transparency International korrupciós indexe a világ országaiban•

70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

A Transparency International korrupciós indexe (CPI 2006)

•Az ábrán lévő jelek az országok pozícióját szemléltetik Forrás: Transparency International, Világbank

A Transparency International korrupciós indexe (Corruption Perceptions Index) illetve a Világbank nemzeti számla (SNA) GDP-statisztikái azonban kellően konzisztensek ahhoz, hogy elemzésükből néhány figyelemre méltó tanulságot vonhassunk le: A fejlettségi szint és a korrupció közötti összefüggés – ti: alacsonyabb fejlettségi szint esetén magasabb a korrupció – statisztikailag igazolható makroszinten is. Erről a 16. sz. ábra tájékoztat. Ugyanakkor az a közismert feltételezés, ami a gazdasági növekedés ütemére és a korrupció közti összefüggésre irányul, hogy tudniillik, ahol alacsonyabb a korrupció, ott magasabb a gazdasági 281

növekedés, a makrostatisztikák szintjén teljes körű érvényességgel nem igazolható; néhány speciális esetben (például Kelet-Európa és Közép-Ázsia illetve Latin-Amerika esetében) azonban gyenge pozitív korreláció mutatható ki. Sőt az állami beruházások felfutása – kellő visszatartó erő és szervezeti háttér nélkül – lehet korrupciónövelő hatású is, mint erre bizonyos jelek az EU országaiban, így Magyarországon is utalnak. A korrupció mérésének általánosan elfogadott módszere nagyon lassú változásokat jelez a korrupciós indexben közép - illetve hosszútávon egyaránt. Ezt a 17. sz. ábra illusztrálja. 17. sz. ábra A CPI korrupciós index változása a világ régióiban (népességgel súlyozott átlag) Latin Amerika (10) 7

Afrika (20)

6 5

Ázsia (az OECD országok nélkül, 11)

4 3

OECD országok (30)

2 1 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Közép és Kelet Európa (az OECD országok nélkül, 16)

Forrás: saját számítások a Világbank és a Transparency International adatai alapján.

Ezzel összefüggésben – mivel a mérés nem túl régi és a legkorábbi összehasonlító adatok 1988-92re állnak rendelkezésre – az is megállapítható hogy a fejlettségbeli felzárkózásban (GDPnövekedésben) nem tudjuk makroszinten kimutatni, hogy ebben mekkora a korrupció csökkenésének szerepe. Ugyanakkor hangsúlyoznunk kell, hogy a például a vállalati felmérések szerint a korrupció csökkenése már rövidtávon is mindenképpen pozitívan hat a gazdasági fejlődésre, és ez - véleményünk szerint - hosszabb távon makroszinten is mindenképpen jelentkezik. Ezzel kapcsolatban megjegyezzük, hogy a korrupció alacsony vagy magas szintje az üzleti kultúrával (például jogszabályokkal, ezek érvényesítésével, a piaci magatartással stb.) is magyarázható, ám e kulturális változás nagyon lassú folyamat. A korrupció okait kutatva azt azonban mégis megállapíthatjuk, hogy az országok nagy többségében a korrupciós, megvesztegetési – itt a megvesztegetés fogalmát kiterjedten értelmezzük; beletartozik például a kölcsönös előnyök nyújtása, ígéretek, politikai fenyegetés stb. – indexek értékei

282

számottevő mértékben korrelálnak (fordítottan arányosak) a gazdasági fejlettséggel, hosszabb távon annak 15. sz. táblázat Néhány kiemelt ország és Magyarország korrupciós indexének nagysága és az országok sorrendjének alakulása Ország

1995 a vizsgált országok száma 41

2000 a vizsgált országok száma 90

2006 a vizsgált országok száma 163

Új Zéland Dánia Szingapúr Finnország Kanada

9.55 (1) 9.32 (2) 9.26 (3) 9.12 (4) 8.87 (5)

9.4 (3) 9.8 (2) 9.1 (6) 10.0 (1) 9.2 (5)

9.6 (3) 9.5 (4) 9.4 (5) 9.6 (1) 8.5 (14)

Magyarország

4.12 (28)

5.2 (32)

5.2 (41)

7.07 -

7.57 4.22*

7.7 5.0

2.70 (37) 2.66 (38) 2.25 (39) 2.16 (40) 1.94 (41)

3.9 (49) 2.7 (73) 3.1 (63) 1.7 (86)

3.3 (70) 2.3 (138) 2.2 (142) 3.3 (71) 2.4 (134)

EU 15 átlag EU 12 új tagállam átlag Brazília Venezuela Pakisztán Kína Indonézia

Megjegyzés: A táblázat a TI által kibocsátott CPI (Corruption Perception Index) pontszámait mutatja, melynek a kedvező maximuma 10 pont. A zárójelben szereplő szám az adott évben kialakított sorrend szerinti helyet jelöli. * Málta, Ciprus nélkül Forrás: Transparency International (TI)

A korrupció egyik fő történelmi oka a demokrácia hiánya. Elemzéseinkből az is jól látható, hogy ott kisebb a korrupció, ahol valóságos a demokrácia és működik a politikai váltógazdaság, reformokat vezetnek be, megvan az esély a változásokra, és senki nem lehet biztos abban, hogy tevékenysége, visszaélései örökre rejtve maradnak, erős és szervezett civil társadalom, garantált a teljes társadalmi nyilvánosság. A korrupció okainak harmadik csoportját úgy jellemezhetjük, hogy az egyes korrupciós jelenségeknek milyen a társadalmi, értékrendi elfogadottsága, ez miképpen, milyen irányban változik. E három csoportot együtt vizsgálva egyértelműen megállapítható a trend, amely szerint a korrupciós fertőzöttség a társadalmi-gazdasági fejlettséggel fordítottan, míg az államberendezkedés autokratikus jellegével egyenesen arányos. Utóbbit tekintve azért, mert az alapvető emberi jogok megsértése (útlevél, költözködés, rendőri intézkedés) is nem ritkán „baksishoz” kapcsolódik. Nem véletlen tehát, hogy a nemzetközi felmérések szerint éppen az észak-európai államok a legkevésbé 283

fertőzöttek a korrupcióval. A nálunk kevésbé fejlett közép-európai országok fertőzöttsége lényegesen nagyobb. Például 2002-ben – a CPI-index alapján – 102 vizsgált ország közül a keleteurópai országok a 27-52. közötti pozíciókat foglalták el – Magyarország a 33. helyet –, szemben az észak-európai 1-12. pozíciókkal. Erről az 15. sz. táblázat tájékoztat. Mindebből azonban az a következtetés is levonható, hogy a fejlődő, a társadalmi-gazdasági átalakulást végrehajtó országokban a gazdasági növekedés egyik záloga lehet a korrupció visszaszorítása, a közpénzügyek intézésének tisztessége.

7.2.3. A politikai semlegesség hiánya és a korrupció A politikai semlegesség hiánya a közigazgatásban lényegében azt jelenti, hogy a hivatalnokok kiválasztása és jutalmazása nem érdem, illetve teljesítmény alapján történik, hanem (döntő mértékben) a politikai megbízhatóság elve alapján. Ennek következtében a hivatalnoki kar, főkeg annak vezető rétege minden kormányváltásnál cserélődik, ami szakmai antiszelekciónak nem pusztán a melegágya, hanem egy főbb oka is. Nyilvánvaló, hogy az ilyen rendszer ellentétes a nyugati demokratikus modellel, amelyben a kormányzati hatalmat gyakorló párt(ok) váltakozása nem jár együtt a közigazgatási apparátus számottevő részének időről időre történő szélnek eresztésével, illetve cseréjével. A többpárti demokrácia Magyarországra jellemző viszonyai között viszont az elsődlegesen politikai megbízhatóság elve szerint kiválasztott köztisztviselői réteg tudatában van annak, hogy ha a következő országos választásokon nem az őt preferáló párt győzedelmeskedik, akkor jelentős a valószínűsége annak, hogy állásából elmozdítják (vagy legalábbis előmenetelét megakasztják). Lényegében ebből a félelemből következik az, hogy az ilyen (mármint az elsődlegesen politikai megbízhatóság elve szerint kiválasztott) közhivatalnoki kar erős késztetést érez arra, hogy a hivatali évei alatt minél nagyobb, de legalább akkora vagyont halmozzon fel, amely elegendő a „sovány esztendők” átvészelésére. Nyilvánvaló, hogy az ilyen típusú vagyonosodás iránti késztetés gyakran együtt jár a hivatali vesztegetés, a korrupció iránti fogékonyság kialakulásával, magával a korrupcióval. Mindez természetesen vonatkozik magára az egész politikai elitre, hiszen „járadék-vadászatra” a kormányzati pozíció biztosítja (bizonyos feltételek között garantálja) számára és holdudvara számára is a „legjobb”, legkedvezőbb feltételeket.

284

A politikai semlegesség elvének rutinszerű megsértése a közigazgatásban – mint már utaltunk rá – a korrupció melegágyát képezi. Ellenben, ha egy országban a többpárti berendezkedés rendszere stabil és a köztisztviselőknek nem kell félteni állásukat pusztán attól, hogy a legfőbb állami vezetőposztokon vezetőváltás következik be, a korrupció lehetőségei kétségtelenül szűkebbek. Ugyanakkor, természetesen nem állítható azt, hogy a többpárti demokrácia stabilitása esetén nem kellene számolni olyan tényezőkkel, amelyek erősítik a korrupciót. Ennek számtalan esetével, bizonyítékával találkozunk a fejlett országokban (lásd legújabban a Grippen-ügyet. A korrupció tartalmi-lényegi elemeinek, összefüggéseinek rövid összefoglalása után rátérünk a közigazgatáson belüli korrupció elleni védekezés főbb elméleti kérdéseire.

7.3. A korrupció elleni fellépés fő irányai a közigazgatásban A korrupció-ellenes szabályok – melyek a pénzügyi érdekek védelmével foglalkozó joganyag részét képezik – az EU elsődleges és a másodlagos jogforrásaiban egyaránt megjelennek. Az előbbihez az Alapító szerződések és módosításai, valamint a Csatlakozási Szerződések, az utóbbihoz a közösségi intézmények által alkotott jogforrások tartoznak. A fenti szabályok a Maastrichti Uniós Szerződés (1992) óta szerepelnek a Szerződésekben. Tekintve, hogy az Európai Alkotmány tervezete már rendelkezésre áll, célszerű, hogy – az Alapító szerződések helyett – az EU-követelményeket újrafogalmazó Európai Alkotmány-tervezet legyen most a kiindulópontunk. Itt az Unió működésével foglalkozó rész II. Pénzügyi rendelkezésekkel foglalkozó fejezetének 5. szakasza a „Küzdelem a csalás ellen” címet viseli. Ezek: 1. Az Unió és a tagállamok elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel küzdenek a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység ellen. 2. A tagállamok az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások leküzdése érdekében megteszik ugyanazokat az intézkedéseket, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás ellen tesznek. 3. A tagállamok összehangolják tevékenységüket a Bizottsággal és együttműködnek vele. 4. Európai törvényekben és kerettörvényekben kell meghatározni a csalások megelőzése és a csalások elleni küzdelem terén szükséges intézkedéseket, s azokat a számvevőszékkel folytatott konzultációt követően kell elfogadni.

285

5. Végül a Bizottság évente jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Miniszterek Tanácsának a tett intézkedésekről és az elfogadott rendelkezésekről, illetve azok végrehajtásáról. A

Közösségek

pénzügyi

érdekeinek

védelmében

tett

intézkedéseket,

melyek

szigorú

kötelezettségekként jelennek meg, alapvetően aszerint osztjuk ketté, hogy közösségi vagy tagállami intézmények teszik azokat. Az intézkedésre jogosult és kötelezett szervek egyik nagy csoportját értelemszerűen a közösségi intézmények alkotják, míg a másikat a tagállamiak. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy napjaink törvénykezési gyakorlatában két fő megközelítés érvényesül a közigazgatáson belüli korrupció visszafogása tekintetében (RoseAckerman S. 1999). (1) Az első megközelítés lényege abban foglalható össze, hogy a kormányzat igyekszik megreformálni a közigazgatásban dolgozó hivatalnokok alkalmazásának rendszerét. Ennek a reformnak a következő alapelemei vannak: ƒ

a hivatalnokok javadalmazásának reformja

ƒ

az egymással összeegyeztethetetlen köz- és magánérdekek szétválasztása és szabályozása

ƒ

a közigazgatási hierarchián belüli korrupció ellenőrzése.

(2) A második megközelítés arra helyezi a hangsúlyt, hogy távolságot teremtsen az államszervezet és a közigazgatási szolgáltatások között azáltal, hogy bizonyos közigazgatási feladatok elvégzését – szerződéses alapon – magáncégek számára is lehetővé teszik. Ez utóbbi lényegében bizonyos közigazgatási feladatok kiszervezését jelenti. Kétségtelen, hogy ez a lehetőség csökkenti a korrupció lehetőségét, viszont természetesen az sem mindegy, hogy ez milyen áron érhető el, azaz mennyiben ültetődik át a korrupció nyílt piaci formákba (ár, részesedési díj stb.). A következőkben az első irányzat főbb elemeit vesszük tüzetesebben szemügyre.

7.3.1. Hivatalnokok javadalmazási reformja és a korrupció Ugyanúgy, mint ahogyan az számos fejlődő országról is elmondható, Közép-Európára és az egykori Szovjetunió utódállamaira egyaránt érvényes az a megállapítás, miszerint a közigazgatásban dolgozó hivatalnokok átlagos javadalmazása általában meglehetősen szerény. Az egykori szocialista országok esetében a rendszerváltás idején a közszféra javadalmazása nem maradt el, sőt esetenként meg is haladta a születő félben levő magánszféra alkalmazottai által megszerezhető 286

bérek (jövedelmek) színvonalát. Később viszont egyértelmű lemaradás mutatkozott meg a közhivatalnokok átlagos bérezésében a magánszférához képest. Általános jelenségnek tekinthető az is, hogy a közhivatalnokok bérezése nemcsak a magánszférához képest maradt el, hanem saját korábbi reálbérszintjükhöz képest is visszaesett. A másik jelenség, ami a közigazgatás átlagos reálbérszintjének stagnálásán–csökkenésén kívül bekövetkezett, az a jövedelmi skála beszűkülése volt. Ez abban mutatkozott meg, hogy különösen a posztkommunista országok esetében, az átlagosnál jobban képzett, magasabban kvalifikált, hosszabb szolgálati idővel rendelkező közhivatalnokok bérezése, az átlagos hivatalnoki bérekhez képest nem tekinthető kiugrónak. Általános jelenség, hogy míg a közigazgatásban dolgozó legalacsonyabb képzettségű alkalmazottak bérszínvonala nem tér el jelentősen az üzleti szférában dolgozó társaikétól, addig a kvalifikált alkalmazottak esetében a különbség már igen szembetűnő (az üzleti szféra javára). Ez nemcsak a korrupció visszaszorításában okoz gondot a közigazgatás számára, hanem a megfelelő szaktudású kvalifikált munkatársak megszerzése terén is, azaz a mennyiségileg megfelelő utánpótlás biztosításában. Amennyiben a közigazgatásban elérhető jövedelem abszolút és (az üzleti szférához viszonyított) relatív színvonala egyaránt szerény, akkor ez különösen nagy ösztönző erőt jelent a korrupció elfogadásához. (A béreken kívül mindamellett tekintetbe kell venni a természetbeni juttatásokat és egyéb iskolázási, egészségügyi stb. kedvezményeket, „szerzett jogokat”, melyeknek megvonása tovább növeli a szakadékot a köz- és a magánszféra javadalmazása között.) Az alulfizetett közigazgatási alkalmazottak sokszor arra kényszerülnek, hogy másodállást vállaljanak. Ez gyakran kényes kérdéseket vet fel. Sokan hajlandóak olyan másodállást, vagy (nem kizárólag bér formájában fizetett) másodlagos juttatást elfogadni, mely lényegében az elsődleges köztisztviselői munkaviszonyból adódó kapcsolati rendszert, kijárói szerepkört, vagy egyéb közigazgatási döntésekben, ügyintézésben vállalt szolgálatokat honorálja. A másodlagos juttatások következtében a közigazgatásban dolgozók összjövedelméhez képest jelentősen megemelkedhet az egyéb forrásból származó jövedelem részaránya. Bizonyos fejlődő országok esetében még arra is van példa, hogy maga az állam – pénzhiányra hivatkozva – kifejezetten ösztönzi a közigazgatásban dolgozó alkalmazottak másodállás-vállalását (azt remélve, hogy ezzel „olcsó” marad, olcsóbb lesz a közigazgatás). Általános jelenség, hogy a szűkös javadalmazási viszonyok mellett a leginkább kvalifikált szaktudást igénylő állások a közigazgatásban betöltetlenek maradnak. Még súlyosabb következmény, ha egyfajta élénk piaca alakul ki a közigazgatási pozícióknak, ami a nagy volumenű vesztegetési ügyek elburjánzását

287

okozhatja. A fejlődő országokban különösen a korrupt rendőrségi pozíciók a legkelendőbbek, míg az olyan alacsonyan fizetett pozíciók, ahol kisebb a lehetőség mellékes jövedelemre (mint például a külszolgálat) kevésbé vonzóak. A másodállással kapcsolatos kényes helyzetek elkerülése céljából a törvényalkotók általában korlátozásokat alkalmaznak, azaz egyáltalán nem, vagy csak igen kis mértékben engedélyezik a köztisztviselők számára további munkavégzésre irányuló jogviszony létesítését. A magyar szabályozás is ezt az elvet követi, mikor a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben kimondja, hogy „A köztisztviselő munkavégzésre irányuló egyéb és további jogviszonyt – tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység, továbbá a közérdekű önkéntes tevékenység kivételével – csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának engedélyével létesíthet.” továbbá, hogy „vezetői megbízású köztisztviselő – tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével – munkavégzésre irányuló egyéb és további jogviszonyt nem létesíthet.” Összességében tehát a közigazgatásban dolgozó alkalmazottak alacsony szintű javadalmazása egyúttal a bérskála beszűkülése rendkívül káros következményekkel járhat. Szélső esetben olyan helyzet alakulhat ki, hogy a közigazgatás túlnyomó részben kétféle alkalmazotti csoport gyűjtőhelyévé válik: az egyik csoportba olyanok tartoznak akik nem képesek olyan színvonalú teljesítményre, hogy az üzleti szférában helyezkedjenek el; a második csoportba pedig olyanok, akik hajlandóak elfogadni a vesztegetési pénzeket (Besley, Timothy, John McLaren, 1933). Ebben az esetben ráadásul még azzal ia problémával is meg kell küzdeni, hogy nagymértékben beszűkül a lehetséges reformok mozgástere. Tételezzük föl, hogy a kormányzat a javadalmazások rendezése révén kíván rendet teremteni a közigazgatásban. Nyilvánvaló, hogy az a csoport, mely egyébként sem képes magasabb teljesítményre, az magasabb fizetésért sem lesz képes jobban teljesíteni. Aki pedig már korrupt, azt a magasabb fizetés sem fogja jó útra téríteni. Ilyen esetekben tehát a fizetési reform teljesen hatástalan marad. A tanulság, hogy a reformokkal nem szabad addig várni, amíg a humánerőforrás oldalról teljesen lezüllik a közigazgatás, ugyanis ezen a ponton már csaknem lehetetlen változtatni. Nagy kérdés természetesen az is, honnan érdemes elkezdeni a reformokat. A fenti esetben nem biztos, hogy a javadalmazások rendezésével kell kezdeni. Az is nyilvánvaló, hogy bizonyos mértékű fluktuáció elkerülhetetlen: azokat az alkalmazottakat, akiknek teljesítménye nem elégséges, el kell bocsátani, ugyanakkor, helyettük fel kell venni azokat, akik megfelelnek az elvárásoknak. Természetesen ilyen eseteken nagy körültekintéssel kell eljárni. Többek között

288

figyelemmel kell lenni a nemzetgazdaság egészének állapotára, egyebek mellett a magánszektor konjunkturális helyzetére, foglalkoztatási viszonyaira. Nagy károkat okozhatnak ugyanis a tömeges elbocsátások a közszférából olyan helyzetben, amikor a magánszektor munkaerő-felszívó képessége elégtelen, illetve még súlyosabbak a következmények olyankor, amikor a magánszektort is válság sújtja. Ilyen helyzetben a munkanélküliség növekedése tovább mélyíti a gazdaság általános válságát. Susan Rose-Ackerman szerint „Indulásként célszerű lehet egy becsületes adózási rendszer megteremtésére összpontosítani. Ez bevételeket biztosít az állam számára, és egyúttal arra ösztönözheti a vállalatokat, hogy csatlakozzanak a formális (legális) gazdasághoz. Csak ezután lehet hozzáfogni a közigazgatás megnyirbálásához, amint azt a magánszektor növekedése lehetővé teszi” (Rose-Ackerman, S. 1999). Mindebből több észrevétel következik. A fenti véleményből ugyanis kitűnik, hogy egyrészt csak akkor lehet sikeres a közigazgatás reformja, ha az adórendszer révén elő lehet segíteni a magánszektor kifehérítését. Ez nem kizárólag az állami bevételek szempontjából fontos. Olyan esetben, amikor a fekete vagy szürke gazdaság súlya számottevő, és a (privát) gazdasági életben természetes a korrupció, nem lehet elvárni azt, hogy a közszféra javadalmazásával, vagy bármilyen egyéb módon, például adminisztratív eszközzel felszámolható legyen a közigazgatásban jelen lévő korrupció. Másrészt az is kitűnik, hogy a közigazgatás karcsúsítását csakis olyan mértékben lehet sikeresen kivitelezni, amilyen mértékben azt a (privát) üzleti szféra lehetővé teszi, azaz amilyen mértékben az képes felszívni a közigazgatásból kikerülő munkaerőt. Általában az is elmondható, hogy ha a gazdaságot válság sújtja, a cégek vezetői nagyobb késztetést éreznek arra, hogy az állami megrendeléseket minden áron, ha kell nem törvényes módon is megszerezzék.

7.3.2. A köz- és magánérdekek szétválasztása és szabályozása A közigazgatás politikai semlegessége, valamint a közigazgatás javadalmazási rendszerének reformja kiemelt, de nem kizárólagos feltétele a korrupció visszaszorításának. Szintén fontos az eltérő (köz- és magán) érdekekből eredő gazdasági konfliktusok ellenőrzése is. A nyugati országokban általánosnak tekinthető, hogy a közigazgatásban dolgozó tisztviselők számára törvények tiltják az olyan ügyekben történő döntéshozást, melyekben anyagilag érdekeltek. Szokás az is, hogy a vezető közigazgatási és politikai tisztviselők időről időre nyilvánosságra

289

hozzák (vagy legalábbis egy törvényileg felhatalmazott szervezet számára hozzáférhetővé tegyék) vagyonnyilatkozatukat. Szintén szabályozzák az ajándékok és egyéb honoráriumok elfogadását is. Szintén léteznek úgynevezett etikai kódexek. Megegyező, illetve hasonló szabályozás már Magyarországon is létezik. Az Amerikai Egyesült Államokban a törvények azt is szigorúan szabályozzák, előírják, hogy egy köztisztviselő milyen állást fogadhat el azután, ha munkaviszonya megszűnik valamely közintézménynél. Clinton elnök idején, 1993-ban ezt a szabályozást úgy szigorították, hogy a magasabb rangú közhivatalnokok hivatali idejük letelte után öt éven át nem képviselhetnek magánérdekeket a kormányzat, a közigazgatás előtt. Hozzá kell tennünk, hogy az európai gyakorlat általában enyhébb – főleg a hivatal utáni munkavállalásra vonatkozó szabályok tekintetében. Ugyanakkor gyakoribbak az adminisztratív szabályok a büntetőjogi felelősséget megállapító szabályokkal szemben. Rose-Ackerman (1999) szerint bizonyos esetekben az úgynevezett. ösztönzési rendszerek bevezetése segítheti elő a korrupció megfékezését. Például a hivatalnokok fizetésük egy részét bonusz-fizetésként kaphatják (amihez csak akkor juthatnak hozzá, ha rendben mennek az ügyek). De léteznek olyan próbálkozások is, hogy bizonyos korrupciós pénzeket (például az ügyek meggyorsításáért fizetett összegeket) legális útra tereljék. Például egy hivatal kétféle díjszabást alkalmazhat ügyfelei számára: egy olcsóbb, de egyben lassabb ügymenetet és egy gyorsított, de drágább ügymenetet. A gyorsított ügymenetből (vagy tágabb értelemben, a nagyobb teljesítményért) kapott díjak, vagy azok egy része a hivatalnokok javadalmazására fordítható. Sőt olyan megoldás is létezik, hogy az ilyen bonuszokat hivatalnok-kollektívák, például bizonyos osztályok, csoportok kapják, melyeknek a vezetői osztják el a beosztottak között a jutalmat. Nem biztos persze, hogy az ilyen megoldások nem vetnek fel egyéb problémákat, de ez is egy lehetőség. (Egy ilyen probléma például az, hogy miképpen lehet mérni a közigazgatásban a teljesítményt.) Tény ugyanakkor, hogy az olyan korrupciós ügyeknél, ahol a vesztegetés messze felülmúlja a hivatalnok jövedelmét, az ilyen eszközök hatástalanok.

7.3.3. A hierarchián belüli korrupció A hierarchián belüli korrupció alapvetően két módon történhet meg:

290

1. az alulról fölfelé irányuló korrupció: amikor a szervezet alacsony szinteken dolgozó (az ügyfelekkel érintkező) munkatársai fogadnak el vesztegetési pénzt, és annak egy részét feletteseik számára továbbítják; 2. a felülről lefelé irányuló korrupció: amikor a felettesek kapják a vesztegetési összeget (csak a „nagy” falatok, ügyek), aminek egy részéből megvásárolják beosztottaik hallgatását. Az első esetre példa, ha például a közúti ellenőrzést végző rendőrök a sebességtúllépést elkövető autósoktól vesztegetést fogadnak el, s az így kapott összeg egy részét átadják felettesüknek, aki az esetek felett szemhunyást vállal. A második formában az történik, hogy egy vezetői pozícióban lévő tisztviselő vesztegetést fogad el, s a kapott összeg egy részét továbbadja az ügymenetet ténylegesen végző beosztottaknak. Az alulról fölfelé irányuló korrupció esetében lényegében arról van szó, hogy az ügyfelekkel érintkező beosztottak a korrupciós pénzből jutalékot fizetnek főnökeik számára. Kiterjedtebb esetben (bizonyos fejlődő országok esetében) előfordulnak olyan példák, amikor vezető tisztviselők áruba bocsátanak olyan beosztotti pozíciókat, amelyekben lehetőség van korrupciós juttatásokra, ilyenek elfogadására. A hierarchián belüli korrupció visszaszorításában szóba jöhető eszközök között szerepel (az elrettentő hatású büntetéseken kívül) a tisztségek rotációja, személycserék gyakorlata abból a célból, hogy a fent ismertetett korrupciós piramisok ne alakulhassanak ki. A leírtak bizonyítják, hogy nincs „tisztán” hierarchián belüli korrupció, hiszen mindkét megjelenési formájában ott van a harmadik szereplő, a magánszféra, illetve annak szereplője, képviselője, aki így vagy úgy „nyert” az ügyön, hiszen kevesebbért „megúszta”, alacsony áron megkapta a megrendelést, a telket, a bérleti jogot stb.

7.4. Összegzés – tanulságok és következtetések Összegzésképpen elmondhatjuk, hogy a korrupció visszaszorítására a közigazgatásban egy jól összehangolt komplex reformcsomaggal van esély. A reformnak mindenképpen tartalmaznia kell egy fizetési reformot, szabályozni kell az összeférhetetlenséget, illetve olyan megoldásokat kell kidolgozni, amelyekkel csökkenthető a hierarchián belüli korrupció lehetősége. Mindezeken túl ugyanakkor elmondhatjuk, hogy minden reform annyit ér, amennyit megvalósítanak belőle. Így tehát nemcsak maguk a törvények, az intézkedések fontosak, hanem az is, hogy az államszervezet hathatós eszközökkel legyen képes biztosítani azt, hogy a korrupció-ellenes törvényeket képesek végrehajtani.

291

Láthattuk, hogy a korrupció nem egy elszigetelt jelenség, a közszféra és a magánszféra több területén több formában is felbukkanhat – komoly károkat okozva a közintézmények működésébe vetett bizalomnak, a közérdek érvényesítésének. Nyilvánvaló, hogy elkerülhetetlenül szükség van a különböző intézmények közötti együttműködésre a korrupció-ellenes küzdelem területén. Egy-egy intézmény, hatóság önállóan nem küzdhet hatékonyan egy olyan átfogó és összetett jelenség ellen, mint amilyen a korrupció. Álláspontunk szerint a köz és egyéb intézmények megfelelő együttműködése alapvető fontosságú a korrupció-ellenes küzdelem területén. Ugyanilyennek minősíthető a társadalmi nyilvánosság, a nyitott kormányzás. Legalább ugyanannyira szükség van a nemzetközi együttműködésre is ezen a területen. A nemzetállamok sem tudnak önállóan a korrupció ellen hatékonyan harcolni anélkül, hogy más országok, illetve a nemzetközi szervezetek ne segítenének nekik, hiszen a nemzetközi kapcsolatok erőteljes bővülésével, intenzifikálódásával, a globalizációs folyamatok kiszélesedésével a korrupció – a fogalom legtágabb értelmében – globális jelenség lett, nem beszélve arról, hogy bizonyos elemei közvetlenül nemzetközi folyamathoz (például csempészethez) kapcsolódnak. A globalizált tőke filozófiája pedig egyértelmű: pénzért mindent megkaphat, mi több az államot, annak képviselőit is megvásárolhatja.A nemzetközi konferenciák, szemináriumok és workshopok fontos szerepet töltenek be az ismeretek terjesztésében. Az ilyen események segítségével a résztvevő országok eredményesen oszthatják meg egymással tapasztalataikat. Mindez vonatkozik a különféle ellenőrzésekre, ellenőrző szervekre. A korrupciót megszüntetni nem lehet, viszont az átláthatóság és az elszámoltathatóság megfelelő érvényesülésével, a megfelelő, következetes és egyértelmű törvényi szabályozással és azt érvényesíteni képes állami intézményrendszer kialakításával a korrupció kialakulásának lehetőségeit nagy mértékben csökkenteni lehet. A nemzetállam számvevőszékének a lehetséges korrupciós

kockázatok

jelzésében

és

a

továbbfejlesztést

szorgalmazó

javaslatok

megfogalmazásában lehet döntő szerepe. A megelőzésben betöltött szerepünk mellett kiemelhetjük még az ÁSZ ellenőrzések során feltárt gyanús cselekmények nyilvánosságra hozatalát is, hiszen a nyilvánosság az egyik „fegyverünk”. A korrupció kialakulása így voltaképpen megelőzhető, kiküszöbölhető; a közélet megfelelő tisztaságával, az azt biztosító rendezett jogszabályi hátérrel, valamint az összehangolt rendészeti, hatósági tevékenységgel pedig visszaszorítható. A korrupció tényleges mérséklése érdekében azonban egy átfogó társadalmi modernizáció végrehajtására is szükség van, melyhez viszont nélkülözhetetlen a széles társadalmi konszenzus megléte, a civil szféra hatékony támogatása.

292

8. Bordás Mária: A gazdasági közigazgatás hatékonysága Bevezetés Jelen tanulmány – abból a feltételezésből kiindulva, hogy a magyar közigazgatás alacsony hatékonysága a gazdaság versenyképességét hátrányosan befolyásolja. – arra a kérdésre kísérel meg választ adni, hogy melyek a gazdasági közigazgatás alacsony hatékonyságát leginkább befolyásoló tényezők, valamint arra, hogy a hatékonyság milyen eszközökkel fejleszthető. 66 A közigazgatás hatékonysága az alábbi okok miatt került az elemzésünk középpontjába: − Egyes közgazdasági elméletek szerint a gazdasági recesszió oka a redisztribúció magas szintje, más szóval, az a feltételezés, hogy az üzleti szféra versenyképessége közterhei növekedésével arányosan romlik. A közpolitika viszont ezt a kérdést a költségvetési források szűkösségének problémájaként igyekszik feltüntetni. − A nagyobb érdekérvényesítő képességgel rendelkező társadalmi csoportok, mindenekelőtt az üzleti szféra, a nagytőke képviselői ezért a jóléti állam intézményeinek visszaszorításában váltak érdekeltté. A szélesebb társadalmi csoportok számára azonban a politika által csak a megszorításokra és leépítésekre koncentráló „reformok” eladhatatlanok lennének. − Ezek az okok magyarázzák, hogy az állam gazdasági szerepének visszaszorítására vonatkozó törekvéseket összekapcsolták a közigazgatás hatékonyságának elvével, amely a közigazgatás szolgáltatásainak jobb minőségét, olcsóbbá tételét, nagyobb választékát ígérte, s amely ennek eszközeként az üzleti szféra számára új piacot jelentő közszektor liberalizálását tette, ami nagyrészt egyet jelent bizonyos közszolgáltatások, „közfunkciók” privatizálásával. A közigazgatás hatékonyságának növelésére alkalmazott módszereket három nagy csoportba lehet sorolni: − Az állam szerepének visszaszorítása: a neoliberális gazdaságpolitika, a „több piac kevesebb állam” jelszava alatt a piaci mechanizmusokat – mint például a piaci verseny, a piacra lépés korlátjainak feloldását – alkalmazza korábban a közszférához tartozó területeken.

66

A közigazgatás hatékonyságának kérdésével az amerikai gyökerű közigazgatás-tudományi irodalom és gyakorlat, az un. New Public Management az 1980-as évek kezdetétől foglalkozik. Anélkül, hogy részletesen ismertetnénk a vonatkozó elméleteket, általánosságban annyit állapíthatunk meg, hogy az elméletek többsége a rendszer-szemlélet alapján, a közigazgatás hatékonyságán a „lehető legkisebb ráfordítás – a lehető legnagyobb eredmény” elvét érti.

293

− Az üzleti módszerek meghonosítása a közigazgatásban: a vállalati igazgatás módszereinek, mint például a verseny, a profit-motívum, a magántulajdon, a fogyasztói választás, az ügyfél-orientált működés, a magánjogi szerződések stb. alkalmazása. − A közigazgatás, valamint szerveinek belső irányítása menedzsment technikákkal: a döntéshozatali mechanizmusok decentralizálása, a tervezés, elemzés, visszacsatolás, valamint új vezetési elvek és humánerőforrás-politika stb. alkalmazása. A közigazgatás hatékonyságának ez a fajta megközelítése a gazdaság irányításában akkor értelmezhető, ha tudjuk, hogy mit értünk gazdasági közigazgatáson. A gazdasági közigazgatás mindenekelőtt egy körülhatárolható szervezet, amely a kormány, a neki alárendelt közigazgatási szervek, valamint a helyi önkormányzatok gazdaságirányító tevékenységét integrálja. A politikai pártoknak és az országgyűlésnek a gazdaság irányításában betöltött szerepe – bár jelentős mértékben meghatározza a közigazgatás cselekvésének határait – csak érintőlegesen kapcsolódik e szervezethez, funkcióhoz. A gazdasági közigazgatás szerves eleme a gazdaságpolitika-alkotás. A közigazgatás – bár irányát elsősorban a kormányt alkotó politikai pártok programja, a globalizációs tendenciák és az Európai Unió előírásai határozzák meg – részt vesz az állam gazdaságpolitikájának kialakításában. Ide kell sorolnunk a fiskális és a monetáris, a verseny-, a foglalkoztatás- és a jövedelempolitikát. A közigazgatás szervei felelősek a gazdaságpolitikai koncepciók végrehajtásáért, amelyet a jegybank monetáris irányító tevékenysége, az államháztartás működtetése, a versenyfelügyelet, a pénz-és tőkepiac felügyelete, az árszabályozás, és a munkaerőpiaci eszközök alkalmazása jelenti, azaz annak szerves része mind a hatósági jogalkalmazó, mind a jogalkotó tevékenység. A közigazgatás rendeletalkotó tevékenysége – annak ellenére, hogy csak a törvények keretei között, azok végrehajtására irányul – mennyiségét, és jelentőségét tekintve meghatározó a gazdaság irányításában. Fontos szerepük van a jogszabálynak nem minősülő határozatoknak, a jegybanki rendelkezésnek, de a törvényelőkészítő feladatoknak is. Mindezen túlmenően szükség van a közszolgáltatások szervezésére. A közigazgatás felelős a közszolgáltatásokért akkor is, ha azokat saját szervei és akkor is, ha üzleti vállalkozások nyújtják. A közszolgáltatások köre széles: ide lehet sorolni a közrend védelmét szolgáló szolgáltatásoktól kezdve, a hatósági ügyintézésnek minősülő, a jóléti szolgáltatásokig, sokféle szolgáltatást. Végül az állami tulajdon (vagyon) kezelése és a közpénzek felhasználása, rendkívül lényeges, mert a gazdaság versenyképességére közvetlenül ható tényező, hogy az állam milyen szempontok szerint dönt vállalatai értékesítéséről vagy tulajdonjoga fenntartásáról, a tulajdonát hogyan kezeli, a közpénzek felhasználásának hatékonyságát milyen

294

eszközökkel képes biztosítani. A gazdasági közigazgatásnak ezeket az összetevőit először abból a szempontból vizsgáljuk, hogy a hatékonyság fentiekben ismertetett módszerei: az állami gazdasági szerepvállalásának visszaszorítása, a piaci elveknek a közigazgatás működésében történő érvényesítése és a menedzsment technikák alkalmazása milyen lehetőséget jelenthetnek a közigazgatás hatékonyság-javulása szempontjából, illetve azokkal szemben milyen kétségek fogalmazhatók meg.

