A MUNKAERÕPIAC, A MUNKANÉLKÜLISÉG ÉS A FOGLALKOZTATÁS MAKROÖKONÓMIAI ÖSSZEFÜGGÉSEI A foglalkoztatásba való visszatérést elősegítő terv gyakorlati kivitelezése A Franciaországot sújtó, mindinkább állandósulni látszó munkanélküliség problémáinak megoldásaként a munkanélküliek továbbképzési rendszerét hozták létre. Az elképzelés lényege, hogy megfelelő képzettség birtokában könnyebben lehet munkát szerezni. A gyakorlati megoldás alábbi kritikája elsősorban szociális szempontból kifogásolja az állami intézkedéseket. A külső szemlélő azonban azonnal észreveheti, hogy a szervezeti megoldás túlságosan is sokrétű, bonyolult, túladminisztrált. Tárgyszavak: munkanélküliség; munkanélküli; munkaadók; munkavállalók; képzés; segély; munkaügyi hivatal.
Bevezetés 2001 elején a munkaadók és a munkavállalók képviselői új egyezményt kötöttek a munkanélkülieknek a munka világába való visszatérési feltételeiről és kárpótlásáról. A foglalkoztatásba való visszatérést elősegítő PARE program sajátossága, hogy személyre szabott folyamatos kártalanításban részesíti a munkanélkülit, aki viszont köteles ennek fejében részt venni az oktatásban. Lényegében a munkanélküliségről alkotott új felfogást érvényesítik. Ennek értelmében nem egyszerűen arról van szó, hogy valaki elvesztette az állását, hanem hogy az állásvesztést a munkanélküli személyes alkalmasságának hiánya okozza. A régebbi (1992 óta érvényben lévő) egységes, fokozatosan csökkenő összegű segélyt felváltó, a foglalkoztatásba való visszatérést elősegítő ARE program nem csökkenti a munkanélküli segély összegét (az 50 év alattiak esetében legföljebb 30 hónapig). Ugyanakkor a munkaadó által kifizetendő munkanélküli hozzájárulás csökken. A munkát kereső dolgozó számára „személyre szabott támogatást” nyújtanak, kivéve azokat, akik nem kívánják igénybe venni az új egyezmény által felkínált lehetőségeket és inkább ragaszkodnak a régi, fokozatosan csökkenő munkanélküli segélyhez. Jelenleg a munkanélkülieknek csupán 40%-a tartozik a munkanélküliség elleni biztosítás hatáskörébe, miután ez az arány az évek folyamán egyre kisebb lett.
A PARE gyakorlati kivitelezése folyamán részletes eszmecserét folytatnak az érintettel, és a munkaügyi hivatal figyelembe veszi a munkát kereső személy egyéni elképzeléseit. Mindenek előtt azt az egyéni akcióprogramot érvényesítik, amelyről a munkaügyi hivatal és a munkát kereső személy szerződést kötött. Ebben sorolják fel azokat, a munkanélküli személyére vonatkozó, egyedileg érvényesíthető szolgáltatásokat, tanácsadást és szabályzatokat, amelyekkel a hivatal támogatást nyújthat az álláskeresésben. Ilyenkor a munkaügyi hivatal felkérheti a munkanélkülit arra, hogy szakmai képességeiről vizsgát tegyen, hogy az eredmény alapján értékelni lehessen, alkalmas-e a helyben kínálkozó álláslehetőségek betöltésére. Viszont a munkanélküli is kezdeményezhet egy képességvizsgálatot, amelynek eredményei bizalmasak maradnak. Az új program célja, hogy a „passzív” ráfordítások módszerének alkalmazása helyett a szociális partnereket közvetlenül aktiválják. Az új elképzelés lényege az UNEDIC (országos általános ipari–kereskedelmi alkalmazási feltételeket javító egyesület) szerepének megváltoztatása annak érdekében, hogy képes legyen elősegíteni a munkanélküli visszatérését a munkába. Ennek megfelelően megszüntetik a hatástalannak bizonyult vagy elavult módszereket, a társadalmi szint megtartását célzó segélyeket, az idős munkavállalók ösztönzését a munkaerőpiac elhagyására nyugdíjaztatás révén (mert ezzel a kisebb tapasztalattal rendelkező munkanélkülieket helyezik előtérbe) stb. Az új elképzelések értelmében ahhoz kívánnak támogatást nyújtani, hogy a munkába való visszatérés elősegítése érdekében a munkanélküli képzésben részesülhessen.
