A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetőségeit meghatározó támogatások, különös tekintettel a címzett és céltámogatások jövőjére

A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetőségeit meghatározó támogatások, különös tekintettel a címzett és céltámogatások jövőjére 1. Az önkormányzati fejlesztéseket segítő támogatásokkal szabályozórendszerrel szembeni alapvető követelmények

és

a

Az önkormányzati finanszírozási rendszer továbbfejlesztésére irányuló munkának egyik lényeges kérdése, hogyan alakuljon a címzett és céltámogatások jövője? Kétségtelen, hogy a címzett és céltámogatási rendszer – mint a későbbi helyzetértékelésből is kitűnik – a rendszerváltás óta eltelt több mint egy évtizedben mindvégig betöltötte a legnagyobb önkormányzati fejlesztési támogatási rendszer szerepét, és e minőségében alapvetően meghatározta a települések fejlődését. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy a címzett és céltámogatások mellett – különösen az utóbbi néhány évben – több ágazati minisztérium költségvetésében is megjelentek olyan források, melyek a helyhatóságok fejlesztéseit finanszírozzák. E „tárcaforrásokat” is érdemes megvizsgálni, egyrészt mert azok gyakran jelentős nagyságrendeket képviselnek az önkormányzati fejlesztési támogatások között (gondoljunk például a Környezetvédelmi Alap Célfeladatra, vagy az önkormányzati bérlakás építését szolgáló támogatásra), de tágabb értelemben a területfejlesztési források is a vizsgálandó körbe tartoznak. Másrészt e rendszerek működése közel sem nevezhető tökéletesnek, így azok „sorsán” is el kell gondolkodni. Ezen túlmenően egy rendkívül fontos körülmény – Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozása – is elengedhetetlenné teszi, hogy az önkormányzatok fejlesztési támogatási lehetőségeit átfogóan megvizsgáljuk, és olyan támogatási rendszer kialakítására tegyünk javaslatot, mely: ¾ alkalmas az EU-támogatások társfinanszírozásának biztosítására, ¾ képes kezelni a kizárólag hazai forrásból megvalósítható (vagyis az EU által nem finanszírozott) önkormányzati fejlesztéseket, ¾ könnyen áttekinthetőek, és ¾ az önkormányzatokat - mind a megvalósítás, mind a későbbi üzemeltetés szempontjából - hatékony beruházások megvalósítására ösztönzi. A fő célok meghatározása során nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy mind a várható EU-támogatások, mind pedig a hazai támogatások igénybe vételéhez saját forrásra van szükség. Az önkormányzatok többsége jelenleg a kisebb fejlesztési elképzelések megvalósításához sem rendelkezik kellő mértékű saját erővel (pl. iskolák, szociális otthonok korszerűsítése, a nagyobb költségigényű infrastrukturális beruházásokról nem is beszélve). Ennek eredményeként az elmúlt több mint egy évtizedben is megfigyelhető volt az a tendencia, hogy a hazai pályázati lehetőségekkel is elsőként és elsősorban a „gazdagabb” települések élhettek. Mindezek alapján félő, hogy az EU-csatlakozásunkat követően igénybe vehető támogatási lehetőségekkel is leginkább a magasabb jövedelemtermelő képességű önkormányzatok élnek, míg a szűkösebb helyi bevételekkel rendelkező – e miatt kevésbé hitelképes - helyhatóságok háttérbe szorulhatnak. Ezért az önkormányzati pénzügyi szabályozórendszer továbbfejlesztése során fontos alapelv:

¾ az önkormányzatok számára olyan pénzügyi szabályozórendszer és/vagy támogatási feltételrendszer kialakítása, melyben a gyengébb jövedelem termelőképességű helyhatóságok is tudják biztosítani a pályázatokhoz szükséges saját erőt. A fenti alapelvek a rendelkezésre álló források eddiginél hatékonyabb, egyszerűbb és áttekinthetőbb felhasználását segítik. Ezek természetesen nem nyújtanak megoldást a valós problémára, nevezetesen az önkormányzatok egyre szűkülő fejlesztési bevételeire. E tendencia az 1994. évtől kezdődően folyamatosan megfigyelhető, mivel az önkormányzatok fejlesztési célú központi és decentralizált támogatásai évről-évre reálértéken (gyakran még nominálértéken is) erősen csökkennek, a mobilizálható vagyontárgyaikat már „felélték”, privatizációs bevételekre és juttatásokra már nem számíthatnak, stb. Ugyanakkor még az alapvető infrastruktúra megteremtése sem fejeződött be (pl. szennyvíz ellátásban kb. 1300 milliárd forint, ivóvízminőségjavításban több mint 200 milliárd forint összvolumenű fejlesztésre van szükség, továbbá az önkormányzati utak fejlesztése, az oktatási, szociális intézmények, stb. minimális fejlesztési igénye bővíti a kötelezettségek körét). Súlyosbítja a helyzetet, hogy az önkormányzati támogatási rendszer nem számol az amortizációs költségekkel sem, továbbá az önkormányzatok gyakran a felhalmozási célú bevételeiket is működésre fordították. E közel 10 éve tartó tendencia eredményeként mára az önkormányzatok fejlesztési lehetőségei rendkívüli módon beszűkültek, ezért a következő években egyrészt növelni kell a fejlesztési támogatások volumenét, másrészt olyan pénzügyi szabályozórendszert kell kialakítani, mely ösztönzi a helyi fejlesztések hitelfelvétellel, kötvénykibocsátással, külső tőke bevonásával történő megvalósítását. Az IDEA munkacsoporton belüli munkamegosztás alapján e tanulmány elsősorban a címzett és céltámogatási rendszer vizsgálatával foglalkozik. Az egyéb (központi és decentralizált) támogatásokat átfogóan érinti, azonban a pénzügyi szabályozórendszer továbbfejlesztése – és már a következő évek költségvetési törvényjavaslatainak előkészítése során – ezeket is „górcső” alá kell venni. 2. A címzett és céltámogatási rendszer eredményei és kritikája 2.a) A támogatási rendszer „2/3-os” alapelvei A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben az Országgyűlés döntött a cél és címzett támogatásokról, mely szerint: ¾ „Az Országgyűlés meghatározza a társadalmilag kiemelt célokat. A célonkénti támogatások mértékét és feltételeit törvény tartalmazza. A helyi önkormányzatok egyedileg és közösen is igényelhetnek céltámogatást. A feltételeknek megfelelő önkormányzat a céltámogatásra jogosult. A céltámogatás kizárólag az adott célra használható fel.”