8.1. A gazdasági közigazgatás hatékonysága 8.1.1. Az állam szerepe a gazdasági közigazgatásban A gazdasági közigazgatással szemben a történelem során eltérő elvárásokat fogalmaztak meg. A piaci verseny mindenhatóságát hangsúlyozó közgazdasági elméletek, mindenekelőtt a klasszikus közgazdaságtan az állam „éjjeliőr” szerepét vallották. Ebben az időszakában a közigazgatás szerepe leszűkült a jog által meghatározott „játékszabályok” betartatására, felügyeletére. A piac működésében jelentkezett diszfunkciók azonban egyre erőteljesebben igényelték az állami beavatkozást. Ettől az időszaktól kezdve beszélhetünk gazdasági közigazgatásról, amelynek legfőbb célja, hogy közjogi eszközökkel védje a piaci mechanizmusok gazdasági hatékonyságot erősítő hatását. A közjog a gazdasági folyamatokat valamilyen közérdekű cél érdekében igyekszik befolyásolni a legkülönfélébb eszközökkel. A legkevésbé direkt beavatkozás jellegű és a gazdaság működésének törvényszerűségeit a leginkább szem előtt tartó módszer a (monetáris és fiskális) gazdaságpolitika, amely csak kevéssé viseli magán a jog jellemzőit. A jog például szabályozza a jegybank jogállását, a kormánnyal való kapcsolatát, a költségvetés működését, az állami beruházások megvalósítását, de a gazdaságpolitika végső soron mindig az adott kormánynak az egész gazdaság működését befolyásoló szuverén gazdasági döntéseinek sorozata. Mégis az állami szerepvállalás leghangsúlyosabb területe a XX. század elején kialakult versenyjog, amely egy központi közigazgatási szerv (például a versenyhivatal) működtetésével: az engedélyezés (kartell, fúzió) és a szankcionálás (erőfölénnyel való visszaélés, kartell) eszközeivel lép fel a versenyt korlátozó jelenségekkel szemben, attól függően, hogy a piaci versenyt milyen mértékben „tartják” fontosnak. 67 Később, de ehhez

67

Az amerikai versenyjog például – formálisan – soha nem vette tudomásul a versenyszektorban monopóliumok létezését, hanem azok kialakulását a kartellek elleni fellépéssel, valamint a fúziók kontrolljával igyekezett megakadályozni, míg az európai gyakorlat törvényszerűnek tekintette a gazdaság koncentrálódását, s elsősorban a monopolhelyzettel visszaélő jelenségek ellen lépett fel.

295

kapcsolódóan az állam a piacnak kiszolgáltatott fogyasztó érdekében újabb felügyeleti eszközöket alkalmaz: kialakulnak a fogyasztóvédelem, valamint a pénz- és tőkepiaci felügyelet intézményei. Ezeknek a piacfelügyeleti intézményeknek a jogi szabályozásra vonatkozó megoldásait is az állam gazdaságpolitikája – például a versenypolitika – határozza meg, de a közigazgatás itt már hatósági jogalkalmazó tevékenységet végez. A legdrasztikusabb gazdaságirányítási eszköz – amely a piaci mechanizmusok működését a leginkább képes korlátozni – az árszabályozás, a piacra történő belépés korlátozása, valamint az állami tulajdon fenntartása a gazdaság versenyszektorában. Az árszabályozás indoka a kialakult monopolhelyzet (-ek), amikor nincs olyan piaci ár, amelyhez képest eldönthető lenne, hogy az alkalmazott ár erőfölénnyel való visszaélést jelent-e vagy sem, más szóval, a versenyjog eszközei nem alkalmazhatók. Máig vitatott kérdés, hogy az árszabályozás megfelelő módon képes-e helyettesíteni a piaci versenyt, de az egyértelmű, hogy a gazdaság számos területén, főleg a szolgáltatási szférában az árak alapvetően nem versenyárak, hiszen a keresleti oldalnak (fogyasztónak) nincs közvetlen hatása (nincs alkupozícióban) az árak alakulására. Még inkább vonatkozik ez a pénzügyi szektor „termékáraira”, amit jól jelez az a tény, hogy a bankok 30-40 évvel ezelőtt 1-2 %-os kamatrésből „éltek”, ma ennek a sokszorosából Ezért – bár inkább csak az amerikai

gyakorlatra

jellemzően

–

az

árszabályozás

fogyatékosságait

hangsúlyozó

gazdaságirányítási rendszerekben egyre inkább törekszenek a gazdaság minden területén a piaci verseny létrehozására, de a „létrehozott mesterséges” verseny nagyjából akkora hatásfokú az áralakulás szempontjából, mint a fogyasztók előbb jellemzett árbefolyásoló lehetősége. A piacra történő belépést az állam többféle indokkal korlátozhatja. Az egyik esetben, nem gazdaságszervező, hanem például biztonságossági, egészségügyi stb. célból a piacra történő belépést megfelelő feltételek meglétéhez kötheti, s ehhez képest engedélyezi vagy sem. A másik esetben megtiltja, hogy magánvállalkozások bizonyos gazdasági tevékenységet végezzenek, mivel azt az állam a maga számára tartja fenn. Ez utóbbi jelenti az állami monopólium létrehozását, amely a gazdasági szerveződést és a piaci versenyt gyakorlatilag megszünteti. Az állam már a gazdaságtörténet korai szakaszaiban is élt azzal a jogával, hogy bizonyos tevékenységet állami monopóliummá nyilvánítson. A regáliák mint pénzügyi monopóliumok az uralkodó vagy az államkincstár bevételi forrásaként szolgáltak. A jelen korban a legelterjedtebb pénzügyi monopólium a szerencsejáték szervezése. A rendészeti – például lőfegyver, robbanószer, atomenergia – monopóliumok célja biztonsági okból a nem állami vállalkozások kizárása.

296

A közszolgáltató monopólium – legalábbis Európában – azért jött létre a XIX. század elején, mert az ipari és demográfiai forradalom hatásaként a városokban olyan társadalmi igények – és ezek közé kell sorolni az infrastrukturális közszolgáltatásokat - születtek, amelyeket megszervezni, kielégíteni ezt a folyamatot csak az állam volt képes. A nagy tőkeigényes és csak hosszú távon megtérülő szolgáltatások, –mint a vasút, távíró, közutak, hidak, posta, csatornázás, víz- villany közművek stb., – létesítése iránt a magánvállalkozások csak kevéssé érdeklődtek, ezért azokat az állam, a saját pénzügyi forrásaiból közvetlenül maga szervezte meg. Így az infrastrukturális közszolgáltatásokat – bár a versenyszféra üzleti vállalkozásaihoz hasonlóan a magántulajdon által is működtethetők lettek volna – Európában hagyományosan közszolgáltató monopóliumként ismerték el, s állami tulajdonban levő közüzemek nyújtották. Jellemző módon Amerikában az infrastrukturális közszolgáltatások kielégítését kezdettől fogva magántulajdonban levő vállalkozások keretei között szervezték meg és biztosították.

8.1.2. Piaci elvek a közszolgáltatások szervezésében Az infrastrukturális közszolgáltatások természetes monopólium jellegének gyakorlatát – azt, hogy gazdaságilag az a legracionálisabb, ha egy földrajzi területen egy szolgáltató működik – napjainkra a technikai fejlődés látszólag felülírta, s főleg Amerikában – a vasúti közlekedés kivételével – minden más területen piaci versenyt ”hoztak létre”. Ez kétségtelenül előrelépés volt a gazdasági közszolgáltatások hatékonysági szempontjainak érvényesítésében, mert a közigazgatás mentesült az árszabályozás egyre kétségesebb eszközeinek alkalmazásától és az árszabályozó testületek állami pénzeszközökből történő fenntartásából. Az azonban nagyon is kétséges, hogy például négy vagy öt párhuzamosan kiépített vezeték esetén a kábel TV szolgáltatás olcsóbb, mint egy vezeték esetén, amely ugyanazt a szolgáltatást képes különféle variációkban nyújtani. Mindezek ellenére adódik a kérdés, hogy amennyiben az infrastrukturális közszolgáltatások állami monopóliumként történő fenntartása már nem indokolt és természetes monopólium-jellegük is megszűnt, mi indokolja, hogy azokat továbbra is a közszektor részeként, a közigazgatás szervezze meg? A magyarázat abban áll, hogy az infrastrukturális közszolgáltatásokért – az ezek sajátossága – a közigazgatás minden körülmények között felelősséggel tartozik, pontosabban annak folyamatosságáért és általánosan elérhetőségéért. A közszolgáltató vállalat csődje esetén is köteles

297

például garantálni, hogy a szolgáltatás működjön vagy olyan, ritkán lakott településeken is kiépüljön, ahol egyébként a szolgáltatás működtetése nem lenne nyereséges. 68 Ebből következően az állam a közszolgáltatások szervezését és nyújtását nem bízhatja kizárólagosan a piacra. Mindebből következően közszolgáltatások szervezésének legnagyobb dilemmája, hogyan valósítható meg egyidejűleg a közigazgatás felelőssége és a szolgáltatás hatékonysága. Nagy kérdés az is, hogy a szolgáltatás hatékonyságát milyen eszközökkel lehet növelni. Az egyik irányzat szerint a piaci mechanizmusok intenzitása és a szolgáltatások hatékonysága között szoros összefüggés van, ezért a cél a piaci környezet megteremtése. A „több piacot, kevesebb államot” jelszavát hangsúlyozó neoliberális gazdaságpolitika az infrastrukturális és a jóléti közszolgáltatások területén érezte úgy a leginkább, hogy a túlzott állami beavatkozás fékezően hat a gazdasági növekedésre. Ezért hangsúlyozta a magántulajdon hatékonyabb voltát (privatizáció), amely mögött az a vélt felismerés állt, hogy a profitmotívum a tulajdont hatékonyabban képes működtetni, mint az állam az állami tulajdont. A piaci verseny mindenhatóságába vetett hit is szerves részét képezte ennek az irányzatnak. 69 A fentiekben ismertetett folyamatok azt látszanak alátámasztani, mintha az 1980-as évektől kezdve a legtöbb országban a közszolgáltató szektor hatékonyságának mércéje egyre inkább az volt, hogy a piaci mechanizmusokat milyen mértékben tudta érvényre juttatni. Ebben kétségtelenül az amerikai gyakorlat érte el a legnagyobb eredményeket. A közszolgáltató szektorban az amerikai neoliberális gyakorlat képes volt a közszolgáltatások csaknem teljes mértékben piacosítani. Ennek következtében az Egyesült Államokban az állam szerepe olyan szűk területre szorult vissza, hogy egyes vélemények szerint ott az államot sokkal

68

A jóléti szolgáltatások elsősorban az Európában kialakult szolidaritás eszméje miatt váltak olyan közszolgáltatássá, amelyek nyújtásáért az állam felelősséget vállalt és vállal. Az individualista amerikai társadalomban kezdettől fogva nem merült fel, hogy az egyén jólétéért az államnak bármiféle felelősséget kellene vállalnia. Az alapvetően ellentétes szolidaritás – individualizmus talaján alakult ki az európai álláspont, miszerint a jóléti szolgáltatások nem működtethetők piaci körülmények között, míg – ezzel ellentétesen – az amerikai felfogás ezt néhány kivételtől eltekintve – lehetségesnek, sőt követendőnek tartja. Az egészségügy például Amerikában a legnagyobb üzleti vállalkozások egyike.

69

A neoliberális gazdaságpolitikának a közszolgáltató szektorra gyakorolt hatása nem egyértelmű. A skandináv államokra például a neoliberalizmusnak alig volt befolyása, mi több, továbbra is példaként szolgálnak arra, hogy egy centralizált, állami tulajdonon alapuló közszolgáltató rendszer is működtethető hatékonyan. A másik, az európai nézőpontból különösen szélsőségesnek tűnő amerikai neoliberális gazdaságpolitika viszont jelentős sikereket könyvelhetett el a közszolgáltatások hatékonyságának a javításában, bár a washingtoni konszenzus nyílt bukása ennek ellentmondani látszik.

298

inkább az üzleti szféra irányítja, mint a közigazgatás a gazdaságot. 70 Az amerikai államiönkormányzati szervek csak kivételesen működtetnek közvetlenül közszolgáltatásokat vagy költenek jóléti célokra, s az állami tulajdon aránya és hatóköre is jóval az európai átlag alatt van.71 E mögött az az „elvi meggyőződés” áll, hogy a kormányzati szervek a közszolgáltatást és a köztulajdont szükségképpen rossz hatékonysággal működtetik, a közpénzeket nagy valószínűséggel elpazarolják. Az amerikai középosztály eddig mindenesetre ellenállt minden olyan törekvésnek, hogy az adók emelésével a szegényebb rétegek jóléti szolgáltatásait finanszírozná vagy a közszolgáltatások körét növelné. Az előbbit az amerikai individualizmus, az utóbbit a fogyasztói választás mint abszolutizált érték indokolja. Az amerikai felfogás idegenkedik az egyformán alacsony szintű, államilag szervezett közszolgáltatásoktól, helyette fenntartja a piac által kínált sokszínű szolgáltatások közötti választás jogát. Az üzleti szféra pedig nagymértékben érdekelt abban, hogy a lehető legtöbb közszolgáltató ágban korlátlan lehetőséget élvezzen a piacra lépésben, ami annyiban „természetes”, hogy érdekérvényesítése így lehet maximális. Európában az 1980-as évek alapvetően amerikai gyökerű neoliberalizmusának alkalmazása a közszolgáltatások szervezésében sok tekintetben falakba ütközött. Az európai közigazgatás ugyanis bizonyos közérdekű elvek szerint működik, bár a közérdek fogalmát e szolgáltatások esetében nem mindig tudta pontosan megfogalmazni. A szolidaritás elve például alapvetően ellentétesnek bizonyult azzal, hogy a jóléti szolgáltatásokat, ezek nyújtását kizárólagosan üzleti alapra helyezzék. Az európai szemlélet nem fogadja el, hogy az egyén nem juthat hozzá bizonyos alapvető szolgáltatásokhoz, ha ezt jövedelmi viszonyai, anyagi lehetőségei nem engedik meg. Ezért az európai neoliberális politika a jóléti szolgáltatások privatizációját mindenkor a szolidaritás keretei közé helyezte. A szűkebb értelembe vett infrastrukturális közszolgáltatások privatizációjának legfőbb akadálya Európában az állami tulajdon. Az állami tulajdont – funkciója alapján – az európai közjog többféle kategóriára osztja: a forgalomképtelen vagyontárgyak a nemzeti vagyon elidegeníthetetlen részei, az állam vállalkozói vagyona a költségvetés számára bevételi forrás, míg a korlátozottan forgalomképes vagyon meghatározott jogi eljárás keretében magánosítható.

70

Megjegyezzük még, hogy ennek a tendenciának az érvényesülését az a sajátos amerikai demokrácia-felfogás tette lehetővé, ami szerint a legnagyobb érdekérvényesítő képességgel rendelkező társadalmi csoportok a lobbyk közreműködésével határozzák meg a közpolitikát. Ez alapvetően különbözik az európai, azaz az érdekegyeztetésen is alapuló parlamentáris demokráciától. 71

Ezzel szemben a világhatalmi, védelmi (terrorizmus elleni), szempontokat érvényesítő, szolgáló „közszolgáltatásokban” (fegyverkezés, hadiipari vásárlások, hadsereg stb.) az egyesült államokbeli közszféra többszörösen kiterjedtebb, fejlettebb mint a világ többi országában.

299

Az európai kontinentális közjog az állami tulajdon elidegenítésének kérdését az alkotmányban szabályozza, azaz tiltja vagy ahhoz a parlament minősített többséggel hozott döntése szükséges. A gazdasági közszolgáltatásokhoz kapcsolódó közművagyon eladását is általában ellenzik, azon megfontolás alapján, hogy az állam stratégiailag fontos vagyontárgyai minden körülmények között saját tulajdonában maradjanak. Ezért a privatizáció általában csak a tevékenység (funkció) végzésének, valamint az ahhoz kapcsolódó állami közművagyon használatának átadását jelenti. A közfeladatok átadásának új formája Európában – az Egyesült Államokban már régóta széles körben elterjedt és rutinszerűen alkalmazott – PPP (public private partnership) 72 szintén eléggé problematikusnak tűnik, s egyre inkább kerül a viták középpontjába. Ugyanakkor jelentőségét mutatja, hogy az európai országokban is a PPP a nemzeti jövedelem 2-3 %-t teszi ki. (Báger, 2006.) A legnagyobb gondot a PPP alkalmazása azért jelenti Európában, mert ellenőrzése alapvetően hatékonyság-szempontú, amire a hagyományos európai közigazgatási modell még nem eléggé felkészült. A hatékonyság mérésére bonyolult módszereket és eljárást dolgoztak ki, amelyre a hagyományos ellenőrzés-felügyelet intézménye nem alkalmas. Mindezek alapján az a következtetés vonható le, hogy az amerikai közigazgatáshoz képest – amely a közszolgáltatások hatékonyságának fokát a piaci környezet intenzitásának és a korlátozott hatáskörű közigazgatásnak a mércéjével méri – az európai közszolgáltató rendszerekben a legtöbb országban egy vegyes megoldás született. Mivel az európai közigazgatás számára irreálisnak tűnik az amerikai üzleti szemlélet, úgy tűnik, hogy az állami tulajdon, az állami felelősség, valamint a jóléti szempontok mint a közszolgáltatások elvei, hosszú távon is meghatározóak maradnak, ezt segítendő hatékonyság piacelvű és módú javítása jut (hat) érvényre.

8.1.3. A gazdasági közigazgatás: üzleti elvek és hatékonyság A gazdasági közigazgatás hatékonyságának kérdése abból a szempontból is vizsgálandó, hogy az amerikai szemléletű üzleti elvek és hatékonysági elméletek célszerűen alkalmazhatók-e a kontinentális európai – és így a magyar – közigazgatásban. Az európai értelemben vett központosított állam, illetve az európai értelemben vett közigazgatás Amerikában nem jött létre. Az egyéni szabadságjogok, a szabad verseny és a magántulajdon szentsége a legfőbb amerikai értékek. Ennek az elvnek a jogi megfogalmazása szerint a közhatalom

72

E formával itt részletesen nem foglalkozunk, mivel az ÁSZ FEMI önálló tanulmányt jelentetett meg a témáról, amelyben a magyarországi próbálkozásokat is széleskörűen ismerteti és értékeli (2007).

300

korlátját jelentik – és nem tartoznak a közigazgatás kontrollja alá – ezek az alkotmányban is szabályozott jogok. A köz- és a magánszféra elhatárolódását a kezdeti időszakban ez az elv támasztotta alá és fejezte ki. A köz- és a magánszektor összemosódásának folyamata (az 1929-1933-as világválság nyomán) kezdődött, majd a második világháború után vett nagyobb lendületet, ami azt jelentette, hogy a közigazgatás egyre több feladatot adott át nonprofit szervezeteknek, s maga a közigazgatás pedig egyre inkább vállalkozó jelleget öltött. A nagyméretű szolgáltatókká váló nonprofit szervezetek pedig közfeladatokat láttak el, az államra jellemző bürokratikus vonásokkal. Az 1980-as évek neokonzervatív irányzata a közigazgatás hatásköréből kívánta leépíteni azokat a funkciókat, amelyek hatékony működtetésére a közigazgatás nem volt képes. A megoldást az üzleti vállalkozások és a közigazgatás együttműködésén alapuló „public private partnership” elvében látták: álláspontjuk szerint a közigazgatás funkcióinak jelentős része a piaci elveken hatékonyabban ellátható, de a közigazgatás a stratégiai döntéseket nem engedheti ki a kezéből. Ezért ezt a fajta együttműködést (tartalmát, kereteit, a kölcsönös kötelezettségeket, a finanszírozást stb.) szerződésben szabályozták, illetve szabályozzák. A neoliberális koncepció kidolgozta a közigazgatás funkciójának új elméletét is. Az un. „piaci elveken működő közigazgatás” lényege: azáltal, hogy a közigazgatás közfeladatait piaci környezetben működteti, közvetlenül a fogyasztóval kerül kapcsolatba, annak lesz felelős a közszolgáltatás mennyiségéért, minőségéért. Ez egy fejlettebb formát jelent a bürokratikus modellhez képest, amelyben a közigazgatás a választott képviselőknek felelős. Ebben a bürokratikus modellben ugyanis a közérdek nélkülöz mindenféle speciális tartalmat, gyakorlatilag egy politikai alkufolyamat eredménye. A piaci modell ezzel szemben a közérdek tartalmi megfogalmazását is adja: ez a gazdasági-társadalmi hatékonyság. Az elmélet tisztában van azzal, hogy a közigazgatás nem működtethető kizárólag az üzleti elvek alapján, mert a közigazgatás az üzleti szférához képest eltérő vonásokkal is rendelkezik, ezért a köz- és a magánszféra együttműködésén alapuló, új típusú piaci viszonyok, az un. „irányított” piac kiépítését kell előtérbe helyezni. Az amerikai közigazgatásnak ezek a jellemzői logikusan tételeztek és tételeznek egy liberális, gyenge államot. A kontinentális Európában ezzel szemben a közigazgatás centralizáltságának és jogi szabályozottságának hagyományai alakultak ki. Az abszolút monarchiák időszakára jellemző centralizált közigazgatást a polgári forradalmak után a jogállamiság követelményeinek megfelelően törvényesség alapjaira helyezték. Ez a törekvés az abszolutizmussal szemben a közigazgatást úgy

301

határozta meg, mint az állampolgárral szembeni önkény korlátozásának az eszközét. Ennek a felfogásnak a jegyében a közigazgatási szervek cselekvését jogilag részletesen szabályozták, azaz meghatározták. A korai liberális elvek szerint tehát a közigazgatás csak kifejezett jogi felhatalmazás alapján cselekedhet. Az európai jogrendszerekben ennek hatására alakult ki a jogrendszer közjogi és magánjogi kettőssége. Az állampolgárok a magánjogi viszonyokban egyenrangúak, a közjogi viszonyokban pedig az állampolgári jogok határáig alárendeltek. Az európai közigazgatási rendszerek tehát joghoz kötöttek, míg az amerikai közigazgatás működését a jog csak kevéssé szabályozza. Ez utóbbi esetben a hangsúly mindenkor a hatékony működésen, azaz a piaci elveken és a menedzsment módszereken van. Az európai közigazgatási rendszerekben a jogi kötöttség és a túlszabályozottság sajátosságaiból adódóan a hatékonyság nehezebben érvényesíthető. Az európai közigazgatás a hatékonyságjavítást is egy olyan új feladatnak tekinteni, amelyet jogi szabályozás útján akar kikényszeríteni, bár elismeri, hogy a közigazgatás hagyományos eszközei – az irányítás, utasítás, ellenőrzés, felügyelet stb. – helyett más, a hatékonyságot elősegítő újszerű eszközök, mint például rendszerszemlélet, hatástanulmányok stb. alkalmazására van szükség. Az európai közigazgatási jog ugyanis az integritás, a jogegyenlőség, az átláthatóság, a nyitottság, a felelősség, az elszámoltathatóság stb. közjogi értékeiben fejeződik ki. Ezek az igazgatási rendszerek fenntartással fogadják az üzleti elveket, a jogi szabályozást mellőző hatékonysági eszközöket, mert ezek szabályozására a klasszikus igazgatási módszerek nem megfelelőek. Európában csak azok az országok fogadták fenntartás nélkül a közigazgatási piacosítás elvét, ahol a kormányzati vezetők az üzleti világból érkeztek. A jelenlegi magyar kormányfő és gazdasági minisztere is jó példa erre (Lőrincz, 2006). Egyébként a kontinentális európa közigazgatási rendszereiben az üzleti szemlélet idegen test, mivel a hagyományos felfogás szerint a köz- és magánigazgatás eltérő értékekkel rendelkezik. Egyes vélemények szerint (Lőrincz, 2006.) a hatékonyság mérésének módjai és mutatói is kidolgozatlanok, nem rendelkeznek a tudományosság kritériumaival, mivel a társadalmi célok megvalósításának sikeressége nem olyan kézzel fogható, mint az üzleti vállalkozások nyereségessége. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a közigazgatás – a hatékonyságot célzó programok ellenére – sehol nem lett olcsóbb. Az európai gazdasági közigazgatás számára a legfontosabb kérdés mindig is az volt, hogy a közigazgatás milyen mélységig avatkozhat a gazdasági viszonyokba, illetve, hogy azt milyen eszközökkel – ellenőrzés, felügyelet, irányítás, utasítás stb. – teheti meg. A legrealistább megközelítések szerint is, az alapvetően más igazgatási kultúrával rendelkező európai

302

közigazgatásban az amerikai hatékonyság-elméletek, a piaci elvek és módszerek csak fenntartásokkal alkalmazhatók.

8.2. Hatékonyság a gazdasági közigazgatás területein 8.2.1. Gazdasági közigazgatás és a gazdaságpolitikák alakítása A közpolitika – amelynek egyik fajtája a gazdaságpolitika – megformálásának Amerikában kifinomult

elméletei

és

gyakorlatai

alakultak

ki.

Közös

vonásuk,

hogy

a

döntések

mechanizmusának technikai kérdéseire helyezik a hangsúlyt. Kezdetben kizárólag a rendszerelmélet módszertanát alkalmazták, de később számításba vettek olyan speciális tényezőket is – mint például a közigazgatás politikai beágyazottsága, a társadalmi érdekcsoportok befolyása a döntésekre stb. –, amelyekkel kizárólag a közigazgatás rendelkezik (Hajnal, 2003). A közpolitika-elemzés folyamatában először a közpolitika fogalmát határozták meg. A közpolitika – értelmezésükben – a közigazgatás valamely, jól körülhatárolható cél érdekében végzett tevékenységét jelenti. Második lépésben a cél eléréséhez szükséges döntési alternatívák kidolgozására, majd azok értékelésére, szűrésére, s végül a döntésre kerül sor. Harmadik lépésben történik a végrehajtás, majd annak értékelése, a visszacsatolás. A közpolitika megalkotásának folyamatában a hangsúly a probléma érzékelésén, felismerésén, megfogalmazásán, az ahhoz rendelhető eszközök dinamikus alkalmazásán, az alkalmazás társadalmi hatásán van. A közigazgatás akkor hatékony a közpolitika formálásában, ha a társadalmi problémákat a közjó érdekében, a körülményekhez képest a lehető legjobb módon, a leghatásosabban oldotta meg. Az európai közigazgatási rendszerekben a közpolitika meghatározásának ilyen értelmű folyamata problematikus, aminek az európai közigazgatási rendszerek jogias szemlélete az oka. Az európai közigazgatás számára fontosabb a közigazgatási szervek feladatának, hatáskörének, az eljárási szabályoknak a meghatározása, amely így önmagában még nem garancia arra, hogy az adott társadalmi cél ténylegesen meg is valósul. 73 A „piacosított” közpolitika számára a jogi szabályozás kevésbé fontos, sőt az elérendő célt jogi szabályozás nélkül is megvalósíthatónak tartja. A lényeg a teljesítmény és az elszámoltathatóság: a

73

Egy példával élve: a közpolitika úgy teszi fel a kérdést, mit kell tenni ahhoz, hogy egy adott településen ne legyen munkanélküliség, ehhez milyen intézkedéseket kell meghozni, annak végrehajtását hogyan kell értékelni. Az európai közigazgatás ezzel szemben létrehoz egy munkaerő-piaci szervezetet, megállapítja, hogy az milyen jogi döntéseket, milyen eljárás keretében jogosult meghozni, működéséhez pedig pénzügyi forrásokat biztosít.

303

ráfordított energia és pénz milyen eredményt hozott, a közpolitika milyen hatékonysággal valósult meg. Az európai szemlélet – ezzel ellentétesen – az intézmény jogszerűségére, a szervezet jogállására, a feladatok meghatározására helyezi a súlyt. A közpolitika formálásának – mint a hatékonyság növelésének – a sikeressége tehát elsősorban azon múlik, hogy az adott közigazgatási rendszer működése, hagyományai milyen mértékben állnak ellent az új szemlélet alkalmazásának, valamint azon is, hogy az adott közigazgatás rendelkezik-e olyan értékekkel, mint a takarékosság, a becsületesség, a kötelességtudat stb. A közigazgatás politikai beágyazottsága és a közpolitika formálása között szintén fontos összefüggések figyelhetők meg. Azokban a rendszerekben, ahol a közigazgatás kevésbé átpolitizált, s nagyobb autonómiával rendelkezik, ott a hatékonyság szempontja kevésbé érvényesíthető. Ahol viszont a politika túlsúlyos a közigazgatásban, a közpolitika elvei könnyebben érvényesülnek, s ennek eredményeként összemosódik a szakértő bürokrácia és a politikai döntéshozatal szintje. 74 A Magyarországon végzett empirikus kutatások rámutatnak arra, hogy a magyar kormányzati bürokráciát a hagyományos weberi koncepció jellemzi: a közigazgatás a jogi normák minél pontosabb megfogalmazására, végrehajtására orientált, míg a társadalmi problémák azonosítása, a költség-haszon elemzések fontossága inkább csak a kormányzati retorika szintjén – számos kormányhatározatban –, de nem a tényleges döntésekben és gyakorlatban érvényesül. A gazdaságpolitika létrehozására vonatkozó jogi szabályozást áttekintve, igazolódni látszanak a kifejtettek. Az Alkotmány és más törvények értelmében a gazdaságpolitika (a törvényi szóhasználatban: társadalmi-gazdasági terv, kormányprogram, államháztartás, költségvetés) kialakításában az Országgyűlésnek, a Kormánynak, a miniszterelnöknek és a miniszterelnöki hivatalnak van hatásköre. Kiemelkedő jelentőségű kérdésekben a kormány kabinetet, kormánybizottságot, egyéb tanácsadó testületet hozhat létre, kormánybiztost nevezhet ki. A felsorolt szervezetekre vonatkozó jogszabályok kimerítően, sőt a legapróbb részletességgel foglalkoznak ezek jogállásával, összetételével, feladatával és hatáskörével, de még csak említés sem történik arról, milyen módszerrel, milyen szempontok mentén történik a reformprogramok kidolgozása, végrehajtása, és hatásának elemzése. Úgy tűnik, hogy a különféle szervek által hozott döntések mechanizmusa, azok

74

Megdőlni látszik tehát az a hagyományos európai nézet, hogy a közcélokat politikai döntés előzze és határozza meg, míg a közigazgatás szakértő apparátusának feladata azokat végrehajtani. Valójában a politikai döntések előkészítése, a döntési alternatívák felállítása, a döntések meghozatala is kiterjedt szakértői munkát igényel, amely a politikusi és a szakértői réteg együttes munkájának eredménye.

304

összehangolása sem kellőképpen tisztázott. Az eredmény pedig önmagáért beszél: a mai Magyarországon a gazdaságpolitika az egyik leggyakrabban kritizált terület, és nemcsak a mindenkori ellenzék, hanem az Európai Unió, a külföldi elemzők által is. A gazdaságpolitika fogyatékosságaiért természetesen nem lehet kizárólag a közpolitikai elvek hiányát okolni, mert azok összefüggésben állnak más tényezőkkel is, például a magyar közigazgatás sajátosságaival. A magyar közigazgatás közismerten túlpolitizált, ebből következően döntéseiben a szakmai szempontok sok esetben háttérbe szorulnak, így sokszor saját, valamint a gazdaság törvényszerűségeit sem veszi figyelembe. A választási kampányban a szinte határtalan ígérgetés és az ezt beváltani akaró „osztogató” politika például mérhetetlen károkat okoztak a költségvetésnek, a közpolitikának, Magyarország megítélésének, még végtelenül sorolható lenne, hogy minek. Az ellátó rendszerek reformja például az elmúlt csaknem két évtizedben azért nem valósult meg, mert bár a gazdasági racionalitás a hatékonyabb működést igényelné, akár egyes társadalmi csoportok érdekeinek sérelme árán is, de politikai-hatalmi megfontolások miatt sem a politikai elit, sem a közigazgatás ezeket a konfliktusokat soha nem vállalta fel. A kialakult és egyre erősödő instabilitás hiány szintén a két politikai oldal végletes szemben állásának következménye: a gazdaságot érintő alapvető kérdésekben sincs politikai konszenzus. 75

8.2.2. Hatékonyság és szervezeti reformok A gazdasági közigazgatás szervezeti reformjai alapvetően két új tendencia, a regionális-politikai integráció és a globalizáció egyre erősebb hatására keresik a választ azokra a kérdésekre, hogyan változott meg és mi az állam szerepe a gazdasági folyamatok irányításában, s ez milyen új elveken alapuló szervezet-rendszer létrehozását igényli. Az Európai Unió integrációs rendszerében a nemzeti kormányoknak egyre kisebb a szerepük a gazdaságirányításban, de egyre erőteljesebben vesznek részt a regionális-politikai integráció egészének vezénylésében. A gazdasági unió a közösségi gazdaságpolitika kialakítását jelenti, amelyben a hangsúly az 1980-as évektől kezdődően egyre inkább a szerkezeti megújulás, a műszaki fejlődés, a lemaradó ágazatok és a regionális fejlesztés kérdésein van. Mindez annál fontosabb, szükségesebb a nemzeti kormányzatok számára,

75

A hatékonyság javulását segítő reformfolyamatokat ezért nagymértékben fékezi az a jelenség, hogy az egyik kormány elkezd egy reformot valamely modell alapján, majd a következő a már elkezdett, de be nem fejezett reformot az ellenkező irányba viszi. Ennek eredményeként az adott területen kaotikus állapotok alakulnak ki. Ennek egyik legjellemzőbb példája az egészségügyben végrehajtott reformok sorozata.

305

minél kisebb országról, nemzetgazdaságról van szó, hiszen lehetőségeik a globalizációs kihívésokra reagálni, a nem kedvező hatásokat kivédeni egyre kisebb és kevésbé hatásos. Az 1990-es évek elejétől az egyes gazdaságpolitikák integrációjának folyamata felgyorsult: a monetáris politika is egyre kiterjedtebben és átfogóbban uniós szintűvé válik és csak a költségvetési politika – bizonyos kötöttségekkel – tartozik a nemzeti kormányok hatáskörébe, sőt a közös agrárpolitikát is az unió dolgozza ki. Ma még ugyan vitatott kérdés, hogy a magyar gazdaság, de az egész közösség növekedését és modernizációját ez a folyamat mennyiben fogja elősegíteni, de nem igen látszik más út, mint ezt „jól csinálni”. 76 A regionális fejlesztés a gazdasági versenyképesség növelésének, a tőkeglobalizáció nem kívánatos hatásai kivédésének, a felzárkóztatásnak egyre fontosabb eszköze. A tőke, így a globalizálódó tőke is a kedvezőbb infrastrukturális, pénzügyi-jogi feltételekkel rendelkező földrajzi területre áramlik. Ezért a piaci verseny színtere egyre inkább a régió, ahol a fejlesztési források elérhetősége, a munkahelyteremtés lehetősége, a magasan képzett munkaerő vonzása mind jelentősebb. A mai magyar regionális szervezetrendszer azonban nem felel meg az uniós ajánlásokban megfogalmazott követelményeknek. A régiók hatáskörébe olyan fontos, a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos hatáskörök tartoznának, mint az uniós pénzügyi források felhasználása, tervezési-fejlesztési feladatok, a területi egyenlőtlenségek kezelése, s a közszolgáltatások megszervezése és irányítása stb. Ahhoz, hogy a régiók ezeket a feladatokat el tudják látni, a regionális szervezeteknek különböző szempontoknak kell megfelelni. Ilyen szempont például a történelmi hagyományoknak való megfelelés, ebből következően az erős legitimáció, a központi kormánytól való függetlenség, a stabilitás, az érdemi döntési jogkör, valamint a társadalmi-politikai konszenzus. A regionális szerv akkor hatékony a tervező-fejlesztő feladatok ellátásában, ha választott, illetve jogalkotási és végrehajtási jogkörrel egyaránt rendelkezik. A globalizáció elsősorban a nemzetközi pénzpiac és a nemzetközi multinacionális óriásvállalatok egyre erősödő befolyását jelenti a nemzeti államok gazdaságában, az egész világgazdaságban, de

76

A régiónak a hagyományos magyar közigazgatási rendszerben történő elhelyezése bonyolult jogi-igazgatási kérdés, és ennek a feltételei jelenleg még nem kellőképpen kidolgozottak. Ennek egyik oka az a közismert tény, hogy az Alkotmány és az önkormányzati törvény módosításához az országgyűlés minősített többséggel hozott határozata szükséges, amelyhez soha nincs meg a szükséges politikai konszenzus, még akkor sem, ha csak szakmai, politikai tétet nem jelentő kérdésről van szó.Ezért jelenleg az érdemi döntési jogkörrel nem rendelkező területfejlesztési tanácsok működnek régióként. A közigazgatási rendszer a magyar hagyományoknak megfelelően a megyékre – melyek hatáskörét azonban az 1990-es törvényi szabályozás indokolatlanul és nagymértékben korlátozta – valamint a szétaprózódott települési önkormányzatokra épül.

