A jegyző - Régi hivatás, új kihívások. Miskolc, 2013

MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM -ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK

A jegyző - Régi hivatás, új kihívások Notary – Old profession, new challenges

Készítette: Váradi Sándor

Konzulens: dr. Bodnár Norbert dr. Kárpáti Orsolya Miskolc, 2013

1

Tartalomjegyzék I. Bevezetés………………………………………………………………..…….3. II. A helyi önkormányzás....................................................................................3. II.1. A helyi önkormányzáshoz való jog tartalma.............................................4. II.2. A helyi önkormányzatok szervei.................................................................4. III.3.1. A képviselő-testület……………………………………………………..4. III.3.2. A képviselő-testület bizottságai………………………………………...6. III.3.3. Polgármester…………………………………………………………….7. III. A jegyző..........................................................................................................7. A jegyző története.......................................................................................7. III.2. A jegyzőről általában................................................................................11. III.3. A jegyző és az aljegyző feletti munkáltatói jogok gyakorlása...............12. III.4. A jegyző munkáltatói joga........................................................................12. III.5. Jegyzői és aljegyzői kinevezés feltételei...................................................15. III.6. Jegyzői pályázat kiírása, a jegyző kinevezése.........................................16. III.7. A jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnése és megszüntetése.17. III.8. A jegyző jogállása…………………………………...…………………...17. III.9. A jegyző feladat- és hatáskörei………… ……………………...……...19. III.10. A jegyző kapcsolatai az önkormányzat más szerveivel........................24. III.11. A jegyző és a járás...................................................................................26. IV. A jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörei..........................................31. IV.1. A jegyző, mint elsőfokú építésügyi hatóság…………….....….…...….....33. IV.2. A jegyző, mint gyámhatóság......................................................................35. IV.3. A jegyző anyakönyvi igazgatással kapcsolatos feladat- és hatáskörei...37. IV.4. Polgári Törvénykönyvvel kapcsolatos jegyzői feladat- és hatáskörök...38. IV.5. Hagyatéki eljárással kapcsolatos jegyzői feladat- és hatáskörök...........41. IV.6. A jegyző, mint szociális hatóság.................................................................41. V. Összegzés...........................................................................................................45. VI. Jogszabályjegyzék..........................................................................................46. VII. Irodalomjegyzék............................................................................................47.

I. Bevezetés 2

III.1.

Szakdolgozatom témája a jegyző. Első és legfontosabb indoka a témaválasztásomnak az, hogy édesapám e hivatást választotta és így testközelből láthatom szépségeit és nehézségeit is. Másodsorban a szakmai gyakorlatom során bepillantást nyerhettem egy polgármesteri hivatal életébe, a jegyző és a hivatali dolgozók érdekes munkájának a részese lehettem. A téma aktualitását az új önkormányzati törvény adja, amely jelentős változásokat hozott a helyi önkormányzás minden szereplőjének életébe. A dolgozatom három fő részre tagolódik. Az első részben a helyi önkormányzás jellemzőinek, valamint a jegyzőn kívül legjelentősebb szerveinek rövid ismertetése található. A második részben térek rá a fő témára, a jegyző bemutatására. Ebben a fejezetben található egy kis történeti áttekintés, a jegyző munkajogi viszonyainak, jogállásának, feladat-és hatásköreinek valamint az újraélesztett járások hatásköreinek bemutatása. A dolgozat érdemi része a legfontosabb államigazgatási feladat- és hatáskörök tárgyalásával zárul mivel az összes bemutatására nem elégségesek e dolgozat keretei.

II. A helyi önkormányzás II.1. Önkormányzás Az önkormányzat kifejezés alatt legáltalánosabb értelemben olyan intézményt, szervezetet értünk, amely autonómiával rendelkezik. Az autonómia szó a görög auto (ön-) és a nomos (jog, törvény) szavakból ered, tehát eredeti jelentése szerint az önigazgatáshoz, saját normák megalkotásához való jogot jelenti. Az autonómia határát és keretét azonban a jogállamiság követelménye adja, továbbá az önkormányzatok az állam egységének, szuverenitásának tiszteletben tartásával, a területi integritás megőrzése mellett működhetnek. Magyary Zoltán szerint: „Az önkormányzat (autonómia) szó szerint az ellentétét jelenti annak, hogy valakit más kormányoz. Ha tehát egy szervről azt mondjuk, hogy önkormányzati joga van, akkor feltételezzük, hogy ez másként is lehetne, mert van felette egy erősebb hatalom, amely őt kormányozhatná.” Az önkormányzatoknak két alaptípusa alakult ki. Az egyik a testületi (funkcionális) önkormányzatok, a másik pedig a helyi önkormányzatok típusa. A helyi önkormányzatok szerveződésében a területi, térségi kapcsolatok jutottak meghatározó szerephez. Ezek az önkormányzatok az adott területen élőkből szerveződtek, így ezeket területi önkormányzat elnevezéssel illették. A helyi önkormányzatokat e széles értelemben vett integrált államrendszer elkülönült alrendszerének tekinthetjük, amelyeknek léte, működése, az általuk gyakorolható közhatalom az állam szuverén hatalmán – a 3

jogállamban alkotmányon vagy alkotmányosan megalkotott jogszabályon – alapszik. Az államhoz való kapcsolódás mellett azonban megvalósul egyben a helyi önkormányzatok államtól való bizonyos fokú elkülönése is és a társadalom önkormányzó, önrendelkező szerveiként jelenik meg.

II.2. A helyi önkormányzáshoz való jog tartalma A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) – összhangban az Alaptörvény új megközelítésével- a helyi önkormányzáshoz való jogot nemcsak jogosultságként, hanem kötelezettségként is értelmezi. A 2. § (1) bekezdése ugyanis kiemeli, hogy a helyi önkormányzás gyakorlása során „érvényre jut az állampolgári felelősségérzet.” A jog gyakorlása során az állampolgároknak – az Alkotmány XXIII. cikkének kiterjesztő szabályára, valamint a Mötv. 2. §-ának (1) bekezdésére figyelemmel valójában az állampolgároknál szélesebb kört felölelő helyi választópolgároknak – felelősen kell eljárniuk. Az állampolgári felelősségérzet érvényre juttatása mellett az Mötv. kiemeli, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog kollektív jogosultság, amelynek eredményeképpen „kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül”. Azaz a Mötv. ezt a kollektív alapjogot a helyi választópolgárok közötti kooperáció, együttműködés és alkotás megvalósítása egyik eszközeként kezeli.

III.3. A helyi önkormányzatok szervei A jegyzőről való tárgyalás előtt nézzük át a helyi önkormányzatok legfontosabb szerveit.

III.3.1. A képviselő-testület A helyi önkormányzat jogi személy. A képviselő-testületet a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a főpolgármester képviseli. Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei biztosítják. A képviselőtestület szervei: a polgármester, a főpolgármester,

a

megyei

közgyűlés

elnöke,

a

képviselő-testület

bizottságai,

a

részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal, a jegyző, továbbá a társulás. A képviselő-testület önkormányzati döntést hozhat, hatásköreit a polgármesterre, a bizottságára, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására átruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört 4

visszavonhatja. A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására jogszabályban meghatározottak szerint - költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet alapíthat, továbbá szerződést köthet természetes és jogi személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel. 1 A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át: 1. a rendeletalkotás; 2. szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, a törvény által

hatáskörébe utalt választás, kinevezés, vezetői megbízás; 3. a helyi népszavazás elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása; 4. a gazdasági program, a hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, a kölcsönfelvétel vagy

más adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás, államháztartáson kívüli forrás átvétele, átadása; 5. önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválás, a

társulási megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; 6. megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi

önkormányzati szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; 7. intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése; 8. közterület elnevezése, köztéri szobor, műalkotás állítása; 9. eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál; 10. a bíróságok ülnökeinek megválasztása; 11. állásfoglalás intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási

körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti; 12. a települési képviselő, polgármester méltatlansági és a vagyonnyilatkozati

eljárással kapcsolatos, továbbá összeférhetetlenségi ügyében való döntés; 13. az önkormányzati képviselői megbízatás megszűnéséről való döntés, ha a

képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén; 14. a településfejlesztési eszközök és a településszerkezeti terv jóváhagyása; 15. területszervezési kezdeményezés; 16. amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal. 2

1 2

Mötv. 41. § Mötv. 42. §

5

A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart 3 . Az üléseken nyílt szavazással hozzák meg döntéseiket, mely lehet határozat vagy rendelet 4.

III.3.2. A képviselő-testület bizottságai A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában határozza meg bizottságait, a bizottságok tagjainak számát, a bizottságok feladat- és hatáskörét, működésük alapvető szabályait. Az alakuló vagy az azt követő ülésen a polgármester előterjesztésére köteles megválasztani a törvény által kötelezően létrehozandó és a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott bizottságait. A száz főt meg nem haladó lakosú településen a bizottsági feladatokat a képviselő-testület látja el. Az ezer főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladat- és hatásköröket egy bizottság is elláthatja. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható. A nem önkormányzati képviselő tag jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. 5 A bizottság - feladatkörében kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a képviselő-testület által átruházott hatáskörben döntést hoz. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg azokat az előterjesztéseket, amelyeket bizottság nyújt be, továbbá amely előterjesztések a bizottság állásfoglalásával nyújthatók be a képviselő-testületnek. A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságának, amelyet bármikor visszavonhat.6

III.3.3. Polgármester A polgármester a képviselő-testület elnöke. Vezeti és összehívja a képviselő-testület ülését, valamint képviseli a képviselő-testületet. A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a

képviselő-testület

határozatképessége,

döntéshozatala,

működése

szempontjából

önkormányzati képviselőnek tekintendő.7 A polgármester 

a képviselő-testület döntései szerint és saját hatáskörében irányítja a polgármesteri hivatalt, a közös önkormányzati hivatalt;

3 4 5 6 7

Mötv. 44. § Mötv. 48. § (1) bek. Mötv. 57. § (1) bek. Mötv. 59. § Mötv. 59. §

6



a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös önkormányzati hivatalnak feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában;



dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági hatáskörökben,

egyes

hatásköreinek

gyakorlását

átruházhatja

az

alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal ügyintézőjére; 

a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti

tagozódásának,

létszámának,

munkarendjének,

valamint

ügyfélfogadási rendjének meghatározására; 

a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;



gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében;



gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. 8

III. A jegyző III.1. A jegyző története A jegyzői tisztség Európában a XV. században alakult ki. A magyar közigazgatásban pedig Mária Terézia uralkodása idején vált szabályozottá, általánossá. Az 1878-ban megjelentetett „A községi közigazgatás kézikönyve” oldalakon át sorolja a jegyző feladat- és hatásköreit. Így például testületi ügyek előkészítése és végrehajtása, pénzés adóügyek, vagyonügyek, kereskedelmi ügyek, árvaügyek, vándorlók és házalók tüzetes ellenőrzése, újoncállítási lajstrom karbantartása, oktatási ügyek, közmunka összeírása, stb. szerepelnek a hatásköri listában. De nem csak a hatásköröket ismerteti részletesen a kézikönyv, hanem a jegyzővel kapcsolatos magatartási szabályokat is. Íme, az egyik legfontosabb: „…. a magánfelekkel szemben köteles mindég előzékeny készséggel viseltetni.” Fontos megemlíteni, hogy a jegyzőknek nem csupán részvételi és tanácskozási joguk volt a képviselő-testületi üléseken, de szavazhattak is. A szavazati jog a jegyző vonatkozásában óriási jelentőséggel bírt. Nem egy volt a döntéshozók közül, hanem ő volt az, aki felkészültsége, tudása alapján az adott kérdésekben egyfajta szakmai értéket jelenített meg az eligazodásban segítve a képviselőket. Érdemes és érdekes belelapozni az 1990-et megelőző évek lexikonjaiba, mit is írnak jó pár évtized távlatából a jegyzőről. Az Új Magyar Lexikon 8

Mötv. 67. §

7

1962-ből a következőképpen határozza meg a jegyző fogalmát: „A községi közigazgatás vezetője. Az állami ügyekben nagyobb felkészültsége és a felsőbb szervekhez fűződő kapcsolata

révén

a

jegyzőé

volt

gyakorlatilag

a

döntő

szó

…”