Az új UNEDIC megállapodás hatása Az egyezményt aláíró szakszervezetek legfontosabb érve, hogy ezzel nagyobb számú munkanélküli számára teszik lehetővé, hogy munkanélküli segélyben részesüljenek. A 2001. jan. 1-jei egyezmény valóban kedvezően módosította a munkanélküli segély kiutalását, mindenek előtt a jogosultsághoz szükséges minimális időtartam szempontjából. Ettől az időponttól kezdve a munkanélküliségi biztosítás szolgáltatásainak igénybevételéhez elegendő, ha az illető az elmúlt tizennyolc hónap alatt négyhavi befizetést tud igazolni. Azelőtt a segély kiutalásához a négyhavi befizetést a megelőző nyolc havi időtartamra vonatkozóan kellett igazolnia. Végeredményben ez a reform a hátrányos helyzetben lévőket próbálta kedvezőbb helyzetbe hozni (elsősorban a fiatalokat, akiknek érdekképviselete a legkevésbé kielégítő). A valóságban azonban úgy tűnik, hogy az új egyezmény csak egészen jelentéktelen mértékben befolyásolta a munkanélküliségi biztosítási rendszer által kártalanított személyek számát. Az UNEDIC egyik legutóbbi kiadványában értékelte a reform hatását. Kimutatták, hogy az új egyezmény hatálya alá tartozó személyek száma (akik korábban nem részesültek munkanélküli bizto-
sítási segélyben) 2001 első félévében mintegy 14 000-rel növekedett, ami éves viszonylatban nagyjából 30 000 főnek felel meg. Ami a fiatalokat illeti, mindössze 3000-en élvezhették az egyezmény előnyeit (egész évben 6000 fő). Feltételezve, hogy a segélyt négy hónapig kapták, az ASSEDIC (iparikereskedelmi foglalkoztatási szövetség) által segélyezett munkanélküliek száma 10 000-el növekedett azokhoz képest, akik a reform előtt már szerepeltek a nyilvántartásban. Ez mindössze egynegyede annak, amennyivel növekedett az állást keresők létszáma. Ezek a számadatok kellőképpen igazolják, hogy ami a kárpótlásban részesülő munkát keresők számát illeti, a 2001 januárjában megkötött egyezmény eddig csak jelentéktelen hatást fejtett ki.
A képzés az új munkanélküli biztosítás keretein belül Az új munkanélküli biztosítási egyezményt megelőzően sem csökkent fokozatosan a képzésben résztvevők számára a munkanélküli járadék, azonban a juttatás időtartama nem lett hosszabb. A korábbi segélyezési módszereket felváltó ARE (juttatás az alkalmazásba való visszatérésre) és AFF (juttatás a képzés befejezésére) szakítanak az érintettek eddigi hagyományos javadalmaztatási rendszerével. Az új egyezmény mindenek előtt megszünteti az ASSEDIC szociális alapját, amelynek az volt a célja, hogy a legrászorultabb munkakeresőket szükség esetén akár mobilitási segély formájában támogassa. Ami azokat az álláskeresőket illeti, akik nem vesznek részt közvetlenül a képzésben, azok számára a szociális alap semmiféle új megoldást nem biztosít. Ez végeredményben azzal a következménnyel járhat, hogy éppen a legrászorultabbakat, a hosszú ideje munkanélkülieket, a lepusztult negyedek lakóit zárja ki a támogatásból. Ugyanakkor a képzési idő lejártával semmi sem váltja fel az ARE szerepét, vagyis az állást keresők arra kényszerülnek, hogy elegendő támogatás hiányában többé már ne vegyenek részt a képzésben. Súlyos terhet ró az állami munkaközvetítőre, hogy a legkülönbözőbb kategóriákba tartozó személyekkel kell foglalkoznia, és az egyenlőtlenséget továbbra is fenn kell tartania. A munkaerőpiac liberalizálási irányzata megnöveli a munkaerő-toborzó magánügynökségek szerepét. Ugyanakkor a közületi szolgáltató szervek kettős