EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.3.4. COM(2016) 120 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK A schengeni rendszer helyreállítása - ütemterv
HU
HU
1. Bevezetés A schengeni térség az európai integráció egyik legkiemelkedőbb vívmánya. A személyek és az áruk szabad mozgását lehetővé tevő, belső határok nélküli térség létrehozása lényeges előnyöket hozott az európai polgárok és vállalkozások számára egyaránt. A schengeni rendszer az egyik legfontosabb eszköz, amely révén az európai polgárok gyakorolhatják szabadságaikat, a belső piac pedig kibontakozhat és fejlődhet. Mindazonáltal a második világháború óta a legnagyobb menekültügyi válság az utóbbi hónapokban olyan mértékű kihívás elé állította a rendszert, hogy az alapjaiban rengett meg. A Szíriában és a régió más országaiban kialakult konfliktus és válsághelyzet nyomán példátlan létszámú menekült és migráns érkezett az Európai Unióba, így súlyos hiányosságokra derült fény az Unió külső határainak bizonyos szakaszain, aminek következtében egyes tagállamok életbe léptették a továbbáramoltatás politikáját. Ez a Nyugat-Balkánt átszelő útvonal kialakulásához vezetett, amely mentén a migránsok gyorsan haladnak észak felé. Ebben a helyzetben több tagállam a belső határellenőrzés ideiglenes visszaállításához folyamodott, ami veszélybe sodorta a szabad mozgást biztosító schengeni térség megfelelő működését és az európai polgárok, illetve az európai gazdaság számára nyújtott előnyeit. A belső határellenőrzés nélküli schengeni térség helyreállítása ezért az Európai Unió egésze szempontjából meghatározó jelentőséggel bír. Az Európai Tanács február 18–19-i ülésén felismerte ezt, és egyértelmű mandátumot adott a schengeni térség rendes működésének összehangolt módon történő helyreállítására, miközben teljes mértékű támogatásáról biztosította a legnehezebb helyzetben lévő tagállamokat1. Ahhoz, hogy a határigazgatás schengeni rendszere visszazökkenjen a rendes kerékvágásba, három területen kell fellépni. Először is, intézkedni kell a görögországi külső határ igazgatását illetően feltárt súlyos hiányosságok orvoslásáról. A tagállamoknak, az uniós ügynökségeknek és a Bizottságnak is támogatnia kell Görögország erre irányuló erőfeszítéseit. Másodszor, véget kell vetni a továbbáramoltatásnak. A tagállamoknak felelősséget kell vállalniuk, és be kell tartaniuk az uniós jogszabályokat, mind a menedékkérelmet benyújtó személyek számára a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés biztosítását, mind a beutazási feltételeket nem teljesítő személyek belépésének megtagadását tekintve. Az uniós jog értelmében a menedékkérők nem dönthetnek arról, melyik ország biztosítson számukra védelmet. Harmadszor pedig a határellenőrzés visszaállítására vonatkozó egyoldalú döntések jelenlegi mozaikja helyett az ideiglenes határellenőrzést illetően összehangolt megközelítést kell érvényesíteni, ami mihamarabb – de legkésőbb a 2016. decemberi céldátumig – lehetővé teszi valamennyi belső határellenőrzés fokozatos megszüntetését. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex kifejezetten szorgalmazza az ilyen összehangolt megközelítés alkalmazását. A jelenlegi válság szintén rávilágított a határigazgatás és a kapcsolódó területek közötti szoros strukturális összefüggésekre. A belső határellenőrzések megszüntetésével egyidejűleg a 1
A 8. pont e) alpontja: „A Tanács 2016. február 12-én ajánlást fogadott el. Fontos, hogy összehangolt módon, a nehéz helyzetben lévő tagállamoknak nyújtott megfelelő támogatással helyreállítsuk a szabad mozgást biztosító térség rendes működését. El kell érnünk azt, hogy a schengeni térség valamennyi tagja újra teljes körűen alkalmazza a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexet, és a külső határon megtagadja a beléptetést azon harmadik országbeli állampolgároktól, akik nem tesznek eleget az előírt beutazási feltételeknek, vagy akik, noha erre lehetőségük volt, nem nyújtottak be menedékjog iránti kérelmet, mindezek során figyelembe véve a tengeri határok sajátosságait, és tennünk kell ezt egyebek között az EU-Törökország cselekvési terv rendelkezéseinek végrehajtása révén”.
