EURÓPAI BIZOTTSÁG
Strasbourg, 2016.4.12. COM(2016) 221 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A jelenlegi állás és a lehetséges további lépések a vízumpolitika területén egyes harmadik országokkal fennálló kölcsönösség nélküli helyzet tekintetében
HU
HU
I.
BEVEZETÉS
A vízummentességre vonatkozó kölcsönösség az Európai Unió közös vízumpolitikájának egyik elve és olyan célkitűzés, amelyet az Uniónak proaktív módon kell megvalósítani a harmadik országokkal fennálló kapcsolataiban, így járulva hozzá az Unió külkapcsolatai hitelességének és következetességének javításához. Az elv azt jelenti, hogy amikor az Unió egy harmadik ország állampolgáraira vonatkozó vízumkötelezettség feloldásáról dönt, figyelembe veszi, hogy az adott harmadik ország nyújt-e vízummentességet kölcsönösen valamennyi tagállam állampolgárai számára. Ebben a tekintetben megjegyzendő, hogy az Egyesült Királyság és Írország nem vesz részt a közös vízumpolitika fejlesztésében1. 2001 óta az EK/EU-jog szerint olyan különböző mechanizmusokat alakítottak ki, amelyek a kölcsönösség hiánya esetén meghozandó intézkedéseket foglalnak magukban. A Bizottság nyolc harmadik országgal kapcsolatban kapott értesítést kölcsönösség nélküli esetekről, amelyek túlnyomó részét a Bizottság aktív támogatásával megoldották. A vízumpolitika területén egyes harmadik országokkal fennálló kölcsönösség nélküli helyzeteket értékelő legutóbbi, a Bizottság által a múlt év novemberében elfogadott jelentés2 négy olyan országot azonosított, amelyekkel a kölcsönösség hiánya még mindig fennáll: Brunei Horvátországgal kapcsolatban; Kanada Bulgáriával és Romániával kapcsolatban; Japán Romániával kapcsolatban; valamint az Amerikai Egyesült Államok (USA) Bulgáriával, Horvátországgal, Ciprussal, Lengyelországgal és Romániával kapcsolatban. Ez a jelentés a 2015 novembere óta bekövetkezett fejleményeket veszi számba. Amennyiben az érintett harmadik ország 2016. április 12-ig nem oldotta fel a vízumkötelezettséget, úgy a 2013. december 11-i 1289/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel3 módosított 2001. március 15-i 539/2001/EK tanácsi rendelet (a továbbiakban: a rendelet) értelmében a Bizottság köteles felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, amelyben e harmadik ország állampolgárai esetében 12 hónapra felfüggeszti a vízummentességet. A rendelet azt is előírja, hogy a Bizottság figyelembe veszi azon következményeket, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Unió és tagállamai külkapcsolataira nézve. Hasonlóképpen, a rendelet elfogadásakor 21 tagállam kijelentette, hogy „a megfelelő uniós intézmények minden javaslatot vagy határozatot megelőzően kötelesek gondosan felmérni és figyelembe venni azokat a káros politikai következményeket, amelyeket az adott javaslatok vagy határozatok gyakorolhatnak”. Annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Parlament és a Tanács teljes körűen részt vegyenek a kölcsönösségi mechanizmus alkalmazásában, valamint tekintettel a vízummentesség felfüggesztésének különösen érzékeny politikai jellegére, e közlemény felméri az érintett harmadik országok állampolgáraira vonatkozó vízummentesség felfüggesztésének következményeit és hatásait.
Ennek megfelelően e közleményben a „tagállamok” kifejezés eltérő rendelkezés hiányában magában foglalja az összes uniós tagállamot – kivéve az Egyesült Királyságot és Írországot –, valamint a schengeni társult országokat (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc). 2 C(2015) 7455 final, 2015.11.5. 3 Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1289/2013/EU rendelete a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15-i 539/2001/EK tanácsi rendelet módosításáról (HL L 347., 2013.12.11., 74. o.). 1
2
II.