A régebbi kiadású Britannica Hungarica pedig a jegyző címszó alatt a következőket írja: „Az Állam köztisztviselője, a községi közigazgatás adminisztratív vezetője, … élethossziglan választották meg a megfelelő képesítésű jelöltek közül.” A XIX. század végén – a XX. század elején a jegyzői szakma társadalmi presztízse kiemelkedő volt. Jól reprezentálja ezt Eötvös Józsefnek „A falu jegyzője” című híres regénye, amelyben a szerző Tengelyi Jónás jegyzőt pozitív főhősként mutatja be. Az 1800-as évek végén Dobozi István több megye járási jegyzői egyletének elnöke, a Községi Közlöny társszerkesztője a következőképpen fogalmaz: „A községi jegyző hivatása buzgalom, részre hajthatatlanság és fontos helyzetének teljes átérzése által kiérdemelni az egész község bizalmát és tanácsaival felvilágosítani úgy az egyeseket, mint az elöljáróságokat; neki a törvényeket, szabályrendeleteket s utasításokat megmagyarázni, s azok pontos teljesítése felett őrködni.” Ebben a megfogalmazásban nem csupán a jegyzői státus főbb szabályai lelhetők fel, de türközi a kor társadalmi elvárásait is a jegyző tevékenységével, munkájával szemben. Jegyző jogállása az 1990. évi önkormányzati választásokat követően: Ha a legújabb kor jegyzői jogállását vizsgáljuk, akkor a közel 23 évet két markáns, jól elhatárolható szakaszra oszthatjuk. 1990-től 2000-ig terjedő időszak talán a hőskornak is nevezhető. Azonosak a feladatai, azonosak a hatáskörei a közigazgatás legszebb hivatását, munkáját végző köztisztviselőinek, a jegyzőknek. Szinte minden elsőfokú államigazgatási hatáskör címzettje a jegyző. Az 1990-es évekről talán legérzékletesebb az a megfogalmazás, miszerint a magyar közigazgatás napszámosa és egyben talpköve is a jegyző. Az új önkormányzati rendszer kiépítésének, megszilárdításának évei, a polgármesteri hivatalok, körjegyzőségek kialakításának időszaka volt ez. Az újonnan választott önkormányzati testületek szervezeti és működési rendjének kidolgozása, új rendeletekkel a helyi közösség életét meghatározó normák kimunkálása mind-mind erre az időszakra estek. 1990-ben az önkormányzati törvény a magyar közigazgatás-történeti hagyományokra is építkezve szabályozta a jegyző jogállását, feladatait és hatásköreit. A törvényhozó egyrészt visszanyúlt a régi elnevezéshez, titulushoz, másrészt lényegében visszahozta az első tanácstörvény előtti időszak alapvető feladat- és hatásköri szabályait is. Nevezetesen a képviselő-testület

hivatalának

vezetőjeként 8

felel

az

önkormányzati ügyek

döntés-

előkészítéséért és végrehajtásáért, másrészt államigazgatási ügyekben – kevés kivételtől eltekintve – a hatáskörök címzettje. A magyar közigazgatás rendszerében elhelyezve a jegyző általános hatáskörű, helyi, elsőfokú államigazgatási szerv. Az önkormányzati törvény azzal teremtette meg és deklarálta függetlenségét a mindenkori politikai hatalomtól, hogy pályázat útján a képviselő-testület választotta ki a jelöltek közül és kinevezése határozatlan időre szólt. Pártatlanság, semlegesség és kiemelkedő szakmai kvalitások voltak a jegyzővel szembeni alapvető elvárások, követelmények. A képviselő-testületi üléseken tanácskozási jogot biztosított az önkormányzati törvény a jegyzőnek. A hivatalvezetői státuszuk különös módon alakult. A hivatal munkavállalói feletti munkáltatói jogokat a polgármesterek gyakorolták. Ezen a szakmailag elképesztő helyzeten az Ötv. 1994-es módosítása változtatott, amely a jegyzőkhöz tette a munkáltatói jogokat, de gyakorlatilag a polgármester korlátlan vétójogát beépítve a szabályozásba. Ez a zavaros munkajogi rendszer a mai napig megmaradt, és vele együtt részben túlélt minden Ötv. módosítást a hivatal elnevezésére vonatkozó ellentmondásos szabályozás is. A törvény kimondja, hogy a képviselő-testületnek van hivatala, melyet a jegyző vezet, és amelynek az elnevezése polgármesteri hivatal. A jegyzői státusz erős volt ebben az időben. Gyakorlatilag csupán kivételesen, fegyelmi eljárás keretében megállapított súlyos mulasztás esetén vagy közös megállapodással lehetett megszabadulni a jegyzőtől. Ez a nyugodt szakmai tevékenységet és a jegyzői munka politikai semlegességét illetően egyértelműen pozitív szabályozás volt. Ugyanakkor tény, hogy a gyengén teljesítő vagy a lojalitás minimumát is alulmúló jegyzőtől szinte lehetetlen volt megszabadulni Elképesztő összegeket fizettek ki önkormányzatok közös megegyezéses közszolgálati jogviszony megszüntetések után. Ez a „jelenség” még inkább felerősödött két alapvető oknál fogva. Egyrészt 1994-től változott a polgármester választásának szabályozása. Ekkortól már nem a képviselő-testület, hanem közvetlenül a választópolgárok választják a polgármestert. Ez a politikai legitimáció oldaláról óriási mértékben erősítette a polgármesterek pozícióját. Hatásköre viszont csak a képviselő-testületnek, illetve a jegyzőnek volt. Ezért hát okszerűen a képviselő-testülettől és a jegyzőtől kellett hatásköri területeket elhódítani, hogy a politikai legitimáció után cselekvőképességében is erősödjön. A képviselő-testületek vonatkozásában az átruházott hatáskörök bővítésével ez viszonylag egyszerűen megoldható volt. A jegyző vonatkozásában azonban a törvények erős falat húztak, ezért főleg a közigazgatási és emberi értékekben gyengébb polgármesterek egy részének útban volt az erős jegyző.

9

A második szakasza az elmúlt 23 évnek a 2000-től napjainkig terjedő időszak. Az ezredforduló az addig egységes jegyzői hatáskör-telepítés rendszerét változtatta meg alapvetően. Ez a jegyzői államigazgatási hatáskörök differenciált telepítésének időszaka. A bekövetkezett változások a jegyzők „szereposztását” alapvetően átrendezték. A rendészeti igazgatás köréből kikerültek az okmányok kiállításával kapcsolatok hatáskörök. A hatáskör civil

területre

történő

telepítése

azonban

igazgatási

decentrumokba,

úgynevezett

körzetközponti jegyzőkhöz történt. Ezt megelőzően, illetve ezzel egy időben a vállalkozói igazolványok kiállítása a gazdasági kamaráktól, illetve a gyámügyi hatáskörök jelentős része a települési jegyzőktől ugyancsak központosításra került. Ezt követte a szociális intézmények, falugondnoki szolgálat engedélyezésének központosítása, majd a kiemelt – később teljes körű – építéshatósági feladatok körzetesítése. Az előzőekben jelzett hatáskörök gyakorlása speciális szakismereteket, megfelelő gyakorlottságot és felkészültséget kíván meg. Ebből eredően szakmailag helyeselhető a hatáskör-átrendezés előzőekben ismertetett menete és módja. Az azonban már nem, hogy a körzetközponti hatáskörök gyakorlása során az illetékességi területek nem esnek egybe, eltérnek sok esetben egymástól. Ez nem segíti sem az ügyfeleket, sem a hatóságokat az eligazodásban. Ugyanakkor ezek a változások a jegyzők jogállását nem befolyásolták. A jegyző maradt köztisztviselő, a polgármesteri hivatal vezetője, az önkormányzat közigazgatási szakmai vezetője. A jegyző megváltozott szerepben 2010-2013-tól: Az új önkormányzati törvény a jegyzőkre vonatkozó szabályozáson lényegesen változtatott. 1990 óta a szakirodalomban osztozkodás folyik a jegyzőn, hogy az önkormányzat vagy az állam embere. A feladat- és hatáskörmegosztás alapján általában olyan közmegegyezés alakult ki, hogy 60% az államigazgatási és 40% körüli az önkormányzati feladatuk. Azért sem lehet e téren számokban mérni, mert a körzetközponti hatáskörök torzítása miatt általános következtetés levonására alkalmas méricskélés egyáltalán nem végezhető. Kétségtelen tény, hogy 2013-tól a jegyző önkormányzati szerepe jelentősen nő azáltal, hogy önkormányzati hatáskörei is lehetnek, átruházott hatáskörben önkormányzati ügyekben is dönthet. Ez a rendelkezés beemelte a jegyzőt az önkormányzati szervek sorába. Ugyanakkor miközben az új szabályozás az előzőekben említett módon erősítette a jegyző pozícióját egyéb vonatkozásban végtelenül legyengítette azt, mivel jegyzőt ezentúl a polgármester nevezi ki. Ezzel egy új korszak veszi kezdetét.

10

III.2. A jegyzőről általában A jegyző közigazgatási, szakmai, nem politikai vezető. A jegyző „Janus-arcú” volt és maradt, munkavállaló és munkáltató egy személyben. A jegyzői tisztség a rendszerváltást követően az önkormányzati megszületése után folyamatosan vita kereszttüzében állt. A vita tárgya, hogy az önkormányzat embere vagy a megbízatása állami megbízatás, és így a jegyző az állam embere az önkormányzatoknál. A jegyzők munkaterhelésének zömét az államigazgatási hatáskörök teszik ki. Mintegy 2500 hatósági hatáskört címeztek számukra. A Janus arcúság a munkavállaló és a munkáltató státusán kívül abban is megnyilvánul, hogy a szakirodalom szerint a jegyzők az önkormányzatok tevékenysége felett egyfajta „törvényességi kontrollt” gyakorolnak, hiszen ők hivatottak biztosítani az önkormányzati tevékenység egészének törvényességét, csak éppen nem „kívülről, hanem „belülről”, és nem utólagosan, hanem már megelőző jelleggel is. Az alapvető gondot az jelenti, hogy jogállását tekintve a jegyző az önkormányzat „embere”, feladatkörét tekintve pedig sokkal inkább az állam „embere”, az államigazgatás helyi képviselője, elsősorban az ágazati szabályokban rátelepített hatásköreire figyelemmel. E kettősség a gyakorlatban megakadályozza a jegyzői feladatellátás kiegyensúlyozott megvalósítását, hiszen az önkormányzat természetesen azt várja el, hogy a jegyző „ne akadékoskodjon”, találja meg az önkormányzat érdekeinek kedvező jogi megoldást, miközben ilyem megoldás gyakran nem létezik. A jegyző az egyik központi eleme az önkormányzatnak. A polgármesterrel, a pénzügyi-gazdasági vezetővel együttesen az önkormányzat stabilitását és működőképességét jelentheti, ha megvan közöttük az összhang és az alapvető bizalom.

III.3. A jegyző és az aljegyző feletti munkáltatói jogok gyakorlása A jegyző és az aljegyző tekintetében a munkáltatói jogokat 2013. január 1-jétől nem a képviselő-testület, hanem a polgármester gyakorolja. 9 Korábban a munkáltatói jogokat a 9

Mötv. 67. § f) pont

11

képviselő-testület, az egyéb munkáltatói jogokat pedig a polgármester gyakorolta. Így a jegyző jogviszonyának a polgármestertől való viszonylagos függetlensége megváltozott. Jogviszonyát a polgármester keletkezteti és szünteti meg. Az új szabályozás alapján így az összes munkáltatói jogot, ideértve a korábban is a polgármester által gyakorolt egyéb munkáltatói jogokat a polgármester gyakorolja a jegyző felett. Az aljegyzőt a jegyző javaslatára a polgármester nevezi ki. 10 Az aljegyző feletti egyéb munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja.

A jegyző munkáltatásában egyértelműen a

polgármestertől függ. Ugyanakkor a jegyző feladataiban és hatásköreiben túlnyomó többségében az önkormányzat emberévé válik. Munkájában az önkormányzat működésének kiszolgálásával kapcsolatos feladatok és hatáskörök lényegesen hangsúlyosabbá válnak a korábbiaknál. A polgármesteri megbízatás ciklusra szól. Polgármesterváltáskor viszonylag egyszerűen szűnhet meg az egyébként határozatlan időre kinevezett jegyző megbízatása a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény rugalmas felmentési szabályai miatt, és így az új polgármester az általa kiválasztott jegyzővel dolgozhat.

III.4. A jegyző munkáltatói joga A jegyző munkáltatója a hivatal dolgozóinak. A jegyző gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselői és munkavállalói tekintetében, továbbá gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében.

11

A

munkáltatói joggyakorlás szélesebb lett, mint a korábbi jegyzői munkáltatói hatáskör, mert az nemcsak köztisztviselőkre, hanem a hivatalok munkavállalóira is kiterjed. Az Ötv.-ben is korlátozott volt a jegyző munkáltatói joggyakorlása, a polgármester kiköthette, hogy milyen köztisztviselők esetében szükséges a jegyző munkajogi döntéseihez az egyetértése. Az egyetértés hiánya munkajogi érvénytelenségi ok. A Mötv. szabályozása alapján a polgármester egyetértése szükséges – az általa meghatározott körben – a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselője, alkalmazottja kinevezéséhez, bérezéséhez, vezetői kinevezéséhez, felmentéséhez, vezetői megbízásának visszavonásához és jutalmazásához.12 E rendelkezés szerint a polgármester döntését írásba kell foglalni. Gyakorlatilag ez a polgármesteri döntés egyfajta utasítás a jegyző részére. A polgármesteri döntésben ki kell 10 11 12

Mötv. 82. § (1) bek. Mötv. 81. § (3) bek. Mötv. 81. § (4) bek.

