A HELYI KÖZFELADATOK FINANSZÍROZÁSI REFORMJA1 Bordás Péter Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Debrecen, Magyarország
1
A kutatás a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése országos program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.
A HELYI KÖZFELADATOK FINANSZÍROZÁSI REFORMJA Absztrakt A változások a szemünk előtt zajlanak. A helyi önkormányzati rendszer új alapokra épülve, némiképp új szerepben igyekszik kielégíteni a helyi közösségi igényeket. A változások mértékükből adódóan reform erejűnek tekinthetőek. Az önkormányzatok által ellátott közfeladatok száma csökkent, s ehhez mérten a finanszírozásuk is megváltozott. A korábbi forrásszabályozás helyett, feladat alapú finanszírozás került bevezetésre. Ehhez társult egy többfordulós adósságkonszolidációs folyamat, mely sok eladósodott önkormányzat számára jelent előrelépést egy fenntartható költségvetési gazdálkodás irányába. Jelen munkámban a 2011-2014 közötti időszak legfontosabb változásait igyekszem megvilágítani a helyi közfeladatok szervezési, finanszírozási szempontjából. Kulcsszavak: Feladatfinanszírozás, Helyi közfeladat, Önkormányzati reform, Önkormányzati törvény, Kormányzati transzferek,
Bevezetés A helyi önkormányzati rendszer az utóbbi két évben jelentős változásokon ment keresztül, különösen igaz ez a helyi közfeladatok finanszírozására is. Magyarország Alaptörvénye2, majd a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) valamint a finanszírozást érintő éves költségvetési törvények3 újraértelmezték az önkormányzatok és az állam viszonyát. Az Mötv. alapján a korábbi forrásszabályozás helyett feladat alapú finanszírozás került bevezetésre 2013. január 1. napjával. E finanszírozási megoldás a hazai gyakorlatban kevésbé ismert, ugyanakkor már a rendszerváltást követően is találkozhattunk a szakirodalomban e féle javaslatokra (Ld. Pálfi 1995). 2
Különösen a helyi önkormányzatokról szóló 31-35. cikk. A változás már a 2012. évi költségvetési törvényben is észlelhető volt, amikor is a normatív kötött felhasználású támogatások mértéke növekedett a szabad felhasználásúak terhére. 3
A változások közül a következőeket tartom már az elején kiemelendőnek, melyek fontos alapot és keretet biztosítottak a reformfolyamatnak. Először is meg kell említeni, hogy az önkormányzatok által ellátandó helyi közfeladatok száma csökkent. Több korábban helyi közfeladat centralizálásra került, köztük a legjelentősebbek az alapfokú oktatás, és egyes államigazgatási hatósági ügyek. Míg előbbi költségvetési kiadási, utóbbi munkateher szempontjából volt jelentős az önkormányzatok számára. A Mötv. már nem rögzíti taxatívan a kötelező feladatok körét, hanem az egyes ágazati törvények adnak tartalmat a Mötv. kötelező feladatokra vonatkozó rendelkezésének.4 Az Mötv. számos garanciális elemet beépített a költségvetési gazdálkodás területén. Így hiány nem tervezhető az éves költségvetésbe, az elvárt helyi adóbevétel nagyobb figyelmet kapott, valamint a hitelfelvételhez kormányzati hozzájárulásra van szükség. Ezen túlmenően számos helyi közfeladat jogszabályi környezete is megváltozott, mely kihatással volt a tulajdonosi körre, a szolgáltatás árára és színvonalára. Azt mondhatjuk, hogy az önkormányzati többségi tulajdonú közfeladatot ellátó gazdasági társaságok szerepe felértékelődött. Ez a megközelítés az új közmenedzsment kiszerződési, kiszervezési elvével szemben hat, az önkormányzati közfeladatok saját úton történő megszervezését erősíti, felismerve a kiszervezésben rejlő veszélyeket és pénzügyi megtakarítási lehetőségeket. Jelen környezetben, a gazdasági válság után a hazai jogalkotó is felismerte ezt, gondolhatunk itt a hulladékgazdálkodás, a közösségi közlekedés, a víziközmű szolgáltatás, parkolás megszervezésének utóbbi évek aktuálpolitikai kérdéseire. Az állam és a lokális szint közötti pénzügyi transzferek rendszere tehát megváltozott. Az elvont feladatokkal arányosan csökkent a támogatás mértéke is. Az önkormányzatok saját adóbevételi lehetőségeinek kihasználása ösztönzésre került jogszabályi szinten is. Továbbá számos garanciális elem is beépítésre került az önkormányzati törvénybe, mely a stabil, fenntartható költségvetési gazdálkodás segíti elő. A többfordulós adósságkonszolidáció az utóbbi évtizedek talán legnagyobb segítségét jelentette az eladósodott önkormányzatok számára. Négy fordulóban közel 1300 Milliárd forint adósságot vállalt át az állam az önkormányzati szférától. Az átalakítási folyamat részeként meg kell említeni a közös önkormányzati hivatalok létrejöttét is, melynek vannak és lehetnek pénzügyi vonzatai is. Bár nem egy újfajta integrációs formáról beszélhetünk, hiszen korábban a körjegyzőségek hasonló módon működtek. A részletes szabályok 4
Mötv. 13.§ (2) értelmében, törvény a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó más helyi önkormányzati feladatot is megállapíthat.