2

¾ „Az Országgyűlés egyes nagy költségigényű beruházási feladatok megvalósítására meghatározott helyi önkormányzatoknak címzett támogatást nyújthat.” 2.b) Eredmények Az elmúlt 12 évre visszatekintve megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényben (a továbbiakban Cct.), valamint a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendeletben és a 104/1998. (V. 14.) Korm. rendeletben szabályozott támogatási rendszer alapvetően elérte célját, és – hiányosságai ellenére – a rendszerváltást követő évtized közösségi fejlesztéseinek mozgatórugójává vált. A címzett és céltámogatási rendszer segítségével ugyanis 1991-2002. között összesen 8.752 db önkormányzati beruházás valósult, illetve kezdődött meg, melyek összköltsége 1.026 milliárd forint. Ebből 574 milliárd forint a címzett és céltámogatás, 452 milliárd forint pedig az önkormányzati saját erő összege. Ezen belül: ¾ a céltámogatás segítségével 8.199 db, 688 milliárd forint összköltségű beruházás, ¾ a címzett támogatás segítségével 553 db, 338 milliárd forint összköltségű beruházás valósulhatott, illetve kezdődhetett meg. Mindez azt jelenti, hogy az elmúlt időszakban egy önkormányzatra átlagosan 2,7 db címzett, vagy céltámogatással megvalósított beruházás jutott. Ha figyelembe vesszük, hogy e támogatásokkal többnyire társulásos beruházások valósulnak meg (különösen szennyvíz), illetve jelentős részük térségi feladatellátást szolgáló intézmények (pl. kollégiumok, kórházak) rekonstrukciójára, építésére vonatkozik, úgy az érintett települések száma jóval magasabb a fentiekben jelzett beruházásszámból levezetett mutatószámnál. Mi van a számok mögött? Mint jeleztem, Magyarországon az elmúlt több mint egy évtizedben e támogatások segítségével kiépült a lakosság széles körét érintő közszolgáltatások rendszere. Céltámogatás esetében a támogatandó célok körét az Országgyűlés - 3 éves időszakokban – a társadalmilag legfontosabb elvárások szerint alakította ki. Így a 90-es évek első felében kiépült az egészséges ivóvíz hálózat, iskolai tantermek, tornatermek és kollégiumok épültek, majd megkezdődött és napjainkban is erőteljes ütemben folytatódik a települések szennyvízcsatornázása, továbbá 1991-től folyamatos az egészségügyi intézmények gép-műszer vásárlásának támogatása (és ezzel az egészségügyi finanszírozásából hiányzó amortizáció valamilyen szintű pótlása). A címzett támogatási rendszer pedig forrást teremt a nagy költségigényű színházi, levéltári, kórházi, jellemzően középfokú oktatási, szociális otthoni – vagyis térségi, megyei, esetenként regionális feladatellátást érintő - beruházásokhoz, melyeket az érintett önkormányzatok az átlagosnál nagyobb mértékű központi támogatás nélkül nem tudnának megvalósítani. (2001-től a nagy költségigényű szennyvíz és hulladék beruházások is a címzett támogatással finanszírozhatók).

3

A rendszerváltást követően jogos igény volt, hogy a korábbi „kijárásos” elosztás helyébe normatív, „alanyi jogú”, és nyílt – az alkumechanizmust mellőző – döntési mechanizmuson alapuló támogatási rendszer lépjen. Amellett, hogy a céltámogatási rendszer Ötv-ben rögzített „alanyi joga” az egyik jelentős problémája a támogatásnak, egyben javára is szólhatott volna. Abban az esetben ugyanis, ha az „alanyi jog” mellé elegendő forrás is társult volna, továbbá ha a támogatási feltételrendszer megfelelt volna a hatékonyság kritériumának, akkor jobban elérte volna a célját: az önkormányzatok számára kiszámítható fejlesztési támogatásként működhetett volna. A támogatási rendszer létrehozásakor és az azt követő években – amikor is megszűnt a korábbi megyei tanácsok „pénzelosztó” szerepe, és a területfejlesztés megyei, illetve regionális szervezetei még nem jöttek létre – a címzett és céltámogatások döntéselőkészítése és a döntés magas szintű jogszabályok alapján, nyilvános eljárási rendben történt, illetve történik (a címzett támogatásokról az Országgyűlés, a céltámogatásokról a Kormány dönt). Az 1990. évi helyhatósági választásokat követően az önkormányzati rendszer elaprózódott, - érthető módon – minden településnél megjelentek az önállósodási törekvés jelei. E folyamatban eredménynek tekinthető, hogy – különösen a céltámogatási rendszer – társulásra ösztönözte az önkormányzatokat. Kétségtelen, előfordult, hogy e társulás nem mindig felelt meg a hatékonyság és gazdaságosság követelményének (pl. a kistelepülések társulása esetében a + 20 %-os többlettámogatás miatt gyakran akkor is társultak, ha így drága és gazdaságtalanul üzemeltethető beruházások valósultak meg), azonban e társulások alapvetően kedvező irányban erősítették az „összefogás” szemléletét. 2.c) A céltámogatási rendszer kritikája A fejlesztési támogatások általános problémája, hogy az elmúlt több mint egy évtizedben – bár a címzett és céltámogatásokat koordináló Belügyminisztérium az érintett ágazati minisztériumoknál többször kívánta elérni – a tárcák nem alkották meg a stratégiai tervezés elvén alapuló fejlesztéspolitikájukat, így a címzett és céltámogatás (is) lényegében egymástól elkülönülő projektek elbírálásán alapuló fejlesztési rendszerként működött. Az EU csatlakozással összefüggésben elkészült Nemzeti Fejlesztési Terv és az Operatív Programok végre előrelépést jelentenek ez ügyben. Szintén általános probléma, hogy az önkormányzatok a fejlesztések előkészítése során elsődlegesen csak a beruházási források előteremtésére koncentrálnak, de nem számolnak a későbbi üzemeltetés költségeivel. A jövőbeni fejlesztések esetében egyrészt az önkormányzatoknál szemléletváltásra van szükség, másrészt pedig a beruházások műszaki-szakmai előkészítésénél a jelenleginél körültekintőbben kell eljárni.

4

A céltámogatás keretében – a szűkös központi források miatt - csak néhány alapvető fejlesztési célra lehet központi támogatást igényelni, és ez meghatározza az önkormányzati beruházások többségét (arra pályáznak, amire céltámogatás igényelhető, nem arra, amire a leginkább szükség van; például a 90-es évek közepén a települések jelentős része orvosi rendelőt és utat szeretett volna, de tornatermet építettek, mert ahhoz lehetett céltámogatást igényelni). Az Országgyűlés – általában 3 éves időszakokra –határozza meg a társadalmilag kiemelt célokat, melyeket a céltámogatási rendszerrel segíteni kíván. A célok meghatározását az ágazati minisztériumok „ádáz harca” előzi meg, és természetesen az igényeiket nem lehet még megközelítőleg sem kielégíteni. Amennyiben ugyanis a reálisnál több támogatási cél kerül meghatározásra, úgy egy célra kevesebb forrás jut (és még több lesz az elutasított igények száma), vagy pedig alacsonyabb lenne a támogatás mértéke (és így magasabb a saját erő mértéke). A céltámogatás „alanyi joga” – a fentiekben említett bizonyos előnye mellett – több problémát felvet: ¾ Egyik gond, hogy a rendelkezésre álló források szűkösebbek az önkormányzatok támogatási igényénél. Ebből adódóan az igények kielégítését jogszabály útján rangsorolni kellett, mely nem mindig felelt meg a szakmai elvárásoknak és hatékonysági kritériumoknak (tipikus példa a szennyvízcsatornázás, ahol az igények kielégítése lényegében az elvezetendő/vagy tisztítandó szennyvíz mennyisége alapján történik. Ez minél nagyobb kapacitások tervezésére ösztönzi az önkormányzatokat. Ráadásul előfordulhat, hogy több kisebb település társulásos beruházása e miatt előtérbe kerül egy nagyobb település csatornázási igényével szemben, annak ellenére, hogy az EU követelmények ez utóbbi esetében teszik kötelezővé a csatornázást). ¾ Az alanyi jog lényege: amennyiben egy önkormányzat igénybejelentése megfelel a jogszabályi feltételeknek, továbbá van forrás annak kielégítésére, úgy a céltámogatás megilleti. A lényeg: nem lehet elutasítani az önkormányzat céltámogatási igényét a miatt, mert például gazdaságtalan műszaki-szakmai megoldást választott. Mindezek elkerülésére 2001-ben az 1 milliárd forintnál magasabb összköltségű szennyvíz és hulladék beruházások átkerültek a címzett támogatási körbe. Az alanyi jog hiányosságainak „orvoslása” fontos jövőbeni feladat, azonban megszüntetése ellentétes lenne az Ötv-vel, továbbá az önkormányzatiság legnagyobb garanciája szűnne meg. Nemcsak a céltámogatásoknál, hanem szinte az összes központi és egyéb támogatásnál az önkormányzatok többségének komoly nehézséget okoz a saját forrás biztosítása. A céltámogatási rendszer kezdeti időszakában elegendő volt a képviselőtestület/közgyűlés határozata arról, hogy a beruházás indításához szükséges saját erő rendelkezésre áll. A gyakorlatban sajnos néhány esetben bebizonyosodott, hogy e döntések nem mindig tükrözték a valóságot, ezért 2001-től a céltámogatási igények benyújtásához hitelt érdemlően kell bizonyítani az önerő meglétét (ígérvényeket kell