12

jelölnie a polgármesternek azt az alkalmazotti kört, akik vonatkozásában az egyetértési jogát gyakorolni akarja. Ez kiterjedhet az alkalmazottak egészére vagy egy részére, meghatározott köztisztviselőkre és munkavállalókra. E döntés kötelező a jegyző számára. A polgármester által meghatározott személyi körben a törvényben meghatározott munkáltatói döntések akkor érvényesek, ha az egyetértés biztosított. Ez az egyetértés szükséges a bérezés tekintetében is, a polgármester által kikötött alkalmazottak tekintetében minden bért érintő kérdésben kötelező a jegyzőnek a polgármesteri egyetértést megszerezni. Amennyiben a polgármester az Mötv.-ben megállapított esetek közül bármelyik tekintetében ragaszkodik az egyetértés jogához, úgy az e körbe tartozó munkáltatói döntés az egyetértés nélkül érvénytelen. Ha a polgármester nem rendelkezik az egyetértés gyakorlásának jogáról, azt úgy kell tekinteni, hogy e jogot fenntartja. A munkáltatói jogot tehát az említett körben is a jegyző gyakorolja, azt a polgármester tőle nem vonhatja el, de polgármesteri egyetértés nélkül e munkáltatói döntések jogilag érvénytelenek. Indokoltan merül fel tehát az a kérdés, hogy mi képezi, illetve képezheti az egyetértési jogosultság tartalmát. A köztisztviselői kinevezéssel összefüggésben egyetértési jogának gyakorlása körében a polgármester például az alábbi főbb szempontokat mérlegelheti: 

a kinevezéssel határozott vagy határozatlan idejű közszolgálati jogviszonyt indokolt-e létesíteni, illetve a határozott időre szóló kinevezés megfelel-e a törvényi feltételeknek;



helyesen jelölték-e meg a köztisztviselő besorolását, a besorolási osztályát és fizetési fokozatát;



indokolt-e a munkakör betöltése (helyettesítéssel vagy a hivatalon belüli átszervezéssel nem lehet-e racionálisabban megoldani az elvégzendő feladatot);



a kinevezés megfelel-e az általános és a különös alkalmazási feltételeknek; indokolt-e a képesítési előírások alóli felmentés alkalmazása;



a kinevezés tartalmi elemei megfelelnek-e a Kttv. előírásainak, illetve helyesek-e a köztisztviselő illetményére vonatkozó adatok. A vezetői megbízással összefüggésben egyetértési jogának gyakorlása körében a

polgármester az előzőekben említetteken túl – többek között – még az alábbi főbb szempontokat is mérlegelheti: 

a kiválasztott vezető alkalmas-e a vezetői megbízásban érintett feladat ellátására;



a vezetői megbízás kezdő időpontja megfelel-e a hivatali céloknak, illetve az önkormányzat érdekeinek; 13



a kiválasztott vezető megfelel-e a törvényi feltételeknek;



a vezetői megbízás összhangban van-e a törvényben meghatározott vezetői szintekkel.

A vezetői megbízás visszavonásával összefüggésben egyetértési jogának gyakorlása körében a polgármester az alábbi főbb szempontokat mérlegelheti: 

indokolt-e a vezetői megbízás visszavonása, s ha igen, akkor milyen időponttól;



amennyiben indokolással történik a visszavonás, egyetért-e annak tartalmával;



az új besorolás adatai megfelelnek-e a törvényi előírásnak

Az egyetértési jog azt jelenti, hogy konszenzussal kell dolgoznia a jegyzőnek. Tudomásul kell vennie, hogy a személyzeti politikában helyi politikai mérlegelések is megjelennek. A törvény által fel nem sorolt munkajogi intézkedésekben nincs szükség a törvény előírásai alapján a polgármester egyetértésére. Zökkenőmentes hivatali tevékenység elképzelhetetlen anélkül, hogy a szakmai és a politikai vezető egymás között ne értékelje és tekintse át a hivatal, és egyes alkalmazottai tevékenységét. Megalapozott információk a jegyző helyes munkáltatói döntéseit segíthetik. A munkáltatói költségvetést érintő bér- és személyi juttatási előirányzatokra vonatkozóan a munkáltatói lehetőségeket az adott hivatal helyi önkormányzati költségvetési rendeletben jóváhagyott költségvetési előirányzatai határozzák meg. A testület határozza meg a jegyzői munkáltatói joggyakorlás anyagi keretein túl a hivatal létszámát is. A helyi költségvetési rendeletek évről évre tartalmazzák a hivatal, mint költségvetési szerv engedélyezett létszámát, költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat csoportok, kiemelt előirányzatok szerinti bontásban. A jegyző mint munkáltató azzal a létszámmal gazdálkodik, amelyet számára engedélyeznek, és kötött, azaz meghatározott bérelőirányzat áll a rendelkezésére.

III.5. Jegyzői és aljegyzői kinevezés feltételei A jegyzővé, aljegyzővé az nevezhető ki, aki: 

igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy az OKV elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és



13

legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.13

Kttv. 247.§ (1) bek.

14

Főjegyzővé való kinevezés tekintetében a legfőbb különbség a szükséges végzettség tekintetében van. Nem lehet igazgatásszervezői végzettséggel betölteni az állást, és betölthető okleveles közgazdász végzettséggel is.14 A jegyzői, aljegyzői kinevezést pályázat előzi meg.15 A körjegyzőségből átalakuló közös hivatalok esetén, ha a korábbi jegyzőt tovább foglalkoztatják, mellőzhető a pályázat kiírása. 16 Mind a jegyzőnél, mind pedig a főjegyzőnél, illetve az aljegyzőknél az alapvető munkáltatói jogok gyakorlója közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is kinevezhet, feltéve, hogy a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy közigazgatási szakvizsgát, vagy a szakvizsga alól az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság elnöke által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítést megszerzi17. A határidő eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző, illetve aljegyző közszolgálati jogviszonya a törvény erejétől fogva szűnik meg. A mentesítés időtartamába nem számít bele a harminc napot meghaladó fizetés nélküli szabadság, a keresőképtelenség, továbbá a harminc napot meghaladó hivatalos kiküldetés időtartama. 18 A községi önkormányzat polgármestere a közös hivatalt vezető jegyző és az ötezernél több lakosú község jegyzője kivételével felmentést adhat az igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítés vagy az okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül befejezi, illetve az előírt gyakorlati időt csökkentheti és elengedheti. 19

III.6. Jegyzői pályázat kiírása, a jegyző kinevezése Ha egy önkormányzatnál a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik, vagy új hivatal alakul, akkor legkésőbb a jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnését követő harminc napon belül ki kell írnia a pályázatot a jegyzői állás betöltésére. A pályázati eljárás eredménytelensége esetén harminc napon belül újabb pályázatot kell kiírni. 20 Amennyiben a jegyzői állás ezt követően is betöltetlen marad, a jegyző helyettesítése céljából – a képviselőtestületek, illetve polgármesterek megállapodása alapján – másik önkormányzat jegyzőjével

14 15 16 17 18 19 20

Kttv. 247. § (3) bek. Mötv. 82. § (1) bek. Mötv. 146/C. § Kttv. 247. § (4) bek. Kttv. 118. § (4) bek. Kttv. 247. § (2) bek. Kttv. 247. § (5) bek.

15

közszolgálati jogviszony létesíthető (ún. helyettes jegyző). Ebben az esetben azonban csak egy – helyettesítést ellátó- közszolgálati jogviszony létesíthető. Tartósan jegyző nélkül nem működhet egyetlen polgármesteri hivatal sem. Ezért a megfelelő jegyző kiválasztásának idejét a Mötv. 6 hónapban maximalizálja. Kizárja a hat hónapon belüli jegyző nélküli működési állapotot, mivel előírja, hogy a jegyzői és az aljegyzői tisztség egyidejű betöltetlensége, illetve tartós akadályoztatásuk esetére – legfeljebb hat hónap időtartamra – a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a jegyzői feladatok ellátásának módjáról. 21 A Kttv. rendelkezései szerint jegyzőt aljegyző, illetve másik jegyző helyettesíthet. 22 Helyettes jegyző megbízása törvény alapján kötelező. A rendelkezés azt szolgálja, hogy ne kapkodó, hanem előre tervezett legyen a vészhelyzeti betöltés módja is. Tervezze meg az önkormányzat, és SZMSZ-ében rögzítse, hogy milyen módon oldja meg a vészhelyettesítést a hat hónapon belüli időpontban. Amennyiben azonban hat hónapon belül a polgármester nem nevez ki, illetve közös önkormányzati hivatal esetében az érintett polgármesterek nem neveznek ki jegyzőt, a kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői feladatok ellátására a pályázati kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más hivatal jegyzőjét nevezi ki. A jegyzői feladatok ellátására szóló kinevezés az új jegyző kinevezéséig tart. 23 Jegyző tekintetében kötelező részmunkaidő nem köthető ki, továbbá nem minősül kiküldetésnek, ha a régi nevén a közjegyző, azaz a közös hivatalt vezető jegyző, vagy igazgatási, hatósági társulás köztisztviselője a közös hivatalhoz valamint a társuláshoz tartozó településen látja el a munkaköri feladatait.24

III.7. A jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnése és megszüntetése A jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnésére vagy megszüntetésére a Kttv. köztisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni azzal, hogy: 

ha közös hivatal megszűnik, illetve



a közös hivatalba tartozó önkormányzatok megváltoznak és e változás következtében a jegyzői tisztségre új pályázat kiírására kerül sor

21 22 23 24

Mötv. 82. § (3) bek. Kttv. 251. § Mötv. 82. § (3) bek. Kttv. 248. §

16



vagy a polgármesteri hivatal megszűnik és az érintett önkormányzat részvételével közös hivatal alakul



illetve területszervezési intézkedés következtében önkormányzat szűnik meg vagy jön létre, ez olyan átszervezésnek minősül, amely alapján a jegyző közszolgálati viszonya felmentéssel szűntethető meg. 25

Szintén átszervezésnek minősül az, ha a jegyzőt alkalmazó hivatal megszűnik, így átszervezésre hivatkozva a korábbi hivatal jegyzőjének és egyéb közszolgálati tisztviselőinek jogviszonya felmentéssel megszüntethető.26 A felmentett jegyzőt nem lehet tartalékállományba helyezni. 27 Speciális szabály vonatkozik a felmentés közlésére, akkor, ha a közös hivatal megszűnésének időpontjában felmentési védelem illeti meg a jegyzőt. A felmentési védelmi lejártát meg kell várni, és az idő lejártát követő napon lehet a felmentési döntést meghozni. 28

III.8. A jegyző jogállása A jegyző az önkormányzatnál az első számú szakmai vezető. Tevékenysége egyrészt az önkormányzathoz, a képviselő-testülethez és szerveihez kötődik, azaz elősegíti a képviselőtestület, a bizottságok, a polgármester, a kisebbségi önkormányzat feladat- és hatáskörének teljesülését, megvalósítását. Másrészt azonban az államhoz is kapcsolódik, államigazgatási hatásköröket gyakorol, ezek címzettje. Az előbbi körben nincs, az utóbbiban van önálló döntési jogosultsága. A jegyző jogállását alapvetően három törvény, az Alaptörvény, az Mötv. és a Kttv. vonatkozó rendelkezései határozzák meg. A jegyzői jogállás lényeges eleme, hogy a jegyző köztisztviselő, azaz közszolgálati viszonyban áll, s e jogviszonyra vonatkoznak a Kktv. rendelkezései. Amíg a polgármester megbízatása politikai, addig a jegyzőé szakmai jellegű. Ebből következően megbízatása nem is a választási ciklusra, nem az új szabályozás szerinti öt évre szól, hanem határozatlan idejű. A polgármester a tisztségét választás útján nyeri el, a jegyző azonban munkakörét kinevezés révén. A polgármester - pályázat alapján határozatlan időre nevezi ki a jegyzőt. A tízezer főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatánál és a tízezer főnél kevesebb együttes lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalánál a

25 26 27 28

Kttv. 249. § (1) bek. Mötv. 146/E. § Kttv. 249. § (3) bek. Kttv. 249. § (1)-(2) bek.

17

polgármester - a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint, a jegyző javaslatára - kinevezheti, más önkormányzatnál, közös önkormányzati hivatalnál kinevezi az aljegyzőt. A jegyzői és az aljegyzői kinevezés vezetői munkakörnek minősül, a jegyzőre, aljegyzőre alkalmazni kell a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény vonatkozó rendelkezéseit. Megyei jogú városban több aljegyző is kinevezhető29. Amennyiben hat hónapon belül a polgármester nem nevez ki, illetve közös önkormányzati hivatal esetében az érintett polgármesterek nem neveznek ki jegyzőt, a kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői feladatok ellátására a pályázati kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más jegyzőt nevez ki. A jegyzői feladatok ellátására szóló kinevezés az új jegyző kinevezéséig tart 30. A jegyzői és az aljegyzői tisztség egyidejű betöltetlensége, illetve tartós akadályoztatásuk esetére - legfeljebb hat hónap időtartamra - a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a jegyzői feladatok ellátásának módjáról31. A jegyzőre vonatkozó rendelkezéseket a közös önkormányzati hivatal jegyzőjére és az aljegyzőre is alkalmazni kell 32 . Azonban a közös önkormányzati hivatal jegyzőjével kapcsolatban néhány eltérés fennáll. Ezek szerint valamennyi érintett településen ellátja a jegyző feladatait; kinevezéséhez, felmentéséhez az érintett települések polgármestereinek lakosság számarányos, többségi döntése szükséges. Eltérő megállapodás hiányában az egyéb munkáltatói jogokat a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Többségi a döntés akkor, ha - a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések összlakosságát 100%-nak tekintve - a polgármesterek által leadott azonos nemű szavazatok alapján az adott településekre vonatkoztatott százalékarány összesítve meghaladja az 50%-ot; valamint ha a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések egyike város, akkor a jegyzőt a város polgármestere nevezi ki és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A jegyző munkáltatója, így kinevezője a képviselő-testület, az egyéb munkáltatói jogokat azonban a polgármester gyakorolja.33

III.9. A jegyző feladat- és hatáskörei

29 30 31 32 33

Mötv. 82. § (1) bek. Mötv. 82. § (2) bek. Mötv. 82. § (3) bek. Mötv. 82. § (5) bek. Mötv. 83. §