2
menekültügy, a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló olyan közös politikát kell kialakítani, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít2. Éppen ezért kulcsfontosságú az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozásáról való megállapodás és a vonatkozó jogszabály legkésőbb júniusban történő elfogadása, hogy az új szervezet már a nyár folyamán megkezdhesse működését, és így az Európai Unió képes legyen eleget tenni a külső határ védelmére vonatkozó közös felelősségnek. Mindemellett a határellenőrzésen túlmutató, idevágó kihívásokat is kezelni kell, hogy kialakuljon a schengeni térség maradéktalan működéséhez szükséges bizalom, a Bizottság február 10-i közleményében3 foglaltakkal összhangban. Ehhez mindenekelőtt jelentősen csökkenteni kell az irreguláris migránsok Görögországba való beáramlását azáltal, hogy az EU és Törökország – a NATO támogatásával – teljes mértékben végrehajtja a közös cselekvési tervet. A Bizottság február 10-i ajánlásának4 megfelelően Görögország teljes körű szerepvállalásával fokozatosan helyre kell állítani a hatályos dublini szabályok maradéktalan végrehajtását, és ezzel párhuzamosan – a tagállamok közötti szolidaritás és méltányos teherviselés elvét követve – a jövőre nézve javítani kell e szabályokat. A 2015 szeptemberében életbe léptetett szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmusnak kézzelfogható eredményeket kell felmutatnia a Görögországból áthelyezett személyek létszámát illetően. Az Európai Unió területén való tartózkodásra jogosulatlan személyek tekintetében pedig gondoskodni kell a tényleges visszaküldésről. Együttes és összehangolt végrehajtás esetén ezek az intézkedések fogják megalapozni a schengeni térség rendes működésének legkésőbb 2016 végéig történő helyreállítását. Ez az ütemterv meghatározza az ennek eléréséhez szükséges lépéseket. 2. A schengeni rendszertől való eltávolodás költségei Az Unión belüli belső határellenőrzés tartós visszaállítása nem jelentene megoldást a migrációs válságból fakadó kihívásokra, viszont rendkívüli gazdasági, politikai és szociális terheket róna az EU-ra és az egyes tagállamokra. Emellett veszélybe sodorná az igazságügyi és rendőrségi együttműködést, ami a schengeni rendszer által teremtett hozzáadott érték egyik legfontosabb összetevője. A schengeni rendszer védelmi mechanizmusok alkalmazása révén történő stabilizálása elengedhetetlen annak biztosításához, hogy a későbbiekben ismét megszűnhessen minden belső határellenőrzés. Ennek elmulasztása nemcsak a szabad határátlépés jelentette óriási előnyöktől fosztaná meg az embereket, hanem az egységes piacra gyakorolt káros hatások miatt a teljes uniós gazdaságra jelentős gazdasági költségeket róna5. Ami a gazdasági szempontokat illeti, a Bizottság becslése szerint a személyek schengeni térségen belüli mozgásának nyomon követését lehetővé tevő, teljes körű határellenőrzés visszaállítása évente
2 3
4
5
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 67. cikkének (2) bekezdése. Közlemény az európai migrációs stratégia szerinti kiemelt intézkedések végrehajtásának helyzetéről (COM(2016) 85, 2016. február 10.). A Bizottság ajánlása a Görög Köztársaságnak a 604/2013/EU rendelet szerinti átadás folytatására való tekintettel meghozandó sürgős intézkedésekről (C(2016) 871, 2016. február 10.). A France Stratégie adatai alapján a schengeni térség országai közötti kereskedelem legalább 10 %-kal esne vissza a belső határellenőrzés tartós visszaállítása következtében. Egy másik tanulmány (Bertelsmann Stiftung: Tanulmány a Schengeni Megállapodásból való kilépésről – A Németországra és az Európai Unió tagállamaira gyakorolt makrogazdasági hatások, 2016. február) szerint a határellenőrzés visszaállítása esetében egy tízéves időszakra vetítve az EU egészének gazdasági teljesítménye legalább 500 milliárd EURval, de akár 1 400 milliárd EUR-val is elmaradhat a határellenőrzés nélkül várható teljesítménytől.
3
5–18 milliárd EUR közvetlen költséggel terhelné az EU gazdaságát6. A felmerülő költségek bizonyos szereplőkre és régiókra összpontosulnának, de szükségszerűen kihatnának az uniós gazdaság egészére. Az Unión belüli szabad áruforgalom az értékét tekintve jelenleg több mint 2 800 milliárd EUR-t, volumenét tekintve pedig 1 700 millió tonnát teszi ki. A határellenőrzés a közúti fuvarozási ágazatra gyakorolná a legerőteljesebb és legközvetlenebb hatást: évi 1,7–7,5 milliárd EUR közvetlen többletkiadást jelentene. Egyes tagállamok – mint például Lengyelország, Hollandia és Németország – 500 millió EUR-t meghaladó többletköltséggel szembesülnének a kereskedelmi forgalomban lévő áruk közúti szállítása terén, míg máshol – így Spanyolországban és a Cseh Köztársaságban – több mint 200 millió EUR többletköltség hárulna a vállalkozásokra. Ezek a költségek különösen nagy kárt okoznának azokban az ágazatokban, ahol kis árrést alkalmaznak és/vagy a szállítás teszi ki költségek jelentős hányadát. Valószínűleg a legsúlyosabban érintett ágazatok közé tartozna a mezőgazdaság, a vegyipar és a nyersanyagszállítás. A határellenőrzés okozta késedelmek miatt túlságosan magasra kúszó szállítási költségek középtávon visszavethetik az uniós értékláncok eredményes fejlődését és az uniós gazdaság egészének versenyképességét. Az Európai Unióban napi szinten 1,7 millió munkavállaló lépi át a határt munkahelyére igyekezve. A határ menti ingázók és más utazók számára 1,3–5,2 milliárd EUR-s kárt okozna a határellenőrzés miatti időveszteség. Még ennél is jelentősebb, hogy a határellenőrzéssel járó hosszú várakozási idő eltántorítaná az embereket a külföldi munkavállalástól, ezáltal szűkülne a potenciális munkavállalók bázisa. Ez a tendencia középtávon rontaná bizonyos régiók7 gazdasági hatékonyságát. A nehézkes határellenőrzés valószínűleg kihatna a schengeni térségen belüli utazásokra is, ami a Bizottság becslése szerint mintegy 13 millióval csökkentené a vendégéjszakák számát az EU-ban, és 1,2 milliárd EUR összköltséget róna az idegenforgalmi ágazatra. Amennyiben a határellenőrzés az EU közös vízumpolitikájának szétaprózódásához vezet, megsokszorozódhat az idegenforgalmi ágazatra gyakorolt potenciális hatás (elérheti a 10–20 milliárd EUR-t). Az utasközvetítők a jól jövedelmező körutazásokban részt vevő, messziről érkező – például ázsiai – turisták célállomásai között szereplő országok számának csökkentésére törekednének, aminek a legnépszerűbb uniós turisztikai célpontokon kívül minden más hely kárát látná. Végül a kormányoknak 0,6–5,8 milliárd EUR adminisztratív többletköltséggel kellene számolniuk a határellenőrök személyi állományának szükségszerű bővítéséből adódóan. A szükséges infrastrukturális beruházások további eurómilliárdokkal növelnék a közkiadásokat. A fentiekben bemutatott költségek nagyrészt a határellenőrzés közvetlen elsődleges hatásait tükrözik. A középtávú közvetett költségek ezeket nagyságrendekkel meghaladhatják, és az Unión belüli kereskedelemre, beruházásokra és mobilitásra gyakorolt hatás minden eddigit felülmúlhat. A polgárok helyzetét illetően az Unión belüli határellenőrzés visszaállítása korlátozná a polgárok szabad mozgását, amely a legnépszerűbb uniós vívmányok egyike. Veszélybe 6
7
A közúti fuvarozásra, a határon átnyúló utasmobilitásra, a turizmusra és az ezekhez kapcsolódó, a határon felmerülő adminisztratív kiadásokra vonatkozó becslések szerint. A határ menti ingázók aránya különösen magas Szlovákiában (5,7 %), Észtországban (3,5 %), Magyarországon (2,4 %) és Belgiumban (2,3 %).