feladatra kényszerülnek. Tartani lehet attól, hogy olyan „univerzális” közületi szolgáltatás honosul meg, amelyik minimális szolgáltatást nyújt a munkanélküliek túlnyomó részének, és ezzel válságossá teheti a munkanélkülieket támogató rendszer helyzetét. Másrészt a foglalkoztatásra legmegfelelőbb személyeket átirányíthatja a vállalatok által elismert magánszolgáltatók hatáskörébe. Bár Franciaországban erre még nem került sor, a munkába való visszatérést elősegítő PARE program bevezetését követően ennek első jelei már észlelhetők. Végeredményben most már az ASSEDIC feladata az újonnan regisztrált munkát keresők gondozása, míg a hosszú ideje
munkanélkülieket és egyéb sérülékeny kategóriákat áthárítja a munkaközvetítő ügynökségre. Ezzel szemben a másik megoldási lehetőség a közületi szolgáltatás általános jellegének fenntartása lenne abban az értelemben, hogy nagy számú, a legkülönbözőbb kategóriákba sorolható munkanélkülivel foglalkoznának. Ezzel egyidejűleg azonban azt is biztosítani kellene, hogy kiemelten gondoskodhassanak azokról, akiknek terhei a legsúlyosabbak, akik a veszélyeztetettebbek, és akiknek legnagyobb szükségük van az állami szolidaritás igénybevételére. Ami az UNEDIC-et illeti, 2001. okt. 22-i körlevelében rögzítette a PARE képzésre vonatkozó szabályzatát, ezen belül a képzési támogatás juttatásának feltételeit és a próbaidősök javadalmazását.
A képzés finanszírozása az ASSEDIC által Az egyezmény új szabályzatot ír elő az ASSEDIC feladatainak végrehajtására, az állást keresők számára javasolható képzés lebonyolítására. Felhatalmazza olyan képzés megválasztására, amelyik feljogosít az ARE (tehát a képzési, beiratkozási, utazási és szállásköltségek) igénybevételére, ugyanakkor az UNEDIC-et bízza meg magának a képzésnek az ügyintézésével. Ezzel a korábbi közületi intézmények feladatainak egy részét is átvállalja. Joggal lehet tartani attól, hogy miután az ASSEDIC veszi át a képzés finanszírozási feladatait, ez arra készteti az érintetteket, akik igen gyakran semmiféle képzettséggel sem rendelkeznek, hogy minél rövidebb képzésben vegyenek részt, minél előbb állást vállaljanak, tekintet nélkül arra, hogy ezzel milyen hátrányos körülmények közé kerülnek (nem kielégítő fizetés, kedvezőtlen munkakörülmények). A képzésben pedig éppen azoknak az ágazatoknak az igényeit elégítik ki, amelyekben legkedvezőtlenebb a munkakörülmények. Végeredményben egymásnak ellentmondó követelményeket kell kielégíteni: a munkaadó a lehető legképzettebb munkaerőt kívánja alkalmazni, ugyanakkor elutasítja a munkanélkülinek azt a törekvését, hogy hosszabb, magas képzettséget nyújtó oktatásban részesüljön. Az állást keresők munkába való visszaállításának eddigi eszközei nem bizonyultak kellően hatékonynak. Ennek ellenére ragaszkodnak hozzá a képzéssel megbízott intézmények. Így például az ANPE munkaügyi hivatal egyik felelőse kijelentette, az ügynökség feladata az álláskeresőt hozzásegíteni egy olyan szakmai fejlesztési program megfogalmazásához, amelyik egyidejűleg ösztönző, ugyanakkor realista, vagyis egy bizonyos késéssel, de munkához juttatja a munkapiacon a munkát keresőt. Ezért van szükség arra, hogy az érintett személyeket meggyőzzék arról, érdekük, hogy minél előbb megkezdjék a tanulást. Végeredményben azonban egyértelműen kiderül, hogy a cél a munkaadók pillanatnyi igényeit kielégítő munkaerő kiképzése minél rövidebb idő alatt, minél kisebb állami költségen.