18

A jegyző kinevezése egyidejűleg azt is jelenti, hogy vezetőjévé válik a képviselő-testület egyik szervének, a polgármesteri hivatalnak. Az Mötv. értelmében a jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt vagy a közös önkormányzati hivatalt. 34 A jegyző gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról. Ennek keretében a jegyző a dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselői és munkavállalói tekintetében, továbbá gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében; gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról; tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén; jelzi a képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a polgármesternek, ha a döntésük, működésük jogszabálysértő; évente beszámol a képviselő-testületnek a hivatal tevékenységéről; döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket; dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át; dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és önkormányzati hatósági ügyekben; a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét 35. A jegyzőre a képviselő-testület hivatalának vezetőjeként, az önkormányzattal összefüggő feladatok elvégzésében, hatáskörök gyakorlásának jelentős szerep hárul. Az egyik legfontosabb ilyen feladat a képviselő-testület elé kerülő előterjesztések, határozati javaslatok, rendelet-tervezetek jogi és szakmai megalapozása. A jegyzőnek továbbá figyelemmel kell lennie az előterjesztésekkel, döntési javaslatokkal szemben támasztott követelményekre, mint például: hány napon belül (a képviselő-testület ülését megelőzően mennyi idővel korábban) lehet benyújtani az előterjesztést, azt kinek kell leadni, mik az előterjesztés tartalmi és formai követelményei, ki nyújthatja azt be, mely ügyekben kötelező írásos előterjesztést benyújtani, melyek az előterjesztés kidolgozásának és előzetes egyeztetésének főbb szabályai. A Szervezeti és Működési Szabályzatban foglaltak alapján a jegyző (ha nem ő az előterjesztő) jogszerűségi szempontból véleményezi az előterjesztést. Ennek során vizsgálnia kell, hogy az előterjesztés és a döntési javaslat nem ellenétes-e a jogszabályokkal – ide értve a helyi rendeletet is – vagy a képviselő-testület korábbi határozataival. A jegyzőnek azt is vizsgálnia kell, hogy az előterjesztő betartotta-e az előterjesztéssel szemben támasztott eljárási szabályokat. Arra is lehetőség van, hogy a jegyző – a hivatal bevonásával, illetve bizottsági véleményeztetés útján – az előterjesztés szakmai megalapozottságát és jövőbeni hatásait – 34 35

Mötv. 81. § (1) bek. Mötv. 81. § (3) bek.

19

beleértve a későbbi pénzügyi kötelezettségeket is – megvizsgáltassa, illetve eltérő, alternatív javaslatot készítsen. A

képviselő-testület

hivatalának

vezetéséhez

kapcsolódó

további

feladat

a

kiadmányozás rendjének szabályozása a hatáskörébe tartozó ügyekben. A hatáskör általános értelemben egy szerv, vagy személy feladataihoz kapcsolódó jogosítványok összességét, különböző intézkedések meghozatalára való jogosultságot, s legfőképpen az eljárás és a döntés jogát jelenti. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény ( a továbbiakban: Ket.) a jegyzőt a közigazgatási hatóságok között sorolja fel, mint közigazgatási hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező szervet 36 és a Ket. szóhasználatában a hatáskör kizárólag a közigazgatási hatósági ügyekben való eljárás és döntés jogát jelenti. Sem az Mötv., sem más törvény nem szól a jegyzői államigazgatási hatáskörök átruházhatóságáról, márpedig a közigazgatási szerv a hatáskörét csak törvény felhatalmazása esetén ruházhatja át37. Az Mötv. csupán arról szól, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó ügyekben a kiadmányozás rendjét szabályozza. A kiadmányozási – vagy másként aláírási – jog szabályozása, tehát pl. belső szabályzatban való engedélyezése, átengedése nem minősül a hatáskör átruházásának. A jegyző kiadmányozási jogkörének átengedése valamely köztisztviselő – lehetőség szerint vezető beosztású – részére elsősorban munkamegosztási, feladatelosztási

okból

történik.

Gyakorlati

haszna

azonban

nemcsak

a

jegyző

tehermentesítése, hanem praktikus oka is van: azaz, az ügyet lezáró döntést a konkrét ügyet ismerő, az adott eljárást folyamatosan kontrolláló vezető írja alá. E döntés aláírásánál hivatkozni kell arra, hogy az aláíró a kiadmányozás jogát a jegyző megbízásából gyakorolja. A kiadmányozás rendjét legcélszerűbb külön munkáltatói – jegyzői – intézkedésben rögzíteni. Az erről szóló intézkedésnek tartalmaznia kell a kiadmányozásra átadott ügyek körét, az aláírásra felhatalmazott vezetőket, illetve köztisztviselőket, továbbá a kiadmányozási jogkör visszavonásának eseteit és módját. Az Mötv.-ben azonban az Ötv.-hez képest annyiban megváltozott a jegyző szerepe, hogy az önkormányzat szervévé vált. Az önkormányzat szervévé válása azt jelenti, hogy at átruházási tilalmak figyelembe vétele mellett a jegyzőre is át lehet ruházni önkormányzati feladat gyakorlását. A törvény rögzíti, hogy a jegyző a hatáskörébe utalt önkormányzati ügyekben is dönt. 36

Ket. 12. § (3) bekezdés d) pontja, illetve 19. § (3) bekezdése A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága – Közigazgatási és Polgári Jogegységi Tanácsának – 1/2003. KPJE jogegységi határozata (Magyar Közlöny 2003/43. szám 3663. oldal). 37

20

A jegyző döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket. Ezek azok a hatáskörök, melyeket – az Mötv. 18. § (1) bekezdése értelmében – törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet ruházhat a polgármesterre. (Ilyenek például a honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyek). Ha a polgármester államigazgatási hatáskörét nem ruházza át – tehát a döntés jogát fenntartja magának – ez esetben ezeket az ügyeket polgármesteri döntésre a jegyző – az általa vezetett polgármesteri hivatal közreműködésével – készíti elő. Ezekben az esetekben annak nincs akadálya, hogy a polgármester a Mötv. 67. § e) pontja alapján a kiadmányozás jogát másra – például a jegyzőre vagy az alpolgármesterre – átruházza. A jegyző tanácskozási joggal részt vesz a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén.

A kijelentő módban történő fogalmazás nem lehetőséget, hanem

kötelezettséget jelent. A jegyző kötelessége az üléseken történő részvétel. Előfordul, hogy az önkormányzat bizottsági ülései azonos időben zajlanak. Praktikusan a részvételt a jegyző és az aljegyző egymás között tudja megosztani. A törvényben megfogalmazott tanácskozási jog – a hozzászólás joga – azt célozza, hogy a jegyző a képviselő-testület vagy a bizottságok ülésein bármikor elmondhassa szakmai véleményét, jogi észrevételeit, tartalmi vagy formai kérdésekkel kapcsolatos megjegyzéseit, ettől nem fosztható meg. A gyakorlat többször felvetette, lehet-e a jegyző távollétében testületi ülést tartani. Sem az Ötv., sem az Mötv. nem tartalmaz

erre

nézve

tiltó

szabályt,

a

testületi

ülés

megtartását

a

testület

határozatképességéhez, nem pedig a jegyző jelenlétéhez köti. A jegyzőnek fontos feladata van az említett testületek döntéshozatali eljárása kapcsán is. Ha szükség van rá, segíteni kell a határozati (döntési) javaslatok megfogalmazásában különösen akkor, ha a vita során több módosító javaslat is elhangzik. A vita összefoglalását követő, összegző határozati javaslatnál szintén érvényesítenie kell a törvényességi követelményeket. Fontos, hogy a jegyző a különböző típusú döntéseknél folyamatosan figyelemmel kísérje az érvényes döntés meghozatalához szükséges feltételek meglétét: a testület határozatképességét; a szavazás módját (nyílt, titkos, név szerinti szavazás); a szavazatok számszerűségét (egyszerű vagy minősített többség). A jegyzőnek figyelmet kell fordítania a határozatokkal szemben támasztott tartalmi és formai követelményekre is. Külön figyelnie kell arra, hogy a határozat megküldésre kerüljön azok címzettjeinek, a végrehajtásért felelős személyeknek, szerveknek; valamint arra, hogy a határozatok tartalma az előterjesztés és a jegyzőkönyv nélkül is értelmezhető és egyértelmű. legyen. A jegyző képviselő-testületi ülésen való részvétele azt is célozza, hogy a képviselőtestületi ülésről készítendő jegyzőkönyv – melynek elkészítéséről a jegyző köteles 21

gondoskodni – tartalmilag hűen tükrözze az ülésen elhangzottakat és a döntéseket. A jegyzőkönyv olyan közokiratnak minősül, amelybe – a mellékletét képező előterjesztésekkel együtt – az állampolgárok is betekinthetnek (kivéve a zárt ülések jegyzőkönyveit és mellékleteit). Jogszabálysértés észlelési feladata van a képviselő-testület, a képviselő-testület szerve és polgármester döntéseivel kapcsolatban. Ez a feladat nem más, mint a törvényesség biztosításának belső

biztosítéka,

a döntések

jogszerűségének belső

kontrollja.

A

jogszabálysértés megelőzéséről van itt szó mind a képviselő-testületi, mind a bizottsági, mind a polgármesteri hatáskörbe tartozó döntések esetében. A „döntésüknél” törvényi megfogalmazás itt valójában nem az elfogadott döntés jogszabály-ellenességére vonatkozik, hanem elsősorban a döntések tervezetének (határozati javaslatok, rendelet tervezetek), illetve a benyújtott módosító javaslatok vagy az ülés során megfogalmazott döntési javaslatok jogszerűségét szolgálja még a döntés megszavazását (meghozatalát) megelőzően. A jelzési kötelezettség a jogszabálysértés észlelése esetén keletkezik. Jogszabálysértés alatt a törvényben felsorolt jogszabályokat kell érteni, eszerint jelzési kötelezettsége van akkor is, ha a döntés nemcsak törvénybe, hanem kormányrendeletbe, miniszteri rendeletbe, vagy önkormányzati

rendeletbe

ütközik.

Előfordulhat, hogy a jegyzői jelzés érvénytelen, tehát a képviselő-testület (bizottság, polgármester) meghozza döntését annak ellenére, hogy a jogszabálysértés tényére a jegyző felhívta a figyelmet. Ez esetben az észrevételezéssel kapcsolatos hozzászólásokat a testületek esetében a jegyzőkönyvben rögzíteni kell, s a továbbiakban a törvényességi ellenőrzést gyakorló kormányhivatal feladata a képviselő-testület (bizottság, polgármester) figyelmének felhívása

–

határidő

tűzése

mellett

–

a

jogsértő

döntés

korrigálására.

Természetesen előfordulhat az is, hogy a jegyző nem észleli a jogsértést, ez adódhat akár figyelmetlenségből vagy szakmai felkészületlenségből is. Ezt – a szakmai ismeretek alapos elsajátításán túl – leginkább az ülés napirendjeire való alapos felkészüléssel lehet kiküszöbölni. Nem könnyű ez akkor, ha az ülés folyamán születnek ötletszerűen megfogalmazott

döntések,

melyek

meghozatalát

csak

az

SZMSZ

körültekintően

megfogalmazott rendelkezéseire történő hivatkozással, illetve azok betartásával lehet megelőzni, vagy megakadályozni. Bonyolultabb a helyzet, ha a bizottsági vagy polgármesteri döntésről van szó. Előbbi esetében azért, mert a jegyző nem feltétlenül ül ott minden bizottsági ülésen, megbízottja pedig nem biztos, hogy észreveszi e jogsértéseket. A bizottsági ülésén való jelzés, hasonlóan történik, mint a képviselő-testületi ülésén. Ha viszont a jegyző utólag észleli a törvénysértést, 22

akkor jelzését – lehetőleg még a döntés végrehajtása előtt – utólag kell a bizottság elnökének tudomására hoznia. Ha a döntést a bizottság elnöke ellenére végrehajtja, a jegyző a jogszabálysértő döntésről – tekintettel arra, hogy a figyelemfelhívás ez esetben nem szerepel a jegyzőkönyvben – célszerű, ha tájékoztatja a kormányhivatalt. A polgármesteri hatáskörbe utalt önkormányzati hatósági ügyek esetén a legjobb megoldást az jelentené, ha a jegyző még a döntések aláírása előtt megismerhetné azok tervezetét és jelzési kötelezettségét ekkor gyakorolhatná. Ez a megoldás azonban a gyakorlatban ritkán érvényesül. Így marad a határozatok utólagos ellenőrzése, illetve – jogsértő döntés esetén – annak korrigálása, vagy végső

esetben

minderről

a

kormányhivatal

utólagos

tájékoztatása.

