A KÖZBESZERZÉSEK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁG EU- CSATLAKOZÁSA UTÁN

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI GAZDÁLKODÁS SZAK Levelező tagozat Külgazdasági vállalkozás szakirány

A KÖZBESZERZÉSEK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁG EUCSATLAKOZÁSA UTÁN

Készítette: Kovácsics Noémi

Budapest, 2009

TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés ...................................................................................................................... 4 1

A közbeszerzések szabályozása és gyakorlata az Európai Unióban ...................... 6 1.1 A közösségi közbeszerzési szabályozás kialakulása .............................................. 6 1.2 A nemzetközi szerződések szerepe a közbeszerzésekben ...................................... 9 1.3 A közösségi közbeszerzési szabályozás rendszere és a közbeszerzési politika célkitűzései ............................................................................................................. 10 1.4 Új irányok a közbeszerzés területén ....................................................................... 13

2

A közbeszerzések szabályozása és gyakorlata Magyarországon ........................... 16 2.1 A hazai közbeszerzések szabályozásának története ............................................... 16 2.2 A hazai közbeszerzési szabályozás rendszere ........................................................ 20

3

A közbeszerzések alakulása Magyarországon 2004 és 2008 közötti időszakban . 28 3.1 A közbeszerzések számának és értékének alakulása .............................................. 29 3.2 A közbeszerzésben alkalmazott eljárás típusok alakulása ..................................... 32 3.3 Külföldi ajánlattevők részvétele a közbeszerzési eljárásokban .............................. 37 3.4 Jogorvoslati eljárások számának alakulása ............................................................ 40 3.5 A közbeszerzési korrupció elleni küzdelem alakulása ........................................... 44 3.6 Az új közbeszerzési trendek alakulása ................................................................... 46

4

Zöld közbeszerzés, mint új közösségi célkitűzés ...................................................... 49 4.1 A közbeszerzés és a környezet kapcsolata ............................................................. 49 4.2 Zöld közbeszerzés szabályozása az Európai Unióban ........................................... 51 4.3 A zöld közbeszerzés gyakorlata Magyarországon ................................................. 55 Befejezés ...................................................................................................................... 58 Felhasznált irodalom .................................................................................................... 61 Függelék ....................................................................................................................... 64

2

Táblázatok és ábrák jegyzéke 1. táblázat: A 2009. évben alkalmazandó értékhatárok az eljárásrendek és a beszerzés tárgya szerint ................................................................................................................ 24 2. táblázat: A 2009. december 31.-ig érvényes EUR-ban kifejezett értékhatárok HUF-ba átszámított összege ......................................................................................... 24 3. táblázat: A közbeszerzési eljárás típusok számának és megoszlásának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban ................................................................................. 33 4. táblázat: A közbeszerzési eljárás típusok értékének és megoszlásának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban ................................................................................. 33 5. táblázat: A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban ................................................. 38 6. táblázat: A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők alakulása a beszerzés értéke szerint 2004 és 2008 közötti időszakban ........................ 38

1. ábra: Közbeszerzések számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban ............ 30 2. ábra: Közbeszerzések értékének alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban ............ 30 3. ábra: A közbeszerzési eljárások számának Európai Uniós értékhatár szerinti megoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban .............................................................. 31 4. ábra: A közbeszerzési eljárások értékének Európai Uniós értékhatár szerinti megoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban .............................................................. 32 5. ábra: A közbeszerzési eljárások érték szerinti megoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban .................................................................................................................... 37 6. ábra: A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők számának megoszlása 2004 – 2008 .............................................................................. 39 7. ábra: A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők megoszlása a beszerzés értéke szerint 2004 – 2008 ..................................................... 40 8. ábra: A jogorvoslati eljárások számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban .................................................................................................................... 41 9. ábra: A jogorvoslati eljárások számának alakulása az eljárás kezdeményezője szerint ........................................................................................................................... 42

3

BEVEZETÉS Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozásával az egységes belső piac részévé vált, melynek integráns részét képezi a közbeszerzési piac is. A csatlakozásnak köszönhetően a hazai közbeszerzések szabályozási háttere is nagy változáson ment keresztül, melynek eredményeképpen megnőtt a közbeszerzési tevékenység jelentősége. Ez a törvény által szabályozott tevékenység az államháztartás kiadásainak ésszerűsítését, az erre a célra felhasznált közpénzek átláthatóságát és széles körű nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtését, valamint az eljárások során a verseny tisztaságának biztosítását hivatott szolgálni. A közbeszerzés fogalmát a közbeszerzési törvény 2. § (1) bekezdése a következőképpen határozza meg: „E törvény szerint kell eljárni a közbeszerzési eljárásokban, amelyeket az ajánlatkérőként meghatározott szervezetek visszterhes szerződés megkötése céljából kötelesek lefolytatni megadott tárgyú és értékű beszerzések megvalósítása érdekében (közbeszerzés).” Mivel a közbeszerzések túlnyomó részben az állampolgárok adóbefizetéseiből valósulnak meg, ezért nem csoda, hogy az eljárásokat állandó figyelem övezi. A különböző közbeszerzési eljárások folyamatait, eseményeit és eredményeit azonban nemcsak a közbeszerzési piac szereplői, illetve az egyes eljárások érintettjei, hanem a hétköznapi emberek, valamint a sajtó is egyre növekvő odafigyeléssel követik. Mindez megalapozza a téma aktualitását és egyben fontosságát is. A témaválasztásomat két fő ok motiválta: Egyrészt a téma aktualitása, mivel heti rendszerességgel lehet hallani vagy olvasni a médiában a különböző közbeszerzéssel kapcsolatos ügyekről. Másrészt munkahelyemen – egy nemzetközi építőipari vállalat – közbeszerzési ajánlati dokumentációk összeállításával foglalkoztam. Így alkalmam nyílt bepillantást nyerni a közbeszerzések világába ajánlattevői oldalról. Mivel ismereteim a közbeszerzések vonatkozásában felületesek voltak, ezért elvégeztem egy OKJ-s közbeszerzési referens képzést, melynek keretein belül a vizsgák mellet záró dolgozatot is készítettem az alábbi témában: „A közbeszerzési törvény értelmezése Ajánlattevői oldalról és annak bemutatása egy konkrét közbeszerzési eljáráson keresztül”. Jelen dolgozat célja a közbeszerzések alakulásának elemzése Magyarország Európai Uniós csatlakozásától 2008-ig terjedő időszakban. A kutatás rávilágít arra, hogy 2004 óta a 4

közbeszerzés szabályozásában végbement változások miként fejtették ki hatásukat a gyakorlatban. Mindez az alábbi módon került a dolgozatban megvalósításra: a közbeszerzési eljárások szám és érték szerinti alakulásának és a különböző eljárás típusok alakulásának elemzésével, valamint a külföldi székhelyű ajánlattevők hazai közbeszerzéseken való részvételi arányának, illetve a jogorvoslati eljárások arányának vizsgálatával. Az elemzés kitér arra, hogy milyen lépések történtek a közbeszerzési korrupcióval szemben folytatott küzdelem terén. Ezen kívül vizsgálja azt is, hogy a 2004-ben elfogadott új közösségi célkitűzések – elektronikus közbeszerzés, zöld közbeszerzés – a magyar szabályozási rendszerbe hogyan kerültek átültetésre és mi valósult meg ezekből a gyakorlatban. A 2004 és 2008 közötti időszakban majdnem minden évben történt módosítás a közbeszerzések szabályozása területén, mely a kutatást nagymértékben megnehezítette. A változások miatt sok esetben a vizsgált időszak adataiban eltérés adódott, mely az adatok egymással történő összehasonlíthatóságát akadályozta, vagyis az elemzést csak bizonyos megszorításokkal, illetve kitételekkel lehetett elvégezni. A

téma

elméleti

hátterének

feldolgozása

során

nagymértékben

támaszkodtam

a

közbeszerzések területével foglalkozó könyvtári jegyzetekre, valamint elismert szakemberek által írt szakkönyvekre. Az elemzéseket a Közbeszerzések Tanácsa által kiadott Éves Országgyűlési Beszámolók és sajtótájékoztatók alapján végeztem el. A különböző Európai Uniós

kiadványok,

információs

anyagok

az

elektronikus

és

a

környezettudatos

közbeszerzésekkel foglalkozó részek kifejtésében voltak segítségemre. Végül a dolgozat alapját szolgáló legfontosabb dokumentum a közbeszerzésekről szóló törvény. A dolgozat megírásához szükséges adatok gyűjtését 2009. október végén zártam le. Jelen dolgozat négy fejezetet foglal magában. Az első fejezetben bemutatásra kerül az Európai Unió közbeszerzésekre vonatkozó szabályozása és ennek gyakorlata. Ez a rész foglalkozik továbbá az új közösségi célkitűzésekkel is. A dolgozat második fejezete a hazai közbeszerzések kialakulásáról nyújt rövid áttekintést, majd ismerteti a magyar közbeszerzés szabályozásrendszerét, különös tekintettel a beszerzés alanyára és tárgyára, az eljárás típusokra és a jogorvoslati eljárásokra vonatkozóan. A harmadik részben kerül sor a 2004 és 2008 közötti időszak elemzésre a második fejezetben bemutatott szabályozási háttér alapján. Végül az utolsó rész a zöld közbeszerzések területén tett előrelépéseket foglalja össze mind az Európai Unió mind Magyarország viszonylatában.

5

1 A KÖZBESZERZÉSEK SZABÁLYOZÁSA ÉS GYAKORLATA AZ EURÓPAI UNIÓBAN A közösségi közbeszerzés szabályozásának egyik alapfeltétele az európai egységes belső piac létrehozása és működése. A közbeszerzések jelentőségének érzékeltetése miatt fontosnak tartom vázlatosan, a teljesség igénye nélkül, bemutatni az európai integráció és különös tekintettel az egységes belső piac kialakulásának főbb állomásait, valamint a közbeszerzések vonatkozásában szerepet játszó nemzetközi szerződéseket, melyek elvezettek a közbeszerzés európai szintű egységes szabályozásához. Jelen fejezet első része bemutatja a közösségi közbeszerzések szabályozásának múltját, a második rész feltárja a közbeszerzések és a nemzetközi szerződések közötti összefüggéseket, a harmadik gondolati egység a közösségi közbeszerzés szabályozásáról és a közbeszerzési politika célkitűzéseiről nyújt áttekintést, végül a negyedik passzus röviden összefoglalja az új trendeket a közbeszerzések területén.

1.1

A közösségi közbeszerzési szabályozás kialakulása

A második világháború után, 1945 és 1950 között alakultak ki az egységes Európa első intézményes formái. 1948-ban jött létre az OEEC, melynek fő feladata az Amerikai Egyesült Államok Marshall-tervének koordinálása és a nyugat-európai országok gazdaságának háború utáni helyreállítása volt. Egy évvel később, 1949-ben alapította meg 10 nyugat-európai ország az Európa Tanácsot a pluralista demokrácia és a jogállamiság megteremtésére, az emberi jogok védelmére, az európai kulturális identitás kialakulásának támogatására és fejlesztésére, valamint a társadalmi problémák kezelésére. 1950-ben megszületett a Schumann-terv a fegyvergyártáshoz nélkülözhetetlen iparágak ellenőrzésére, mely alapján 1951-ben Belgium, Hollandia, Luxemburg, Franciaország, Német Szövetségi Köztársaság és Olaszország közösen létrehozták az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK). A következő állomás már a közbeszerzések szempontjából is kiemelkedő jelentőséggel bír, mely a továbbiakban kerül részletesebb kifejtésre: 1957-ben a Hatok a Római Szerződés aláírásával megalapították az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia Közösséget (EURATOM). Előbbi a közös piac megteremtését, míg utóbbi az atomenergia-ipar gyors megteremtését és fejlesztését tűzte ki céljául. E három szervezet intézményeinek összevonásával alakult ki 1967-ben az Európai Közösségek intézményrendszere. Ezt követően a Közösség 1973 és 2007 között jelentős bővülési folyamaton ment keresztül, melynek köszönhetően az Európai Uniónak 2009-ben 27 tagállama van. Az európai egység kialakítása szempontjából

6

kiemelkedő jelentőséggel bír az Európai Uniót 1993-ban létrehozó Maastricht-i Szerződés. Ez a szerződés teremtette meg azt, hogy a Római Szerződésben rögzített négy alapszabadságjog gyakorlása – az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek tagországok közötti szabad áramlása – az Európai Unió immár jogilag is létrejött belső piacán megvalósulhasson. Mindezek alapján elmondható, hogy 1985 és 1992 között tulajdonképpen megtörtént az egységes belső piac szabályozása és a közösségi irányelvek átültetése a tagországok nemzeti jogrendjébe. A belső piac kialakítását további egységesítési folyamatok követték, melyek főbb állomásai nagyvonalakban a következők voltak: Az 1990-től 1994-ig tartó elő szakaszban létrejött a Gazdasági és Monetáris Unió, mely a tagállamok között lebonyolított tőkeforgalom korlátainak teljes körű lebontását célozta. 1994-től 1998-ig tartott a gyengébb fejlettségű tagállamok felzárkóztatásának folyamata, 1999-ben az Euró – a közös valuta – bevezetésével megszűntek a nemzeti árfolyam-politikák. 2002. január elsejével a Monetáris Unióhoz csatlakozott 12 tagállamban az Euró kiváltotta a korábbi nemzeti valutát és már a kézpénzforgalomban is megjelent1. Az előzőekben leírtakból is jól kitűnik, hogy az európai integráció legfőbb célkitűzése az egységes belső piac kialakítása volt, ahol megszűnnek a belső határok és a kereskedelmi akadályok a tagállamok szereplői között, illetve amely hozzájárul a belső piacon működő vállalatok nemzetközi versenyképességének erősítéséhez. A közbeszerzési piac tekintetében azonban ez az alapelv nem érvényesült egészen 1985-ig, annak ellenére, hogy több próbálkozás is történt a közbeszerzések közösségi szintű szabályozására vonatkozóan. Az 1960-as évektől az 1970-es évekig a közbeszerzések nemzeti szabályozását az egyes tagállamok a nemzeti piacok védelmébe állították, mely a belső piac egységesítésének folyamatát lassította. Ennek a ténynek a felismerése és az egyre fokozódó gazdasági világverseny miatt a Közösség számára egyre fontosabbá vált a belső piac erősítése. Ez úgy valósulhatott meg, hogy a közbeszerzéseket is a belső piac szabályozása alá vonták, illetve megalkották a közbeszerzéseket egységesítő irányelveket. Az 1970-es években megalkotott irányelveket azonban a tagállamok saját piacaik védelmének érdekében részben vagy teljes mértékben figyelmen kívül hagyták. Tették ezt azért, mert a tagállamok számára saját vállalkozóik előnyben részesítése rövidtávon számos előnyt jelentett, mint például a jobb foglalkoztatási

mutatók,

nagyobb

gazdasági

növekedés,

alacsonyabb

szállítási

és

kereskedelmi költségek, gyorsabb szállítási határidők, stb.. Mindez hosszú távon azonban gátat szabott a korszerű, versenyképes gazdasági szerkezet kialakulásának és a közpénzek 1

(Horváth, 2007)

7

nagymértékű elherdálását eredményezte. A közbeszerzési piacot uraló „káosz” számos okozója közül kettőt lehet igazán kiemelni. Egyfelől a tagállamok úgy vélték, hogy a közbeszerzések piaca nem tartozik a Római Szerződésben lefektetett négy alapszabadságjog hatálya alá. Másfelől még nem készült el az egységes európai szintű műszaki szabvány- és technológiai szabályozórendszer, mely megakadályozhatta volna a szabad verseny adminisztratív eszközökkel történő befolyásolását. Mindennek köszönhetően az 1980-as évek végére a közbeszerzések egységes keretbe foglalása égetően sürgős feladat lett, mivel nyilvánvalóvá vált, hogy a közbeszerzési piac az egységes belső piac részét képezi és a Közösség szempontjából a nemzetközi versenyképesség javításának elengedhetetlen feltétele. Ezt a célt szolgálta a Közösség által megalkotott és 1987-ben hatályba lépett Egységes Európai Okmány, mely az egységes belső piac megteremtését egy jogalkotási program, azaz a Fehér Könyv keretében kívánta megvalósítani. A Fehér Könyv egyik alapvető célja „az egységes közbeszerzési piac létrehozása, a technikai, fizikai és pénzügyi akadályok lebontása mellett a verseny és átláthatóság követelményének bevezetésével”2. Az 1985 és 1992 közötti időszakban kialakított egységes belső piac alapelvei már a közbeszerzések piacára is kiterjedtek, vagyis a négy alapszabadságjog tagállamok közötti szabad áramlása megkövetelte a belső határok lebontását a közbeszerzés területén is. Így a közösségi ajánlatkérőknek a nemzeti elbánás elve3 szerint kell eljárniuk a másik tagállamokból érkező ajánlatok tekintetében. A közbeszerzésekre vonatkozóan megalkotott közösségi irányelveket a tagállamok végül az 1990-es végére átvették. Az Európai Bizottság 1996 novemberében nyilvánosságra hozta a Zöld Könyvet, mely „a közbeszerzési politika, piac és szabályozás összefüggéseit, illetőleg működésük tapasztalatait, valamint az ezekből adódó feladatokat foglalja össze”4. A Zöld Könyv alapvető célja, hogy felmérje a közösségi közbeszerzési szabályozás és a jogalkalmazók eddigi tapasztalatait, és ennek

ismeretében

elvégezhető

legyen

a

közösségi

közbeszerzési

szabályozás

hiányosságainak kijavítása. Ennek megfelelően a Bizottság a közbeszerzési irányelvek alkalmazása során tapasztalt problémák feltárása és a közbeszerzési politika fejlődési irányainak meghatározása érdekében az alábbi témakörök vizsgálatát ítélte szükségesnek: 

a közös közbeszerzési politika célkitűzései és annak érvényesülése,



a közösségi irányelvek végrehajtása és alkalmazása a tagállamok részéről,

2

(Kerekes, 1998: 25) nemzeti elbánás elve: a szerződő fél állampolgárait és jogi személyeit a hazai állampolgárokkal és jogi személyekkel azonos módon kezelik. (Káldyné Esze, 2004: 180) 4 (Kerekes, 1998: 50) 3

8



a közbeszerzési piac nyitottságát javító informatikai és képzési lehetőségek,



a közbeszerzési politika és a kapcsolódó közösségi politikák közötti kapcsolat erősítése, illetve a harmadik országok közbeszerzési piacain való közösségi részvétel lehetőségei.5



Ugyanakkor a Bizottság a dokumentumban azt is leszögezi, hogy a közbeszerzési jogalkotást lezártnak tekinti, és abban lényeges változtatást a közeljövőben nem tervez. Továbbá kitér az irányelvek maradéktalan végrehajtásának és alkalmazásának fontosságára mind a tagállamok, mind a beszerzők tekintetében. A Zöld Könyv kidolgozása során összegyűjtött tapasztalatok nyomán 2004 áprilisában kihirdették az új közösségi közbeszerzési irányelveket, melyek elsődlegesen a szabályozás modernizációját és egyszerűsítését szolgálják. Ezeket az új irányelveket a tagállamoknak legkésőbb 2006. január 31-ig át kellett ültetniük saját jogrendjükbe, illetve biztosítaniuk kellett a már javított nemzeti jogszabályok alkalmazhatóságát.