306

magával hoz új üzleti elveket és hatékonysági-szervezési módszereket is. Kérdés, hogy mindez okoz-e, ha igen, milyen szervezeti változásokat okoz a magyar közigazgatás szervezetében? Ezzel kapcsolatban kialakult egyik álláspont szerint (Sárközy, 2006) a közigazgatásnak a nemzetközi tőke megtartása érdekében minden tekintetben alkalmazkodnia kell – többek között – a közigazgatási szervezet versenyképességének fokozásával. Szükséges ezért a szervezet-rendszer átalakítása a menedzsment kultúra értékeinek mentén. Ez a közszolgáltatások színvonalának általános emelkedését, a közigazgatás szolgáltató jellegének erősítését fogja eredményezni. Létre kell hozni ugyanakkor a közigazgatás szervezetében azokat a magánjogi intézményeket – mint a polgári jogi szerződések, civil munkaszerződések, társasági jogra jellemző finanszírozás, kormánytól független, kollektív testületek stb. – annak érdekében, hogy az üzleti szférával és a civil szervezetekkel a közigazgatás könnyebben tudjon partneri kapcsolatot kiépíteni. Ez az álláspont a versenyképes közigazgatás legnagyobb akadályának tartja a közigazgatási szervezetrendszer túlzottan centralizált és a demokratizmus, törvényesség érdekében túlszabályozott jellegét. Az állam-szocializmusra jellemző állami paternalizmus tovább él: a lakosság részéről igény van az állami gondoskodásra és megoldásokra. A közigazgatási rendszert a túlzott jogállami garanciák béklyóba kötik, ezért a jogi szabályozást le kell építeni. A közigazgatás személyi állománya túlterjeszkedett és alacsony színvonalú, mivel a versenyszférában munkanélkülivé váltakat szívta fel, legjobb szakemberei közül pedig egyre több az üzleti szférában dolgozik. A közigazgatás meggyengült pozícióját kompenzálandó a centralizáció irányába törekszik, sokszor csak annak érdekében, hogy a saját holdudvarát kedvező helyzetbe hozza. A másik álláspont szerint (Lőrincz, 2006) Magyarországon az 1990-es évek elején a legfőbb cél a közigazgatás

demokratizmusát

biztosító

szervezet-rendszer

létrehozása

volt:

a

bírósági

felülvizsgálat, a kormányzás törvény alá rendelése, a decentralizáció, az alkotmánybírósági felülvizsgálat, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye – mind-mind a demokrácia és törvényesség biztosítékai, de egyben a közigazgatás mozgásterét leszűkítették. Jelenleg, már egy politikailag konszolidáltabb helyzetben, a költségvetési krízis megoldása érdekében helyet kaptak a hatékonyság követelményét előtérbe helyező törekvések. Ezek lényegében az amerikai mintát veszik alapul anélkül, hogy tekintettel lennének a két igazgatási kultúra különbségeire, nevezetesen a köz- és magánigazgatás kapcsolatának eltérő működésére. A szervezeteket leépítő, a személyi állományt csökkentő intézkedések gazdasági szempontból hatékonynak tűnnek, mert kisebb költséggel járnak, de esetleg más vonatkozásban, például az igazgatási munka minősége szempontjából hatékonyságot rontó hatásúak. A különböző,

307

közigazgatási szervezeti átalakítások is csak a probléma felszíni kezelésére alkalmasak. A közjogi szemlélet helyett az üzleti elvek alkalmazása tehát nem feltétlenül jelent megoldást, mert megszüntetheti a közigazgatás szoros politikai ellenőrzését. Jelenleg a kormányzat közpénzekből finanszírozza tevékenységét, amit a politika ellenőriz, tehát a források felhasználása nem a hatékonyság kritériumaihoz, hanem a politikai követelményekhez igazodik. A piaci etika sok szempontból ellentétes a kormányzati etikával. A társadalmi igazságosság, a szegények, elesettek védelme, a méltányos elbánás például, de általában a közérdek képviselete is, távol áll az üzleti etikától. A piaci elvek nem közérdeket, hanem magánérdeket képviselnek és érvényesítenek csak arra szolgálnak bizonyítékként, hogy az üzleti szféra milyen agresszíven képes érdekeit érvényesíteni. Ez az álláspont ezért a globalizációs tendenciáknak a veszélyeire hívja fel a figyelmet, konkrétan arra, hogy az üzleti elvek és menedzsment módszerek alkalmazása háttérbe szorítja a közigazgatásnak a demokrácián, a törvényességen alapuló közjogi értékeit. A közigazgatás politikai ellenőrzöttsége helyett közvetlenül a gazdaság lesz a meghatározó, amelynek nincs vagy minimális a társadalmi kontrollja. A politika válaszaira, változásaira az állampolgárok a választás intézményével képesek hatni, a magángazdaság közvetlen befolyása semmissé teheti az újkori demokratikus intézményrendszer minden egyes elemét. A minimálisan szabályozott, minimálisan tevékeny közigazgatás biztosítja az üzleti szféra haszonszerző tevékenységeinek érvényesülését a leginkább. A hatékonyság növelésének legjobb eszközének a közigazgatás szervezetének az új technológia szerinti átalakulását látja, mindenekelőtt az elektronikus kormányzás dominánssá tételével. A közigazgatási hatósági szolgáltatások – például, engedélyek, regisztráció, igazolványok, igazolások, ügyintézés, parkolás stb. – könnyebben elérhetővé válnak, amely az üzleti vállalkozások számára is vonzó alternatíva. A magyar közigazgatás hatékonyság vizsgáló empirikus kutatások viszont arra világítottak rá, hogy a közigazgatás – különösen a központi - hatékonyságát eddig mindig a „kézzelfogható és látható” reformok útján próbálták növelni. Vannak azonban a közigazgatásnak olyan „látens” tényezői is, amelyek bizonyos hagyományokkal, és kulturális tényezőkkel állnak összefüggésben.A központi közigazgatás szervei – az empirikus kutatás megállapításai szerint – nagymértékben hierarchikusak, jellemző rájuk a vertikális információ-áramlás, a koordináció formalitása, az alacsony bizalom az interperszonális kapcsolatokban, a változások és a kockázatok kerülése. A vezetésre nem jellemző a több szempontot mérlegelő, csoportos döntés, sem a konszenzusra való törekvés. (Hajnal – Gajdusek, 2002.)

308

8.2.3. A gazdasági közigazgatás jogalkotó tevékenysége A túlszabályozottság és hatékonyság A gazdaság működését is – hasonlóan más területekhez – törvények szabályozzák, mert ez felel meg demokrácia és a törvényesség követelményeinek, de a gazdaságban érvényesülő fejlődési, átalakulási tendenciáknak is (koncentráció, globalizáció, vállalathálózatok kialakulása, a szolgáltató szféra soha nem várt térnyerése, a jövedelem-realizálás átrendeződése stb.). Ilyen például a versenyjogot, a fogyasztóvédelem intézményeit, a pénzpiac működését, az állami tulajdon kezelését, a privatizációt, az államháztartást stb., szabályozó törvények. A törvények esetében a túlszabályozottság kérdése azért nem vetődik fel, mert azok nagy többségét, tartalmukat tekintve, az uniós elvárásoknak megfelelően alkották meg. 77 A túlszabályozottság lehetősége inkább akkor keletkezik, amikor a törvényt keretjelleggel szabályozzák, s annak szabályait újabb jogi rendelkezések tovább részletezik. Példaként a koncessziós törvényt lehetne említeni, amelynek alapvető rendelkezéseit a különböző ágazati törvények a legapróbb részletességgel szabályozzák. Kérdéses, hogy ez nem felesleges akadályozó tényező-e akkor, amikor a koncesszió az állam üzleti döntése, amelynek feltételei teljeskörűen előre nem láthatók, s ezért nem szabályozhatók. A túlszabályozottság veszélye igazán akkor áll fenn, amikor a törvény lehetőséget ad végrehajtási jogszabály – rendelet – megalkotására. Ilyen esetekben a közigazgatás sokszor valóságos kényszert érez a „mindenre kiterjedő” szabályozásra, ami nemcsak a szabályok sokaságát jelenti, hanem azok állandó módosítását is, ami eleve magában hordja ezek nem-betarthatóságát.. Ennek legjellemzőbb példája az egészségügy, amelynek joganyaga olyan mértékben túlburjánzott, hogy az egészségüggyel foglalkozó jogászok sem igazodnak el benne könnyen. A közigazgatás rendeletalkotó tevékenysége – amellyel a gazdasági folyamatokat irányítja – jelentős a különböző szabványokra, műszaki, egészségügyi, biztonsági, fogyasztóvédelmi stb. előírások

szabályozásában,

ezek

betartatásában,

az

engedélyezésekben,

a

regisztrációs

tevékenységekben. Ez a joganyag mára már jórészt az uniós követelmények alapján került szabályozásra, s egyben azt jelzi, hogy a mai piacgazdaság alapvetően különbözik az úgynevezett klasszikus szabadversenyes piacgazdaságtól..

77

Van azonban példa arra is, hogy maga a törvény is – annak ellenére, hogy nem ad lehetőséget a közigazgatás számára végrehajtási rendeletek kiadására – időről-időre módosításokon esik át, ami azt jelenti, hogy a szabályokat egyre részletesebben állapítják meg, emiatt egyre bonyolultabbá és áttekinthetetlenebbé válik. Ilyen például a foglalkoztatási törvény, a jogosultság feltételeinek egyre kaotikusabb szabályozásával.

309

A hatósági ügyintézések esetében azonban a túlszabályozottságon kívül már a hatékonyság kérdése is felvethető. Az üzleti vállalkozások működéséhez szükséges építési, szakhatósági, működési stb. engedélyek kiadása, az ingatlan-nyilvántartás, a cégbejegyzések és a minőségi-fogyasztóvédelemi eljárások hatékonysága-javítása, az a szervezési-technikai módszerekkel, az elektronikus ügyintézés alkalmazásával ma már jól fejleszthető. Nagyon fontos a vonatkozó eljárási szabályoknak – amelyekhez képest a közigazgatási eljárási törvény alkalmazása kiegészítő jellegű – a milyensége is, amely a hatósági ügyintézés hatékonyságát is nagymértékben meghatározza. Például: az ügyintézési határidők, a kérelemhez szükséges mellékletek köre, más hatóságok részvételének szabályozása kihatással van az ügyintézés gyorsaságára, rugalmasságára és pontosságára. A közigazgatási eljárás szabályait törvény állapítja meg, azonban csak szubszidiárius jelleggel. Ez azt jelenti, hogy lehetőség van az adott közigazgatási terület speciális szabályaira tekintettel eltérő eljárási jogszabályokat megállapítani. Amennyiben ez törvényi szintű szabályozás– mint például a versenyjog esetében –, a túlszabályozás kevésbé aggályos, mint amikor rendeletek (például építésügyi engedélyezés) határozzák meg az eljárás szabályait. Az állami irányítás egyéb, jogszabálynak nem minősülő eszközei a határozat, az utasítás és a jegybanki rendelkezés. Ezek a jogi normák abban különböznek a jogszabályoktól, hogy az azt kibocsátó szerv (kormány, minisztérium, önkormányzat, jegybank) kizárólag a neki alárendelt szervek feladatait, a saját működését és terveit határozhatja meg. Ez azt jelenti, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közvetlenül nem érintik az állampolgárok jogait, abból a szempontból viszont jelentőségük van, hogy a közigazgatás belső működését esetleg feleslegesen bonyolulttá, körülményessé teszik. Eddig még nem készült pontos felmérés ennek a joganyagnak a terjedelméről, de valószínűsíthető, hogy áttekinthetetlen, nagy mennyiségről van szó. A gazdasági közigazgatásról tehát elmondható, hogy sok területen túlszabályozott, ami önmagában nem alkotmányos, hanem alapvetően hatékonysági kérdésként merül fel, amely szükségessé tenné deregulációs – a felesleges joganyagot leépítő – programok alkalmazását, annál is inkább, mivel a túlszabályozottság a legtöbb esetben a jogi rendelkezések végrehajthatatlanságát is involválja. Nem indokolt azonban, hogy a deregulációs programok hatására a közigazgatási jogi szabályozás a másik végletbe essen, azaz a gazdasági közigazgatás fontos területeit szabályozatlanul hagyja. Vannak, akik felhívják a figyelmet ennek veszélyére: mindez a versenyszféra számára kontroll nélküli szabad mozgást jelentene a közigazgatásban. Továbbra is szükség van a közigazgatás szakértői, és a közös ügyeket intézése közreműködésére. Erre a jelenségre példaként lehetne

310

felhozni a jelenlegi PPP gyakorlatát. A PPP intézményét – ellentétben a hozzá sok mindenben hasonló koncesszióval – a közigazgatási jog még egyáltalán nem szabályozza. Empirikus kutatások világítanak rá, hogy ennek következményeként veszélybe került a közpénzek felhasználásának hatékonysága, mert az ellenőrző szerveknek ehhez nincsenek megfelelő eszközeik, azaz mindez csak az üzleti vállalkozások, a magánszféra számára előnyös. A törvényelőkészítés A kormány feladata a törvények előkészítése, amelyet az országgyűlés fogad el. A törvényelőkészítés nagy szakmai felkészültséget igénylő tevékenység, aminek ellátása a különböző ágazati minisztériumok, az igazságügyi minisztérium és a kormány összehangolt feladata. Ezt a folyamatot a jogalkotásról szóló törvény részletesen szabályozza. A kormány törvényelőkészítő tevékenységének szakmai minőségével kapcsolatban több kifogás fogalmazható meg annak ellenére, hogy a magyar közigazgatás – hasonlóan a kontinentális közigazgatási rendszerekhez – nagy hagyományokkal rendelkezik a közigazgatás tevékenységének szabályozásában. Az egyik - már korábban érintett probléma –, hogy a szervezetek feladatának, hatáskörének, eljárásának ismertetésében a jogi szabályozásra túlszabályozottság jellemző, s az túl kevés figyelmet szentel a döntések meghozatalával kapcsolatos szakmai szempontoknak, a hatástanulmányoknak, a jogszabály érvényesíthetőségének, hatásosságának. A törvényi szabályozás szakmai szempontjai sok esetben alárendelődnek a politikai szempontoknak. Ez áll elő akkor, amikor az országgyűlés elé terjesztett törvénytervezeteket a képviselők módosító indítványai olyan mértékben megváltoztatják, hogy az alig hasonlít az eredeti tervezetre. Ennek a tendenciáját az alkotmánybírósági gyakorlat pusztán némileg korlátozza, mivel az kizárólag az alkotmányossági, de nem szakmapolitikai szempontokból vizsgálja a beadvány tárgyát képező jogszabályt. Ismeretesek olyan esetek is, hogy a szükséges törvényi szabályozás a politikai konszenzus miatt hiányzik, mivel a minősített többséget igénylő törvények parlamenti elfogadásához kétharmados többség szükséges. Ilyen például az Alkotmány, az önkormányzati törvény. Ez utóbbit az egészségügyi reformhoz és a regionális fejlesztéshez elengedhetetlenül szükséges lett volna módosítani.

8.2.4. Magánjogi intézmények alkalmazása a gazdasági közigazgatásban Az európai közigazgatásban sokáig tartotta magát az az elv, miszerint a közigazgatást a közjog, míg a személyek egymás közötti viszonyait a magánjog szabályozza. A közjogi szabályra általában 311

jellemző, hogy hierarchikus, a jogviszony a közigazgatási szerv egyoldalú aktusával keletkezik, míg a magánjogban a felek egyenrangúak: a jogviszony a felek akaratából jön létre, s tartalmát is a felek állapítják meg. 78 A magánjog lehetséges alkalmazási területei a hagyományosan joghoz kötött közigazgatási rendszerekben a közigazgatási feladatoknak magánjogi szervezetek útján történő ellátására létrejött szerződés, az állami vagyon eladására irányuló adásvételi szerződések (privatizáció), a közszférában különféle gazdasági társaságok alapítása és a közigazgatásban dolgozók magánjogi munkaszerződése. A közigazgatási szervek működésének a magánjog – gazdasági társaságok és nonprofit szervezetek: alapítványok, közhasznú társaságok – szabályai alá helyezésével kapcsolatban nincs egységes gyakorlat. Legtöbbször csak a közszolgáltatók egy részében – leginkább az infrastrukturális szolgáltatások területén – alkalmazható, de arra is van példa, hogy hatósági feladat ellátására hoztak létre gazdasági társaságot (ez tapasztalható például a parkolási feladatok ellátása esetében. A helyi feladatok ellátására létrehozott magánjogi szervezetek alkalmazása azért kevésbé problematikus, mert az önkormányzatok – az egyre csökkenő pénzügyi forrásaik miatt – rákényszerülnek a takarékos gazdálkodásra, amit – kisebb méretüknél fogva – pénzeszközeik felhasználását megfelelő szerződésekkel alátámasztva, rendszeres ellenőrzéssel hatékonyabban el tudnak érni. Magyarországon 1994-től a jogszabályok lehetőséget adtak arra is, hogy a központi közigazgatás, a költségvetési szervek hatáskörébe tartozó feladatokat gazdasági társaságoknak és nonprofit szervezeteknek adják át. Ilyen, azóta átadott feladatok: a műszaki kutatás, fejlesztés, az ár- és belvízvédelem, a mező- és erdőgazdálkodás, a vízellátás, a sport, a szociális, a kulturális feladatok támogatása. Ez a folyamat egy túlburjánzott – a központi közigazgatáshoz kapcsolódó gazdasági társasági, alapítványi, közalapítványi – háttérintézményi rendszert hozott létre, amely hatalmas összegű támogatást kap a költségvetéstől. Sok esetben háttérintézményeket a létszámleépítés „levezetésére” hoztak létre, ami végső soron a minisztérium szervezeti felduzzasztásához vezetett. Mindemellett a nemrégiben lezajlott vizsgálatok szerint ez nem eredményezte a közpénzek hatékonyabb felhasználását sem, hanem ellenkezőleg, jelentős költségvetési források kerültek ki az ellenőrző szervek kontrollja alól (Báger, 2006). Ennek az is az oka, hogy ezeknek a magánjogi

78

Az amerikai hatékonyság-elméletek hatására megfigyelhető, hogy az európai közigazgatási rendszerekbe is kezd beáramlani a magánjog. Ennek indoklásaként a magánjogi szabályok egyszerűségét, rugalmasságát, dinamizmusát szokták felhozni, ami az üzleti szemléletű közigazgatáshoz jobban illeszkedik, mint a merev, bürokratikus közjog.

312

szervezeteknek a működésére nincsenek rendező elvek,a finanszírozás egyedi döntéseken alapul, a felhasználás ellenőrzésére pedig nem kerül sor. A magánjogi formák alkalmazása helyett – vagy azzal párhuzamosan – a közjogi intézményeket jogi formájuk és finanszírozásuk szerint különféle kategóriákba kellene sorolni a feladathoz való rugalmasabb alkalmazkodás végett. Másként működnek a minisztériumok és azok kutatóintézetei, másként az OEP, s megint másként a földhivatal. A nemzetközi gyakorlat szerint a közigazgatási szervek kiszerződései az alábbi módokon valósíthatók meg: ƒ

Kizárólag a közigazgatási szerv egyes feladatainak kiszerződése: fizikai jellegű munkák (takarítás, fenntartás, hulladékkezelés), őrző-védő feladatok.

ƒ

Olyan szakmai feladatok kiszerződése, amelyek nem függnek össze a közigazgatási szerv alaptevékenységével:

információs

technológia,

jogi-pénzügyi

tevékenységek,

humánerőforrás-gazdálkodás. ƒ

Azon hatósági feladatok kiszerződése, amelyek ellátására egy közigazgatási szerv helyett egy magánjogi szervezet alkalmasabb: börtönök, tűzoltóság, élelmiszer-ellenőrzés stb.

ƒ

Komplex közszolgáltatások kiszerződése akár az egész közszolgáltatásnak, akár csak egy résztevékenységnek az ellátására (például kórház vagy annak csak a diagnosztikai részlege).

ƒ

A közigazgatás hatáskörébe tartozó infrastrukturális beruházások kiszerződése az un. PPP alkalmazásával, amely végső soron szerződéses formát ölt.

A kiszerződésre alkalmazott magánjogi szerződések jogi szabályozásának nincs egységes gyakorlata. Vannak olyan szerződések – ilyenek a kisebb, infrastrukturális jellegű helyi közszolgáltatások (például szemétszállítás) vagy a közigazgatási szerv technikai működésével kapcsolatos (például takarítás) tevékenységek – amikor a jog nem rendelkezik arról, hogy ezeket a tevékenységeket a közigazgatási szerv jogosult-e kiszerződni, s ezeknek a szerződéseknek a tartalmát sem szabályozza. Más esetekben – például a koncesszió, a közbeszerzések, az állami vagyon privatizációja – a jog részletesen szabályozza, hogy mely tevékenységre vagy mely állami vagyonra lehet magánjogi szerződést kötni, rendezi a pályázat lebonyolításának részletes eljárási rendjét, valamint a szerződések kötelező tartalmi elemeit is. A közfeladat átadására vonatkozó un. közigazgatási szerződések esetében a jogi szabályozás kogens, közjogi szabályokat alkalmaz, annak érdekében, hogy a közérdekű szempontok a

313

szerződésben érvényesíthetők legyenek. A koncessziós szerződés esetében ilyen például az a kötelezően alkalmazandó szabály, hogy a koncessziós eljárásban a legjobb feltételeket ajánló pályázót kell kiválasztani, a koncesszió jogosultja csak a vagyontárgy használatára jogosult, s hogy a szolgáltatás árát hatósági árszabályozással a közigazgatás jogosult meghatározni. Az eddigi magyar privatizációs gyakorlat alapján levonható az a következtetés, hogy amikor a közigazgatás ilyen vegyes, közjogi és magánjogi jellegű szerződéseket alkalmazott, a közérdekű szempontok – a közvagyon és a közpénzek felhasználása – sokkal jobban érvényesültek, mint azokban az esetekben, amikor az ilyen jellegű szerződések jogi szabályozása teljesen hiányzott. 79 A megfelelő jogi szabályozás hiányának az a következménye, hogy az állam ezekben a szerződésekben nem tudta a saját érdekeit kellően érvényesíteni. 80 A létrejött szerződésekből sokszor hiányoztak azok az elemek, amelyek a közigazgatás érdekeit szolgálták volna, sőt, a közigazgatás a beruházás kockázatát magára vállalta azzal, hogy különféle módon, de gyakorlatilag profitgaranciát adott a magántőkének (Báger, 2006). Mindezek alapján az a következtetés vonható le, hogy a magyar közigazgatási rendszerben – ahol az integritásnak, a közvagyon és a közpénzek tiszteletének rendkívül alacsony a szintje az igazgatási kultúrában – veszélyes és kockázatos a kizárólag a szerződéses szabadság elvére építő magánjogi szerződéseknek az alkalmazása. Mi több önmagában a megfelelő garanciákkal rendelkező közigazgatási szerződés sem tudja megfelelően érvényesíteni a köz érdekeit – különösen nem a magyar közigazgatási rendszerben – ha nincsenek megfelelő eszközökkel rendelkező ellenőrző szervek, mint például számvevőszék, ügyészség, stb., amelyek nemcsak a törvényességet, hanem a hatékonyságot, a közérdek érvényesítését ellenőrizni is képesek. 79

Elég itt az 1990-es évek elejéről az Állami Vagyonügynökség tevékenységére gondolnunk, amely rövid időn belül a korrupció melegágyává vált Az energiaszektor privatizációját – amelyet nem a koncessziós törvény alapján hajtottak végre – azóta is rendszeresen az a kritika éri, hogy az nem a lakosság érdekeit szolgálva valósult meg. A PPP hazai gyakorlatát elemző tanulmányok is rámutatnak arra, hogy a legnagyobb gondot a szerződések hiányosságai okozták. Mivel a magyar jogi szabályozás a PPP esetében alkalmazott szerződésekről nem rendelkezik, ezért csak egy, a nemzetközi gyakorlat által kidolgozott szerződés-minta alkalmazására van lehetőség. A PPP szabályozási héttere kialakulóban van, tehát az eddig megvalósult PPP beruházások jogi szabályozás nélkül, gyakorlatilag a szerződéses szabadság elvére alapozva jöttek létre

80

Az M5-ös autópálya esetében az üzemeltetés kockázata, vagyis a magánvállalkozás nyereségének biztosítása az államra hárult, amelyet ténylegesen viselnie is kellett, mert az autópálya üzemeltetés a magas autópályadíjak miatt veszteségesnek bizonyult. A szerződés nem szabályozta ilyen esetre a felmondás feltételeit sem, ezért azt csak magas kompenzáció árán lehetett felmondani. A Budapest Sportaréna esetében a magánvállalkozás elenyésző, 6 %-os magántőkearánnyal vett részt a beruházásban, ennek ellenére 75%-os részvényesi arányt kapott, az állam 25%-os arányával szemben, ami az állam számára nem tette lehetővé, hogy a beruházás során az állami érdekeknek megfelelő döntést tudjon elérni. A Művészetek Palotája olyan beruházási konstrukcióval valósult meg, amikor a magánvállalkozás vállalta az építést, és a működtetést, de a szerződésben az állam vállalta, hogy a magánvállalkozás költségeit 10 év alatt visszatéríti. Ezzel az állam a rendelkezésre állási díj fizetése helyett a kockázat viselését teljes mértékben magára vállalta, és így a PPP gyakorlatilag átváltozott egy lízingszerződéssé.

314

Jogosak tehát azok a félelmek, amelyek a magánjog elterjedésének veszélyeire és a közjogi szabályok fontosságára mutatnak rá. A magánjog alkalmazható a közigazgatásban – és adott esetben a közigazgatás hatékonyabb működését is elősegítheti – de csak akkor, ha a különféle kiszerződések erős közjogi kontroll alatt tarthatók. A közjogi kontroll: a pályázati eljárás, a közigazgatási szerződések, valamint az ellenőrző rendszer együttes, ezek együttes alkalmazása.

8.2.5. A gazdasági közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége A

gazdasági

közigazgatásban

a

gazdaságpolitikai

célok

úgy

érvényesülnek,

hogy

a

gazdaságpolitikai koncepciók alapján megalkotott törvényeket a különböző közigazgatási szervek a hatósági jogalkalmazó tevékenység révén végrehajtják. A hatósági jogalkalmazásnak fontos szerepe van a gazdaságpolitika érvényesülésében. 81 A gazdaságpolitikát végrehajtó közigazgatási szervek hatékonysága a jogi szabályozás megfelelőségének szempontból is vizsgálható. Például nagyon fontos, hogy a jegybank hatáskörét, a pénz- és tőkepiaci felügyeletet szervezetét, az ellenőrzés jogi eszközeit a vonatkozó jogszabályok megfelelően rendezik-e, a foglalkoztatási eszközök – mint az átképzés, vállalkozások támogatása, támogatások rendszere – elég korszerűek-e, illetve a versenyjog szabályai nem túl generálklauzulaszerűek-e, s nem adnak-e túl nagy lehetőséget a jogalkalmazó szerv számára a mérlegelésre, vagy ezzel ellentétesen, a tényállások túlságosan megkötik a jogalkalmazó szerv kezét stb. A gazdasági közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége több területen érvényesül. A jegybank monetáris irányító tevékenysége például a jegybanki rendelkezés eszközeivel átmenetet képez a jogalkotás és a jogalkalmazás között. A jegybank a monetáris politika alapján bocsát ki olyan jogi normákat, amelyek az alsóbb szintű bankok, valamint a pénzforgalom tekintetében mindenkire kiterjednek, érvényesek. A jegybank működésével kapcsolatban általános elvárás a kormánytól való függetlenség, annak érdekében, hogy az árstabilitás fenntartható legyen. A magyar jogi szabályozás ennek megfelelően deklarálja a jegybank függetlenségét: a jegybank elnöke csak az országgyűlésnek tartozik beszámolási kötelezettséggel, és függetlenségének egyedüli korlátja, hogy monetáris politikájának a kormány gazdaságpolitikáját kell támogatnia. A monetáris politikát kevesebb kritika éri, amelynek oka valószínűleg az, hogy a jegybank függetlenséget élvez, így

81

Ha például a jegybank a kormány gazdaságpolitikájával ellentétes monetáris politikát folytat, ha a versenyhivatal jogalkalmazó gyakorlatában nem érvényesíti a kormány versenypolitikáját és nem lép fel elég erőteljesen a versenykorlátozó jelenségekkel szemben, az adóhivatal nem elég határozott a szürkegazdaság kifehérítésében, a gazdasági célok nem érvényesülnek.

315

kevésbé áll a kormány politikai befolyása alatt. Ennek ellenére, a jegybank elnöke és a kormányfő között nem ritka a feszültség. A kormány fiskális politikáját szabályozó államháztartási törvény és az éves költségvetési törvények rendelkezéseit a közigazgatás szervek alkalmazzák. A fiskális politika a jóléti állam leépítését sürgető törekvések hatására „nehéz napokat” él át. Az adóbevételek korlátozására tett általános, de különösen a vállalkozói erőfeszítéseknek az állam „nehezen tud ellenállni”, nem beszélve a multikról, a hatalmas nemzetközi vállalathálózatokról, amelyek „egyszerűen” kivonulnak, ha ezirányú „elvárásaik” nem teljesülnek. Ez érezteti hatását Magyarországon is. A központi állami költségvetés, az államháztartás súlyos egyensúlyi gondokkal küzd, amiben természetesen az is közrejátszik, hogy a kiadásokat nagyon nehéz ilyen viszonyok között a bevételekkel összhangban tartani, ami elvezet egyfelől az adósságszolgálati terhek, azaz a hiány évről-évre történő további növekedéséhet, másfelől az írott és íratlan szabályok megsértéséhez. A költségvetési politika egyik végrehajtója – hatósági jogalkalmazója – az adóhatóság, kiszámíthatatlan és következetlen: egy ideig tehetetlen a szürke gazdasággal szemben, majd a jogállamiság határait feszegető intézkedésekkel lép fel. Például, korábban az utazási irodáktól a költséges utazásokról kért információt, most a kiválasztott legtehetősebb polgárok jövedelmének számon kérésével próbál bevételhez jutni. Mindezt nem is titkolva, közvetlen politikai utasításra teszi: a kormány tagjai rendszeresen nyilatkoznak a médiának az adóhatóság követendő jogalkalmazó gyakorlatáról. Az adóhatóság a pénzügyminiszter felügyelete alatt áll, amely jogosítvány nyilvánvalóan nem terjed ki az adóhatóság hatósági jogalkalmazó gyakorlatában a közvetlen utasítás adás jogára. Azt, hogy az adóhatóság közvetlen politikai befolyás alatt áll, leginkább azok az esetek bizonyítják, amikor az adóhatóságot a politikai leszámolás eszközeként használják. Ezek a jelenségek a jogállamiság elvébe ütköznek, de nem szolgálják a fiskális politika hatékonyságát sem. Maga a költségvetési politika is szélsőséges és követhetetlen. Vannak időszakok, amikor gazdaságélénkítő: például az EVA vagy más különféle, egyre átláthatatlanabb adókedvezmények nyújtása, majd mindezek hirtelen visszavonásával az adópolitika agresszívvé válik: adóemelések, új adók bevezetése következnek, amelyek sokszor az alkotmányosság próbáját sem állják ki. Jogi megítélését tekintve ez a jogbiztonságot – a szerzett jogokat – sértő alkotmányossági kérdés, gazdasági szempontból pedig a kiszámíthatóság Veszélyeztetése a lakosság számára pedig nagyfokú bizonytalanságot jelent.

316

A piacfelügyeletet versenyjogi, fogyasztóvédelmi, árszabályozási ügyekben a Gazdasági Versenyhivatal, a fogyasztóvédelem speciális szervezetei, így a békéltető testületek, a fogyasztóvédelmi felügyelőségek, a minőségellenőrző intézetek, valamint az árszabályozó testületek, azaz a Magyar Energia Hivatal, a Nemzeti Hírközlési Hatóság, a minisztériumok, az önkormányzatok látják el. A pénzpiac működését a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete ellenőrzi. A magyar versenyjog a versenyjogi szabályozásnak azt a modelljét képviseli, amely a jogalkalmazó szerv számára – a versenyjogi tényállások generálklauzula-szerű szabályozásával – tág mérlegelési jogot ad a jogalkalmazónak. Ennek a szabályozási modellnek nem titkolt célja, hogy a lehetőséget adjon a kormány számára versenypolitikáját ilyen módon, a versenyjogi jogalkalmazás gyakorlatában közvetlenül érvényesíteni. Ezt a célt szolgálja az a szervezeti megoldás is, amely a versenyjogi ügyekben eljáró szervet nem független bírósági, hanem a kormány alá rendelt központi közigazgatási szervként hozta létre. A versenyhivatal elnökét és helyetteseit ugyanis a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, mely jogosítvány – a vezető kinevezése által – befolyást enged a kormányzati versenypolitika érvényesülésének. Ugyanakkor a a kormányzati versenypolitika érvényesítését tekintve, nincs egységes gyakorlat abban a kérdésben, hogy a gazdaság működése szempontjából az a kedvezőbb, ha a kormány közvetlenül alkalmazza versenypolitikáját a versenyhivatal jogalkalmazó gyakorlatában, vagy a versenyfelügyelet független bíróságként, a versenyjogi tényállások precíz jogi szabályozásához kötött jogalkalmazó szervként jár el. A nemzetközi gyakorlatban mindkét megoldás előfordul. A versenyjogi tényállások túlságosan általános megfogalmazásának másik következménye, hogy a jogalkalmazó szervnek gyorsan és hatékonyan kell reagálnia az új és hirtelen létrejövő versenyt sértő intézményekre, mint a felfaló árazásra, a különböző új kartellformákra stb., amelyeket a jogszabály direkt módon nem szabályoz, pusztán a példálózó felsorolás „különösen” kitétele utal rá, hogy a jogellenes cselekmény más módon is megvalósítható. A pénzügyi szervezetek felügyeletének olyan új kihívásokkal is szembe kell néznie, amely a törvényességi – azaz a jogszabályok betartására irányuló – ellenőrzés hagyományos intézményeinek a hatékonysági szempontokat előtérbe helyező ellenőrző tevékenységgel való kibővülését jelenti. (Farkas, 2006.) A pénzpiac új jelenségei – a globalizáció, a technológiai fejlődés, a termékek és szolgáltatások kombinálódása, az intézménykoncentráció stb. – a korábban csak a kockázati tényezőket ellenőrző tevékenység helyett egy dinamikus, több-szempontú felügyeletet igényelnek. A pénzügy felügyeletnek ma már ki kell terjednie a pénzügyi piac megbízható, átlátható működésére, a fogyasztói érdekek képviseletére, a pénzügyi bűnözés visszaszorítására stb. Ennek

317

eszközei között pedig már megtalálhatjuk a stratégiai követelmények meghatározását, a végrehajtás-irányítás, valamint az értékelés különböző szintjeit is. Az Állami Számvevőszék számára szintén új kihívást jelent a központi közigazgatás feladatainak alapítványok, közhasznú társaságok számára történő kiszerződése, valamint a PPP alapján megvalósuló beruházások ellenőrzése. Mindkét esetben hatékonyság-szemléletű ellenőrzésre van szükség. Ennek egyik akadálya, hogy az Állami Számvevőszék utólagos ellenőrzést végez, amikor a szerződések már aláírásra kerültek, sőt sok esetben a végrehajtás is megvalósult. Szükség lenne a szerződések megkötése előtt a különböző kockázat-elemzésekre, a beruházás rendszeres ellenőrzésére, a hatékonysági elemzésekre, információkra stb. (Báger, 2006). A munkaerő-piaci szervezet közigazgatási eszközeinek hatékonyságát általában azon mérik, hogy milyen az aktív eszközök – például az oktatási rendszernek a munkaerőpiac igényihez való alkalmazkodó képessége, a munkaerő-közvetítés, az átképzések, a vállalkozások támogatása, a hátrányos helyzetű munkaerők (a nyugdíjasok, a munkanélküliek, a pályakezdők, a fogyatékosok) alkalmazásának elősegítése stb. – aránya a passzív eszközökhöz – a munkanélküliek támogatásához – képest. Ugyanakkor a saját, közigazgatási eszközökkel rendelkező munkaerő-piaci szervezet lehetőségei korlátozottak akkor, ha az állam olyan gazdaságpolitikát folytat, amely gazdasági recessziót idéz elő vagy más ok miatt nem kedvez a munkahelyteremtésnek. A már korábban említett hatósági ügyintézés – engedélyek, nyilvántartások, regisztráció stb. – a közigazgatás olyan jogalkalmazó tevékenysége, amelyben a szolgáltató jelleg egyre hangsúlyosabb és közvetlenül hatással van a gazdálkodó szervek működésére, más szóval a vállalati versenyképesség alakulására. Nem mellékes például, hogy egy beruházást rugalmasan, gyorsan vagy a hatósági ügyintézés bürokratikus útvesztőiben reménytelenül hosszú idő után engedélyeznek.