Az új egyezmény megkötése tehát azzal a veszéllyel jár, hogy csökkenti a munkanélkülinek a képzés megszerzésére vonatkozó jogait, már ami a képzés időtartamát és tárgyának megválasztását illeti. Az illetékesek egyértelműen kijelentik, hogy az ASSEDIC-el kötött megegyezés alapján kapott képzés legyen rövid és a helyi munkaadó igényeit elégítse ki. Egyébként a munkaidőcsökkentési egyezkedések során is kiderült, hogy az kizárólag a közvetlen termelési időtartamra vonatkozik, és maximális mértékben kizárja a képzésre fordított időt. Tehát a munkaadó egyetlen célja, legyen szó alkalmazottjáról, vagy munkát kereső munkanélküliről, a maximális profit elérése. A képzés időtartamának négy hónapra való maximálása ugyanezt a célt követi. Bár a hivatalos megnyilatkozások szerint valóban a legkényesebb helyzetben lévő munkavállalók (akik gyakran a legalacsonyabb képzettségűek) azok, akiknek a legnagyobb szükségük van arra, hogy új képzettséget szerezzenek, éppen őket érinti leghátrányosabban az új egyezmény azzal, hogy kizárja a hosszú képzés lehetőségét. Vagyis konzerválják a képzési idő lerövidítésének gyakorlatát, még pedig oly mértékben, hogy a dolgozó csupán a munkahelyének betöltéséhez legszükségesebb ismeretekben részesül. Így nem tudja megszerezni azt az általános tudást, ami a szakmához való teljes alkalmazkodáshoz, vagy egy más területre való áttéréshez szükséges. Az a törekvés, hogy a képzés alkalmazkodjon a vállalat rövid távú igényeinek kielégítéséhez, annál kevésbé is érthető, mivel a korábbi színvonal elérésének valószínűsége szoros összefüggésben van a foglalkoztatási vagy álláskeresési idő alatti képzés jellegével és időtartamával. A korlátozott idejű oktatási támogatás nem teszi lehetővé egy valóban komoly szakképzettség megszerzését. Amikor az egyezményt megkötötték, meg voltak győződve arról, hogy kettős cél érhető el: a munkanélküliek anyagi juttatásban részesülnek, ugyanakkor a képzési lehetőség felajánlásával közvetlen befolyást gyakorolhatnak a munkaerőpiacra és javíthatják a munkanélküliek munkába állításának feltételeit. Ezt az elméleti feltételezést azonban 2001 második félévének adatai az előző év azonos periódusával összehasonlítva nem igazolták, sőt ellenkezőleg. Az azt megelőző évben a munkaközvetítő nyilvántartása szerint 270 000-en kezdték meg a képzést, viszont a rákövetkező évben számuk 224 000-re, hat hónap alatt mintegy 20%-kal csökkent. Még ha fel is tételezzük, hogy az ASSEDIC eltérő képzési ajánlásainak érvényesüléséhez idő szükséges, és majd az elkövetkező hónapokban a képzésre vállalkozó munkanélküliek száma meg fog növekedni, akkor is nyilvánvaló, hogy az új egyezmény nem érte el a célját.