4
kerülne az európai integráció egyik leglényegesebb vívmánya és a közös európai tér fennmaradása. 3. A külső határok védelmének biztosítása A példa nélkül álló migrációs és menekültügyi válság közepette több tagállamnak is nehézségei támadtak a külső határok schengeni vívmányokkal összhangban történő, hatékony ellenőrzését, valamint az érkező migránsok fogadását és nyilvántartásba vételét illetően. Görögországot – főként földrajzi adottságai miatt – kiváltképp érintik ezek a fejlemények, hiszen a migrációs áramlások átrendeződése következtében az Égei-tenger vált az irreguláris migráció legfőbb színterévé. 2015-ben több mint 868 000 személy lépett be szabálytalanul a schengeni térségbe a külső határ e szakaszán áthaladva. Az ilyen rendkívüli beáramlás – jellegéből adódóan – bármelyik tagállamot nagy nyomás alá helyezné. Ugyanakkor azt is jelenti, hogy azonnal kezelni kell a Görögország által, illetve Görögország területén biztosított külső határvédelemben jelentkező hiányosságokat. Ez mindenekelőtt Görögország, de végső soron az egész Unió felelőssége. Görögország külső határai egyben a schengeni térség minden egyes tagállamának külső határai. A görögországi erős külső határ helyreállítása szerves része a görög menekültügyi, migrációs és határigazgatási politika stabilizálására irányuló átfogó erőfeszítésnek, amely többek között Görögország dublini rendszerbe való visszatérését célozza8. A mostani válságban nyilvánvalóvá váltak az uniós külső határok jelenlegi védelmi rendszerének általános strukturális gyengeségei. A Bizottság ezek kezelése érdekében 2015 decemberében előterjesztette az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozására vonatkozó ambiciózus javaslatát. Kulcsfontosságú, hogy a társjogalkotók (az Európai Parlament és a Tanács) késedelem nélkül – legkésőbb júniusig – elfogadják a rendeletjavaslatot, hogy az új szervezet a nyár során megkezdhesse működését, így biztosítva a külső határok magas szintű védelmét. Ennek érdekében:
8
A tagállamoknak már most meg kell kezdeniük az erőforrások kötelező összevonásához szükséges előkészületeket.
Kívánatos, hogy a tagállamok mindeközben önkéntes alapon fokozzák a Frontex közös műveleteihez és gyorsreagálású határvédelmi beavatkozásaihoz biztosított támogatást, a jelenlegi helyzetben elsősorban Görögországban.
Emellett a Frontexnek jelenlegi mandátuma keretében, az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal és az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség tevékenységével összehangoltan minden lehetséges lépést meg kell tennie az Európai Határ- és Parti Őrség megalakulásának előkészítése céljából. A Frontex egyik konkrét feladata, hogy megfelelően előkészítse a terepet az Európai Határ- és Parti Őrség számára, hogy az működésének megkezdésekor azonnal el tudja végezni az első sebezhetőségi teszteket a javasolt kockázatértékelési és -megelőzési mechanizmusok keretében, és a tesztelés legkésőbb szeptemberre befejeződjön. Ez rendkívül fontos, hiszen a migrációs útvonalak változhatnak, és az EU minden külső határszakaszának biztonságosnak kell lennie.
Lásd a Bizottság jelentését az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: Eredményjelentés a görögországi uniós fogadóállomások végrehajtásáról (COM(2016) 141, 2016. március 4.).