8.3. Közszolgáltatások és a hatékonyság Egy korábbi fejezetben részletesen elemeztük azt a folyamatot, ahogyan a neoliberális gazdaságpolitika az Egyesült Államokban és Európában a közszolgáltató szektorban a közszolgáltatások piacosítását megvalósította. Az amerikai megközelítés szerint a közszolgáltatások privatizációjának első lépése annak vizsgálata, hogy melyik közszolgáltatás működtethető piaci környezetben. A közszolgáltatások körét széles körűen kezelik: ide tartoznak általában a javak és szolgáltatások, például az élelmiszer, a börtön, a parkok stb. Az amerikai privatizáció módszere, hogy a javakat és a szolgáltatásokat milyen privatizációs technikák segítségével lehet egyéni és

318

díjfizető szolgáltatásokká alakítani. (Savas E. S., 1987.) Ez a megközelítés azt feltételezi, hogy a közszolgáltatások egy része helytelen politikai döntés vagy hagyomány miatt került a közszektor hatókörébe, ami mögött az a megfontolás áll, miszerint társadalmilag annyira hasznos, hogy azt a közigazgatás a fizetőképességtől függetlenül biztosítani kívánta, sőt, bizonyos esetekben a fogyasztást kötelezővé is tette, például az általános iskolai oktatást, vagy egyes védőoltásokat stb. 82

8.3.1. Közszolgáltatások és a piacosítás Az amerikai privatizációs technikák lényege szerint, ha nem használják ki a magán és a díjfizető javaknak azokat a tulajdonságait, hogy azokból másokat ki lehet zárni, akkor előbb vagy utóbb közjavakként viselkednek. A szolgáltatás iránti kereslet nőni fog, mivel a szolgáltatás ingyenes vagy a piaci ár alatt megvásárolható, ami a közigazgatást újabb közkiadásokra ösztönzi, de ez már a közpénzek pazarlása. Példaként erre az amerikai ingyenes orvosi ellátásnak a szegények és az idősek (Medicare és Medicaid) általi igénybevételének ugrás-szerű növekedését szokták említeni. Indokolt ezért a fogyasztást minden lehetséges esetben díjfizetéshez kötni, mivel csak ez képes a racionális fogyasztást biztosítani, a reális igényeket szintjére terelni. Kivételesek azok a szolgáltatások, amelyek nem díjfizetők, bár a fogyasztásból másokat ki lehet zárni. Ilyen például a hajléktalanok intézménye. A magán és a díjfizető javak teljes piacosítása azonban szükségképpen oda vezet, hogy egyesek az alapvető létszükségleti javakhoz sem juthatnak hozzá. Az amerikai gyakorlat szerint ez a szempont független a közszolgáltatások szervezésétől, amivel a szociálpolitikának kell foglalkoznia (például a rászorultak részére utalványokat adni, illetve a szolgáltatókat szubvencionálni). Az utalvány intézménye jobban illeszkedik a privatizációs elképzelésekhez, mivel a fogyasztó az utalvány értékének erejéig választhat a szolgáltatók közül, s ezzel versenyt teremt, azaz a pazarlás elkerülhető. Az utalvány leggyakoribb alkalmazási területei az élelmiszer, a lakásbérlet, az oktatási

82

A javakat és szolgáltatásokat két szempont szerint osztályozzák: azok egyéni vagy közösségi felhasználású javak, illetve azok fogyasztásából másokat ki lehet-e zárni. A magánjavak egyéni fogyasztásúak, s abból másokat ki lehet zárni. Például autó vagy egészségügyi szolgáltatás. Ezek minden nehézség nélkül piaci környezetbe helyezhetők. A közös készletű javak fogyasztásából senkit sem lehet kizárni, bár a fogyasztás személyi jellegű. Például a tengervíz. Ezeknek a javaknak a privatizálása nem lehetséges. A díjfizető javak esetében a fogyasztás közösségi, s abból az egyes fogyasztót ki lehet zárni. Például villany, gáz. Ebben az esetben is felesleges, hogy ezek a szolgáltatások a közszektor hatáskörébe tartozzanak. A közjavak körébe tartozó szolgáltatások közös fogyasztásúak, amelyekből másokat nem lehet kizárni. Például az utcák, az utcai világítás, a rend, a biztonság szavatolása (rendőrség, tűzoltás) stb. Ezen javak előállítása is költségekbe kerül, amelyeket adók formájában az egyének fizetnek meg. Ez a kategória jelenti a legnagyobb gondot a hatékonyság számára, mivel nehéz mérni a szolgáltatás minőségét, valamint a verseny, valamint a fogyasztói választás lehetősége is kizárt.

319

és jóléti szolgáltatások. A Medicare és a Medicaid is lényegében utalványnak tekinthető, azzal a különbséggel, hogy a felhasználás összege nem korlátozott. A közjavak esetében – mivel a fogyasztásból másokat nem lehet kizárni – a privatizáció lehetőségei korlátozottabbak. A megoldás a közigazgatás szervező és szolgáltató funkciójának szétválasztása. A közigazgatás ezáltal mentesül a szolgáltatások nyújtásától, s csak a szolgáltatások iránti felelősséget tartja meg. Ennek jogi technikája – mint láttuk – az un. kiszerződés, a contracting out. Az amerikai neoliberális politika érvényesítésének egyik kétségtelen eredménye az üzleti szféra térnyerése a közszolgáltató szektorban, azaz ez utóbbi jelentős részének magánosítása. Az indok az, hogy a profitorientált vállalkozások versenykörülmények között hatékonyabban képesek a szóbanforgó szolgáltatást nyújtani. A közjavak esetében azonban nem lehetett versenyt létre hozni, a verseny-elemet legfeljebb a pályáztatás jelentette, de kizárólag a kiválasztásnál. A piaci verseny hiányában a közjavak kiszerződése esetén a profitorientált vállalkozások drágábbnak bizonyulnak a közigazgatás számára, mivel a vállalkozások nyereségét a közigazgatásnak garantálni kell, közpénzből fizetnie kell. Az európai privatizációs gyakorlat a közszolgáltatásokat infrastrukturális, jóléti és hatósági jellegű kategóriákra osztja. Az infrastrukturális közszolgáltatások – energia, víz, közlekedés, távközlés – esetében a privatizáció lehetséges, bár gyakran a köztulajdont fenntartják. Ezek esetében a piaci verseny általában nem lehetséges, ezért a közigazgatás az árszabályozás és a fogyasztóvédelem eszközeivel ellenőrzi, hogy biztosított-e a szolgáltatás alacsony ára és jó minősége, ami továbbra is közszolgálati követelmény. A közigazgatásnak ezt a jogát vagy jogszabályok állapítják meg vagy a szerződésekben kötik ki. A jóléti szolgáltatások esetében az európai privatizációs gyakorlattól távol áll a piaci környezetben történő működtetés, illetve az utalvány-rendszer általánossá tétele. Ennek a legfőbb akadálya – mint már utaltunk rá – az európai szemlélet, amely a szociális állampolgárságot és a jóléti szolgáltatások univerzális jellegét hangsúlyozza. Az utalvány szelektív elosztási elven alapul, amikor az igénylőnek kérelmezni kell azt, egyben igazolnia kell a saját szegénységét, amely megalázó.Az európai jóléti rendszerekben a jóléti szolgáltatások általában vagy állampolgári jogon járnak vagy a társadalombiztosítás keretei között hozzáférhetők. A közpénzek hatékony felhasználását – a költségek korlátozását és ésszerű felhasználását – ezért csak a rászorultsági szempontok figyelembe vétele vagy a szolgáltatás díjának a szolgáltatást igénybe vevő személy általi részbeni kifizetése jelentheti, de a szolidaritás hagyományai miatt ezek sem tehetők általánossá. A költségvetési rendszerben megszervezett jóléti szolgáltatások esetében a hatékonyságot legfeljebb csak a

320

nonprofit szervezetek számára történő kiszerződés szolgálhatja (természetesen a közszféra általános racionalizálásán túl), s csak annyiban, amennyiben elfogadjuk, hogy a nonprofit szervezetek inkább képesek a differenciáltabb, ember-közelibb szolgáltatások nyújtására, mint a közigazgatás szervei. A társadalombiztosítás esetében a piaci környezet kiterjesztése sem jelentheti a szolidaritás felszámolását: a társadalombiztosításban való részvétel kötelező, a járulékfizetés pedig jövedelemarányos. A piaci elvek érvényesítését jelenti például, ha a finanszírozó forprofit vállalkozás és több finanszírozó versenyez egymással az ügyfelekért, ami. például a nyugdíjbiztosítás esetében hatásos lehet. Ebben az esetben is kötelezővé kell tenni a finanszírozó számára, hogy az ügyféltől csak a jövedelme arányában kérhessen befizetést, illetve minden ügyféllel kössön szerződést. Ellenkező esetben a finanszírozó bizonyos szempontok szerint szelektálhatna, azaz csak a magas jövedelemmel és a legkisebb kockázattal rendelkező ügyfelek között válogathatna. A társadalombiztosítás keretében megszervezett egészségügy privatizációja a nyugdíjhoz képest jóval bonyolultabb. Az egészségügyben elválik egymástól a szolgáltató és a finanszírozó: a betegség esetén a gyógyító tevékenységet a szolgáltató végzi, amelynek költségeit a finanszírozó megtéríti. A szolgáltató és a finanszírozó versenykörülmények között forprofit szervezetként működik. A finanszírozó versenyez az ügyfelekért, a szolgáltató pedig a betegekért és a finanszírozási forrásokért egyaránt. A finanszírozó a szolgáltatókat versenyezteti, és azt választja ki, amelyik a legjobb minőségű szolgáltatást, a legalacsonyabb áron képes nyújtani. A finanszírozó – mivel nyereségorientált – alapvetően érdekelt a szolgáltató hatékony működésében, s annak szoros ellenőrzésében. A szolgáltató ugyanis a minél több beteg, annál több bevételben érdekelt, a finanszírozó pedig a pénzeszközök racionális felhasználásában. A fogyasztó, azaz a beteg számára az esetenkénti fizetés (co-payment) előírása, amely a költségek részleges vállalását jelenti. Az egészségügyi szolgáltatásoknak ugyanis fontos sajátossága, hogy a beteg számára az egészség a legnagyobb érték, ezért a kereslet a szolgáltatások iránt szinte korlátlan, másrészt a beteg – az információs asszimetria miatt – nem képes megítélni a szolgáltatások indokoltságát. Ez a szolgáltató azon törekvésével együtt, hogy minél több legyen a beteg, a pénzeszközök pazarlásához vezethet. 83

83

A co-payment intézményének a racionális fogyasztásra gyakorolt hatását többen vitatják, s úgy látják, hogy az csak a szegényebbek egészségügyi ellátásának romlását idézi elő.

321

A szolidaritás elvét némileg feloldja, gyakorlatilag kezelhetőbbé teszi az un. biztosítási csomagok kialalítása. Ennek a hatékonyság szempontjából több oka van, így mindenekelőtt a finanszírozási források szűkössége. Az orvostechnikai fejlődés miatt a gyógyítás lehetőségei ma már szinte korlátlanok, de egyre költségesebbek is. A szolgáltatások igénybe vételét ezért valamilyen szempontok szerint korlátozni kell. Erre szolgál például a várólisták adminisztratív eszköze is . A biztosítási csomag célja az is, hogy a tehetősebb rétegeket benn tartsa a társadalombiztosításban. A gazdagok számára ugyanis akkor éri meg magas jövedelmük után nagy összegű járulékot fizetni, ha ezért magasabb szintű piaci egészségügyi szolgáltatást is igénybe vehetnek. Ellenkező esetben hozzáfognak a díjfizetést kikezdeni. Bár a társadalombiztosításban való részvétel kötelező, a járulék fizetését különféle módokon ki tudják ugyanis kerülni. Ezt követően a tehetősebb rétegek fizetőképessége létrehozza az üzleti szempontú magán egészségügyi rendszert, amelynek hátránya, hogy az egészségügy megkettőződik: létrejön egy alacsony színvonalú, a szegényeket ellátó állami, illetve egy magas színvonalú, a gazdagok részére szolgáló üzleti, magán egészségügyi rendszer. A biztosítási csomag azt jelenti, hogy a jövedelemarányos befizetés után csak az un. alapcsomagban meghatározott egészségügyi szolgáltatások járnak, s a kiegészítő csomag magasabb szintű ellátásait viszont csak azok vehetik igénybe, akik ezt a csomagot megvásárolták, azaz a kötelező járulékon felül rendszeren fizetnek érte. Sokan azonban ezt a módszert úgy tekintik, mint a szolidaritás elvének durva megsértését. Vannak olyan vélemények is, amelyek szerint az egészségügyi rendszer a piaci elvekkel nem tehető hatékonyabbá. 84 Magyarországon az 1990-es évek elejétől a közszolgáltatások átalakítása az európaitól némileg eltérő módon ment végbe. Egyik sajátossága, hogy mind a mai napig nem változott az a szocialista rendszerből maradt társadalmi, lakossági elvárás, hogy az állam köteles biztosítani a közszolgáltatásokhoz jutás lehetőségét. Az infrastrukturális közszolgáltatásokat a szocialista rendszerben a szoros államigazgatási irányítás alatt közüzemek nyújtották, amelyeket a gazdaságirányítási reformok teljes mértékben elkerültek. A közüzemek esetében a hangsúly a szolgáltatások biztonságán, alacsony árán volt, amelyet hatósági árként szabályoztak, s amely révén 84

E vélemények szerint az egészségügyi rendszert csak az irányított betegellátással lehet hatékonyabbá tenni. Az irányított betegellátás lényege, hogy regionális szinten sor kerül egy ellátásszervező intézmény létrehozására, amely állami szerv, s a beteg-utak kötelező alkalmazását rendelheti el annak érdekében, hogy a gyógyítás a lehető legkisebb költséggel járjon. Ezért korlátozza ez a rendszer a szabad orvosválasztást, tehát a beteg csak egy, arra kijelölt orvossal vizsgáltathatja meg magát, s előírja, hogy bizonyos tünetek esetén milyen vizsgálatokat lehet elvégezni, milyen gyógymódot lehet alkalmazni. Például egy 80 éves, gyógyíthatatlan beteg esetében nem hosszabbítják meg az életét költséges eljárásokkal. Az ellátásszervező az így megtakarított pénzből jogosult az egészségügyet fejleszteni, például műszereket vásárolni a szolgáltatók számára. A módszernek természetesen vannak ellenzői, mivel az ellátás-szervező túl nagy hatáskört kap, ami a visszaélések lehetőségét bővíti, s az adminisztrációs költségeket is növeli. Támogatói viszont azzal érvelnek, hogy az amerikai HMO-k is hasonló módon működnek, bár nem a társadalombiztosítás keretei között, hanem önkéntes befizetések alapján.

322

a szocialista állam szociálpolitikáját megvalósult, biztosítva azt is, hogy ezekhez a szolgáltatásokhoz mindenki hozzájuthasson. Az átmenet időszakának kezdetén a közüzemeket gazdasági társasággá alakították, majd állami, vagy önkormányzati tulajdonba adták. A lakossági elvárásoknak megfelelően azonban a szolgáltatások árát jóval a piaci árak alatt tartották. Ez a politikai szempont sokkal erősebb volt, mint a szolgáltató vállalatok veszteségeinek viselése akár a központi költségvetés, akár az önkormányzatok által. Az 1990-es évek közepétől kezdődött az infrastrukturális közszolgáltatások privatizálása. A távközlés koncesszió útján történő privatizálása látványos fejlesztéseket eredményezett. A piac liberalizálása a mobilszolgáltatások területén 2000-től kezdve versenyhelyzetbe hozta nemcsak a mobilszolgáltatókat egymással, hanem a vezetékes távközlést és a mobilszolgáltatást is. A piaci verseny végül feleslegessé tette a vezetékes távközlési szolgáltatások díjának hatósági szabályozását is. Az energia szektor a közművagyon eladása révén magánosították, s még a privatizációs szerződésben sem érvényesülhettek a koncessziós szerződés közjogi szabályai. Ezeket a szerződéseket – a szolgáltatás alkalmazandó díjával együtt – mind a mai napig üzleti titokként kezelik. A legtöbb feszültség az energiaszektor privatizációja körül alakult ki, többek között azért, mert az állami közművagyon – amely sokak szerint az állam számára stratégiailag fontos vagyontárgy – eladása nem volt indokolt. Az energiaszolgáltatások díját illetően az ártörvény és az ágazati törvények rendelkezései alkalmatlanok voltak a privatizált közszolgáltatások díjának meghatározására. Ráadásul a hatósági árat az Energia Hivatal előkészítése után a miniszter állapítja meg, amelybe a közszolgáltató vállalatnak csak korlátozott beleszólása van, s mivel jogszabályról van szó a fellebbezés lehetősége is kizárt. Ezért az energiaszolgáltatások díjáról az állam és az energiaszektort megvásárló vállalat kormányhatározatban állapodott meg. A kormányhatározat azért jelentett garanciát, mivel a rendelethez képest magasabb szintű jogforrás, amelyet a rendelet nem írhatott felül. Mára lényegesen megváltozott a helyzet. Általános vélemény szerint az energiaszolgáltatás díját a kormány és a szolgáltató vállalatok közötti informális alkuk határozzák meg, s kevesen hiszik el, hogy az áremelésre a világpiaci árak emelkedése miatt kerül sor. Emiatt az energiaszolgáltatások díja politikai kérdéssé vált, a mindenkori választási kampányoknak is egyik témája lett. Az így kialakult politikai helyzet miatt a gáz fogyasztói árát a kormány csak szociális támogatással kompenzációval „tudta” drasztikusan felemelni. A nyilvánosság és az átláthatóság hiányában ezért

323

is nem sikerült a lakosságot meggyőzni arról, hogy az energia szektor privatizációja a hatékonyságot – a szolgáltatás jobb minőségét és alacsonyabb árát – eredményezte volna. A közvélekedés sokkal inkább az, hogy az energia szektor privatizációjának kizárólagos indoka a költségvetési bevételek közvetlen és közvetett (utólagos) növelése volt. Ezt a vélekedést kétségtelenül erősíti az a tény, hogy a privatizációt nem a koncessziós törvény alapján valósították meg, valamint az, hogy az elmúlt időszakban az energiaárak meglehetősen erőteljesen kúsztak felfelé, a gázár-támogatást pedig éppen ezekben az időkben kezdték ki, mégpedig alapjaiban. Az autópálya-koncessziók esetében is az autópálya díj volt a legtöbbet vitatott kérdés. A Gazdasági Versenyhivatal az 1990-es évek közepén indított verseny-felügyeleti eljárásban megállapította hatáskörének hiányát, arra hivatkozással, hogy nem árszabályozó hatóság, ezért nincs megfelelő szakértői apparátusa annak kivizsgálásához, hogy az ár tartalmaz-e extraprofitot vagy annak emelésére az autópálya társaság a veszteségesség elkerülése érdekében kényszerült. Végül az M5-ös autópálya esetében a kormány – hatalmas összegű kompenzáció fizetésével piaci ár a koncessziós szerződés felmondására kényszerült, amit azóta is „púpként hord” a vállán. Az önkormányzati tulajdonban levő Budapesti Közlekedési Vállalat és a közúti személyszállító vállalatok, valamint az állami tulajdonban levő Magyar Államvasutak köztudottan veszteségesek, alacsony színvonalú szolgáltatást nyújtanak, holott a díjaik lényegében nyugat-európai szintre emelkedtek. Ezek a közszolgáltatók egy sajátos spirálba kerültek: díjemelés – utasszám-csökkenés – újabb díjemelés – még kevesebb fizető utas és így tovább. Nem dönthető el, hogy az alacsony – egyre romló – színvonalú szolgáltatásnak a szolgáltatások valóban „alacsony” ára az oka vagy a szolgáltató vállalatok alacsony hatékonysága, esetleg mindkettő. Mindenesetre a lakossági elégedetlenségek miatt a kormány és az önkormányzatok óvatosak abban a kérdésben, hogy a közlekedésnek ezeket az ágait privatizálják-e vagy sem. A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy az infrastrukturális közszolgáltatások privatizációja ott volt sikeres, ahol piaci környezetet „lehetett létrehozni”. Ez azonban nem feltétlenül az amerikai deregulációs programok hatékonyabb voltát, hanem sokkal inkább a magyar árszabályozási rendszer fogyatékosságait húzza alá. Amíg az árszabályozási rendszerben nem sikerül a demokratikus és szakmai elveket egészségesen összeegyeztetni és érvényesíteni, addig a privatizáció nem a hatékonyság növelését szolgálja. A nagy állami rendszerek által működtetett jóléti szolgáltatások közül a szociális segélyezés jellegűek – például az árvaellátás, a családi pótlék, az anyasági segélyek stb. – univerzális jogon járnak, s a rászorultsági elv érvényesítése eddig nem járt lényeges eredménnyel. Az ellene felhozott

324

érv, miszerint a rászorultsági elvre történő áttérés megnövelné az adminisztrációs költségeket, nem reális, az univerzális elv fenntartásának oka sokkal inkább politikai jellegű. Tény, hogy ebben a formában a pénzeszközöket pazarlásának nagy lehetőségei rejlenek, s ezek a juttatások – ezért is – sokkal inkább önkormányzati hatáskörbe illenek. Az egészségügy területén a hatékonyságot célzó reformok már az 1990-es évek elején elkezdődtek. Első lépéskénta háziorvosi rendszer privatizálására került sor. Ez az elv abból indul ki, hogy a hazai egészségügyi rendszerre jellemző a szolgáltatások kórház-centrikussága. Ebből következően a szolgáltatások ellátását az alacsonyabb szintek felé terelik, megtakarítás érhető el. Ezt a célt szolgálta a háziorvosi szint, amely a szolgáltatások kiterjesztésével, valamint a műszerezettség fejlesztésével a betegséget ezen a szinten látja el, s nem a drága körházi ellátás szintjén. A háziorvosi rendszer privatizációja – az önkormányzati autonómia és tulajdon miatt – csak részleges maradt, azaz a háziorvos nem válhatott praxisa teljes értékű tulajdonosává, ezért a tervezett fejlesztéseket sem valósítja meg. A járóbeteg-szakellátásnak ugyanezt a célt szolgáló privatizációs terve pedig megbukott még a törvényelőkészítés szakaszában. 85 A jelenlegi kormány az adott jogi lehetőségek keretei között – az önkormányzati törvény módosítása szinte teljesen kizárt– a kórházi szolgáltatások leépítését úgy próbálja elérni, hogy a bezárásra ítélt kórházat nem, illetve csak az általa preferált szolgáltatási formát (rehabilitációs intézet, ápolási otthon stb.) finanszírozza. A szolgáltatások racionális igénybevételét célozza a vizitdíj, a kórházi ápolás, valamint a szabadon választott orvos esetén a költségek egy részének viselése, s a gyógyszerkiadások szociális alapon történő támogatásoknak csökkenése. A szolidaritás elvének fokozottabb érvényesülését hivatott elősegíteni az a rendelkezés, amely a szolgáltatás igénybevételét az egészségbiztosítási járulék befizetéséhez köti. A hatékonyság növelését segíti elő a szakellátó intézmények finanszírozási rendszerének átalakítása, amely a duális rendszer megszüntetésével a szolgáltató gazdasági önállóságát és hatékonyabb ellenőrzését tenné lehetővé. A jelenlegi rendszerben az egészségbiztosítási pénztár nem képes megfelelően ellenőrizni a szakellátó intézmények szándékosan eltúlzott elszámolásait. Az önkormányzati költségvetési intézmény – az államháztartás merev szabályai, valamint a túlzott önkormányzati irányítás miatt – sem a legmegfelelőbb forma az egészségügyi szolgáltatók működtetéséhez.

85

A baloldali-liberális kormány tett néhány sikertelen kísérletet az irányított betegellátás létrehozására, azonban ezeket a törvényeket a kórházak privatizációját szabályozó korábbi törvénnyel együtt, az alkotmánybíróság megsemmisítette.

325

Az egészségügyi intézmények privatizációjának fontosságát jelzi, hogy már másodszorra válik népszavazás tárgyává. A közvélemény az egészségügy privatizációjában többnyire azt látja, hogy az egészségügyi szolgáltatásokért fizetnie kell, s csak a gazdagabbak lesznek jogosultak valamennyi szolgáltatás igénybevételére. Az egészségügy ugyanis az a közszolgáltatás, amelynek esetében a lakosság a leginkább elvárja az államtól az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető szolgáltatást. Önmagában már az is felzúdulást váltott ki, hogy csak a járulékot fizetők lesznek jogosultak a szolgáltatást igénybe venni,, hivatkozva arra, hogy sokan még a megélhetésüket sem tudják biztosítani, járulékot pedig biztosan nem képesek fizetni. A közszolgáltató szektorban Magyarországon is megindult az amerikanizálódási folyamat. Az amerikai privatizáció egyik technikája, hogy a kormány egyszerűen kivonul a szolgáltatás területéről, vagy drasztikusan csökkenti annak színvonalát, ami a megnövekedett igények miatt szükségképpen az üzleti vállalkozások elterjedéséhez vezet, az állampolgárokat ösztönzi arra, hogy saját maguk oldják meg a kérdést. 86 Abban az esetben például, ha a lakosság egészségesebb életmódot folytat és kevesebb lesz a beteg, akkor az egészségügy jelentős megtakarításokat érhet el. Más esetekben azonban ez a folyamat a közszolgáltató szektor megkettőződéséhez vezet: kialakul egy, a gazdagok által igénybe vehető magas színvonalú piaci, s egy, a szegények számára szolgáló, alacsony színvonalú állami szolgáltató rendszer. Állami tulajdon kezelésének és a közpénzek felhasználásának hatékonysága Az állami tulajdont illetően alapvető, hogy a közvagyont annak funkciója szerint milyen kategóriákra lehet felosztani, mely közvagyon esetében indokolt az állami tulajdont fenntartani. A külföldi (jogi) megoldások meglehetősen sokszínűek. 87 Magyarországon a privatizáció során gyakran hiányoztak a jogi garanciák, az állami vagyont nem kellő gondossággalértékesítették, sőt a korrupció gyanújával nem ritkán előfordult a párt közeli cégek helyzetbe hozása. Az Állami Vagyonügynökség döntéseit saját mérlegelése alapján hozta

86

Ha valaki például elégedetlen az állami egészségügyi szolgáltatásokkal, a magánklinika szolgáltatásait veszi igénybe. A tömegközlekedés alacsony színvonala a lakosságot a saját autó használatára ösztönzi. A rendőrség és az igazságszolgáltatás alacsony hatékonysága pedig a vagyonvédelmi berendezések és szolgáltatások, valamint az adósságbehajtó cégek elterjedéséhez vezetnek.

87

Az amerikai példa szerint az állami tulajdon körét a minimálisra kell szorítani, s csak kivételesen, például a nemzeti parkok, kormányépületek esetében indokolt fenntartani. Az európai megközelítés nem zárja ki egyértelműen az állami vagyon köréből a vállalkozói vagyonelemeket sem. Az állami tulajdon eladását azonban az európai kontinentális jogokban mindenhol szigorú alkotmányos szabályok védik. Az állami tulajdon eladására két okból szokott sor kerülni: a költségvetés hiányainak fedezésére, illetve a közszolgáltatás hatékonyabb működtetésének reményében.

326

meg, ezekkel szemben nem volt helye jogorvoslatnak. Mire 1990-es évek közepén a demokratizmus és törvényesség kritériumait is szabályozó privatizációs törvényt elfogadták, a versenyszféra privatizációja már jórészt lezajlott. Az Állami Vagyonügynökség. a hatáskörébe tartozó állami vagyon kezelését és eladását a törvény kimerítően és megfelelő garanciákkal szabályozza, mégis minden egyes privatizációs lépés politikai vádaskodások tárgya. Jelenleg nincs ugyanis olyan megbízható módszer vagy szempont-rendszer, amelynek alapján eldönthető lenne, hogy a privatizáció szükséges-e, indokolt-e, gazdaságilag célravezetőbb-e, különösen áll ez az állam vállalkozói vagyonra. Még egyes kormányzati épületek tervezett eladását is averzióval fogadja a közvélemény, ami éppen úgy következménye az eddigi tapasztalatoknak, mint a „beavatatlanságnak”, a társadalmi nyitottság hiányának. A közpénzek felhasználásának kérdése a közbeszerzések, a koncessziós pályázatok, a közigazgatási feladatok magánszervezetekkel történő ellátása, valamint az egyre szélesebb körben alkalmazott PPP esetében merül fel. A magyar közvélemény szerint az állami vagyon és a közpénzek körüli korrupciós gyanúk, tényleges botrányok már a közbizalmat veszélyeztetik. Sokan úgy látják, hogy a politikai elit csak a saját személyes érdekeinek képviseletére képes, ezért a közérdek háttérbe szorult. Ennek megnyilvánulásaként tartják számon az elmaradt reformokat és a közvagyon elherdálását. Ez utóbbi a következő formákban és módszerekkel valósulhat meg: ƒ

Kedvezményes hitelek nyújtása, korábban állami tulajdonban levő pénzintézeteken keresztül.

ƒ

A politikai kampány finanszírozása akár közvetlenül költségvetési forrásokból, akár pártközeli vállalkozóktól származó pénzekből.

ƒ

Színlelt szerződésekkel a költségvetési pénzeszközöknek a politikai pártok kasszájába juttatása.

ƒ

Állami vagyon jóval piaci érték alatti áron történő eladása, illetve az állami vagyon értékesítése kizárólag az érdekszférába tartozó vállalkozó „helyzetbe hozása” céljából.

ƒ

Az állami tendereknek rendszerint ugyanazon cégek számára történő odaítélése.

ƒ

Egyes közfeladatok ellátására magáncég (például ügyvédi iroda) igénybevétele annak ellenére, hogy a z adott központi szervnek van erre apparátusa.

327

A nyilvánosság és az átláthatóság A közvagyon hatékonyabb hasznosításáról, a közpénzekkel való gazdálkodás racionalizálásáról, de az egész közszféra hatásosabbá tételéről természetesen egyetlen ország, így Magyarország sem mondhat le. Ehhez azonban meg kell teremteni bizonyos feltételeket, ami viszont már csak azért sem könnyű, mert a demokrácia bizonyos elveinek ellentmondásait is fel kell oldani. Elég itt a vállalkozói, üzleti szabadságból közvetlenül levezethető üzleti titokra és a közpénzek „sorsának” ellenőrzésére gondolni mindazon esetekben, amikor ezek a magánszférába kerülnek, s haladnak „egyik kézből a másikba”. Hasonló demokratikus „ütközések” sorára lehetne még hivatkozni. A megfogalmazott cél elérésének legfőbb záloga a közpénzek sorsának, a közvagyon működtetésének teljes nyilvánossága, azaz a folyamatok átláthatósága. Ez utóbbi alapozhat meg érdemi ellenőrzési rendszert, ami ugyancsak elengedhetetlen. Ezzel összefüggésben megállapítható, hogy a magyar adatvédelmi törvény közérdekű információkra vonatkozó rendelkezései lehetőséget adnak arra, hogy bármely állampolgár információt kérhessen az állami-önkormányzati szervek működéséről, s ezt a jogát bíróság előtt is érvényesíthesse. Ennek ellenére nem nagyon fordult elő, hogy állampolgárok ilyen pert indítottak volna, inkább csak az a jellemző, hogy a mindenkori ellenzéki pártok képviselői interpellálnak ilyen ügyekben. Előfordult már, hogy a kért információ kiadását az üzleti titokra hivatkozva tagadták meg, mivel a közigazgatási szerv egyik feladatát üzleti vállalkozás végezte. De az is előfordulhat, hogy a kért információt állami titokká nyilvánítják. A politikai pártok gazdálkodását a törvény úgy szabályozza, hogy a költségvetéstől és más forrásokból kapott támogatásokat minden évben nyilvánosságra kell hozni, a támogató nevének feltüntetésével. Ezt az Állami Számvevőszék jogosult ellenőrizni. A közvéleménynek nincs tudomása arról, hogy ilyen dokumentumok valaha is nyilvánosságra kerültek volna. Az viszont nyilvánvaló tény, hogy a költségvetési támogatások a választási kampányoknak csak egy töredékét fedezik. Az úgynevezett. üvegzseb-törvény szerint a parlamenti képviselők és közigazgatási vezetők minden évben kötelesek nyilvánosságra hozni tételes vagyonbevallásukat. Amennyiben ezek az adatok valótlannak bizonyulnak, a képviselőt parlamenti bizottság vizsgálja, a közigazgatási vezetőt pedig el kell bocsátani. Számos esetben nyilvánosságra került, hogy a szóbanforgó vagyon-nyilatkozat nem felelt meg a valóságnak, de ennek eddig semmilyen következménye nem lett. A parlamenti bizottságok döntése mindig azon múlik, hogy melyik politikai párt tagjai vannak éppen többségben a bizottságban. Ilyen esetekben eddig még soha senki nem mondott le, s ezt a közvélemény sem 328

kényszerítette ki. A közvélemény beérte az adott személy olyan kijelentéseivel, hogy elfelejtette bevallani,vagy egy közeli rokonától kapta a pénzt, illetve, hogy a látszattal ellentétben minden jogszerű.Polgári személyiségi jogi perek is nagy számban indulnak, de ezekben a perekben – lévén az első és másodfokú döntések annyira ellentmondásosak – hogy az igazságra ritkán derül fény. A lobbitörvény fontos eszköze lehet a társadalmi nyilvánosság erősödésének. Következtetésként levonható, hogy a jelenleg rendelkezésre álló, a nyilvánosságot biztosító intézmények működése nagyon sok kívánnivalót hagy maga után. Amennyiben működnek is ezek, csak a korrupciós esetek nyilvánosságra kerülésében játszanak szerepet, de az eseteknek értékelhető következménye, szankciója alig van. Ebben szerepet játszik az is, hogy Magyarországon az etikai szabályoknak sem írott sem íratlan számon kérhető változata nem létezik, a társadalom ideológiailag, politikailag megosztott, önszerveződése ezen szempontok alapján megy végbe, s nem valós gazdasági, társadalmi érdekei mentén.. A jogi szabályozás hatékonysága A közvagyon felhasználásával kapcsolatos állami korrupció általános jellemzője, hogy nem minden esetben jár együtt a jogszabályok nyílt megsértésével, gyakran jól egyensúlyoznak a törvényesség határán, s „csak” a morális szabályok megsértése bizonyítható. Magyarországon ezt a jelenséget erősíti az a tény, hogy nem alakult ki a jogszabályok tisztelete, a jogszabályok betartásának integrálása a tisztes polgár fogalmába, sokkal inkább a jogszabályok megkerülésének „kultúrája” fejlődött ki. Az állami tenderekre vonatkozó jogi szabályozás akkor tekinthető megfelelőnek, ha a döntés nyilvános, a döntést hozó bizottság független mind a kormányzati szervektől, mind az üzleti szférától, világos szabályok rendelkeznek arról, hogy a pályázatot az nyeri el, aki a legjobb feltételeket kínálja, a tender kiírása részletes, s döntés ellen van jogorvoslati jog. A közbeszerzésről szóló törvény ezen kritériumoknak eleget tesz, de a koncesszió és a privatizációs döntések részben a kormányé is, ezért ellene kizárt a fellebbezés. Kizárólag az Állami Számvevőszék és az Országgyűlés jogosult felülvizsgálni a kormány privatizációs lépéseit a hatékonyság és a gazdasági ésszerűség szempontjából is, de erről a jogáról az Országgyűlés valójában lemondott, az ÁSZ pedig kezdeményezéseinek zömével áttörhetetlen falakba ütközött.

329

A privatizáció a legtöbb esetben rendkívül bonyolult szakmai kérdéseket tartalmazó döntés, ezért – legalábbis a laikus közvélemény – nem tudja megítélni annak indokoltságát és törvényességét. Az állami korrupció egyéb eseteit a jogi szabályozás egyenlőre még kezelni sem tudja. 88 Az ellenőrző szervek – bár szerepük rendkívül fontos lenne - működése is ellentmondásos. Vannak esetek, amikor az ellenőrző szerv feltárja, hogy például egy minisztérium hatalmas összegeket költött reformkoncepciók kidolgozására, de annak eredményéről készült dokumentumok nem léteznek. Következménye nincs az ügynek. Más esetekben az ellenőrző szerv vezetőjét politikai elfogulatlansággal gyanúsítják, megállapításait nem veszik figyelembe, sőt interpellálják vagy az állásából elmozdítják. (Előfordult az is, hogy a közpénzügyek ellenőrzésére létrehozott államtitkári pozíciót „boszorkányüldözéssel” vádolták, komolytalanná téve ezzel tevékenységét.) Az

állami

korrupciós

ügyekben

az

igazságszolgáltatás

elfogulatlanságát

is

gyakran

megkérdőjelezik, arra hivatkozva, hogy ilyen ügyekben politikus felelősségre vonására csak egészen kivételes esetekben került sor, legtöbbször az eszközként használt személyek felelősségét állapítják meg. Ezekben az ügyekben a civil szféra tiltakozásának formái, a demonstrációk, a civil szervezetek nyomásgyakorlási képessége bár már fejlődött, de még mindig nem elég hatékony. 89

88

A korrupció problémakörével e tanulmánykötet más részében foglalkozunk.

89

A civil szféra vizsgálatával, a közpolitika alakításában, formálásában betöltött szerepével e kötet más fejezetében foglalkozunk. Itt csupán annyit jelzünk, hogy a közvélemény szkeptikusságát táplálja, hogy a nap mint nap kipattanó korrupciós botrányokba a lakosság belefáradt. Az a tény, hogy a feltárt visszaélések is következmények nélkül maradnak, az emberek számára kizárólag annak bizonyítéka, hogy az ügyek nyilvánosságra hozatala csak a politika küzdelem egyik formája, s nem az ilyen jelenségek elleni érdemi küzdelem eszköze.