Munkaerőképzés az EU egyes országaiban Nem kizárólag a francia törekvésre jellemző az az elgondolás, hogy a munkaerőnek a munkaadó pillanatnyi igényeihez kell alkalmazkodnia. Az OECD ajánlásai egyértelműek. Figyelembe véve annak veszélyét, hogy a
hosszú ideig munkanélküli végleg kiszorul a munkaerőpiacról, azt javasolja, hogy a korábbi elképzelésekkel ellentétben fokozott kapcsolatot teremtsenek a munkanélküli járadék és a munkát kereső személyeknek „aktív munkapiaci programok irányába való orientálási törekvése” között. Ezt a munkanélküli segély adminisztrációja és a munkaerő-piac aktiválási politikája közötti szoros összefüggés megteremtésével kell elérni. Az EU különböző országaiban olyan irányzattal találkozhatunk, amelyik a foglalkoztatásba való visszatérés helyett képzésben való részvételre késztet, és szinte arra kényszeríti a munkaerőt, hogy legyen minden áron rendelkezésre álló, alkalmazkodó és mobil. Hajlandó legyen egyéni kívánságai háttérbe szorítására, képzettségének, korábbi szakmájának figyelmen kívül hagyására, és minél rövidebb idő alatt térjen vissza a munkaerőpiacra. Pedig a képzési folyamathoz való ragaszkodás döntő mértékben határozza meg az oktatás eredményességét. Franciaországhoz hasonlóan Belgiumban és az Egyesült Királyságban a képzés kényszerítő jellegét nyilvánvalóvá teszi, hogy a felajánlott képzés visszautasítása egyértelműen a munka megtagadását jelenti, ami viszont szankciókat vonhat maga után. Ezeknek a megoldásoknak a funkciói többfélék lehetnek. Gyakran nem annyira az ismeretek megszerzését, mint inkább azoknak a megfegyelmezését célozzák, akik a legtávolabbra kerültek a foglalkoztatási lehetőségektől. Az ilyen eljárás a lakosság folyamatos ellenőrzésének kategóriájába sorolható. A korábbi színvonalra való visszaemelésről, önismeretről, elképzelések kidolgozásáról, önképzésről beszélnek ott, ahol a munkanélküli elveszettnek érzi magát, és nem tudja, hogyan tegyen eleget a megfogalmazott követelményeknek. A Belgiumban és Franciaországban kanadai mintára létrehozott „aktív munkakereső műhelyek” lényege, hogy az állást keresőnek kell megfogalmaznia a terveit, kidolgoznia saját stratégiáját, mégpedig azt megelőzően, hogy munkahelyre vagy megfelelő képzésre lenne kilátása. Lényegében tehát arról van szó, hogy az egyént kell felelőssé tenni saját helyzetéért.
Jogi újdonságok – az egyezmény győzelme a jog felett A munkanélküliségi biztosításra vonatkozó új egyezmény a kormányon belüli viták eredményeként megváltozott. A miniszterelnök közbenjárására volt szükség egy olyan egyezmény aláírásához, amelyiket először ő maga sem fogadott el. Lényegében arról volt szó, hogy a jogi normák megváltoznak, ha az ágazati vagy vállalati egyezmények hatálya megelőzi a törvényt. A PARE létrehozásával a szociális partnerek és az állam új kapcsolatot hoznak létre az álláskereső és a szerződési logikára épülő kártalanítási rendszer között. Az egyezmény kiköti, hogy a két partner kölcsönösen kötelezze el magát a PARE által képviselt szerződés teljesítésére, az abban szereplő ellentmondás ellenére. Mindkét fél által aláírva ez kötelező érvényűvé válik. Ezen rendelkezés ér-
telmében egymással kölcsönös kapcsolatban van az anyagi kártalanítás és a munkába való visszatéréshez nyújtott segítség, hiszen minden állását vesztett dolgozót köteleznek a munkába való visszatérést támogató tervben való részvételre. Az UNEDIC feladata, hogy ellenőrzött körülmények között nem csökkenő mértékű juttatást biztosítson. Az állást kereső arra kötelezi el magát, hogy mindent megtesz annak érdekében, hogy munkához jusson, értékeli szakmai képességeit, hajlandó rendszeresen részt venni a megbeszéléseken, és elfogadja az esetleg neki javasolt képzési ajánlatot. Köteles elfogadni az olyan állásajánlatot, amelyik megfelel szaktudásának, az alapos szakmai képességfelmérés által igazolt szakképzettségének, és amelyet a szakmai vagy regionális átlagnak megfelelő mértékben fizetnek meg. A vállalatot csupán arra kötelezi, hogy alkalmazottait informálja új jogaikról, vegye fel a kapcsolatot a szakmai ágazattal a munkába való visszajuttatás tárgykörében, vagy közölje az ANPE és az UNEDIC szerveivel a szakképzettségre és szakmai gyakorlatra vonatkozó elvárásait. Az eddig elmondottakból kitűnik, hogy a kialkudott egyezménynek a törvény fölötti győzelme értelmében az álláskereső az egyetlen, akit valóban kötelez a PARE/PAP keretein belül aláírt egyezmény. Semmiféle szankciót sem alkalmaznak arra az esetre, ha az UNEDIC, vagy az ANPE nem képes az állást kereső igényeinek megfelelni. A vállalatokat pedig egyáltalán semmiféle szankció sem fenyegeti.