A RENDELET ÁLTAL LÉTREHOZOTT JELENLEGI KÖLCSÖNÖSSÉGI MECHANIZMUS
A jogalkotók kompromisszuma alapján 2013-ban elfogadott kölcsönösségi mechanizmus több lépésből áll: az első a tagállamok által küldött értesítés arról, hogy egy vízummentes harmadik ország vízumkötelezettséget tart fenn vagy vezet be egy vagy több tagállam állampolgáraira vonatkozóan, valamint az értesítés közzététele a Hivatalos Lapban4. A rendelet5 szerint a Bizottság – a Hivatalos Lapban való közzététel időpontját követően azonnal – mindenekelőtt politikai, gazdasági és kereskedelmi téren lépéseket tesz a szóban forgó adott harmadik ország hatóságainál az érintett tagállam állampolgáraira vonatkozó vízummentes utazás visszaállítása érdekében. Minden olyan harmadik országgal megtörtént a kapcsolatfelvétel, amelyekkel kapcsolatban a tagállamok értesítést küldtek. Amennyiben az érintett harmadik ország nem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság legkésőbb hat hónappal a tagállami értesítések közzétételének időpontját követően, majd ezt követően legfeljebb hat hónapos rendszeres időközönként vagy végrehajtási aktus fogad el, amelynek értelmében az érintett harmadik ország állampolgárainak bizonyos kategóriáival szemben a vízummentességet ideiglenesen, legfeljebb hat hónapra felfüggesztik, vagy jelentést nyújt be, amelyben értékeli a helyzetet és indokolást ad arról, hogy miért vetette el a vízummentesség felfüggesztését. A Bizottság a harmadik ország, az érintett tagállam(ok) és a Bizottság közötti rendszeres „háromoldalú megbeszéléseket” kezdeményezett. Figyelembe véve a tagállamok és a harmadik országok részvételét e megbeszéléseken, a vízummentesség felfüggesztésének valószínűleg kedvezőtlen hatású következményét, valamint azt, hogy az érintett tagállamok egyike sem kérte a Bizottságot, hogy fogadjon el felfüggesztési intézkedéseket, a Bizottság nem javasolt ilyen intézkedéseket, és a mechanizmus első szakaszában három jelentést6 fogadott el. Az eljárás következő szakasza7 szerint, amennyiben a harmadik ország az értesítések közzétételének időpontját követő 24 hónapon belül sem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a rendelet értelmében a Bizottságnak felhatalmazáson alapuló jogi aktust kell elfogadnia, amelyben e harmadik ország állampolgárai esetében 12 hónapra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentesség alkalmazását. A rendelet részletesen megállapítja a felfüggesztés paramétereit. A felfüggesztés 12 hónapra szól és az érintett harmadik ország valamennyi állampolgárára vonatkozik8. A felfüggesztésnek a felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését követő 90 napon belül hatályba kell lépnie. A felhatalmazáson alapuló jogi aktus (vagyis a vízummentesség felfüggesztése) csak akkor lép hatályba, ha az értesítést követő négy hónapon belül sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem emelt ellene kifogást, illetve ha az említett időtartam lejártát megelőzően mindkét intézmény arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy nem fog kifogást emelni. A jogalkotó A Bizottság 2014. április 12-én tette közzé a viszonosság nélküli helyzetekről küldött értesítéseket (HL C 111., 2014.4.12., 1. o.). Öt tagállam (Bulgária, Horvátország, Ciprus, Lengyelország és Románia) küldött értesítést kölcsönösség nélküli helyzetekről a következő öt országgal kapcsolatban: Ausztrália, Brunei Darussalam Állam, Kanada, Japán és az Amerikai Egyesült Államok. 5 1. cikk, (4) bekezdés, b) pont. 6 C(2014) 7218 final, 2014.10.10.; C(2015) 2575 final, 2015.4.22.; valamint C(2015) 7455 final, 2015.11.5. 7 A rendelet 1. cikke (4) bekezdésének f) pontja szabályozza. 8 A rendelet 4. cikke – amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy mentesítsék a vízumkötelezettség alól személyek bizonyos kategóriáit, például a diplomata-útlevéllel rendelkezőket, a polgári légiközlekedési és tengerhajózási személyzet tagjait – továbbra is alkalmazandó lenne. 4
3
kérésére ez a négy hónapos időtartam két hónappal meghosszabbodik. Más szóval, a határozatot végső soron az Európai Parlament és/vagy a Tanács hozza meg. A rendelet9 értelmében az Európai Parlament vagy a Tanács bármikor visszavonhatja a Bizottságnak adott felhatalmazást. Ehhez az Európai Parlamentben abszolút többséggel meghozott határozatra és/vagy a Tanácsban minősített többséggel meghozott határozatra van szükség. III.