330

9. Báger Gusztáv – Kovács Árpád: A közpénzek felhasználása és a kormányzati

felelősség: teljesítmény, ösztönzés, elszámoltathatóság Bevezetés, történelmi háttér A globalizációs folyamatok, az erősödő verseny, a jobb közszolgáltatás iránti igények, a demográfiai változások, a változó pénzpiaci viszonyok, az egyensúlyi követelmények és a költségvetési korlátok külön-külön, de bonyolult kölcsönhatásuk folytán is a nemzetgazdaságok minden területén megkerülhetetlenné teszik a teljesítmények növelését. Ennek előfeltételei között meghatározó tényező a gazdasági és a költségvetési politika megújítása, a közszféra reformja, ennek részeként a közigazgatás korszerűsítése, valamint mindezek körében a kiszámíthatóság, az átláthatóság és az elszámoltathatóság mind teljesebb érvénye juttatása. Ezért a közszektor modernizálása minden fejlettebb országban napirenden van. Szembe kell nézniük azzal, hogy a közszektor szolgáltatásai iránt bővülő és szerkezetét tekintve átformálódó igények kielégítése az eddigi módon, a meglévő erőforrásokkal nem valósítható meg. Mint köztudott elsőként – a francia, a porosz és más német államok modernkori közigazgatási rendszereit elemezve, ennek mintáit felhasználva, de széleskörű történelmi és nemzetközi összehasonlításra alapozva – tudományos igénnyel a modern állam közigazgatási rendszerének ideáltípusát, a bürokratikus uralom lényegét és alapvető szabályait Max Weber fogalmazta meg (Weber, 1996). Eszerint ezt a rendszert világosan rögzített, szabályozott illetékességi körök, hivatali hierarchia, iratszerűség, főhivatású hivatalnokok professzionális működése jellemzi. Weber azt is megállapította, hogy a bürokratikus hatalomgyakorlás „a modern államban, a magángazdaságban pedig csak a legfejlettebb kapitalista alakulatukban bontakozott ki”. Weber tehát a bürokratikus uralmat a modernséggel hozta párhuzamba, a bürokratikus hatalomgyakorlást pedig nemcsak az állami szervezetek, hanem a magángazdaság szervezetei számára is előremutató formának tartotta. Az angolszász területeken csak lassabban és később alakult ki a jól szervezett bürokrácia. Ennek okát Wilson, az amerikai közigazgatás-tudomány egyik úttörője 1887-ben írt tanulmányában így fogalmazta meg: „Az angol nemzet hosszú ideig és sikerrel tanulmányozta a végrehajtó hatalom megfékezésének művészetét, folyamatosan elhanyagolva a végrehajtás módszereinek tökéletesítését szolgáló művészetet. Sokkal nagyobb gyakorlatra tett szert a kormányzat ellenőrzésében, mint cselekvésre késztetésében. Komolyabb aggályai voltak aziránt, hogy a kormány jogszerű és mérsékelt legyen, semmint, hogy azt gördülékenyebbé, szabályozottabbá és hatékonyabbá tegye. Az angol és az amerikai politika történet nem a közigazgatási fejlődés, hanem a törvényhozási ellenőrzés története.” (Wilson, 1887) Az angolszász államokban végül is a gazdasági és a 331

tudományos-technikai fejlődés kényszeríttette ki a modernkor követelményeinek megfelelő közigazgatás létrejöttét. A modern állam közigazgatási rendszere a két eltérő történelmi hátterű fejlődés ellenére hasonló problémákkal nézett szembe az 1970-1980-as évekre a fejlett világ legtöbb országában. Ennek lényegét összegzi a következő idézet: „Habár a jogszerűség és a hatékonyság szempontjait elvileg egyformán fontosnak tartják a közigazgatásban, a gyakorlatban nincs egyensúly ezek megvalósulásában. A jogszerűség érvényesülését belső szabályzatok és külső jogi garanciák egyaránt biztosítják, a hatékony működéssel kapcsolatos elvárások gyakran csak kinyilatkoztatások maradnak. Ennek oka a közigazgatás alapvető bürokratikus rendszere. Mind maga a struktúra, mind pedig az abban dolgozó emberek alapvetően a szabályok betartására vannak programozva.” (Király, 1999) A közigazgatás jogszerűségének és a hatékonyságának (eredményességének) a dilemmája a magyar közigazgatás korszerűsítésének vonulataiban, illetve az ezt kísérő tudományos, társadalmi vitákban is megjelent. A XX. századi magyar politikai gondolkodás egyik jeles művelője, Magyary Zoltán (Magyary, Z. 1942) írta: „Az európai kontinens művei a közigazgatást csak jogi szempontból, az angolszász államok művei pedig csak technikai oldalról (management) tárgyalják.” A szerző – jóllehet a weberi bürokratikus államfelfogás, a racionális közigazgatás létrehozásának hirdetője – fontosnak tartja a jogszerűséget, de gondolkodásában a közigazgatás eredményessége is hangsúlyos, ha úgy tetszik alapvető szempontként jelenik meg abból kiindulva, hogy a XX. századi fejlemények az államra, a közigazgatásra széleskörű gazdaságszervezési feladatokat rónak. Ebben a gondolkodásban a jogszerűség és az eredményesség nem a „vagy-vagy”, hanem az „is-is” dilemmájaként jelenik meg, hiszen a közigazgatás korszerűsítésével szemben megfogalmazott elvárások – Magyary szerint – egyszerre igénylik az erős törvényhozói hatalom jelenlétét, az államhatalom önkorlátozását, s egyben az állampolgárok jogai sértetlenségének biztosítását, s eljut odáig, hogy a közigazgatás racionális működési modelljét kutassa, amelyben a közigazgatás eredményessége az embereket szolgálja, amely az emberek érdekeit érvényesíti. (Keresztesi, 2004) A múlt század magyar politikai gondolkodóinak másik kiemelkedő, s talán legnagyobb alakja, Bibó István az állam feladatát „ az államhatalomnak szolgálattá, erkölcsi feladattá való átnemesítésében” látta. (Bibó, 1947) A modern államszervezet kialakításáról vallott nézeteiben – túlmutatva Magyary racionalitásán – Bibó a szociológiai megközelítést helyezi előtérbe. Szerinte a gazdasági, a politikai hatékonyság csak a társadalom, a közösségek céljaival összhangban értelmezhető. A közigazgatás eredményességéről szólva kifejti, hogy a modernség jelszavával fellépő közigazgatás a legnagyobb

332

fokú szakszerűtlenséggel és a szolgálat szellemének teljes hiányával párosulhat. „A szó modern értelmében eredményes közigazgatás a legnagyobb veszedelmet jelenti – írja –, mely a társadalmi szervezet, a hatalom értékszempontból telített, emberséges voltát fenyegeti.” (Bibó, 1986) Így nem a végrehajtó hatalmat kell erősíteni, hanem „a politikum behatását csökkenteni a szakszerű igazgatással szemben. (Bibó, 1986) Az eredményességet Bibó addig tekinti értéknek, amíg azt társadalmi értékszempontok hatják át. „A közigazgatási apparátus eredményességének és hatásfokának

növekedése

tehát

parancsolóan

előírja,

hogy…létezzék

egy

célkitűző,

irányelvmegszabó, értékszabályzó apparátus is, mely eleven kapcsolatban van a közösség szükségleteivel, érvényesen meg tudja állapítani a célmegvalósulás irányelveit és érvényesen képes tisztázni a társadalmat irányító végső értékeket is.” (Bibó, 1986) A bibói gondolatok ma is eligazítóak. Az ország, a közszféra helyzete egyaránt olyan reformot igényel és feltételez, amely a társadalmi (érték-) központúság, a jogszerűség és a hatékonyság követelményét együtt, egyidejűleg képes érvényesíteni. Minden egyoldalúság, különösen az „üzemszerű eredményesség” kizárólagos célként történő megjelenítése magát az adott követelményt illetően is saját ellentétébe csaphat át, nem beszélve az előidézett társadalmi dezorganizációról, az egyenlőtlenségek további drasztikus növekedéséről. Mindezeket figyelembe véve a témakört a következő négy részre bontva mutatjuk be: ƒ

a kormányzati irányítás: a többdimenziós tudatosság;

ƒ

a közszektor hatékonysága és a teljesítmények mérése;

ƒ

az átláthatóság és az elszámoltathatóság követelményei.

ƒ

a pénzügyi ellenőrzés új tartalmi irányai.

9.1. A kormányzati irányítás: a többdimenziós tudatosság 9.1.1. Változik az állam szerepe A globalizáció hatására szinte minden ország, nemzetgazdaság többé-kevésbé kölcsönösen függővé válik egymástól. A bonyolult hatásmechanizmusok átformálják az állam szerepét. Előtérbe helyezik a változó gazdasági követelményekhez való strukturális és intézményi igazodásnak, valamint a kompetitív előnyök célirányos feltárásának és kiaknázásának a feladatait, ami új tartalmat és arculatot ad az állami szerepvállalásnak

333

Ebben a helyzetben előtérbe kerül az államháztartás megújítása is, változnak a közszféra és az üzleti szektor kapcsolatai. Nálunk is erőteljesen jut kifejezésre az állami feladatok, a szervezeti keretek és a költségvetési források közötti összhang hiánya, illetve az átfogó reformok szükségessége, amelyek a rövidlejáratú, egyensúlyi stabilizációt szolgáló kiigazításokat követően lehetővé teszik az európai felzárkózást, a konvergencia programban foglaltak valóra váltását és az új évezred kihívásainak megfelelő államszervezet kiépítését. A kibontakozó globalizáció és a párhuzamosan teret nyerő regionális integrációs folyamatok új alapokra helyezték, erősítették a fejlett országokban az állam gazdasági, gazdaságszervező szerepét. Előtérbe került a humántőke fejlesztése, a közoktatás korszerűsítése, a tudományos és a kutatási kapacitások bővítése, a nemzetgazdaság távlati fejlődése szempontjából kulcsfontosságú húzóágazatok kijelölése és támogatása, a transznacionális társaságok működési feltételeinek kézbentartása, az anyagi és a társadalmi infrastruktúra fejlesztésének koordinálása, valamint a társadalmi kohézió őrzése és erősítése, ide értve a kapcsolódó kulturális és szociálpolitikai feladatokat is (Szentes, 2005). A „piac vagy állam” téves dilemmáját kifejező felfogások ma is hatnak, s gyakran szembe állítják a versenyképességet és a jóléti intézkedések fontosságát. A „minél kisebb állam” melletti érvelések mellőzik annak megválaszolását, hogyan lehet gondoskodni a lassabban megtérülő, de szükséges beruházásokról, a humántőke fejlesztésről, a munkanélküliekről, a társadalomból kitaszítottakról. A piacot egyoldalúan előtérbe helyező felfogás figyelmen kívül hagyja, hogy a piac nem teljes és tökéletes, s az úgynevezett piaci tökéletlenségekkel legalább annyira számolni kell, mint az úgynevezett kormányzati kudarcokkal (Szentes, 2006). Szembetűnő, hogy ez a megközelítés meglehetősen eklektikus módon visszatér az 1930-as évek Európájában divatos úgynevezett közigazgatás racionalizálási elméletek néhány ma is időszerűnek tartott eleméhez, figyelmen kívül hagyva, hogy az irányítási, vezetési, igazgatási rendszerek humán struktúrák jelentősen megváltoztak, aminek számos politikai, társadalompolitikai kihata van. Ezzel kapcsolatban figyelmet érdemelnek a hazai számvevőszéki ellenőrzési tapasztalatok is, amelyek arra intenek, hogy a társadalmi és gazdasági folyamatok, determinációk jóval bonyolultabbak annál, hogy kizárólag a „kisebb és olcsóbb állam” megteremtése lehetne az államreform egyetlen célja. Elengedhetetlen a kor követelményeihez igazodó, modern felzárkóztató-fejlesztő és szolgáltató állam kiépítésében gondolkodni, amely a szociális összefüggésekkel legalább annyira számol, mint a gazdasági és pénzügyi kényszerekkel (Kovács, 2006). A Magyarország 2015 projekt egyik összefoglaló kutatási beszámolója is arra a

334

következtetésre jut, hogy a nemzetközi versenyképesség egyik legfontosabb előfeltétele a magas teljesítőképességű állami és intézményi szféra, s ezért az államot nem leszűkíteni, hanem radikális reformok révén kiszélesíteni kell (Ágh, 2006). Az állami szerepvállalás új vonásaival foglalkozó tanulmány táblázatba foglalva szemlélteti az állami funkciók újszerű csoportosítását (Báger, 2006). Eszerint e funkciók három nagy csoportba sorolhatók: a minimális, a közbülső, valamint az aktivizáló funkciók. A minimális körbe tartoznak a különféle közszolgáltatások, a szociális kohézió érvényesítése, a nemzetközi együttműködés erősítése. A közbülsőket az externalitások érvényesítése (oktatás, képzés, környezetvédelem), emellett a minőségi oktatás biztosítása, a monopóliumok szabályozása, továbbá a nyugdíjbiztosítás, a családtámogatás és a munkanélküliek ellátása képezi. Az aktivizáló funkciók révén az állam elősegíteni törekszik az ország hatékony részvételét a globalizálódó gazdaságban, erősítve a szociális kohéziót és a belső organizációsszervezési funkciókat is. Ezzel szolgálja a gazdaság versenyképességének az erősítését, aminek fontosabb eszköze a jövedelmek újraelosztása és az állami pénzügyi ellenőrzés.

9.1.2. Előretekintő költségvetés A kihívásokra adott válaszokban a tudatos, hosszabb távú szabályozási, intézményrendszeri, irányítás-módszertani, megvalósítás-eszközbeli összhangnak (harmóniának) kell érvényesülnie. A többdimenziós kormányzati tudatosság kiindulópontja, hogy az állami feladatokat illetően a magyar jogrendszer határozza meg a közigazgatás, a közszolgálat szerkezetét, felépítését, feladatait, sőt még a személyi-képzettségi követelményeket is. A vonatkozó törvények és egyéb jogszabályok politikai konszenzuson nyugvó tartalmi újrafogalmazása nélkül nincs lehetőség érdemi, reformléptékű előrelépésre. Természetesen e változtatások társadalmi és gazdasági tartalmát kell először kialakítani, s azt követheti a vonatkozó jogi felhatalmazás megadása, a megfelelő jogszabályok kidolgozása és hatályba léptetése. Mindezek érdekében – amint azt a számvevőszéki tapasztalatok is tükrözik – a széles értelemben vett kormányzati irányításnak a hazai változástkeltő szervezetek cselekvési célrendszerében biztosítania kell a belsőleg konzisztens, a szcenárió-választásnak megfelelő szabályozást, az államháztartás pénzügyi rendszerében pedig a hosszabb távra „gondolkodó” költségvetési tervezést, illetve módszereiben változtatni kell az állami jelenlétet, beavatkozást. (Kovács, Á. 2003) Függetlenül a választott modell tartalmi és technikai jellemzőitől, olyan szabályozásra van szükség, amely nemcsak pillanatnyi keretet ad a gazdasági műveletekhez, hanem távlatokat nyit, orientál, mert megalapozza a közép- és hosszabb távú költségvetési tervezés realitását; javítja az ország megítélését a gazdasági stabilitást illetően, s vonzerőt jelent a külföldi befektetők számára; de 335

hozzájárul a pénzügyi munka minőségének javításához is, illetve átlátható és elszámoltatható – ellenőrizhető – gazdálkodásra ösztönöz. Mindez igényli és lehetővé teszi az információs rendszer alapvető reformját. Az előretekintés igénye a teljesítményalapú megközelítéssel függ össze, s az ezt szolgáló megoldások – a költségvetési folyamatok prognosztizálása, középtávú kerettervek készítése – a fejlett országokban az 1990-es években terjedtek el. A kitekintés javította a költségvetés fenntarthatóságának esélyeit, valamint azt, hogy a tervezés során bizonyos fokig háttérbe szorultak az inputok és előtérbe került az output-szemlélet: az elvárt teljesítmények megtervezése és a pénzügyi keretek ehhez igazítása. Így kapott nagyobb figyelmet a feladat-, illetve a programalapú költségvetés. Mindez együtt járt azzal, hogy a központi előirányzat-gazdálkodásban a normatívákat fokozatosan felváltották, felváltják az aggregált pénzügyi támogatások, ami feltételezi és igényli a gyakorlatban érvényesíthető teljesítmény-követelmények kialakítását. Magyarországon is fontos a középtávú szemlélet érvényesítése, s – megfelelő előkészítést követően – a költségvetés programalapú összeállítása.(Báger, 2006) Ez az államháztartási gazdálkodásra nézve ƒ

„áttekinthetővé és követhetővé teszi a költségvetési jogot gyakorló parlamentek számára is a döntéseket és hatásaikat;

ƒ

megfelelő ismeretet nyújt minden szinten a döntéshozók számára a mai döntések további, jövőbeni következményeiről, illetve a meglévő determinációkról;

ƒ

minőségi fejlesztésekre ösztönöz és egyben takarékos gazdálkodásra késztet, miután megteremti a tartalékolás lehetőségét, és megjelennek az éves költségvetési tervekben a belépő fejlesztésekhez szükséges működési előirányzatok többletei is;

ƒ

megteremti a lehetőséget a nagyobb horizontú fejlesztési elképzelések biztonságosabb tervezésére és megvalósításuk költségkihatásának számbavételére.” (Kovács, 2005)

A magyar költségvetési rendszert áttekintő OECD-tanulmány is hangsúlyozza, hogy túlzott az aktuális deficitre és költségvetési évre való összpontosítás, s hiányoznak a költségvetési fegyelem világos szabályai. Ezek a magyar költségvetés sebezhetőségének fő okai. (OECD, 2006) Az előretekintő költségvetés és az erre épülő programfinanszírozás magában hordozza a feladatok és források jobb összhangját. Ez pedig nemcsak a „kisebb vagy nagyobb államháztartás” kérdését teszi a cselekvési forgatókönyv-választás kontextusában értelmezhetővé, hanem a költségvetési tervezés, gazdálkodás mai átláthatósági és elszámoltathatósági gondjainak oldását is segíti. Akár

336

decentralizált (a szervezetrendszer elképzeléseit alkumechanizmusokon át összerendező), akár centralizált (keretszámokat leosztó) tervezési mechanizmust alkalmaz ugyanis egy hivatalban lévő kormány, nem kerülheti meg, hogy egy megvalósíthatóságában hosszabb távra átgondolt cselekvési szcenárió logikájában tegyen javaslatot a vállalt feladatokra, s erre építve határozza meg a végrehajtás követelményeit, algoritmusát és a finanszírozást. Az egyértelmű feladat-meghatározás, az átlátható tervezés, a cél- és teljesítmény-követelmények alapján jóváhagyott költségvetés mérhetőbbé teszi a teljesítményeket, ezáltal javul(hat)nak az elszámoltatás, az elemzés és értékelés, a korrekció és – nem utolsósorban – az ellenőrzés lehetőségei is. A „köz” számára is átláthatóbbá válik az állami működés, erősítve a politikai bizalmat, a stabilabb kormányzást, javítva a forrásfelhasználást. Mindez feltételezi és igényli a makrogazdasági pénzügyi tervezési rendszer kiteljesedését és hatásos működtetését. (Sántha – Vigvári, 2006)

9.1.3. A közigazgatás korszerűsítése Az irányítási mechanizmus korszerűsítésének átfogó céljai az állam megváltozott szerepével összhangban lévő, tudatosan vezényelt és működő, változások generálására alkalmas (köz-) irányítás és közigazgatás elérése. A piaci koordináció azonban nem hagyhatja érintetlenül e kulcsterületet. A hagyományos (szervezet-szociológiai és/vagy közigazgatás-racionalizálási) megoldásokat követő – nevezzük így: „üzemgazdasági” szemléletű – lépések mellett a közigazgatást nyitottá tevő, filozófiájában is új megoldások kerülnek mindinkább előtérbe. Ez egyfajta környezettudatos megközelítést is jelent, ami azonban nem feltétlenül eredményezi az új megoldások kizárólagos ”üdvözítő” mivoltát. A hazai szakirodalomban abban teljes egyetértés alakult ki, hogy csak akkor tarthatunk lépést a fejlett országokkal, ha modernizáljuk és versenyképessé tesszük közigazgatásunkat is. Ez azt jelenti, hogy a szervezetrendszert, a munkamódszereket és a személyi állományt tekintve is el kell érnünk az Európai Unió tagállamainak a színvonalát. A közigazgatás versenyképessége nemcsak nemzetközi összevetésben, hanem a hazai gazdasági szféra viszonylatában is megkerülhetetlen (az állam képes legyen megfelelően szabályozni a társadalmi-gazdasági folyamatokat). Megfogalmazódnak olyan gondolatok, hogy a központi államszervezet karcsúsodhat, ha a minisztériumok feladata a regionális önkormányzatokhoz kerül. Ugyanakkor a modern állam sok új feladatot is köteles ellátni, mindenekelőtt az uniós tagságból adódó ügyek intézését, aminek következtében az állami szervezetrendszernek rendszeresen igazodnia kell a társadalmi igényekhez.

337

A közigazgatás korszerűsítésének célja tehát csak az lehet, hogy egész intézményrendszere megfeleljen az európaizálódás követelményeinek és a globalizációs kihívásoknak. A közigazgatás megújítása a személyi és szervezeti feltételek gyökeres átformálását jelenti a szervezetrendszer minden szintjén. (Somogyvári, 2006) Az Európai Unió az újonnan csatlakozó országok számára erőteljes késztetést jelent arra, hogy a közszféra, az államigazgatás reformját végrehajtsák, mert az Európai Tanács a tagság egyik feltételének a hatékony államigazgatási rendszert tekinti. (Verheijen, 1994) De ugyanez az igény jut kifejezésre a Világbank szakértője által jegyzett tanulmányban is (Nunberg). A reformok megvalósítása korántsem egyszerű, hiszen – amint arra Lőrincz Lajos akadémikus rámutat – a közigazgatási szervezet, a kormányzat hatékonyságát igen nehéz megítélni. Úgy véli, hogy az üzleti igazgatás elterjesztése a közigazgatásban sehol sem hozta, hozza, s nálunk sem fogja hozni a várt eredményeket. Arra is figyelmeztet, hogy ha elfogadjuk az OECD 2005-ben napvilágot látott „Hogy korszerűsítsük az államot – a követendő út” (Moderniser I’État, La route á suivre) című tanulmányában foglaltakat, akkor fel kell hagynunk azzal az illúzióval, hogy az állam, a kormányzat társadalmi szerepe csökken. „A vizsgálatok ugyanis éppen ennek az ellenkezőjét igazolják.” Az OECD-országokban az utóbbi 20 évben nem csökkentek a költségek, a közigazgatás hatékonysága nem javult. Bár az OECD-országok többségében a versenyszféra módszereit átvitték a közigazgatásba – ilyen például a közalkalmazottak teljesítmény alapján történő díjazása – az sikertelennek bizonyult” (Lőrincz, 2006). A teljes közszférára vonatkozóan igazolja egy másik tanulmány, hogy nem jutott érvényre költségcsökkentési trend a fejlett európai országokban, sőt az egészségügyi és más jóléti, valamint az oktatási kiadások növekvő irányzatot mutatnak. Az OECD-statisztikák egyértelművé teszik, hogy a jóléti állam leépülése az utóbbi 20, illetve a legutolsó 10 évben sem következett be, sőt a következő években éppenséggel erősödni fog, mivel a demográfiai folyamatok növelik az egészségügyi és szociális gondozási terheket, a tudás pedig az egyik legfontosabb termelési, versenyképességi tényezővé válik, ami az oktatásban követeli meg, hogy az állam szerepe növekedjen (Szamuely, 2004). Peter Drucker, a vezetés-szervezés tudományának egyik legismertebb szaktekintélye az állam feladatát így fogalmazta meg a The Age of Discountinuity (A szakadás kora) c. könyvében: „Nem az állam elhalásával nézünk szembe. Éppen ellenkezőleg: élettel teli, erős és nagyon aktív kormányzatra van szükségünk. Viszont választanunk kell a nagy, ámde tehetetlen kormányzat és az olyan kormányzat között, amely azért erős, mert a döntéshozatalra és az irányításra szorítkozik, a

338

’feladatvégzést’ másokra hagyja. Olyan kormányzatra van szükségünk, amely tud kormányozni és kormányoz is. Ez nem ’feladat-végrehajtó’ kormányzat; nem is ’adminisztratív’ kormányzat; ez olyan kormányzat, amely kormányoz.” 90 Eredetileg Nagy-Britannia, Ausztrália és Új-Zéland közigazgatási reform-politikáját nevezték New Public Managementnek. Ez nem tudományos irányzat, hanem inkább a hatékony közigazgatás megteremtésére irányuló sajátos törekvés, „mozgalom”. Főbb összetevői: az állami feladatok a leglényegesebbekre összpontosuljanak („kevesebb állam” elve); szolgáltatás- és eredményközpontú szervezeti felépítés; az igazgatási folyamat legyen „értékteremtő” (minden eljárási mozzanat új értéket ad az előzőhöz, s ezt az ügyfél is érzi); automatikus adatfeldolgozás; pregnáns politikai és adminisztratív vezetés; versenyelemek a közszektorban. 91 A New Public Management metódusa értelmében a közigazgatási funkciókat és az ellátási feladatokat úgynevezett prior option-tesztnek is alávetik, azt tisztázandó, hogy szükség vane az adott feladatra, s ha igen, azért ki vállalja a felelősséget, ki és milyen szervezéssel, szervezeti rendben valósítja azt meg. A New Public Management lényege szerint a közigazgatásban is az üzleti szemlélet az alapvető. Naprakészen tisztában kell lenni a tevékenységek költségeivel, át kell térni az eredményorientált igazgatásra. Természetesen más-más megoldásokat követel (s más-más kockázatokkal jár), ha a hatalomgyakorlás erőteljesen centralizált vagy túlzottan decentralizált. Relativizálódik az a klasszikus elv, miszerint a közigazgatás „helyén marad” és ez adja a stabilitást, a kiszámíthatóságot. A „nyílt rendszerű” közigazgatás indukálja, hogy a vállalkozói szféra reprezentánsai is közfunkciót vállaljanak azzal, hogy a réteg-érdekeken felülemelkednek, s közvetlen vállalkozói érdekeiket feladják. 92 A közszolgálat korszerűsítéseként újabban eltűnőben van a teljesen zárt rendszer, a közszolgálat specifikus jogi szabályozása (például Anglia, Ausztrália és Svédország), míg másutt a korszerűsödő zárt rendszer, a közszolgálati, köztisztviselői karrierfejlődés erősítése bontakozik ki (például Hollandiában, Lengyelországban, s – kisebb-nagyobb cikk-cakkokkal – nálunk is). A lényeg az, hogy a versenyképességi kihívások az eddigiektől eltérő készségű és képzettségű köztisztviselőket igényelnek, s a tudásmenedzsment kihat a közszolgálati értékrendre is.

90

Idézi: Az állami szerepvállalás újragondolása a New Public Management koncepciója alapján című összefoglaló tanulmány. MEH EU Kormányzati Csoport és KPMG Tanácsadó Kft. Budapest, 2005. április. 91 Reichermann, 1995. Idézi: Fábián Andrián: A hatékony közigazgatás – A New Public Management és a magyar reformfolyamatok. PhD tanulmányok, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Doktori Iskolája. Pécs, 2004. 92 Jelen megközelítésünkben nem tekintjük New Public Managementnek a közigazgatási feladatok különböző indokok alapján történő kiszervezését, s nem foglalkozunk azzal, hogy a különböző országokban – így Magyarországon is – mit tettek és mit nem tettek meg erre, mint modernizációs szlogenre hivatkozva.

339

Mivel a legfontosabb cél a közszolgálat hatékonyságának és versenyképességének javítása, egyre inkább teret nyer az olyan piaci módszerek alkalmazása, mint a hatékonyságvizsgálatok, a minőségbiztosítás, a teljesítményértékelés. Egyidejűleg növekednek a közszolgálatban a szakmai és az erkölcsi követelmények, elterjed az etikai kódex, a kötelező vagyonnyilatkozat stb. Ezek az új jelenségek kibontakozóban vannak Magyarországon is.

9.2. A közszféra működésének teljesítménye és hatékonysága 9.2.1. A közszféra működésének modelljei – hatékonysági kérdések A közszektorba (közszférába) tartoznak az állami tulajdonú vállalatok, a non-profit szervezetek, a partnerségi alapon a kormányzattal kooperáló üzleti, magánszektorbeli szervezetek, s természetesen az államháztartás is. Gazdálkodásának fő irányvonalát, normatív alapjait a 3E, azaz az Economy, Efficiency, Effectiveness képezi. A közszférát alapvetően állami szervek tervezik, szervezik, irányítják és működtetik. Ezért e szféra működési hatékonysága, versenyképessége szempontjából az egyik alapvető kérdés: miben áll az irányító államapparátus, a közigazgatás hatékonysága és versenyképessége. A versenyképesség eredetileg a versenyszektor teljesítményére vonatkozik, de ma már sokkal tágabb horizonton értelmezik. Elég az innovációs és technológiai korszakváltásra, a tudás középpontba kerülésére, az úgynevezett. tudás-ipar és a tudásalapú társadalom jelentőségére utalni. Emellett a versenyképességnek számos – különböző súlyú, természetű – eleme, befolyásoló tényezője lehet, köztük a közigazgatás, annak modernizálása. E kihívásra a legradikálisabb választ kétségtelenül az angolszász országok adták, azaz a „public choice” alapján a közigazgatást, a közintézmények működését alapvetően piaci alapú működési mód irányába mozdították el. Ezzel szemben az Európai Unió tagországaiban a kiinduló pont továbbra is a hagyományos jogállam. A piaci kényszerekre és követelményekre ezek az országok is válaszolnak ugyan, de a válaszok mögött a köztisztviselők innovációs kezdeményezése áll a közszféra továbbfejlesztésére, megújítására. Ezekben az országokban a reformtörekvések ezért olyan állami, jogszabályi háttér kiépítésére irányulnak, amely a megújított jogállamiságot kapcsolja össze a piaci szemlélettel és ösztönzőkkel (Molnár, 2005). A versenyképességre adandó válasznak a legfontosabb eleme: adott közpénzből nagyobb teljesítményt (közszolgáltatást) nyújtani. Nem mindegy azonban, mit is értünk teljesítményen és az azzal kölcsönhatásban álló hatékonyságon. Lőrincz Lajos szerint meg kell különböztetni a 340

közigazgatás külső és belső hatékonyságát (Lőrincz, 1996). Külső hatékonyságon azt értjük, hogy mennyire képes a közigazgatás eleget tenni a vele szemben megfogalmazott társadalmi elvárásoknak, konkrétan a lakosság, a politikai fórumok és az üzleti szféra igényeinek, miközben ezek az elvárások is visszahatnak működésére, s maguk is meghatározó formálói az érdekek közti optimumkeresésnek.

A

belső

hatékonyság

közelebb

áll

a

tényleges,

operatív

hatékonyságfogalomhoz, hiszen a finanszírozáson kívül ide tartozik az ügyintézési folyamat egyszerűsítése, a hivatali munkaszervezet tökéletesítése, a nyilvántartások ésszerűsítése stb. Az eredményesség szorosan összefügg a hatékonysággal, mivel ez utóbbi az adott eredmény (cél) elérése érdekében kifejtett erőfeszítés, amiből következően egy fölösleges tevékenységet hatékonyan végezni maga a megtestesült hatékonytalanság. A hatékonyság és az eredményesség viszonylag új követelmény. A hatékonyság a gyakorlatban a közszolgáltatás költség-haszon viszonylatú értékelését, mérését jelenti. Az eredményesség azt értékeli, mennyiben képes céljait elérni a közintézmény. Mindezek előtérbe kerülése olyan pénzügyi-finanszírozási kényszerhelyzetek következménye, amelyekkel a modern államok az 1980as években találkoztak, illetve találkoznak ma is. Ez a korlátozott költségvetési lehetőségek és a növekvő társadalmi igények közötti feszültségből adódó csapdahelyzet. A közigazgatás korszerűsítése, az államreform lehet a válasz az így adódó kihívásokra (Jenei, 2005). Nem kerülhetjük meg ugyanakkor a hivatkozást a skandináv államokra, amelyek a jóléti állam újraelosztó funkcióját lényegében változatlan szinten gyakorolják, mégis a versenyképességük alapján az ország-ranglista elején foglalnak helyet. Akkor tehát mit is érdemes mérni: költségeket, teljesítményt, hatékonyságot vagy eredményt? A kérdés megválaszolása nem egyértelmű. (Vigvári, 2006) Bizonyítható, hogy nem szabad fetisizálni az üzleti szektorban kialakult mérési módszereket. A magyar gazdaság versenyképességét például az EU-s csatlakozás időszakában kifejezetten közigazgatási kapacitáshiányok befolyásolják kedvezőtlenül. Az ország érdekérvényesítő a közösségi döntéshozatal előkészítésében való magas színvonalú részvétellel jelentősen növelhető volna, ami önmagában is kapacitásbővítést feltételez. A különböző hatósági ellenőrzések, a belbiztonság erősítése a gazdaság kifehérítése sem a kapacitás csökkentést indokolják. Az olcsó, kis állam ideája maga is értékválasztás. Mindemellett, az elmélet alapvetően az alábbi három modell szerint próbálja magyarázni a közszektor működését. (Hüttl – Sivák, 2006) ƒ

A hagyományos „bürokratikus” modell szerint az előre megadott normák, szabályok követése az elsődleges, ahol az erőforrás-allokáció a már megszerzett előjogok, pozíciók

341

determinálják. Ennek leginkább a bázisalapú finanszírozás, az inputokon alapuló költségvetés felel meg. A „mozdíthatatlan” szabályok rugalmatlanságot okoznak, gyengítik a hatékonysági szempontok érvényesülését. ƒ

A racionális modellnek leginkább a programalapú költségvetés felel meg. Tisztán elméleti megközelítésben csak a legfontosabb, hosszabb távú keretszabályokat érvényesítik a programok megvalósításakor, az erőforrás-elosztás, a folyamatok megszervezése és kivitelezése a meglévő közigazgatási, közszolgálati intézmény-struktúrától szinte teljesen függetlenül, a külső kapacitások bevonásával valósulnak meg [Báger (2006)].

ƒ

A piaci modell, a New Public Management alkalmazása az erőforrás-allokáció és a menedzsment területén jelent újat. A modell egyik válfaja a privatizálás, ami a közszolgáltatás elvégzésének tendereztetését jelenti döntően magántulajdonú szervezetek részvételével. A másik válfaj a piacosítás, azaz az államháztartási intézmények gazdálkodásában a magánszféra módszereinek a meghonosítása.

A szerzők a „racionálisnak” nevezett, ésszerű kompromisszumokat, gyakorlati alkalmazhatóságot előtérbe helyező modellt tartják a leginkább elfogadhatónak. Nyilvánvaló azonban, hogy mindhárom modell tekintetében szétválasztandó feladattípus a közpolitika-alkotás, az erőforrásallokáció, illetve a végrehajtási folyamatok irányítása, szervezése. Osborne–Plastrik (1997) szerint a következő öt szintet lehet megkülönböztetni: 1. politikaalkotási rendszerek (központi kormányzat, önkormányzatok, egészségügy, oktatás stb.); 2. államigazgatási

rendszerek

(költségvetés-készítés,

humánpolitika,

kormányzati

ellenőrzés, gazdaságpolitikai tervezés stb.); 3. szervezetek (például a minisztériumok); 4. munkafolyamatok; 5. a tényleges tevékenységet végző alkalmazottak. Amikor a közszféra versenyképességét teljesítmény-, illetve hatékonysági alapon jellemezzük, fontos, hogy mindig tisztában legyünk azzal, melyik hierarchia-szint működését is mérjük. Figyelemre méltó, hogy az egyes országok közigazgatásának eredményességét összehasonlító tudományos igényű elemzések nem a parciális, azaz alapvetően a kibocsátást mérő mutatókat

342

használják, hanem az ország teljesítményéből következtetnek vissza a közigazgatás, illetve a kormányzás eredményességére (Pulay, 2006). Mindez jelzi e mutatók tartalmi meghatározásának már említett problémáit, nehézségeit. A sikeres teljesítménymérő

rendszernek

ezért

érvényesnek

(megbízhatónak,

pontosnak,

a

célzott

tevékenységet jellemzőnek), legitimnek (a rendszeren belül és kívül is elfogadottnak), valamint rendszeresnek kell lennie. A teljesítmény mérésére tartalmilag jól meghatározott mutatókat és mérőszámokat célszerű használni. Követelmény az indikátorokkal szemben a homogenitás, az alkalmasság, a szintbeli megfelelés, a mellékhatás nélküliség, a racionalitás és a többoldalúság. (Király, 1999) Mivel a közszféra működése, célja, teljesítménye, hatékonysága nehezen számszerűsíthető, ezért ritkán elég egyetlen mérőszám, általában több mutatót együtt célszerű alkalmazni. Ahhoz, hogy a teljesítmény-, illetve hatékonyságmutatókkal érdemben számolni lehessen, elengedhetetlen a közintézmények tevékenységét leképező információs rendszer átalakítása oly módon, hogy az általa szolgáltatott adatok alkalmasak legyenek a kívánt indikátorok kiszámítására. Az információs rendszernek a hatékonyságmutatók (azaz az input-output kapcsolat indikátorai) tekintetében „főszereplője” a számvitel, aminek a közszféra esetében képesnek kell lennie arra, hogy átfogó adatokat biztosítson a törvényhozásnak, vajon ténylegesen arra használták-e a költségvetési forrásokat, amire azokat szánták. Az éves költségvetési törvényekben található adatok ugyanis nem elégítik ki maradéktalanul az információs igényeket. Sok a felesleges, nem átlátható, nem ellenőrzött adat, kezdetleges az osztályozási rendszer. Az Állami Számvevőszék ellenőrzései is többoldalúan megerősítik a közszféra gazdálkodására vonatkozó szabályozás megújításának szükségességét, kifejezetten arra utalnak, hogy a mai magyar államszámvitel a két legfontosabb „felhasználónak”, a politikai döntéshozónak és a szervezet gazdálkodásáért felelős vezetőknek nem nyújt megfelelő információkat. Ugyanakkor az információ előállítása költséges, ezért megfontolandó, hogy érdemes-e vállalni az áttéréssel járó jelentős többletköltségeket, hiszen ma is rendelkezésre állnak olyan alapadatok, amelyekből lehet teljesítménymutatókat számolni (például a KSH-adatok alapján főleg a termelékenység, de még inkább az eredményesség megítélésére). Külön tanulmányt igényelne annak megítélése, hogy milyen statisztikai rendszer célszerű a konzervatív, „hagyományos”, bürokratikus, illetve a New Public Management dominanciájára épülő modellben, különösen az államvezetés-igazgatás és szolgáltatásszervezés centralizáltabb vagy

343

decentralizáltabb megoldásában. A közszféra tevékenységét a következő átfogó modellel jellemezhetjük. (Hüttl – Sivák 2006) 18.sz. ábra A közszféra átfogó modellje

Visszatérve a „három E” kifejezésre (Economy, Efficiency, Effectiveness), ezeknek egyértelmű magyar megfelelője nincs, az átfogó modell alapján a következőképpen lehet meghatározni ezeket a hatékonysági fogalmakat. ƒ

Gazdaságosság (Economy): az inputok és a költségvetési ráfordítások hányadosa. A hagyományos modellben leginkább ezt tartják szem előtt.