1.2

A nemzetközi szerződések szerepe a közbeszerzésekben

A közösségi közbeszerzési piac szabályozásának tekintetében nemcsak az Európai Unió által megfogalmazott irányelvek irányadóak, hanem a nemzetközi szerződésekben rögzített joganyagok is meghatározó jelentőséggel bírnak. A nemzetközi szerződések szerepe egyrészt a közösségi közbeszerzés szabályozásának kialakításában, másrészt a közbeszerzési piac bővítési lehetőségeiben nyilvánul meg. Az első kormányzati beszerzésről szóló megállapodást – Government Procurement Agreement (továbbiakban: GPA) – a GATT / WTO keretei között 1979-ben írták alá az Európai Közösség tagállamainak kezdeményezésére. Ez a megállapodás a központi kormányzatok áruvásárlási beszerzéseinek liberalizálására irányult, mellyel a Közösség tagállamainak az volt a célja, hogy belső piaci törekvéseiket ki tudják terjeszteni a külső piacokra is. A GPA célkitűzése tehát abban állt, hogy a közbeszerzéseket a GATT általános fegyelem- és szabályrendszerének részévé tegye, mivel a GATT szerint a nemzeti elbánás elve a közbeszerzésekre nem terjedt ki. Ennek köszönhetően a kormányszervek beszerzéseik során nem voltak kötelesek érvényesíteni a legnagyobb kedvezményes elbánást a külföldi szállítóikkal szemben. A GPA azonban arra kötelezi a részes államokat, hogy a nemzeti,

5

(Kerekes, 1998)

9

illetve a legnagyobb kedvezményes bánásmódot alkalmazzák. Mindez azt a célt szolgálja, hogy a kormányzati beszerzések, a szállítók kiválasztása és a megrendelések odaítélése során kereskedelmi megfontolások döntsenek. Az imént felsorolt kötelezettségek betartása érdekében a Megállapodás részletes szabályokat rögzít arra vonatkozóan, hogy kiknek és mely értékhatár felett kell a GPA előírásait alkalmazni. A második közbeszerzésekről szóló megállapodás – tulajdonképpen az első megállapodás módosítása – 1996. január 1.-jén lépett hatályba, melynek alapját már az Európai Unió közbeszerzésekre vonatkozó joganyaga képezi. Az új megállapodás alapelvei között szerepelnek például a nemzeti elbánás elve, az átláthatóság és ellenőrizhetőség elve, az egységes jogorvoslati rendszer elve. A GPA-nak köszönhetően a közösségi közbeszerzési piac megnyílt a harmadik országokkal szemben. A közbeszerzések szabályozása tekintetében azonban kiemelkedő fontosságú az az újítás, mely szerint a közösségi értékhatárok kétévente a GATT/WTO tárgyalások keretein belül kerülnek meghatározásra. Ennek megfelelően módosítani kellett a közösségi közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat annak érdekében, hogy az abban foglalt értékhatárok megegyezzenek a WTO egyezményben rögzített értékhatárokkal. A GPA jelentőségét a közösségi közbeszerzések tekintetében mi sem jelzi jobban, mint hogy a GATT/WTO egyezmény ma már a közös kereskedelempolitika elemeként a közösségi jog részét képezi, így szabályai a tagállamokra és a tagállami beszerzőkre egyaránt kötelező érvényűek.6

1.3

A közösségi közbeszerzési szabályozás rendszere és a közbeszerzési politika célkitűzései

Az Európai Közösségek fő célja a közbeszerzések szabályozásának vonatkozásában, hogy az egységes belső piac keretein belül megteremtse a szabad versenyt és ez által elősegítse a közpénzek átlátható és hatékony felhasználását. A közösségi közbeszerzés szabályait egyrészt a Római Szerződés – mint közösségi elsődleges jogforrás – négy alapszabadságjogra és a diszkriminációmentességre vonatkozó cikkei rögzítik, másrészt ezen alapelvek gyakorlati érvényesülésének érdekében a másodlagos jogforrások – jelen esetben irányelvek - útján meghatározott részletes szabályrendszer határozza meg. A Római Szerződés vonatkozó cikkei általános szabályokat fogalmaznak meg, melyek elsősorban az értékhatár alatti beszerzésekre vonatkoznak. „Ezek a következők: 6

(Kerekes, 1998)

10

A nemzeti alapon történő hátrányos megkülönböztetés tilalma. (6. Cikk) Az áruk szabad mozgása és a mennyiségi korlátozások valamint minden ezzel azonos hatású intézkedés tilalma. (30. Cikk) A letelepedés szabadsága. (52. Cikk) A szolgáltatások nyújtásának szabadsága. (59. Cikk)”7 A Római Szerződés tehát az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő és a tőke tagállamok közötti szabad áramlását szabályozza és tiltja e szabadságjogok a Szerződésben nevesített kivételeken túli bármilyen nemű korlátozását. Mivel a Szerződés fent nevezett cikkei túlságosan általános szabályokat fogalmaznak meg és nem térnek ki a közbeszerzések pályáztatási szabályaira, a közzétételre, a pályázati felhívás és odaítélés áttekinthetőségére, illetve egységesítésére, a pályázatok értékelésének és odaítélésének módszerére és szempontjaira, valamint a jogorvoslat rendszerére, ezért a Közösség ezeknek a pontoknak a szabályozására irányelveket8 dolgozott ki.9 Az irányelveket, melyek elsősorban az értékhatár feletti beszerzésekre vonatkoznak, a Bizottság vagy a Tanács hozza. E két szervezet határozza meg azt is, hogy az adott irányelvet a tagállamoknak meddig kell átültetniük a saját nemzeti jogrendjükbe. Az irányelvek, mint tagállamoknak címzett ajánlások kerülnek megfogalmazásra, melynek alapelveit a jogalkalmazóknak kell betartaniuk, azonban ezek nemzeti jogrendbe történő átültetéséről a tagállamoknak kell gondoskodniuk. A közösségi közbeszerzések szabályozása tehát két szintre tagolódik: az értékhatár alatti beszerzésekre, melyekre a Római Szerződés vonatkozó cikkei az irányadók, valamint az értékhatár feletti beszerzésekre, melyekre a közösségi irányelvek rendelkezései érvényesek. A Közösség a közbeszerzések szabályozását nem egyetlen egységes jogszabállyal, hanem szektoronként, illetve a beszerzés tárgya szerint csoportosított irányelvekkel oldotta meg. Ez azt jelenti, hogy külön szabályozás alá esnek a kormányzati beszerzők, akik „leegyszerűsített megfogalmazással azért esnek az irányelv hatálya alá, mert a közösség pénzét, a közpénzt használják”10, valamint a közszolgáltatók, azaz olyan „szervezetek-vállalkozások […], akik (újra leegyszerűsített megfogalmazással) a közösség számára vizet, energiát szállítást és telekommunikációs szolgáltatást biztosítanak különleges és kizárólagos jogok alapján”11. A

7

(Kerekes, 1998: 26) „Az irányelv olyan közösségi jogi aktus, amely az elérendő célokat illetően kötelezi a benne címzett tagállamokat, de a cél megvalósításának formáját, az eljárások és eszközök megválasztását és saját jogrendszerbe illesztését átengedi a tagállamoknak.” (Horváth, 2007: 227) 9 (Kerekes, 1998) 10 (Tátrai (szerk.), 2005: 44) 11 (Tátrai (szerk.), 2005: 44) 8

11

külön szabályozás pedig azt jelenti, hogy az egyes irányelvek a két szektort egymástól teljesen függetlenül, egymásra hivatkozás nélkül szabályozzák. A beszerzés tárgya szerint mindkét szektorban megkülönböztetnek árubeszerzésre, építési beruházásra, valamint szolgáltatás-beszerzésre vonatkozó irányelveket. Az 1990-es évek végén kiadott közbeszerzéseket egységesen szabályozó irányelveket a 2004 áprilisában kiadott két új irányelv hatályon kívül helyezte. Az ún. klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseire vonatkozó 2004/18/EK irányelv a 92/50/EGK, a 93/36/EGK, a 93/37/EGK és a 97/52/EGK irányelveket váltja fel, azonban a jogorvoslati irányelveket nem érinti. Ez az új irányelv már magában foglalja az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatás megrendelésre vonatkozó közbeszerzések szabályozását.12 A 2004/17/EK irányelv pedig a közszolgáltatókra vonatkozik, mely a 93/38/EGK irányelv és az azt módosító 98/4/EK irányelv helyébe lépett. Ez az irányelv sem érinti a kapcsolódó jogorvoslati irányelveket. 13 E két új irányelv kidolgozásának és elfogadásának alapjául a Bizottság által 1996-ban kidolgozott Zöld Könyv szolgált, melynek alapvető célkitűzése a közösségi közbeszerzés szabályozásának modernizációja és egyszerűsítése volt. „A szükséges reformok mellett az új irányelvek preambuluma és szabályozása továbbra is megerősíti az Európai Közösséget létrehozó szerződésben foglalt elvek maradéktalan érvényesítését, úgymint: az áruk, a szolgáltatások szabad áramlása; a letelepedés szabadsága; az egyenlő elbánás elve; a diszkrimináció tilalma; a kölcsönös elismerés elve; az arányosság; az átláthatóság.” 14 Az itt felsorolt elvek mind a közösségi értékhatárokat elérő és meghaladó, mind pedig a közösségi értékhatárok alatti beszerzésekre érvényesek. Az előzőeket röviden összefoglalva tehát a közösségi közbeszerzési politika legfőbb célkitűzései a szabad és tiszta verseny megteremtése a közbeszerzések piacán, mely alapján a közbeszerzési szerződést diszkriminációtól mentesen az az ajánlattevő kaphatja meg, aki a leginkább megfelel a „megfelelő értéket a megfelelő pénzért” elvnek. További fontos cél, megteremteni

és

biztosítani

a

közpénzek

felhasználásának

ellenőrizhetőségét

és

átláthatóságát. Ezen kívül kiemelkedő jelentőséggel bír az egyenlő versenyfeltételek és az egyenlő piacra jutási esélyek megteremtése is az Unió egész területén az európai beszállítók versenyképességének fokozása érdekében mind a belső piac, mind a nemzetközi piacok tekintetében. A tiszta versenynek, az átláthatóságnak és az ellenőrizhetőségnek köszönhetően csökkenthető a korrupció és a közpénzekkel való visszaélések mértéke. 12

(Tátrai (szerk.), 2005) (Tátrai (szerk.), 2005) 14 (Tátrai (szerk.), 2005: 65) 13

12

1.3

Új irányok a közbeszerzés területén

Az előző passzusban említett két új közösségi irányelv – a 2004/18/EK és a 2004/17/EK – a közösségi közbeszerzési szabályozás egyszerűsítését, modernizációját és reformelképzeléseit volt hivatott megvalósítani. Az alábbiakban e két új irányelv szerinti újdonságok közül kerülnek kiemelésre azok, melyek a közbeszerzés szabályozásának előremozdításában, a közbeszerzések

hatékonyságának

növelésében

és

a

közbeszerzés

folyamatának

egyszerűsítésében különös jelentőséggel bírnak. Továbbá azon megoldások, melyek a közbeszerzések során nagyobb teret engednek más közérdekű célok érvényesíthetőségének, így különös tekintettel a szociális és környezetvédelmi szempontoknak. Az újítások teljes körű bemutatása és elemzése ennek a bekezdésnek nem célja. A következőkben az alábbi újdonságok kerülnek röviden bemutatásra: keretmegállapodásos eljárás, versenypárbeszéd, elektronikus közbeszerzés, illetve a környezettudatos közbeszerzés.

Keretmegállapodásos eljárás alkalmazási köre Az új irányelv lehetővé teszi az ún. klasszikus ajánlattevők számára keretmegállapodásos szerződés megkötését. Mindezt egy rugalmasabb és ésszerűbb szabályozás érdekében teszi, mely megengedi a tagállamok ajánlatkérőinek keretmegállapodás megkötését és ezzel együtt sajátos szabályok követését. Az irányelv pontosan meghatározza a keretmegállapodás fogalmát és lefekteti az eljárás szabályait.

Versenypárbeszéd elnevezésű eljárástípus alkalmazási köre Az irányelv értelmében a tagállamok ajánlatkérői ezt az eljárástípust, mely tulajdonképpen egy sajátos tárgyalásos eljárásnak tekinthető, kizárólag különösen összetett közbeszerzések és szerződések esetén választhatják akkor, ha a nyílt vagy a meghívásos eljárással nem lenne biztosított a beszerzési igények szempontjából legmegfelelőbb megoldás elérése. „Az eljárás lényege, hogy az ajánlatkérő az eljárásba jelentkező és alkalmas összes résztvevővel tárgyalást folytat annak érdekében, hogy kialakítsák, meghatározzák a beszerzési igényeknek leginkább megfelelő egy vagy több alternatív megoldást, közbeszerzési műszaki leírást, egyéb feltételeket, melyek alapján kerül sor a végső ajánlattételre.”15 Az eljárás célja a beszerzés igényeihez igazodó legmegfelelőbb ajánlat kiválasztása, melynek elbírálása az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja szerint történik. 15

(Tátrai (szerk.), 2005: 65)

13

Az irányelv pontosan meghatározza a ’versenypárbeszéd’ és a ’különösen összetett szerződés’ fogalmát, valamint kitér az eljárás legfontosabb garanciális szabályaira is.

Elektronikus közbeszerzés alkalmazhatósága Az irányelv újításai az elektronikus közbeszerzés tekintetében kettős célt valósítanak meg, egyrészt előremozdítja az elektronikus eszközök, technikák, és eljárások alkalmazást a közbeszerzések során, másrészt az egységes belső piac célkitűzéseivel összhangban harmonizálja a különböző tagállami megoldásokat ezen a területen. Az irányelv szabályozza a ’dinamikus beszerzési rendszert’, az ’elektronikus aukciót’, valamint rendelkezik az elektronikus eszközök közbeszerzési eljárásokban egyéb módon történő alkalmazhatóságáról és ennek jogkövetkezményeiről. A ’dinamikus beszerzési rendszer’ közösségi szabályozása lehetővé teszi a tagállamok ajánlatkérői számára, hogy árubeszerzéseiket ilyen elektronikus rendszereken keresztül bonyolítsák le, melyek során a nyílt eljárás szabályai alkalmazandóak. Az irányelv pontosan meghatározza, hogy mit értünk a ’dinamikus beszerzési rendszer’ fogalma alatt, illetve rögzíti az eljárási szabályokat is. „A ’dinamikus beszerzési rendszer’ (főszabály szerint legfeljebb négy évre kiterjedő) alkalmazásának lényege: a rendszerbe bármely alkalmas és kizárással nem érintett ajánlattevő folyamatosan bekerülhet a követelményeknek megfelelő ún. előzetes ajánlattétellel (indikatív ajánlat, mely egyébként folyamatosan javítható). A konkrét közbeszerzési igényeket, szerződéskötéseket megelőzően az ajánlatkérőnek egyszerűsített hirdetményt kell közzétennie (felhívás a rendszerben való részvételre a konkrét ajánlatkérések előtt), majd ajánlattételi felhívást kell küldenie a rendszerben résztvevő összes ajánlattevőnek az adott szerződéskötés tekintetében az előzetes ajánlatukhoz képest a végső ajánlatuk megtételére.”16 Az irányelv az ’elektronikus aukció’ tekintetében is meghatározza annak fogalmát, illetve az alkalmazható eljárástípusokat. „Az ’elektronikus aukció’ az irányelv értelmében egy olyan ismétlődő folyamat, melynek során – a nyílt, a meghívásos vagy meghatározott tárgyalásos, illetve egyéb eljárásban benyújtott ajánlatok előzetes és teljes értékelését követően – elektronikus úton történik az újabb árajánlatok, illetve egyéb számszerűsíthető ajánlati feltételek megtétele, melyek automatikus módon kerülnek rangsorolásra.”17 Ennek köszönhetően ez a technika csak meghatározott beszerzési tárgyak és feltételek esetében alkalmazható. 16 17

(Tátrai (szerk.), 2005: 66) (Tátrai (szerk.), 2005: 66)

14

Végül az irányelv szabályozása alá esik még a hirdetmények elektronikus közzététele, az elektronikus úton közzétett hirdetmények esetében alkalmazható határidők rövidítésének lehetőségei, valamint az elektronikus kommunikációval kapcsolatos követelmények.

Környezettudatos közbeszerzés Az utóbbi évtizedekben bekövetkezett ugrásszerűen megnövekedett termelés hatására a környezetvédelem egyre inkább a figyelem középpontjába került. Számos nemzetközi egyezmény született a Föld értékeinek megóvása és a levegő tisztaságának megőrzése érdekében, melyek közül a legnagyobb jelentőséggel a Brundtland-jelentés (lásd 4.1 pont alatt) bír. Ez a jelentés a fenntartható fejlődést tűzte ki célul. Ennek köszönhetően az ENSZ keretei között megrendezett Rio-i konferenciával megkezdődött a fenntartható fejlődés megvalósításának folyamata. Az Európai Unió 1997-ben kötelezte el magát a fenntartható fejlődés mellett, azonban az áttörést csak a 2001-ben Göteborgban megrendezett tanácskozás hozta meg. Ennek az volt a célja, hogy a környezetvédelem nagyobb figyelmet kapjon, és ez által előmozduljon a gazdasági növekedés és a társadalmi kohézió. 2003 júniusában közlemény jelent meg az Integrált Termék Politikáról, mely több módszert is megnevez a különböző termékek környezetbarát teljesítésének javítására, többek között a környezetbarát közbeszerzés is itt szerepel. Az Európai Tanács 2004/17/EK és a 2004/18/EK irányelveiben lehetőséget ad arra, hogy a közbeszerzési

eljárások

során

környezetvédelmi,

szociális

és

etnikai

feltételeket

fogalmazzanak meg. A környezettudatos közbeszerzés témaköre a dolgozat negyedik fejezetében kerül részletes bemutatásra.

15

2 A KÖZBESZERZÉSEK SZABÁLYOZÁSA ÉS GYAKORLATA MAGYARORSZÁGON Magyarország 2004. május 1-én csatlakozott az Európai Unióhoz, melynek köszönhetően hazánk is az egységes belső piac részévé vált. Mivel a közbeszerzések piaca a belső piac integráns részét képezi, így a közösségi közbeszerzések szabályai hazánkra is érvényesek. A közbeszerzésre vonatkozó közösségi irányelveket tehát Magyarországnak is át kellett ültetnie saját jogrendjébe és gondoskodni kell azok alkalmazásáról, illetve betartásáról. Jelen fejezet áttekintést nyújt a közbeszerzések magyarországi szabályozásának múltjáról, majd összefoglaló jelleggel bemutatja a közbeszerzések hazai szabályozásrendszerét.