5

beszerezni, illetve a költségvetési rendeletben foglaltakat csatolni kell). Megjegyzem, különösen a céltámogatásoknál tapasztalható, hogy az önkormányzatoknál komoly „felderítő” és szervező munkát jelent a saját erő biztosítása (további támogatást kell igényelni pl. a Környezetvédelmi Alap Célelőirányzatnál, a Vízügyi Célelőirányzatnál, a megyei területfejlesztési tanácsoknál, hitelfelvételi ígérvényt kell beszerezni a bankoktól, esetenként lakossági forrásokat kell mozgósítani). A saját források szűkössége az önkormányzatokat gyakran vitatható megoldásokra „kényszerítette” (pl. a kivitelezést végző vállalkozóktól visszaforgatták a pénzt, így – az erre vonatkozó jogi szabályozásig – lényegében a céltámogatás finanszírozta a saját erőt, jelenleg pedig különböző alapítványi és egyéb konstrukciók léptek működésbe.) A saját források szűkösségével függ összeg, hogy egy projekt megvalósulásához több pályázatra van szükség. A céltámogatás igényléséhez szükséges „önerő” biztosításához ugyanis gyakran szükség van KAC támogatásra, VICE támogatásra, a decentralizált támogatásokra. Az önkormányzatok helyzetét nehezíti, hogy e támogatási igényeket más-más határidőben, műszaki tartalommal kell benyújtani, és eltérő a döntések időpontja is. Évek óta elhangzó ígéret az „igazodás”, azonban az összehangolás érdemi jelei (vélhetően a tárcaérdekek miatt) a mai napig nem tapasztalható. A helyzetet bonyolítja – és szinte már átláthatatlanná teszi – hogy a közműberuházások finanszírozásához kedvezményes víziközmű-társulati hitel, különböző lakástakarékpénztári konstrukciók, stb. is kapcsolódhatnak. E bonyolult szabályozást kihasználva – különösen az utóbbi egy-két évben - megjelentek az önkormányzati közműberuházások piacán bizonyos alapítványi és egyéb szervezetek, melyek nyilvános közbeszerzési eljárás nélkül (vagyis a kivitelezői árajánlatok és műszaki megoldások nyilvános összemérettetésének mellőzésével) valósítanak meg helyi fejlesztéseket. Ennek súlyos következménye lehet: nemcsak a beruházás megvalósítási költségének, hanem a későbbi üzemeltetésnek a hatékonysága is megkérdőjelezhető, továbbá figyelmen kívül hagyják az EU-követelmények alapján elfogadott Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és –tisztítási Megvalósíthatósági Programot (25/2002. (II. 27.) Korm. rendelet). E finanszírozási konstrukciók makrogazdasági hatása sem hagyható figyelmen kívül. A konstrukciók egyik alapelve ugyanis, hogy - nyilvános közbeszerzési eljárás hiányában – magas kivitelezési összköltséget határoznak meg, ugyanis a központi költségvetésből történő visszatérítések (pl. közműfejlesztési hozzájárulás), illetve a víziközmű-társulati hitel kedvezményei a beruházási összköltség alapján kerülnek megállapításra. Vagyis: minél magasabb az összköltség, annál nagyobb a különböző visszatérítés és kedvezmény. E helyzet „orvoslására” bizonyos szabályozórendszerek 2002-ben módosultak, de ezekkel a fentiekben jelzett kedvezőtlen folyamatot nem sikerült megállítani, ahhoz a lakástámogatási és egyéb rendeletek további módosítása is szükséges. Szintén a saját források szűkösségével függ össze, hogy a „gazdagabb” önkormányzatok előbb jutottak hozzá a céltámogatásokhoz, mint a gyengébb

6

jövedelemtermelő hatványozódik.

képességű

önkormányzatok,

így

ez

utóbbiak

lemaradása

Az önkormányzatok a műszaki tervek elkészíttetése és a céltámogatási igény benyújtása előtt ugyan készítenek megvalósíthatósági tanulmányt, azonban e tanulmányok, valamint értékelésük (melyeket jelenleg a megyei területfejlesztési tanácsok, illetve a vízgazdálkodási tanácsok végeznek) gyakran formális. Gyakori az is, hogy a megvalósíthatósági tanulmány egyik változataként már jogerős engedélyes terveket (melyekkel a korábbi években nem nyertek támogatást) nyújtanak be, így – különösen ha közeleg a támogatási igény benyújtásának határideje – az önkormányzatoknak (és a bíráló szerveknek) nem érdeke a tervek átdolgozása, racionalizálása. Így gyakran érdemi szakmai kontroll nélkül kezdik meg a kiviteli tervek elkészítését, és a céltámogatási rendszer alanyi jogosultsága miatt az igény benyújtását követően sincs lehetőség a műszaki tartalom racionalizálására. A céltámogatási igény benyújtásának feltétele, hogy rendelkezzen az önkormányzat jogerős építési engedéllyel/vízjogi létesítési engedéllyel. Ennek érdekében jelentős összegeket fordítanak a tervdokumentáció elkészítésére, azonban előfordulhat, hogy – a szűkös központi források miatt - éveken át eredménytelenül pályáznak. A céltámogatások esetében a támogatás minden esetben %-os mértékű, melynek költséggeneráló hatása van. Bizonyos beruházások esetében hatékonyabb lenne (a beruházási költségek csökkentésére ösztönözne), ha a támogatás fajlagos mértékben kerülne meghatározásra (pl. szennyvíz csatornázás esetén az egy ingatlanra jutó bekötéshez járna meghatározott – településtípusonként eltérő – összegű támogatás). 2. d) A címzett támogatási rendszer kritikája A címzett (vagy az ahhoz hasonló) támogatás létjogosultsága nem kérdőjelezhető meg, hiszen a nagy költségigényű (jelenleg 200 millió forint feletti) térségi feladatellátást szolgáló, kiemelt jelentőségű beruházások jelentős (jellemzően 90 %-os) mértékű támogatására továbbra is szükség van. E támogatási rendszer alapvető hiányosságai – a fejlesztési stratégia fentiekben már jelzett hiányán túl - a következők: Az Ötv. a „kiemelt” jelentőségű beruházások megvalósításához rendelte a címzett támogatásokat, azonban előfordult, hogy például néhány millió forintos óvodai beruházás címzett támogatással történő indításáról is az Országgyűlés döntött. Az Ötv. szellemének érvényesülése és a támogatási rendszer szétaprózódása érdekében 1999. óta csak a 200 millió forint feletti összköltségű fejlesztésekhez igényelhető a címzett támogatás. Az Ötv. értelmében a címzett támogatásokról az Országgyűlés dönt. Miután a Kormány javaslata alapvetően a szaktárcák kezdeményezésén alapul, több éven keresztül elsősorban az ágazati érdekek érvényesültek. A Belügyminisztérium erőteljesebb koordinatív szerepének köszönhetően az utóbbi időszakban az ágazati