bemutatása nélkül, csak arra szeretnék rávilágítani, hogy az önkormányzatok működési költségeinek ésszerű határok közé szorítását segítette elő a kisebb települések kötelező részvétele. E kereteket figyelembe véve a feladatfinanszírozás első, 2013 évi tapasztalatai az alábbiakban foglalható össze.
A feladatfinanszírozás gyakorlati tapasztalatai a 2013. évben Az 2013. évi központi költségvetés már a fenti logika mellett került elkészítésre. A gyakorlati tapasztalatokat két csoportba osztva ismertetem, először a felszínre kerülő problémákat, majd az előnyöket tárgyalom. Természetesen a helyi önkormányzatok sokszínűsége miatt nem mindenhol azonos problémák és előnyök jelentkeztek, sőt nem azonos mértékben és módon. Így a következőekben a főbb, gyakrabban előforduló esetkörökre koncentrálok. Egy 2013. évi saját empirikus kutatás keretében5 Hajdú-Bihar megyében kerültek összegyűjtésre az alábbi tapasztalatok. Először az elismert hivatali létszám kérdéskörét említem meg. A hivatali munka ellátásához szükséges humánerőforrás nagysága központilag került meghatározásra. Legtöbb esetben egy tört szám formájában, pl.: 8,14 fő. Több probléma is felmerül ezzel kapcsolatban. Egyfelől az egész szám fölötti rész kihasználása miatt több munkavállalót foglalkoztatnak a hivatalok. Ez még önmagában nem is lenne probléma, viszont a meghatározott létszámkeret kevesebb a valósan ellátandó feladatokhoz mérten. A plusz erőforrás ugyanakkor csak saját forrásból valósítható meg. Hajdú-Bihar megyében a 82 településre megállapított létszámkerethez képes 470 fővel foglalkoztattak többet az önkormányzatok 2013. évben. Akárhogy is nézzük ez jelentős szám. Kérdés, hogy valóban szükség van-e ennyi alkalmazottra, vagy csak az átalakuló rendszerben senkit sem szerettek volna elbocsájtani? Az önkormányzatok határozottan az első állásponton vannak. Vannak továbbá olyan feladatok, melyet kötelező ellátni, de a feladatfinanszírozás nem nyújtott 2013. évben forrást hozzá. Ilyen a közbiztonsági referens foglalkoztatása, vagy az 5000 fő feletti lakosságszámú települések esetében az építésigazgatási ügyfélszolgálati pont működtetéséhez szükséges felsőfokú végzettséggel rendelkező munkavállaló bérének finanszírozása. Ez utóbbi főleg ott jelentett gondot, ahol azon próbáltak spórolni, hogy alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkező ügyintézőket alkalmaztak. Példaként említhetném továbbá a közkifolyóból vételezett víz finanszírozatlanságát is, ugyan is azon településeken, településrészeken, ahol 5
A kutatás a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése országos program című kiemelt projekt keretében zajlott. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.