Tekintettel arra, hogy a döntéseket a polgármesteri hivatal apparátusa készíti elő és folytatja le a döntést megelőző eljárást, ennek következtében a polgármesteri hatáskörben hozott jogsértő döntések nem túl gyakoriak. Az is előfordul, hogy a polgármester önkormányzati hatósági ügyben a kiadmányozás jogának gyakorlását – törvényi tiltás hiányában – átadja az eljárást lefolytató hivatali szervezet egység vezetőjének – vagy akár a jegyzőnek – amely által biztosítható a szakmai, és a jogi kontroll ténylegessége és általa csökkenthetők a konkrét jogsértések számaránya. A

jegyző

akár

képviselő-testületi

ülésen

való

részvételével,

akár

jelzési

kötelezettségével kapcsolatban ellátandó feladatait nézve megállapítható, hogy meglehetősen nehéz helyzetben van, amely helyzet egyben sajátos és ellentmondásos is. Ennek oka, hogy munkajogilag, egzisztenciálisan, a képviselő-testülettől, illetve a polgármestertől függ. Említett munkaadói (képviselő-testület, polgármester) elsősorban azt várják tőle, hogy szaktudását a helyi érdekek érvényesítésének szolgálatába állítsa, időnként a jogszabályi keretek feszegetése árán is. Másrészt személyével szemben az időnkénti bizalmatlanság abból is ered, hogy a jegyzőben az állam képviselőjét is látják, aki – államigazgatási – döntései során önállóan, a képviselő-testületnek beleszólást nem engedve jár el. Az önkormányzati döntések során az érintettek a jegyző jogszabálysértés-észlelését gyakran az önkormányzati érdekek sérelmeként, a jegyző túlzott akadékoskodásaként élik meg. Emiatt a jegyző gyakran arra kényszerül, hogy kerülje a kiélezett helyzeteket; egyensúlyozva a két fél: az állam és az önkormányzat – illetve a törvényességi és az önkormányzati érdekeket inkább szem előtt tartó képviselő-testületi vélemény, álláspont – között.

III.10. A jegyző kapcsolatai az önkormányzat más szerveivel Ugyan az Mötv. megszűnteti a képviselő-testület munkáltatói jogosultságait a jegyző felett, a képviselők általi megítélése továbbra is fontos a jegyző számára. Mivel a helyi 23

politikai, helyi közügyeket érintő döntésekről van szó általában, a jegyzők túlnyomó része nincs könnyű helyzetben, amikor a törvényben, SZMSZ-ben, Ügyrendben rögzített feladatainak maradéktalanul eleget kíván tenni. Egyrészről a helyi képviselők adott helyi közügyhöz való hozzáállása, érdekei, értékei, befolyásoltsága

mind

közrehatnak

abban,

hogy

miként

viszonyulnak

egy

adott

előterjesztéshez, amelyek túlnyomó része a jegyző nevével fémjelzett vagy az ő, illetve a hivatali apparátus általi előkészítést követően került a testület elé. A kérdés, hogy mennyire képviselje szigorúan és következetesen a törvényességet; mennyit próbáljon „lavírozni”, ahhoz képest is, hogy milyen típusú többség biztosítja a helyi kormányzást; hányszor, mennyiben és milyen módon megfogalmazva éljen a törvényességi észrevételezési, jelzési jogával; hogy esetleges szakmai és önkormányzati-politikai szempontok ütköztetését jelentő vita kapcsán mennyiben legyen „erős”, s hogy ha ezek több alkalommal ismétlődnek – felmérve az esetleges következményeket – milyen hozzáállást tanúsítson. A helyi képviselők számára a jegyzői tevékenység elsősorban ezek alapján méretődik meg, számukra másodlagos az államigazgatási ügyek tekintetében végzett, tevékenységének túlnyomó részét kitevő munkája. Sőt nem kevés testületi tagnál az sem egyértelmű, hogy a képviselő-testület és szervei működtetése, az előterjesztések előkészítése, a testületi döntések végrehajtásában játszott szerep, rendeletek előkészítése milyen óriási feladatot ró a jegyzőre. A polgármesteri hivatalok tevékenységéről szóló éves beszámolók ugyan természetesen kitérnek ezekre is, azonban a testületi tagok hozzáállásától is függ az, hogy miként értékelik e dokumentumokat, avagy értékelik-e példának okáért azt, hogy egy községben is a több ezer hatósági döntés között csupán elvétve akad jogszabálysértő, avagy olyan, amelyekkel szemben az ügyfelek jogorvoslattal éltek volna. A helyi önkormányzáson belül a másik fontos kapcsolatrendszer a jegyző és a polgármester viszonya. Az új önkormányzati törvény látványosan erősítette a polgármesterek pozícióját, szerepét a rendszerben, ugyanakkor a szakmai, törvényességi értékeket stabilan megjelenítő jegyzői szerepkört átpozícionálta. A határozatlan idejű testületi kinevezés és stabil státusz nem csupán a pártatlanság, a semlegesség, biztosítéka volt, de az önkormányzati rendszer demokratikus és törvényes keretek közt történő működésének egyik fontos záloga is. A helyi hatalom ellensúlya is volt – pozitív értelemben – a jegyző szakmai, törvényességi mozgásteréből eredően. A bizalmi viszony a döntő jelentőségű a polgármester és a jegyző között, mivel hiába szól határozatlan időre a kinevezése, a bizalom elvesztése esetén könnyedén eltávolíthatja 24

jegyzőjét a polgármester. A polgármester és a jegyző közötti kapcsolatok gyakorlatban az irányítási és a vezetői jogosultságok érvényesítése, érvényesülése kapcsán mutatkoznak meg a legszembetűnőbben. Fakad ez egyrészt a törvényi szabályozásból. Ugyanis az Mötv. 67. § b) pontja akként rendelkezik, hogy a polgármester a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös önkormányzati hivatalnak feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában. Ez a bizonyos figyelembe vétel lehet teljes mértékű, korlátozott, minimális, azaz a polgármester tetszésére van bízva, hogy miként él a jegyző javaslataival. A 67. § d) pontja szerint a polgármester a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására. Ennek meghatározása attól is függ, hogy a polgármester milyen szerepet szán magának a hivatal irányításában. Ezzel azt fejezi ki, hogy milyen mélységben kíván bekapcsolódni a hivatal belső életébe és azt is, hogy közvetlenül ade feladatokat, utasítja-e a köztisztviselőket, vagy ezt a jegyzőn keresztül teszi-e. Csefkó Ferenc szerint a polgármestereket jellemző együttműködés eredményeképpen háromféle gyakorlati megoldás körvonalazódhat: 

első eset: az irányítás és a vezetés tiszta képlete érvényesül a hivatallal kapcsolatban, azaz a polgármester valóban irányít, a jegyző pedig vezet;



második eset: a polgármester túllép az irányítási jogosultságain, és bizonyos kvázi vezetői jogosítványokat is igényel magának;



harmadik eset: a polgármester és a jegyző között akár pozitív együttműködésein is alapuló (de ennek ellenkezőjét is megvalósítható) kettős vezetés alakul ki, vagy legalábbis olyan munkamegosztás, melyben a hivatalt (de akár a képviselő-testület és szerveit is) érintő döntések, azok előkészítése során folyamatos munkakapcsolatban és munkamegosztásban látják el a feladatokat.

III.11. A jegyző és a járás 2013. január 1-jével ismét létrejöttek a magyar közigazgatás egykor szerves egységét képező járások és járási hivatalok, amelyek egykor elválaszthatatlan részei voltak a magyar közigazgatásnak. A több száz éves múltra visszatekintő járási rendszert 1983-ban szüntették meg, idén tehát harminc év után, de új szervezeti rendben és új céllal alakultak meg ismét a járások a megyei kormányhivatalok szervezeti egységeiként. A fővárosban nem járási, hanem kerületi hivatalok néven. Erről 2012. júniusában, a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló törvény elfogadásával döntött az 25

Országgyűlés, a jogszabály több mint 80 db törvényi szinten szabályozott államigazgatási feladatot határozott meg a járások számára. A járási hivatalok feladata a megyei szintnél alacsonyabb szinten intézendő államigazgatási feladatok ellátása, amelyeknek nagy részét eddig a jegyzők látták el, mert az állam az elmúlt húsz évben „kényelmi szempontok” miatt oda telepítette ezeket. A jegyzők, kivételesen polgármesterek által ellátott 12 millió hatósági ügy 90 %-a eddig is államigazgatási jellegű volt, ez azt jelenti, hogy ekkora tömegű – az állam által áthárított pluszfeladat hárult eddig az önkormányzatokra, jegyzőkre. Az új feladatmegosztásnak köszönhetően az összes államigazgatási ügy több mint 40%-a kerül vissza az államot képviselő járási hivatalokhoz. 2010-ben a választások eredményeként megteremtődött a politikai erő (kétharmados többség az országgyűlésben), amelynek megvoltak az eszközei és a szándéka is a közigazgatás átalakítására. 2010. június 10-én mutatta be a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium a Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési programot (MP 11.0), amely a „Haza üdvére és a köz szolgálatában” alcímet viseli. Az állam deklarált célja a jó állam megteremtése. Az elérendő cél meghatározása során Magyary Zoltán fogalmazott a legtömörebben, amikor úgy vélte, hogy „az emberek számára azt a tudatot és szilárd bizalmat kell megadni, hogy az állam egyrészt erős, másrészt, hogy az állam az övék.” A Program az átalakítás legfontosabb részeként a területi közigazgatás teljes szervezeti megújítását jelölte meg. Ennek megfelelően 2010. szeptember 1-jével pedig a közigazgatási

hivatalok

bázisán

megkezdték

működésüket

a

megyei

(fővárosi)

kormányhivatalok. A Magyary Program 2013. január 1-jére irányozta elő a járási hivatalok felállítását oly módon, hogy azok a megyei (fővárosi) kormányhivatalok alárendeltségében alapvetően az adott járásban jelen lévő szakigazgatási szervekből és az okmányirodákból jönnek létre. Ezzel párhuzamosan kellett megvalósulnia a Program szerint a helyi közügyek és az államigazgatási ügyek szétválasztásának a járási hivatalok és az önkormányzatok között. A terv alapján a helyi közügyek önkormányzati hatáskörben maradnak, az államigazgatási hatáskörök járási hivatali hatáskörbe kerülnek és mindkét szerv hatáskörében megtalálhatóak igazgatási (funkcionális) hatáskörök. A kormány a járások kialakításáról szóló 1299/2011. (IX. 1.)

Korm. határozatában

megerősítette, hogy a járásokat 2013. január 1-jére kialakítják. Ennek célja, hogy a megye és a település szintje között olyan területi léptékű alsószintű államigazgatási egységek jöjjenek létre, ahol a telepített feladatok méretgazdaságos elvégzésére van lehetőség, ily módon 26

lehetőség nyílik a hatékonyabb, költségtakarékosabb és ügyfélközpontú területi közigazgatás megteremtésére. A kormányhatározat is rögzítette, hogy a járások kialakítása során az önkormányzati és az államigazgatási feladatok ellátását szervezeti szinten is szét kell választani. A Magyary Program a teljes és tiszta szétválasztás mellett tette le a voksát úgy, hogy az államigazgatási feladatok teljes körének ellátása a járási hivatalokhoz kerüljön. Ez egy nagyon célszerű és indokolható álláspont, hiszen az állam a saját kezébe kívánja venni az általa ellátandó feladatok körét, közvetlenül kíván érintkezni az állampolgárokkal. Ehhez azonban az kell, hogy az állam mind a 3200 településen meg tudjon jelenni (ne csak a járásszékhelyen) és legalább olyan helyismerete legyen, mint a települési jegyzőnek, aki eddig az állam által ráruházott feladatokat ellátta. Azonban a kormány felismerte a tiszta szétválasztás buktatóit, s olyan koncepciót terjesztett az országgyűlés elé, amely értelmében •

egyes hatáskörök tekintetében a jövőben kizárólag a járási hivatal jogosult eljárni (például okmányirodai feladatok)

•

más hatáskörök megosztásra kerülnek a járási hivatal és a jegyző között (például szociális igazgatás)

•

egyes hatáskörök a jegyzőnél maradnak (például választási eljárás)

•

a jogalkotó bizonyos, a jegyzőnél maradó hatásköröket a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény módosításával erősít meg.

Az államigazgatási hatáskörök helye Az országgyűlés 2012. június 25-én fogadta el a 2012. évi XCIII. törvényt a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról (a továbbiakban: Járási tv.). E törvény alapján az egyes államigazgatási hatáskörök telepítése az alábbiak szerint alakul. A jegyzőtől a járási hivatalhoz átkerülő hatáskörök 1. Gyámhatósági feladatok

A Járási tv. definiálja a gyámhatóság fogalmát, módosítva a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban:Gyvt.) 5.§ k) pontját. A meghatározás szerint gyámhatóság a fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerve, a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatalának szakigazgatási szerve, valamint a települési önkormányzat jegyzője. A Gyvt. módosított 16. § 27

(1) bekezdése alapján a gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat- és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselő-testülete és a gyámhatóság gyakorolja. A fenti rendelkezések alapján a települési jegyző továbbra is gyámhatóságnak minősül és gyámhatósági feladatok gyakorlója lehet. A járási tv.-ben a kormány felhatalmazást kap a gyámhatóság részletes feladat- és hatásköreinek, valamint illetékességének megállapítására, azaz a jegyző (és más gyámhatóságok) feladatai részletes meghatározására és megosztására kormányrendeletben kerül sor. A Járási tv. a gyámhatósági hatáskörök átvezetése érdekében több törvényt is módosít, a jegyzői vagy gyámhivatali hatáskörök gyámhatóságra történő egységes telepítésével (például a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény, a fiatalok életkezdési támogatásáról szóló 2005. évi CLXXIV. törvény). 2. Okmányirodai feladatok