7

szempontokhoz hasonló súlyt képvisel a területi kiegyenlítés elve (évente minden megyében induljon legalább egy-két beruházás). Ezen elv érvényesülése a mindenkori kormányzati szándékon múlik, ugyanis jogszabály nem rendelkezik arról, hogy az egyes régiók/megyék között hogyan kell a forrásokat felosztani. E kérdésnek a jelentőségét nem szabad lebecsülni, mert pl. 2003-ban közel 70 milliárd forint összköltségű (összesen 55 db) beruházás indulhat a címzett támogatás segítségével. 3. A helyi önkormányzati fejlesztések jövőjét meghatározó alapelvek 3.a) Az Európai Uniós támogatások mellett működjenek-e kizárólag hazai finanszírozású támogatási rendszerek? 2004. és 2006. között az Európai Unió Strukturális és Kohéziós Alapjaiból Magyarország a kötelező hazai (központi, önkormányzati és magán) társfinanszírozással együtt várhatóan mintegy 1200-1500 milliárd forint összértékű fejlesztést valósíthat meg. Ehhez a Strukturális Alapokból 431 millió forint, a Kohéziós Alapból pedig 243 millió forint erejéig tehető kötelezettségvállalás (a tényleges kifizetés ennél alacsonyabb). Magyarország elemi érdeke az uniós támogatások gyors és hatékony felhasználása, mert ennek hiányában az ország nettó befizetővé válik. Az uniós támogatások jelentős része az önkormányzatokat közvetlenül érinti (a települések, illetve társulásaik pályázhatnak a támogatásokra), más része pedig közvetetten, de rendkívül jelentősen érinti (javul a települések tőkevonzó képessége, a foglalkoztatottság, stb.). Mindezek alapján 2004-től a költségvetési tervezés során elsődleges szempont az európai uniós társfinanszírozási kötelezettség biztosítása. Erről a Pénzügyminisztérium – a tárcákkal egyetértésben – jelentést készített a Kormány számára. E jelentés értelmében 2004. évtől az önkormányzatokat (is) érintő központi és decentralizált támogatások EUtársfinanszírozást és kizárólag hazai forrásból finanszírozható fejlesztéseket egyaránt szolgálnak. Ezen előirányzatok közül a legfontosabbak a címzett és céltámogatás, a céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE), területi kiegyenlítést szolgáló támogatás (TERKI), területfejlesztési célelőirányzat (TFC), térség- és településfelzárkóztatási célelőirányzat (TFC), környezetvédelmi alap célelőirányzat (KAC), vízügyi célelőirányzat (VICE), stb. Napjainkban – különösen a 2004. évi költségvetési tervezés kapcsán – felmerül a kérdés, hogy a jövőben csak az EU Strukturális és Kohéziós Támogatásaival valósulhassanak meg az önkormányzati fejlesztések, vagy a magyar költségvetés biztosítson kizárólag hazai finanszírozású támogatási rendszert is a helyi önkormányzatok számára? E kérdésre adandó választ alapvetően meghatározza, hogy lesz-e a magyar költségvetésben elegendő forrás arra, hogy az EU társfinanszírozási kötelezettség teljesítése mellett még kizárólag hazai finanszírozási rendszer is működjön? Véleményem szerint a válasz erre egyértelműen igen, ez utóbbira vitathatatlanul szükség van, és arra a magyar költségvetésben reálisan számba vehető források is vannak.

8

Ennek illusztrálásaként vizsgáljuk meg például, hogy a címzett és céltámogatási rendszerrel évente milyen volumenű környezetvédelmi (vízgazdálkodási és hulladék) beruházások valósulhattak meg az elmúlt években, illetve az EU Strukturális Támogatásai milyen volumenű fejlesztéseket segíthetnek 2004-2006. között (a megyei jogú városok szennyvíz programjára fordított hazai forrásokat nem vettem figyelembe, mert azokat a jövőben a Kohéziós Alap finanszírozza). E vizsgálat eredményeként megállapítható, hogy a címzett és céltámogatásokkal: ¾ 1991-95. között összesen 130 milliárd forint, ¾ 1996-ban 66 milliárd forint, ¾ 1997-ben 76 milliárd forint, ¾ 1998-ban 95 milliárd forint, ¾ 1999-ben 28 milliárd forint, ¾ 2000-ben 106 milliárd forint, ¾ 2001-ben 31 milliárd forint, ¾ 2002-ben 66 milliárd forint összköltségű vízgazdálkodási beruházás kezdődhetett meg, továbbá ¾ 1991-2002. között 25 milliárd forint összköltségű hulladék beruházás valósulhatott meg. Az NFT Operatív Programjai a tanulmány készítésekor még nem véglegeződtek: a jelenleg ismert pénzügyi adatok szerint 2004-2006. között a Környezetvédelmi és infrastruktúra-fejlesztési operatív program keretében a „települési környezetvédelem erősítése” intézkedésnél 84,5 millió euro, a „közösségek energiaellátása és szennyvízkezelése” intézkedésnél 42,1 millió euro összköltségű beruházás megvalósítására lehet kötelezettséget vállalni. Ha figyelembe vesszük, hogy a tényleges kifizetés ennél alacsonyabb összegű lesz, akkor azt látjuk, hogy 2004-2006. között mindenképpen működtetni kell kizárólagosan hazai finanszírozású fejlesztési támogatásokat a helyi önkormányzatok számára. Ennek hiányában az önkormányzati fejlesztések rendkívüli módon csökkenhetnek. 3.b) Az EU társfinanszírozást és a kizárólagosan hazai finanszírozású támogatásokat egyértelműen el kell határolni Annak érdekében, hogy az EU támogatások társfinanszírozása esetében a döntési mechanizmusok és a finanszírozás rendje zökkenőmentes, és az önkormányzatok számára könnyen átlátható, világos legyen, e forrásokat a költségvetési törvényben elkülönítetten kell kezelni (aggályosnak tűnik pl. a decentralizált források bevonása a társfinanszírozásba, melyekről a megyei területfejlesztési tanácsok döntenek, ugyanakkor a nemzeti társfinanszírozási kötelezettséget az érintett ágazati minisztériumnak kell biztosítani). 2003. és 2004. évben különösen fontos, hogy az önkormányzatok elsajátítsák az EU pályázatok gyakorlati mechanizmusát. A 2004-2006. között rendelkezésre álló EU támogatások volumenét figyelembe véve célszerű, ha a jól előkészített, a szükséges saját erővel rendelkező önkormányzati beruházásokat „irányítjuk” az EU támogatások