2.1

A hazai közbeszerzések szabályozásának története

A közbeszerzések szabályozásának magyar vonatkozásai a középkori magyar állam, az államháztartás, a városok, községek és ezek intézményeinek kialakulásához nyúlik vissza. Ugyan a kor hadi szállításai, hadi ellátásai és az udvar igényeinek kielégítése során már körvonalazódtak a közbeszerzés bizonyos előképei, azonban ekkor még nem beszélhetünk közbeszerzésről. A közbeszerzés intézménye a polgári kor eredménye, mely az állandó hadsereg kialakulásának időszakára tehető. A XVI. századból már vannak írásos adatok arra vonatkozóan, hogy egyes középítkezések elnyerésének érdekében a munka elvégzésére jelentkező vállalkozókat versenyeztetés útján kellett megmérettetni és a nyertest szóbeli licitálással kellett kiválasztani. A mai értelemben vett közbeszerzés az ipari forradalom és a kapitalizmus térhódításának köszönhetően az adózás és a gazdaság globalizálódásával jelent meg. A közpénzből történő beszerzéseket, vagyis a közszállításokat a II. világháború előtt törvény, illetve miniszteri rendelet szabályozta. A közbeszerzés első konkrét megjelenése a hazai jogfejlődésben az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk volt, mely a szerződések az állam nevében és javára történő megkötését szabályozta. Ez a törvény rögzítette, hogy az odaítélés és a szerződéskötés kizárólag verseny útján történhet, illetve nevesítette a kivételeket is, melyek nagy hasonlóságot mutatnak a mai kivételekkel. Továbbá rendelkezett a lejárt szerződésekről, melyek a verseny mellőzésével csak rendkívüli esetekben voltak hosszabbíthatóak meg.

16

Ezt követte a hazai iparfejlesztésről szóló 1907. évi III. törvénycikk, mely a hazai gyáripar kialakulását és fejlesztését támogatta. A törvény és az ez alapján kiadott miniszteri rendeletek a közszállításokat rendkívül korszerű módon szabályozták, rendelkezései sok tekintetben mutatnak hasonlóságot a mai szabályozással, ilyen elemek például: a szabályozás személyi és tárgyi hatálya, a választható eljárások, a nyertes ajánlattevő kiválasztásának elvei, valamint az a felismerés, hogy a legalacsonyabb ár önmagában nem lehet az egyetlen érv egy ajánlat odaítélésekor. A törvény és a hozzá kapcsolódó rendelkezések fent említett korszerűségét az is alátámasztja, hogy 1931-ig módosítás nélkül érvényben volt. A következő jelentős lépés a hazai közszállítások szabályozásának történetében az iparfejlesztésről szóló 1931. évi XXI. törvény volt, mely e terület vonatkozó rendelkezéseit újrakodifikálta. A törvény egyik sarkalatos pontja volt, hogy a közszállítások szabályozása alá tartozó

beszerzések,

valamint

a

munkák

odaítélése

főszabály

szerint

nyilvános

versenytárgyalással kell, hogy történjen, és a hazai szállítókat kiemelt előnyhöz kell, hogy juttassa az eljárás során. A nyilvános versenytárgyalásos eljárás alól kizárólag a kisiparnak fenntartott közszállítások és munkálatok – ezek körét a minisztérium határozta meg – képezhették kivétel tárgyát. A hazai szállítók előnyben részesítésével tudták a hazai gazdaság érdekeinek érvényesítését biztosítani. Az előnyben részesítés alkalmazásának feltételét a törvény pontosan meghatározta: „ […] a közszállítások és közmunkák szempontjából csak azt lehet hazai ipartelepnek vagy vállalatnak tekinteni, amelynek már a versenytárgyalási hirdetmény közzétételét hat hónappal megelőzően is volt az országban állandó és üzemképes telepe.”18 A törvény rendelkezett továbbá a közszállítások során elkövetett visszaélésekről és azok szankcionálásáról. A közszállításokat szabályozó törvény fontosságát mi sem jelzi jobban, mint hogy a törvény még 1944-ben a háborús viszontagságok között is érvényben volt és alkalmazták. Csak az 1950-es években helyezték hatályon kívül ezt a rendelkezést, mivel a piacgazdasági szabályozás az új szocialista gazdasági rendszerrel összeférhetetlen volt. A tervgazdaság időszakában ezt a jogterületet egy 1949-ben hozott Mt. rendelet szabályozta – természetesen a verseny biztosítása nélkül –, mely 1982-ig volt hatályban. A versenytárgyalás intézményét csak 1982-ben vezették be újra, azonban a közszférában ezt az eljárást nem alkalmazták. Az igazi áttörést az 1987-ben hozott alábbi két törvény hozta: A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény, mellyel létrehozták a liberalizálódó gazdaságpolitika államjogi hátterét, illetve a versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. törvény erejű rendelet, mely ugyan csak szűk körben

18

(Berényi et al., 2004: 23)

17

engedélyezte a nemzetközi versenytárgyalást. Azonban minden különösebb feltétel nélkül engedélyezte azokat a versenytárgyalásokat, melyeken csak a kiíró által meghatározott számú ajánlattevő vehetett részt. Ennek a törvényerejű rendeletnek a legfőbb célkitűzései a következők voltak: a versenytárgyalás szabályainak meghatározása, megalapozott szerződések létrehozása, illetve a verseny tisztaságának védelme. Ezen kívül a rendeletben már megjelenik az előminősítéses eljárás, az ajánlati felhívás, az ajánlati biztosíték, az ajánlat, valamint a bírálati szempontok előképe. A versenyeztetési eljárás szabályozása egészen 1995-ig érvényben volt. Az első közbeszerzésekről szóló – 1995. évi XL. – törvény a következő „két szempontrendszer egyeztetésével került kidolgozásra: egyrészt a közbeszerzések általános, normatív szabályozásánál – a jogharmonizáció követelményét érvényesítve – figyelembe kellett venni az EK irányelvet, másrészt a külföldi székhelyű vállalkozások számára a teljes piacnyitást csak 2004. február 1. után kell megvalósítani.”19 Ez utóbbi szempont lehetőséget biztosított a hazai ipar és a foglalkoztatáspolitika támogatását célzó szabályok létrehozására. A közbeszerzési törvény első jelentősebb módosítása 1999. szeptember 1-jével lépett hatályba. A módosítás által érvényre jutottak a közbeszerzések területén szerzett addigi tapasztalatok, valamint a közbeszerzési törvény céljait és elveit jobban kifejezésre juttató rendelkezések. Ilyenek voltak például a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások számának visszaszorítása, az, hogy hivatalból szélesebb kör vált jogosulttá jogorvoslati eljárás kezdeményezésére, valamint a minősítés mérhető módon történő meghatározása, és a bírálati szempontok részletesebb kidolgozása. A következő módosítás 2002. január 1-jén történt, mely többek között meghatározta a pénzügyi, gazdasági, illetve műszaki alkalmassági és alkalmatlansági feltételeket, valamint előírta, hogy ha az elbírálás szempontja az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása, akkor a pontozás során a legkedvezőbb tartalmi elemre kell adni a maximális pontszámot. Ezzel a szabállyal megvalósult az, hogy az ajánlatok bírálatánál csak a relatív értékelés alkalmazható.20

19 20

(Tátrai (szerk.), 2005: 191) (Berényi et al., 2004)

18

A közbeszerzési törvény előbbiekben említett 1999. évi és a 2002. évi módosításai elsősorban nem jogharmonizációs célokat szolgáltak, hanem sokkal inkább a hazai gyakorlat tapasztalataiból származó problémák orvoslását. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény két fő célt szolgált, egyrészt a közösségi irányelvekkel történő jogharmonizációt, másrészt a hazai gyakorlati tapasztalatok újraértékelése alapján a közbeszerzési szabályozás átfogóbbá és koherensebbé tételét. Ez a törvény különös jelentőséggel bírt, ugyanis az Európai Közösséggel kötött megállapodásunk alapján Magyarország 2004. február 1-ig térhetett el az uniós szabályoktól, valamint hazánk csak 2004. május 1-én vált az Európai Unió tagjává. A törvény tekintetében ez azt jelentette, hogy annak ellenére, hogy a hatályba lépéskor még nem voltunk EU tagok, azonban ennek a törvénynek már a közösségi szabályozással teljes mértékben harmonizált szabályozásnak kellett lennie. „Az új törvény egyrészt új, rugalmasabb eljárásokat vezetett be (keretmegállapodásos eljárás), másrészt az intézményrendszer változatlanul hagyva, túlzottan szigorú adminisztratív kötelezettségekkel terhelte meg a piac szereplőit (kötelező előzetes összesített tájékoztató, közokiratba foglalás, stb.)”21 Magyarország

az

uniós

csatlakozással

többek

között

vállalta,

hogy

a

jogi

szabályozásrendszere mindenkor összeegyeztethető lesz a közösségi normákkal. Ennek a kötelezettségnek a közbeszerzések tekintetében is eleget kellett tennie. Az előző fejezetben már említett 2004-ben hatályba lépett új közösségi irányelveknek megfelelően hazánk felülvizsgálni és módosítani kényszerült az eddig érvényben lévő

közbeszerzési

szabályozását. Ennek köszönhetően a Parlament elfogadta a közbeszerzésekről szóló 2005. évi CLXXII. törvényt, mely 2006. január 15-én lépett hatályba. „A módosítás célja egyrészt a 2004 áprilisában kihirdetett új közösségi irányelvek átvétele, másrészt a csatlakozás óta eltelt időszak tapasztalatai alapján a szükséges körben a változtatások végrehajtása volt.” 22 Az új irányelvekkel összhangban a hazai szabályozásban – a teljesség igénye nélkül – például az alábbi

területeken

történtek

változtatások:

a

környezettudatos

közbeszerzés,

a

versenypárbeszéd, a dinamikus beszerzési rendszer, keretmegállapodás, stb.. A közbeszerzési törvény utolsó módosítása a 2008. évi CVIII. törvény, mely 2009. április 1jétől hatályos, jelenleg ez a szabályozás van érvényben.

21

(Tátrai, 2006: 161) (Közbeszerzések Tanácsa (2006): Jubileumi Kiadvány, http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/jubileum.pdf, (2009. szeptember 14.) 22

19

A hazai közbeszerzési szabályozás rendszere

2.2

Ebben a passzusban a fent említett 2008. évi közbeszerzési törvény (a továbbiakban Kbt.) szabályozási rendszerének azon részei kerülnek összefoglaló jelleggel, tömören bemutatásra, melyek jelen dolgozat harmadik bekezdésében taglalt 2004 és 2008 közötti időszak elemzésének alapjául szolgálnak. Ezek a részek a következők: közbeszerzési eljárás típusok, alkalmazott értékhatárok, illetve jogorvoslati eljárások. Ennek a fejezetnek azonban nem célja a törvény rendelkezéseinek teljes körű ismertetése.

A közbeszerzési törvény személyi hatálya A hazai szabályozás szerint „a közpénzből gazdálkodó, vagy abból részesedő szervezetek beszerzéseik során kötelesek a közbeszerzési törvényt alkalmazni”.23 A törvény az ajánlatkérőket két csoportba sorolja, az egyikbe a klasszikus ajánlatkérők, míg a másikba a közszolgáltatók tartoznak. A klasszikus ajánlatkérőkre az ún. ’általános’, a közszolgáltatókra pedig a ’különös’ szabályok vonatkoznak. A két csoport közötti különbség abban áll, hogy az általános szabályozás alá tartózó ajánlatkérőknek minden értékhatárt elérő és meghaladó beszerzésükre közbeszerzést kell lefolytatniuk, míg a különös szabályozás alá tartózó ajánlatkérőknek csak a közszolgáltató tevékenységükkel közvetlen összefüggésben lévő beszerzéseikre kell közbeszerzést alkalmazniuk. A klasszikus ajánlatkérők 3+1 csoportba sorolhatók, melyek a következők: a közigazgatás szereplői és a közalapítványok; MNB, ÁPV Rt., MFB Rt., MTI Rt., ORTT, közszolgálati műsorszolgáltatok, illetve azok a

közműsor-szolgáltatók,

melyek

működését

többségi

részben

állami

és/vagy

önkormányzati költségvetésből finanszírozzák; az első két csoportot alkotó szervezetek társulásai, az ún. közjogi szervezetek; az ún. támogatott szervezetek (ezek szabályozása eltér a közösségi és a nemzeti eljárásrendben).24 A közszolgáltatókat végzett tevékenységük alapján különbözteti meg a törvény, melyek „a következők: ivóvíz, villamos energia, gáz vagy hőenergia termelése, szállítása, vagy elosztása terén közszolgáltatás nyújtása céljából működtetett, helyhez kötött hálózatok rendelkezésre 23 24

(Csányi et al., 2006: 23) (Csányi et al., 2006)

20

bocsátása vagy üzemeltetése; vagy ilyen hálózatok ivóvízzel, villamos energiával, gázzal vagy hőenergiával történő ellátása; egy meghatározott földrajzi hely hasznosítása: kőolaj, gáz, szén vagy más szilárd tüzelőanyag feltárása, illetve kitermelése (bányászata) céljából, vagy repülőtér, tengeri vagy belvízi kikötő vagy más kikötői létesítmények, légi, tengeri vagy belvízi fuvarozók, személyszállítók részére történő rendelkezésre bocsátása céljából; közszolgáltatást nyújtó hálózatok rendelkezésre bocsátása, működtetése, üzemeltetése a vasúti, automatikus rendszerekkel történő, villamossal, trolibusszal, autóbusszal vagy drótkötélpályán történő közlekedés terén; postai szolgáltatás nyújtása, ill. postai szolgáltatástól eltérő szolgáltatás nyújtása, amennyiben ez utóbbit olyan szervezet nyújtja, amely postai szolgáltatást is nyújt.” 25 A közbeszerzési törvény szabályait mindenki önkéntesen alkalmazhatja, azonban ilyen esetben a törvény valamennyi szabálya ugyanúgy érvényes rá, mintha a törvény nevesített alanya lenne.

A közbeszerzési törvény tárgyi hatálya A közbeszerzéseket tárgyuk szerint az alábbi csoportokba sorolja a törvény: árubeszerzés, építési beruházás, építési koncesszió, szolgáltatás megrendelése, szolgáltatási koncesszió és tervpályázat. Az árubeszerzés, „olyan visszterhes szerződés, amelynek tárgya forgalomképes és birtokba vehető ingó dolog tulajdonjogának, vagy használatára, illetve hasznosítására vonatkozó jognak, vételi joggal vagy anélkül történő megszerzése az ajánlatkérő részéről. Az árubeszerzés magában foglalja a beállítást és üzembe helyezést is.” 26 Ez a meghatározás a közösségi eljárásrendben alkalmazott árubeszerzésekre vonatkozik, mivel az egyszerű eljárásrendben az árubeszerzés fogalmába az ingatlan is beletartozik. Az építési beruházás olyan visszterhes szerződés, melynek tárgya az alább felsorolt bármelyik munka megrendelése az ajánlattevőtől: „a Kbt. 1. mellékletében felsorolt tevékenységek egyikéhez kapcsolódó munka kivitelezése vagy kivitelezése és külön jogszabályban szabályozott tervezése együtt; építmény kivitelezése vagy kivitelezése és külön jogszabályban szabályozott tervezése együtt;

25 26

(Csányi et al., 2006: 26) (Csányi et al., 2006: 26)

21

az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen más eszközzel, illetve módon történő kivitelezése.”27 Az építési koncesszió „olyan építési beruházás, amely alapján az ajánlatkérő ellenszolgáltatása az építmény hasznosítása és az építmény hasznosítási jogának meghatározott időre történő átengedése vagy e jog átengedése pénzbeli ellenszolgáltatással együtt”. 28 A szolgáltatás megrendelése alatt olyan „árubeszerzésnek és építési beruházásnak nem minősülő visszterhes szerződést [értünk], amelynek tárgya különösen valamely tevékenység megrendelése az ajánlatkérő részéről”.29 A szolgáltatási koncesszió „olyan szolgáltatás-megrendelés, amely alapján az ajánlatkérő a ellenszolgáltatása a szolgáltatás nyújtásával összefüggő hasznosítási jog meghatározott időre történő átengedése vagy e jog átengedése pénzbeli ellenszolgáltatással együtt”.30 Végül a tervpályázat meghatározása, mely „olyan sajátos, külön jogszabályban részletesen szabályozott tervezési versenyforma, amely tervezési feladatok előkészítésére szolgál, illetve pályamű alapján a tervező kiválasztásának egyik módja”.31 Amennyiben egy szerződésben több, egymással összefüggő közbeszerzési tárgy van jelen, úgy a szerződés típusát a meghatározó értékű közbeszerzési tárgy szerint kell meghatározni.

Közbeszerzési szintek A Kbt. a beszerzések tekintetében három nagy csoportot különít el. Az első csoportba tartoznak az EU értékhatárokat elérő és meghaladó beszerzések, a második csoportot a nemzeti értékhatárokat elérő és meghaladó beszerzések (2009. április 1-jével megszűnt, azonban a harmadik fejezet elemzései még e három csoport szerint történnek) alkotják, végül a harmadik csoportba a nemzeti értékhatár alatti (egyszerű) beszerzések sorolhatók. A beszerzés értékének meghatározásáról a Kbt. 35. – 40. § rendelkezik, mely szerint „a beszerzés értékén a beszerzés megkezdésének időpontjában annak tárgyáért általában kért, illetve kínált, legmagasabb összegű, áfa nélküli ellenszolgáltatást kell érteni (az ellenszolgáltatásba bele kell érteni a vételi jog átengedésének értékét), ez a becsült érték”.32 A közösségi közbeszerzési értékhatárokat az Európai Bizottság az irányelvekben rögzített eljárás szerint kétévente felülvizsgálja és szükség esetén a Világkereskedelmi Szervezet 27

(Csányi et al., 2006: 27) (Csányi et al., 2006: 27) 29 (Csányi et al., 2006: 27) 30 (Csányi et al., 2006: 27) 31 (Csányi et al., 2006: 27) 32 (Csányi et al., 2006: 27) 28

22

(WTO) keretein belül létrehozott Kormánybeszerzési Megállapodásban (GPA) rögzített értékhatárokhoz hozzáigazítja. A legutóbbi felülvizsgálat 2007 végén volt, mely eredményeképp az alkalmazandó értékhatárokat a Bizottság a 1422/2007/EK rendeletben határozta meg.33 Fontos felhívni a figyelmet azonban a következő változásra, mely 2009. április 1-jétől hatályos: „a 2008. évi CVIII. törvény megszünteti a jelenlegi nemzeti és egyszerű eljárásrendek megkülönböztetését, és helyettük egységesen – a klasszikus ajánlatkérők és a közszolgáltatók tekintetében egyaránt – új, egyszerű közbeszerzési eljárást vezet be. Az új egyszerű közbeszerzési eljárás váltja fel a korábbi nemzeti eljárásrendet (az egyszerű értékhatár meghatározást pedig eltörli)”34. A változtatásnak megfelelően a 2009. április 1-jétől érvényes közösségi és egyszerű (nemzeti értékhatár alatti) eljárásrendben jelenleg érvényes értékhatárokat az alábbi táblázat foglalja össze.

33

(Közbeszerzések Tanácsa (2009): Közbeszerzési Értesítő, Közbeszerzések Tanácsa, 2009/1. szám, Budapest, http://www.mhk.hu/kozbesz/pdf/2009/KBE001.pdf, (2009. október 30.)) 34 (Közbeszerzések Tanácsa (2009): Közbeszerzési Értesítő, Közbeszerzések Tanácsa, 2009/1. szám, Budapest, http://www.mhk.hu/kozbesz/pdf/2009/KBE001.pdf, (2009. október 30.))