ƒ

Hatékonyság (Efficiency): az output és input hányadosa. Egzaktul definiált outputok esetén ez az egyik legjobban kvantifikálható hatékonyságmutató. Amennyiben lehetséges növelni az outputokat többlet-inputok nélkül, akkor technikai hatékonytalanságról (technicial inefficiency) beszélünk. Ha az inputkiadások (költségek) mértékének változatlanul hagyása mellett, az inputok összetételének módosításával lehet növelni az outputokat, akkor gazdasági, más néven allokációs hatékonyságról beszélünk.

344

ƒ

Hatásosság (Effectiveness): az output hatását mutatja a társadalmi eredményre. Itt is meg lehet különböztetni technikai és gazdasági hatásosságot: technikailag akkor nem hatásos egy közszolgáltatás, ha technikailag is és gazdaságilag is hatékony, de nem a legjobb eredményt (outcome) hozza, míg gazdaságilag akkor sem hatékony, ha ugyan technikailag hatékony, de erőforrás-átcsoportosítással jobb társadalmi eredmény érhető el.

ƒ

Termelékenység (productivity): az inputok és a társadalmi eredmény (outcome) közötti viszony indikátora.

ƒ

Eredményesség (value for money): az egységnyi közpénz felhasználásával elérhető társadalmi eredmény, mint az ábrán is látszik, ez a legátfogóbb indikátora a közszférának.

E mellett a többé-kevésbé paraméterekben kifejezhető, indikátorokkal mérhető hatékonysági jellemzők mellett vannak olyanok, amelyek hatása általános vagy inkább távlati. Ilyenek például a hitelesség, a következetesség, a megbízhatóság, az átláthatóság és az elszámoltathatóság, valamint a különböző etikai elvek érvényesítése. E tényezők hatása eseteként sokkal erősebb, mint az úgynevezett mérhető tényezőké.

9.2.2. A humán-tőke értékelése, teljesítménye, ösztönzése A jövőben az erőforrások rendszerében egyre meghatározóbb szerephez jut a tudás, ennek hordozója, a humán tőke. Ebből következően ennek fejlesztése alapvető feladat, amely sok oknál fogva nem nélkülözheti az állam szerepét, sajátos feladatait magában a közszférában. A fejlett országokban a verseny-, valamint a közszférában egyaránt előtérbe került a szakmai tudás és a szellemi vagyon folyamatos értékelése, a humántőkével való tudatos gazdálkodás. Módszereket dolgoztak ki annak mérésére, mibe kerül a megszerzett tudás, az emberi erőforrás. Másfelől mérik és értékelik a szaktudással előállított értékeket, a legkülönbözőbb metódusokat alkalmazzák a teljesítmények számbavételére abból kiindulva, hogy a szakismeret, a tapasztalat és a tudás a tőke egyik sajátos formája, a szervezeti vagyon részét képező stratégiai erőforrás. Ennek működtetése és fejlesztése jelentős és átgondolt befektetéseket igényel a cég, a szervezet, az egyén, de az állam részéről is (Kővári, 1988). Az emberi erőforrás sajátossága, hogy hasznosítása során nem fogy el, hanem fennmarad, teljesítménye, hozamteremtő képessége tanulással és fejlesztéssel, az életminőség javításával növelhető. Az emberi erőforrás innovatív jellegű, felhasználása során ugyanis képes megújulni és növekvő teljesítményekhez segíteni a szervezetet. A tudás és teljesítőképessége értékteremtő és

345

értéknövelő tényező, ezért újfajta megközelítést igényel, s a versenyelőny biztosítása elsődleges fontosságúvá teszi az emberi szaktudást. 93 Ez magyarázza, hogy a fejlett világ versenycégei, pénzintézetei az emberi tőke kiképzésére, alkalmazására fordított költségeket és az alkalmazás hozamait egyre inkább speciális kritériumrendszer és mérési kontrollrendszer alapján ítélik meg, az emberi tőke hasznosításának auditálását szolgáló úgynevezett humán erőforrás számvitelt (Human Resource Accounting) és szociális számvitelt alakítanak ki (Social Accounting). A fejlett országokban a rendszeres közigazgatási korszerűsítés során egyre nagyobb figyelmet fordítanak az emberi tényezőre. Stratégiai céljuk olyan feltételek kialakítása, amelyek kedvezően hatnak a köztisztviselők mobilitására és teljesítményük növelésére. Ezzel a témával foglalkozik, mégpedig „célzottan” a közigazgatásra összpontosítva a Magyar Közigazgatás szakfolyóiratban néhány hónapja megjelent tanulmány, amely elemzi a közigazgatási szervezetek tudásvagyonát és hasznosításának lehetőségeit. Hangsúlyozza, hogy a tudásvagyon a vállalatok, szervezetek immateriális (láthatatlan) vagyona, de tudásvagyon a közigazgatási szervezetek külső kapcsolatrendszere is. A tudás jobb hasznosítása nem kizárólag és nem is elsősorban technikai és módszertani kérdés a közigazgatásban, hanem a tudás hasznosítását leginkább szolgáló szervezeti tőke rendszeres korszerűsítése is. A közigazgatás –maga is versenyképességi tényező – akkor tudja kedvezően befolyásolni a gazdaság egészének versenyképességét,

ha

a

közigazgatási

szervezetek

is

tudásszervezetté

válnak.

Ehhez

elengedhetetlen, hogy tudásvagyonuk fő összetevőit, a humántőkét, a szervezeti tőkét és a kapcsolati-ügyféltőkét a tudás megszerzésének, gyarapításának és hasznosításának szolgálatába állítsák (Pulay, 2005). A közigazgatásban mindinkább teret nyerő minőségi szemléletet példázza a CAF, a Common Assesment Framework (Általános Értékelési Keretrendszer), amely az Európai Unióban a közigazgatás egyfajta minőségügyi rendszerének tekinthető. Az Unió tagállamai 1998-ban határozták el, hogy a minőségmenedzsment-technikák közigazgatási alkalmazásának elősegítésére kidolgoznak egy olyan rendszert, amely – a minőségügyben már az 1980-as évek közepe óta használt kiválóságmodellre, az EFQM (European Foundation of Quality Management) modellre épülve – megfelelő eszköz lehet a közigazgatási szervek minőségügyi rendszerének továbbfejlesztésére. A CAF követelményrendszerét 2000 májusában Lisszabonban fogadták el. Azóta a rendszert számos uniós tagállam közigazgatási szervei tesztelték, illetve alkalmazzák

93

Hathcock, B.C.: The new-breed approach to 21st century human resources. Human Resource Managemen, 1996. 2.szám. Idézi: Kovács Árpád – Lévai János (2000).

346

sikerrel. A CAF modellel szemben megfogalmazott két fő követelmény, hogy a keretrendszer alkalmazható legyen a közigazgatási szervekre, valamint kompatibilis legyen az európai közigazgatási rendszerekben alkalmazott főbb szervezeti modellekkel. A CAF meghatározott kritériumok vizsgálatán keresztül mindenekelőtt azt szolgálja, hogy az adott szervezet tevékenységében rejlő, annak eredményességét és hatékonyságát leginkább befolyásoló problémák azonosíthatók és értékelhetők legyenek, s ennek alapján az érintett közigazgatási szervezet képessé váljon saját „erősségeit” és „gyengeségeit” meghatározni, teljesítményét javítani. A CAF alkalmazása Magyarországon is lehetővé teheti, hogy egységes követelményrendszere alapján egyfajta „kiválóságmodellt” nyújtson a közigazgatási szervek számára. A közigazgatás versenyképessége sok tekintetben a munkatársak kiválasztásán múlik. Ez azért is előtérbe kerül, mert a fejlett országokban a közszektort gyorsabb ütemben érinti az elöregedés, mint a magánszektort. Ennek folytán szűkül a közigazgatás munkaerő-utánpótlásának lehetősége, ami kiélezi a munkaerő-piaci versenyt a köz- és a magánszektor között. Erre hívja fel a figyelmet az egyik, a közigazgatási reformmal foglalkozó újabb keletű tanulmány, jelezve azt is, hogy az Európai Unió országjelentéseiben többször kritizálta Magyarországot, mert nálunk a jogi szabályozás nem biztosítja a kiválasztás objektivitását (Hazafi, 2006). A karriergondozás kapcsán utal a szerző arra, hogy az EU-tagállamok a közigazgatásban nagy súlyt helyeznek a teljesítményértékelésre, s ennek keretében a felelősségvállalás, a magatartásbeli, valamint a szakmai kompetenciák, a célok, továbbá az egyéni képzés és fejlesztés szempontjait tartják a legfontosabbnak. Ebbe az irányba mutatnak és a teljesítményindikátorok körébe sorolhatók azok az előírások és feladat-meghatározások is, amelyek néhány kormányrendeletben, illetve határozatban az elmúlt években jelentek meg. Ezek sorában említhető: az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 2004. január 1. óta hatályos módosítása explicite kimondja, hogy „a költségvetési szervek tevékenységük során kötelesek a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség követelményeit érvényesíteni” (9. § (8) bek.). Az 1096/2003. (IX. 11.) Kormányhatározat kötelezővé teszi és a tárcák saját hatáskörébe utalja a közfeladatot ellátó szervek, személyek feladatellátásának, kapacitásának jellemzésére, teljesítményének, hatékonyságának mérésére vonatkozó mutatószámok kialakítását. Az 1025/2005. (V. 23.). Kormányhatározat a teljesítménynövelés feladatait a következőkben írta elő: − az ügyfél-elégedettség javítása; − a központi kormányzás teljesítményének fokozása; 347

− az egyéni teljesítmények mérésének és az erre épülő díjazásnak az elterjesztése. Még ezt megelőzően a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt 2001-ben módosító 2001. évi XXXVI. törvény kötelezővé tette a teljesítményértékelési rendszert. Alkalmazását – országosan egységes elveket meghatározva – az egyes közintézmények vezetőire bízta. Az egyes intézmények szervezeti céljait (a törvény terminológiájával: a közigazgatási szerv kiemelt céljait) általában a miniszterek határozzák meg, s ebből a munkaköri leíráson (egyéni követelményeken) keresztül teremtődik meg a kapcsolat az egyéni feladatokhoz. Ennek alapján az intézmények vezetői -20% és +30% között módosíthatják a dolgozók besorolás szerinti bérét. A rendszer azonban a gyakorlatban nehezen illeszthető a bázis-, illetve normatív intézményi finanszírozáshoz (amilyen a magyar is). A közigazgatásban a teljesítményértékelés mai formájában, a jelenlegi jogi keretek között ezért mintegy szükséges rossz, amit csak a törvényi előírás miatt kell elvégezni, de sem előnyös, sem hátrányos következménye nincs. A törvény ugyan lehetőséget ad a teljesítmény szerinti differenciálásra, de azt részben anyagi okok, részben a vezetői felkészültség hiánya miatt nem alkalmazzák – állapítja meg egy elemzés, s kiutat keresve olyan javaslatot fogalmaz meg, hogy a közigazgatást a teljesítménymenedzsment-rendszerre kell alapozni (Prémecz, 2006). A hazai közigazgatás korszerűsítésére, a teljesítmények növelésére és elismerésére irányuló erőfeszítések sikere önmagában nehezen értékelhető, mert az érdemi törekvéseket a magyar közszolgálati szabályozás éppenséggel nem támogatta, hanem nehezítette. A jogi szabályozás kevéssé volt képes megakadályozni azt, hogy kormányváltások, sőt minisztercserék esetén is tömegesen bocsássák el a vezető, tapasztalt köztisztviselőket. A zártság, a zárt modell kedvező vonásai a gyakorlatban alig érvényesültek, miközben a zártság negatív következményei (gyenge motiváció, elöregedés, túlfoglalkoztatás) viszont felszínre kerültek. Az elmúlt évtized korszerűsítési kísérletei ellenére olyan új szabályok is születtek, amelyek nehezítették külső szakemberek belépését a rendszerbe, s a köztisztviselők külső munkavégzési lehetőségeit is korlátozták (Pulay, 2005). Mindent összevetve arra a következtetésre lehet jutni, hogy a közszolgálat korszerűsítését szolgáló kormányzati lépéseknek egy átfogó államszervezeti-közigazgatási reformhoz kell illeszkedniük, mert csak ehhez lehet és kell a személyi állományt hozzárendelni. Nemzeti színtű szakmai közmegegyezés szükséges, hogy a ciklusokon átívelő reformfolyamat sikeres lehessen, mivel több éves munka indításáról van szó. Az is szükséges, hogy a személyi állomány helyzetére vonatkozó szabályozást, a működésfejlesztést, s a közigazgatási jogszabályok deregulációját szolgáló

348

kormányzati feladatok integrált módon kerüljenek megvalósulásra. Közmegegyezés a feltétele annak is, hogy kormányváltás esetén mely felsővezetői körtől számítva nem kerülhet sor cserére a vezetők körében (Dudás, 2005).

9.3. Átláthatóság és elszámoltathatóság Nyilvánvaló, hogy a kormányoknak ellenőrizniük kell a közpénzek felhasználásának hatékonyságát és eredményességét, s az ennek érdekében tett lépéseket csak a fennálló rendszerekbe integrálhatja. Az elszámoltathatóság és az átláthatóság fogalmát viszont nem lehet egymástól függetleníteni, azok egymással szorosan összefüggnek.

9.3.1. Az átláthatóságról Az átláthatóság mindenekelőtt azt jelenti, hogy a közintézmények napi munkája az állampolgár számára megismerhető, az ügyeket csak speciális vagy nemzetbiztonsági szempontok miatt lehet bizalmassá vagy titkossá tenni, hiszen az átláthatóság a közérdeket védi, az egyéni szabadságjogokat is támogatja, s a korrupció visszaszorítását is szolgálja. A különböző döntésekről hivatalos nyilvántartást kell vezetni, ami hozzáférhető a közvélemény számára. Az átláthatóság igénye, az azt szolgáló intézmények és biztosítékok az utóbbi időben szinte robbanásszerűen terjedtek el, illetve újabb és újabb kezdeményezések figyelhetők. Csak néhány példa: az International Accounting Standards Board új számviteli standardokat adott ki a magánszektor számára; az IFAC kooperál az INTOSAI-val a közszektor standardjainak korszerűsítésére,

az

ENSZ

Nemzetközi

Kereskedelmi

Bizottsága

a

határokon

átívelő

csődeljárásokra dolgozott ki standardokat stb. (Eichengreen, B. 2005). Az átláthatósággal kapcsolatban általában négy fő követelményt fogalmaznak meg. Ezek az IMF transzparenciakódexe (IMF, 2001) alapján a következők: − a feladatok és hatáskörök egyértelmű megfogalmazása; − az információk széles körű hozzáférhetősége; − a költségvetés elkészítésének, végrehajtásának és az arról készült jelentésnek a nyilvánossága; − a tisztességes (integrity) gazdálkodás biztosítása.

349

A feladatok és hatáskörök egyértelmű megfogalmazása feltételezi az állami feladatok tartalmi meghatározását, a „mit és miből” kérdésére adott egyértelmű választ. Ennek alapján lehet meghatározni a feladatok finanszírozásának módját, majd ehhez alkalmazkodva, ezt érvényesítve nyílik mód a kormány feladatait és hatásköreit elkülöníteni, a beszámolás fórumrendszerét, tartalmát tisztázni. Mindez azt is feltételezi, hogy a törvényhozás, a parlament és kormány kapcsolata egyértelműen szabályozott, s az előbbi primátusa érvényesül. A kormány szervezeti felépítése, valamint a közszektor kormányon kívüli struktúrája szabályozott és teljeskörűen ismert, ami vonatkozik a kormánytól független szervezetekre is. Egyértelműen rendezett a kormányzaton belüli és az azon kívüli szervezetek kapcsolata. A központi és a helyi kormányzás feladat- és hatáskörmegosztása is átlátható. Eldöntött, hogy az állam milyen mértékben vesz részt a gazdaságban, milyen feladatokat vállal a kormány mint a közfeladatok ellátásának szervezője. Rendezett az állami vállalatok helyzete. Meghatározott a költségvetési gazdálkodás kerete, a bevételek (adók, vámok stb.) realizálása és a kiadások teljesítése. Az információk széles körű hozzáférhetősége azt jelenti, hogy a költségvetési törvény nyilvános, a tényeket megfelelő pontossággal tükröző dokumentum. A költségvetés dokumentációja, a zárszámadás és az egyéb pénzügyi beszámolók lefedik a kormány minden költségvetési és költségvetésen kívüli tevékenységét, a központi (helyi) kormányzat pénzügyi helyzete konszolidált. A dokumentum tartalmazza a kormány előre nem látott kötelezettségvállalásait és kiadásait és a pénzügyi kihatásokat bemutató indoklást, valamint az intézkedések politikai célját, jogi jellegét, időtartamát, a megcélzott kedvezményezetteket. A főbb intézkedéseket számszerűsíteni, ha az állami feladatvállalás területén változás következik be, azt jelezni kell. A kormányzat az államadósság, az állami vagyon mértékével és összetételével kapcsolatos minden információt közzétesz (ez a kormány jogszabályban megfogalmazott kötelezettsége). Ezeknek a követelményeknek a magyar gyakorlat ma még nem tesz eleget. Így például a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetési törvényjavaslata nem mutatta be a kormányzati szektor adósságát számszerűen, ezért nem volt megállapítható, hogy az adósság mely tényezőkből áll össze; az általános indokolás beruházásokat bemutató melléklete csak a 2007. évi előirányzatot jeleníti meg, nem tartalmazza a beruházások összköltségét és a hároméves kitekintést. A javaslat nem tartalmazott a költségvetési létszámkeretre vonatkozó összesített táblázatot. aA törvényjavaslat ismétlődően nem nyújtott összegző tájékoztatást a több éves elkötelezettséggel járó kiadásokról, továbbra sem szerepelnek a költségvetési évet követő két év várható előirányzatai, hiányzik a tartós kiadáscsökkentést megalapozó intézkedések 2007. évi hatásainak számszerű, összefoglaló

350

bemutatása és az elkövetkező évek tendenciáinak számszaki alátámasztása is. (Állami Számvevőszék 2006) A zárszámadási törvényjavaslat előterjesztésére vonatkozóan pedig nincs teljeskörű tartalmi és szerkezeti szabályozás. Az Állami Számvevőszék évek óta jelzi, hogy az államháztartási törvény zárszámadási törvényjavaslatra vonatkozó előírásainak tartalmai és formai meghatározása nem egyértelmű és nem teljeskörű. Ebből adódóan nem egyértelmű, hogy mit kell törvényi mellékletként, s mit egyéb tájékoztató kimutatásként megjeleníteni az előterjesztésben (Állami Számvevőszék, 2006). A zárszámadás terjedelmét, elkészítésének és parlamenti benyújtásának a határidejét jogszabálynak kell rendeznie. A költségvetés alóli felmentést és az ehhez kapcsolódó eljárásokat szintén jogszabályban kell előírni. A kormány által elkészített, a költségvetés végrehajtásáról szóló jelentés fajtáit és alapvető tartalmi elemeit meg kell határozni. A beszámolónak tartalmaznia kell mind a pénzügyi és a nem pénzügyi teljesítménnyel kapcsolatos információkat. A költségvetési szándékok és az eredmények közötti összhangot biztosító eljárásokat ki kell dolgozni és azokat alkalmazni kell. Megfelelő teljesítménymérésre és -értékelésre van szükség. A kormányzaton belül az értékelést szolgáló kezdeményezéseket szorgalmazni kell. A költségvetés elkészítésének, végrehajtásának, az arról készült jelentésnek a teljes nyilvánossága feltételezi, hogy a költségvetési politika éves céljait, fenntarthatóságát a kormányzat előzetesen megfogalmazza. Ennek érdekében képes azonosítani a főbb költségvetési kockázatokat, az éves költségvetés kereteit meghatározó makrogazdasági feltételeket, a költségvetési egyensúly biztosításával összefüggő elemeket. Az éves költségvetést átfogó és kiegyensúlyozott kvantitatív makrogazdasági keretekbe ágyazva kell elkészíteni és benyújtani, a költségvetést alátámasztó főbb feltételezéseket ismertté kell tenni. A költségvetési adatokat bruttó értéken kell bemutatni, megkülönböztetve a bevételeket és a kiadásokat, a finanszírozást pedig gazdaságossági, funkcionális és adminisztratív szempontok szerint kell csoportosítani. Mindezeket az információkat a költségvetési dokumentáció öleli fel. Mindennek megvalósítása átfogó, egységesített számviteli rendszert feltételez, amely megbízhatóan rögzíti a kifizetéseket, a „hozamokat”, ezért az értékeléshez megbízható alapul szolgál. A gazdálkodás belső összhangja, a tisztességes (integrity) gazdálkodás biztosítékai közé tartozik, hogy a költségvetési adatok tükrözzék az aktuális bevételi és kiadási tendenciákat, az alapul szolgáló makrogazdaság fejlődést és a jól definiált politikai elkötelezettséget. Az éves költségvetésnek és a zárszámadásnak jeleznie kell, hogy eredmény- vagy pénzforgalmi szemléletű

351

számvitel alapján készült-e, valamint be kell mutatnia, hogy mely standardokat használták a költségvetés összeállításához. Utalni kell az elfogadott számviteli standardokra, a kormány pénzügyi irányítási rendszerére vonatkozó standardokra, amelyeket követtek. A pénzügyi jelentések, elszámolások minősége és teljessége biztosításának fontos része az ellenőrzés. Az ellenőrzéseket az ellenőrzési standardok alapján kell lefolytatni. Mivel a parlamenti demokráciára épülő állami berendezkedés, a jogállamiság alapfeltétele az, hogy a költségvetést a parlament határozza meg, s számoltatja el a végrehajtásról a kormányt, ezért hatáskörében alkalmas (legfelső szintű) ellenőrző szervezetnek – számvevőszéknek – kell működni. Ez a végrehajtó hatalomtól független intézmény a parlamentnek jelent és a nyilvánosságnak ad képet, információt a kormányzati beszámolók pénzügyi feddhetetlenségéről és átláthatóságáról. A számvevőszékek államszervezeti státuszát a nemzetközi gyakorlatban rendszerint az alaptörvény, az alkotmány tartalmazza, míg a legfőbb nemzeti (állami) pénzügyi ellenőrző szervezetek működését, hatáskörét törvények határozzák meg. Tevékenységükben központi helyet kell elfoglalnia a kormány által a költségvetés végrehajtásáról benyújtott éves pénzügyi beszámoló ellenőrzésének és az erről készült jelentést pedig a parlamentnek kell megtárgyalnia. A parlament szuverenitása így nemcsak a politikai döntések, törvények meghozatalában, a végrehajtás ellenőrzésében jelenik meg, hanem a költségvetések felülvizsgálatában, monitoringjában, valamint a számvevőszékek által auditált éves beszámolók (elszámolások) felülvizsgálatában is. A költségvetés végrehajtásában fontos szerepet játszik a belső ellenőrzés is, hiszen nyilvánvaló, hogy a külső ellenőrzés még magas színvonalú munkája sem pótolhatja a belső kontrollok működését, ami a „belső-üzemviteli, üzemgazdasági” hatékonyságot erőteljesen javíthatja. Az éves államháztartási beszámolók, a zárszámadási törvényjavaslatok ellenőrzése – már csak a költségvetési, államháztartási rendszerek országok közötti kisebb-nagyobb eltéréseiből adódóan is – korántsem teljesen egyforma, ebből adódóan az auditálást is viszonylag tágabban kell értelmezni. Magyarországon például a világ egyik szakmailag élenjáró legfőbb nemzeti ellenőrző intézménye, az Egyesült Királyság számvevőszéke által rendszeresített úgynevezett financial audit metódus adaptálásával végzi az Állami Számvevőszék a zárszámadás ellenőrzését. Ennek során – sajátos munkamegosztást alkalmazva a fejezeteknél működő ellenőrző apparátussal – pénzügyi szabályszerűségi megbízhatósági ellenőrzésre kerül sor, az arról készült, viszonylag terjedelmes jelentés konkrét kritériumrendszer alapján minősíti a költségvetési törvény végrehajtását, de maga a jelentés nem zárul hitelesítési nyilatkozattal, záradékkal. Legutóbb az Állami Számvevőszék

352

9.3.2. Az elszámoltathatóságról Az elszámoltathatóság elve elsősorban abban jut kifejezésre, hogy a döntések és a cselekedetek okait, indokait lényegében bárki megismerhesse, s a törvényhozó szervek, illetve a bíróság vagy más intézmények erre irányuló kérdéseire válaszolni tudjanak. Az elszámoltathatóságot bírósági eljárások, közintézményi felügyelő szervek, parlamenti bizottságok és ombudsmani igények alapján is érvényesítik. Az elszámoltathatóság a jogállamiság, a nyitottság, az átláthatóság, a pártatlanság és a törvény előtti egyenlőség érvényesülésének alapvető eszköze. Ez olyan értékekre is vonatkozik mint a megbízhatóság, a hatékonyság és az eredményesség. Az elszámoltathatóságot – megfelelő jogi keretekben – különböző ellenőrző szervek kontrollálhatják. Az elszámoltathatóság fogalmán belül általában vertikális és horizontális elszámoltathatóságot különböztetnek meg. A vertikális elszámoltathatóság a kormány piramisszerű felépítésére utal és tulajdonképpen a felsőbb szintek által az alsóbb szinteken végzett (belső) elszámoltatást jelenti. A horizontális elszámoltathatóság a kormány és a törvényhozás, illetve a közvélemény (társadalom) viszonyára utal. A továbbiakban itt a horizontális elszámoltathatóságot elemezzük, aminek főbb összetevői az általános elszámoltathatóság, a pénzügyi elszámoltathatóság és a vezetői elszámoltathatóság. Az általános elszámoltathatóság a cselekedetekért való felelősségre vonhatóságot jelenti. Jogsértés, szabályszegés esetén az elkövetőkkel szemben szankciókat kell alkalmazni. Adott esetben kilátásba kell helyezni a mandátum visszavonását is, ami egy speciális szankció. A kormányzati tevékenységek társadalmi ellenőrzését is biztosítani kell, azaz az állampolgárok, a szakmai és tudományos önszerveződések, egyesületek, civil szervezetek részvételét is garantálni kell már a programok kialakításában is. A pénzügyi elszámoltathatóság a pénzügyi kihatással járó politikai döntések és cselekvési programok jóváhagyását feltételezi a törvényhozó testület által, ezért a határozott időre szóló, általában éves vagy középtávú költségvetés megállapítása elengedhetetlen. A vezetői elszámoltathatóság a szabályok megfelelő betartására, következetes alkalmazására terjed ki. A célok teljesítése érdekében a kockázatokat a hatáskörökön belül kell kezelni. A szolgáltatások megfelelő időben, meghatározott költségkeretek között, megfelelő minőségben történő nyújtásáért minden esetben felelősséget kell vállalni. A gazdaságosságot és a hatékonyságot figyelemmel kell kísérni. A vezetői tevékenységnek meg kell felelnie a hatályos jogrendnek és az azon kívül elhelyezkedő szakmai szabályoknak. Egy jogállamban ezek érvényesülése alapkövetelmény, különben nem lehet érdemben kezelni általában a hatékonysági, eredményességi kérdéseket sem. 353

Az elszámoltathatóság és az átláthatóság kapcsán érdemes felfigyelni arra, hogy az EU intézmények tervező és szervező tevékenysége részeként az összetett nagy rendszerek vonatkozásában mindinkább előtérbe kerül a beszámoltathatóság is. Jogos igény, hogy mind az unió szintjén, mind pedig nemzeti, regionális és helyi szinteken is egyértelművé kellene tenni és hivatalos közlönyökben is megjelentetni az Európai Unió beszámoltatási jogait és kötelezettségeit. A kompetenciák katalógusának az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot is segítő összeállítását és közzétételét a nizzai csúcsértekezleten is támogatták (Miszlivetz, 2005).

9.3.3. A közpénzügyi szabályozás megújítása A rendszerváltást követő, történelmi távlatban igen rövid idő, tizenöt év múltán, ma Magyarország az Európai Unió tagja, ahol az együttműködés egyik alapfeltétele a külső és belső transzparencia megfelelő szintje. Megbízhatóan el kell számolni a kapott külső források szabályos és hatékony felhasználásáról. Ez a rendszer működőképes, bizonyítja, hogy az említett alapkritériumok megvalósításában jelentős eredményeket sikerült elérnünk. Ismeretesek az EU-tagországok közigazgatási rendszerének a konvergenciáját szolgáló törekvések, szabályozások Az úgynevezett Európai Közigazgatási Tér a tagországok nemzeti közigazgatási jogi rendje és közigazgatási gyakorlata közötti konvergenciát szolgálja. Az uniós országokban általában érvényesülnek a közösen elfogadott közigazgatási, közszolgálati standardok. Jóllehet a tagországok közigazgatási-közszolgálati rendszerei nem kompatibilisek, azaz minden ország saját modellel rendelkezik, ezek az Európai Közigazgatási Tér adminisztratív irányelveinek érvényesítésével egységet is alkotnak. Az irányelvek a szolgáltatások minőségét, stabilitását, emellett a köztisztviselők magatartásának integritását és elszámoltathatóságát garantálják. A legfontosabb irányelvek a megbízhatóság és kiszámíthatóság (reliability, predictability); a nyitottság és átláthatóság (openness, transparency); az elszámoltathatóság (accountability); a hatékonyság és eredményesség (efficiency, effectiveness), amelyeket korábban tárgyaltunk. A továbbiakban három olyan területet emelünk ki, amelyeken – véleményünk szerint – jelentős mértékben múlik a továbblépés lehetősége, felzárkózásunk ezeken a területeken is az EU-hoz. Így foglalkozunk az állami feladatok meghatározásával, a költségvetés finanszírozásával és az Országgyűlés költségvetési jogának az érvényesülésével.

354

Az állami feladatok meghatározása A hatékony, nemzeti versenyképességet segítő finanszírozás elvi alapja, hogy csak olyan állami (köz-) feladatot finanszírozzunk, s olyan mértékben, amire szükség és forrásfedezet van. Magyarország nincs egyedül abban a tekintetben, hogy sem a törvényekben, sem az államháztartás működésére vonatkozó egyéb joganyagban nincs részletesen meghatározva, hogy mi az állam feladata, mettől meddig tart annak határa, s így az állami finanszírozás miért éppen az adott feladatokra és ellátásokra, illetve miért az adott mértékben terjed ki. Ismert, hogy számos olyan állam van, ahol tételes szabályozások nélkül is jól működik az államszervezet, hiszen évszázadok demokratikus szokásjoga csiszolta azt. Nálunk azonban más a helyzet, s megkockáztatjuk: hibás volt a kiindulásunk az államszervezet modernizációs lehetőségei és tennivalói megítélését illetően abban, hogy a reformokat nem az ellátandó feladatok tartalmi újragondolásával,

hanem

finanszírozási

korszerűsítésekkel

és

intézményrendszerbeli

változtatásokkal azonosítottuk. Vagyis nem a „mit és miért”, hanem a „hogyan és ki” kérdését helyeztük eddig előtérbe. Az újra és újra induló államháztartási reformkampányok eddig valóságos eredményt keveset hoztak, mert rendre nem történt meg az állami feladatok tartalmi tisztázása, az állami szerepvállalás meghatározása. A magyar államháztartás konkrét számainak, tervezési és teljesítési adatainak ismertetése nem szükséges ahhoz, hogy érzékeltetni tudjuk: nem a törvényi háttér teljes hiánya a gond, inkább ennek az ellenkezője az igaz, azaz a jelen szabályozások koncepcionálisan vitatható kiindulásáról, az ok-okozat felcseréléséről van szó. Ma nálunk a finanszírozhatóság mértéke, rendszere determinálja alapvetően a feladatokat. Sajátos új gondot jelent, hogy anélkül keverednek az „öngondoskodás”-ra, illetve az „állam gondoskodó” felelősségére építő politikai megnyilatkozások, hogy annak össztársadalmi kihatásaival tisztában lennének. Az egymást kizáró elemeket tartalmazó, hol versenyképességi, hol társadalmi-kohéziós szlogenekre építő, egymást váltó, keverő cselekvési programok pedig kizárják a hosszabb távon stabil alapelvekre épülő, hatékony finanszírozást. Ez a 2006. szeptemberében elfogadott aktualizált konvergencia program kapcsán is felmerül, tekintettel arra, hogy az egyéni közteherviselési

felelősség

és

az

öngondoskodás

(szemléletének

és

gyakorlatának)

kibontakoztatása, megerősítésének szükségessége időben egybeesik a konszolidációt szolgáló markáns megszorításokkal, ami a kibontakozás egyik alapvető ellentmondása, különösen a lakosság, az állampolgárok napi életvitele és jóléte szempontjából (Kovács, 2006). Annyi bizonyos, ha az öngondoskodás szemlélete fokozatosan teret nyer a lakosság magatartásában, akkor az – egyebek mellett – kétségtelenül a háztartások megtakarítási hajlandóságát erősíti, végsősoron a

355

hazai beruházási lehetőségeket javítja (Erdős, 2006). Ugyanakkor az öbgondoskodás fektételei, főleg a foglalkoztatottság, a demográfiai adottságok, az átlagos jövedelemszint, a fizikai szint alatt élők nagy hányada oldaláról messze nem biztosítottak, amit reális reformoknak, intézkedéseknek messzemenően figyelembe kell venni. Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek általánosítható tapasztalata az, hogy az állami működés, a közpénzügyek átláthatóságának zavarai és az elszámoltathatóság hibái természetesen igen jelentős mértékben a hivatalnoki apparátus gyakorlatlanságának, az állami intézmények hibáinak, tehát a napi ügymenet, gazdálkodás, valamint az informatika hiányosságainak tulajdoníthatók, s e gondok jó része közvetlen korrekciós intézkedéssel orvosolható. Ugyanakkor mind több olyan problémát látunk, ami a feladatok homályos meghatározására és a rendszerbeli működés ebből következő szerkezeti hibáira utalt. Kitűnik: a feladatok tartalmi meghatározása és szabályokba foglalása nélkül hatékony, folyamataiban átlátható finanszírozás nem valósítható meg. Az állami feladatok tartalmi, terjedelmi tisztázása pedig azért vált az államháztartási modernizáció sarkkövévé, mert nyilvánvaló, hogy a jövő állami feladatait nem lehet a jelenleg finanszírozottakkal azonosítani. Az állami elkötelezettség csökkentése, a hatékonyabb feladatellátás az egymást követő kormányok célkitűzései között mindig megjelent. A kijelölt célokban szereplő feladatok végrehajtása a gyakorlatban esetleges. Az államháztartás reformja ugyanis nem azonos az állam méretének egyszerű redukálásával, a közkiadásokkal való takarékoskodással, illetve azok megvonásával. A reformmal az állam működésének hatékonyabbá tételét kell elérni, azt, hogy az állampolgárok az általuk befizetett adókért megfelelő színvonalú állami szolgáltatásokat kapjanak. Alapvető követelmény tehát az állami feladatok (alapfokú és középfokú oktatás, egészségügy, öreg- és rokkantgondozás stb.) tartalmi újragondolása és a jövőbeni változásokra is figyelemmel a mainál konkrétabb meghatározása. Ez a lépés fontos folyamatok sorát indíthatja el, így ƒ

megteremthetők a költségvetés tiszta, világos keretei, amelyek forrásigénye átlátható;

ƒ

az

állam

által

vállalt,

vállalható

feladatok

ismeretében

konkrétabb

célokat,

teljesítménymutatókat lehet kialakítani, s ezáltal javulnak az ellenőrzés és az elszámoltatás lehetőségei is; ƒ

az állami feladatok tisztázása (egyértelmű meghatározása) javítja a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok hatás- és feladatkör-elhatárolásának feltételeit;

ƒ

javulnak annak a döntésnek a feltételei is, hogy a civil szférában (alapítványok, non-profit szervezetek) mit és milyen mértékben kíván az állam közpénzekből támogatni;

356

ƒ

a „köz” számára is átláthatóbbá válik az állami működés, ami erősíti a politikai bizalmat, ezáltal stabilabb kormányzást tesz lehetővé, annál is inkább, mert az ily módon kialakított költségvetés és az erre épülő finanszírozás magában hordozza a feladatok és források jobb összhangját. A költségvetés finanszírozása

Az állami feladatok tartalmának újragondolása, az államháztartási modernizáció tartalmi kérdéseinek tisztázása mellett magának a finanszírozásnak a kérdéseivel is foglalkozni kell. A finanszírozás megújításának eddigi talán legjelentősebb lépése volt 1996-ban a Magyar Államkincstár (paymaster-office) létrehozása, majd azt követően a területi államháztartási információs szervezet beépítése a kincstári rendszerbe. Mindezzel létrejött egy korszerű, hatékony, a központi költségvetés számára jelentős megtakarítást biztosító szervezet. Tulajdonképpen kétirányú változás következett be: centralizálódott a korábbi többlépcsős finanszírozási szervezet, másrészt az utólagos és a nettó finanszírozás megszüntette a pénzkezelés területén fennálló, nemkívánatos gyakorlatot. Hasonlóan fontos volt a még korábban, 1995-ben elfogadott közbeszerzési törvény. Ma már a költségvetési előirányzatok között egyre nagyobb hányadot képvisel a célfeladatok és a program-finanszírozott

feladatok

aránya.

Megvalósításuk

ugyanakkor

nem

megnyugtató.