9

felé, mert e projektekkel lehet a támogatások minél nagyobb hányadát lehívni. A kevésbé előkészített, önerővel reálisan nem rendelkező projektek esetében az önkormányzatokat célszerű a hazai támogatási lehetőségek felé „terelni”, megkímélve azokat az EU támogatások pályázati dokumentáció készítésének költségétől. 3. c.) Átlátható fejlesztési támogatási rendszer – egy fejlesztéshez csak egy féle támogatás Mint korábban jeleztem, az önkormányzati fejlesztési támogatások rendszer szinte áttekinthetetlen. Mind a humán, mind a termelő infrastrukturális beruházásoknál általánossá vált, hogy az önkormányzatok egy fejlesztéshez több helyről igényelhetnek támogatást. Ez egyrészt kiszámíthatatlanná teszi a fejlesztések finanszírozását (pl. két féle támogatásra számít egy önkormányzat, de csak az egyik helyről kapja meg: nehéz eldönteni, ilyenkor mondjon le a jóváhagyott támogatásról és hagyja veszni a beruházást, vagy vegye igénybe, és az elutasított másik támogatási igényét „majd biztosítja valahogyan” – megjegyzem, ez utóbbi a gyakoribb). Másrészt e helyzet megnehezíti az önkormányzatok döntés-előkészítő munkáját, illetve a döntéshozók helyzetét. Harmadrészt pedig sérti az esélyegyenlőség elvét (ugyanazon pénzügyigazdasági helyzetben lévő önkormányzat azonos indokoltságú beruházása összességében véve különböző mértékben részesül az adófizetők pénzéből, az önkormányzat tájékozottságától és „érdekérvényesítő képességétől” függően). Ezért véleményem szerint nem az azonos célt szolgáló fejlesztési támogatások sokat emlegetett összehangolását kell megvalósítani, hanem arra kell törekedni, hogy egy önkormányzati beruházás csak egy féle támogatásban részesüljön. Ez csak akkor lehet „igazságos”, ha a támogatás mértéke az önkormányzatok jövedelemtermelőképességétől függően differenciált, és/vagy lehetőség van – egységes pályázati rendszer keretében – az önerő biztosítására támogatást igényelni. 3. d.) Önerő biztosítása Nem kell ismételten hangsúlyozni, hogy az önkormányzatoknak milyen nehézséget okoz az EU és hazai pályázatokhoz szükséges önerő biztosítása. 2002. végén és a 2003. évi költségvetésben történt ugyan némi előrelépés e téren, hiszen a „legelmaradottabb” 42 kistérség települései ilyen jogcímen pályázatot nyújthatnak be. A szándék pozitív, gondot okoz azonban, hogy a rendelkezésre álló forrás szűkös, másrészt a jogosultak köre rendkívül szűk, melyet a jövőben mindenképpen bővíteni kell oly módon, hogy az „elmaradottság” figyelembe vétele ne kistérségi, hanem települési szinten történjen. 3.e.) Decentralizáció Nem kérdés, hogy a fejlesztési források jelentős részét decentralizálni szükséges. A kérdés azonban a „hová” és a „mit”?

10

A „hová” kérdésre a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjában, valamint a területfejlesztésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosításának koncepciójában foglaltak adnak iránymutatást. Ez az irány egyrészt a régiókat, másrészt a kistérségeket érinti. A régiók felé történő forrásdecentralizáció esetében egyértelmű, hogy a régióknak olyan fejlesztési források felett lehet döntési jogköröket adni, melyek regionális, illetve nagyobb jelentőségű térségi területfejlesztési feladatokat szolgálnak (pl. útépítés, környezetvédelmi beruházások). Az önkormányzatoknak vannak azonban olyan – lényegében településfejlesztési – igényei is, amelyeknél a forrásokat kistérségi szintre célszerű decentralizálni. E kérdésben a különböző szakmai csoportok között nincs teljes egyetértés. Vannak olyan vélemények, melyek szerint a kistérségeknek ne legyen „pénzelosztó” szerepük (mert ez a források elaprózódásával járna), hanem elsősorban projekteket készítsenek elő, esetlegesen az önerő biztosításához nyújthassanak támogatást a településeknek. Más vélemények szerint az említett településfejlesztési feladatokat (pl. 20 millió forint alatti intézményi rekonstrukciók), valamint vis maior helyzeteket a kistérségi területfejlesztési források keretein belül – a településekhez minél közelebb – kell megoldani (szubszidiaritás elve). Elképzelhetetlen, hogy pl. egy iskolai kazán cseréjének néhány millió forintos támogatásáról a régió szintjén döntsenek (a jelenlegi megyei területfejlesztési tanácsok is túlságosan „messze” vannak ezektől a helyi problémáktól). A „mit” kérdésre egyszerűnek tűnik a válasz, elegendő, ha végignézzük a költségvetési törvény fejezeteit. Több miniszter, tárcaközi bizottság rendelkezik néhány száz millió forinttól – harminc milliárd forintig terjedő nagyságrendű előirányzattal, melyből önkormányzati fejlesztéseket (is) támogatnak. A fejlesztési támogatások közül csak a cél és címzett támogatások esetében születik magasabb szintű döntés (előbbinél a Kormány, utóbbinál az Országgyűlés dönt). Térjünk vissza a „hová” kérdésre. A teljeskörű forrásdecentralizáció csak akkor valósítható meg, ha létrejönnek a választott regionális önkormányzatok. A regionális fejlesztési tanácsok ugyanis a jelenlegi összetételüknél fogva nem alkalmasak – és nem „legitimek” – ahhoz, hogy például az Országgyűlés döntési jogkörébe tartozó előirányzatok felhasználásáról döntsenek. Így a választott regionális önkormányzatok létrejöttéig a fokozatos (elsősorban a miniszterek és tárcaközi bizottságok döntési jogkörébe tartozó egyes források) decentralizációja képzelhető el reálisan, míg a többi fejlesztési támogatás esetében az Országgyűlés, Kormány, stb. döntése előtt ki kell kérni a régiók véleményét. 3.f.) Hosszú lejáratú hitelfelvétel és kötvénykibocsátás Jelenleg a hitelek és a kötvények szerepe – szemben más európai országokkal - az önkormányzati fejlesztésekben minimális. Ennek oka egyrészt, hogy az állam – néhány egyedi esetet leszámítva – sem garancia, sem kamattámogatás formájában nem támogatja az önkormányzati alrendszerben e megoldásokat. Másrészt az alapvető infrastrukturális beruházásokra (pl. szennyvíz) igényelhető viszonylag magas mértékű