23

1. táblázat

A 2009. évben alkalmazandó értékhatárok az eljárásrendek és a beszerzés tárgya szerint Beszerzés tárgya Árubeszerzés Építési beruházás Építési koncesszió Szolgáltatás megrendelése Szolgáltatási koncesszió

Közösségi eljárásrend Egyszerű eljárásrend Általános Különös Általános Különös 133 ezer EUR – 412 ezer EUR 8 millió HUF 50 millió HUF 206 ezer EUR 5.150 ezer EUR 5.150 ezer EUR 15 millió HUF 100 millió HUF 5.150 ezer EUR

-

100 millió HUF

-

133 ezer EUR – 206 ezer EUR -

412 ezer EUR

8 millió HUF

50 millió HUF

-

25 millió HUF

-

133 ezer EUR – 412 ezer EUR 8 millió HUF 206 ezer EUR Forrás: Közbeszerzési Értesítő, 2009/1. szám, http://www.mhk.hu/kozbesz/pdf/2009/KBE001.pdf, (letöltés dátuma: 2009. október 30.) Tervpályázat

Az EUR-ban meghatározott értékhatárok forintra átszámított összegét a Közbeszerzések Tanácsa a KÉ 2009/1. számában tette közzé, az ajánlatkérőknek ezeket a forintban meghatározott összegeket kell figyelembe vennie mindaddig, míg ezek az értékhatárok érvényben vannak, ez azt jelenti, hogy az árfolyamváltozás nem befolyásolja a forintban meghatározott összegeket. A fenti táblázatban szereplő EUR-ban megadott értékhatárok forintban kifejezett összegét a következő táblázat foglalja össze: 2. táblázat

A 2009. december 31.-ig érvényes EUR-ban kifejezett értékhatárok HUFba átszámított összege Alkalmazandó értékhatár EUR-ban

Alkalmazandó értékhatár HUF-ban

133 000

34 226 339

206 000

53 012 225

5 150 000

1 325 305 627

412 000

106 024 450

Forrás: Közbeszerzési Értesítő, 2009/1. szám, http://www.mhk.hu/kozbesz/pdf/2009/KBE001.pdf, (letöltés dátuma: 2009. október 30.)

24

Közbeszerzési eljárások típusai A közbeszerzési törvény az eljárások tekintetében három alaptípust különbözetet meg, a negyedik és ötödik eljárásfajták – a versenypárbeszéd és a keretmegállapodás – a 2004. évi új irányelvekkel kerültek a Kbt. szabályozása alá. A Kbt. az eljárások alkalmazásának tekintetében különbséget tesz azon eljárások között, melyek szabadon, bárki által alkalmazhatóak, illetve azon eljárások között, melyek alkalmazásának feltételeit a törvény pontosan meghatározza. A törvény alapvetően a nyílt és a meghívásos eljárást részesíti előnyben, ezek a típusok bárki által választhatóak, míg tárgyalásos eljárást és versenypárbeszédet csak abban az esetben lehet lefolytatni, amennyiben azt a törvény megengedi. Fontos szabály, hogy a közbeszerzési eljárás során egyik típusról nem lehet áttérni egy másikra. A nyílt és a meghívásos eljárás esetén az ajánlatkérő az ajánlati felhívás, illetve a dokumentáció feltételeihez, ajánlattevő pedig az ajánlatához van kötve. E két eljárás során a törvény nem engedélyezi a tárgyalást, az ajánlatkérő mindkét eljárást feltétel nélkül, bármikor választhatja. A tárgyalásos eljárások vonatkozásában a Kbt. az alábbi két típust különbözteti meg: a hirdetmény közzétételével induló és a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásokat. A tárgyalásos eljárások mindkét fajtájára egyaránt érvényes, hogy alkalmazásukra csak a törvény által taxatív módon meghatározott esetekben – a beszerzés tárgyának megfelelő feltételek mellett – kerülhet sor, illetve az ajánlati kötöttség mindkét esetben az utolsó tárgyalás befejezésekor jön létre. A negyedik eljárástípus a versenypárbeszéd, mely alkalmazási feltételeit tekintve nagy hasonlóságot mutat a tárgyalásos eljárás alkalmazási feltételeivel. „A versenypárbeszéd alkalmazásának két esete van: a közbeszerzés tárgyának műszaki leírása nem vagy nem a nyílt, ill. meghívásos eljárásban szükséges részletességgel lehetséges; a szerződés típusának vagy jogi, ill. pénzügyi feltételeinek meghatározása nem vagy nem a nyílt, ill. meghívásos eljárásban szükséges részletességgel lehetséges.”35 Az ötödik, utolsó eljárástípus a keretmegállapodásos eljárás, melyben az ajánlatkérő nyílt, meghívásos

vagy

tárgyalásos

eljárás

keretében

legfeljebb

négy

éves

időszakra

keretmegállapodást köthet. A keretmegállapodásnak minimálisan az alábbi feltételeket kell magában foglalnia: közbeszerzések tárgyát, a kötendő szerződések feltételeit, az 35

(Csányi et al., 2006: 61)

25

ellenszolgáltatás mértékét, és a közbeszerzés várható mennyiségét. Az ajánlatkérőnek meg kell határoznia a legkedvezőbb ajánlatot tevők keretszámát – jelen esetben minimum három – melynek felső határáig terjedő számú ajánlattevővel köt majd keretmegállapodást. A konkrét igény felmerülésekor az ajánlattevő hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást folytat le, melyben az ajánlattételi felhívást – írásban – azon ajánlattevőknek küldi meg, akikkel keretmegállapodást kötött. Más ajánlattevő eljárásba történő bevonása szigorúan tilos. Az ajánlatkérő köteles az eljárás lefolytatásáról a Döntőbizottság elnökét tájékoztatni. Fontos szabály, hogy az ajánlati felhívásban, az ajánlatban, illetve a tárgyalások során a keretmegállapodásban rögzített feltételektől lényegesen eltérni nem lehet. Továbbá a keretmegállapodásban meghatározottakhoz képest az ajánlattevő csak kedvezőbb ajánlatot tehet.36 A Kbt. lehetőséget nyújt az ajánlatkérőknek kétszakaszos eljárások lefolytatására is, melyre csak az alábbi eljárástípusok esetében kerülhet sor: meghívásos eljárás, versenypárbeszéd, tárgyalásos eljárás, hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás. A kétszakaszos eljárások közös jellemzője, hogy az első szakaszban – részvételi szakasz – az ajánlatkérő csak az alkalmassági feltételeket vizsgálhatja. Ebben a szakaszban a törvény az ajánlattételt szigorúan tiltja. A második szakaszban az ajánlatkérő keretlétszám megadásával – mely minimum öt – korlátozhatja az ajánlattevők számát, így már csak az alkalmasnak minősített ajánlattevőkkel folytathatja tovább az eljárást. A részvételi felhívásban azonban az ajánlatkérőnek meg kell határoznia az alkalmas jelentkezők közötti rangsorolás módját arra az esetre vonatkozóan, amennyiben az alkalmas jelentkezők száma több mint a keretlétszám felső határa. A rangsorolás meghatározása kizárólag a szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki, illetve szakmai alkalmasság igazolása tekintetében lehetséges.37

Közbeszerzésekre vonatkozó jogorvoslati eljárások típusai A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos joganyag fontos részét képezi a jogorvoslat szabályozása. A jogorvoslat jogi garanciát biztosít a közbeszerzési eljárás érintettjei számára a közbeszerzési törvénybe ütköző döntésekkel, eljárási cselekményekkel, a verseny tisztaságát sértő visszaélésekkel, valamint összejátszásokkal szemben. A jogorvoslatra vonatkozó közösségi közbeszerzési irányelveket, melyek megkövetelik az Európai Unió területén belüli közbeszerzések versenyeztetését, átláthatóságát és diszkriminációmentességét, minden 36 37

(Csányi et al., 2006) (Csányi et al., 2006)

26

tagállamnak át kell ültetnie saját jogrendjébe és az irányelvek mentén részletesen kidolgozott szabályokkal biztosítaniuk kell azok betartását. A Kbt. a jogorvoslati eljárások vonatkozásában az alábbi típusokat különbözteti meg: kérelemre, illetve hivatalból indított jogorvoslati eljárás. A jogorvoslati eljárások tekintetében a Közbeszerzési Döntőbizottság jár el, hatáskörébe tartoznak az alábbi közbeszerzésekkel kapcsolatos vitás ügyek: a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése, a Kbt. alapelveinek és szabályainak megsértése, ajánlatkérő döntésével szemben benyújtott kérelem elbírálása, az ajánlattevők előminősítési kérelmével kapcsolatos eljárások, a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés Kbt.-be ütköző teljesítése, vagy módosítása, éves összesített tájékoztató elmulasztása miatti eljárás lefolytatása.38 A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárások – mint ahogy fent említésre került – indulhatnak kérelemre, illetve hivatalból. A kérelmet minden olyan közbeszerzésben érintett benyújthatja, „akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti, vagy veszélyezteti”39. A jogorvoslati eljárással kapcsolatban tehát kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az ajánlattevő, illetve egyéb érdekelt, aki a közbeszerzési eljárásban közvetlenül nem érdekelt, azonban jogát vagy jogos érdekét valamely cselekmény mégis sérti vagy veszélyezteti. Hivatalból az alább felsorolt szervezetek járhatnak el, amennyiben feladatkörük ellátása során a Kbt. szabályait sértő eseményről szereznek tudomást: „a Közbeszerzési Döntőbizottság, ha a Közbeszerzések Tanácsának tagja, elnöke; az Állami Számvevőszék; a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal; a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal; a Magyar Államkincstár; az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, valamint az adatvédelmi biztosa; a közbeszerzéshez támogatást nyújtó, illetve a támogatás felhasználásában jogszabály alapján közreműködő szervezet; a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezet”40.

38

(Csányi et al., 2006) (Csányi et al., 2006: 96) 40 (Csányi et al., 2006: 97) 39

27

3 A KÖZBESZERZÉSEK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁGON 2004 ÉS 2008 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN Hazánk közbeszerzési szabályozásának története sajátos módon összefonódik Magyarország EU-csatlakozásának folyamatával, vagyis az 1994-ben aláírt Európai Megállapodásban rögzített harmonizációs követelmények teljesítésére engedélyezett 10 éves periódussal. Az elmúlt tíz éves időszak legfontosabb kérdése az volt, hogy Magyarország képes lesz-e megfelelni a modern demokrácia feltételeinek és az adófizetők elvárásainak a közpénzből történő beszerzések versenyeztetésére vonatkozóan. Magyarország 2004. május 1-jén vált az Európai Unió teljes jogú tagjává, mellyel hazánk vállalta, hogy jogi szabályozásrendszere mindenkor összeegyeztethető lesz a Közösség normáival, mely természetesen a közbeszerzések területét is érintette. Ennek megfelelően a magyar Országgyűlés 2003 decemberében elfogadta az új közbeszerzésekről szóló – 2003. évi CXXIX. – törvényt, mely főszabályként 2004. május 1-jén lépett hatályba. E törvény tekintetében elmondható, hogy eleget tett a Közösség elvárásainak és a magyar közbeszerzések joganyagát teljes mértékben harmonizálta. Ennek köszönhetően a hazai intézményrendszer és közbeszerzési kultúra az európai egységes közbeszerzési rendszer részévé vált. A magyar közbeszerzések szabályozása szempontjából a 2004. év különös jelentőséggel bír, mivel a fent említett szabályozási háttér változása számos új helyzetet teremtett a közbeszerzésekben érintettek számára, melyek közül az alábbiak voltak a legjelentősebbek: A csatlakozással jelentős mértékben megnőtt a közbeszerzésekre vonatkozó joganyag mennyisége, ami a jogalkalmazók részéről nagyobb felkészültséget igényelt. Fontos változás, hogy a törvény több lényeges pontja módosult, mint például bővült az ajánlatkérők alanyi hatálya, az alkalmazható eljárástípusok köre, stb.. Kiemelkedő jelentőséggel bír továbbá, hogy a csatlakozás következményeként „megszűntek a Magyarországon alapított cégek, a hazai áru,

illetve

munkaerő

alkalmazása

érdekében

figyelembe

vehető

preferenciális

rendelkezések”41, melyek a hazai vállalkozásokat nagy kihívások elé állították. Jelen fejezetben a közbeszerzések alakulásának elemzésére kerül sor hazánk EUcsatlakozásától 2008-ig. Az elemzés alapjául a második fejezetben bemutatott magyar szabályozási háttér szolgál. Ebből következően az alábbiak képezik a vizsgálat tárgyát: a közbeszerzések számának és értékének változása, a közbeszerzési eljárás típusok, illetve a 41

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004: 3)

28

jogorvoslati eljárások alakulásának elemzése. Górcső alá kerül továbbá a közbeszerzési korrupció helyzete, valamint az új közösségi célkitűzések közül az elektronikus közbeszerzés és a zöld közbeszerzés megvalósításának irányába tett lépések és elért eredmények. Az alábbiakban öt év adatai kerülnek feldolgozásra, 2004 és 2008 közötti időszakra vonatkozóan, mely időintervallum elegendő ahhoz, hogy következtetéseket lehessen levonni a hazai közbeszerzések gyakorlatával kapcsolatban. A fent említett időszak adatai és folyamatai éves szinten csak a következő kitételek ismeretében képezhetik vizsgálat tárgyát: egyrészt az uniós csatlakozás év közben történt, azonban az adatok könnyebb összehasonlíthatóságának érdekében a teljes év kerül elemzésre; másrészt a fent hivatkozott időszakban többször minden évben – történtek jogszabály módosítások a közbeszerzések tekintetében. Az elemzés célja tehát, hogy a változásokra rávilágítson, melyek remélhetőleg a vizsgált időszak adataiban is tükröződni fognak. A közbeszerzésekre vonatkozó adatok és folyamatok elemzése a Közbeszerzések Tanácsa által készített és az Országgyűlés elé terjesztett Éves Beszámolók statisztikai adatsorai alapján történik.

3.1

Közbeszerzések számának és értékének alakulása

A közbeszerzések számára és értékére vonatkozó elemzés 2004 és 2008 közötti időszakban a nemzeti és a közösségi eljárásrend szerint lefolytatott közbeszerzésekre terjed ki. Az alacsonyabb értéktartományba tartozó eljárások számával és értékével kapcsolatban nem állnak rendelkezésre megbízható adatok, mivel az egyszerű eljárások esetében csak akkor kötelező tájékoztatót közzétenni az eljárások eredményére vonatkozóan, ha az eljárás hirdetménnyel indul, így az adatok nem lehetnek teljesek. A hivatkozott időszakban lebonyolított közbeszerzések számának és értékének alakulását az alábbi grafikonok szemléltetik:

29

1.ábra Közbeszerzések számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban 6000

4957

darabszám

5000 4000

3658

3782

3446

3911 Közbeszerzések száma

3000 2000 1000 0 2004

2005

2006

2007

2008

év

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 2. ábra Közbeszerzések értékének alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban (Mrd. HUF-ban kifejezve)

Mrd. HUF

2000 1500

1685,8 1129,7

1521,3

1291,3

1417,9 Közbeszerzések értéke

1000 500 0 2004

2005

2006

2007

2008

év

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 A fenti grafikonok jól szemléltetik, hogy mind az eljárások számának mind a közbeszerzések értékének tekintetében 2006-ig egyenletesen növekvő, míg 2006-tól egyenletesen csökkenő tendencia figyelhető meg. A közbeszerzési volumen és érték növekedésének hátterében a magas értékű nagyberuházások számának gyarapodása, illetve a közszolgáltatói szektor beszerzéseinek ugrásszerű növekedése húzódik, míg a csökkenésben valószínűleg a kedvezőtlen gazdasági helyzet és a költségvetési megszorítások játszanak szerepet, valamint az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretei között közösségi forrásból megvalósuló beszerzések még nem fejtették ki hatásukat a közbeszerzési piacon. A 2006. év a közbeszerzések számát és értékét tekintve is rekordévnek számít, mely több okra vezethető vissza: Egyrészt a közösségi irányelveknek megfelelően 2006. január 15-ével hatályba lépett 30

törvénymódosítással bővült a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások alkalmazásának köre. Másrészt 2006-ban több nagy értékű beruházás megvalósításáról – PPP beruházások, metróépítéssel kapcsolatos beszerzések, stb. – született döntés, melyek esetében az ajánlatkérők hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást alkalmaztak. Harmadrészt 2006-ban érvényesültek a parlamenti választásokkal összefüggő ciklikus hatások is.42 Hazánk EU-csatlakozása óta a közösségi közbeszerzésre vonatkozó szabályozás értelmében külön statisztikai nyilvántartást kell vezetni az Európai Uniós értékhatárokat elérő vagy azt meghaladó értékű, valamint az Európai Uniós értékhatár alatti, a nemzeti értékhatárt elérő beszerzésekről. Fontos kiemelni, hogy a 2004. évre vonatkozó adatok 2004. május 1-jétől 2004. december 31-ig terjedő időszakra értendőek. Ennek megfelelően a beszerzések számának és értékének alakulását a következő két grafikon szemlélteti: 3. ábra A közbeszerzési eljárások szám ának Európai Uniós értékhatár szerinti m egoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban 80

72,9

73,8

%

60 40 27,1 20

26,2

67,4 32,6

60,3

60,2 39,8

39,7

Európai Uniós értékhatár alatti beszerzések

0 2004

2005

Európai Uniós értékhatár feletti beszerzések

2006

2007

2008

év

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008

42

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008)

31

4. ábra

%

A közbeszerzési eljárások értékének Európai uniós értékhatár szerinti m egoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban 100 80 60 40 20 0

75,6 24,4

2004

78,7

21,3

2005

77,2 22,8

2006

87,8

12,2 2007

84,8

15,2

2008

Európai Uniós értékhatár feletti beszerzések Európai Uniós értékhatár alatti beszerzések

év

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 A grafikonokból jól kivehető, hogy a közbeszerzési eljárások számának és értékének megoszlása a két értékhatár között a vizsgált időszakban egyenletes tendenciát mutat. Az eljárások döntő többségét a nemzeti rezsimben bonyolították le az ajánlatkérők, míg a beszerzések értékét figyelembe véve a beszerzések nagy részét közösségi rezsimben realizálták. Ebből arra lehet következtetni, hogy a nemzeti eljárásrendben több, kisebb értékű eljárást folytatnak le az ajánlatkérők, míg a közösségi eljárásrend szabályai között inkább a kevesebb számú, azonban nagyobb értékű beszerzések dominálnak. Megfigyelhető továbbá az is, hogy az érték tekintetében a megvalósított közbeszerzések összege közötti eltérés folyamatos növekedést mutat, melyet csak a 2006. év tör meg. Ennek okára a közszolgáltatói szektor beszerzéseinek szerkezete és az általában nagy értékű – gyakran az EU által is támogatott – építési beruházások nyújtanak magyarázatot.43

3.2

A közbeszerzésben alkalmazott eljárás típusok alakulása

A közbeszerzési eljárások tekintetében 2004 és 2008 közötti időszakban több alkalommal következett be jelentősebb változás. A módosítások az alkalmazható eljárás típusok körét bővítették, mely vagy új eljárás fajták bevezetése által, vagy az adott eljárást alkalmazható ajánlatkérők körének kiterjesztése által valósult meg. A vizsgált időszakban a közbeszerzési eljárások számára, ill. értékére vonatkozó adatokat az alábbi táblázatok tartalmazzák:

43


32

3. táblázat A közbeszerzési eljárás-típusok számának és megoszlásának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban Eljárás típus

2004. év Eljárások száma (db) %*





2690

73,6

2470

65,3

3013

60,8

1825

53

2124

54,3

Meghívásos eljárás

32

0,8

68

1,8

126

2,5

154

4,5

276

7,1

Tárgyalásos eljárás

891

24,4

926

24,5

1474

29,7

1236

35,8

1217

31,1

Ebből: hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás

568

15,6

647

17,1

1007

20

809

23,5

794

20,3

Nyílt eljárás

Egyszerűsített eljárás

45

1,2

318

8,4

343

6,9

230

6,6

278

7,1

Versenypárbeszéd

0

0,0

0

0,0

1

0,1

1

0,1

1

0,0

Nem besorolható ügyvédi tevékenység

0

0,0

0

0,0

0

0,0

0

0,0

15

0,4

Összesen: 3658 100,0 * Eljárások számának megoszlása (%-ban)

3782 100,0

4957 100,0

3446 100,0

3911 100,0

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 4. táblázat A közbeszerzési eljárás-típusok értékének és megoszlásának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban Eljárás típus

Nyílt eljárás

2004. év Eljárások értéke (Mrd. HUF) %*





897,6

79,5

598,4

46,3

758,3

45.0

457,9

30,1

594,0

41,9


8,3

0,8

25,2

2,0

74,5

4,4

99,3

6,5

70,1

4,9

Tárgyalásos eljárás

216,5

19,1

638,1

49,4

811,5

48,1

930,8

61,1

690,2

48,7

Ebből: hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás

108,3

9,6

191,9

14,9

246,2

14,0

249,9

16,4

199,3

14,1

Egyszerűsített eljárás

7,3

0,6

29,6

2,3

41,5

2,5

33,2

2,2

63,0

4,4

Versenypárbeszéd

0

0,0

0

0,0

0,019

0,0

0,05

0,1

0,3

0,0

Nem besorolható ügyvédi tevékenység

0

0,0

0

0,0

0

0,0

0

0,0

0,3

0,1

Összesen: 1129,7 100,0 1291,3 100,0 * Eljárások értékének megoszlása (%-ban)

1685,8 100,0

1521,3 100,0

1417,9 100,0


33

Nyílt eljárás Megfigyelhető, hogy a közbeszerzési eljárás típusok közül – a jogalkotói célkitűzésekkel összhangban – a nyílt eljárás részesedése a legmagasabb. Azonban az is jól látszik, hogy a nyílt eljárások dominanciája a vizsgált időszakban csökkenő tendenciát mutat, mely az alábbi okokra vezethető vissza: A 2004. május 1-jén hatályba lépett új törvény bevezette, hogy a meghívásos eljárás szabadon választható lett, illetve a közszolgáltató ajánlatkérők számára a nyílt és a meghívásos eljárás mellett a hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárás is külön feltételek nélkül választható. A nyílt eljárások további térvesztését a 2006 januárjában érvénybe lépett törvénymódosítás tovább erősítette azzal, hogy a szabályozás jelentős mértékben megkönnyítette a gyorsított eljárás alkalmazását. A gyorsított eljárások jelentősége részletesebben a meghívásos és hirdetmény nélküli eljárásokat elemző passzusban kerül bemutatásra. A nyílt eljárások közbeszerzési összértéke vonatkozásában is, hasonlóan, mint a nyílt eljárások számának tekintetében, a 2004 és 2007 közötti időszakban csökkenő tendencia figyelhető meg, mely szintén a fent említett okokra vezethető vissza. Azonban 2007-ről 2008ra az ajánlatkérők nyílt eljárásban lefolytatott beszerzéseinek értéke 30%-os növekedést mutat, melyre az a tény lehetett kedvező hatással, „miszerint a közbeszerzések értékének nemzeti rezsimben realizált növekedésével szemben a közösségi eljárásrend alá tartozó beszerzések értéke csökkent. A közösségi értékhatár feletti beszerzések esetében ugyanis továbbra is a tárgyalásos (53,2%), míg a nemzeti eljárásrendben a nyílt eljárás a meghatározó (65,3%).”44

Meghívásos eljárás A meghívásos eljárás-típus az ajánlatkérők körében a nem annyira kedvelt eljárások közé tartozik, annak ellenére, hogy a nyílt eljáráshoz hasonlóan ez is szabadon választható eljárási típus. Ez valószínűleg annak köszönhető, hogy a kétszakaszos eljárás lefolytatása hosszadalmas folyamat, mely az ajánlatkérők oldaláról nagyobb hátránynak minősül, mint az abból adódó előny, hogy a részvételi szakaszra jelentkezettek közül csak az előre meghatározott számú ajánlattevőt kell meghívni ajánlattételre. A meghívásos eljárások számának és értékének tekintetében jelentős növekedés volt tapasztalható a vizsgált 2004 és 2008 közötti időszakban, melynek nagy valószínűséggel az az oka, hogy 2006 elején a módosított közbeszerzési törvény szabályai lazítottak a gyorsított 44


34

eljárás alkalmazási feltételein. Mint, ahogy az már a nyílt eljárásoknál említésre került, a gyorsított eljárás meghívásos és hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárások esetében választható. Ennek az eljárás típusnak az a lényege, hogy sürgősség esetén a részvételi, ill. az ajánlattételi határidők jelentős mértékben lerövidíthetőek. „A 2006 januárjában hatályba lépett módosítás óta nemcsak a rendkívüli sürgősség, hanem már a sürgősség is elegendő ok a választásához, továbbá már az sem kizáró ok, ha a sürgősséget előidéző körülmény az ajánlatkérő saját hibájából ered.”45 Összességében megállapítható, hogy a meghívásos eljárások számának és értékének 2004-től 2006-ig tapasztalható nagymértékű növekedése – mind számban, mind értékben – ellenére sem mondható meghatározónak, sőt a beszerzések értékét figyelembe véve arányuk 2007-ről 2008-ra közel 25%-os csökkenést mutat.46

Tárgyalásos eljárás A fenti táblázat adataiból a tárgyalásos eljárások számának alakulása tekintetében 2004-től 2007-ig terjedő időszakban egy kiegyensúlyozott növekvő tendencia rajzolódik ki. Azonban ugyanebben az időszakban a beszerzési értéket figyelembe véve jelentős dinamika figyelhető meg. A tárgyalásos eljárások értéke és részaránya az összes beszerzési értékhez viszonyítva 2005-ben több mint két és félszeresére nőtt. Ebben a jelentős növekedésben egyrészt döntő szerep tulajdonítható a törvényi szabályozás változásának, mely a közszolgáltatók számára a nyílt és a meghívásos eljárások mellett – tekintettel a közösségi irányelvek közszolgáltatókra vonatkozó rugalmasabb rendelkezéseire – a hirdetménnyel induló tárgyalást általánosan alkalmazható eljárássá tette. Másrészt a tárgyalásos eljárások részarányának – ugyan szerényebb mértékű – növekedése a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások alkalmazására

tekintettel

a

keretmegállapodásos

eljárásokra

vezethető

vissza.

„A

keretmegállapodásos eljárás nyílt, meghívásos vagy hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárással megvalósuló első részét követően ugyanis az eljárás második részében – a konkrét rendelési igények felmerülésekor – a keretmegállapodást kötött valamennyi ajánlattevő részvételével egy vagy több hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásra kerül sor.” 47 A tárgyalásos eljárások számának és értékének növekedése 2007-ig bezárólag továbbá a meghívásos eljárásnál ismertetett okoknak – gyorsított eljárás alkalmazási feltételeinek enyhülése – is köszönhető.

45

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2006: 13) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008) 47 (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2005: 11) 46

35

2008-ban a tárgyalásos eljárások száma több mint 10%-kal, értéke pedig kb. 20%-kal csökkent. A visszaesést valószínűleg a kedvezőtlen gazdasági helyzet, illetve a költségvetési megszorítások idézték elő.48

Egyszerűsített eljárás „Az egyszerűsített eljárás 2004. május 1-jétől alkalmazható meghatározott, a határon átnyúló megrendelések szempontjából kevésbé jelentős, éppen ezért a közösségi jogi szabályozás által rugalmasabban kezelt szolgáltatások [mint például a kulturális, szállodai, éttermi szolgáltatások, stb.] esetében.”49 A vizsgált időszak elején, 2004-ről 2005-re az egyszerűsített eljárások számát és értékét figyelembe véve jelentős növekedés ment végbe, majd 2006-tól 2008-ig az egyszerűsített eljárások alakulása kiegyensúlyozott tendenciát mutat. Ez az eljárás típus a közbeszerzési törvény módosításának köszönhetően 2009. április 1-jétől megszűnt, helyette a szabályozás értelmében az új egyszerű eljárást kell alkalmazni.

Versenypárbeszéd A versenypárbeszéd komplex, műszakilag bonyolult beszerzések lefolytatására létrehozott eljárásforma, mely 2006. január 15-étől alkalmazható. 2008-ig minden évben csak egy alkalommal került sor versenypárbeszédre, melynek oka annak bonyolult voltában keresendő. Ez az eljárástípus nem csak hazánkban, de az Európai Unióban sem váltotta be a hozzá fűzött reményeket.50

Nem besorolható (ügyvédi szolgáltatás) Azok a beszerzések sorolhatók ide, melyek ügyvédi szolgáltatások igénybevételére irányulnak és az összesített számokban szerepelnek, de mivel a Kbt. alapján nem kötelező közbeszerzési eljárás lefolytatása, az eljárásfajták szerint nem besorolhatók. Ennek a kategóriának az alkalmazása csak átmeneti volt, mivel 2009. április 1-jétől hatályba lépett új szabályozás megszüntette, teljesen mentesítette az ilyen típusú beszerzéseket a Kbt. hatálya alól (nemzeti értékhatár felett), vagy az általános szabályokat tette kötelezővé ebben a körben is (közösségi értékhatár felett). 2008-ban 15 alkalommal került sor ilyen eljárás lefolytatására 0,3 milliárd Forint értékben. 48

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2005: 11) 50 (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008) 49

36

A 2004 és 2008 közötti időszakban, a közbeszerzési eljárás típusok arányát a beszerzési értékre vonatkozóan az alábbi grafikon szemlélteti, melyen jól kirajzolódik a nyílt eljárások dominanciája, valamint az összes közbeszerzési eljáráson belüli arányuk csökkenése. Továbbá a grafikonon jól látszik a tárgyalásos eljárások jelentős mértékű, illetve a meghívásos eljárások szerényebb mértékű alkalmazásának növekedése is. 5. ábra

A közbeszerzési eljárások érték szerinti megoszlása 2004 és 2008 közötti időszakban 100% 80% Egyszerűsített eljárás Tárgyalásos eljárás

40%


%

60%

Nyílt eljárás 20% 0% 2004

2005

2006

2007

2008

év


3.3

Külföldi ajánlattevők részvétele a közbeszerzési eljárásokban

Az új – 2003.évi CXXIX. – közbeszerzési törvény átmeneti rendelkezései már hazánk csatlakozása előtt, vagyis 2004. február 1.-jével, megszüntették a Magyarországon alapított cégek, a magyar áruk és a hazai munkaerő alkalmazása érdekében figyelembe vehető preferenciális szabályokat. Mindez a közbeszerzések piacán azt jelentette, hogy az új szabályozás eltörölte a külföldiek részvételi lehetőségét akadályozó, valamint a közbeszerzési ajánlatok elbírálása során velük szemben alkalmazható megkülönböztető rendelkezéseket. Ennek ellenére 2004-ben a külföldi székhelyű vállalkozások hazai közbeszerzéseken való részvétele elmaradt a várakozásoktól, mivel a külföldi székhelyű vállalkozások a közbeszerzési eljárások 2,4%-át, míg a beszerzések értékét tekintve 3,6%-át nyerték meg. A külföldi székhelyű vállalkozások számának alakulását és a beszerzések értékéből való részesedését az alábbi táblázatok szemléltetik:

37

5. táblázat A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban

Hazai székhelyű vállalkozások Külföldi székhelyű vállalkozások






3572

97,6

3687

97,5

4852

97,9

3369

97,8

3848

98,4

86

2,4

95

2,5

105

2,1

77

2,2

63

1,6

3782

100

4957

100

3446

100

3911

100

Összesen 3658 100 * Eljárások értékének megoszlása (%-ban)

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 6. táblázat A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők alakulása a beszerzések értéke szerint 2004 és 2008 közötti időszakban 2004. év Eljárások értéke (Mrd. HUF) %* Hazai székhelyű vállalkozások





1088,5

96,3

1093

84,6

1365,4

81

1431,7

94,1

1397,4

98,6

41,2

3,7

198,3

15,4

320,4

19

89,6

5,9

20,5

1,4

Összesen 1129,7 100 1291,3 * Eljárások értékének megoszlása (%-ban)

100

1685,8

100

1521,3

100

1417,9

100

Külföldi székhelyű vállalkozások

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 A külföldi vállalkozások hazai közbeszerzéseken való részvételét tekintve Magyarország EU csatlakozásának hatása egyértelműen érezhető, mivel 2005-ben a külföldi székhelyű ajánlattevők ugyan csak 95 eljárást nyertek meg – ami az előző évhez képest 0,4%-os növekedést jelent – , azonban ez a beszerzések értékének 15,4%-át jelentette, mely az előző évhez képest majdnem háromszoros növekedést mutat. Ez az ugrásszerű növekedés annak is köszönhető, hogy hazánk 2004. május 1. óta a közösségi eljárásrendbe tartozó hirdetményeket az EU Hivatalos Lapjában is megjelenteti, melynek kivonata minden tagállam hivatalos nyelvén megjelenik. A külföldiek részvételi aránya 2006-ban szám szerint ugyan csökkent, azonban a külföldi vállalatok az elnyert pályázatok értékét tekintve 19%-kal részesedtek, mely a megelőző évhez képest mintegy 3,7%-kal ismét emelkedett. Ez a növekedési tendencia annak tudható be, hogy a magas összegű beszerzések vonzóak a külföldi székhelyű vállalkozások számára, illetve hogy a magyar vállalkozások még nem elég tőkeerősek és versenyképesek az ilyen volumenű közbeszerzési projektekben. Azonban említést érdemel, 38

hogy a külföldi vállalatok által elnyert pályázatokon a magyar cégek, mint alvállalkozók jelennek meg a szerződések teljesítése során. A hazai közbeszerzési eljárásokon 2007-ben a külföldi székhelyű vállalkozások részvételi aránya nem változott, azonban a beszerzés értékének már kevesebb, mint 6%-át képviselték, ami mintegy 70%-os visszaesést jelent. Fontos kiemelni, hogy az átlagos beszerzési érték emelkedése ellenére is csökkent a külföldi székhelyű vállalkozások részvétele, annak ellenére, hogy számukra vonzó az egy eljárásra jutó magas beszerzési érték. 2008-ban a külföldi vállalkozások részesedése mind az eljárásszámot (2,2%-ról 1,6%-ra), mind a beszerzés értékét (5,9%-ról 1,5%-ra) tekintve jelentős mértékben visszaesett. Meg kell jegyezni, hogy „a külföldi székhelyű vállalkozások alacsony súlya […] félrevezető, hiszen ha a határon túli cég konzorciumba lép helyi vállalkozásokkal, vagy magyarországi leányvállalatot alapít, akkor a továbbiakban már nem számít külföldinek”51. Ennek kiértékelésére azonban nincsenek hivatalos statisztikai adatok, így az elemzést fenntartásokkal kell kezelni. A külföldi székhelyű vállalkozások hazai közbeszerzési eljárásokon való részvételének arányát és az elnyert pályáztok beszerzési értékének megoszlását az alábbi grafikonok is jól illusztrálják: 6. ábra A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi székhelyű ajánlattevők számának megoszlása 2004-2008 120

97,6

97,5

97,9

97,8

98,4

100 %

80

Hazai székhelyű ajánlattevők

60

Külföldi székhelyű ajánlattevők

40 20

2,4

2,5

2,1

2,2

1,6

2004

2005

2006

2007

2008

0 év


51

(Tátrai, 2009a: 835)

39

7. ábra A közbeszerzési eljárásokon résztvevő külföldi ajánlattevők megoszlása a beszerzés értéke szerint 2004-2008 120

97,6

97,5

97,9

97,8

98,4

100

%

80

Hazai székhelyű ajánlattevők

60

Külföldi székhelyű ajánlattevők

40 20

15,4

19

3,7

5,9

1,4

2007

2008

0 2004

2005

2006 év

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa – Éves beszámoló 2004-2008 A hazai vállalatok, cégek szempontjából nagy jelentőséggel bír a külföldi piacokra történő kijutás támogatása. Ehhez arra van szükség, hogy az oktatási, illetve képzési lehetőségek a magyar vállalatok számára megfelelően kiaknázhatók legyenek. Azonban mindemellett kormányzati intézkedésekre is szükség van, mely például más országok közbeszerzési piacainak és jogi környezetének megismerésére irányul, amiben a külképviseletek hatékony segítségnyújtásának jelentős szerepe van. A magyar vállalatok külföldi közbeszerzéseken való részvételi arányára vonatkozóan sajnos nem állnak rendelkezésre adatok.52

3.4

Jogorvoslati eljárások számának alakulása

A 2004-es év a Közbeszerzési Döntőbizottság, mint jogalkalmazó hatóság tevékenysége szempontjából is meghatározó jelentőséggel bírt. Az új szabályozás 2004. január 1-jével lépett hatályba, azonban voltak olyan rendelkezések, melyek már 2004. január 1-jén érvényben voltak, ilyen például az, hogy az Európai Unió Strukturális Alapjából és a Kohéziós Alapjából származó források felhasználása esetén kötelezővé tették a közbeszerzési eljárás lefolytatását. Ez a változás hatással volt a jogorvoslati eljárások alakulására is, mely az elemzés során kerül bővebben kifejtésre.