A korábbi változások megfogalmazása A PARE lényege, hogy a nyolcvanas évek közepe óta kialakult fogalmakat és feladatokat átfogalmazta. Míg a korábbi jogi értelmezés szerint a társadalmi (és kollektív) helyzet eredményezi a „foglalkoztatottságtól való megfosztást”, tehát ennek megfelelően kell ezen segíteni, ez a felfogás ma már a múlté. Helyébe lépett a PARE és az egyén szerződéses kötelezettsége. Azonban az intézmény és az egyén közötti szerződés egyoldalú. Az állami szervezetet semmiféle szankció sem sújtja, ha nem tartja be a szerződést, ugyanakkor részletesen foglalkozik az állást kereső kötelezettségeivel. A PARE is hozzájárul a szerződéses viszonyok kiterjesztéséhez. A korábbiakhoz képest szaporodott a határozott idejű szerződések száma. A PARE kategóriáin belül a foglalkoztatottságba való visszatérés nem lett volna elképzelhető, ha a nyolcvanas évek vége felé a „nyilvánosságra törekvés politikája” nem járult volna hozzá a munkanélküliség intézményes definíciójának átfogalmazásához. Mindez a gazdasági liberalizmusnak, a piacosodásnak köszönhető. Az új megfogalmazás szerint a munkanélküliségért maga a munkanélküli a felelős. Ma már a munkanélküliség többé nem azt jelenti, hogy valakit munkahelyétől megfosztottak, hanem ez a munkanélküli egyéni hiányosságainak következménye. Nyilvánvaló ok a képzettség hiánya, azon-
ban ehhez hozzájárulnak pszichológiai problémái, személyes terveinek hiánya, a „vállalkozói szellem” hiánya, méghozzá abban a korszakban, amikor már minden szociális tevékenységben a fő rendezői elv a „vállalkozói szellem”. Ezentúl az állás hiánya a munkanélküli szakmai tehetetlenségére utal. A PARE rendelet, amikor a kártalanítást az egyéni képzési vagy változtatási törekvéstől teszi függővé, részben a munkanélküliség és a munkanélküliek új megfogalmazását veszi figyelembe. Az ok, az egyénben rejlő hiányosságok összessége, az okozat, a csaknem büntetésként felfogható munkanélküliség. A PARE keretein belül javasolt képzés a korábbi megoldással szemben, „korszerűsített” formában, a vállalatok által a versenyképesség fenntartása érdekében támasztott igényeket igyekszik kielégíteni. Ugyanakkor a kilencvenes évek kezdete óta a munkanélküliekkel foglalkozó hivatal döntési és ügyintézési szempontból egyaránt mind decentralizáltabbá vált, mindinkább függővé vált a helyi foglalkoztatási struktúrától. (Dr. Barna Györgyné) Gelot, D.; Levy, C.: Pelletier, W. :La mise en oeuvre du Plan d'aide au retour a l'emploi. = Problemes Économiques, 2002. 2777. sz. szept. 25. p. 19–24. Munro, A.; Rainbird, H.: Job change and workplace learning in the public sector: the significance of new technology for unskilled work. = New Technology, Work and Employment, 17. k. 3. sz. 2002. nov. p. 224–235.