A jegyzők által ellátott okmányirodai feladatok jelentős részét a Járási tv. a járási hivatalokra telepíti a szabályozási tárgykörbe tartozó törvények módosításával (például a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény, a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény, a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény, a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény). A Járási tv. a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényben a jegyző és az okmányiroda hatásköreit meghatározó rendelkezések módosításával a járási hivatalt jelöli ki hatáskörgyakorlóként, azonban néhány essetben meghatároz a jegyző számára is feladatot a hatályos rendelkezések módosítása vagy új hatáskör telepítése által. A törvény a települési önkormányzat jegyzőjének feladatként határozza meg a települési címek, valamint a lakcímbejelentéssel összefüggő szállásadói nyilatkozatok nyilvántartásának (címnyilvántartás) megállapítását és a központi szervnek való továbbítását. Emellett a kormány felhatalmazást kap arra, hogy a nyilvántartás vezetésével összefüggésben feladat- és hatáskört telepítsen a telepítsen a települési önkormányzat jegyzőjére, valamint meghatározza a feladat- és hatáskör ellátásához szükséges, azzal összefüggő szabályokat. A fentiekből megállapítható, hogy az okmányirodai feladatok ellátása terén sem szűnik meg teljes körűen a jegyzők hatásköre, figyelemmel egyrészt a nevesített jegyzői hatáskörökre, másrészt a felhatalmazás alapján megalkotásra kerülő kormányrendeletek tartalmára. 3. Szociális feladatok 28

A szociális igazgatás terén a hatáskörök megosztásra kerülnek, ennek megfelelően a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) módosítása révén a jövőben a szociális feladat- és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a települési önkormányzat polgármestere, a települési önkormányzat jegyzője, a járási hivatal, a szociális hatóság gyakorolja. A szociális feladat- és hatáskörök megosztása a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások terén a módosítások értelmében a következőképpen alakul. A járási hivatal 

időskorúak járadékát



ápolási díjat

állapít meg. A jegyző 

foglalkoztatást helyettesítő támogatást,



rendszeres szociális segélyt,



lakásteremtési támogatást

állapít meg. A települési önkormányzat képviselő-testülete a Sztv-ben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint 

ápolási díjat



átmeneti segélyt



temetési segélyt

állapít meg. A közgyógyellátásról való jogosultságról megosztva a jegyző és a járási hivatal dönt. Az alanyi jogon és a normatív alapon járó közgyógyellátás megállapítása a járási hivatal hatáskörébe tartozik. A törvény szerint az a szociálisan rászorult személy is jogosult közgyógyellátásra, akinek esetében a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek fennállnak. Ebben az esetben a támogatást a jegyző állapítja meg. Szintén osztott szociális hatáskör jön létre az ápolási díj megállapítása vonatkozásában, azonban ebben az esetben a járási hivatal és a települési önkormányzat képviselő-testülete között kerül sor a hatáskör megosztására. 4. A járási hivatalhoz telepített további hatáskörök

Több olyan törvényt módosít a Járási tv., amelyeknél vagy hatályon kívűl helyez jegyzői feladatokat (például a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó 29

egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény) vagy a jegyzői hatásköröket járási hivatali hatáskörbe utalja. A jegyzőnél maradó hatáskörök A Járási tv. rendelkezései alapján a továbbra is a jegyző által gyakorolt hatásköröket több csoportra oszthatjuk. 1. A Járási tv. több államigazgatási feladatkör jegyzői hatáskörben tartását erősítette

meg. Ezek az alábbiak: •

A külön jogszabályban meghatározott jegyző ellátja az elsőfokú építésügyi hatósági feladatokat.

•

A külön jogszabályban meghatározott jegyző ellátja az üzletek működésével, nyitva tartásával és tevékenységének ellenőrzésével, valamint a telepengedélyezéssel és a telep létesítésének bejelentésével kapcsolatos elsőfokú hatósági feladatokat.

•

A jegyző környezet- és természetvédelmi – különösen a parlagfű eleni közérdekű védekezéssel és a zaj- és rezgésvédelemmel kapcsolatos – feladat –és hatásköröket lát el.

Mind a három feladat- és hatáskör feltételeit a kormány – a Járási tv.-ben kapott felhatalmazás alapján – rendeletben állapítja meg. 2. Több esetben a jegyző továbbra is államigazgatási hatáskör gyakorlója marad például

a rendszeres szociális segély megállapítása esetén, vagy az adott hatáskört megosztva gyakorolja a járási hivatallal például a közgyógyellátási támogatás területén.

IV. A jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörei Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. A jegyző dönt az egyéb hatáskörébe utalt ügyekben. A legtöbb államigazgatási hatósági ügyben – bizonyos kivételektől eltekintve, pl. kisajátítás – első fokon a jegyző jár el, akinek döntése ellen fellebbezéssel lehet élni a megyei (fővárosi) kormányhivatalhoz. A helyi önkormányzat képviselő-testületével kapcsolatos feladatokon kívül a jegyző feladat- és hatáskörét mintegy 6500 jogszabály határozza meg. A jegyző államigazgatási hatósági jogkörben eljárva számos feladat címzettje. Feladatai kapcsolódnak például a helyi és országos népszavazáshoz, népi kezdeményezéshez, a tűzvédelemhez, az anyakönyvi igazgatáshoz, az építésügyi igazgatáshoz, a területfejlesztés és területrendezéshez, az állategészségügyhöz,

a

növényvédelemhez, 30

a

közbeszerzéshez,

a

környezet-

és

természetvédelemhez, a közszolgálati jogviszonyhoz, a szociális ellátáshoz, a gyámügyi igazgatáshoz, a gyermek- és ifjúságvédelemhez. A többéves szünet után 1996-ban újjáindult hatósági statisztika adatgyűjtése kiterjed a helyi

önkormányzatok teljes

ügyiratforgalmára,

az

elsőfokú

eljárásokban

intézett

önkormányzati hatósági, valamint az államigazgatási hatósági ügyekre, a fővárosi, megyei kormányhivatalok teljes ügyiratforgalmára, az első- és másodfokú eljárásokban egyaránt. A

statisztika

adatai

azt

mutatják,

hogy

az

önkormányzatok

tevékenységének,

munkaterhelésének, a hatósági munka jelentős és folyamatosan növekvő részét adja. Az életviszonyok bonyolultabbá válását jelzi, hogy amíg 1996-ban a statisztikai rendszer indulásakor az önkormányzatok összesen 7.581.964 határozatot hoztak, addig 2009. évben az önkormányzatoknál 9.776.797 államigazgatási hatósági döntés született, mintegy 30 milliós (30.411.318) ügyiratforgalom mellett. Egy éves összehasonlításban ez stagnálást jelent a döntések számát illetően (2008. évben a döntések száma 9.823.655), azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy 2002. évben az elsőfokú államigazgatási határozatok száma csak 5.997.189 volt, ezt követően évről-évre, dinamikusan 2005-re 9.126.095-re nőtt, 2007-re pedig kiugróan magasan, 10.935.947-en tetőzött.38 Az állampolgároknak a hatósági tevékenységgel való megelégedettségét nagyban befolyásolja annak gyorsasága. 1996-ban az ügyek 95,93 %-át intézték határidőben, de a fentiekben jelzett ügynövekmény miatt ezen az egyébként kedvező mutatón nem sikerült javítani, a határidőben intézett ügyek aránya továbbra is 95% körüli. A hatósági eljárások színvonalának mérésére az egyetlen mód az, ha a jogorvoslatok alakulását vesszük szemügyre: 1996-ban azt láthattuk, hogy a közel 7,6 millió első fokú hatósági határozat ellen mindössze az esetek 0,67%-ban nyújtottak be jogorvoslati kérelmet, mely döntések jó részét az eljáró szerv saját hatáskörében orvosolni tudta. A fennmaradó esetek 54,4 %-ban pedig a jogorvoslati fórum az első fokú határozatot helybenhagyta, ami általánosan jó színvonalú első fokú munkára enged következtetni. A növekvő munkamennyiség ellenére ez a mutató 2004-re még javult is: az első fokú határozatoknak mindössze 0,58%-a ellen nyújtottak be jogorvoslati kérelmet. A saját hatáskörben nem orvosolt, a jogorvoslati fórum által helyben hagyott, első fokú határozatok aránya pedig 1996 óta jelentősen javult.

38

http://www.bm.hu/web/portal.nsf/html/hat_munka.html: Önkormányzati hatósági döntések összefoglaló adatai - 2009.

31

Figyelemre méltó, hogy a jelentős számban és arányban, évről évre növekedő munkaterhelés mellett – a hatósági jogalkalmazás tekintetében – az eredményességet jelző jogorvoslati mutatók nemhogy romlottak volna, hanem még kismértékű javulást is mutatnak. Mindez markánsan mutatja az első fokon dolgozó szakemberek képzettségét és munkabírását. A főváros sajátos helyzetére figyelemmel törvény vagy kormányrendelet egyes államigazgatási hatósági ügyekben a főjegyzőt első fokú hatósági jogkörrel ruházhatja fel az egész országra vagy a főváros egészére kiterjedő illetékességgel. A jegyző összes államigazgatási feladat-és hatáskörének bemutatására nem elég tágak e dolgozat keretei, ezért megelégszem a legfontosabbak ismertetésével.

IV.1. A jegyző, mint az elsőfokú építési hatóság Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) határozza meg a települések építésügyi feladatait, melyek különösen településrendezés ellátása, a helyi építési örökség védelme, az építésügy helyi feladatainak ellátásához szükséges anyagi és személyi feltételek biztosítása. 39 2013. január 1.-től jelentős jogszabályi változások következtek be az építésügy területén, melynek alapján az építésügyi hatóságok új szervezeti felállásban, újonnan szabályozott feladatkörrel, új eljárási szabályok alapján működnek. Az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2006. XII.23. Korm. rendelet (Éhk.) hatályos rendelkezése szerint az elsőfokú építésügyi feladat- és hatáskör osztottá vált, az Éhk. 1. § és 2. § rendelkezése alapján elsőfokú építésügyi feladatokat ellátó építésügyi hatósági jogkört kaptak a járásszékhely települési önkormányzat jegyzői- a sajátos építményfajták és a repülőtér létesítésének, fejlesztésének és megszüntetésének, valamint a leszállóhely létesítésének és megszüntetésének szabályairól szóló kormányrendeletben meghatározott hatósági ügyek kivételével - és a járási hivatalok szakigazgatási szerveként működő járási építésügyi hivatalok, valamint járási építésügyi és örökségvédelmi hivatalok. Mindezen túl bevezetésre került az építésügyi hatósági eljárásokban az elektronikus ügyintézési rendszer. A korábbi közel ötszáz elsőfokú építésügyi hatóság feladatkörét tehát 2013. január 1-től a járásszékhely települési önkormányzat jegyzője vette át. Elsőfokú építésügyi hatósági feladat- és hatáskör önkormányzati társulás útján a továbbiakban nem volt ellátható. Mindezek érdekében átmeneti rendelkezések meghozatalára is sor került, és intézkedni kellett 39

Étv. 6/A. §

32

egyebek mellett az építéshatósági ügyek gyors és hatékony átadásáról-átvételéről is. A kormányrendelet úgy rendelkezett, hogy a 2012. december 31-ig első fokú építésügyi hatáskört gyakorló jegyző, illetve a polgármesteri hivatal építésügyi hatósági ügyintézője a 2012. december 31. napján folyamatban lévő ügyek iratait a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek (Ket.) az iratok kezelésére vonatkozó előírásainak megfelelő bontásban soron kívül köteles volt megküldeni a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező járásszékhely települési önkormányzat jegyzőjének. Az ugyanezen időpontig lezárt iratok őrzéséről a korábbi hatáskört gyakorló jegyző gondoskodott az önkormányzati hivatalok irattári szabályozására vonatkozó rendelet, illetve az önkormányzati hivatal iratkezelési szabályzata alapján. A lezárt iratokat a jegyző a járásszékhely települési önkormányzat jegyzőjének kérésére három napon belül köteles volt átadni. A fővárosi kerületi önkormányzatok esetében ilyen feladat- és hatáskör átadásról nincs szó, tekintettel arra, hogy az általános elsőfokú építésügyi hatósági hatáskört továbbra is a fővárosi kerület jegyzője gyakorolja. Az építésügyi hatóságok általánosságban kérelemre induló építési engedélyezési, fennmaradási engedélyezési, használatbavételi engedélyezési, bontási engedélyezési, az országos építési követelményektől való eltérés engedélyezési valamint engedély hatályának meghosszabbítása iránti engedélyezési eljárásokat, továbbá jogutódlás tudomásulvételi, használatbavétel tudomásulvételi eljárásokat, és kötelezési, végrehajtási eljárásokat folytatnak le. Jogszabályban meghatározott esetekben tény, állapot, egyéb adat igazolása céljából a tervezés elősegítése érdekében, vagy az ingatlan adataiban bekövetkezett változásnak a külön jogszabályban meghatározottak szerint az ingatlan-nyilvántartásban történő átvezetéséhez helyszíni szemle alapján hatósági bizonyítványt állít ki. 40 A Kormány a másodfokú építésügyi hatósági feladatokat ellátó általános építésügyi hatóságként, valamint a műemlékvédelem területén a másodfokú építésügyi feladatok ellátására az építmények, építési tevékenységek tekintetében a megyei kormányhivatal szakigazgatási szerveként működő építésügyi és örökségvédelmi hivatal önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységét (a továbbiakban: másodfokú építésügyi hatóság) jelölte ki. A másodfokú hatóság jogorvoslati eljárásokat folytat le az elsőfokú építésügyi eljárásokban hozott döntések ellen benyújtott fellebbezések alapján, továbbá az elsőfokú építésügyi hatóságoknak a felügyeleti és egyben a szakmai irányító szerve is. 2013. január 1.-

40

Étv. 34. § (2) bek.