52


40

Fontos említést tenni arról a tényről, mely szerint a 2004. április 30.-ig megkezdett közbeszerzési eljárások és az ezekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárások tekintetében az 1995. évi XL. közbeszerzési törvényt kellett alkalmazni. Ennek köszönhetően az elemzésben szereplő 2004. évi adatok a régi és az új szabályozás alapján kerültek összesítésre. Ezek a kettős szabályozás ellenére is megbízhatónak bizonyulnak, melynek oka az, hogy a jogorvoslatok területén az új törvény hatályba lépésével nem történt jelentős változtatás. Ez azt jelenti, hogy az új szabályok értelmében is alapelvként érvényesül a verseny tisztasága, melyet a közbeszerzésben érintetteknek tiszteletben kell tartaniuk. A fent nevesített okok miatt a 2004. évi adatok a teljes évre vonatkoznak a könnyebb összehasonlíthatóság érdekében. Az alábbi grafikon a jogorvoslati eljárások számának alakulását szemlélteti a 2004 és 2008 közötti időszak vonatkozásában:

8.ábra A jogorvoslati eljárások számának alakulása 2004 és 2008 közötti időszakban 1091

1200 1000

866

858 751

db

800

636

600

Jogorvoslati eljárások száma

400 200 0 2004

2005

2006

2007

2008

év


A jogorvoslatok számának tekintetében 2004-ről 2005-re jelentős mértékű, 26%-os növekedés tapasztalható. Ennek oka több tényező együttes hatásának eredménye: egyrészt a közbeszerzési piac jelentős mértékben bővült, különös tekintettel a lebonyolított eljárások számára, volumenére, valamint mindezek mellett a verseny is egyre erőteljesebb. Másrészt a közbeszerzések szabályozásának változása és a joganyag nagy mértékű növekedése is hatással volt a jogorvoslatok számának ugrásszerű emelkedésére. Harmadrészt pedig „az ajánlattevők/részvételre jelentkezők számos esetben csak a jogorvoslati eljárás során tudnak meggyőződni arról, hogy az ajánlatkérő döntése helyes volt-e, illetve közbeszerzési eljárása

41

jogszerűen zajlott-e, vagy éppen ellenkezőleg.”53 A jogorvoslati eljárások száma 2006-ban 858 volt, mely még mindig magasnak mondható, azonban ez az eljárásszám 2005. évihez képest 22%-os csökkenést mutat. Ezt a folyamatot egyrészt magyarázhatja az, hogy 2006-ban a közösségi értékhatárt elérő, illetve az azt meghaladó értékű közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban indított jogorvoslati eljárások igazgatási szolgáltatási díja 150.000 Ft-ról 900.000 Ft-ra emelkedett, mely alól csak az eljárást indító – ajánlati, részvételi – felhívások képezik kivétel tárgyát. Másrészt a jogviták csökkenésében nagy valószínűséggel az is szerepet játszik, hogy a közbeszerzésben érintettek az új Kbt. szabályainak alkalmazása terén nagyobb szakismeretet, illetve megfelelő gyakorlati tapasztalatot szereztek. A jogorvoslati eljárások száma mind 2007-ben mind 2008-ban folyamatosan csökkent, mely 2006-hoz képest 12,5%-kos, míg 2007-hez képest újabb 15,3%-kos visszaesést mutat. Ennek a jelentősnek mondható csökkenő tendenciának a hátterében az állhat, hogy 2007-ben csökkent a közbeszerzési eljárások száma és értéke is. Összességében elmondható a jogorvoslati eljárásokkal kapcsolatban, hogy számuk még mindig magas, melynek valószínűsíthető oka abban áll, hogy a közbeszerzési piac érintettjei változatlanul igényt tartanak az ajánlatkérői döntések széles körű ellenőrzésére.54 A Döntőbizottság jogorvoslati eljárásokat kérelemre vagy hivatalból indíthat. Az alábbi grafikon a jogorvoslati eljárásokat az eljárás kezdeményezője szerinti felosztásban mutatja be: 9. ábra A jogorvoslati eljárások számának alakulása az eljárás kezdeményezője szerint 900 800 700

Benyújtott jogorvoslati kérelmek

600

db

500

Hivatalból kezdeményezett eljárások

400

Döntőbizottság Elnöke által kezdeményezett eljárások

300 200 100 0

2004

2005

2006

2007

2008

599

822

627

520

487

Hivatalból kezdeményezett eljárások

67

69

99

121

77

Döntőbizottság Elnöke által kezdeményezett eljárások

180

200

121

110

72

Benyújtott jogorvoslati kérelmek

év


53 54

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2005: 31) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008)

42

Fontos megjegyezni a bemutatott adatokkal kapcsolatban, hogy a grafikon csak a három leggyakrabban alkalmazott jogorvoslati eljárás alakulásának arányát szemlélteti, így az elemzés is ezen ismérvek alapján történik.

Kérelemre indított jogorvoslati eljárások A jogorvoslati eljárásokon belül a kérelemre indított eljárások száma meghatározó, melynek száma 2004-ben 599 volt, majd 2005-ben ugrásszerűen megemelkedett 822-re. Ebben a fent már említett okok játszottak szerepet, mint például az új szabályozási környezet, az ajánlattevők nagy fokú bizalmatlansága az ajánlatkérőkkel szemben, stb.. A kérelmek száma a 2006-tól 2008-ig terjedő időszakban folyamatosan visszaesett, mely számszerűsítve több mint 22%-os csökkenést jelent. A visszaesés nagy valószínűséggel az előző passzusban már szintén említett jogorvoslati eljárások indításáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díj jelentős mértékű megemelésével állhat összefüggésben.55

Hivatalból indított jogorvoslati eljárások A hivatalból kezdeményezett jogorvoslati eljárások lefolytatása a legtöbb esetben a közbeszerzésben érintettek ’közérdekű’ bejelentései alapján történik. Ennek hátterében feltehetőleg az húzódik meg, hogy így a bejelentő mentesül az igazgatási szolgáltatási díj megfizetése alól, illetve rejtve marad az eljárás tényleges kezdeményezőjének személye az ajánlatkérővel szemben, ezáltal nem kerül veszélybe a piaci pozíciója. A hivatalbóli eljárások számának tekintetében a 2004 és 2007 közötti időszakban jelentős növekedés figyelhető meg, ami számokban kifejezve több mint 80%-os emelkedést jelent. Ez arra vezethető vissza, hogy egyrészt 2006-ban megemelkedett a – már sokszor említett – jogorvoslati eljárásokért fizetendő igazgatási szolgáltatási díj, másrészt 2004-től bővült a jogorvoslati eljárást kezdeményezők köre, mivel a támogatásból – az Európai Unió Strukturális Alapjából és a Kohéziós Alapból – megvalósuló beszerzésekkel kapcsolatban a támogató, illetve közreműködő szervezetek is kezdeményeztek már eljárást. A közbeszerzési piac szereplői 2008-ban 77 esetben kezdeményeztek hivatalból jogorvoslati eljárást, mely 36, 4%-os visszaesést jelent. Ez annak köszönhető, hogy a közérdekű bejelentések száma jogorvoslati eljárások indítására vonatkozóan jelentős mértékben lecsökkent a korábbi időszakhoz képest.56

55 56

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008)

43

A Közbeszerzési Döntőbizottság Elnöke által kezdeményezett jogorvoslati eljárás „A Döntőbizottság [(továbbiakban DB)] Elnöke a törvényben meghatározott, igen rövid, 15 napos jogvesztő határidőn belül kezdeményezhet jogorvoslati eljárást. A Döntőbizottság Elnöke kizárólag a jogalap választása és az ajánlattételi felhívás jogszerűsége körében rendelkezik jogorvoslati eljárás kezdeményezési jogkörrel.”57 A DB Elnöke 2005-ben 200 esetben kezdeményezett jogorvoslati eljárást a részére megküldött hirdetmény közzététele nélküli közbeszerzési eljárások ellen - nagy része a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások ellen indult -, mely 2004-hez képest 11%-os emelkedést mutat. Ez a növekedés azzal magyarázható, hogy megnőtt azon jogorvoslati eljárások száma, amikor az ajánlatkérő a jogorvoslati eljárás megindítását követőn az ajánlattételi felhívás visszavonásával korrigálja a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárása esetleges jogsértő voltát, ily módon elkerülve a jogkövetkezményeket és adott esetben a bírság kiszabását. 2006-ban a DB Elnöke által indított jogorvoslati eljárások száma 2005-höz viszonyítva majdnem felére esett vissza, majd 2007-ben és 2008-ban számuk tovább csökkent. Ez a visszaesés feltehetőleg a fent említett esetek csökkenésének, illetve az új szabályozás alkalmazásában szerzett nagyobb tapasztalat eredménye.58

3.5

A közbeszerzési korrupció elleni küzdelem alakulása

Magyarországon a közbeszerzések során megfigyelhető korrupt magatartásért a közvélemény nagyrészt a közbeszerzések szabályrendszerét teszi felelőssé. Azonban a közbeszerzések szabályrendszere a korrupciós kockázatok elleni küzdelemben csak korlátozott lehetőségekkel bír, mivel összetett célokat fogalmaz meg. Ugyanis a törvénynek egyszerre kell garantálnia a közbeszerzések átláthatóságát és ellenőrizhetőségét, valamint a jogszabályi előírásokkal harmonizáló pályáztatási technikákat. A 2004. évi közbeszerzésekről szóló új törvény rendelkezései alapján a közbeszerzések ellenőrzési rendszere a szerződések teljesítésének, illetve módosításának utólagos vizsgálatával bővült. Az új szabályozás értelmében az ajánlatkérőknek meghatározott minta szerint hirdetményt kell közzétenniük a szerződések

57 58

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2007: 74) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008)

44

teljesítéséről,

illetve

módosításáról,

mely

hozzájárulhat

a

közbeszerzések

átfogó

ellenőrzéséhez és a korrupcióra lehetőséget adó tényezők számának visszaszorításához. A közbeszerzések szabályozása azonban önmagában kevés a korrupció elleni küzdelemben. A közbeszerzések eszközrendszere ugyanis nem képes minden vele szemben támasztott elvárásnak egyszerre eleget tenni. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a közbeszerzések során nagyobb tér jut a nyilvánosságnak, úgy az intézmények működési hatékonysága egyre inkább romlik. A túlbürokratizált eljárások pedig távol tartják a potenciális ajánlattevőket és nem utolsósorban jelentős mértékben megdrágítja a közbeszerzés folyamatát. Mivel a korrupció és a közbeszerzés kapcsolatáról még ez idáig nem készültek elemzések, ezért még megbecsülni sem lehet annak mértéket. Ebből az okból kifolyólag a Közbeszerzések Tanácsa 2007-ben megkezdte egy olyan tanulmány előkészítését, mely előmozdíthatja a korrupció elleni hatékony fellépést. A tanulmány kiterjed majd a korrupció társadalmi hatásainak bemutatására, felmérések készítésére, a hazai és nemzetközi szakirodalom feldolgozására és a 2007. évet megelőző öt év sajtófigyelésére.

A

Közbeszerzések Tanácsa (továbbiakban: KT) a közbeszerzési korrupcióra vonatkozó felmérések elvégzése és a tanulmány elkészítése érdekében két közbeszerzési eljárást folytatott le azért, hogy a kisebb szakmai műhelyeknek is legyen esélyük a pályázaton. A KT 2008. január 28-án tette közzé az első, szakmailag összetettebb egyszerű közbeszerzési eljárás ajánlati felhívását az alábbi témában: „a közbeszerzésekkel kapcsolatos korrupciós helyzet felmérése, korrupciós veszélyek feltárása és korrupciós javaslatok kidolgozására irányuló mélyinterjús kutatás megszervezése és végrehajtása 3 célcsoportban”.59 A korrupció felmérését célzó második közbeszerzési eljárás 2008. április 2-án jelent meg a következő tárgyban: „a közbeszerzési eljárás szereplőinek (az ajánlatkérőknek és az ajánlattevőknek) a közbeszerzések során előforduló korrupcióval kapcsolatos attitűdjeinek, percepcióinak és tapasztalatainak vizsgálatára irányuló országos reprezentatív felmérés elvégzése és a felmérési eredmények elemzése”.60 A KT úgy tervezte, hogy mindkét kutatás eredményét nyilvánosságra hozza, mely várhatóan 2008. második felében valósult volna meg. A KT a kutatások eredményeivel kapcsolatban a 2008. évi Beszámolójában nem közöl pontos információkat. Azonban a kutatások vonatkozásában néhány – a KT által – érdekesnek tartott vonást kiemelt, mely szerint: mindkét kutatás esetében a válaszadási hajlandóság alacsony volt,

59 60

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2007: 27) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2007: 27)

45

a felmérésekben való részvételt sokan visszautasították, mely nehezítette és késleltette a kutatások elvégzését, a kutatásban résztvevők csak rendkívül óvatos válaszokat adtak a feltett kérdésekre, az ajánlattevői oldal sokkal gyakrabban sejt korrupciót a közbeszerzési folyamatok mögött, mint az ajánlatkérők, az ajánlattevők azon közbeszerzési eljárásokat, melyekben önmaguk is részt vesznek, sokkal pozitívabban értékelik, mint a többit, valamint a korrupciót a többi ’szakma’ vonatkozásában vélik súlyosabbnak.61 A fent említett kutatásokkal kapcsolatban az Indexen 2009. október 21.-én „Negyedével drágábban vásárol az állam” címmel megjelent egy cikk, mely a korrupció vonatkozásában nagyon kevés tényadatot közöl, mivel a kutatások eredményei még mindig nem kerültek nyilvánosságra. A cikk a Transparency International Magyarország (továbbiakban: TI) által elkészített értékelésre hivatkozik. Ez az értékelés erősen vitatja mindkét kutatás eredményét, mivel úgy vélik, hogy a piackutatás során számos szakmai szempontot figyelmen kívül hagytak az elemzők. Az értékelés a TI nyilvános honlapján – http://www.transparency.hu – mindenki számára hozzáférhető, illetve a Függelékben megtalálható. Összességében a korrupció elleni küzdelem leghatékonyabb módjának a szabályok betartása, a társadalmi tudat formálása és a képzések által a megfelelő szakértelem megszerzése tekinthető.

3.6

Az új közbeszerzési trendek alakulása

A 2004. évben hatályba lépett új közösségi szabályozás alapvető célkitűzése a közbeszerzések egyszerűsítése, modernizációja és reformja volt. Az alábbiakban hazánk a közbeszerzések modernizációját szolgáló elektronikus közbeszerzésben, illetve a reformelképzeléseket szolgáló környezettudatos közbeszerzésben tett előrelépései kerülnek röviden, a teljesség igénye nélkül bemutatásra a 2004 és 2008 közötti időszakban.

Elektronikus közbeszerzés A közbeszerzési piacon fokozatosan teret nyerő információs eszközök alkalmazásával a közbeszerzési eljárások során megtakarítások érhetők el pénzben, időben és emberi 61


46

erőforrásban, valamint fokozható a piaci szereplők versenyképessége. Ezért a közösségi irányelvek célkitűzéseivel összhangban a Közbeszerzések Tanácsa (továbbiakban: KT) 2004-ben létrehozta az Elektronikus Hirdetménykezelő Rendszert, melynek továbbfejlesztése az elmúlt évek gyakorlati tapasztalatai alapján folyamatosan zajlik. Az EHR használatával kapcsolatos pozitív visszajelzések és alkalmazásának egyre nagyobb mértéke – az ezen a rendszeren keresztül feladott hirdetmények aránya 2006-ban már elérte a 30%-ot – azt igazolják, hogy a rendszer hosszú távon meg tud felelni a vele szemben támasztott követelményeknek. Az EHR lehetővé teszi továbbá, hogy a KT az ezen keresztül feladott hirdetményeket automatikusan továbbítani tudja az Európai Unió Hivatalos Lapkiadója számára, melyhez a KT 2006-ban megszerezte az ún. OJS eSender státuszt. Az elektronikus közbeszerzések területén további előrelépésnek számít, hogy a közbeszerzési törvény 2007. évi módosítása keretjelleggel szabályozta az elektronikus árlejtést és a dinamikus beszerzési rendszert, azonban alkalmazásukra csak kevés esetben kerül sor. Az elektronikus árlejtés alkalmazásának tekintetében elmondható, hogy ezt a szolgáltatást az önkormányzatok, illetve költségvetési szervek egyenlőre nem tudják igénybe venni a pontatlan szabályozás miatt. A dinamikus beszerzési rendszer szabályozása vonatkozásában a törvényben meghatározott 2007. július 1-jei határidő ellenére 2008 végéig nem történt előrelépés. A elektronikus közbeszerzés tekintetében pozitív előrelépésnek számít, hogy a KT 2006 végén megkezdte a Közbeszerzési Értesítő kereshető, hiteles elektronikus megjelentetését a Tanács honlapján, és előirányozta, hogy 2007. december 31-ig a papír alapú közzétételt megszünteti és a Közbeszerzési Értesítő kizárólag elektronikus formában lesz elérhető. Ez az elképzelés 2008 közepére valósult meg. Ennek a fejlesztésnek a keretén belül azonban létrejött egy új honlap is, melyen nemcsak az on-line Közbeszerzési Értesítő érhető el, hanem a hirdetmények megküldése és közzététele is elektronikus módon valósítható meg. Ezen kívül a honlapon létrehozott keresőprogramon keresztül számos – a közbeszerzések vonatkozásában – hasznos információ hozzáférhetővé vált. Ilyenek például: a különböző ajánlások és tájékoztatók, az Európai Bíróság ítéletei, a hivatalos közbeszerzési tanácsadók jegyzéke, a minősített ajánlattevők jegyzéke, különböző jogszabályok és közösségi jogi dokumentumok, hirdetményminták, országgyűlési éves beszámolók, a közbeszerzési oktatással kapcsolatos anyagok, stb.. 2008-ban a Kbt. újabb módosításának következményeként további fejlesztéseket kell véghezvinni az elektronikus közbeszerzések területén. Ennek köszönhetően a KT egy egységes közbeszerzési adatbázis létrehozását tervezi a Tanács honlapján, ahol az egyes 47

ajánlatkérőkhöz és közbeszerzési eljárásokhoz lesznek hozzárendelve a közbeszerzési eljárások nyilvános dokumentumai, mint például: közbeszerzési tervek, szerződések, statisztikai összegzések, stb.. A 2008. évi közbeszerzési törvény módosítása továbbá azt is célul tűzte ki, hogy az ún. Manchesteri kritériumoknak megfelelően, bevezetésre kerül a közbeszerzési eljárások teljes mértékű elektronikus úton történő lefolytatása. „A Manchesteri kritériumok értelmében 2010ben minden közbeszerzési

eljárási

cselekmény lebonyolítható kell, hogy legyen

elektronikusan, illetve az eljárások legalább fele elektronikusan kell, hogy történjen. Előbbinek az Elektronikus Rendelet hatályba lépésével megfelelünk, utóbbit pedig úgy kívánta megoldani a jogalkotó, hogy 2010. január 1.-től a közösségi, 2010. július 1.-től a nemzeti eljárásrendben kötelezővé tette az eljárások elektronikus lebonyolítását hazánkban.”62 Az elektronikus közbeszerzés helyzetével kapcsolatban összességében elmondható, hogy a közbeszerzési eljárások elektronikus lefolytatása terén valódi előrelépés nem történt. Ez részben annak is köszönhető, hogy az elektronikus közbeszerzés vonatkozásában eddig még nem készült átfogó stratégia a rendszer bevezetését illetően. Sajnos ennek következében a jövőben sem lehet számottevő előrelépésre számítani.63

Zöld közbeszerzés Mivel a következő fejezet témája a közösségi és a hazai környezettudatos közbeszerzés szabályozásának és gyakorlatának bemutatása, ezért a 2004 és 2008 közötti időszakban a zöld közbeszerzések vonatkozásában tett előrelépések ismertetésére a 4.3 fejezetben kerül sor.