FEJLEMÉNYEK
AZ EGYES HARMADIK ORSZÁGOKKAL FENNÁLLÓ KÖLCSÖNÖSSÉG NÉLKÜLI HELYZETEKET ÉRTÉKELŐ HARMADIK JELENTÉS ELFOGADÁSA ÓTA
a) Japán (értesítést küldött: Románia) Japán 2015. december 17-én hivatalosan arról tájékoztatta Románia Külügyminisztériumát, hogy 2018. december 31-ig meghosszabbította a román állampolgárok vízummentes státuszát, az ideiglenes útlevéllel rendelkezőket is beleértve. A Bizottság ezáltal megállapítja, hogy Japánnal 2018. december 31-ig biztosított a teljes körű vízummentesség. b) Brunei (értesítést küldött: Horvátország) A harmadik jelentésben foglaltak szerint Brunei arról értesítette a Bizottságot, hogy a horvát és a liechtensteini állampolgárok részére legfeljebb 90 napos vízummentességet nyújtottak. A jelentés elfogadásakor azonban e határozatokat még nem hajtották végre. Azóta a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat több ízben is kérte Bruneit, hogy léptesse hatályba a vízummentességet, frissítse honlapjait, valamint tájékoztassa az IATA-t a változásról. A Bizottság e kapcsolatfelvétel során kedvező jelzéseket kapott. Legutóbb, 2016. április 6-án Brunei uniós képviselete írásban arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a vízummentességet néhány héten belül átültetik a gyakorlatba. c) Kanada (értesítést küldött: Bulgária és Románia) 2016. április 6-án egy negyedik háromoldalú megbeszélésre került sor. A megbeszélésen Kanada kifejtette, hogy az elektronikus utazásengedélyezési (eTA) rendszer 2016. március 15-én valamennyi vízummentesen utazó személy számára kötelezővé vált. A zökkenőmentes átmenet érdekében azonban „engedékenységi” időszakot vezettek be 2016. szeptember 29-ig. Kanada újra megerősítette azon kötelezettségvállalását, hogy amint az eTA megbízhatóan és teljes körűen működik, kiterjeszti az eTA-t azon bolgár és román állampolgárokra, akik a megelőző tíz évben vízummal Kanadába utaztak, vagy érvényes amerikai nem-bevándorló vízummal rendelkeznek. E kiterjesztés időpontját még mindig nem tűzték ki. A megbeszélésen Kanada emellett a bevándorlási szabálysértési arányról és a vízumok kibocsátásának elutasítási arányáról is információkkal szolgált. Ez a két arány a vízummentességre vonatkozóan Kanada vízumpolitikai keretében meghatározott két kulcsfontosságú mutató. Bulgária és Románia tekintetében a vízumok kibocsátásának elutasítási aránya az elmúlt 3 évben továbbra is jóval meghaladta az előírt 4 %-os küszöböt (a 2013–2015-ös átlag hozzávetőleg 16 % mindkét ország esetében). Ami a bevándorlási szabálysértési arányt illeti – amelyre vonatkozóan a küszöb 3 év alatt 3 %-os átlagérték –, mindkét tagállam viszonylag jobban teljesített (2013–2015): Bulgária: 4,3 %; Románia: 2,5 %. Ezenfelül Kanada bejelentette: annak érdekében, hogy bizonyos területeken (például úti okmányok és személyazonosító alapokmányok kibocsátása; a romák integrációja; határigazgatás és a korrupció elleni küzdelem) több információt gyűjtsenek, Kanada javasolta, hogy az elkövetkező hónapokban mindkét tagállamban technikai/szakértői látogatásokat 9
4b. cikk, (3) bekezdés.