11

állami támogatások sem ösztönzik a hitelfelvételt. És harmadrészt az önkormányzatok meghatározott csoportjánál (elsősorban működési gondokkal küzdő kistelepülések, megyei önkormányzatok) nincs realitása a hitelfelvételnek. A fejlesztési hitelek lejárata Magyarországon jellemzően 7-9 év. A jövőben elengedhetetlen, hogy a hosszú – legalább 15-20 éves – lejáratú hitelek szerepe növekedjen. Erre az EU támogatások igénybevételéhez szükséges saját erő biztosítása miatt is szükség van. Másrészt szemléletváltásra van szükség: a következő generációt is kiszolgáló infrastruktúrát (pl. szennyvíz) nem kizárólag a mostani generációnak kell (3-4 évi állami támogatással) finanszírozni. Harmadrészt el kell gondolkodni azon is, hogy a nagyobb saját bevétellel rendelkező önkormányzatok ugyanolyan mértékű állami támogatást kapjanak különböző fejlesztéseikhez, mint a „szegényebb” önkormányzatok? Véleményem szerint a jövőben a „szegényebb” önkormányzatoknak nagyobb mértékű állami támogatást kell biztosítani, mint a „gazdagabbaknak” , vagyis egyfajta kiegyenlítésre a fejlesztési támogatásoknál is szükség van. Ugyanakkor valamennyi – de különösen a nagyobb jövedelemtermelő-képességű – önkormányzatoknak olyan jogszabályi környezetet kell teremteni, mely ösztönzi a hitelfelvételt és a kötvénykibocsátást. Ennek várható „sikerét” bizonyítja az oktatási intézmények informatikai és infrastrukturális fejlesztésére felvehető kedvezményes hitelfelvétel lehetősége, mellyel az első benyújtási határidőben (2003. első negyedéve) 70 önkormányzat élt, és összesen 6 milliárd forint hitelt kívánnak felvenni. Ez is mutatja, hogy az önkormányzatok – a hosszú távú gondolkodást segítő központi szabályozórendszer megléte esetén – hajlandóak hitelfelvételre. Az állami kamattámogatás általánossá tételén túl alapvető változást hozhat az állami garanciavállalás intézményesítése (természetesen az IMF, illetve a Maastricht-i kritériumok figyelembe vételével). Egyes nemzetközi pénzintézetek (pl. Világbank) olyan speciális garanciavállalási konstrukciókat kínálnak, melyek – a szokásos állami garanciavállalásnál – az állam számára mind a felelősségvállalás mértékét, mind pedig az IMF és Maastricht-i követelmények teljesítése szempontjából kedvezőbbek. Az Ötv-ben szereplő „hitelfelvételi korlát” szabályait is újra kell gondolni. A jelenlegi szabályozás ugyanis a hitelvisszafizetési kötelezettség számításánál minden kötelezettséget számba vesz (hitel, lízing, kötvény, garanciavállalás, stb.), ugyanakkor a korrigált saját folyó bevétel számításánál több felhalmozási célú bevételt sem vesz figyelembe (pl. lakossági érdekeltségi hozzájárulás, stb.). Az Ötv. szabályai a jelenlegi gazdasági viszonyok között gyakran még a hitelképes önkormányzatok esetében is indokolatlan akadályt, illetve korlátot jelentenek. Megjegyzendő, a következő években várhatóan az önkormányzatok rövid lejáratú hitelfelvétele is növekedni fog, ugyanis az EU támogatások és az ahhoz kapcsolódó nemzeti társfinanszírozás utófinanszírozási konstrukcióban működnek (vagyis azok összegét az önkormányzatoknak meg kell előlegezniük a számlák kiegyenlítésekor). Ezt az önkormányzatok többsége csak hitel felvételével tudja biztosítani.

12

3. g.) Külső tőke bevonása az önkormányzati fejlesztésekhez A közmű- és infrastruktúra ellátottság javítására további tőkebevonásra nyújthat lehetőséget a magántőke bevonása, a közszféra és a magánszféra közötti együttműködés erősítése. Ennek egyik lehetséges módja a public private partnership (PPP). E konstrukció segítségével Európa több országában kollégiumok, autópályák, víztisztítók, kórházak, iskolák, börtönök, vasúti pályák és lakások épülnek, amikor is a magánbefektető – az önkormányzat megrendelésére részben saját, részben banktőkével - végzi a fejlesztést, majd a későbbi üzemeltetést. Így a befektető érdekelt a költséghatékony kivitelezésben és a gazdaságos üzemeltetésben. A befektetés a díjakból térül meg. Az állam, illetve az önkormányzat a lehető legritkábban vállal közvetlen anyagi terhet. A gyakorlat inkább az, hogy felelősséget vállal azokra az esetekre, ha valami zavar támadna a rendszerben (pl. ha egy PPP konstrukcióban felépült kollégiumban 90 %-os kihasználtság alatt a hiányzó helyekre eső havi díjat az egyetem megtéríti.) Át kell tekinteni továbbá a koncessziós szabályokat is, ugyanis a hatályos koncessziós törvény csak meglévő létesítmények üzemeltetésére vonatkozik. 3.h.) A vagyongazdálkodási szabályok felülvizsgálata Az önkormányzatok a fejlesztési lehetőségek minél szélesebb körével – különösen a külső tőkebevonás lehetőségével - akkor tudnak élni, ha az önkormányzati vagyongazdálkodási rendszert is felülvizsgáljuk. Megteremtjük azokat a jogi kereteket, amelyek feloldják a jelenlegi szabályozások merev rendszerét, de továbbra is biztosítják, hogy a közfeladat ellátása ne kerüljön veszélybe, és a fogyasztók képesek legyenek a szolgáltatások megfizetésére. A jövőben – a kincstári vagyonhoz hasonlóan – az önkormányzati tulajdonra is be kell vezetni a vagyonkezelői jogot. (Az államháztartásról szóló 1992 évi XXXVIII. törvény módosításával a vállalkozás az önkormányzat közmű vagyonát tárgyi eszközei között tarthatná nyilván, amelynek forrása a hosszú távú kötelezettség lenne. Ezáltal a vállalkozás a tárgyi eszközök utáni értékcsökkenést elszámolhatná költségei között, tehát adómentesen képődne forrása a meglévő tárgyi eszközök felújítására, új eszközök létrehozására, bővítésére, pótlására. A vállalkozás felszámolása esetén a vagyonkezelésbe vitelkori érték megilleti az önkormányzatot. E megoldás a befektetők érdekeinek is megfelel, ugyanakkor az önkormányzatok számára is nagyobb garanciát jelent az ellátás biztosítására. A természetes monopólium miatt az önkormányzatok árhatósági jogköre továbbra is fennmaradna. A vagyonkezelői jog alapján a vállalkozók nagyobb érdekeltsége jelenne meg a hatékonyabb működtetésre, mert a vagyonkezelők versenyeztethetőek. Feltehető, hogy e rendszer lehetővé tenné az ivóvízellátás és szennyvíz szolgáltatás ráfordításainak csökkentését, amelynek