33

től az építésügyi hatósági engedély iránti kérelem elektronikus úton történő benyújtásához, és a kérelem és jogszabályban előírt mellékleteinek feltöltéséhez az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást támogató elektronikus dokumentációs rendszer (ÉTDR) működik. A rendszer az építtető részére elektronikus feltöltő tárhelyet biztosít, amelyhez az építtetőnek vagy meghatalmazottjának a rendszerben regisztrálnia kell. A regisztrációval az ÉTDR-ben külön bírálat és döntés nélkül a tárhely gazdájaként automatikus hozzáférést kap a saját tárhelyéhez. A tárhely az építésügyi hatósági engedély iránti kérelem benyújtásáig áll az építtető rendelkezésére. Ha az építtető a kérelmét személyesen kívánja benyújtani, azt az általános építésügyi hatósági jogkörrel rendelkező járásszékhely települési önkormányzatok jegyzőinél, a területileg illetékes járási építésügyi hivataloknál, illetve az integrált ügyfélszolgálaton (kormányablakoknál) terjesztheti elő. A kérelmet fogadó szerv az iratról hiteles elektronikus másolatot készít és feltölti az ÉTDR-be, és az eredeti iratot visszaszolgáltatja a benyújtónak.

IV.2. A jegyző, mint gyámhatóság A jegyzőt gyámhatósági hatáskörrel a 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet ruházta fel, mely szerint a települési önkormányzat jegyzője, a járási (fővárosi kerületi) gyámhivatal, valamint a szociális és gyámhivatal gyakorolja a gyámhatóság feladat- és hatáskörét.41 A rendelet szerint a jegyző: 

a gyámhatósági ügyekben megkeresésre környezettanulmányt készít,



megállapítja a gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát,



megállapítja az óvodáztatási támogatásra való jogosultságot,



ellátja a törvényben vagy kormányrendeletben hatáskörébe utalt egyéb gyermekvédelmi és gyámügyi feladatokat.42 A Gytv.-ben találjuk a hatáskörök részletes leírását. A törvény szerint a jogosult

gyermek számára a települési önkormányzat jegyzője a törvényben meghatározott feltételek szerint rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságot állapít meg. A gyámhatóság megállapítja a gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát, amennyiben a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg 

41 42

az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 140%-át,

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 1. § (1) bek. 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 3. § (1) bek.

34

1.

ha a gyermeket egyedülálló szülő, illetve más törvényes képviselő gondozza, vagy

2.

ha a gyermek tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos, vagy

3.

ha a nagykorúvá vált gyermek felsőfokú oktatási intézmény nappali tagozatán tanul

és a 25. életévét még nem töltötte be, és a nagykorúvá válását megelőző második hónap első napja, valamint a nagykorúvá válását megelőző nap közötti időszakban legalább egy napig rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre volt jogosult. 

az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 130%-át az előző pont alá nem tartozó

esetben, feltéve, hogy a vagyoni helyzet vizsgálata során az egy főre jutó vagyon értéke nem halad meg egy meghatározott értéket27. A jegyző kérelemre vagy a gyámhivatal intézkedése, illetve egyéb hivatalos úton rendelkezésére álló gyámrendelő határozat alapján hivatalból indult eljárása során megállapítja, hogy a rendszeres kedvezményre jogosult gyermek részére 1.

családbafogadó gyámot rendeltek:



haladéktalanul felülvizsgálja a rendszeres kedvezményre való jogosultságot, és



a felülvizsgálattal egyidejűleg - ha családbafogadó gyámként hozzátartozó került

kirendelésre - megvizsgálja a rendszeres kedvezményhez kapcsolódó pénzbeli ellátásra való jogosultság feltételeinek fennállását 2.

nem családbafogadó gyámot rendeltek, az eljárás megindításától számított nyolc

napon belül - a határozat meghozatalának napjával - megszünteti a rendszeres kedvezményre való jogosultságot.43 Az óvodáztatási támogatásra való jogosultság megállapításának célja a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek minél korábbi életkorban történő rendszeres óvodába járásának elősegítése. A jegyző az óvodáztatási támogatásra való jogosultságát - kérelmére - annak a szülőnek állapítja meg: 

akinek gyermeke rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesül, és



akinek gyermeke legkésőbb annak az óvodai nevelési évnek a kezdetéig, amelyben a

gyermek az ötödik életévét betölti, megkezdi az óvodai nevelésben való tényleges részvételt és a kérelem benyújtását közvetlenül megelőző időszakban legalább két hónapon keresztül a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló kormányrendeletben foglaltak szerint rendszeresen jár óvodába, és

43

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 67/A. §

35



aki önkéntes nyilatkozatot tesz arról, hogy gyermekének hároméves korában

legfeljebb az iskola nyolcadik évfolyamán folytatott tanulmányait fejezte be sikeresen. 44 Környezettanulmányt a települési önkormányzat jegyzője a többi gyámhatósági hatáskört gyakorló szerv (a járási gyámhivatal és a szociális és gyámhivatal) felkérésére készít. A környezettanulmány (helyzetértékelés) során felvett jegyzőkönyv tartalmazza 1.

a gyermek



lakóhelyén életvitelszerűen tartózkodó hozzátartozók vagy más személyek

elérhetőségére vonatkozó adatokat, 

gondozásának, nevelésének szempontjából jelentőséggel bíró, a jegyzőkönyv

felvételénél jelenlévő személyek elérhetőségére vonatkozó adatokat, 

háziorvosának, védőnőjének, amennyiben óvodai, iskolai nevelésben részesül, a

közoktatási intézmény vezetőjének elérhetőségére vonatkozó adatokat, 

ügyének szempontjából lényeges megállapításokat, a család körülményeinek

értékelését; 2.

a gondnoksággal érintett személy



életvitele, gondozása szempontjából jelentőséggel bíró, a jegyzőkönyv felvételénél

jelenlévő személyek elérhetőségére vonatkozó adatokat, 

háziorvosának, pszichiáter szakorvosának elérhetőségére vonatkozó adatokat,



által igénybe vett szociális intézmény vezetőjének elérhetőségére vonatkozó

adatokat, 

anyagi és szociális körülményeit



ügyének szempontjából lényeges megállapításokat.45



IV.3. A jegyző anyakönyvi igazgatással kapcsolatos feladat- és hatáskörei A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) két fontos, a házassághoz kapcsolódó hatáskört biztosít a jegyzőnek. A házasulók házasságkötési szándékukat az ország területén belül bármely település önkormányzatának anyakönyvvezetőjénél bejelenthetik. A házasságkötésre viszont az az anyakönyvvezető illetékes, ahol a házasulók bejelentették házasságkötési szándékukat és a

44 45

Gytv. 20/C. § 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet

36

házasságkötés előfeltételeit igazolták. A bejelentéstől számítva legalább 30 napnak kell eltelnie a házasságkötésig. Ez alól a 30 napos várakozási idő alól adhat felmentést a házasságkötés helye szerinti illetékes jegyző a házasulók kérelmére, mely engedély 6 hónapig érvényes. 46 További, a házasság érvényességéhez kapcsolódó hatáskörei is vannak a jegyzőnek. A testvérnek testvér vérszerinti leszármazottjával, valamint volt házastárs egyenes ági rokonával való házassága érvénytelen, de ez alól a jegyző felmentést adhat, akár a házasságkötés előtt, akár utóbb, a házasság fennállása alatt.47 Az új Polgári Törvénykönyv - amelynek családjogi része felváltja a Csjt.-t - 2014. március 15-i hatálybalépésével annyiban változik a helyzet, hogy a volt házastárs egyenes ági rokonával való házasság nem számít majd érvénytelennek, így a jegyző felmentésére sem lesz ezentúl majd szükség.48 Az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 6/2003. (III. 7.) BM rendelet az anyakönyv hitelesítésével kapcsolatban ruház feladatokat a jegyzőre. E rendelet szerint az anyakönyvet használatba vétele előtt, valamint újrakötés után a jegyző hitelesíti. A hitelesítési záradékot az anyakönyv első, számozatlan oldala tartalmazza. A jegyző az anyakönyv lapjainak számát számmal és betűvel is feltünteti, a záradékot keltezi, aláírja és hivatali bélyegzőjének lenyomatával látja el.A gyermek származási helyének meghatározásáról is dönt a jegyző abban az esetben, ha az anya nyilatkozatával az apa, a törvényes képviselő nyilatkozatával a korlátozottan cselekvőképes anya nem ért egyet.

IV.4. Polgári Törvénykönyvvel kapcsolatos jegyzői feladat- és hatáskörök A többször módosított és kiegészített 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) hatáskörök sokaságát biztosítja a jegyzők számára. Az egyik legfontosabb terület a birtokvédelem. Birtokvédelem illeti meg azt a személyt, akit birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják. Akit ilyen joghátrány ér, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A jegyző eljárásának alapvető funkciója, hogy minél előbb döntés szülessen a birtoklás ténye vonatkozásában. Ezt kívánja elősegíteni a jogalkotó a határozat rövid időn belüli végrehajtásának előírásával. Kiemelendő, hogy a jogérvényesítést nem köti a törvényhozó határidőhöz, a normaszövegben szereplő egy éves időtartam csupán az

46 47 48

Csjt. 3. § (2) bekezdés Csjt. 8.§ (2) 2013. évi V. törvény 4:12. §

37

államigazgatási úton történő jogérvényesítés elé állít időbeli korlátot. A bíróság előtti keresetindítás joga ezt követően is megilleti az érintetteket. A közigazgatási eljárás jellegét alapvetően befolyásolja az a körülmény, hogy a jegyző főszabályként csupán a birtoklás tényét vizsgálja, a jogkérdések eldöntése a polgári bíróságok hatáskörébe tartozik. A jogkérdés vizsgálata csak abban az esetben képezheti a jegyző eljárásának a tárgyát, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, a birtoklásra nem jogosult illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. A jegyző a birtokállapotra vonatkozó döntésen túl rendelkezhet a költségek, a hasznok és a károk kérdésében. Ez azonban csupán lehetőség és nem kötelezettség a jegyző oldalán. Az eljárás lefolytatása után a jegyző határozatot hozhat a birtokháborító magatartástól való eltiltásról, valamint az eredeti állapot helyreállításáról. A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, a sérelmező fél azonban bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. Ptk. 129-132. §-ai állapítják meg azokat a feltételeket, amelyeknek fennforgása esetében a személyi tulajdon szokásos tárgyai körébe tartozó dolgok tulajdonjogát találás útján meg lehet szerezni. Az ebbe a körbe tartozó, valamint az egyéb elvesztett dolgok megtalálásával kapcsolatos eljárási szabályokat tartalmazza a talált dolgok tekintetében követendő eljárásról szóló 18/1960. (IV.13.) Korm. rendelet. E rendelet szerint a találó köteles a talált dolgot a találástól számított nyolc nap alatt a dolgok elvesztőjének, tulajdonosának vagy más átvételre jogosult személynek átadni, vagy a települési önkormányzat jegyzőjének beszolgáltatni. A személyi tulajdon szokásos tárgyai körébe tartozó dolognak a jegyzőhöz való beszolgáltatásakor a találó nyilatkozni köteles arra nézve, hogy igényt tart-e a dolog tulajdonjogára. A találó igénybejelentéséről a jegyző igazolást ad. Ha a beszolgáltatott dolog átvételére jogosult személy megállapítható, a jegyző a dolgot haladéktalanul átadja a jogosultnak. Az olyan dolgot, amelynek az átvételére jogosult személy nem állapítható meg, a jegyző a beszolgáltatástól számított három hónapon át megőrzi. Ha ez alatt az idő alatt a jogosult nem jelentkezik, a személyi tulajdon szokásos tárgyai körébe tartozó dolgot - ha ennek tulajdonjogára a beszolgáltatáskor igényt tartott - a találónak ki kell adni. A találó a neki kiadott dolgot állagának sérelme nélkül használhatja, azonban nem idegenítheti el, nem terhelheti meg és használatát másnak nem engedheti át.

38

Ha a jogosult a találástól számított egy éven belül sem a jegyzőnél, sem a találónál nem jelentkezik, a találó a neki kiadott dolog tulajdonjogát megszerzi. 49 Ha a jogosult a dologért a beszolgáltatástól számított három hónap alatt nem jelentkezett és - a személyi tulajdon szokásos tárgyai körébe tartozó dolog esetében - a találó a beszolgáltatáskor nem tartott igényt a

dolog

tulajdonjogára,

a

jegyző

a

talált

dolgot

értékesíti.

A közönség számára nyitva álló hivatali, vállalati, vagy más épületben vagy helyiségben, továbbá közforgalmú közlekedési és szállítási vállalat szállítóeszközén talált dolgot a találó köteles a hivatal vagy vállalat alkalmazottjának azonnal átadni. Az ilyen dolog tulajdonjogára a találó nem tarthat igényt. Ha a talált dolog átvételére jogosult személy megállapítható, a hivatal vagy vállalat őt értesíti és jelentkezése esetében részére a dolgot haladéktalanul átadja. Az olyan talált dolgot, amelynek az átvételére jogosult személy nem állapítható meg, a hivatal vagy vállalat a beszolgáltatástól számított három hónapon át megőrzi, vagy pedig - ha a megőrzésre lehetősége nincs - azt a beszolgáltatástól számított nyolc napon belül a jegyzőnek átadja. Ha a jogosult a dologért három hónap alatt nem jelentkezett, a hivatal vagy vállalat, illetőleg a jegyző azt értékesíti. Ha a talált dolog - akár romlandósága miatt, akár pedig egyéb okból - nem tartható el, illetőleg nem őrizhető meg, a jegyző, illetőleg a hivatal vagy a vállalat annak értékesítéséről haladéktalanul gondoskodik. Ha a jogosult az értékesítés előtt jelentkezik, a dolgot részére ki kell adni, az értékesítés után történő jelentkezés esetében pedig a befolyt összeget kell neki kifizetni. Elveszti azonban a jogosult a dolog tulajdonjogára, illetőleg az értékesítés során befolyt összegre vonatkozó igényét,

ha

a

találástól

számított

egy

éven

belül

nem

jelentkezik.