5
3.1. A görögországi külső határigazgatás hiányosságainak kezelése A Bizottság 2016. február 2-án schengeni értékelő jelentést fogadott el, amely a görög–török szárazföldi határon, illetve Híosz és Számosz szigetén 2015. november 10. és 13. között, előzetes bejelentés nélkül tett helyszíni látogatásokon alapul. Ennek nyomán a Bizottság 2016. február 12-én egy Görögországnak címzett, 50 ajánlásból álló csomagot fogadott el, amely a külső határok igazgatása terén feltárt súlyos hiányosságok orvoslását célozza9. Az ajánlások elsősorban az irreguláris migránsok azonosítására, regisztrálására és ujjnyomatainak rögzítésére, valamint a tengeri határ felügyeletére vonatkoznak. A schengeni értékelési mechanizmus és a Schengeni határ-ellenőrzési kódex egyértelmű eljárást határoz meg az azonosított súlyos hiányosságok kezelésére. A Bizottság elismerte a 2015. novemberi helyszíni látogatás óta tett előrelépéseket, mindazonáltal 2016. február 24-én végrehajtási határozatot fogadott el, amelyben ajánlásokat fogalmaz meg a Görögország által végrehajtandó konkrét intézkedésekre vonatkozóan, a Schengeni határ-ellenőrzési kódexszel összhangban10. Ezen intézkedések azt hivatottak biztosítani, hogy Görögország teljes mértékben kövesse a Tanács ajánlásait. Az intézkedések végrehajtása hozzájárul majd a megfelelő határőrizet biztosításához (ideértve a felderítést és a feltartóztatást is), a külső határt szabálytalanul átlépő harmadik országbeli állampolgárok helyes és teljes körű azonosításához, regisztrálásához és fogadásához, valamint a védelemre nem jogosultak visszaküldéséhez. Ez egyúttal a Görögország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti határon végzett, szigorított kilépési ellenőrzésekre is érvényes. Így ezek az intézkedések a schengeni térség egészének megfelelő működését biztosítanák. A Schengeni határ-ellenőrzési kódexben rögzített keret szerint az alábbi lépéseket kell megtenni ahhoz, hogy a görögországi külső határok védelme tekintetében helyreálljon a schengeni szabályok rendes alkalmazása:
9
10
11
2016. március 12.: Görögország előterjeszti cselekvési tervét (legkésőbb egy hónappal a tanácsi ajánlások elfogadása után). Ezzel egyidejűleg (és a továbbiakban havonta) Görögország tájékoztatja a Bizottságot a 2016. február 24-i bizottsági ajánlások végrehajtásának alakulásáról.
2016. április 12.: a 2015. novemberi helyszíni látogatásokba szakértőkkel való konzultációt követően a Bizottság legkésőbb cselekvési terv közzététele után a Tanács elé terjeszti a megfelelőségéről készített értékelését. A többi tagállam felkérést tervvel kapcsolatos észrevételeik megtételére.
2016. április 11–17.: a tagállami szakértők és a Bizottság elvégzik Görögország légi, szárazföldi és tengeri határainak schengeni értékelését11. A szárazföldi és a tengeri
bevont tagállami egy hónappal a cselekvési terv kap a cselekvési
A Tanács végrehajtási határozata a külső határok Görögország általi igazgatása terén a schengeni vívmányok alkalmazásának 2015. évi értékelése során megállapított súlyos hiányosságok kiküszöbölésére vonatkozó ajánlásról (2016. február 12.). A Bizottság végrehajtási határozata a 2016. február 2-i értékelő jelentés nyomán a Görög Köztársaság által végrehajtandó konkrét intézkedésekre vonatkozó ajánlásról (C(2016) 1219, 2016. február 24.). A Bizottság 2015. december 9-i C(2015) 8537 végrehajtási határozata a 2016-ra vonatkozó éves értékelési program első részének a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról szóló, 2013. október 7-i 1053/2013/EU tanácsi rendelet 6. cikkével összhangban történő létrehozásáról. Az értékelés keretében esedékes helyszíni látogatások tervezett állomásai: Athén,
6
határok értékelési programja a 2015 novemberében meglátogatott egyes helyszínekre is kiterjed (a Törökországgal közös szárazföldi határ és Számosz szigete). Az értékelő látogatás során gyűjtött információk a látogatás után néhány nappal elérhetővé válnak.
2016. május 12.: Görögországnak legkésőbb ekkor be kell számolnia a tanácsi ajánlások végrehajtásáról.
A Bizottság a rendelkezésére álló információk alapján késedelem nélkül megállapítja, hogy Görögország eleget tesz-e a Schengeni határ-ellenőrzési kódex szerinti kötelezettségeinek, továbbá hogy mennyiben sikerült orvosolni a görögországi külső határigazgatás súlyos hiányosságait. 3.2. Közvetlen támogatás Görögország számára A Görögország által a külső határok védelme terén tapasztalt nehézségek az Európai Unió egészére kihatnak. A többi tagállamnak tehát szolidaritást kell tanúsítania és kollektív felelősséget kell vállalnia a helyzet kezelésére vonatkozóan. Az uniós ügynökségeknek és a Bizottságnak ugyancsak segítséget kell nyújtaniuk Görögország számára. Ez konkrétabban azt jelenti, hogy a tagállamoknak, az uniós ügynökségeknek és a Bizottságnak támogatniuk kell Görögországot a számára kidolgozott tanácsi és bizottsági ajánlások végrehajtásában12, méghozzá a következő intézkedések révén:
12
13
A Görögországba kiküldött bizottsági szakértőknek változatlanul szoros együttműködést kell folytatniuk az illetékes görög hatóságokkal, illetve össze kell hangolniuk a többi érintett szereplő tevékenységét (Frontex, Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal, Europol, más tagállamok nemzeti hatóságai, nemzetközi szervezetek). A fellépésnek ki kell terjednie valamennyi belépő személy teljes körű azonosítására és regisztrációjára, ideértve az adatbázisok felhasználásával végzett szisztematikus biztonsági ellenőrzéseket is13.