nincs vezetékes ivóvízhálózat kiépítve ott az önkormányzat kötelezettsége gondoskodni a vízellátásról. Több településen probléma, hogy a közkifolyókon vételezett víz mennyisége pazarló mértékű, több milliós tételt jelent. Másik kört azon kötelező feladatok alkotják, amelyre kapott támogatást az önkormányzat, de alulfinanszírozva, azaz nem fedezte a valós költségeket. Itt említhető meg a közvilágítás, az orvosi ügyelet, a belterületi utak fenntartása, a köztemetők működtetése, a könyvtár- és közművelődési feladatok ellátásához biztosított források. Ahogy tapasztaltam a legnagyobb gond a számítási módszerben van. Vegyük a belterületi utak fenntartásához kacsolódó finanszírozás példáját. A számítás alapja a 2011-es bázis évben adott településkategóriára számított kiadások figyelembe vételével történik, azzal, hogy a finanszírozott összeg nem haladhatja meg az adott település 2011-es kiadásainak 110 %-át. Önmagában ez nem lenne probléma, de nem veszi figyelemben a ráfordított költségek struktúráját, azaz hogy mire költött két évvel ezelőtt az önkormányzat, épp csak a szükséges javításokat végezte el, vagy új utakat épített. Mondhatni többszörösen szerencsésen jártak azok az önkormányzatok, amelyek hitelt vettek fel 2011-ben a közutak megújítására, mivel egyrészt jobb minőségű az úthálózat, továbbá 2013. évben nagyobb összeget kaptak a feladat ellátására, másrész az adósságkonszolidáció keretében még a hitel is átvállalásra került. Talán jogosan érvelhetnek a kisebb, stabilabb gazdálkodást folytató önkormányzatok, hogy ismét a „jókat bünteti a rendszer”. Megoldás lehetne talán az úthálózat hosszával, minőségével arányos vagy azzal korrigált számításon alapuló finanszírozás. A következő jelenség, amit meg kell említenem az a saját bevételekkel kapcsolatos. A Mötv.6 deklarálja, hogy figyelembe veszik a finanszírozás megállapításánál a helyi adóerő-képességet. Jelen gazdasági helyzetben gondot okoz főleg a kis településeken, hogy a vállalkozások működése ellehetetlenül, az ebből származó adóbevétel jelentősen csökken. A személyi jövedelemadó helyben maradó része megszűnt, a gépjárműadó 40%-a marad csak az önkormányzatoknál. A problémakört súlyosbítja, hogy a megszűnő munkahelyek miatt egyre többen szorulnak a különböző szociális pénzbeli és természetbeli ellátásokra, amely további kiadásokat ró az önkormányzatokra. A finanszírozás számításánál jelentkezett az a probléma, hogy egy közel azonos lakosságszámmal rendelkező város és egy városi ranggal nem rendelkező település a hivatali feladati ellátására milliókkal kaphat többet pusztán a városi címe miatt. Ez önmagában is viták alapját képezheti az egyes települések között. Számos kisebb problémát is említettek a jegyzők. Ilyen az, hogy a közös önkormányzati hivatalok megalakulásával, főleg ott ahol az kijelöléssel 6
Mötv. 117. § (4) értelmében: a feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását.
jött létre, érdekellentétek nehezítették akár a napi működést is. A székhelytelepülésen és a kirendeltségen dolgozók juttatásai is eltérhettek, hiszen a költségvetések elfogadása még az integráció előtt előkészítésre került, így előfordulhatott, hogy a székhelyen kafetéria keretében kapott juttatások nem jártak a kirendeltségen dolgozóknak, amely szintén konfliktusok forrása lehetett. A következőkben néhány pozitívumot szeretnék kiemelni az új finanszírozási rendszer mellett. Az új szabályozás egyik pozitívuma, hogy rákényszeríti az önkormányzatokat a felelős gazdálkodásra, a saját bevételek fokozására valamint a fenntarthatóbb költségvetési gazdálkodás elérésére. Az adósságkonszolidáció folytán azt mondhatjuk, hogy „tiszta lapot” kaptak az önkormányzatok és lehetőséget, hogy a saját erejükhöz mérten működjenek. Az óvodai nevelés finanszírozása egyes jegyzők szerint előrelépésnek tekinthető, az előző évekhez képest. Ugyanis az új rendszer kimondja, hogy mennyi pedagógust és mennyi az ő munkájukat segítő létszámot finanszíroz. Az ehhez kapcsolódó támogatás átlagbérben került meghatározásra, mely legtöbb esetben pontos és a valóságnak megfelelő. Természetesen eltérések ezen a területen is lehetnek. A közös hivatalok kialakítása folytán a központosított ügyintézés, az azonos iratminták használata, szakszerűbbé és költségtakarékosabbá tette a hivatali működést. Tehát a 2013. évet nevezhetjük a próba évének, és összességében azt mondhatjuk, hogy nem zárt rossz eredménnyel az új rendszer.