13

következtében a központi költségvetésből nem kellene a későbbiekben támogatást nyújtani a magas lakossági díjak ellentételezésére. Lehetővé kell tenni a közmű vagyonnak az önkormányzat többségi tulajdonában lévő gazdasági társaságba történő apportálását. E megoldás lehetővé tenné a magántőke bevonását is a fejlesztésekbe. 3.i.) Önkormányzati társulások ösztönzése Az önkormányzati beruházások jelentős része társulásos formában valósul meg, azonban a gesztor település fő felelősségén alapuló jelenlegi gyakorlat több problémát is okoz. Ezek közül az egyik legfontosabb a beruházás eredményeként létrejövő vagyon aktiválásával, tulajdonjogával és üzemeltetésével kapcsolatos probléma. Ezért a jövőben lehetővé kell tenni, hogy a társulás is jogosult legyen különböző támogatásokra, hitelfelvételre. Ehhez természetesen a számviteli és adó (ÁFA) jogszabályokat is módosítani kell. 4. A címzett és céltámogatási rendszer korszerűsítése során figyelembe vehető további szempontok A 3. pontban bemutatott alapelvek természetesen a címzett és céltámogatási rendszer korszerűsítését is meghatározzák. Mindezen túl az alábbi kérdések merülhetnek fel. 4.a) Fejlesztési célok köre 2004. évben Újra kell gondolni a támogatható fejlesztések körét. 2004. évtől meg kell határozni, hogy mely operatív programok (és azon belül milyen intézkedések) társfinanszírozását kell a címzett és céltámogatásból biztosítani. Egyértelműnek tűnik, hogy a Környezetvédelmi és infrastruktúra-fejlesztési operatív program, valamint a Regionális fejlesztési operatív program bizonyos intézkedései (de nem mindegyik) jöhetnek számításba. A Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai alapján pontosan meg kell határozni, hogy meddig terjed a címzett és céltámogatás társfinanszírozási kötelezettsége, és milyen intézkedéseket finanszíroz más előirányzat (pl. területi kiegyenlítést szolgáló támogatás, céljellegű decentralizált támogatás, területfejlesztési célelőirányzat, térség- és településfelzárkóztatási célelőirányzat, stb.). A szennyvízelhelyezés- és tisztítást szolgáló, valamint a hulladékgazdálkodási fejlesztésekre jelenleg is igényelhető címzett, illetve céltámogatás, 2004-től pedig e területek EU-támogatásban is részesülhetnek. E feladatokat tehát továbbra is a támogatható célok között kell nevesíteni. A 2004. évi költségvetési tervezés során állapítható meg, hogy az EU által támogatandó egyéb önkormányzati fejlesztések (pl. útépítés, 2000 lakosegyenérték alatti egyedi szennyvízelhelyezés) társfinanszírozása miatt kelle új célokat meghatározni, vagy más forrás biztosítsa-e a nemzeti társfinanszírozást?

14

A fejlesztési célok ennél átfogóbb újragondolására 2004-től nincs teljes körű lehetőség, ugyanis: ¾ A 2004. évi címzett támogatások beruházási koncepcióját 2003. április 25-ig benyújtották az önkormányzatok (a 200 millió forint feletti összköltségű, a céltámogatási körben nem támogatható vízgazdálkodási, regionális hulladékégető, egészségügyi, szociális, közoktatási, kulturális, 1 milliárd forint feletti szennyvíz és hulladék fejlesztések megvalósítására), ¾ A Cct. 5. számú melléklete pedig 2002-2004. közötti időtartamra határozta meg, hogy mely fejlesztésekhez lehet céltámogatási igényt benyújtani (1 milliárd forint alatti szennyvíz és hulladék, továbbá 1 millió forint feletti egyedi értékű egészségügyi gép-műszer beszerzés). Amennyiben a fenti célokat a jogalkotó szűkítené, úgy az önkormányzatoknak nem maradna kellő idejük a – számukra bizonyos értelemben kedvezőtlen módosításra való – felkészülésre. Mindezek alapján a következők szerint lehet eleget tenni az EU csatlakozás miatt szükséges követelményeknek: ¾ 2004. évi új címzett támogatásra a Kormány 2003. júliusi előzetes állásfoglalása során egyrészt azon beruházások javasolhatók, melyek EU támogatásra nem jogosultak (pl. kórházrekonstrukciók, színházi, levéltári rekonstrukciók), másrészt azon infrastrukturális (1 milliárd forint feletti szennyvíz- és hulladék) beruházások, melyek várhatóan részesülnek az EU Strukturális Támogatásaiból. Így elsősorban azokat a fejlesztéseket kell támogatni, melyek előkészítéséhez a Projekt Előkészítő Alap segítséget nyújtott. ¾ A kizárólag hazai társfinanszírozású beruházásokra igénybe vehető céltámogatási feltételeket – a 2004. évi célok változatlanul hagyásával, vagy azok bővítésével – úgy kell kialakítani, hogy összhangban legyen az EU követelményrendszerével (előkészítés, gazdaságosság, megtérülés, monitoring, forrásösszehangolás, stb.), ¾ Az EU-társfinanszírozási kötelezettség teljesítését szolgáló előirányzat felhasználásához speciális eljárási szabályokat kell a Cct-ben meghatározni (EU szabályozással való összhang, Irányító Hatóság bizonyos átcsoportosítási jogának biztosítása, stb.). 4.b) Fejlesztési célok köre 2005. évtől Alapvető kérdés, hogy 2005. évtől a címzett és céltámogatás továbbra is kettős rendeltetésű marad (EU társfinanszírozást és kizárólagos hazai finanszírozást is szolgál), vagy csak ez utóbbi lesz a rendeltetése? E kérdés eldöntése természetesen meghatározza a támogatási célok körét is. Jelenleg világosan látszik, hogy 2004-2006. között az önkormányzatok - EU direktívákban vagy ágazati jogszabályokban előírt – fejlesztési kötelezettségeinek megvalósításához jelentős nagyságrendben kell kizárólagos hazai forrásokat biztosítani. (A 2007-2013. közötti időszakban az EU támogatások nagyságrendjétől függően csökkenhet a kizárólagos hazai finanszírozású támogatások szerepe.)

15

A kizárólagosan hazai finanszírozású fejlesztések esetében a címzett és céltámogatásnak a nagyobb volumenű, vagy az önkormányzatok széles körét érintő beruházásokat kell finanszírozni. Így 2005. évtől a következő lehet a támogatható célok köre: Ágazat

EU Strukturális Alapok társfinanszírozása 50.000-2.000 LE közötti terheléssel jellemezhető agglomerációk csatornázása

Vízgazdálkodás: 2.000 LE alatti települések egyedi szennyvízelhelyezése (legfeljebb az érzékeny vízbázisúakra lesz forrás) -

16

Kizárólag hazai finanszírozású beruházások 50.000-2.000 LE közötti terheléssel jellemezhető agglomerációk csatornázása (az EU támogatásban nem részesülő fejlesztések). 2.000 LE alatti települések egyedi szennyvízelhelyezése (melyek EU támogatásra nem jogosultak) belterületi vízrendezés

Kommunális

Egészségügy

Szociális

Kulturális

Oktatás Lakásépítés Önkormányzati utak

250 millió forint feletti szilárd 250 millió forint alatti szilárd hulladék kezelő rendszer hulladék kezelő rendszer beruházásai (pl. szelektív hulladékgyűjtő udvarok, szállító járművek, stb.) Kórházrekonstrukció Egészségügyi gép-műszer beszerzés (az EU csak egyes régiók nagy értékű diagnosztikai műszereit támogatja) 700 millió forint feletti szociális otthoni beruházások (120-700 millió forint között meghatározott intézményi körben EU támogatás igényelhető) Színházak, levéltárak, múzeumok rekonstrukciója Könyvtárak létesítése és rekonstrukciója Nagy költségigényű, EU által nem finanszírozott, térségi ellátást szolgáló oktatási intézmények beruházása Önkormányzati bérlakás építés Önkormányzati utak építése