Görögországnak a cselekvési terve előterjesztésekor – tehát legkésőbb március 12-én – egy világos igényfelmérést is be kell nyújtania. Ez lehetővé teszi a többi tagállam, az uniós ügynökségek és a Bizottság számára, hogy az azonosított szükségleteket figyelembe véve idejében segítséget nyújtsanak Görögországnak.
A Frontexnek azonnal meg kell vizsgálnia a görögországi igényfelmérést, hogy fel tudjon készülni a további európai határőrcsapatok bevetésére. A Frontexnek szükség esetén legkésőbb március 22-ig újabb hozzájárulási felhívásokat kell közzétennie.
Ezt követően a többi tagállamnak eleget kell tennie kötelességeinek, és a felhívástól számítva legfeljebb 10 napon belül rendelkezésre kell bocsátania a szükséges emberi erőforrásokat és műszaki eszközöket.
Theszaloníki és Iráklio repülőtere (légi határok), Pireusz, Mitilíni, Számosz, Kósz és Szími kikötője (tengeri határok), Kípi, Píthio, Tiheró, Kasztaniész, Filákió, Didimótiho, Evzónoi és Krisztallopígi határátkelőhely (szárazföldi határok). A II. mellékletben található táblázat áttekintést nyújt azokról az ajánlásokról, amelyek maradéktalan és időben történő végrehajtása érdekében a Bizottság és az uniós ügynökségek hozzájárulása is kívánatos. Az Európai Tanács 2016. február 18-i és 19-i ülésén elfogadott következtetések 8. szakaszának f) pontjával összhangban.
7
4. A szabályok alkalmazása és a továbbáramoltatás politikájának leállítása 4.1. A „továbbáramoltatás” politikájának leállítása és a Görögországba irányuló, dublini rendszer keretében történő átadás helyreállítása A továbbáramoltatás politikája politikai és jogi szempontból egyaránt elfogadhatatlan. Politikai tekintetben, az Európai Tanács február 18-i és 19-i ülésén elfogadott következtetések értelmében „fel kell hagyni a továbbáramoltatás politikájával”. Egyoldalú döntések helyett egy olyan, közösen elfogadott megközelítés alkalmazására van szükség, amely a nyugatbalkáni útvonal mentén található országok közötti szorosabb együttműködésen és koordináción alapul. Jogi tekintetben, amennyiben egy harmadik országbeli állampolgár a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv14 6. cikkének megfelelően menedékjog iránti kérelmet nyújt be egy tagállamban, ideértve a kérelem határon történő benyújtását is, a tagállamnak biztosítania kell az érintett személy menedékjogi eljáráshoz való hozzáférését. Azt a kérdést, hogy ezt követően az említett tagállam felel-e a konkrét kérelem kezeléséért, a vonatkozó uniós jogi rendelkezések, így különösen a Dublini Rendelet vonatkozó rendelkezései alapján kell eldönteni. E tekintetben a Bizottság február 10-i közleménye kiemelte, hogy a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működésének elengedhetetlen feltétele, hogy a közösen elfogadott uniós szabályokkal összhangban valóban sor kerülhessen a menedékkérőknek az Unióba való első belépésük szerinti országba való visszaküldésére („a dublini rendszer keretében történő átadás”). Ezért a Bizottság február 10-én egy ajánlást is elfogadott, amelyben felsorolja a Görögország dublini rendszerbe való visszatéréséhez szükséges konkrét intézkedéseket15. A Görögország által a javasolt fellépések végrehajtása terén elért haladásról készített jelentések és egyéb források – például az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az ítéletek végrehajtásáról szóló jelentése, illetve az UNHCR jelentései – is elősegítik majd annak értékelését, hogy a körülmények lehetővé teszik-e a tagállamok számára a Görögországba irányuló, a Dublini Rendelet keretében történő egyedi átadások folytatását, szem előtt tartva, hogy az átadás nagyságrendjének és az átadni kívánt személyek kategóriájának összhangban kell állnia a konkrétan elért előrelépésekkel. A Bizottság, a maga részéről az Európai Tanács júniusi ülése előtt elvégzi az ügyre vonatkozó értékelését. Ugyanakkor a tagállamoknak külső határaikon meg kell akadályozniuk azon harmadik országbeli állampolgárok belépését, akik nem felelnek meg a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek, és ez azokra a harmadik országbeli állampolgárokra is vonatkozik, akik jogosultságuk ellenére nem nyújtottak be menedékkérelmet. Azoknak a tagállamoknak pedig, amelyek ideiglenesen visszaállították a határellenőrzést belső határaikon, szintén meg kell akadályozniuk azon harmadik országbeli állampolgároknak az említett belső határokon keresztül történő belépését, akik nem felelnek meg a beutazási feltételeknek. Ez az intézkedés független attól, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak szándékában áll-e egy másik tagállamban menedékjog iránti kérelmet benyújtani.
14
15
Az Európai Parlament és a Tanács 2013. június 26-i 2013/32/EU irányelve a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról. A Bizottság ajánlása a Görög Köztársaságnak a 604/2013/EU rendelet szerinti átadás folytatására való tekintettel meghozandó sürgős intézkedésekről (C(2016) 871, 2016. február 10.).