Esetenként igen jelentős előirányzat-maradványok keletkeznek, elsősorban a szakmai programok célfeladatok, támogatási célelőirányzatok esetében. Az okok jellemzően a felhasználással kapcsolatos döntési mechanizmusokra, az eljárások, pályázatok kezelésének elhúzódására, a nem megfelelő előkészítésre, az év végén történő pótelőirányzat biztosítására, illetve a bevételek késői realizálására, a támogatások lebonyolításával megbízott szervezetek ügyintézésének hiányosságaira vezethetők vissza, de a gondok kétségtelenül a már jelzett tartalmi tisztázatlanságokra is utalnak. Az intézmények és feladatok felülvizsgálatára több mint 10 éve születnek kormányhatározatok. A kormányok és a szakmai körök, valamint az ellenőrzési tapasztalatok is az állami feladatok körének, mértékének csökkentését tartják szükségesnek, érdemi, rendszerszerű változás mégsem történt. Az elemzések szerint ennek az oka az, hogy az intézmény- és feladat-felülvizsgálat döntően kampányszerűen, egyéb, például költségvetési megszorító intézkedések következményeként, szakmai, érdemi áttekintés, koncepció nélkül, gyakran a finanszírozáshoz szükséges források hiánya miatt szükségintézkedésként valósult meg.

357

Mindezek ismeretében az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai alapján évente több száz javaslatot tett a kormányzat és a költségvetési fejezetek vezetői részére. Ezek egy része konkrét, számszaki módosításokra (például az önkormányzatok jogosulatlan központi támogatásának visszavonására, a cél és címzett támogatások rendezésére), eseti ügyek kezelésére, más részük pedig szabályozásbeli módosítások szükségességére, illetőleg a megfelelő szabályok megalkotásának fontosságára hívta fel a figyelmet. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatait összegezve és elemezve megállapítható, hogy − nem történt érdemi áttörés a feladatok és azok intézményi kereteinek felülvizsgálata, a célok, feladatok, források összhangjának biztosítása tekintetében, mert hiányzik az államháztartás egészének komplex reformját megalapozó, kiérlelt, részleteiben is kimunkált és konszenzussal elfogadott stratégia; − hiányzik a költségvetési rendszerből az állami feladatok, a költségvetési szervek által elérendő célok és az elvárt eredmények meghatározása; − érdekellentéteket hoztak felszínre a szervezeti átalakításra, a feladatok szűkítésére irányuló eseti lépések, ezért vontatott a végrehajtás, nincs érdemleges előrelépés, jelentősebb megtakarítás sem; − elmaradtak

az

érdemi

lépések

az

állami

feladatellátás

intézményrendszerének

felülvizsgálatában; − az irányító minisztériumok, főhivatalok nem terjesztettek elő jogszabály-módosító javaslatokat az állami feladatok változtatására; − nehéz és ellentmondásos azt megállapítani, hogy mely feladatok elvégzésére kötelezettek a költségvetési szervek és melyek azok, amelyeket önként vállaltak; − nem határozták meg kellő részletességgel a végrehajtó szervezetek a feladataikat, a teljesítések igazolása pedig az intézmények önbevallása alapján történik; − nem támasztott a minisztériumok, főhatóságok többsége a hatáskörükbe tartozó intézményekkel szemben költségcsökkentő és hatékonyságjavító követelményeket; − mérőszámrendszer hiányában nem mutatható ki még azon intézménykorszerűsítéseknek a hatása sem, ahol tettek megtakarításokat célzó intézkedéseket;

358

− nem a feladatok rangsorolása alapján és nem differenciáltan osztották fel a költségvetési támogatásokat a költségvetési szervek között, hanem a korábbi évek gyakorlatához hasonlóan a támogatásokat „arányos” elosztották; − nem jelenik meg teljeskörűen a céljellegű előirányzatok teljesítése a jelenlegi beszámolási rendszerben, a teljesítésről csak esetlegesen kap információt a parlament; − a költségvetési körön kívül ellátott feladatokat, az alapítványokon, non-profit szervezeten keresztül vagy akár a magánszektortól vásárolt szolgáltatásokat nem tekintették át, nem mérték fel. Magyarországon az elmúlt évtizedekből örökölt, túlburjánzó és következetlenül meghatározott állami feladatok jelentős hányadát a városok és falvak közösségi intézményei látják el, részben a központi költségvetésből visszaosztott támogatások felhasználásával. Az államháztartási működés átláthatóságát és az elszámoltathatóságot – nevezzük így: technikailag – önmagában is nehezíti az, hogy magas az újraelosztás szintje, a közösségi bevételek erősen centralizáltak, a kiadások finanszírozása pedig az ország méreteihez viszonyítva rendkívül szerteágazó, decentralizált intézményrendszert érint. Az államháztartás pénzügyi rendszerének reformja, illetve a pénzügyi rendszer problémái, feszültségei alapvetően nem a finanszírozásban rejlenek. A finanszírozási probléma csak felszíni jele egy mélyebben meglévő, alapvető kérdés rendezetlenségének, nevezetesen: az állami feladat meghatározásának. A finanszírozás rendjén lehet változtatni, javítani, fejleszteni, új módszereket bevezetni, ahogy az elmúlt években ez tapasztalható is volt, de ez önmagában nem oldja meg a kérdést. A reformnak tehát az állam által felvállalt feladatok, az ingyenes vagy térítésköteles szolgáltatások meghatározásával kell kezdődnie. Az államháztartás egészét érintő korszerűsítés megindítását célzó döntés csak szilárd, hosszabb távra érvényes szakmai, politikai, s társadalmi támogatottság mellett vállalható, azaz az „olcsó állam” megteremtését, a közigazgatás reformértékű megújítását csak hosszú távú, konszenzuson alapuló, hatástanulmányokkal alátámasztott stratégiai elvek mentén lehet végrehajtani. Az átalakítási folyamat csak rendszerszemléletben indítható el, nem helyes egyes elemeket kiragadni. Az utóbbi években a költségvetési politika kiemelt céljait, prioritásait vizsgálva megállapítható, hogy ezek a prioritások többnyire túl széles területeket fogtak át, számuk pedig – néha tíz-tizenöt olyan kiemelt terület szerepelt, ami lényegében az egész költségvetést kiemeltnek tekintette – eleve

359

kétségessé tette, hogy a súlypontok és a kapcsolódó finanszírozás egyszerűen átlátható legyen. Megvalósíthatóságuk így már a meghatározás idején kétségessé vált. Mindez önmagában is súlyos hátrányt jelentett a közszolgáltatások ellátásában, a hatékonyabban működő közigazgatás kifejlesztésében, amit tetézett a feleslegessé váló tevékenységek, intézmények finanszírozása. Az elszámoltathatóságot az bizonytalanította el, hogy ezeket a prioritásokat az éves költségvetési törvényekben nem megfelelő, adekvát szerkezetben határozták meg. Az általános célokhoz nem rendeltek hozzá elvárt eredményeket, mérhető outputokat. A költségvetési törvény jóváhagyásakor nem álltak rendelkezésre olyan információk, amelyek lehetővé tették volna a tervezett kiadások várható hasznosságának megítélését. Így a parlament a megfelelő adatok és információk hiányában legfeljebb az előirányzatok összegszerű nagyságáról vitatkozhatott, s nem arról, hogy valamely konkrét cél elérését a tervezett előirányzat biztosítja-e vagy sem. A költségvetésben a kiemelt területekre jóváhagyott kiadási előirányzatok általában csak akkor teljesültek, ha a gazdasági fejlődés (növekedés) legalább a tervezett bevételek teljesítését biztosította. Mindez azt jelzi, hogy az átláthatóság és elszámoltathatóság érvényesítése éppen ezen a területen, vagyis a „mi a legfontosabb” és a „miért” körében igényli a legnagyobb következetességet és elszántságot. A témához tartozik a közpénzügyi szabályozás elkerülhetetlen megújítása. Abból célszerű kiindulni, hogy a közszférához kapcsolódó finanszírozási képesség nem pusztán nemzetgazdasági, hanem alapvető integrációérettségi kérdés is, annak egyik fontos indikátora. (Palánkai, 2006) A közszféra, az államháztartás reformja igényli az 1992-ben megalkotott és azóta számos esetben módosított államháztartási törvény megújítását is. A törvény számos olyan kérdést szabályoz, amelynek nem ebben a törvényben volna a helye. Ilyen értelemben egy új államháztartási vagy közpénzügyi törvény szakmai tartalmát a jelenleg hatályos államháztartási törvényhez képest szűkíteni célszerű, koncentrálva a gazdálkodó jogi státuszának és a pénzügyi menedzsment kérdéseinek a szabályozására. Az érvényes jogszabály tartalma és szerkezete az alkalmazók számára szinte áttekinthetetlen. Ugyanakkor az olyan fontos teendőket, mint a könyvvezetés, a költségvetési beszámolás, valamint a költségvetési szervek belső ellenőrzése – ez idő szerint csak rendeleti úton szabályozzák, ily módon e szabályozások változtatása nem kerül az Országgyűlés látókörébe. Az államháztartási törvény szelleme, fogalomkészlete is elavult, azt a nemzetközi gyakorlat, de a hazai fejlődés is túlhaladta. Az 1990-es évek második felében a közpénzügyek szabályozásában nemzetközi viszonylatban jelentős változások következtek be. A nálunk hatályban lévő államháztartási törvény jónéhány vonatkozásban nem reagált ezekre. Nincsenek benne sem formailag, sem tartalmilag a legfontosabb

360

nemzetközi standardokra való érdemi hivatkozások (GFS, ESA’ 95, IFAC Public Sector Standards, IPSAS Standardok, INTOSAI Standards, nemzetközi belső ellenőrzési standardok stb.). Ezeknek a hiányosságoknak a kiküszöbölése – amellett, hogy ez alapvető szakmai követelmény – azt is biztosítaná, hogy a nemzetközi gyakorlat fejlődésével a hazai szabályozás törvénymódosítások nélkül is lépést tarthasson. Számos szakember úgy véli, hogy „az államháztartási törvény újrakodifikálása az államháztartási feladatellátás és gazdálkodás elveinek és keretszabályainak rögzítésével, az intézménytípusokra vonatkozó differenciált szabályozással, az ezekhez igazodó finanszírozási technikákkal, végül pedig az

államháztartás

számvitelének

korszerűsítésével

jelentősen

hozzájárulhat

a

közszféra

modernizációjához, de a közszolgáltatások színvonalának megőrzéséhez az ágazati törvények felülvizsgálata is szükséges.”(Turcsán, 2006) Mindezekre figyelemmel az Állami Számvevőszék – stratégiájának megfelelően – vállalta, hogy javaslatot tesz egy új, átfogó közpénzügyi törvény szabályozási koncepciójára. (ÁSZ FEMI. 2006) A közpénzekkel való gazdálkodás alapvető rendező elvei sorában – ilyenek például az átláthatóság elve, a nyilvánosság elve, az ellenőrizhetőség elve, az előrelátás elve, a teljesség elve, stb. – a közszféra megújítása és hatékonyságának növelése szempontjából kiváltképpen fontos a teljesítményorientáltság elve. A teljesítményorientáltság érvényre jutásának egyik alapfeltétele, hogy már a költségvetési tervezés során megfelelő súlyt kapjon „az értéket a pénzért” (value for money) elv. Vagyis az előirányzatok tervezésekor be kell mutatni a javasolt kiadás célját, a cél elérésének módját, a javasolt erőforrások és kiadási összeg indoklását. A célok megjelöléséhez és számonkéréséhez széleskörben alkalmazni kell a teljesítményindikátorokat. Előirányzat-változtatás esetén ugyanezt a követelményt kell érvényesíteni. A teljesítményorientáltságot – más tényezők mellett – elősegíti a programalapú költségvetés gyakorlatának meghatározott kiadási területekre történő előírása, a költségvetés végrehajtásának monitoringja, illetve a teljesítményellenőrzés intézményesítése. Az Országgyűlés költségvetési jogának érvényesülése Demokratikus, alkotmányos berendezkedésben az Országgyűlés gyakorolja az állam pénzügyekkel kapcsolatos két alapvető jogát: a költségvetés megállapítását és a zárszámadás elfogadását. A korábban kifejtettek alapján nyilvánvaló, hogy az Országgyűlés ezen alapfeladataival összefüggő törvényalkotó és ellenőrző szerepét csak az állami működés megfelelő átláthatósága, intézményeinek elszámoltathatósága esetén töltheti be eredményesen. A költségvetési jog – a világ

361

számos más országához hasonlóan −, a költségvetési törvényekben testesül meg. A költségvetési törvényekben a döntést hozó népképviseleti testületek felhatalmazást adnak a költségvetésben szereplő

feladatok

végrehajtására,

illetve

meghatározzák

a

költségvetés

végrehajtóinak

kötelezettségeit is. E törvények egyben előírják azokat a befizetési kötelezettségeket is, amelyek a feladatok ellátásához szükségesek, s amelyeket a vagyon- és jövedelemtulajdonosoknak a közfeladatok ellátása érdekében viselniük kell. A demokratikus államok államháztartásának egyik jellemzője, hogy a testületi szervek − az Országgyűlés, a városok és a falvak önkormányzatai − adhatnak felhatalmazást a közpénzek felhasználására. Ez a felhatalmazás a költségvetés megállapításával, jóváhagyásával valósul meg. A parlamentben, az önkormányzatok testületi ülésein a költségvetésről folytatott viták adnak lehetőséget arra, hogy a választópolgárok által felhatalmazott képviselők éljenek jogaikkal, véleményt mondjanak a javaslatokról, értékeljék a gazdaságpolitikai célok megjelenítését, mérlegeljék a ráfordítások és a várható eredmények összhangját, valamint a társadalmi hasznosság alapján döntsenek az előirányzott kiadások szükségességéről. Az állami költségvetés megállapítása az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és képviseleti szervének, az Országgyűlésnek a hatáskörébe tartozik. A költségvetési jog tehát az Országgyűlést illeti meg. Az eljárás alapelveit az Alkotmány tartalmazza és az államháztartásról szóló törvény részletezi. A kormány a felelős, hogy a költségvetési javaslatot a parlamenti képviselők számára átlátható és értelmezhető formában mutassa be. Ennek érdekében szükséges, hogy ƒ

az egyes tételek indoklásához, minősítéséhez kellő érvanyag álljon rendelkezésre;

ƒ

bemutassa a javaslatban szereplő igények hosszabb távú finanszírozási igényét;

ƒ

mindezekkel, s további háttérszámításokkal, az egyes intézkedések társadalmi rétegeket érintő kihatásainak bemutatásával segítse a parlamentet a prioritások kialakításában, s messzemenően biztosítsa döntései hatásainak figyelemmel kísérését.

A költségvetési törvény meghatározza a költségvetés bevételeit és kiadásait fejezetenként, alaponként, valamint társadalombiztosítási pénzügyi alaponként és összességükben, a bevételi és kiadási főösszeget, a hiány, illetve a többlet mértékét, a költségvetési hiány finanszírozásának módját. A költségvetés végrehajtása során az előirányzatokat szabályrend alapján módosítani lehet. A költségvetési törvényjavaslatot tartalmazó előterjesztés tartalmazza az adott év kiemelten kezelt feladatait.

362

A jelen gyakorlatban a működés átláthatóságát és elszámoltathatóságát – az ellenőrzési tapasztalatok szerint – hátrányosan befolyásolja, az Országgyűlés költségvetési joga érvényesülését korlátozza, hogy a. kormánynak, a minisztereknek és a minisztériumok alárendeltségében működő intézmények vezetőinek – a szabályozás keretein belül – lehetőségük van a költségvetési törvényben meghatározott előirányzatokat módosítani, átcsoportosítani. Ez alapvetően két módon történhet meg. Egyrészt úgy, hogy az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetésben a központilag tervezett ƒ

általános és céltartalékok,

ƒ

a minisztériumok rendelkezési hatáskörében lévő, meghatározott feladatokra (oktatásügyi, rendvédelmi, egészségügyi fejlesztések stb.) rendelt úgynevezett „fejezeti kezelésű” előirányzatok,

ƒ

az úgynevezett központosított források, valamint

ƒ

az előző évi maradványok igénybevétele

terhére belső változtatásokra kerül sor. Ez a költségvetési gazdálkodás rugalmasságát szolgáló megoldás azonban csak megfelelő jóváhagyási és információs fegyelem, a terv és a tény érdemi összehasonlítására alkalmas pénzügyi beszámoló, valamint magas színvonalú pénzügyi ellenőrzés mellett működik úgy, hogy ne okozzon átláthatósági és elszámoltathatósági kockázatot. Másrészt a költségvetésben további, sokkal lényegibb módosítások is történnek. Ez az oka, hogy a költségvetési tényadatok rendre eltérnek az előirányzatoktól. Évközi, akár többszöri költségvetésmódosításra kerül sor annak következtében, hogy a szabályozás anélkül teszi lehetővé a változtatásokat, hogy a parlament úgynevezett. pótköltségvetés formájában a bevételek és a kiadások eltéréseinek teljes struktúráját átlátná, illetve az okokról beszámoltatná a kormányt. Ilyen feltételek között természetesen nincs garancia arra sem, hogy a módosított előirányzat megfelelően teljesüljön. Az évek óta ismétlődő gondok oka, hogy a költségvetési előirányzatok tervezésekor rendre − kényszerűen − a kiadási szükségletek alapján, az Állami Számvevőszék szerint „teljesülésükben nagy kockázattal” tüntetik fel a realizálni tervezett bevételeket, mert − legalábbis papíron − tartani kívánják az EU által elvárt GDP-arányos hiánymérték-kritériumokat. A bevételek „alulteljesítése” természetszerűen vonja maga után a kiadási oldalon tett „fűnyíró elvű” lefaragásokat, bár még így is rendszerint növekedett a hiány az előirányzatokhoz viszonyítva. Végül is ez a gazdálkodási zavarok mellett az átláthatóságot és elszámoltathatóságot is korlátozza, a nemzetközi együttműködésben

363

bizalmatlanságot okoz, ami visszavezethető az állami feladatok tartalmi tisztázatlanságára. Így joggal kijelenthető: az Országgyűlés költségvetési jogának érvényesítésében ma korlátozott.

9.4. A pénzügyi ellenőrzés mint a közszolgáltatási hatékonyság javításának

eszköze Mint arról korábban is szóltunk, az átláthatóság és az elszámoltathatóság érvényesítése nemzetgazdasági méretekben, az államháztartás működésében és a nemzetközi kapcsolatokban is meghatározóan fontos. Ezek egymással szorosan összefüggő alapkövetelmények, amelyek mind teljesebb érvényesítésére világszerte egyre nagyobb az igény, az Európai Unió működésében pedig alapkövetelmény. Ezen elvek érvényesítéséből, az állam szabályozó, irányító és ellenőrző tevékenységét érintő tartalmi változásokból következik, hogy a hagyományos pénzügyiszabályszerűségi ellenőrzés mellé egyre erőteljesebben felzárkózik a teljesítményre összpontosító, a finanszírozást és a vezetést közvetlenül támogató, elemző-értékelő, a döntéshozókat segítő, következtetéseket és javaslatokat is szolgáltató pénzügyi ellenőrzés.

9.4.1. A nemzetközi fejlődési tendenciák A fejlett piacgazdaságokban a költségvetési szféra jogszerű és szabályszerű működése ma már minimum feltétel. Ezt a különböző, előzetes, folyamatba épített kontrollok, valamint az utólagos belső ellenőrzési rendszerek garantálják. A számvevőszékek úgynevezett strukturális auditokat végezve értékelik a belső kontrollmechanizmusokat, a belső ellenőrzést. A számvevőszékek a különböző elszámolások megbízhatóságának és átláthatóságának ellenőrzésével, s a legtöbb országban a költségvetés végrehajtásának, a zárszámadásnak az ellenőrzésével sajátos garanciális szerepet is betöltenek. Ezek mellett mindinkább teret nyernek a közgazdasági értékeléseket is lehetővé tevő teljesítmény-ellenőrzések. A legfőbb nemzeti (állami) ellenőrző szervezeteknek mondhatni új idenditásához kapcsolódik, hogy ellenőrzéseikkel, elemzéseikkel – úgynevezett tanácsadó szerepet betöltve – részt vállalnak a közszféra,

az

államháztartás

reformléptékű

megújításának,

korszerűsítésének

szakmai

megalapozásában, tervezésében és végrehajtásában is. (Kovács, 2003) A nemzetközi szakirodalom és az INTOSAI (az állami számvevőszékek nemzetközi szervezete) keretében folyó tevékenység tanulmányozása alapján megkísérelhető a pénzügyi ellenőrzésben végbemenő változások, jelentkező tendenciák rövid áttekintése is. (Báger, 2006) Ezek lényege, hogy a pénzügyi ellenőrzés – mint sajátos hatalmi-közigazgatási-vezetési eszköz – alapelveiben globális jellegűvé vált és a

364

hatékonysági feltételeket, a teljesítményeket is vizsgáló rendszerként működik. A köz- és magánszféra határainak elmosódását, átjárhatóságát és egymásra épülését jelzi, hogy a könyvvizsgálók, a globális, szupranacionális pénzügyi institúciók, belső ellenőrző, sőt a multinacionális cégek szervezetei is társult tagként kapcsolódnak az INTOSAI munkájához. Az egységesülő és a legfelső szintű állami ellenőrző szervezetek globalizált fellépése által generált rendszerben a pénzügyi-szabályossági ellenőrzés nélkülözhetetlen, de nem elégséges a fenntartható fiskális pozíció eléréséhez. Szükséges, hogy a teljesítmény-ellenőrzés kerüljön előtérbe, ez legyen az alapérték a számvevőszékek munkájában. A teljesítmény-ellenőrzés növekvő szerepével erősödik az ellenőrzés decentralizált jellege. A programköltségvetés terjedő gyakorlata szintén igényli a decentralizáció – jóllehet új szemléletű – erősödését. Egyidejűleg mind nagyobb jelentőségre tesz szert az ex post ellenőrzés az ex ante ellenőrzéssel szemben. Fontos

változás,

hogy

a

közszolgáltatások

ellátási

modelljeiben

nő

az

úgynevezett

háttérintézmények, a kiszervezések, valamint a köz- és magánszféra partnerségén alapuló (PPP) projektek szerepe. A számvevőszékek kapacitását fejleszteni ezért úgy kell, hogy megfeleljenek e változással járó kihívásoknak is.

9.4.2. Az Állami Számvevőszék hozzájárulása a közszféra reformjához Az Állami Számvevőszék négyéves stratégiai terv keretében szervezi tevékenységét. Ez biztosítja, hogy a közszektorbeli folyamatokat rendszerszemléletben tekintse át. A stratégia készítésekor helyzetelemzést végez a különféle kihívásokat, kockázatokat illetően. Ez lehetővé teszi, hogy az Állami Számvevőszék a maga módszereivel és eszközeivel, stratégiai törekvéseinek megfelelően ne követője, hanem formálója legyen a közszektor folyamatainak. Az Állami Számvevőszék alapvető stratégiai törekvése, „küldetése” az államháztartás biztonságos, kiegyensúlyozott, hatékony működésének szolgálata és fejlesztésének támogatása, a közpénzügyi folyamatok átláthatóságának, a közpénzekkel és a közvagyonnal való gazdálkodás elszámoltathatóságának erősítése. A stratégia szerint a demokratikus jogállamban elfoglalt helyéből, törvényi kötelezettségeiből és jogosultságaiból adódóan az Állami Számvevőszék fő feladata, hogy elősegítse az Országgyűlés költségvetési jogának gyakorlását, törvényhozó és ellenőrző funkciójának teljesítését. Ennek garanciális feltételei: az Állami Számvevőszék alkotmányos jogállása, függetlensége a politikától, jelentéseinek nyilvánossága és szabad hozzáférhetősége, szakmai megbízhatósága, a vezetés és a munkatársak elkötelezettsége (Állami Számvevőszék, 2006).

365

Az Állami Számvevőszék több területen törekszik tevékeny részt vállalni a közszektor reformjában. Így például ellenőrzéseivel, javaslataival elősegíti az állami feladatok ellátására vonatkozó szabályozás megújítását, az állami szektor működési hatékonyságának javítását. A központi költségvetés és a társadalombiztosítási alapok körében ellenőrzései alapján rávilágít a főbb anomáliákra, s elvégzi a tradicionális számvevőszéki feladatot, a zárszámadás ellenőrzését, valamint azt az ellenőrzést, ami – a vonatkozó jogszabályok alapján – vélemény megnevezésű jelentés formájában értékeli a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságát, az előirányzatok teljesíthetőségét. Ezek alapján a költségvetési rendszer megújítására, a szabályalapú fiskális politika egyes elemeinek alkalmazására, továbbá a feladat-, illetve a programalapú költségvetés fokozatos bevezetésének megalapozására is javaslatokat tesz (tett). A másik fontos terület az állami tulajdonban lévő vállalatok gazdálkodásának ellenőrzése. Ennek keretében az ÁSZ olyan tipikus hiányosságokat tár fel, hogy az állami támogatások odaítéléséhez nem tűznek ki egyértelmű célokat, s a forrásbiztosítás nem támaszkodik összehangolt teljesítménykövetelményekre stb. A teljesítményellenőrzések útján körülhatárolt területeken elmélyült elemzéseket is végez, s annak alapján a gazdálkodás reálfolyamatainak ésszerűbbé tételére, a vezetési színvonal emelésére irányuló javaslatokat tesz. Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésére a hatályos jogrendnek megfelelően egyedül az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, az Állami Számvevőszék jogosult, a számvevőszéki stratégia külön is súlyt helyez arra, hogy egyrészt átfogó ellenőrzésekkel, másrészt tematikus vizsgálatokkal többoldalúan tárja fel az európai regionalitás szempontjából is különösen fontos önkormányzati működés és gazdálkodás eredményeit, problémáit, másrészt javaslataival közvetlenül a vizsgált szervezeteknek is ajánlásokkal szolgáljon, segítséget nyújtson. Az Állami Számvevőszék (ellenőrzései) iránt kialakult bizalom megőrzése rendkívül fontos. Ezt az Állami Számvevőszék mindenekelőtt azzal érheti el, hogy ellenőrzési tevékenységét a lehető legnagyobb fokú szakmai felkészültséggel, objektivitással végzi, támaszkodva a hatályos jogrend által biztosított függetlenségére is. Ennek sajátos biztosítékát jelenti, hogy kifejlesztette a (magyar) számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályozási rendszerét és az – elnöki utasításokkal is elrendelve – minden számvevő és eseti külső szakértő számára kötelezően betartandó kritériumokat és eljárási rendet jelent (Állami Számvevőszék, 2004). Az Állami Számvevőszék stratégiájának megfelelően igyekszik az ellenőrzései során a közpénzügyi szektor szempontjából olyan új kihívásokra is reagálni, mint például a magán- és az állami szektor 366

együttműködésének újszerű gyakorlata (különös tekintettel az un. PPP projektekre) (Báger, 2006), a korrupció elleni küzdelem (Báger – Kovács, 2005), a környezettudatos gazdálkodás követelményeinek érvényesítése (Állami Számvevőszék, 2005) stb. Mindez sajátos bizalomnövelő hatással is jár. A bizalom erősítését szolgálja, hogy az Állami Számvevőszék a tevékenységét a lehető legnagyobb fokú nyíltsággal végzi. Ennek érdekében él a nyilvánosság erejével, kommunikációs tevékenységét rendszerszemléletben fejleszti, igyekszik ismertté tenni munkáját és jól érthetően interpretálni javaslatait, visszacsatolásként információkat szerez munkája hasznosításáról. Az Állami Számvevőszék támaszkodik az internet adta lehetőségekre, folyamatosan megújítja honlapjának tartalmát, vezetői internetes fórumokat tartanak, rendszeresek a sajtótájékoztatók stb.

9.4.3. Az állami ellenőrzés rendszerének fejlesztése A közszféra, a közigazgatás intézményeit (beleértve a központi és önkormányzati szervezeteket egyaránt) ellenőrző szervek közé tartozik az Állami Számvevőszéken kívül – más tevékenységeik mellett – az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, a közigazgatási bíráskodás, az ügyészség, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, továbbá az országgyűlési biztosok intézménye. Természetesen a közigazgatási hierarchiában az irányítási jogkörökkel együtt járó hierarchikus államigazgatási felügyelet mellett jelen vannak az államigazgatási hierarchián kívüli felügyeletek is. Ilyenek – többek között – az olyan speciális felügyeletek, mint például az ÁNTSZ, a közlekedési és hírközlési felügyeletek, a PSZÁF, illetve a különböző szakfelügyeletek. Az önkormányzatok esetében jelentős szerepük van a könyvvizsgálóknak is. Az önkormányzatok – mint önállóan gazdálkodó szervezetek – gyakran élnek a hitelfelvétel lehetőségével. Náluk ezért az állam részéről ellenőrzéseket végző Állami Számvevőszék mellett megjelennek sajátos ellenőrzési tevékenységükkel a hiteleket nyújtó kereskedelmi bankok is. Általában alaposan megvizsgálják az önkormányzatok vagyoni helyzetét, várható folyó, illetve tőkejellegű kiadásaikat, bevételeiket, ami hozzájárul az átláthatóság növeléséhez. A mai magyar közigazgatási, valamint közigazgatáson kívüli sokszínű ellenőrzések (figyelembe véve az eltérő vizsgálati típusokat és módszereket is) nem képeznek egységes rendszert (Bércesi – Ivancsics, 2003). Hozzátesszük, éppen a sokszínű és differenciált hatáskör és problémaközelítés folytán nem is képezhetnek valamiféle erőltetetten homogén, egységes rendszert. Sokkal fontosabb a közöttük már meglévő és mindenképpen fejlesztendő célorientált információcsere, az ellenőrzések

367

eredményeinek kölcsönös hasznosítása és – bizonyos témák, szakterületek esetében – a tapasztalatok szakmai, szintetizálása, ami előmozdítja az állami döntéseket. Ebbe az irányba való kedvező elmozdulást juttatja kifejezésre az a tájékoztató jelentés (trend report), amit az Állami Számvevőszék nyújtott be az Országgyűlésnek és adott át – az Európai Unió ezirányú igényének megfelelően – az Európai Számvevőszéknek. Ez az évente visszatérően elkészítendő jelentés (Állami Számvevőszék, 2005) a számvevőszéki tapasztalatok mellett feldolgozza és összegezi a hazai ellenőrző szervezeteknek mindazokat a megállapításait és elemzéseit, amelyek együttvéve átfogó képet és kritikai értékelést adnak az EU-tól kapott különböző támogatások felhasználásának szabályosságáról és eredményességéről. A hazai pénzügyi ellenőrzés és felügyelet körében kibontakozó új szemléletet tükrözi, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete – 2010-ig érvényes új intézményi stratégiájának megfelelően – olyan szemléletet követ, hogy „a hibát kereső ellenőrök helyett a jövőben a pénzintézeti kockázatok esetleges veszélyeit már megelőzően (proaktív módon) mérsékelni akaró és tudó felügyelői mentalitásnak kell meghatározóvá válnia” (Farkas, 2006). Az államháztartásra vonatkozó jogszabályok korszerűsítésének menetében újra kell szabályozni a kormányzati szektor belső irányítási rendszerét (internal control), s a függetlenített belső ellenőrzési funkciót (internal audit). Az elvi kiindulás célszerűen az lehet, hogy a független belső ellenőrzésnek biztosítani kell a belső kontrollmechanizmusok megfelelőségét, kezelni az adott egységben jelentkező működési kockázatokat. Az internal control része a kormányzati kontrolling funkció is, ami a mai törvényi és kormányrendeleti joganyag törvénybe iktatását és a fogalmak, a megoldások nemzetközi standardokkal történő szakmai összhangba hozását igényli. A közpénzek ellenőrzésének teljesebbé tétele érdekében szabályozni szükséges a kormányzati szektor külső és belső ellenőrzésének elveit (beemelve a vonatkozó nemzetközi standardokat), feladatait és hatókörét. Fontos definiálni a különböző ellenőrzési szervezeteket. A funkciók súlypontozása kapcsán abba az irányba célszerű elmozdulni, hogy a hagyományos szabályszerűségi ellenőrzés helyett a figyelem a tervek és a zárszámadások szakmai követelményeinek teljesülésre és az egyes szakterületek teljesítményeinek értékelésére összpontosuljon. Egyértelművé kell tenni, hogy fontos szerep hárul a szakmai ellenőrzésre is, kiépítve a pénzügyi és a szakmai ellenőrző szervezetek együttműködését. Amennyiben a tradicionális „bürokratikus” közigazgatás és szolgáltatás-szervezés helyett a vásárolt szolgáltatásokat (is) igénybevevő, a köz- és magánfinanszírozást is alkalmazó együttműködő modell válik meghatározóvá, változnia kell az állami ellenőrzés hatásköri rendszerének is, biztosítva a közpénzek útjának a végfelhasználóig

368

történő követését. Számvevőszéki megítélés szerint a független belső ellenőrzés és a külső ellenőrzés kapcsolatait, egymásra épülését az INTOSAI standardoknak megfelelően célszerű szabályozni. Az

ellenőrzési

rendszer

korszerűsítése,

az

ellenőrző

szervezetek

szakmai-módszertani

kooperációjának kibontakoztatása és a belső kontrollmechanizmusok fejlesztése mindenképpen szükséges ahhoz, hogy a vezetést támogató és a gazdálkodás hatékonyságát előmozdító korrekciós mechanizmusok, a hibajavításokat iniciáló és – indokolt esetekben – szankcionáló szerepet betöltő ellenőrzési tevékenységek kibontakozzanak, erősödjenek. Ez ugyanis jelző, visszacsatoló és fegyelmező

szerepe,

hatása

folytán

nélkülözhetetlen

biztosításában.

369

a

cél-eredmény-erőforrás-allokáció

370

Felhasznált irodalom Ágh Attila (2006): Az intézményi reformok – 2015. Az alapvető változások 2006 és 2015 között.Fehér könyv, MTA-MEH projekt, MTA Szociológiai Kutatóintézet. Ágh Attila (2006): Az intézményi reformok Zöld Könyve. A szinergiák éneke. Ágh Attila (2007): A fejlesztő állam feladata és a rendszerváltás kiteljesítése. Pénzügyi Szemle. 2007. 1. szám. Albala,

N.

(2005):

We

the

Peoples,

Not

the

States.

Global

Policy

Forum,

www.globalpolicy.org/ngos/state/2005 Állami Számvevőszék (2004): A számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai. Állami Számvevőszék (2006): Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről. 0628, T/881/1, 2006. augusztus. Állami Számvevőszék (2006): Stratégia 2006-2010. Állami Számvevőszék (2006): Tájékoztató az európai uniós támogatások 2005. évi felhasználásának ellenőrzéséről. 0630, J/879. Állami Számvevőszék (2006): Vélemény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetési javaslatáról. 0641, T/1145/1. Anheier, H. K. (2005/a): Nonprofit Organisations. Theory, management, policy. Routledge, London. Anheier, H. K. (2005/b): The Third Sector in Europe: Five Theses. Anheier, H. K. and Seibel, W. (2001): The Nonprofit Sector in Germany. Manchester University Press, Manchester. Antal Erika (2005): A teljesítménymérés esélyei az államigazgatásban. Számvitel Adó Könyvizsgálat, 2005/7-8. szám. Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debate. The World Bank. Washington D.C. (2000)

371

Arató

András

(1992):

Civil

társadalom

Lengyelországban

és

Magyarországon

Politikatudományi Szemle, 2. szám Archambault, E. (1997). The Nonprofit Sector in France. Manchester University Press, Manchester. ÁSZ FEMI (2003): A fekvőbeteg-ellátás 10 éve – egy lehetséges terápia elemei. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. ÁSZ FEMI (2006): A kormányváltásokkal járó az államháztartást érintő változások elemzése. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Kézirat. Az állami szerepvállalás újragondolása a New Public Management koncepciója alapján című összefoglaló tanulmány. MEH EU Kormányzati Csoport és KPMG Tanácsadó Kft. Budapest, 2005. Báger Gusztáv – Kovács Árpád – Krucsai Balázs – Lévai János (2002): A korrupció elleni küzdelem

a

számvevőszéki

közreműködés

bemutatásán

keresztül.

Állami

Számvevőszék. Báger

Gusztáv

–

Kovács

Árpád

(2004):

Privatizáció

Magyarországon.

I.

kötet.

Háttértanulmányok a privatizációról. (Privatizáció Magyarországon. II. kötet.) Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Báger Gusztáv – Kovács Árpád (2005): Korrupció és a számvevőszéki ellenőrzés lehetőségei. Fejlesztés és Finanszírozás. 2005. 3. szám. Báger Gusztáv − Örlős László (2004): Az Európai Beruházási Bank és Magyarország együttműködésének újszerű megközelítése. Európai Tükör, 7. szám. Báger Gusztáv (2003): Korrupciós kihívások és az EU-csatlakozás. In: A magyar gazdaság versenyképessége, MKT, Világgazdaság. Magyar Közgazdasági Társaság. 41. Közgazdász-vándorgyűlése. Báger Gusztáv (2006): A köz- és magánszféra együttműködése és a számvevőszéki ellenőrzés. Pénzügyi Szemle, 2006. 1. szám. Báger Gusztáv (2006): Az állami szerepvállalás új vonásai a XXI. század globalizált világában, Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról. Vigvári András (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó.