4
folytat le. Míg ez nem tekintendő hivatalos „vízumfelülvizsgálatnak”, az ilyen szakértői kiküldetések segítenének a bizalomépítésben, valamint lehetővé tennék a kanadai szakértők számára a kifejezetten a vízummentességgel összefüggő kockázatok azonosítását és e kockázatok mérséklésének lehetőségeit. A Kanadával való teljes vízummentességre vonatkozó kölcsönösség így még nem valósult meg a bolgár és román állampolgárok számára. A Bizottság továbbra is nyomon fogja követni a fejleményeket, különösen abban a tekintetben, hogy Kanada a lehető leghamarabb hajtsa végre az eTA tervezett kiterjesztését az utazók egyes kategóriáira, valamint további lépésként az eTA alkalmazási körének kibővítését az alacsony kockázatot jelentő, első alkalommal utazók néhány kategóriájára. d) Egyesült Államok (értesítést küldött: Bulgária, Horvátország, Ciprus, Lengyelország és Románia) Az USA-val 2016. február 23-án egy negyedik háromoldalú megbeszélésre került sor. Az USA hangsúlyozta, hogy továbbra is fennáll azon kötelezettségvállalása, mely szerint kiterjeszti az amerikai vízummentességi programot, amint a tagállamok valamennyi követelményt teljesítik. Az USA elismerte a tagállamok által tett erőfeszítéseket. A megbeszélésen az USA bemutatta a vízumkibocsátás elutasításának 2015-re vonatkozó statisztikáit: Bulgária: 17,26 %; Horvátország: 5,29 %; Ciprus: 3,53 %; Lengyelország: 6,37 %; Románia: 11,16 %. Az öt tagállam közül egyik sem teljesítette az amerikai bevándorlási és állampolgársági törvény által előírt 3 %-os küszöböt. Ami az USA által a bűnüldözés területén kért megállapodásokat10 illeti, valamennyi tagállam igen előrehaladott szakaszban tart; majdnem az összes megállapodást aláírták már. Nem tekintették akadálynak az elveszett/ellopott útlevelek Interpolnak való bejelentését. Az USA azonban csak akkor kezdi meg a – vízummentességi programba való felvétel előfeltételének számító – helyszíni látogatásokat a vízummentességi programra jelentkezett országokban, ha a Külügyminisztérium és a Belbiztonsági Minisztérium úgy véli, hogy a bevándorlási és állampolgársági törvényben előírt valamennyi követelmény teljesült. Az Amerikai Kongresszus 2015. december 18-án módosította a vízummentességi programra vonatkozó jogszabályt. Az új rendelkezések szerint 2016. január 21-től11 a vízummentességi programba felvett országok azon utazói, akik iraki, iráni, szíriai vagy szudáni állampolgársággal rendelkeznek (vagyis kettős állampolgárok), illetve 2011. március 1-jén vagy bármikor utána ezekben az országokban vagy Líbiában, Szomáliában vagy Jemenben tartózkodtak, általános szabályként kötelesek vízumot igényelni és többé nem utazhatnak a vízummentességi program szerinti elektronikus utazási engedéllyel (ESTA). Ez a jogszabály valamennyi olyan tagállamra hatással lehet, amelyet felvettek a vízummentességi programba. A vízummentességi programba felvett tagállamok közül egyik sem értesítette a Bizottságot a rendelet 1. cikke (4) bekezdésének a) pontjával összhangban a vízummentességi program e változásairól az annak végrehajtását követő 30 napon belül. Az új jogszabály az úti okmányokkal kapcsolatban is változásokat eredményezett: 2016. április 1-jétől csak a biometrikus útlevéllel rendelkezők jogosultak vízum nélkül beutazni. Az ismert vagy feltételezett terroristák kiszűrésére szolgáló információk cseréjéről szóló megállapodás; a súlyos bűnözés megelőzése és az ellene folytatott küzdelem terén való együttműködés megerősítéséről szóló megállapodás. 11 A Líbiába, Szomáliába és Jemenbe utazók ESTA engedélyét a belépési kikötőben visszavonhatják, ugyanakkor továbbra is lehetőségük van az USA-ba való beutazásra. Áprilistól kezdődően az ESTA kérdőíven szerepelni fognak az említett országokban tett korábbi látogatásokra vonatkozó információk. A vízummentességi programba felvett országok azon kettős állampolgárai, akik líbiai, szomáliai és jemeni állampolgársággal rendelkeznek, jelenleg még mindig jogosultak ESTA-val beutazni. 10
5