8
A továbbáramoltatás politikája összeegyeztethetetlen mind a schengeni, mind pedig a dublini szabályokkal, ösztönzi a másodlagos migrációs mozgást, és azt le kell állítani. Az említett politika ezenfelül aláássa az áthelyezési rendszer működését, és így az áthelyezési határozatok elégtelen végrehajtása többek között erre vezethető vissza. Ezért a schengeni és a dublini rendszer, valamint az áthelyezési mechanizmus működésének előfeltétele a továbbáramoltatás politikájának összehangolt leállítása. 4.2. Támogatás Görögországnak a migrációs nyomás kezeléséhez Február 10-i közleményében a Bizottság azonosította azt a tendenciát, hogy a nyugat-balkáni útvonal mentén előrehaladva a határellenőrzések fokozatosan szigorodnak, és ez végül a határok lezárásához vezethet. Ez a tendencia később felgyorsult, majd a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és Görögország közötti határ időszakos lezárását eredményezte, ami részben az útvonal mentén elhelyezkedő más országok által alkalmazott korlátozásokra és határzárakra adott válaszintézkedésnek tekinthető. Mivel a Görögországba érkező migránsok áramlása továbbra sem mérséklődött, egyre többen rekednek az országban. Sürgős lépéseket kell tenni Görögországban az egyre súlyosabbá váló humanitárius válság kezelése és az országot sújtó migrációs nyomás enyhítése érdekében:
16
17
Az EU-Törökország közös cselekvési terv és a Törökországgal közös önkéntes humanitárius befogadási rendszer16 végrehajtása a Görögországba érkezők számának gyors csökkenését kell, hogy eredményezze; utóbbival kapcsolatban megjegyzendő, hogy minél több tagállam vesz részt a rendszerben, annál jobbak a kilátások az Égeitengert érintő illegális migráció elleni fellépésre.
A tartózkodásra nem jogosult, valamint nemzetközi védelemre nem szoruló személyeknek a származási vagy tranzitországokba, köztük Törökországba való visszatérése szintén a Görögországban jelenlévő irreguláris migránsok számának mérsékléséhez kell, hogy vezessen. Görögországnak – a meglévő kétoldalú visszafogadási megállapodások alapján és a többi tagállam támogatása mellett – fel kell gyorsítania a visszafogadások ütemét, különös tekintettel a Törökországot érintő visszafogadásokra.
Az elfogadott áthelyezési mechanizmus a legnagyobb nyomásnak kitett tagállamok terheinek enyhítésére és a migrációkezelés rendjének visszaállítására szolgáló alapvető eszköz, amely Görögország esetében a humanitárius segítségnyújtás eszközévé is vált. A tagállamoknak a kérelmek gyorsabb feldolgozása révén fokozniuk kell az áthelyezés ütemét, és ennek során eleget kell tenniük a megfelelő biztonsági ellenőrzések végrehajtására vonatkozó szükségletnek is17. A Bizottság készen áll arra, hogy ehhez adminisztratív és logisztikai támogatást nyújtson. A mechanizmusokkal összhangban a tagállamoknak mindent meg kell tenniük a másodlagos mozgások megakadályozásáért az áthelyezési céltagállamba való haladéktalan visszatérés elrendelésével, és meg kell hozniuk a szükséges megelőző, az Uniós joggal
A Bizottság ajánlása egy Törökországgal közös önkéntes humanitárius befogadási rendszerről, (C(2015) 9490, 2015. december 15.). Összhangban az Európai Tanács 2016. február 18-i és 19-i ülésén elfogadott következtetések 8. pontjának h) alpontjával.
9
összhangban álló intézkedéseket a szociális ellátásokhoz való hozzáféréssel és a jogorvoslat igénybevételével kapcsolatosan18.
Az Unión belüli szükséghelyzeti támogatásra vonatkozó bizottsági javaslat gyors elfogadása és végrehajtása révén növelni kell és elő kell segíteni a Görögországnak nyújtott humanitárius támogatást.
A görögországi migrációs nyomás fokozódásának további következményeként emelkedhet az alternatív útvonalak használatának mértéke a tágabb nyugat-balkáni régión belül. Az EU-nak ki kell használnia a rendelkezésére álló valamennyi eszközt (a tagállamok által szolgáltatott információk, EKSZ, Bizottság, Frontex, Kopernikusz műhold) a migrációs áramlások nyomon követésére és az útvonal változásainak előrejelzésére. Emellett törekednie kell a lehetséges tranzitországokkal (pl. Albánia, Montenegró és Bosznia-Hercegovina) való együttműködés fokozására. 5. A belső határok ellenőrzése: mozaik helyett összehangolt megközelítés 5.1. A jelenlegi helyzet: a belső határellenőrzések egyoldalú visszaállítása 2015 szeptembere óta a schengeni térségben összesen nyolc ország állította vissza a határellenőrzést belső határain a belső biztonságot és a közrendet fenyegető, az illegális migránsok másodlagos migrációs mozgásával összefüggő komoly veszély miatt. Az érintett országok a következők voltak: Belgium, Dánia, Németország, Magyarország, Ausztria, Szlovénia, Svédország és Norvégia. A tagállamok által bejelentett egyoldalú határozatok az azonosító okiratokkal nem rendelkező vagy nem megfelelő okiratokkal rendelkező olyan személyek, köztük kiskorúak nagy számban történő érkezésére hivatkoznak, akiket nem regisztráltak az Unió területére történő első belépésük alkalmával, továbbá említést tesznek arról is, hogy a jelentős méretű mozgások meghaladják az érintett illetékes nemzeti hatóságok befogadási kapacitásait és komoly fenyegetést jelentenek a közrendre vagy a belső biztonságra. Míg a Szlovénia és Magyarország belső határán visszaállított ellenőrzést időközben megszüntették19, más országok különböző okokra hivatkozva – és összhangban a Schengeni határ-ellenőrzési kódexszel – meghosszabbították az ellenőrzéseket. Mind a nyolc esetben az országok a belső határellenőrzés visszaállítására vonatkozó egyoldalú határozatukat az azonnali fellépést igénylő esetekre vonatkozó rendelkezésre alapozták (a Schengeni Határ-ellenőrzési kódex 25. cikke), ami legfeljebb két hónapra lehetővé teszi a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítását. Mivel a helyzet nem javult jelentősen, az ellenőrzéseket később meghosszabbították a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 23. és 24. cikke alapján, amelyek lehetővé teszik a belső határokon visszaállított határellenőrzés legfeljebb 6 hónapos időtartamra történő meghosszabbítását. A belső határokon történő határellenőrzés visszaállításának időpontjaira, valamint a meghosszabbításokra vonatkozó információkért lásd az I. mellékletben található áttekintést.