62 63

(Tátrai, 2009b: 31) (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008)

48

4

ZÖLD KÖZBESZERZÉS, MINT ÚJ KÖZÖSSÉGI CÉLKITŰZÉS

Zöld közbeszerzés alatt, az Európai Unió által is elfogadott definíció szerint, „olyan közbeszerzést értünk, amelynek során az ajánlatkérők a beszerzési folyamat minden szakaszában figyelembe veszik a környezetvédelem szempontjait, és az életciklusok során a környezetre a lehető legkisebb hatást gyakoroló megoldások keresésével és előnyben részesítésével ösztönzik a környezetbarát technológiák terjedését és a környezetbarát termékek előállítását.”64 A zöld szemléletű közbeszerzés lényege tehát abban ragadható meg, hogy befolyást gyakorol a piacra, és egyben példát mutat az állampolgárok részére, illetve a hatóságok a környezettudatos beszerzések támogatása által zöld technológiák kidolgozására ösztönözhetik az ipart. Jelen fejezet három részre tagolódik. Az első passzus a környezet és a közbeszerzés kapcsolatát ismerteti. A második rész rövid áttekintést nyújt az Európai Unió környezettudatos beszerzésének szabályozásáról, majd a harmadik gondolati egységben hazánk közbeszerzési gyakorlata kerül bemutatásra.

4.1

A közbeszerzés és a környezet kapcsolata

Az emberiség egyre gyorsabb ütemű fejlődésének köszönhetően – mely leginkább az ipari forradalom óta megfigyelhető jelenség – a társadalom fogyasztása is ugrásszerűen megnőtt. Azonban az egyre fokozódó fogyasztás maga után vonja a termelés növekedését is, hogy a nagyobb volumenű fogyasztói igényeket ki tudja elégíteni. Ennek következménye pedig a Föld természeti forrásainak túlzott kiaknázása, az ehhez és a termeléshez kapcsolódó környezetszennyezés, melynek káros hatásai a jövő generációi számára tényleges fenyegetést jelentenek. A gyártók egyre fokozódó termelésének környezetkárosító hatásaival szemben az 1970-es években megszülettek az első egyezmények és környezetvédelmi szabályok. A témában elsőként született tanulmányok egyike az 1987-ben közzétett Brundtlandjelentés65, melynek alapvető célkitűzése volt annak ösztönzése, hogy a társadalom 64

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2004-2008) A Környezet és Fejlődés Világbizottsága az ENSZ felkérésére 1984-ben alakult meg. Vezetője Gro Harlem Brundtland asszony, a Norvég Királyság akkori miniszterelnöke, aki 22 tagot választott. A bizottság több évi munka után, 1987 februárjában fogadta el a Közös jövőnk című jelentést, ami Brundtland-jelentés néven vált közismertté. Alapgondolata, hogy a Föld minden lakosának joga van emberhez méltó életkörülmények között élni. Ezt a jelenlegi technológiákkal és termelési eljárásokkal, illetve a fejlett országok pazarló fogyasztásával nem lehet megvalósítani. (Forrás: http://www.mindentudas.hu/mesko/20040918kislexikon.html, 2009.11.15) 65

49

szükségleteinek és igényeinek kielégítése lehetőleg a jövő generációinak megkárosítása nélkül történjen. Az 1980-as évekre egyértelművé vált, hogy a környezetszennyezés és a termelés fenntarthatósága nemcsak a gyártók hibájából ered, hanem a fogyasztókéból is, hiszen rajtuk múlik, hogy mit és mennyit fogyasztanak. A környezetbarát termékek által a fogyasztók befolyásolni tudják a termelés módját, a termelés során alkalmazott alapanyagokat és technológiákat.

Amennyiben

a

fogyasztók

számára

megfelelő

alternatívák

állnak

rendelkezésre, úgy dönthetnek arról, hogy a környezetet kevésbé, vagy a jobban terhelő terméket vásárolják meg. A környezettudatos vásárlók pedig igyekeznek majd olyan termékeket választani, melyek előállításuk és használatuk során, valamint használatuk után kevésbé terhelik a környezetet. Ezzel a magatartással jelentős eredmények érhetők el, ha ezt az alapelvet követik a nagy mennyiségben vásárló intézmények, önkormányzatok, illetve a nemzeti kormányok is. A környezettudatos beszerzéseknek nemcsak a közvetlen – a környezetbarát termékek kedvezőbb környezeti hatása révén –, hanem a közvetett hatásáról is érdemes szólni. A közvetett hatás pedig kettős, mivel egyrészt a beszerzők a környezetbarát termékek iránti fokozódó keresletükkel a gyártókat termelésre ösztönzik, ezáltal a környezetbarát termékek tömegtermelésének köszönhetően csökkennek az árak és a termékek egyre több ember számára lesznek elérhetőek. Másrészt a közintézmények zöld közbeszerzési gyakorlata követendő példaként szolgál majd a háztartások számára.66 Az Európai Bizottság egyik – RELIEF67 elnevezésű – kutatása szerint, ha a zöld közbeszerzéseket az EU-ban széles körben alkalmaznák, akkor az alábbi környezeti előnyöket lehetne elérni: „Ha EU-szerte valamennyi hatóság zöld elvű elektromos szolgáltatást igényelne, az 60 millió tonnának megfelelő CO2 megtakarítását eredményezné, ami megfelel az EU Kyotói Jegyzőkönyv szerinti üvegházhatás-csökkentési elkötelezettsége 18%-nak. Körülbelül

ugyanekkora

megtakarítás

lenne

elérhető,

ha

a

hatóságok

nagy

környezetvédelmi értékű épületek mellett döntenének.

66

(Környezettudományi Központ, 2003) Ezt a projektet „A holnap városa és a kulturális örökség” kulcsakció finanszírozta az 5 kutatási és fejlesztési keretprogramon belül. A kiadott útmutató segítséget nyújt a helyi önkormányzatok számára beszerzési döntéseik zöld szemléletűvé tételében 67

50

Ha EU-szerte valamennyi hatóság több energiahatékony számítógépet igényelne, és ezáltal az egész számítógéppiac ebbe az irányba mozdulna el, az 830 000 tonnányi CO2megtakarítást tenne lehetővé. Ha valamennyi európai közhatóság, épületeiben hatékony WC-k és csapok működése mellett döntene, az a vízfogyasztást 200 millió tonnával csökkentené, (ami megegyezik az EU teljes háztartási vízfogyasztása 0,6%-val)”.68 A Föld és vele együtt a környezetünk megőrzése érdekében kiemelten fontos szerepe van annak, hogy a közbeszerzések során a zöld közbeszerzések egyre nagyobb szerephez jussanak. Fel kell számolni a környezetet pusztító eljárásokat és helyüket egyre inkább át kell adni a megújuló energiaforrások felhasználásának. Az Uniót és az egyes tagállamokat ezért nagy felelősség terheli a polgárok környezettudatos életvitelének formálása tekintetében. Az összefogás ezen a téren különös jelentőséggel bír, mivel a környezetszennyezés egy határokat átlépő jelenség, mely ellen kizárólag együtt lehet sikeresen fellépni. A fejlettebb államokban a környezetvédelem magasabb színvonalú, illetve a környezetbarát termékek aránya is nagyobb a gazdaságban, ezért arra kell törekedni, hogy mindez a kevésbé fejlett, valamint a fejlődő országokban is elérhetővé váljon.

4.2

Zöld közbeszerzés szabályozása az Európai Unióban

A környezettudatos közbeszerzés igénye először az egyes fogyasztói csoportok, illetve civil szervezetek – mint például a Green Peace vagy a PETA69 – által megfogalmazott ún. etikus fogyasztással kapcsolatos megnyilvánulások vonatkozásában merült fel. Az imént említett szervezetek törekvéseinek köszönhetően az etikus fogyasztás fogalma bekerült a köztudatba is, mely az 1989-ben kiadott Ethical Consumer című angol lap nevéhez fűződik.70 Az Európai Unió azonban csak 1997-ben kötelezte el magát a fenntartható fejlődés mellett. „A koncepció egyik leglényegesebb eleme, hogy a környezeti megfontolásokat tartja szem előtt annak érdekében, hogy a környezeti értékek a jövő generációi számára is

68

(Európai Bizottság, Zöld közbeszerzés!,2005: 5) (People for the Ethical Treatment of Animals) 70 (Barna, 2007) 69

51

megőrződjenek.”71 Ez a célkitűzés a környezetbarát közbeszerzési politika irányába tett egyik legfontosabb lépés volt. A következő fontos mérföldkő az európai zöld közbeszerzések vonatkozásában az Európai Tanács 2001-ben megtartott göteborgi ülése, ahol az ún. lisszaboni stratégiát72 kiegészítették egy harmadik környezetvédelmi pillérrel, azaz az ’EU fenntartható fejlődés stratégiájával’. Ezt követte 2002-ben az Európai Tanács által elfogadott ún. 6. környezetvédelmi cselekvési program73, mely rögzítette az elkövetkező tíz évre a környezetvédelmi cselekvési irányokat. 74 2003 júniusában az Európai Bizottság közleményt adott ki az Integrált Termékpolitikájáról, mely arra ösztönzi a tagállamokat, hogy „a szennyezéseket és a környezeti terheléseket ne csak az egyes nyersanyagokra, folyamatokra, vagy környezeti elemekre koncentrálva vizsgálják, hanem a termékre, és annak teljes életciklusa alatt bekövetkező környezeti hatásokra nézve.”75

Az Integrált Termékpolitika keretében létrejött elképzeléseknek

megfelelően a termékek és szolgáltatások tervezési eljárása során számos eszközt meghirdettek a termékek és szolgáltatások teljesítményének javítása érdekében. Ezeket az eszközöket három nagy csoportba lehet besorolni, melyek a következők: a zöld fogyasztás, a zöld termelés, valamint egyéb eszközök és ösztönzők. Továbbá az Unió felkérte tagállamait arra, hogy Nemzeti Cselekvési Tervek elkészítésével járuljanak hozzá a környezetbarát közbeszerzések előmozdításához. 2004. március 31.-én az Európai Parlament elfogadta a közösségi közbeszerzésekre vonatkozó két új – a 2004/17 és a 2004/18 számú – irányelvet, melyek a már meglévő közbeszerzési szabályok egyszerűsítését, modernizációját és reformját szolgálták. Ezek az irányelvek rögzítik – a fentiek mellett – annak jogi lehetőségét is, hogy az ajánlatkérők a közbeszerzési eljárások során környezetbarát megoldásokat is érvényre juttathassanak. Szintén 2004-ben az Európai Unió kifejlesztett egy adatbázist76, mely hasznos információkat tartalmaz a környezetbarát közbeszerzés alkalmazásával kapcsolatban. Ezen a webhelyen mind a zöld közbeszerzés iránt érdeklődők mind a zöld közbeszerzésben érintettek tájékozódhatnak például: a zöld közbeszerzés általános elveiről és szabályozási feltételeiről, az ökocímkék használatáról, stb. Ezen kívül a honlap számos útmutatót is tartalmaz, melyek 71

(Barna, 2007: 2) (2000. március 23-24-én Lisszabonban üléseztek Európa állam- és kormányfői, akik ez alkalommal hívták életre a Lisszaboni Stratégia című dokumentumot. A stratégia egy átfogó reformprogram, mely fő célként tűzi ki, hogy Európa 2010-re a világ legdinamikusabban fejlődő tudásalapú gazdaságává váljon, mely képes a fenntartható fejlődésre, több és jobb munkahely és nagyobb társadalmi kohézió megteremtésére. (Forrás: http://www.euvonal.hu/index.php?op=kerdesvalasz_reszletes&kerdes_valasz_id=1431, 2009. 11.15) 73 Az Európai Parlament és az Európai Tanács 1600/2002/EK határozata. 74 (Barna, 2007) 75 (Barna, 2007: 2) 76 (A honlap elérhetősége: http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm) 72

52

segítik a témában érintetteket abban, hogy a környezeti elveket miként lehet a közbeszerzés folyamatába beépíteni. A honlapon megtalálható és letölthető továbbá az Európai Bizottság által 2004-ben Zöld közbeszerzés! – angolul: Buying green! – címmel kiadott kézikönyv is, mely közérthető módon és számos gyakorlati példán keresztül nyújt betekintést a témába. 2006-ban az Európai Unió megújította a Fenntartható Fejlődés Stratégiáját, melyben azt tűzte ki célul, hogy 2010-re a környezetbarát közbeszerzések uniós átlagának a 2006-ban – a zöld közbeszerzések területén – legjobb eredményeket elérő tagállamok szintjét el kell érnie. Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága a zöld közbeszerzések előmozdítása érdekében 2007-ben megbeszéléseket szervezett, melyek fő témája a tagállamok Nemzeti Cselekvési Terveinek kidolgozása és elfogadása érdekében történt előrelépés volt. Az Európai Bizottság 2008. július közepén közleményt adott ki a környezettudatos közbeszerzésről, mely részét képezi a Fenntartható Termelés és Fogyasztás, valamint a Fenntartható Iparpolitika Akciótervnek. A közlemény célja a környezetbarát technológiák fejlesztésének és alkalmazásának az ösztönzése a zöld közbeszerzés előremozdítása által. A közleményben meghatározták a zöld közbeszerzés fogalmát és az ezen a téren elérendő konkrét célokat, annak érdekében, hogy a környezettudatos közbeszerzések arányát minőségileg és mennyiségileg is fokozni lehessen. A Bizottság ezzel a közleménnyel azt szeretné elérni, hogy a tagállamok, beszerzéseik során, önként döntsenek a környezetet legkevésbé terhelő áruk és szolgáltatások megrendelése mellett. A jövőre vonatkozóan a Bizottság részéről felvetődött az a szándék, miszerint a közbeszerzéseket kötelezően környezetbarát módon kellene megvalósítani. Ennek érdekében a Bizottság azt tervezte, hogy még 2008 második felében megkezdik egy új, zöld közbeszerzésekről szóló irányelv tervezetének előkészítését.77 Fontos megjegyezni, hogy jelen dolgozat kutatási fázisának lezárásakor még nem állt rendelkezésre arra vonatkozó információ, mely szerint a fent említett új irányelv megvalósult volna. A fent leírtakból jól látszik, hogy az Európai Unió nagy hangsúlyt fektet a zöld közbeszerzések ösztönzésére. Az ezen a területen szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a környezetbarát közbeszerzés még az eddigieknél sokkal is nagyobb információs támogatásra szorul, ahhoz, hogy a kívánt előrelépés megtörténhessen. Ennek érdekében az Európai Bizottság a tagállamok szakmai képviselőinek részvételével rendszeresen tart fórumokat, ahol a tagállamoknak folyamatosan be kell számolniuk az adott időszakban elért eredményekről.

77

(Európai Bizottság, Zöld közbeszerzés!, 2005: 5)

53

Az alábbiakban az Európai Ökocímke kerül röviden, a teljesség igénye nélkül, bemutatásra. Az Ökocímke létrehozása a zöld közbeszerzések gyakorlati alkalmazása szempontjából az első jelentősebb lépés volt, mellyel a figyelmes „utca embere” is találkozhat. „Az Európai Ökocímke az Európai Unió hivatalos termékcímkéje, amely azt igazolja, hogy életciklusukat tekintve ezek a termékek „zöldebbek” az átlagos termékeknél.”78 Az Ökocímkéket azért hozták létre, „hogy szabványosított módon közöljenek információt egy termék vagy szolgáltatás környezetvédelmi jellemzőiről abból a célból, hogy segítséget

nyújtsanak

a

vevőknek,

fogyasztóknak

vagy

más

vállalkozásoknak zöldebb szemléletű termékek vagy szolgáltatások kiválasztásában.”79 Az Ökocímke használatának feltételrendszerét, európai szinten – az Európai Ökocímke Bizottság keretei között – állítják össze, mely során figyelembe veszik a termék vagy szolgáltatás főbb környezeti hatásait is. A Bizottság az alábbi tagokból áll: az Európai Bizottság és az Európai Ökocímke nemzeti illetékes szervezeteinek képviselőiből, a különböző iparágak, a fogyasztók, a környezetvédő szervezetek, a szakszervezetek, valamint a kis- és középvállalkozások képviselőiből. „Mindez […] átlátható és objektív eljárást biztosít,

amely

kialakít

egy

összeurópai

konszenzust

a

feltételek

tudományos

megbízhatóságára, azok környezeti szempontból tényleges pozitív hatásaira és a termék hatékonyságára vonatkozóan.”80 Az Ökocímke használata számos előnnyel jár, melyeket az alábbiakban lehet összefoglalni: o teljes mértékben megfelel az Unió Belső Piacán érvényes szabályozási elveknek; o rendszere nyilvánosan hozzáférhető, átlátható és nem diszkriminatív; o érvényes az Európai Gazdasági Térség – Norvégia, Izland, Lichtenstein – és az Európai Unió egész területén; o a minősítést tengerentúli termékek is megkaphatják, amennyiben teljesítik az európai termékekkel

azonos

feltételrendszert,

mely

minden

pályázó

számára

azonos

versenyfeltételeket jelent;

78

(http://www.kozbeszerzes.hu/nid/zoldKozbesz01, 1. old., (2009. szeptember 14.)) (Európai Bizottság, Zöld közbeszerzés!, 2005: 19) 80 (http://www.kozbeszerzes.hu/nid/zoldKozbesz01, 2. old., (2009. szeptember 14.)) 79

54

o az Ökocímkével rendelkező szállítók köre pontosan nyomon követhető: A „Zöld Áruház” – angolul Green Store – honlapján81 naprakész adatbázis áll mindenki rendelkezésére arra vonatkozóan, hogy az adott tagországban, melyik termékkategóriában, melyik vállalat rendelkezik Ökocímkével. A címke használatát kérhetik: o gyártók és szolgáltatók, o importőrök, o és saját környezetbarát márkát forgalmazó kiskereskedők. Az Ökocímke alkalmazása a közbeszerzési eljárások során is könnyebbséget jelent, mivel az ajánlati dokumentáció összeállításánál – amennyiben olyan termék vagy szolgáltatás beszerzésére kell a kiírást elkészíteni, amelyik már kidolgozott Ökocímke-kritériumokkal rendelkezik – a termékkel vagy szolgáltatással szemben állított követelmények közvetlenül bemásolhatóak a pályázati felhívásba. Ebben az esetben az Ökocímke birtoklása elegendő igazolás arra vonatkozóan, hogy az adott termék megfelel a követelményeknek. Azonban a pályázat elbírálása során az ajánlatkérők azokat a termékeket is kötelesek elfogadni, amelyek eleget tesznek a pályázati követelményeknek, de nem rendelkeznek Ökocímkével.82

4.3

A zöld közbeszerzés gyakorlata Magyarországon

A 2004 márciusában elfogadott közösségi közbeszerzésre vonatkozó irányelvek a 2005. évi átfogó törvénymódosítással – 2006. január 15-én lépett hatályba – kerültek be a magyar jogrendbe, mely megteremtette hazánkban a környezettudatos közbeszerzés alkalmazásának jogi feltételrendszerét. Ennek köszönhetően a közbeszerzési eljárások több pontján is lehetőség nyílik környezetvédelmi szempontok érvényesítésére: „a közbeszerzés tárgya, a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásakor, az alkalmassági feltételek körében, a bírálati szempontok között, a szerződés teljesítése feltételeinek megadásakor.”83

81

(A honlap elérhetősége: www.eco-label.com) (http://www.kozbeszerzes.hu/nid/zoldKozbesz01, (2009. szeptember 14.)) 83 (Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2006: 24) 82

55

A közösségi célkitűzésekkel összhangban 2006 szeptemberében a magyar Nemzeti Cselekvési Terv elkészítésére megalakult az a munkacsoport, mely hazánkat a közösségi fórumokon a környezetvédelem és a közbeszerzés területén szakmailag is képviseli. A munkacsoport tagjai a