4. c) Alanyi jogú céltámogatás, vagy helyette más 2/3-os garancia? A céltámogatási rendszer 1991. évi bevezetésekor és az azt követő években az alanyi jogú támogatási rendszer alkalmas volt az önkormányzatok nagy részét érintő fejlesztések megvalósításában. Az utóbbi években azonban – a központi forrásoknak az önkormányzati igényekhez mért szűkössége miatt – az alanyi jog érdemben nem érvényesül. Még nagyobb hibája az alanyi jogú rendszernek, hogy a fajlagos költségek bevezetésével sem lehet az önkormányzatokat egyértelműen érdekeltté tenni a beruházási költségek optimális meghatározásában. Miután az Ötv-ben rögzített alanyi jog gyakorlatilag nem érvényesül, célszerű lenne valóssá tenni azt (elegendő forrást biztosítani és racionalizálni), vagy elhagyni és más 2/3-os garanciát adni az önkormányzati fejlesztések támogatására (pl. az Ötv-ben rögzíteni lehetne, hogy az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó éves bevételeinek meghatározott %-a felhalmozási célokat szolgál. Ehhez feltételezem azt, hogy az önkormányzatok összes központi költségvetési kapcsolatokból származó bevételeire valamely makrogazdasági mutatószám arányában szintén garanciát kapnak). 17

4.d) Címzett támogatások Az önkormányzatok nagy költségigényű és kiemelt jelentőségű térségi jelentőségű – az EU által nem támogatott - beruházásainak megvalósításához a címzett támogatási rendszer fenntartására a későbbiekben is szükség van. A több milliárd forintos kulturális, egészségügyi, közoktatási stb. fejlesztések megvalósítására – jelentősebb támogatás nélkül - az önkormányzatok többsége a jövőben sem lesz képes. Kiemelt figyelmet kell azonban szentelni arra, hogy csak a valóban kiemelt térségi feladatot ellátó intézmények legyenek jogosultak a támogatásra (pl. települési általános iskolák ne tartozzanak e körbe). Ezért a 200 millió forintos alsó beruházási értékhatárt meg kell emelni. Miután az Ötv. rögzíti, hogy a címzett támogatásokról az Országgyűlés dönt, így a forrásdecentralizáció kérdését az Ötv. későbbi módosítása fogja meghatározni. Az Országgyűlés döntési jogkörének módosítása nélkül is lehet azonban a regionális szemléletet erősíteni: egyrészt a rendelkezésre álló előirányzatot régiónként kell meghatározni (fejlettségüktől függően), majd a döntés-előkészítés során ki kell kérni a regionális fejlesztési tanácsok véleményét. Ez természetesen a jelenlegi erős ágazati érdekek csorbításával jár. Teljes körűen ki kell alakítani továbbá a programfinanszírozás feltételeit. 4.e) Döntési jogkör a céltámogatás esetében: A hatályos Ötv. a címzett támogatások esetében rögzíti az Országgyűlés döntési jogát. A céltámogatások esetében az Ötv. a döntéshozatalra jogosult szervről nem szól, csupán azt rögzíti, hogy a társadalmilag elismert – és támogatandó – célokat az Országgyűlés határozza meg. E támogatási rendszerek lehetséges eljárási és döntéshozatali mechanizmusát meghatározza a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjának megvalósulása. A lehetséges decentralizáció irányát a választott regionális önkormányzatok jelenthetik a jövőben. Más megoldás (pl. kistérségi döntés) esetén a fejlesztési források elaprózódnának. Addig is, amíg a regionális szintről nem születik döntés, célszerű a jelenlegi regionális szint (regionális fejlesztési tanács) véleményét kikérni a központi támogatási javaslat kialakítását megelőzően. 4.f.) Megvalósíthatósági tanulmány A megvalósíthatósági tanulmányra vonatkozó előírásokat úgy kell módosítani, hogy alkalmas legyen a beruházások gazdaságosságának és hatékonyságának a megállapítására (a projekt megtérülése, megfizethető díj, stb.). Az EU-ban alkalmazott költség-haszon elemzést ehhez alapul kell venni. 4. g.) Céltámogatási igénykielégítési sorrend (ha marad az Ötv.ben az alanyi jog)

18

A céltámogatások esetében az Ötv. rögzíti az alanyi jogot, így attól (az Ötv. módosítása nélkül) nem lehet eltérni. Ezért az igények rangsorolását kell módosítani oly módon, hogy az a hatékonyságot és az EU-direktívák teljesítését szolgálja (Pl. a szennyvíz céltámogatás igénykielégítési sorrendje jelenleg az elvezetendő/tisztítandó szennyvíz csökkenő mennyisége alapján került megállapításra, ily módon a minél nagyobb kapacitás kiépítésére ösztönöz. 2004-től a rangsort úgy kell felállítani, hogy abban az egy ingatlanra jutó bekerülési költség és a későbbi megtérülés kiemelt szerepet kapjon /a bekerülési költség természetesen településkategóriánként eltérő/. Ezen túl elsőként a 10.000 LE-nél nagyobb terhelést meghaladó szennyvízkibocsátású, érzékeny területeken fekvő települések részesüljenek támogatásban, mivel ez esetben az EU-direktívák 2008. december 31-ig adnak haladékot. E határ alatti települések csak akkor legyenek jogosultak támogatásra, ha a források lehetővé teszik azt.) 4.h) %-os támogatási mérték helyett fajlagos támogatás A céltámogatás %-os mértéke egyre inkább akadálya a beruházások költséghatékony tervezésének (a céltámogatás mértéke viszonylag magas, és ehhez gyakran vesznek még igénybe egyéb támogatást is, mely költséggeneráló hatással jár). A jövőben a támogatást célszerű fajlagos mutatószámhoz kötni (pl. egy ingatlan csatornázásához – településtípustól függően -, vagy egy iskolai tanterem építéséhez meghatározott összegű támogatás jár). 4.i) Az önkormányzatok jövedelemtermelő-képességétől függően differenciált támogatás A korábban már részletezett okok miatt a gyengébb jövedelemtermelő-képességű települések, valamint a megyei önkormányzatok nagyobb összegű/mértékű támogatásra legyenek jogosultak. 4.j) Quasi monitoring rendszer megteremtése Jelenleg az önkormányzatok benyújtják a címzett és céltámogatási igényüket, majd – 2001. évtől – a területi államháztartási hivatalok (TÁH) alapvetően csak pénzügyi ellenőrzést végeznek, illetve az Állami Számvevőszék – sajnos közel sem teljes körűen – szabályszerűségi, célszerűségi stb. ellenőrzést végez. A TÁH-ok ellenőrzési jogköre a műszaki ellenőrzésre nem terjed ki, így az eredeti beruházási célok megvalósulásáról nem rendelkezünk megfelelő információval, továbbá az eredeti beruházási céltól való eltérésről gyakran csak a beruházás üzembe helyezését követően van információ. Ezért szükséges a TÁH-ok bázisán egy quasi monitoring rendszer kiépítése a beruházási feladatok folyamatos nyomon követésére. 4.i) Közbeszerzések ügye

19

A közbeszerzési törvény olyan módosítása szükséges, mely az adófizetők pénzéből megvalósuló beruházások esetében nem tenné lehetővé a tárgyalásos közbeszerzési eljárást, hanem kötelezővé tenné a nyilvános eljárást (a fentiekben már említett alapítványi konstrukciók elfogadhatatlan gyakorlatát megszüntetné). Másrészt néhány esetben előfordult, hogy – központi támogatással megvalósuló beruházások esetében - a Közbeszerzési Döntőbizottság megsemmisítette az ajánlatkérő önkormányzat döntését, de az önkormányzat ennek ellenére nem tett eleget a Döntőbizottság és a közbeszerzési törvény előírásainak. Ilyen esetben – a gyorsított bírósági eljárás lezárultáig – lehetővé, sőt kötelezővé kell tenni az állami támogatás átmeneti felfüggesztését. Budapest, 2003. május

Deli Erika

20