372

Báger Gusztáv (2006): Az állami vásárlások hatása a gazdasági növekedésre. Az ellenőrzés hatása a gazdasági növekedésre, különös tekintettel a korrupció elleni harcra. In: Vígvári András (szerk.) Vissza az alapokhoz! Új Mandátum Kiadó. Báger Gusztáv (2006): Programalapú költségvetés – jellemző vonások, gyakorlati tapasztalatok. Pénzügyi Szemle, 2006. 3. szám. Báger Gusztáv (2006): Új hangsúlyok a Világbank és a számvevőszékek kapcsolatában. Pénzügyi Szemle, 2006. 1/2. szám. Báger Gusztáv (2006): A köz- és a magánszféra együttműködése a nemzetközi és a hazai tapasztalatok tükrében. Magyar Közigazgatás 2006. 10. sz. Báger, Gusztáv – Kovács, Árpád (2004): Privatisation in Hungary – summary study. Research and Development Institute. Budapest Bagnasco – Oberti (1998/a): Le Trompe-l'oeil of Regions. In.: Regions in Europe. (szerk.: Patrick Le Galès, Christian Lequesne), Routledge, London Bagnasco – Oberti (1998/b): Le Trompe-l'oeil of Regions. In.: Regions in Europe. (szerk.: Patrick Le Galès, Christian Lequesne), Routledge, London Balázs Péter (2001): Európai egyesülés és modernizáció, Osiris Kiadó. Ball, G. W. (1968): COSMOCORP: The Importance of Being Stateless, The Atlantic Community Quarterly, IV. (Summer). Barbetta, P. (1997): The Nonprofit Sector in Italy, Manchester University Press, Manchester. Barker, J. A. (1992): Paradigms: The Business of Discovering the Future. Harper Business, New York. Barry E. (2005): Pénzügyi válságok – Mit tehetünk ellenük? Közgazdasági Kiskönyvtár. Nemzeti Tankönyvkiadó. Batchler – Clement (1990): Community Regional Policies for the 1990’s, Regional Studies, 26 (3). Batchler – Clement (1990): Community Regional Policies for the 1990’s, Regional Studies, 26 (3). Báthory Zsigmond (2006): Az IMD és a WEFORUM versenyképességi jelentéseinek struktúrája és módszertani háttere. Műhelytanulmány. Versenyképesség Kutató Központ. Kézirat.

373

Beausang, F. (2002): Democratising Global Governance: The Challenges of the World Social Forum. Management of Social Transformation (MOST), UNESCO Discussion Paper 59. Belyó Pál (2003): A rejtett gazdaság lakossági megítélése. Statisztikai Szemle, 81. évf. 7. szám. Belyó Pál (2004): A vállalkozások és a rejtett gazdaság. Statisztikai Szemle, 82. évf. 1. szám. Benz, A. (2004): Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? In: Benz, A. (ed.): Governance –Regieren Bércesi Ferenc – Inancsics Imre (2003): A felügyeleti ellenőrzés. Magyar Közigazgatás, 2003. 2. szám. Berend T. Iván – Ránki György (1976): Közép-Kelet-Európa gazdasági fejlődése a 19. században. Átdolgozott és bővített 2. kiadás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Bergvall, D. — Hawkesworth, I. — Kraan, D-J. — Krause, Ph. (2006): Költségvetés-tervezés Magyarországon. OECD-tanulmány. Pénzügyi Szemle, 2006. 3. szám. Bessenyei István (2003): Korrupció és gazdasági növekedés. In: Tudásalapú társadalom. Tudásteremtés-Tudástranszfer-Értékrendváltás. Miskolci Egyetem Gazdaságtudományi Kar Nemzetközi Konferenciája. II. Bibó István (1947): Az államhatalmak elválasztása egykor és most. Akadémiai székfoglaló beszéd 1947. Bibó István (1986): Jogszerű közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. Válogatott tanulmányok. I. kötet. Magvető Könyvkiadó. Bibó István (1986): Válogatott tanulmányok, 1-4. kötet, Magvető. Bibó István (1986): Válogatott tanulmányok. 1-3. kötet.. Magvető Könyvkiadó. Blair, D. (2002): „Working for Results: The American Experience in Enhancing Government Performance”, paper presented to the OECD/Germany Symposium on Governing for Performance held in March 2002 in Belin, PUMA/HRM(2002)2, OECD, Paris. Blum (1961): Lord and Peasant in Russia from the Ninth to the Nineteenth Century. Bonaglia, F. – de Macedo J. B. – Bussolo, M. (2001): How Globalisation Improves Governance. OECD Development Centre, Working Paper no. 181.

374

Bouckaert, G. (1997): Improving Performance Management. 379-412 oldal. In: Arie Halachmi – Geert Bouckaert: The Enduring Challenges of Public Management: Surviving and Excelling in a Changing World. Jossey Bass, San Francisco. Bouckaert, G. (2003): Does Public Management Reform Change Administratíve Systems? (Manuscript). Bouckaert, G.(1995): Improving Performance Management. In: Arie Halachmi - Geert Bouckaert: The Enduring Challenges in Public Management: Suviving and Excelling in a Changing World. Jossey Bass, San Francisco. Brown, L. D. – Khagram, S. – Moore M. H. – Frumkin, P. (2000): Globalization, NGOs and Multi-Sectoral Relations, Harvard University, The Kennedy School of Government, Working Paper No. 1. Brown, L. D. – Khagram, S. – Moore M. H. – Frumkin, P. (2002): Globalization, NGOs and Multi-Sectoral Relations. Journal of Marxism and Reality 3(6). Budaeus, D. Grüning (1997): Kommunitarismus – eine Reformperspektive. Eine kritische Analyse kommunitaritischer Vorstellungen zur Gesellschafts- und Verwaltungsreform. Berlin. CEMI (2006) Makro egyensúly és gazdasági növekedés, Central European Management Intelligence, Budapest. Chikán A. – Czakó E. – Imre M. – Jenei Gy. (2006) A közszféra és a gazdaság versenyképessége. Kutatási koncepció az ÁSZ FEMI felkérésére, BCE Versenyképesség Kutató Központ. Chikán A. – Czakó E. – Lesi M. (2005) Az állami szerepvállalás értékelése a vállalati versenyképesség nézőpontjából. BCE Versenyképesség Kutató Központ. Chikán, Attila (1997): Jelentés a magyar vállalati szféra nemzetközi versenyképességéről. „Versenyben a világgal” kutatási program, BKE Vállalatgazdaságtan Tanszék, október Chikán, Attila (2002): A gazdaság globalizációja és a civilizációk különbsége, Magyar Tudomány, 6. sz. p.730-737. Christensen, T. – Laegreid, P. (eds.)(2001): New Public Management: the Transformation of Ideas and Practice. Aldershot, Ashgate. Clark, F. et al. (2001): Long-Run Costs and Performance Effects of Competitive Sourcing, Center for Naval Analysis (CNA), Alexandria, Virginia.

375

Coglianese, C. – Healey, J. – Keating, E. K. – Michael L. M. (2004): the Role of Government in Corporate Governance. Harvard University, John. F. Kennedy School of Government Working Paper Series, EWP 04-045, November Coglianese, C. (2002): Is Satisfaction Success? Evaluating Public Participation in Regulatory Policymaking. Harvard University, John F. Kennedy School of Government, Faculty Research Working Papers Series, RWP02-038, Cambridge, September Commission on Global Governance (1995): Our Global Neighborhood. Oxford University Press, New York. Curristine, T. (2002): „Reforming the U.S. Department of Transportation: Challenges and Opportunities of the Government Performance and Results Act for Federal-State Relations”, Publius: The Journal of Federalism, Vol. 32, No. 1, Center for the Study of Federalism, Temple University, Philadelphia, Pennsylvania. Czakó Erzsébet (2002): Versenyképesség iparágak szintjén. PhD disszertáció, BKÁE Gazdálkodástani Doktori Iskola, Budapest Csillag István (2001): Költségvetési összhangzattan és költségvetési üzemgazdaságtan. Pénzügykutató Rt. Dahl, R. (1998): On Democracy.Yale University Press, New Haven. Dahrendorf, R. (1991): Die gefährdete Civil Society. In: Michalski, K. (ed.): Europa und die Civil Society, Castelgandolfo-Gespräche 1989. Stuttgart: Klett-Cotta, pp. 247-263. Deakin, N. (2000):’Putting narrow-mindedness out of countenance’: The UK voluntary sector int he new millennium. Centre for Civil Society Working Paper No 4, Centre for Civil Society, London. Dekker, P. (2001): What crises, what challenges? When nonprofitness makes no difference. In H. K. Anheier and J. Kendall, eds., Third Sector Policy at the Crossroads: An international nonprofit analysis, Routledge, London. Dilger, R. J., et al. (1997): „Privatisation of Municipal Services in America’s Largest Cities,” Public Administration Review, Vol. 57, No. 1, Blackwell Publishing, Oxford. Dudás Ferenc (2002): Új kihívások előtt a magyar közigazgatás: a minőség és a teljesítmény tükrében. I-II. Humánpolitikai Szemle, 2002/5-6 és 8-9 sz.

376

Dudás Ferenc (2005): Hatékonyabb közszolgálattal a versenyképesség javításáért. Magyar Közigazgatás, 2005. 12. szám. EC (2000/a): Benchmarking Enterprise Policy. Frist results from the scoreboard. European Commission staff woriking document. SEC(2000)1841; Brussels, 27.10.2000., http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/sec-20001841_en.pdf, letöltés: 2006. május 19. EC (2000/b): Report on the implementation of the Action Plan to promote Entrepreneurship and Competitiveness. Commission Staff Working Paper, SEC(2000)1825, vol. I-II. Brussels, 27.10.2000,

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/sec-

2000-1825vol1_en.pdf, és /sec-2000-1825vol2_en.pdf, letöltés: 2002. augusztus 14. EC (2001): Benchmarking Enterprise Policy: Results from the 2001 scoreboard. European Commission. Enterprise publications. Competitiveness and becnhmarking. Commission Staff

Working

Paper,

SEC(2001)1900,

Brussels,

21.11.2001,

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/sec-20011900_en.pdf, letöltés: 2002. augusztus 14. EC (2002): Benchmarking Enterprise Policy. Resutls from the 2002 scoreboard. European Commission.

Enterprise

Commission

Staff

publications.

Working

Paper,

Competitiveness

and

SEC(2002)1213;

becnhmarking. November

.

2002.,

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitivness/doc/enterprise_policy_sc oreboard_2002_en.pdf. letöltés: 2006. május 19. EC (2003): Benchmarking Enterprise Policy. Resutls from the 2003 scoreboard. European Commission. Enterprise publications. Competitiveness and becnhmarking. Commission Staff

Working

Paper,

SEC(2003)1278;

Brussels,

04.11.2003.,

competitiveness/doc/enterprise_policy_scoreboard_2003_en.pdf. letöltés: 2006. május 19. EC (2004/a): Benchmarking Enterprise Policy. Resutls from the 2004 scoreboard. European Commission.

Enterprise

Commission

Staff

publications.

Working

Paper,

Competitiveness

and

becnhmarking.

SEC(2004)1427;

Brussels,

.

10.11.2004.,

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/scoreboard_2004_e n.pdf, letöltés: 2006. május 19.

377

EC (2004/b): A pocketbook of enterprise policy indicators. 2004 edition. How Member States and candidate countries rank int he 2004 enterprise policy scoreboard. European Communities.

Luxembourg.

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/pocketbook_2004.p df, letöltés: 2006. május 19. EC (2005): Common Actions for Growth and Employment: The Community Lisbon Programme. Communication from the Commission to The Council and the European Parliament. Brussels, 20.7.2005. COM(2005) 330 final. EC (2005): Report. State Aid Scoreboard. Autumn 2005 update. Commission of the European Communities.

COM(2005)624

final,

Brussels,

9.12.2006.,

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/scoreboard/2006/spring_en.pdf, letöltés: 2006. május 19. Eggers, W. – Goldsmith, S. (2003): „Networked Government”, Government Executive, Vol. 35, Issue 7, Executive Publications, Washington DC. Erdős Tibor (2006): Növekedési potenciál és gazdaságpolitika. Akadémiai Kiadó. Estelle, J. (1991): A nonprofit szektor elmélete nemzetközi összehasonlítások tükrében, In: Kuti Éva – Marschall Miklós (szerk.): A harmadik szektor. Tanulmányok, Nonprofit Kutatócsoport. Etzioni, A. (1973): The Third Sector and Domestic Missions. In: Public Administration Review. No. 33. Euro-barometer (2004), Euro-barometer Spring (2004): Public Opinion int he European Union, Commission of the European Communities, Brussels. European Commission (1997): Promoting the role of voluntary organisations and foundations in Europe. COM(1997)0241final. European Commission (2000): Discussion Paper „The Commission and Non Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership”.COM(2000)11final. European Commission (2001): European Governance - A White Paper. COM(2001)428 final

378

European Commission (2002): Communication form the Commission „Towards a reinforced culture of consuation and dialogue-General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Comission”. COM(2002)704final. European Economic and Social Committee (1999): The role and contribution of civil society organisations int the building of Europe. OJ C329, 17.11.1999. Evers,

A.

and

Olk,

T.

(1996).

Wohlfahrtspluralismus.

Vom

Wohlfahrtsstaat

zur

Wohlfahrtsgesellschaft. Opladen. Fábián Andrián (2004): A hatékony közigazgatás – A New Public Management és a magyar reformfolyamatok.

PhD

tanulmányok.

Pécsi

Tudományegyetem

Állam-

és

Jogtudományi Karának Doktori Iskolája. Farkas István (2006): A pénzügyi piacok felügyelete: Quo vadis domine? Pénzügyi Szemle, 2006. 1. szám. Farr, J. (2004): Social Capital-Aconceptual History. In: Political Theory. Vol. 32, No. 1. Feinstein, Ch. et al. (1990): Historical Precedents for Economic Change in Central Europe and the USSR. Oxford Analytica. Oxford. Filer Commission (Commission on Private Philanthropy and Public Needs) (1975): Giving in America: Toward a Stronger Voluntary Sector. Washington. Flora, P. (ed.) (1986): Growth to Limits. The Western European welfare states since World War II. de Gruyter, Berlin. Forrer, J. – Kee, J. – Gabrel S. (2006): Globalizing Governance and Public Accountability. The George Washington University, Center for the Study of Globalization, Globalization Monograph Series, http://gstudynet.org/publications/monographs.php Goldsworthy, D. (1991): Setting Up Next Steps. Her Majesty’s Stationery Office, London. Governing Globalization − Globalizing Governance, New Approaches to Global Problem Solving, Report of the Helsinki Process on Globalization and Democracy, Finnish Ministry for Foreign Affairs, www. helsinkiprocess.fi Gratz Gusztáv (1934): A dualizmus kora. Magyarország története. 1867-1918. Első kötet. Magyar Szemle Társaság, Budapest, 1934. (Új kiadásként: Az Akadémiai Kiadó reprint sorozata, Budapest, 1992.)

379

Greve, C. (2003): Public-private Partnership in Scandinavia. In: International Public Management Review, electronic Journal at http://www.ipmr.net , Vol. 4. Issue, 2 Gurria, A. (2006): Managing globalisation and the role of the OECD, www.oecd.org Habermas, J. (1992): Faktizitaet und Geltung. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Hajnal György – Gajdusek György (2002): Hivatali határok – társadalmi hatások Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába Közigazgatás-fejlesztési füzetek 6. MKI 2002. Hansmann, H. B. (1991): A nonprofit szervezetek közgazdasági elméletei, In: Kuti Éva – Marschall Miklós (szerk.): A harmadik szektor. Tanulmányok, Nonprofit Kutatócsoport. Hathcock, B. C. (1996): The new-breed approach to 21st century human resources, Human Resource Management 1996. 2. szám. Hazafi Zoltán (2006): A teljesítmény növelésének humánpolitikai összetevői a közigazgatásban. A közigazgatási reform új perspektívái,. Ágh Attila – Somogyvári István (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó. Heimans, J. (2002): Strengthening Participation in Public Expenditure Management: Policy Recommendations for Key Stakeholders, OECD Development Centre, Policy Brief No. 22. Holkeri, K. (2002): „Public Scrutiny and Access to Information in Finland”, in Public Sector Transparency and Accountability: Making it Happen, OECD, Paris. Horváth Gyula (1988): Európai regionális politika. Dialóg-Campus, Budapest-Pécs Hüttl Antónia – Sivák József (2006): Teljesítménymérés a közszektorban: az indikátorok használatának nemzetközi tapasztalatai és a hazai alkalmazás lehetőségei. Magyar Közigazgatás. 2006/3-4. szám. IMF (2001): Manuel on Fiscal Transparency. Iñigo Bullain, L. (1990): Las Regiones Autonomas de la Communidad Europea y su Participación en el Proceso de la Integración. Instituto Vasco de la Administración Pública. Oñati, Bilbao. Jann, W. (2001): Neues Steuerungsmodell. In: Handbuch zur Verwaltungsreform. Leske + Budrich, Opladen.

380

Jenei György (2005/a): Közigazgatás-menedzsment. Századvég Kiadó. Jenei György (2005/b):: A paradigmaváltás megvalósításának egyes problémái a közszektorban. Magyar Közigazgatás, 2000/5. szám. Jenei

György

(2006):

Közös

közigazgatási

irányelvek

az

EU-ban.

www.bke.hu/kkar/download/TSZ-KSZ/KozigazgatasIranyelvek_az_EU-ban.doc Kamarck, E.C. (2004): Government Innovation around the World. Harvard University, Kennedy School of Government, Faculty Research Working Papers Series, RWP04-010, February Kapás, J. (2006): The Coordination Problems, the Market and the Firm. In: New Perspectives on Political Economy, Vol. 2. No.1. Kaufmann, D. (2003): „Rethinking Governance: Empirical Lessons Challenge Orthodoxy”, Discussion draft, 11 March, The World Bank, Washington DC. Keating, M. (1998/a): Is There a Regional Level of Government in Europe? In.: Regions in Europe. Szerk.: Patrick Le Gales, Christian Lequesne, Routledge, London Keating, M. (1998/b): The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Edward Elgar. Cheltenham, Northampton Kendall, J., and Knapp, M.R.J. (1996). The Voluntary Sector int he UK. Manchester University Press, Manchester. Keresztesi József (2004): A tudósról, akit nem ismerünk: Vázlatos ismertetés Magyary Zoltán munkásságáról (http:/adata.hu/ Közösségi Adattár) Kersbergen, K. v./Waarden, F. v.(2004): Politics and the Transformation of Governance. Issues of Legitimacy, Accountability, and Governance in Political Science. In: European Journal of Political Research. Vol. 43, Kinyik Margit – Vitál Attila (2005): Közfeladatok ellátása a nonprofit szektorban, Civil Szemle, 2. szám. Király László György (1999): Teljesítménymérés és –értékelés a közigazgatásban. In.: Vezetéstudomány. 1999/7-8 szám. Klages, H. (1995): Quality Improvement in German Local Government. In: Pollitt C. – Bouckaert G. (eds.): Quality Improvement in European Public Services, Concepts, Cases and Comentary. Sage, London. 381

Klein, A. (2001): Der Diskurs der Zivilgesellschaft. Leske+Budrich, Opladen. Kobrin, S. J. (2003): Sovereignty@Bay: Globalization, Multinational Enterprise, and the International Political System. In: Rugman, A. M. – Brewer, T.L. (2003): The Oxford Handbook of International Business, Oxford University Press. Kocka, J. (2002): Das Bürgertum als Träger von Zvilgesellschaft – Traditionslinien, Entwicklungen, Perspektiven. In: Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements” Deutscher Bundestag (ed.): Bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft. Opladen: Leske+Budrich. Kornai, János (1983): Bürokratikus és piaci koordináció. Közgazdasági Szemle, 9. szám. Kovács Árpád (1999): Corruption and the Possibilities of Repressing Corruption. State Audit Office of Hungary. Kovács Árpád (2003/a): Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben. Perfekt. Budapest Kovács Árpád (2003/b): Fight Against Corruption and Financial (State) Audit. State Audit Office of Hungary. Kovács Árpád (2005): Versenyképesség és államháztartás. Pénzügyi Szemle. 2005. összevont szám. Kovács Árpád (2006): Gondolatok a konvergenciaprogramról. Pénzügyi Szemle, 2006. 4. szám. Kovács Árpád – Lévai János (2000): A humán-tőke auditálásának szükségessége az új évezred küszöbén. Pénzügyi Szemle, 2000/11-12. szám. Körösényi András (2004): Konfliktus és konszenzus paradoxona. Századvég. 2004. 1. szám. Körösényi András (2006): Alkotmányos rendszer és kormányzás. Politikatudományi Szemle. 2006. 1. szám. Kővári György (1988): Stratégiai szemléletű emberi erőforrás gazdálkodás. 50 éves a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem - Jubileumi Tudományos Ülésszak. BKE. 1. kötet. KSH (2005): A 2003-ra vonatkozó nonprofit-adatgyűjtés legfontosabb megállapításai. KSH (2006): Magyarország 2005.

382

Kuuttiniemi, K. – Virtanen, P. (1998): „Citizen’s Charters and Compensation Mechanisms: A Study on Citizen’s Charters Compensation Mechanisms in OECD Countries”, Research Reports 11/98, Public Management Department, Ministry of Finance, Helsinki. Laue, T.H. von (1963): Sergei Witte and the Industrialisation of Russia. Lengyel Imre (2003) Verseny és területi fejlődés: térségek versenyképessége Magyarországon. JATE Press. List, F. (1841): National System of Political Economy. Lőrincz Lajos – Takács Albert (2001): A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel Kiadó. Lőrincz Lajos (2006): A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás, 2006. 11. szám Lőrincz Lajos: A magyar közigazgatás változásai 1990-től Magyar Közigazgatás 2006. 3-4. szám. Lundstrom, T. and Wijkstrom, F. (1997): The Nonprofit Sector in Sweden. Manchester University Press, Manchester. MacDonell, R. (2003): „Access to Information: The Commercial Side”, Development Outreach, World Bank Institute, Washington DC. Madsen, P (2004): Ethics and Policies Regulating Multinational Enterprise, Carnegie Mellon University,

J.

J.

Heinz

School

of

Public

Policy

and

Management,

www.spea.indiana.edu/tac/colloquia Magyary Zoltán (1923): Magyar állam költségvetési joga. Magyary Zoltán (1942): Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda. Major László (2003): A teljesítményértékelés módszerei, Magyar Közigazgatás, 2003. 11. szám. Mawson, J.(1998): UK: Rise of the Regional Agenda? In.: Regions in Europe. (szerk.: Patrick Le Galès, Christian Lequesne), Routledge, London. Melese, F. – Blandin, J. – O’ Keefe, S. (2004): A New Management for Government: Integrating Activity Based Costing, the Balanced Scorecard and Total Quality Management with the Planning, Programming and Budgeting System. In: International Public Management Review, Electronic Journal at http://www.ipmr.net , Vol 5. Issue 2. Merigo, E. (1982): Spain. In: A. Boltho The European Economy, Growth and Crisis.

383

Metcalfe, L. (1993): Public Management: from Imitation to Innovation. In: Kooimann (ed.). Miszlivetz Ferenc (2005): Új szuverén születik - az európai konstrukció. Savaria University. Molnár Pál (2005): Az innováció szerepe a teljesítményelvű közigazgatásban, Magyar Közigazgatás, 2005. 12. szám. Montesquieu (1748): A törvények szelleme (1748) Multinational Enterprises and Public Integrity (2002): The Role of the OECD Guidelines, Reproduced from the key information brochure prepared for the OECD Ministerial Meeting. Nemoda István (2001): Az európai kormányzás reformja civil szemmel. Háttéranyag (összeállítás) a Kormány és a civil szféra közötti megállapodás előkészítéséhez. Nonprofit szervezetek Magyarországon (1993–2000 között évenként és 2003-as kötet), Központi Statisztikai Hivatal. Nunberg, B.: Ready for Europe, Public Administration Reform and European Union Accession in Central and Eastern Europe. World Bank Technical Paper No. 466. Nyikos László (2006): Koncepció a közpénzügyi törvény megalkotásához. ÁSZ FEMI. Kézirat. OECD (1995): „Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation”, OECD/GD(95)95, OECD, Paris. OECD (1997): Administrative Procedures and the Supervision of Administration in Hungary, Poland, Bulgaria, Estonia and Albania, SIGMA Papers no. 17, OECD, Paris. OECD

(2000):

”OECD

Report

on

Parliamentary

Procedures

and

Relations”,

PUMA/LEG(2000)2/REV1, OECD, Paris. OECD (2001): Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policymaking, OECD, Paris. OECD (2001/a) The New Economy: Beyond the Hype. The OECD Growht Project. OECD, Paris OECD (2001/b) Science, Technology and Industry Outlook – Drivers of Growth: Information Technology, Innovation and Entrepreneurship, OECD, Paris OECD (2002/a): Distributed Public Governance: Agencies, Authorities, and Other Government Bodies, OECD, Paris. 384

OECD

(2002/b):

„Overview

of

Results-focused

Management

and

Budgeting”,

PUMA/SBO(2002)1, OECD, Paris. OECD (2002/c): Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD, Paris. OECD (2003) Seizing the Benefits of Information and Communications Technologies, OECD Ministerial Council Report, OECD, Paris. OECD (2003/a): Recommendation on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD, Paris. OECD (2003/b): From Red Tape to Smart Tape: Administrative Simplification in OECD Countries, OECD, Paris. OECD (2003/c): Promise and Problems of e-Democracy, OECD, Paris. OECD (2004): „Public Sector Modernisation: Governing for Performance” OECD Policy Brief, OECD, Paris. OECD

(2005)

Micro-policies

for

growth

and

porductivity:

Final

Report.

http://www.oecd.org/document/2/0,2340,en_2649_34555_34941890_1_1_1_1,00.html, letöltés: 2006. május 19. OECD (2005): Journal on Budgeting, Vol. 5. OECD (2005/a): Modernising Government. The Way Forward. OECD (2005/b): E-government for Better Government, OECD, Paris (forthcoming). Ohmae, (1995): The End of the Nation-State: The Rise of Regional Economies. New York, The Free Press Ohmae, K. (1995): The End of the Nation-State: The Rise of Regional Economies. New York, The Free Press. Osborne, D. – Gaebler, T. (1994): Új utak a közigazgatásban. Kossuth Könyvkiadó. Osborne, D. – Plastrik, P. (1997): Banishing Bureaucracy – The Five Strategies for Reinventing Government. Reading, Mass. USA, Addison-Wesley, Inc. Palánkai Tibor (2006): Integrációérettségünk elméleti összefüggései. Pénzügyi Szemle, 2006. 3. szám. 385

Pappi, F. U. (1993): Policy Netze. Erscheinungsform moderner Politiksteuerung oder methodischer Ansatz? In: Adrienne Héritier (Hrsg.): Policy-Anylyse. Kritik und Neuorientierung. (Politische Vierteljahresschift (Sonderheft 24) Opladen, S. Parker, B. (2005): Globalization and Business. SAGE Publications, London etc. Perrin, B. (2002): „Implementing the Vision: Addressing Challenges to Results-Focused Management and Budgeting”, presented at the OECD meeting on Implementation Challenges in Results Focused Management and Budgeting, 11-12 February, Paris. Pestoff, V. (2004): The development and future of the social economy in Sweden. In: Evers, A. and Laville, J-L. (eds.) The third secor in Europe. Edward Elgar, Cheltenham, UK and Northampton, USA. Peters, B.G. (2004):The Search for Coordination and Coherence in Public Policy: Return to the Center? web.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/downloud/peters_f.pdf Piattoni (1997): Local Political Class and Economic Development. The Cases of Abruzzo and Puglia in the 1970s and 1980s’. In.: The Political Economy of Regionalism. szerk.: M. Keating – J. Loughlin. Frank Cass. London. Pollitt, Ch. – Geert Bouckaert (1999): Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press. Oxford. Portes, A. (1998): Social Capital: Its Origin and Application in Modern Sociology. In: Annual Review of Sociology. Vol. 24, . Práger László (2003): A világ (gazdaság) és Magyarország a XXI. század elején. Budapest, Unió Kiadó. 2003. (Új, javított kiadás. 2006.) Práger László (2004): A magyar felzárkózás: versenyképesség, érdek- és értékrendek a XXI. század elején a globális világ és az Európai Unió terében. Politikatudományi Szemle. 2004. 1–2. szám. Prémecz Attila (2006): A kiválasztástól a teljesítményértékelésig. A közigazgatási reform új perspektívái. Ágh Attila - Somogyvári István (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó. Priller, E. and Zimmer, A. (eds.) (2001). Der Dritte Sektor international. Sigma, Berlin. Pulay Gyula (2005): A tudásmenedzsment szerepe a közigazgatás minőségének javításában. Magyar Közigazgatás, 2005. 12. szám.

386

Pulay Gyula (2006): A tudás hasznosítása a kormányzati döntés-előkészítésben. Jogállam – Emberi jogok: Program és minőség Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány. Pulay Gyula (2006): Nincs időnk, hogy siessünk, nincs okunk, hogy várjunk. (Gondolatok a 15 éves központi közigazgatásról.) Magyar Közigazgatás, 2006/ 3-4. szám. Putnam, R. D. – Leonardi, R. – Nanetti, R. Y. (1993): Making democracy work. Princeton University Press. Princeton. Rauschenbach, T. – Sachße, T. – Olk, C. (eds.) (1995). Von der Wertegmeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen. Jugend- und Wohlfahrtsverbände im Umbruch. Frankfurt. Rehman, S. S. (2004): Competitiveness and Corporate Governance in the EU. The George Washington University, Center for the Study of Globalization, CsGOP-04-31, www.gwu.edu/~gwcsg Rehman, S.S. – Perry, F. V. (2005): Global Convergence of Corporate Governance Systems and Competitiveness. The George Washington University, Center for the Study of Globalization, Occasional Paper Series,CSGOP-05-35, Washington. Reichard, C. (1997): Deutsche Trends der kommunalen Verwaltungsmodernisierung. In: Naschhold, Frieder u.a. (Hrsg.): Neue Staedte braucht das Land. Stuttgart. Reichardt, S. (2004): Civil Society – A Concept for Comparative Historical Research. In: Zimmer, A./Priller, E. (eds.): Future of Civil Society. Wiesbaden: VS Verlag Reichermann, H. (1995): Ergebnisorientierte Führung und schlanke Verwalung – Schlagwörter oder Herausforderungen für die öffentliche Verwaltung, in: Verwaltung und Management. Rose-Ackerman, S. (1999): Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform [Korrupció és kormányzás. Okok, következmények és reform] c. könyvében foglalt megállapításokra. (Cambridge University Press, Cambridge. Rugman, A. M. − Verbeke, A. (2002): Multinational Enterprises and the Civil Society: A New Conceptual Framework. www.reformwatch.net/fitxers/141.pdf Sachße, C. (1994). Subsidiarität: Zur Karriere eines socalpolitischen Ordnungsbegriffes. Zeitschrift für Socialreform 40(1).

387

Salamon, L. M. – Anheier, H. K. (1996): Social origins of civil society: Explaining the nonprofit sector cross-nationally, Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project No. 22, The Johns Hopkins University, Baltimore. Salamon, L. M. − Anheier, H.K. − List, R. − Toepler, S. − Sokolowski, S.W. and Associates (1999): Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Johns Hopkins Centre for Civil Society Studies, Baltimore. Salamon, L. M. − Sokolowski, W. S. − List, R. (2003): Global Civil Society: An Overview. The Johns Hopkins University, Institute for Policy Studies, Center for Civil Studies. Salamon, L. M. (1991): A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány nonprofit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államban, In: Kuti Éva – Marschall Miklós (szerk.): A harmadik szektor. Tanulmányok, Nonprofit Kutatócsoport, Budapest. Salamon, L. M. (1995): Partners in Public Sevice: Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. The Johns Hopkins University Press, Baltimore. Salamon, L. M. and Anheier, H. K. (1992): In search of the nonprofit sector I: the question of definitions, Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project No. 2. The Johns Hopkins University, Baltimore. Salamon, L. M. and Anheier, H. K. (1998): The Third Route: Government-Nonprofit Collaboration in Germany and the United States. In W.W. Powel and E.S. Clemens (eds.), Private Action and the Public Good, Yale University Press, New Haven and London. Sántha György – Vigvári András (2006): A nemzetgazdasági tervezési rendszer szervezeti és intézményi rendje. Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról. Vigvári András (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó. Sárközy Tamás (2006): Gondolattöredékek a kormányzás modernizálásáról Magyar Közigazgatás 2006. 3-4. szám. Savas E. S. (1987): Privatization The Key to Better Government New Jersey. Scharpf, F. W. (1988): Verhandlungssysteme, Verteilungskonflikte und Pathologien der politischen Steuerung. In: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Staatstaetigkeit. International und historisch vergleichende Analysen, (Politische Vierteljahresschrift, (Sonderheft 19) Opladen, S. 388

Scharpf, F. W. (1999): Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch? Campus, Frankfurt am Main. Schick, A. (2003): „The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 3, No. 2, OECD, Paris. Schmalz-Bruns, R. (1995) : Reflexive Demokratie. Baden-Baden: Nomos. Sell, S. K. – Prakash, A. (2002): Globalization and Governance: Examining the Contest Between Business and NGO Agendas in Intellectual Property Rights. The George Washington University, Center for the Study of Globalization, Occasional Paper Series, CSGOP-0208, Washington. Siegel, D. – Yancey, J. (1992): A civil társadalom újjászületése, The Rockefeller Brothers Fund. Smith, A. (1776): An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, magyarul: A nemzetek gazdagsága. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 1992 Somogyvári István (2006): Javaslat a központi kormányzat hatékony szervezeti felépítésére. A közigazgatási reform új perspektívái. Ágh Attila – Somogyvári István (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó. Stiglitz, J. (2002): „Transparency in Government”, In The Right to Tell: The Role of Mass Media in Economic Development, The World Bank Publications, Washinhton DC. Szamuely László (2004): A „haldokló” jóléti állam az 1990-es években. Közgazdasági Szemle, 2004. 10. szám. Szántó Dénes (2006): A korrupció és közigazgatás. Kézirat. Szentes Tamás és munkaközössége (2005): Fejlődés, versenyképesség, globalizáció. I. Akadémiai Kiadó. Szentes Tamás és munkaközössége (2006): Fejlődés, versenyképesség, globalizáció II. Akadémiai Kiadó. Tamás András (2006): Control of Public Administration. Közjogi Tanulmányok Lőrincz Lajos 70. Születésnapjának Tiszteletére. Corvinus Egyetem – Károli Gáspár Református Egyetem – MTA.

389

Tamás Pál – Bulla Miklós (2006): Fenntarthatósági politikák 2015. Fehér könyv. Magyarország 2015. Jövőképek. MTA–MEH projekt MTA Szociológiai Kutatóintézet. Tamás Pál (2006): A tudásalapú társadalom körvonalai – 2015 Tézisek. Fehér könyv. Magyarország 2015. Jövőképek. MTA–MEH projekt MTA Szociológiai Kutatóintézet. Tavares, A. T. (2002): Multinational Subsidiary Evolution and Public Policy: Two Tales from the European Periphery. Journal of Industry, Competition and Trade 2:3. Thaa, W. (1966): Die Wiedergeburt des Politischen. Zivilgesellschaft und Legitimitätskonflikt in den Revolutionen von 1989. Leske+Budrich, Opladen. The Social Dimension of Globalisation − the EU’s policy contribution on extending the benefits to all. Commission of the European Communities, May 18, 2004, Brussels. Timothy, B. – McLaren, J. (1993): Taxes and Bribery: The Role of Wage Incentives. [Adók és vesztegetés: a bér-ösztönzők szerepe] Economic Journal 1993/103. Verheijen, T. (1994): Közigazgatási reformok keleten és nyugaton, összehasonlító tanulmányok. Kutatási összefoglaló. Kézirat. Treasury,

H.

M.

(2004):

The

United

Kingdom’s

Public

Service

Agreement.

London.www.hmtreasury.gov.uk/spending_review/spend_sr04/psa/spend_sr04_psainde x.cfm. Treasury, H. M. PFI (2003): Meeting the Investment Challenge. London. www.hmtreasury.gov.uk/spending_review/spend_sr04/psa/spend_sr04_psaindex.cfm. Tripartite Declaration of Principles Concerning Multinational Enterprises and Social Policy (Third edition), Geneva, International Labour Office. Turc, A. (1997): Accountability in Public Organisations: Responsiveness to Political Authorities, Users and Market Forces. OECD, Public Management Service Turcsán Katalin (2006): Az államháztartási reform jogalkotási aspektusai. Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról. Vigvári András (szerk.). Új Mandátum Könyvkiadó. United Kingdom Office of the Deputy Prime Minister (2002): The Business Case for Communications: Why Investing in Good Communications Makes Sense, Office of the Deputy Prime Minister, London.

390

Wagstaff, P. (1999): Regions, Nations, Identities. In.: Regionalism in the European Union. Szerk.: Peter Wagstaff. Intellect. Exeter, Portland. Wallerstein, I. (1983): A modern világgazdasági rendszer kialakulása. A tőkés mezőgazdaság és az európai világgazdaság eredete a XVI. században, Gondolat. Weber, M. (1996): Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai. A gazdaság, a társadalmi rend és a társadalmi hatalom formái. (Az uralom szociológiája I.) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Weisbrod, B. A. (1991): A háromszektoros gazdaságban működő öntevékeny nonprofit szektor egy elmélete felé, In: Kuti Éva – Marschall Miklós (szerk.): A harmadik szektor. Tanulmányok, Nonprofit Kutatócsoport. Wilson, W. (1887): A közigazgatás tanulmányozása. Political Science Quarterly/1887./VII. Ismerteti: Közigazgatás-tudományi Antológia Unió. K. Bp. (évszám nélkül) I. kötet. Wolf, H. (2002): Globalization and the Convergence of Social Expenditure in the European Union. The George Washington University, Center for the Study of Globalization, Occasional Paper Series, GSGOP -02-02, Washington. Wollman, H. (ed.) (2003): Evaluation in Public Sector Reform: Concepts and Practices in International Perspective. Edward Elgar, Cheltenham. Yeo, S. (2001). Co-operative and mutual enterprises in Britain: Ideas for ways into a usable past to contribute to a modern future. Unpublished Report. Young, I.M. (2002) : Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press. Zimmer, A. (2001): Corporatism revisited: the legacyof history and the German nonprofit sector. In H.K. Anheier and J. Kendall, eds., Third Sector Policy at the Crossroads: An international nonprofit analysis, Routledge, London.

391