Környezetvédelmi

és

Vízügyi

Minisztérium,

a

Közbeszerzések

Tanácsa,

a

Környezettudományi Központ, a Környezetbarát Kht., az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, a Központi Szolgáltatási Főigazgatóság, illetve a Fővárosi Önkormányzat képviselői. A Nemzeti Cselekvési Terv 2006 novemberében elkészült, melynek hosszú távú célja a zöld közbeszerzések ösztönzése Magyarország tekintetében. E cél elérése érdekében a fent nevezett terv néhány kiemelt termék- ill. szolgáltatáscsoport vonatkozásában előírja a központosított közbeszerzések területén kötelezően, míg az önkormányzati közbeszerzések vonatkozásában ajánlottan alkalmazandó környezetvédelmi szempontokat. Az előbbi célok teljesíthetősége érdekében a tervezet konkrét feladatokat is tartalmaz, mint például a központosított közbeszerzés termék- és szolgáltatáskörét rögzítő jogszabályi háttér módosítása, a környezettudatos közbeszerzés feltételrendszerének kialakítása, képzések szervezése, információs anyagok gyűjtése és terjesztése, stb.. Annak ellenére, hogy a munkacsoport már 2006-ban elkészült a Nemzeti Cselekvési Terv első változatával, a várakozásokkal ellentétben, sem 2007-ben sem 2008-ban nem került sor a Kormány elé terjesztésére, így annak elfogadására sem. Ebből kifolyólag a munkacsoport folytatta a Cselekvési Terv kidolgozását, nagy hangsúlyt fektetve az egyes termék-, ill. szolgáltatáscsoportok környezeti minősítésére vonatkozó adatbázisok megteremtésére. 2007 novemberében létrejött a GreenLabelsPurchase – az energiacímkék használatának ösztönzésére irányuló – projekt hazai irányító bizottsága. A projekt célja „az energiacímkék népszerűsítése és beszerzési folyamatokba való integrálása”84. A programban különös figyelmet

szentelnek

az

energiahatékony

beszerzések

megvalósításához

szükséges

információk terjesztésére, a termékcsoportokra vonatkozó útmutatók kidolgozására és azok piaci szereplőkkel történő megismertetésére. A minél teljesebb körű tájékoztatás érdekében a Közbeszerzések Tanácsa saját honlapján is nyújt információkat a környezetbarát közbeszerzések megvalósítására vonatkozóan, melyeket folyamatosan bővít és frissít. Bíztató jelként értékelhető, hogy a zöld közbeszerzések hazai előmozdítása céljából a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségkeretet különített el a termék-, ill. szolgáltatáscsoportok feltételrendszerének kidolgozására. Ezen kívül az is pozitív irányú előrelépésnek számít, hogy a Közbeszerzési törvény 2008 végén jóváhagyott módosításának

84


56

köszönhetően, az új törvény részét képezi az az előírás, mely szerint az ajánlatkérőknek a közbeszerzéseik során törekedniük kell a környezetbarát szempontok érvényesülésére.85 Összességében elmondható, hogy a zöld közbeszerzések területén ugyan számos előrelépés történt, azonban amíg a magyar Nemzeti Cselekvési Terv nem kerül a Kormány által elfogadásra, addig sajnos nagyobb változásra e területen nem lehet számítani. Továbbá fontos megjegyezni, hogy bár 2006 eleje óta biztosított a környezettudatos közbeszerzés szabályozási háttere, ennek ellenére az ajánlatkérők különböző okokból – mely lehet forráshiány, információhiány, stb. – ritkán élnek ezzel a lehetőséggel. Ennek tudatában a jövőben még nagyobb hangsúlyt kell fektetni a közbeszerzések érintettjeinek minél szélesebb körű tájékoztatására és képzésére a zöld közbeszerzések területén. Ez az egész társadalomra nézve is fontos feladat, ugyanis a közbeszerzés szereplőit rá kell ébreszteni arra, hogy a környezet védelme kiemelkedő jelentőséggel bír. Fel kell hívni a figyelmüket és meg kell ismertetni velük azokat a lehetőségeket, melyek a jövő generációi számára is élhető környezetet biztosítanak.

85


57

BEFEJEZÉS A közbeszerzések szabályozása 1995 óta óriási változáson ment keresztül. Hazánk Európai Unióhoz való csatlakozásával a közösségi szabályozás vált irányadóvá, mely természetesen a közbeszerzések szabályozását is érintette. Ennek köszönhetően megnőtt a közbeszerzésekre vonatkozó joganyag mennyisége, valamint a törvény jogszabályi háttere is jelentősen módosult.

Mindez a közbeszerzések érintettjei részéről szélesebb körű és mélyebb

ismereteket igényelt, illetve igényel a mai napig is. A fent említett folyamatok eredményeképpen a közbeszerzések jelentősége az elmúlt évtizedben nagymértékben felértékelődött, ami a közbeszerzések számában is jól tükröződik: a közbeszerzések 2008-ban az Európai Unió GDP-jének 16%-át, míg Magyarország GDP-jének 5,4%-át tették ki.86 A közbeszerzések számában és értékében megfigyelhető pozitív irányú változásokat illetően Magyarország EU-s csatlakozásának nagy szerepe van. Egyértelműen a csatlakozás tényére vezethető vissza az, hogy az értékhatárt elérő vagy az azt meghaladó beszerzések értéke ugrásszerűen megnövekedett és 2006-ig folyamatosan emelkedő tendenciát mutat. A 2006-tól 2008-ig terjedő időszakban ugyan visszaesés figyelhető meg, azonban ennek okai a gazdasági helyzet romlásában és a költségvetés megszorító intézkedéseiben keresendők. A 2004 és 2008 közötti időszakban a közbeszerzési eljárás típusok tekintetében is jelentős átalakulás volt megfigyelhető. Mely egyrészt abban nyilvánul meg, hogy új eljárás típusok jelentek meg, másrészt pedig abban, hogy egyes eljárás típusok alkalmazhatósági köre módosult. A közösség és a törvény által is preferált nyílt eljárások aránya az összes eljárás fajták alakulásához viszonyítva jelentősen lecsökkent, míg a tárgyalásos eljárások – melyek szabályozási háttere a közszolgáltatók körében időközben rugalmasabbá vált – és a meghívásos eljárások – szabadon választható eljárás típus lett – arányában pozitív irányú elmozdulás tapasztalható. Azonban a 2006-ban újonnan bevezetett versenypárbeszéd részesedése nem a közösségi elvárásoknak megfelelően alakult. A 2009. április 1.-jével hatályba lépett módosított közbeszerzési törvény pedig két eljárás típust – az egyszerűsített eljárást, illetve a nem besorolható (ügyvédi szolgáltatást) – is megszüntetett. Az Európai Unió tagjaként hazánkban 2004 óta a közbeszerzési piacon is megszűntek a külföldi székhelyű vállalkozásokat diszkrimináló intézkedések. Ennek következményeképpen 86

(Közbeszerzések Tanácsa – Éves Beszámoló, 2008)

58

a hazai közbeszerzésekben való részesedésük egyre fokozódott a közbeszerzések számának és értékének tekintetében. A jogorvoslati eljárások arányát figyelembe véve csökkenő tendencia figyelhető meg a 2004 és 2008 közötti időszakban. A visszaesés ellenére azonban a jogorvoslati eljárások száma magasnak mondható, mely a közbeszerzések szabályozásának gyakori változtatására és a közbeszerzés résztvevőinek nagyfokú bizalmatlanságára vezethető vissza. A jogorvoslati eljárásokon belül a kérelemre indított eljárások egyre kisebb arányban részesednek, míg a hivatalból indított jogorvoslati eljárások számának arányában növekedés történt. Ez egyfelől a jogorvoslati

eljárásokért

fizetendő

igazgatási

szolgáltatási

díj

drasztikus

mértékű

emelkedésével hozható összefüggésbe, másfelől pedig az ajánlattevők pozícióvédő tevékenységével magyarázható. Az új közösségi irányelvek által bevezetett, jelen dolgozatban kifejtésre került, újítások – az elektronikus közbeszerzés, illetve a környezettudatos közbeszerzés – immár a hazai közbeszerzési szabályozás részét képezik. Az elektronikus közbeszerzés területén pozitív előrelépésnek tekinthető a közbeszerzési értesítő

és

számos

közbeszerzések

szempontjából

hasznos

dokumentum

on-line

hozzáférhetőségének megvalósulása. Azonban a közbeszerzési eljárások elektronikus módon történő lefolytatásához egy átfogó stratégiára van szükség, mely ez idáig nem készült el. Így ennek hiányában az elektronikus közbeszerzések terén a közeljövőben jelentős fordulatra nem lehet számítani. A zöld közbeszerzés tekintetében összességében elmondható, hogy minden olyan változás, mely a környezetbarát közbeszerzések fontosságát tudatosítja a piac szereplőinek körében, pozitív előrelépésnek tekinthető. Azonban addig, míg nem születik meg és nem fogadják el a zöld közbeszerzésekre vonatkozó egységes szabályozási feltételeket, e téren sem várható lényeges változás a gyakorlatban. A közbeszerzés fogalma a köztudatban sajnos egyet jelent a korrupcióval. Ez elsősorban a bonyolult, nehezen értelmezhető „szabályrengetegnek” köszönhető, mely lehetőséget nyújt a jogszabályok kijátszására. A korrupció melegágyának tekinthető továbbá a gyakori törvénymódosítás is, mely nagymértékben gátolja az átláthatóságot. Negatívumként értékelhető az is, hogy elhanyagolható azon közbeszerzési piacon tevékenykedők száma, akik jelentik, ha korrupciót tapasztalnak a közbeszerzési eljárások területén. Ez pedig arra 59

vezethető vissza, hogy a közbeszerzésben érintettek nem szeretnék veszélyeztetni saját piaci lehetőségeiket. A közbeszerzési kultúra javítása érdekében az alábbi változtatások hozhatnak eredményt: az közbeszerzések jogszabályi hátterének kiegyensúlyozottsága, a törvénymódosítások számának csökkentése, a szabályozás egyszerűsítése és rugalmasabbá tétele, a közbeszerzések különböző fázisaiban nagyobb nyilvánosság biztosítása, az elektronikus és környezettudatos közbeszerzések terén egységes szabályozás kialakítása, valamint a beszerzések fokozottabb információs támogatása. Azonban az imént felsorolt javaslatok csak abban az esetben válhatnak a korrupció leküzdésének hatékony eszközévé, amennyiben a közbeszerzések szereplői a szabályokat betartva, és a köz érdekeit mindig előnyben részesítve végzik tevékenységüket.

60

FELHASZNÁLT IRODALOM Az Európai Uniós Ökocímke és a környezetbarát közbeszerzés magyarul-I., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/zoldKozbesz01, (2009. szeptember 14.) Az Európai Uniós Ökocímke és a környezetbarát közbeszerzés magyarul-II., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/zoldKozbesz01, (2009. szeptember 14.) Dr. Barna Orsolya (2007): A zöld közbeszerzés vetületei, valamint lehetőségei a helyi önkormányzatok gyakorlatában, in: Tátrai Tünde (szerk.) (2007): A közbeszerzés gyakorlata, Raabe Kiadó, Budapest Barta Péter - Dr. Majoros Pál - Zimler Tamás (1998): Iparvállalatok beszerzésgazdaságtana: partnerek és alvállakozók kezelése, Műszaki könyvkiadó, Budapest Berényi L. – Bozzay E. – Buda Gy. – Deák K. – Engler M. – Hámori A. – Kalmárné Diósy I. – Kardkovács K. – Kothencz É. – Lukács A. (2004): Közbeszerzés, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest Brückner Gergely – Halaska Gábor (2008): Zsebre menő útvesztő, Üzlet, Gazdaság, Társadalom Figyelő, 42. szám, 2008. október 16-21., SanomaBudapest, (20-21. oldal) CompLex Net Jogtár dokumentum: 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről, http://net.jogtar.hu/jr/gen/getdoc.cgi?docid=a0300129.tv, (2009. szeptember 16.) Csányi I. – Dr. Gáspár E. – Dr. Krill E. – Dr. Lukács A. – Szajkó L. – Szajkó L.né (2004): Közbeszerzési Kézikönyv, Hungarian edition Terc Kft., Budapest Csányi I. – Dr. Gáspár E. – Dr. Krill E. – Dr. Lukács A. – Szajkó L. – Szajkó L.né (2004, 2006): Közbeszerzési Kézikönyv. A 2006-ban hatályos közbeszerzési törvénnyel, Hungarian edition Terc Kft., Budapest Európai Bizottság (2005): Zöld közbeszerzés! A környezetvédelmi szemléletű közbeszerzés kézikönyve, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Luxembourg Horváth Zoltán (2007): Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest Káldyné Esze Magdolna (2004): Nemzetközi kereskedelem. A nemzetközi vállalkozások gazdaságtana, TRI-MESTER Bt., Tatabánya Kerekes Pál - Varga Katalin - Dr. Várhelyi Olivér (1998): Közbeszerzés az Európai Unióban, Európa Füzetek, ITD Hungary Környezettudományi Központ (2003): Zöld beszerzési kézikönyv önkormányzatok számára, Környezettudományi Központ, Budapest Közbeszerzések Tanácsa (2005): J/14661. Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól, valamint a 2004. január 1. – december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, Közbeszerzések Tanácsa, Budapest Közbeszerzések Tanácsa (2006): J/55. Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól, valamint a 2005. január 1. – december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, Közbeszerzések Tanácsa, Budapest Közbeszerzések Tanácsa (2006): Jubileumi Kiadvány. http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/jubileum.pdf, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa (2007): J/3359. Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól, valamint a 2006. január 1. – december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, Közbeszerzések Tanácsa, Budapest

61

Közbeszerzések Tanácsa (2008): J/6000. Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzések Tanácsának a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól, valamint a 2007. január 1. – december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, Közbeszerzések Tanácsa, Budapest Közbeszerzések Tanácsa (2009): Közbeszerzési Értesítő, Közbeszerzések Tanácsa, 2009/1. szám, Budapest, http://www.mhk.hu/kozbesz/pdf/2009/KBE001.pdf, (2009. október 30.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések 2004. évi alakulásáról, Budapest, 2005. január 20., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések 2005. évi alakulásáról és a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. sz. törvény módosításának egyes elemeiről, Budapest, 2006. január 19., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések 2006. évi alakulásáról, Budapest, 2007. január 10., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések 2007. évi alakulásáról, Budapest, 2008. január 17., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések 2008. évi alakulásáról, Budapest, 2009. január 14., http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/sajtotajekoztato_2009.01.pdf, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések alakulásáról 2009. I. félévében, Budapest, 2009. július 16., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések alakulásáról 2008. I. félévében, Budapest, 2008. július 07., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések alakulásáról 2007. I. félévében, Budapest, 2007. július 12., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések alakulásáról 2006. I. félévében, Budapest, 2006. július 06., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Közbeszerzések Tanácsa: Tájékoztató a közbeszerzések alakulásáról 2005. első félévében, Budapest, 2005. július 14., http://www.kozbeszerzes.hu/nid/pressConference, (2009. szeptember 14.) Dr. Majoros Pál (2005?): A kutatásmódszertan alapjai. Tanácsok, tippek, trükkök (nem csak szakdolgozat-íróknak), Perfekt Gazdasági Tanácsadó, Oktató és Kiadó Részvénytársaság, Budapest Mindentudás Egyeteme: Kislexikon, Budapest, Mindentudás Egyeteme Tudományos Kht., http://www.mindentudas.hu/index.html, (2009. november 15.) Dr. Monory Bulcs (2006): Közérthető közbeszerzés közösségi keretek között, BM Duna Palota és Kiadó, Budapest Neményi Máté – Tátrai Tünde (2005): Új trendek a közbeszerzésben, Műhelytanulmány/60. sorozat, Budapesti Corvinus Egyetem, Budapest Öko-Institut e.V. – ICLEI (2007): Costs and Benefits of Green Public Procurement in Europe. General Recommendations, Öko-Institut e.V., Freiburg

62

Piga G. – Thai K. V. (szerk.) (2007): Advancing Public Procurement Practices, Innovation and Knowledge-Sharing, II. Journal of Public Procurement, Vol. No. 1. PricewaterhouseCoopers (2009): Collection on statistical information on Green Public Procurement int he EU. Report on data collection results, PricewaterhouseCoopers, Significant and Ecofys, Nederland Tátrai Tünde (szerk.)(2005): Közbeszerzési kézikönyv nem csak pályázóknak, Szaktudás Kiadó Ház Rt., Budapest Tátrai Tünde (2006): A közbeszerzés mint sajátos beszerzési tevékenység és fejlődési lehetőségei Magyarországon. PHD. Értekezés, Budapesti Corvinus Egyetem, Budapest Dr. Tátrai Tünde (2009a): Verseny a közbeszerzési piacon, (835-848. o.), in: Közgazdasági Szemle, LVI. évf., 2009. szeptember Dr. Tátrai Tünde (2009 b): Az elektronikus közbeszerzés hátteréről, (31-33. o.), in: Dr. Barna Orsolya – Haszonicsné Dr. Ádám Mária – Dr. Kiss Ferenc – Dr. Tátrai Tünde (2009): Közbeszerzési és tervpályázati fogalom- és iratmintatár, TL-Média Kft., Budapest Trepete P. (2007): Public Procurement in the EU, Oxford University Press, Oxford

63

FÜGGELÉK

Negyedével drágábban vásárol az állam Tenczer Gábor 2009. október 21., szerda 00:56 A Közbeszerzések Tanácsa megrendelésére elkészült az első, átfogó tanulmány a hazai közbeszerzési korrupcióról. Az Index hivatalosan kikérte a tanulmányt a tanácstól, ám azt a választ kaptuk, hogy az eredeti változatot még módosítják, a végleges verziót pedig csak később kaphatjuk meg. A tanulmányt kíváncsian várjuk, addig viszont közöljük a legfontosabb adatokat, amelyet megtaláltunk a dokumentumot értékelő Transparency International Magyarország (TI) nyilvános honlapján. A hazai közbeszerzések 70-90%-t befolyásolja korrupció - állítja az a tanulmány, ami a Közbeszerzések Tanácsa megrendelésére készült. Maga a felmérés egyelőre nem publikus, bár a feladattal megbízott cég már végzett a felméréssel. Az Index hiába kérte többször a Közbeszerzések Tanácsát, hogy tegye megismerhetővé a tanulmányt, eddig erre nem került sor. Ugyanakkor a Transparency International Magyarország (TI) kikérte véleményezésre, jelezve, hogy az álláspontját nyilvánosságra hozza majd. Ezzel az áttétellel végül megismerhetők lettek a piaci szereplők körében készített felmérés főbb megállapításai. A TI értékelése [1] szerint a becslés módszertani nehézségeinek tudható be, hogy a tanulmányban több mutató is szerepel a közbeszerzési korrupció megbecslésére: 50 százalék felettitől, a kétharmadon, háromnegyeden át egészen a 90 százalékig. Ezeket az értékeket azzal együtt kell értelmezni, hogy a közbeszerzési korrupció esetén közismerten nagy a látencia, ezért inkább a magasabb korrupció-elterjedtséget tekintik a valósághoz közelinek.

64

A KÖZBESZERZÉSEK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁG EU- CSATLAKOZÁSA UTÁN

Recommend Documents