18
19
E tekintetben lásd például az Európai Unió Bíróságának a C-443/14. és C-444/14. számú, Alo és Osso egyesített ügyekben 2016. március 1-jén hozott ítéletét. Szlovénia és Magyarország – az azonosított veszélyek csökkenése miatt – nem hosszabbította meg a határellenőrzést a 30, illetve 10 napos időtartamot követően.
10
Franciaország 2015 novemberében az irreguláris migrációhoz nem kapcsolódó okból állította vissza a belső határellenőrzést. Az ellenőrzéseket először a COP21 konferencia kapcsán, majd a 2015. november 13-i párizsi terrortámadások nyomán kialakult szükséghelyzet miatt állították vissza. Franciaország jelenleg is ellenőrzi belső határait. Az ilyen ellenőrzéseknek meg kell felelniük azoknak a rendelkezéseknek is, amelyeket a Schengeni határ-ellenőrzési kódex a határellenőrzés ideiglenes visszaállítása tekintetében meghatároz. Az említett közlemény azonban nem foglalkozik az irreguláris migrációtól eltérő okokból visszaállított belső határellenőrzésekkel20. A megszokott állapothoz való visszatérés értelemszerűen nem zárja ki annak lehetőségét, hogy indokolt esetben ideiglenes biztonsági ellenőrzéseket vezessenek be a Schengeni határ-ellenőrzési kódexszel összhangban21. A belső határokon történő ellenőrzés visszaállítása kivételes és ideiglenes intézkedés. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 23., 24. és 25. cikkének együttes alkalmazása összesen legfeljebb nyolc hónapra teszi lehetővé a határellenőrzés visszaállítását22. 5.2. Lépések egy összehangolt uniós megközelítés felé A Schengeni határ-ellenőrzési kódex is biztosítja az összehangolt megközelítést a belső határellenőrzés visszaállítása kapcsán (26. cikk). Ez a rendelkezés olyan kivételes körülmények esetén alkalmazandó, amikor a schengeni térség általános működése kerül veszélybe a külső határok igazgatása kapcsán felmerülő súlyos és tartósan fennálló hiányosságok miatt. A rendelkezés alkalmazásának feltétele továbbá, hogy az említett körülmények komoly fenyegetést jelentsenek a közrendre vagy a belső biztonságra nézve a schengeni térségben vagy annak egyes részeiben. Az említett kivételes körülmények esetén a Bizottság egy olyan ajánlásra irányuló javaslatot terjeszt a Tanács elé, amely szerint egy vagy több tagállam a belső határok teljes szakaszán vagy annak bizonyos részein visszaállítja a határellenőrzést. Jelenleg súlyos hiányosságok tapasztalhatók a külső határok ellenőrzése terén az elégtelen határőrizet és az irreguláris migránsok hiányos regisztrálása és azonosítása miatt. Az említett hiányosságokból adódó másodlagos mozgások következtében egyes tagállamok újra visszaállították a belső határellenőrzéseket. E súlyos hiányosságok ezért a schengeni térség egészét veszélyeztetik, és azt bizonyítják, hogy fennáll a közrendet, illetve a belső biztonságot fenyegető veszély. Ha a migrációs nyomás és a külső határellenőrzés súlyos hiányosságai május 12-ét követően is fennállnak, a Bizottság a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikkének (2) bekezdése alapján javaslatot terjeszt elő a Tanács számára, melyben a belső határellenőrzések kapcsán összehangolt uniós megközelítés mindaddig történő alkalmazására tesz javaslatot, amíg a
20
21
22
Málta november 9-én, a Nemzetközösség kormányfőinek csúcstalálkozója és a migrációról tartott vallettai konferencia kapcsán állította vissza a határellenőrzést, majd ezt az intézkedést meghosszabbította a globális terrorista veszély miatt, valamint azzal a céllal, hogy felszámoljon egy csempészhálózatot. Málta 2015. december 31-én megszüntette a belső határellenőrzést. Ilyen ellenőrzések bevezetésére lehet szükség például a jelentős sporteseményekkel, politikai tüntetésekkel vagy magas rangú politikai találkozókkal összefüggő biztonsági kockázatok eredményes kezeléséhez. Ennek megfelelően az országok által egyoldalúan, a Schengeni határ-ellenőrzési kódexnek megfelelően visszaállított és meghosszabbított határellenőrzések megszüntetésének legkésőbbi időpontja Németország esetében május 13., Ausztria esetében május 15., Svédország esetében július 9, Norvégia esetében pedig július 15.