50

Az a vállalat, szövetkezet vagy más szerv, amelynek a talált dolgot értékesítésre vagy megvételre átadták, az értékesítés során befolyt összeget, illetőleg a dolog vételárát az illetékes miniszter által erre a célra kijelölt bevételi számlára utalja át. Az átutalás megtörténtéről a jegyzőt, illetőleg a hivatalt vagy a vállalatot haladéktalanul értesíteni kell. Az új Ptk. ezen hatáskörök tekintetében nem tartalmaz változtatást, a jegyző feladatai megegyeznek a hatályos Ptk.-ban foglaltakkal. 51

IV.5. Hagyatéki eljárással kapcsolatos jegyzői feladat- és hatáskörök

49 50 51

Ptk. 129. § (1) bekezdés Ptk. 131. §. 2013. évi V. törvény Ötödik könyv, Első rész I. cím, II. fejezet és Második rész, V. cím, XVII. fejezet

39

A hagyatéki eljárás szabályait a többször módosított és kiegészített 6/1958.(VII. 4) IM rendelet helyébe lépett a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Hetv.) szabályozza. A hagyatéki eljárás akkor indul meg, amikor a jegyző a halottvizsgálati bizonyítvány alapján, vagy ennek hiányában a holtnak nyilvánító vagy a halál tényét megállapító végzés alapján, valamint olyan személynek a bejelentése alapján, akinek a hagyatéki eljárás megindításához jogi érdeke fűződik, az örökhagyó haláláról értesül. A hagyatéki eljárás szükségszerű előzménye a hagyaték leltározása; a leltározásra az örökhagyó lakóhelye szerinti, ilyen hiányában pedig a hagyaték fekvése szerinti községi önkormányzat jegyzője illetékes. Kérelemre induló hagyatéki eljárásban a leltárt a közjegyző is elkészítheti. 52 Kötelező a belföldi hagyaték leltározása, ha a hagyatékban 

belföldön fekvő ingatlan van



belföldi cégjegyzékbe bejegyzett gazdasági társaságban, illetve szövetkezetben fennálló tagi (részvényesi) részesedés van



lajstromozott vagyontárgy van



a törvényben megállapított öröklési illetékmentes értéket meghaladó értékű ingó vagyon van, vagy a jegyző vagy a közjegyző rendelkezésére álló adatok alapján valószínű, hogy a bejelentett hagyatéki tartozások meghaladják a hagyaték értékét. A hagyaték leltározása után a további hatáskörök a közjegyzőt illetik meg.

IV.6. A jegyző, mint szociális hatóság A statisztikai adatok bizonyítják, hogy az önkormányzatok munkájának túlnyomó részét a szociális ügyek teszik ki. 2009-ben az önkormányzati hatósági ügyekben hozott 1.564.135 döntés közül 1.385.539 született a szociális igazgatás területén. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény a helyi önkormányzat képviselő-testületére, a polgármesterre, jegyzőre, a járási hivatalra valamint a szociális hatóságra ruházza a törvényben meghatározott szociális feladat- és hatásköröket. A szociális hatóság látja el a jegyző szakmai irányítását. A szociális ellátásra való jogosultság megállapítása, az ellátás biztosítása, fenntartása és megszüntetése céljából a jegyző nyilvántartást vezet. A nyilvántartás tartalmazza a jogosult természetes személyazonosító adatait, állampolgárságát, belföldi lakó-, illetőleg tartózkodási 52

Hetv. 21. §

40

helyét, tartására köteles személy természetes személyazonosító adatait, a jogosultsági feltételekre és az azokban bekövetkezett változásokra vonatkozó adatokat, a szociális ellátás megállapítására, megváltoztatására és megszüntetésére vonatkozó döntést, a jogosultság és a térítési díj megállapításához szükséges jövedelmi adatokat, a jogosult Társadalombiztosítási Azonosító Jelét (TAJ szám), az aktív korúak ellátására jogosult személynek jogellenes munkavégzésére vonatkozó adatait, valamint a lakásfenntartási támogatás természetbeni szociális ellátás formájában történő nyújtása esetén a támogatott szolgáltatást szolgáltatási vagy közüzemi szerződés alapján szerződőként igénybe vevő fogyasztónak és a fogyasztási helynek a szolgáltató általi azonosításához szükséges adatot, a lakáscélú kölcsönszerződés adósának és adóstársának a kölcsönt nyújtó pénzintézet általi azonosításához szükséges adatot, a lakásbérlet vagy albérlet igénybevételére irányuló szerződést bérbevevő félként megkötő személy természetes személyazonosító adatait és a közös költség megfizetésére kötelezett személy természetes személyazonosító adatait. A jogosult számára jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható. Az átalakítás után a jegyzőnél maradt a szociális rászorultság esetén a foglalkoztatást helyettesítő támogatás, a rendszeres szociális segélyt és lakásfenntartási támogatást megállapítása. A rendszeres szociális segély a hátrányos munkaerő-piaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott támogatás. A jegyző rendszeres szociális segélyt állapít meg annak az aktív korú személynek, aki egészségkárosodott, vagy nem foglalkoztatott, támogatott álláskereső feltéve, hogy saját maga és családjának megélhetése más módon nem biztosított. 53 Rendszeres szociális segélyre egy családban egyidejűleg csak egy személy jogosult. Egy családban egyidejűleg két személy abban az esetben jogosult az aktív korúak ellátására, ha az egyik személy a foglalkoztatást helyettesítő támogatás, míg a másik személy a rendszeres szociális segély feltételeinek felel meg. A rendszeres szociális segély szociális rászorultságtól függő ellátás, ezért az igénylő és családja jövedelmi, vagyoni helyzetét a kérelem benyújtásakor megvizsgálják. Abban az esetben nem biztosított a segélyt igénylő megélhetése, ha családjában az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 90%-át (2008.01.01-től 25.650Ft) és vagyona nincs. A családi jövedelemszámításnál a rendszeres szociális segélyt igénylő részére a kérelem benyújtását megelőzően folyósított rendszeres pénzellátás összegét, valamint a keresőtevékenységből származó jövedelmet figyelmen kívül hagyják. A családi 53

Szt. 37. §

41

jövedelem számítása során új fogalom, a fogyasztási egység került bevezetésre. A fogyasztási egységre vetített jövedelem alapján történik a jogosultság megállapítása, és a segély összegének meghatározásánál is ez kerül figyelembevételre. 54 A foglalkoztatást helyettesítő támogatásra az a személy jogosult, akinek az aktív korúak ellátására való jogosultságát megállapították. Az a személy jogosult: 

akinek esetében a munkanélküli-járadék, álláskeresési járadék, álláskeresési segély, vállalkozói járadék (a továbbiakban: álláskeresési támogatás) folyósítási időtartama lejárt, vagy



akinek esetében az álláskeresési támogatás folyósítását keresőtevékenység folytatása miatt a folyósítási idő lejártát megelőzően szüntették meg, és a keresőtevékenységet követően álláskeresési támogatásra nem szerez jogosultságot, vagy



aki az aktív korúak ellátása iránti kérelem benyújtását megelőző két évben az állami foglalkoztatási szervvel vagy a rehabilitációs hatósággal legalább egy év időtartamig együttműködött, vagy



akinek esetében az ápolási díj, a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, a rendszeres szociális járadék, a bányász dolgozók egészségkárosodási járadéka, az átmeneti járadék, a rehabilitációs járadék, a rokkantsági nyugdíj, a baleseti rokkantsági nyugdíj, a megváltozott munkaképességű személyek ellátása, az ideiglenes özvegyi nyugdíj folyósítása megszűnt, illetve az árvaellátásra jogosult gyermekek tartása címén megállapított özvegyi nyugdíjra jogosultság megszűnt, mivel már egyik gyermeket sem illeti meg árvaellátás, és közvetlenül a kérelem benyújtását megelőzően az állami foglalkoztatási szervvel vagy a rehabilitációs hatósággal legalább három hónapig együttműködött. Továbbra is fontos feltétel, hogy teljesüljön az, hogy a kérelmező saját maga és

családjának megélhetése más módon nem biztosított, és keresőtevékenységet – ide nem értve a közfoglalkoztatást, az egyszerűsített foglalkoztatásról szóló törvény szerint létesített munkaviszony keretében végzett, valamint a háztartási munkát – nem folytat.55 A jegyző a rendszeres szociális segélyre való jogosultság feltételeinek fennállását kétévente, a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultság feltételeinek fennállását évente legalább egyszer felülvizsgálja, és ha a felülvizsgálat során megállapítást nyer, hogy a 54 55

Szt. 33. § (2) bek. Szt. 33. § (1) bek.

42

feltételek továbbra is fennállnak, az ellátást a felülvizsgálatnak megfelelő összegben tovább folyósítja. A lakásfenntartási támogatás a szociálisan rászoruló háztartások részére a háztartás tagjai által lakott lakás, vagy nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadásaik viseléséhez nyújtott hozzájárulás. A jegyző a villanyáram-, a víz- és a gázfogyasztás, a távhő-szolgáltatás, a csatornahasználat és a szemétszállítás díjához, a lakbérhez vagy az albérleti díjhoz, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztőrészletéhez, a közös költséghez, illetve a tüzelőanyag költségeihez lakásfenntartási támogatást nyújt 

normatív lakásfenntartási támogatásra jogosult vagy



adósságkezelési szolgáltatásban részesülő személynek.

Normatív lakásfenntartási támogatásra jogosult az a személy, akinek a háztartásában az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 250%-át, és a háztartás tagjai egyikének sincs vagyona. 56 A települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátására és a lakásfenntartási támogatásra való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hogy a kérelem benyújtója, illetve az ellátás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse A lakókörnyezet rendezettségének biztosítása körében a kérelmező vagy jogosult által életvitelszerűen lakott lakás vagy ház és annak udvara, kertje, a kerítéssel kívül határos terület, járda tisztán tartása, az ingatlan állagának és rendeltetésszerű használhatóságának, valamint higiénikus állapotának biztosítására irányuló kötelezettség írható elő. A rendeletben megállapított feltételek teljesítésére a kérelmezőt, illetve a jogosultat megfelelő, de legalább ötnapos határidő tűzésével a jegyzőnek - az elvégzendő tevékenységek konkrét megjelölésével - fel kell szólítania.57

V. Összegzés A járási rendszer felett még korai ítéletet hozni, mert hiába vitte el az ide vonatkozó törvény az államigazgatási hatáskörök egy részét a járási kormányhivatalokhoz, alacsonyabb rendű jogszabályok párhuzamos jogköröket állapítanak meg, ami bizony sokszor elbizonytalanítja az ügyfeleket, de még a jegyzőt is. Ilyen esetekben fokozottabb szükség van a jegyzőnek illetve dolgozóinak a törvények és a végrehajtási jogszabályok gyakorlati alkalmazásának ismeretére, mellyel segíthetik az ügyfeleket a jogszabályok rengetegében való eligazodásban.

56 57

Szt. 38. § (1)-(2) bek. Szt. 33. § (7) ill. 38. § (9) bek.

43

Móra Ferenc a nemzet napszámosainak a pedagógusokat nevezte. Nem túlzok akkor, ha azt mondom: ma ez a megnevezés a jegyzőkre állítható. A jegyzőnek meg kell felelnie a polgármesternek, a képviselő-testületnek, a kormányhivatalnak és a kormányhivatal szakigazgatási szerveinek is. Ez a többfelé való megfeleléskényszer teszi ezt a szakmát érdekessé és igazán nehézzé. Csak igazán humánus, segítőkész, beleérző szemlélettel és szakmai tudással rendelkező jegyző képes a feladatait ellátni. A sikeres jegyző kompromisszum kész, de ugyanakkor hangsúlyozza szakmai tudását, emberi tartása van. Ezek a tulajdonságok a képviselőtestületek és a polgármesterek előtt is elismerést fognak kiváltani, ami nélkülözhetetlen a jegyző nyugodt munkavégzéséhez.

VI. Jogszabályjegyzék Magyarország Alaptörvénye 1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 1982. évi 17. törvényerejű rendelet az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 2004. évi CXL. törvény a a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2010. évi XXXVIII. törvény a hagyatéki eljárásról 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények 44

módosításáról 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről 18/1960. (IV. 13.) Korm. rendelet a talált dolgok tekintetében követendő eljárásról 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről 343/2006. (XII.23.) Korm. rendelet az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat a járások kialakításáról 6/2003. (III. 7.) BM rendelet az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről

VII. Irodalomjegyzék A helyi önkormányzatok, szerkesztette: dr. Fogarasi József, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2010. októberi utánnyomás A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata, szerkesztette: dr. Nagy Marianna, dr. Hoffman István, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2010. A jegyző helye és szerepe a magyar közigazgatásban, szerkesztette: Fábián Adrián, Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, 2010. Jegyző és Közigazgatás XIV. évfolyam, 3. szám, 2012. május-június Jegyző és Közigazgatás XIV. évfolyam, 5. szám, 2012. szeptember-október

45