A vízummentességi program e változásai új beutazási korlátozásokat vezettek be a vízummentességi programba felvett országok állampolgárai vonatkozóan. A Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat több ízben is kifejezte az amerikai jogszabályokban bevezetett új intézkedésekkel kapcsolatos uniós aggályokat a Kongresszusnak és az amerikai kormánynak, és sürgette az USA-t, hogy a jóhiszemű uniós utazókra nézve kedvezőtlen következmények korlátozása érdekében rugalmas módon hajtsa végre a jogszabályt12. Az amerikai kormány – az aggályokra válaszul és felhasználva a jogszabály rendelkezéseit13 – úgy határozott, hogy a jogszabályban kifejezetten szabályozott mentességeken felül (vagyis a katonai állomány és a kiküldetés céljából utazó kormányzati alkalmazottak) eseti alapon mentességet ad a jogszabály alkalmazása alól személyek bizonyos kategóriára14 vonatkozóan. Az ESTA űrlapot ennek megfelelően módosították, így most már azon kérelmezők, akik úgy vélik, hogy az említett kategóriákba tartoznak, további információkat adhatnak meg, valamint az amerikai hatóságok eseti alapon döntést hozhatnak az ESTA-ra való jogosultságukról. A bolgár, horvát, ciprusi, lengyel és román állampolgárokra továbbra is vonatkozik a vízumkötelezettség. A teljes vízumkölcsönösségnek az öt érintett tagállam tekintetében történő megvalósításával összefüggésben a Bizottság régóta azon a véleményen van, hogy nem jelentene fokozott migrációs vagy biztonsági fenyegetést az USA-ra nézve, ha vízummentességet biztosítana az említett öt ország állampolgárai részére. A Bizottság ezért felkéri majd az USA-t, hogy – első és azonnali lépésként – fontoljon meg olyan intézkedést, amely hasonló az eTA-nak az alacsony kockázatú bolgár és román utazókra való kanadai kiterjesztéséhez – vagyis biztosítson ESTA jogosultságot az említett öt ország azon állampolgárai részére, akik jogszerűen használták az amerikai vízumot az elmúlt pl. 10 évben –, és ha szükséges, ezzel kapcsolatban nyújtson be jogalkotási kezdeményezést. A Bizottság ezenfelül felkéri majd az USA-t, hogy fontolja meg az előterjesztett jogalkotási kezdeményezéseket, mégpedig „az utazásról szóló törvény hatálybaléptetéséből származó munkahelyekről szóló 2015. évi törvényt”15. A teljes vízumkölcsönösség megvitatásával párhuzamosan a Bizottság továbbra is nyomon fogja követni a vízummentességi program változásainak végrehajtását, amelyek további beutazási korlátozásokat vezettek be a vízummentességi programba felvett országok állampolgáraival szemben, és folytatja a párbeszédet az USA-val annak biztosítása érdekében, hogy e változásokat oly módon hajtsa végre, amely korlátozza a jóhiszemű uniós utazókra nézve kedvezőtlen következményeket. Ezzel összefüggésben a Bizottság felkéri majd az USA-t, hogy a kettős állampolgárokra vonatkozóan előírt korlátozások mérséklése érdekében fontolja meg az előterjesztett jogalkotási kezdeményezéseket (például „az utazás során biztosított egyenlő védelemről szóló 2016. évi törvényt”16). IV.
A VÍZUMMENTESSÉG FELFÜGGESZTÉSE KÖVETKEZMÉNYEINEK ÉRTÉKELÉSE
A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatás17 szerint, még ha a Bizottság rendelkezésére nem is állnak különböző szakpolitikai lehetőségek (ami a jelenlegi helyzetre vonatkozik), de a Például 2015. december 14-én a washingtoni uniós küldöttség vezetője és az összes uniós tagállam egyesült államokbeli nagykövetei által aláírt véleménycikket tettek közzé a Kongresszus „The Hill” elnevezésű blogján (http://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/262999-what-the-visa-waiver-program-means-to-europe). 13 http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/01/251577.htm 14 Nemzetközi szervezetek képviselői, kiküldetés céljából utazó humanitárius NGO-k, újságírók és üzletemberek egyes csoportjai. 15 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1401 16 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4380/text 17 http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm 12
6
jogi aktus közvetlenül azonosítható hatásai várhatóan jelentősek lesznek, a Bizottságnak ki kell fejtenie ezeket a hatásokat a jogalkotók számára, hogy azok teljes körűen megalapozott és bizonyítékokon alapuló döntést tudjanak hozni. a) Az uniós polgárokra gyakorolt lehetséges hatás A legutóbbi háromoldalú megbeszélésen az USA azon az állásponton volt, hogy a vízummentesség felfüggesztése azt eredményezné, hogy újra bevezetik a vízumkötelezettséget valamennyi tagállam állampolgáraira nézve18. A kölcsönösség elvét az amerikai bevándorlási és állampolgársági törvény határozza meg (217 (2)(A) szakasz)19. Ebből következően a helyzet minden valószínűség szerint nem javulna az öt érintett tagállamra nézve és romlana valamennyi olyan tagállam tekintetében, amelyek állampolgárai jelenleg vízummentesen utazhatnak az USA-ba. Az Idegenforgalmi Világszervezet (UNWTO)20 és az USA Kereskedelmi Minisztériumának21 statisztikái alapján a Bizottság úgy becsüli, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik jelenleg vízum nélkül utazhatnak be az USA-ba, (évente) legalább 8 millió vízumkérelmet kellene benyújtaniuk az USA-ba való beutazásra. Figyelembe véve a 160 USD összegű vízumdíjat és a kérelemhez kapcsolódó költségeket (körülbelül 200 USD22), ez hozzávetőleg 2,5 milliárd EUR többletköltséget jelent az uniós polgárok/vállalkozások számára23. Habár a kölcsönösség elve nem képezi Kanada vízumpolitikai keretének részét, nem zárható ki, hogy Kanada is hasonlóképpen válaszolna, ha esetlegesen felfüggesztésre kerülne az állampolgáraira vonatkozó vízummentesség. Ha ez bekövetkezne, a Bizottság becslése szerint az uniós polgárok legalább 1,5 millió vízumkérelmet nyújtatnának be, amely számukra, illetve az uniós vállalkozások számára 375 millió EUR24 összegű többletköltséget eredményezne25. b) A vízumok feldolgozásának megvalósíthatósága a vízummentesség felfüggesztése esetén Az Unióba belépő nemzetközi utazók legnagyobb része Észak-Amerikából érkezik. Az UNWTO és az USA Kereskedelmi Minisztériumának statisztikái alapján a Bizottság úgy becsüli, hogy a tagállami konzulátusoknak csak az USA-ban évente hozzávetőleg 10 millió vízumkérelem feldolgozására kellene felkészülniük. Habár a tagállamok kiterjedt (mintegy 100 konzulátusból álló) konzuli hálózattal rendelkeznek az USA-ban, a konzulátusok évente körülbelül csak 120 000 schengeni vízumkérelmet dolgoznak fel. A külső szolgáltatókkal való együttműködés kialakítása, a konzulátusok felszerelése és személyzettel való ellátása, új helyiségek megvásárlása és/vagy bérlése jelentős erőfeszítéseket igényelne és több millió euróba kerülne. A vízumdíj (általános szabályként 60 EUR/vízum) esetlegesen még a működési költségeket sem fedezi, nemhogy az előkészületekhez kapcsolódó költségeket. Számos tagállamnak valószínűleg annyi vízumot kellene kibocsátani az USA-ban, mint amennyit a világ többi részén bocsát ki összesen. 18
Lásd az 1. lábjegyzetet. https://www.uscis.gov/iframe/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/0-0-0-1/0-0-0-29/0-0-0-4391.html. 20 http://www.e-unwto.org/toc/unwtotfb/current 21 http://travel.trade.gov/outreachpages/inbound.general_information.inbound_overview.asp 22 Az ESTA végső szabályzatának 6. adattáblája, 32289. o. (elérhető a következő internetes címen: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2015-06-08/pdf/2015-13919.pdf). 23 Összehasonlításképpen: az USA-ba vízum nélkül utazók jelenleg 14 USD-t fizetnek az ESTA-ért (két évig érvényes). 24 Figyelembe véve a 100 CAD összegű vízumdíjat és feltételezve, hogy a közvetett költségek összege hasonlónak tekinthető az amerikai vízumkérelmekéhez. 25 Összehasonlításképpen: a Kanadába vízum nélkül utazók 7 CAD-t fizetnek az eTA-ért (legfeljebb öt évig érvényes). 19
7
A tagállamok Kanada esetében is komoly – habár kisebb mértékű – kihívásokkal szembesülnének. Jelenleg a mintegy 45 konzulátus évente 30 000 kérelmet dolgoz fel, míg a vízummentesség felfüggesztése esetén legalább 2 millió kérelem lenne várható. A rendelet szerint a vízummentesség felfüggesztésének a felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépésétől számított 90 napon belül hatályba kell lépnie. Ez az előkészületek maximális időtartama. Ez az időtartam nem tűnik elegendőnek az ahhoz szükséges összes lépés megtételére (a költségek fedezését is beleértve), hogy feldolgozzák a rohamos mértékben emelkedő vízumkérelmeket az uniós jog rendelkezéseinek megfelelően (például a meghallgatásra vonatkozó határidők, feldolgozási idő tekintetében). Azon túlmenően, hogy hiányoznak az ilyen sok vízumkérelmező befogadásához megfelelő helyiségek, nincs megfelelő szintű együttműködés a külső szolgáltatókkal, valamint nincs elegendő számú képzett konzulátusi tisztviselő és helyi alkalmazott, a kérelmek számának emelkedése a vízumfeldolgozás informatikai támogatására is hatással lenne. Ebben a tekintetben a Vízuminformációs Rendszer (VIS) központi komponense és biometrikus azonosító rendszere rövid távon (legfeljebb egy évig) képes lehet a többletterhelés támogatására, de gyorsan ki kellene bővíteni. Az infrastrukturális szempontokat kizárva, belső felmérések szerint a becsült költségek legalább 20–25 millió EUR-s nagyságrendűek lennének. Számos tagállamnak a nemzeti rendszerét is korszerűsítenie kellene, és növelni kellene a központi és a nemzeti rendszerek közötti kommunikációs infrastruktúra kapacitását. A kérelmek megnövekedett száma és a határon való lekérdezések miatt rövid távon a válaszadási idő emelkedésére lehet számítani (lekérdezések, biometrikus megfeleltetés). A vízummentesség felfüggesztése a határőrökre és a külső határok infrastruktúrájára is jelentős hatást gyakorolna az utazók számának növekedése miatt, akiknek a vízumát az ujjlenyomatukkal együtt ellenőrizni kellene. Ehhez a személyzet bővítésére, a munkafolyamat átszervezésére és az infrastruktúra korszerűsítésére lenne szükség – különösen a nagyobb repülőtereken –, ami jelentős költségekkel járna. Még Brunei esetében sem zárhatók ki végrehajtási problémák, pedig a Bizottság várakozásai szerint a brunei állampolgárok által benyújtott vízumkérelmek száma igen alacsony lenne. Az országban mindössze két tagállam van jelen és bocsát ki vízumot. A többi tagállamnak ezért képviseleti megállapodásokat kellene kötnie velük, hogy a vízumkérelmezőknek ne kelljen Szingapúrba és/vagy Kuala Lumpurba utazniuk a vízumkérelem benyújtásához. E tagállamok konzulátusainak a helyiségek, informatikai berendezések tekintetében történő korszerűsítésére, személyzetének bővítésére még akkor is szükség lehet, ha csak korlátozott számú vízumot bocsátanak ki. Összefoglalásképpen: a Bizottság igen valószínűtlennek tartja, hogy a tagállamok képesek legyenek feldolgozni a megemelkedett számú vízumkérelmeket a Vízumkódexnek megfelelően a felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését követő 90 napon belül. Következésképpen a kérelmezőknek hosszú várakozási idővel kellene számolniuk a meghallgatásaik és a vízumkérelmük feldolgozása tekintetében. További fontos tényező lehet, hogy az illetékes tagállam legközelebbi konzulátusára/külső szolgáltatójához a kérelem benyújtása érdekében való utazás erőfeszítést igényelne és többletköltséggel járna, ezért sok kérelmező esetlegesen inkább nem uniós utazási célpontot választ majd. Az USA-ban például a legtöbb konzulátus a keleti parton és Kaliforniában található. Mindezek alapján ésszerűen az várható, hogy a vízummentesség felfüggesztése miatt csökkenne a Kanadából és az USAból (és Bruneiből) érkező utazók száma, ami jelentős gazdasági veszteséggel járna az Unió számára.
8
c) Gazdasági hatások Az uniós polgárokra gyakorolt hatáson és a végrehajtási nehézségeken felül jelentős hatásokra kell számítani a szakpolitikai területek/ágazatok széles körében is. A turizmus területén az észak-amerikai látogatók könnyen elpártolhatnak az Európai Uniótól és más úti célok felé nézhetnek. A foglalásokat gyakran a tervezett utazás előtt röviddel intézik, így nem valószínű, hogy a potenciális látogatók európai utakat foglalnának, mivel attól tartanának, hogy a vízumot esetlegesen nem kapják meg időben. Az Unióba érkező amerikai/kanadai turisták számának – óvatos becslésnek számító – 5 %-os potenciális csökkenése 1,8 milliárd EUR összegű veszteséget jelentene az Unió turisztikai ágazata számára26. A vízummentesség felfüggesztése nyilvánvalóan jelentős veszteségeket eredményezne a légi közlekedési ágazat számára, így többek között a főbb európai légitársaságok és európai repülőtéri csomópontok számára. A turisztikai bevételt illetően feltételezhető, hogy a leginkább érintett tagállamok – ahol a gazdasági veszteség nagy része (és a végrehajtási költségek is) felmerülhetnek – a következők lennének: Franciaország, Németország, Olaszország, Spanyolország, Görögország és Hollandia. Ezenfelül a kedvezőtlen hatásokat azon öt tagállam turisztikai ágazata is érezné, amelyek állampolgárainak még mindig vízumra van szükségük a Kanadába és/vagy az USA-ba történő beutazáshoz. Brunei konstruktív partnernek számít a nemzetközi fórumokon. A partnerségi és együttműködési megállapodásról folytatott tárgyalások jó ütemben haladnak. Habár a lakosság száma alacsony, Brunei a világ egyik leggazdagabb országa. A gazdaság nyitott és nagymértékben függ a nemzetközi kereskedelemtől. Az EU–Brunei külkereskedelmi mérleg erősen az EU javára billen. A vízummentesség felfüggesztése valószínűleg kedvezőtlen hatást gyakorolna a turizmusra és a Bruneivel való üzleti kapcsolatokra is. d) A külkapcsolatokra gyakorolt hatások A külkapcsolatok tekintetében (a kereskedelmet is beleértve) a hatás ugyancsak jelentős lenne. 2016 rendkívül fontos év az EU–Kanada kapcsolatok szempontjából, mivel ebben az évben van a két fél közötti hivatalos együttműködés 40. évfordulója. Az Unió kész arra, hogy tovább erősítse a Kanadával folytatott már egyébként is kiváló együttműködést, mégpedig a külpolitika és a biztonságpolitika terén, valamint a stratégiai partnerségi megállapodás és az átfogó gazdasági és kereskedelmi megállapodás mielőbbi aláírása és végrehajtása révén. A 2016 őszén tartandó soron következő EU–Kanada csúcstalálkozón a két megállapodás aláírásával minden bizonnyal új és aktívabb fejezet kezdődik az EU és Kanada közötti kapcsolatokban. A kanadai állampolgárokra vonatkozó vízummentesség ideiglenes felfüggesztése igen kedvezőtlen hatást gyakorolna az együttműködés egészében véve kedvező légkörére és veszélyeztetheti e jelentős megállapodások zökkenőmentes véglegesítését. Az Unió és az Egyesült Államok közötti stratégiai partnerség mélysége és kiterjedtsége példa nélküli. A közös értékek szilárd alapján nyugvó partnerség már több mint hat évtizede sikeresen működik. Az Unió és az USA együtt a világ legnagyobb kétoldalú kereskedelmi és beruházási kapcsolatával rendelkezik, a transzatlanti kereskedelmi és beruházási partnerségről folytatott tárgyalások pedig döntő szakaszba érkeztek, amit veszélyeztethet a vízummentesség ideiglenes felfüggesztése. Az Unió és az USA nap mint nap közösen azon munkálkodik, hogy Ez a becslés egy 2013-as felmérésen alapul, amelyet a vízumkönnyítés hat másik jelentős célpiacra gyakorolt potenciális hatásáról készítettek. E felmérés szerint az utazási irodák úgy becsülték, hogy legalább 20 %-kal több utat értékesítenének, ha a schengeni térségbe való beutazás vízummentes lenne. Ezzel ellentétes, de kisebb mértékű hatással járna a vízumkötelezettség bevezetése a kanadai/amerikai állampolgárok számára. (http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7005&lang=en) 26
9
biztonságosabbá, demokratikusabbá és virágzóbbá tegyék a világot. A bel- és igazságügy területén folytatott együttműködést, amely egyszerre biztosítja az állampolgárok biztonságát és könnyíti meg a mobilitást, mindig is kiemelten kezelték az Atlanti-óceán mindkét oldalán. Általánosságban véve a felfüggesztés várhatóan kedvezőtlenül befolyásolná a transzatlanti együttműködést, amely kulcsfontosságú a két kontinens lakosságának jólétére és biztonságára nézve egy olyan időszakban, amikor közös erőfeszítéseink fokozása fontosabb, mint valaha is volt. A két stratégiai partnerrel fennálló külkapcsolatainkra gyakorolt hatás így egy olyan évben, amikor kereskedelmi téren fontos megállapodások döntő szakaszban tartanak vagy azokat véglegesíteni kellene, jelentős lenne. V.
KÖVETKEZTETÉS
A Bizottság üdvözli a Japánnal való teljes vízummentességre vonatkozó kölcsönösség megvalósítását. A Bizottság emlékeztet arra, hogy Bruneivel még nem valósult meg a teljes vízummentességre vonatkozó kölcsönösség, ám a legutóbbi kapcsolatfelvétel alapján a Bizottság azt várja, hogy 2016. április végére a hivatalos értesítéssel ez megtörténik. Kanada és az Egyesült Államok tekintetében a Bizottság megjegyzi, hogy még nem valósult meg a teljes vízumkölcsönösség. A Bizottság ezért erőfeszítéseket fog tenni, hogy megvalósuljon a teljes vízumkölcsönösség e két országgal. A Bizottság sürgeti Kanadát és az Egyesült Államokat, hogy bizonyítsák elkötelezettségüket azáltal, hogy kézzelfogható intézkedéseket vezetnek be az Európai Unió mind a 28 tagállamára vonatkozó teljes vízumkölcsönösség megvalósítása érdekében. A jelenlegi kölcsönösségi mechanizmust illetően a Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy az e közleményben foglalt értékelés alapján sürgősen kezdjenek megbeszéléseket és foglaljanak állást a legmegfelelőbb további lépésekről. A Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy legkésőbb 2016. július 12-ig tájékoztassák a Bizottságot álláspontjukról.
10