11
külső határok ellenőrzése terén fennálló strukturális hiányosságokat mérséklik, illetve orvosolják. A Bizottság készen áll erre az eshetőségre, és késedelem nélkül cselekedni fog. A Bizottságnak a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikke szerinti bármely javaslata csak a belső határ azon szakaszainak tekintetében irányozza elő a határellenőrzést, ahol ez szükséges és arányos intézkedést jelent a közrendet és a belső biztonságot fenyegető veszély kezeléséhez. A javasolt határellenőrzés ideiglenes jelleggel, és – a kezelendő veszély függvényében – a lehető legrövidebb időtartamra kerül bevezetésre. Az elérendő cél az lenne, hogy a schengeni térségen belüli valamennyi belső határellenőrzés – amennyiben ezt az általános helyzet lehetővé teszi – a visszaállítástól számított hat hónapon belül, azaz 2016. november közepére megszűnjön. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikkének alkalmazása a schengeni térség általános működésének biztosítéka. Nem jelent korlátozó intézkedést egyetlen tagállammal szemben sem, továbbá nem célja, hogy valamely tagállamot kizárjon a schengeni térségből. 6. Következtetés A schengeni rendszer jelenleg komoly kihívásokkal szembesül a nagy migrációs nyomásnak való kitettség és a külső határok ellenőrzését akadályozó súlyos hiányosságok miatt. Ezek a problémák és hiányosságok együttesen az egész rendszer működését veszélyeztetik. A kihívások sokrétűek. A Bizottság február 10-i közleményében meghatározta azokat a különböző politikákat, amelyek végrehajtására szükség van e sokrétű válság kezeléséhez. E megállapítások alapján és az Európai Tanács arra vonatkozó felhívására válaszul, miszerint vissza kell állítani azt a helyzetet, amelyben valamennyi tagállam teljes körűen alkalmazza a Schengeni határ-ellenőrzési kódexet, e közlemény – a szabályok szisztematikus alkalmazására építve – meghatározza a szokványos helyzethez visszavezető utat. Jóllehet, az azonosított utat nem lehet más tényezőktől, például az EU-Törökország közös cselekvési terv sikeres végrehajtásától függetleníteni, ami elvezet az irreguláris migrációs áramlat fenntartható és jelentős csökkenéséhez, most a tagállamokon a sor, hogy közös erőfeszítéseket tegyenek az Unió egyik legfontosabb vívmányának biztosítása érdekében. E célból a teljes körűen működő schengeni térséghez visszavezető intézkedések ütemterve a következő lépéseket foglalja magában:
2016. március 4. (és azt követően havonta): Görögország jelentést tesz azokról az eredményekről, amiket a dublini rendszer keretében történő átadáshoz való visszatérésre vonatkozó ajánlásban meghatározott fellépések végrehajtása terén elért. Legkésőbb 2016. március 12-ig: Görögország előterjeszti a Tanács által tett ajánlások végrehajtására vonatkozó cselekvési tervét, valamint egy, a szükségletekre vonatkozó értékelést. 2016. március 16.: A Bizottság közleményt ad ki a Dublini Rendelet reformjáról, amely a tagállamok közötti szolidaritás és méltányos tehermegosztás célján alapul. 2016. március 16.: a Bizottság ismerteti az áthelyezésre és áttelepítésre vonatkozó első jelentését. Legkésőbb 2016. március 22-ig: a Frontex további hozzájárulási felhívásokat tesz, hogy újabb európai határőrizeti csapatokat telepíthessen Görögország támogatásának céljából.
12
Legkésőbb 2016. április 1-ig: a tagállamok válaszolnak a Frontex felhívására, és emberi erőforrást, valamint műszaki felszereléseket bocsátanak rendelkezésre. Legkésőbb 2016. április 12-ig: a Bizottság ismerteti a Görögország által készített cselekvési terv megfelelőségére vonatkozó értékelését. 2016. április 16.: a Bizottság ismerteti az áthelyezésre és áttelepítésre vonatkozó második jelentését. 2016. április 11–17.: a Bizottság és a tagállami szakértők elvégzik Görögország légi, szárazföldi és tengeri határainak schengeni értékelését. Legkésőbb 2016. május 12-ig: Görögország jelentést tesz a Tanács által tett ajánlások végrehajtásáról. 2013. május 12.: amennyiben a külső határellenőrzést érintő súlyos hiányosságok továbbra is fennállnak, a Bizottság javaslatot terjeszt elő a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikkének (2) bekezdése szerint. 2016. május 13.: amennyiben a külső határellenőrzést érintő súlyos hiányosságok továbbra is fennállnak, a Tanács a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikkének (2) bekezdése szerinti ajánlást fogad el, amelyben az ideiglenes belső határellenőrzés vonatkozásában összehangolt uniós megközelítés alkalmazására tesz javaslatot. 2016. május 16.: a Bizottság ismerteti az áthelyezésre és áttelepítésre vonatkozó harmadik jelentését. Legkésőbb 2016. június végéig: a társjogalkotók politikai megállapodásra jutnak az Európai Határ- és Parti Őrségről és elfogadják a jogi aktust. 2016. június: a Bizottság bemutatja a Görögországba irányuló, dublini rendszer keretében történő átadás helyreállítására vonatkozó értékelését. Legkésőbb 2016 augusztusában: az Európai Határ- és Parti Őrség megkezdi működését Legkésőbb 2016 szeptemberében: az Európai Határ- és Parti Őrség elvégezte az első sebezhetőségi teszteket, hogy meg lehessen hozni a szükséges megelőző intézkedéseket. 2016. december: amennyiben a körülmények lehetővé teszik, meghatározásra kerül a kivételes védintézkedések lezárásának időpontja.
13