A feladatfinanszírozás 2014. évi változásai A 2013. év tapasztalatainak megfelelően a 2014. évben némiképp módosult a finanszírozás formája és mértéke is, hogy minél inkább arányos és elegendő legyen a feladatellátáshoz. A gyakorlati tapasztalatok még nem ismertek, de a központi költségvetés7 alapján a következő változások láthatóak. 2014-től a közös önkormányzati hivatali formában működő települések esetében a székhelytelepülés lesz jogosult a hivatali működést támogató források lehívására. Módosult a településüzemeltetésen kívüli egyéb kötelező feladatok támogatása, mely mértéke 2700 forint/fő, viszont a kisebb 2 ezer fő alatti települések esetében, ahol az adóerő-képesség nem éri el a 20000 forint/fő összeget, ott garantáltan 4 millió forintra lesznek jogosultak.
7
2013. évi CCXXX. törvény Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről
A szociális és gyermekétkeztetés területén növekedtek az előirányzatok 2013-hoz képest. A 2013-ban bevezetett, korábban említett saját bevétel beszámítási rendszere is módosult. Azon települések esetében, ahol az egy főre jutó adóbevétel nem éri el az 5000forintit, ott a támogatás mértéke nem kerül csökkentésre, e fölött pedig sávosan, maximum a 2011.évi iparűzési adóbevétel 0,5%-ával. 2014-től az adósságkonszolidációból kimaradt 1167 település részére évente 10 milliárd forrás kerül szétosztásra. Tehát mint láthatjuk, sok esetben a 2013-as problémák korrigálására került sor. A jogalkotó a beérkező tapasztalatokat megfogadva finomított a rendszer hibáin.
Összegzés Az helyi önkormányzatok finanszírozása mindig is érzékeny pontja volt a rendszernek. A bő egy éve bevezetett rendszer még most vizsgázik, messzemenő következtetések nem vonhatóak le. Egyes települések nyertesei lettek az új rendszernek, mások vesztesei, mint láttuk. Két kérdés vetődik fel bennem a rendszerrel kapcsolatban. Egyik, hogy valóban feladat alapú finanszírozásról van-e szó. Elegendő fedezetet nyújt-e a kötelező feladatok ellátásához? Másrészt a rendszer alakulásán végigtekintve talán joggal érezhetjük, hogy nagy változást – a szerepek eltolódásán túl – a finanszírozásban nem tapasztalhatunk. A folyamatos kisebb korrekcióknak meg van az a veszélye, hogy a korábbi elaprózott, átláthatatlan finanszírozás felé tolódik ismét el. Ugyanakkor a gazdálkodás szűkös korlátai még inkább alaposabb döntésre késztetik a képviselő-testületeket. Az adósságok „nullázása”, a költségvetési korlátok felállítása úgy gondolom, egy jó pályára terelheti az önkormányzatok működését. Az önkormányzati rendszer átalakítás még jelenleg is folyamatban van, egyes feladatok állami kézbe kerülnek, ezzel csökken a helyi szint feladatellátása. Ugyanakkor egyes közszolgáltatások megszervezésében egyre nagyobb szerepet kapnak a helyi közszolgáltató társaságok. A közfeladatok finanszírozásának átalakítása csak egy lépése a reformfolyamatnak. Ami igazán figyelemfelkeltő, az állam és a helyi szint valamint a választópolgár és állam hármas dimenziójában a szerepek változása és a hangsúlyok eltolódása, mely nem feltétlenül jó vagy rossz, nézőpont kérdése. Azt gondolom, hogy ezek a körülöttünk zajló változások úgy foghatóak föl, mint a jó állam kialakításához vezető út egy mérföldköve.
Hivatkozások Pálfi András. 1995. Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában. Magyar Közigazgatás 1995/9. szám 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2011. évi CLXXXVIII. törvény Magyarország 2012. évi központi költségvetésérő 2012. évi CCIV. törvény Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről 2013. évi CCXXX. törvény Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről
