EURÓPAI BIZOTTSÁG
Strasbourg, 2015.12.15. COM(2015) 675 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A schengeni térség működéséről szóló nyolcadik féléves jelentés 2015. május 1-december 10.
HU
HU
1.
BEVEZETÉS
A Bizottság 2011 óta féléves jelentésben számol be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a schengeni térség működéséről. Ezt a jelentéstételi rendszert azzal a céllal vezették be, hogy elősegítsék a schengeni térségen belüli együttműködést, valamint alapot nyújtsanak az eszmecseréhez és a döntéshozatalhoz a Bizottságnak a schengeni kormányzásról szóló 2011. szeptemberi közleményében1 tett javaslata alapján, amelyet a Tanács 2012. március 8-án fogadott el. Azért, hogy a jelentésben figyelembe vehessék a november 13-i tragikus párizsi eseményeket és más fontos fejleményeket is, a nyolcadik jelentés alapjául szolgáló jelentéstételi időszakot meghosszabbították 2015. december 10-ig. Az eddig közzétett féléves jelentések a lehető legátfogóbb módon adtak áttekintést a schengeni térséget érintő tendenciákról, kitérve a térség működésének valamennyi vonatkozására. A jelenlegi migrációs válság miatt a Bizottság mindazonáltal azokra a fejleményekre kíván összpontosítani, amelyek a legjelentősebb hatással vannak a schengeni térségre. A Tanács 2015. november 9-i következtetéseiben foglaltak szerint a jelentés az e témáról, valamint a határellenőrzés belső határokon történő ideiglenes visszaállítása kapcsán szerzett tapasztalatokról szóló alapos vita alapját kell, hogy képezze. A jelentésnek azt is meg kell vizsgálnia, hogy az abban szereplő tények milyen módon érintik a schengeni térséget és annak működését, továbbá, hogy adott esetben miként lehetne orvosolni a kialakult helyzetet. Az aktuális jelentéstételi időszak kapcsán megvitatandó legfőbb kérdések: a tagállamok által a belső és külső határaikon meghozott intézkedések az alábbiak fényében: 1. az eddig soha nem látott számban a schengeni térségbe érkező migránsok és ezt követő másodlagos mozgásaik; és 2. a 2015. november 13-án Párizsban történt terrormerényletek, valamint az Amszterdamból Párizsba tartó Thalys vonaton megkísérelt terrortámadás 2015. augusztus 21én. Az alábbi szakaszok e két kérdés részletes elemzésével foglalkoznak. Ezenkívül a jelentés tükrözi az új schengeni értékelési mechanizmussal kapcsolatban szerzett tapasztalatokat is. 2.
KORÁBBAN NEM TAPASZTALT MIGRÁCIÓS NYOMÁS
2.1. A külső határokon jelentkező migrációs áramlás Az Unióba érkező irreguláris migránsok és a nemzetközi védelmet kérelmezők száma robbanásszerűen megugrott. A 2015 tekintetében eddig felderített szabálytalan határátlépések száma (1 553 614)2 jelentősen meghaladja az 2009–2014 közötti időszak szabálytalan határátlépéseinek számát (813 044.). A migránsok azon a három fő útvonalon lépnek be, ahol 2015. január–november között az Unió területére szabálytalanul belépő migránsok abszolút többségét észlelték: a földközi-tengeri térség keleti része (716 202 észlelés), a Nyugat-Balkán (667 147) és a földközi-tengeri térség középső része (144 300). Meg kell jegyezni azonban, 1 2
COM(2011) 561 final. A 2015. január–október közötti időszakra vonatkozó adat (1 284 549) a Frontex Kockázatelemzési Hálózattól származik és a schengeni térségre, valamint a schengeni tagjelölt országokra terjed ki, és kizárólag a külső határokon (az ideiglenes külső határok kivételével) észlelt, a határátkelőhelyek közötti területre illegálisan belépő vagy belépést megkísérlő harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik. A novemberi adat forrása a közös műveletek bejelentő rendszere (JORA) és a horvát Belügyminisztérium (http://www.mup.hr/219696.aspx); az olyan útvonalak esetében, amelyekkel kapcsolatban még nem szolgáltattak adatokat, becsléseket használtunk.
2
hogy a nyugat-balkáni útvonalon észlelt irreguláris migránsok egy részét már a Földközitenger keleti részén át vezető útvonal Görögországot érintő része tekintetében megállapított számoknál is figyelembe vették. Az Unióba érkező migránsok közül sokan a saját térségükben zajló konfliktusok elől menekülnek és ezért nemzetközi védelmet kérelmeznek. Bár a menekültügyi jogszabályok nem képezik a schengeni vívmányok részét, nyilvánvaló, hogy a menekültügyi válság jelentős következményekkel járhat az Unió külső határainál fennálló és a schengeni térségen belüli helyzetre nézve. Az érkezők drámaian megnőtt száma rendkívüli nyomás alá helyezte az érintett országok határellenőrzését és menekültügyi rendszerét. A kialakult helyzetre válaszul a Bizottság bevezette az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepciót, amely egy olyan platformot biztosít, amely lehetővé teszi az uniós ügynökségek számára, hogy segítséget nyújtsanak a leginkább érintett tagállamoknak a beérkező migránsok gyors regisztrálásában, előszűrésében és kikérdezésében, a menekültügyi eljárások elősegítésében és a visszatérési műveletek összehangolásában. Görögország és Olaszország az első két tagállam, ahol e koncepció végrehajtása folyamatban van3. Emellett a Bizottság a gyakorlati koordináció és a támogatás biztosítása céljából saját személyzetét is rendelkezésre bocsátotta mindkét tagállamban. Az uniós fogadóállomásokon tevékenykedő migrációkezelési támogató csoportok a Frontex útján nyújtott tagállami hozzájárulásokra, valamint az EASO-nak a szakértőkre és felszerelésekre vonatkozó felhívásaira támaszkodik megfelelő módon. A Bizottság javaslatai alapján a Tanács szeptemberben elfogadta a 160 000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló menedékkérő áthelyezését Olaszországból, Görögországból és esetleg más, a menekültügyi válság által közvetlenül érintett tagállamokból4. Az áthelyezési mechanizmus teljes körű végrehajtásának és az uniós fogadóállomások kiépítésének együttesen csökkentenie kell az említett országokra nehezedő nyomást. A Frontex folyamatban lévő közös műveletei (az olaszországi, illetve görögországi bázisú Triton és Poszeidón, amelyek esetében a juttatott forrásokat megháromszorozták a felügyeleti és mentési kapacitások megerősítése érdekében) mellett az Unió június 22-én közös biztonság- és védelempolitikai műveletet indított a földközi-tengeri térség déli részén. E művelet célja elsősorban az embercsempész- és emberkereskedő-hálózatok tevékenységi struktúrájának a felbomlasztása. Ezenkívül a sürgős vagy kivételes nyomásnak kitett tagállamok segítséget kérhetnek a Frontex-rendeletben meghatározott gyorsreagálású határvédelmi csapatoktól (RABIT-októl). December 3-án Görögország hivatalos kérelmet nyújtott be a Frontexhez, melyben gyorsreagálású határvédelmi csapat bevetését kérte az azonnali határőrségi támogatás érdekében az égei-tengeri szigeteknél húzódó külső határain. A Frontex december 10-én meghozta az ahhoz szükséges határozatokat, hogy elindíthassa az említett műveletet, valamint 3
4
Lásd az uniós fogadóállomások kialakítása terén elért eredményekről szóló jelentést Görögország (COM(2015) 678 final) valamint Olaszország (COM(2015) 679 final) tekintetében. A Tanács (EU) 2015/1523 határozata (HL L 239., 2015.9.15., 146. o.) és (EU) 2015/1601 határozata (HL L 248., 2015.9.24., 80. o.).
3
haladéktalanul megállapodhasson a görög hatóságokkal a Poszeidón művelettel megegyező műveleti területen belüli műveleti tervről. Magyarország kerítést épített Szerbiával közös, külső határán. A kerítések építése a határellenőrzés céljával önmagában véve nem ellentétes az uniós joggal. Azonban az alkalmazott intézkedéseknek arányosaknak kell lenniük és tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat, valamint az Unió menekültügyi vívmányait, különösen a visszaküldés tilalmának elvét. A Bizottság továbbra is figyelemmel kíséri, hogy a kerítés építése ne akadályozza az említett jogok gyakorlását, különösen a határátkelőhelyeken a menekültügyi eljáráshoz való hatékony hozzáférés jogát. Magyarország Horvátországgal, azaz egy, a schengeni térséghez csatlakozni szándékozó, másik uniós tagállammal közös határán is kerítést épített. Hasonló létesítményt emeltek a szlovén–horvát határ egyes szakaszain is. Az uniós jog nem tiltja kifejezetten, hogy kerítést hozzanak létre egy egyelőre még külső schengeni határon, ugyanakkor a Bizottság megjegyzi, hogy egy ilyen létesítmény nem összeegyeztethető a Horvátország jövőbeni schengeni csatlakozására irányuló célkitűzéssel. A Bizottság – a 7. féléves jelentésben5 foglaltaknak megfelelően – továbbra is teljes mértékben támogatja Bulgária és Románia csatlakozását. Rendkívül fontos, hogy a külső határokat átlépő valamennyi személyt megfelelően ellenőrizzék a meglévő jogszabályoknak megfelelően. A határt illegálisan átlépő személyeket megfelelően nyilvántartásba kell venni, és adott esetben tovább kell irányítani a menekültügyi vagy a visszatérési eljárás felé. Jelenleg az Eurodac-rendelet6 által előírt ujjnyomatvételi kötelezettség nem mindig teljesül. A szabálytalan határátlépések számához képest azon esetek becsült aránya, amikor (az Eurodac-rendelet 14. cikkével összhangban) ujjnyomatot vettek, átlagosan mintegy 23 %7, és ez az arány igen eltérő a tagállamok között. A Bizottság intézkedéseket tesz, hogy biztosítsa az uniós jognak való teljes megfelelést8. Az említettek, az uniós fogadóállomások feladataiba ágyazott előszűrés, valamint az áthelyezési program elengedhetetlen az abból a tényből adódó biztonsági kockázatok korlátozásához, hogy jelentős számú személy lépi át szabálytalan módon az Unió külső határát. A nemzetközi védelemre nem jogosult személyeket rövid időn belül visszatérésre kell kötelezni, ahelyett, hogy lehetővé tennék számukra a továbbutazást. 2014-ben az Unió 5 6 7
8
COM(2015) 236 final. 606/2013/EU rendelet (HL L 180., 2013.6.29., 1. o.). A 2015. március–október közötti időszakra vonatkozó adatok a legalább egy illegális határátlépési esetet jelentő schengeni tagállamok és a schengeni tagjelölt országok vonatkozásában. Az Eurodacadatok (a külső határok valamennyi típusát magában foglaló, a 2. kategóriára vonatkozó összes ujjnyomat, hibák nélkül) és a FRAN által gyűjtött adatok (illegális határátlépések a külső szárazföldi és tengeri határokon) nem hasonlíthatók össze pontosan. Az Eurodac-rendelet céljára csak a vissza nem toloncolt, és az elfogás és a kitoloncolás közötti teljes időszakban nem fogva tartott 14 év feletti személyektől vesznek ujjnyomatot (a részleteket lásd a 14. cikkben), míg a FRAN által gyűjtött adatok valamennyi harmadik országbeli állampolgár illegális határátlépésére vonatkoznak, ahogyan azt a 2. lábjegyzet részletezi. Az e jelentés tárgyát képező időszak során a Bizottság négy indokolással ellátott véleményt, 42 hivatalos felszólítást és nyolc adminisztratív levelet küldött a menekültügy területét érintően az Eurodac-rendelet végrehajtására és átültetésére, valamint a menekültügyi eljárásokról, illetve a befogadási feltételekről szóló átdolgozott irányelv átültetésére és az annak való megfelelésére vonatkozóan.
4
elhagyására kötelezett irreguláris migránsok kevesebb mint 40 %-a tett eleget e kötelezettségének. Jóllehet az önkéntes visszatérés, minden olyan esetben, amikor lehetséges, a legkedvezőbb megoldást jelenti, ennek sikere a kilátásba helyezett kitoloncolás hihetőségétől is függ. A Bizottság 2015 szeptemberében a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervet9 terjesztett elő, valamint bemutatta a visszatéréssel kapcsolatos feladatokról szóló kézikönyvet10, amely tartalmazza, hogy milyen intézkedéseket kellene bevezetni az uniós visszatérési rendszer javításának érdekében. Ezenkívül a Bizottság levélben tíz tagállamtól a visszatérési irányelv alkalmazásával kapcsolatos helyzet tisztázását kéri, különös tekintettel a visszatérést elrendelő határozatok kibocsátására és végrehajtására. Ennek kapcsán ki kell emelni, hogy a jelenlegi válság kihat más, a külső határok igazgatásában részt vevő bűnüldöző hatóságokra is. A más hatóságoknak a válságkezeléshez nyújtott segítség (a nemzeti szervezeti felépítéstől és az adott országban jelentkező probléma intenzitásától függően) negatívan befolyásolja a vámtisztviselők azon képességét, hogy megfelelően lássák el az áruk vámellenőrzésére irányuló feladatukat. 2.2. A belső határokon fennálló helyzet A menekültválság nem csupán a külső határoknál eredményezte tömegek megjelenését, hanem a schengeni térségen belül is jelentős másodlagos migrációs mozgást idézett elő, mivel a nemzetközi védelmet kérelmezők továbbutaztak az általuk preferált tagállamba, még mielőtt a dublini szabályok szerint illetékes tagállamok megvizsgálták volna kérelmüket. Ennek megakadályozása érdekében az első belépés szerinti tagállamok kötelesek megfelelően regisztrálni a kérelmezőket, valamint megteremteni az uniós joggal és az alapvető jogokkal összhangban álló befogadási feltételeket, hogy lehetővé váljon a kérelmezők dublini rendszernek megfelelő visszafogadása11. Korlátozni kell azokat az ösztönzőket, amelyek eredményeként a kérelmezők már a menedékjog iránti kérelem elbírálásának idején más tagállamokba utaznak, csakúgy mint az ilyen utazásokat lehetővé tevő úti okmányok kiadását, kivéve, ha a háttérben nyomós humanitárius okok húzódnak. E tekintetben említést érdemel a Calais-ban kialakult helyzet is, ahol a Csalagúton keresztül az Egyesült Királyságba bejutni próbáló emberek jogellenesen tartózkodnak a schengeni térségben. Az uniós vívmányok végrehajtását jellemző fent említett hiányosságok miatt ideiglenesen újra visszaállították a határellenőrzést a német, osztrák, szlovén, magyar, svéd és norvég belső határokon. Meg kell jegyezni, hogy ezt az intézkedést a Schengeni határ-ellenőrzési kódex alapján kifejezetten végső megoldásként lehet alkalmazni olyan, azonnali fellépést igénylő esetekben, amikor a közrend és a belső biztonság egyaránt komoly fenyegetésnek van kitéve. Ez az intézkedés időben korlátozott, továbbá arányban kell állnia a komoly veszélyt jelentő fenyegetéssel.
9 10 11
COM(2015) 453 final. A Bizottság 2015. október 1-jei C(2015) 6250 final ajánlása. 2011 óta az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéletei nyomán felfüggesztik a Görögországba irányuló, dublini rendszer szerinti átadásokat, mivel a görög menekültügyi rendszer fennálló hiányosságai az átadások esetén az egyének alapvető jogainak megsértéséhez vezetnének. A Bizottság jelentős erőforrásokat fordított arra, hogy segítséget nyújtson Görögországnak az említett hiányosságok orvosolásában. Amennyiben valamennyi feltétel teljesül, a Bizottság azt javasolja majd az Európai Tanácsnak, hogy erősítse meg a dublini rendszer szerinti átadások visszaállítását.
5
A határellenőrzés belső határokon történő visszaállítására vonatkozó döntés a tagállamok hatáskörébe tartozik, amelyek kötelesek értékelni, hogy az intézkedés várhatóan mennyiben orvosolja majd megfelelően a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető veszélyt, valamint hogy az arányban áll-e a szóban forgó veszéllyel. Az utóbbira vonatkozó értékelésben figyelembe kell venni a közrendet vagy belső biztonságot fenyegető bármely veszély vélhető hatását, valamint az intézkedésnek a személyek szabad mozgására gyakorolt vélhető hatását a belső határellenőrzés által egyébként nem érintett terület tekintetében. A Bizottság véleményt adhat ki az intézkedések szükségességével és arányosságával kapcsolatban, és erre 2015. október 23-án12 Ausztria és Németország13 vonatkozásában sor került. A vélemény arra a következtetésre jutott, hogy a határellenőrzés első alkalommal történő visszaállítása, valamint a visszaállítás meghosszabbítása szükséges és arányos volt az azonosított, a belső biztonságot és a közrendet érintő súlyos fenyegetés fényében, és mint ilyen, összhangban állt a Schengeni határ-ellenőrzési kódexszel. Noha 2013-ben a jogalkotók egyetértettek abban, hogy a migrációs áramlások önmagukban nem indokolhatják a belső határokon történő ellenőrzések visszaállítását, a Bizottság úgy véli, hogy a hivatalos papírokkal nem rendelkező vagy nem megfelelő papírokkal rendelkező, az Unióba való első belépést követően nem regisztrált személyek folyamatosan magas száma komoly veszélyt jelenthet a közrendre és a belső biztonságra, és így indokolhatja a Schengeni határ-ellenőrzési kódex alapján rendelkezésre álló rendkívüli intézkedések alkalmazását. Miközben a határellenőrzés visszaállítása (és a visszaállítás ezt követő meghosszabbítása) a fent említett valamennyi esetben a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 25. cikkén alapult (az intézkedést azonnali fellépést igénylő esetekben, legfeljebb kéthónapos időtartamra lehet alkalmazni), Németország és Ausztria arról értesítette a Bizottságot, hogy a határellenőrzés visszaállítását a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 23. cikke alapján további három hónapos időtartamig meghosszabbítja. Legutóbbi, a határellenőrzés visszaállításának a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 25. cikke alapján, 2015. december 20-ig történő meghosszabbításáról szóló értesítésében Svédország is bejelentette, hogy – amennyiben a helyzet nem javul – továbbra is fenntartja a határellenőrzést a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 23. cikke alapján. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 25. és 23. cikkeinek egymást követő alkalmazása azzal a feltétellel lehetséges, hogy a tagállam bizonyítja, hogy a bevezetett vagy meghosszabbított ellenőrzések szükségesek, megfelelőek és arányosak ahhoz, hogy orvosolják a közrendre vagy a belső biztonságra komoly fenyegetést jelentő veszélyeket. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 23. cikke az előre látható eseményekkel kapcsolatban legfeljebb 30 napos időtartamra, illetve a komoly veszély várható – legfeljebb hat hónapos – időtartamára lehetővé teszi az ellenőrzés visszaállítását. Ezt a rendelkezést a jelentéstételi időszak során számos alkalommal igénybe vették, például Németország (2015. május 16. és június 15. között a G 7-csúcstalálkozó miatt), Málta (2015. november 9–29. között) a 12 13
A Bizottság C(2015) 7100 final véleménye, 2015.10.23. Szlovénia még a vélemény elfogadása előtt megszüntette a belső határellenőrzést. Magyarország 2015. október 17-én 10 napra vezette be a határellenőrzést. Svédország november 12-én, 10 napos kezdeti időtartamra állította vissza a határellenőrzést, és a legutóbbi meghosszabbításkor ismertetettek szerint a határellenőrzés legalább december 20-ig érvényben lesz. Norvégia először november 26. és december 6. között állította vissza a határellenőrzést, majd ezt az időszakot meghosszabbította december 26-ig.
6
migrációról tartott vallettai konferencia és Nemzetközösség kormányfőinek csúcstalálkozója idején, valamint Franciaország az éghajlat-változási konferenciájával kapcsolatban. 2015. december 9-én Franciaország értesítette a Bizottságot, hogy az országban kihirdetett szükségállapot, valamint a belső biztonságot fenyegető komoly veszély miatt Franciaország belső határain 2015. december 14. és 2016. február 26. között visszaállítják a határellenőrzést. November 25-én Málta jelezte azon szándékát, hogy visszaállítja a határellenőrzést Málta belső határain tekintettel a globális terrorista veszélyre, valamint arra a tényre, hogy Málta jelenleg egy olyan csempészhálózat felszámolásán dolgozik, amely Máltát a más schengeni területekről érkező illegális migránsok célországának tekinti. A Bizottság a határozat szükségességét és arányosságát alátámasztó részletes tényeket és adatokat kért. A Bizottság pontosan megvizsgálja majd, hogy az átmeneti határellenőrzés visszaállításának és meghosszabbításának okai a Schengeni határ-ellenőrzési kódex szerint jelenleg és a továbbiakban érvényesek-e. A Bizottság elvárja a tagállamoktól, hogy rendszeresen értékeljék, továbbra is fennállnak-e a visszaállítás feltételei, és ha nem, azonnal szüntessék meg az ellenőrzést. Amennyiben szükséges, a Bizottság véleményt ad ki e tekintetben. 2013 óta a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 26. cikke biztosítja a határellenőrzés belső határokon való visszaállításának lehetőségét abban az esetben is, ha a schengeni térség általános működése forog veszélyben. Az egy vagy több tagállamnak címzett ajánlást a Tanács fogadja el a Bizottság javaslata alapján. Ezt a rendelkezést csak a külső határok ellenőrzésével összefüggő tartósan fennálló, a schengeni értékelési eljárásban megállapított súlyos hiányosságok esetén lehet alkalmazni. Az osztrák hatóságok által az osztrák–szlovén határon felállított létesítmény célja nem a határátkelés megakadályozása volt, hanem a személyek rendezett érkeztetése az orvosi ellátás, az élelmezés és a szállítás szervezett biztosítása érdekében. A helyzet jelenlegi állása szerint ez nem ellentétes a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezéseivel. Elengedhetetlen azonban, hogy minden ilyen létesítmény továbbra is ideiglenes jellegű legyen, összhangban a határellenőrzés ideiglenes jellegével. A Bizottság továbbra is ellenőrizni fogja, hogy minden további, a belső határokat érintő intézkedés tiszteletben tartja-e a schengeni vívmányokat. 2.3. Levont tanulságok A jelenlegi válságból többféle következtetés is levonható. Először is, a következő szakaszban ismertetendő folytatódó válság, valamint a terrorista veszély bizonyította annak alapvető fontosságát, hogy a külső határok igazgatása – ideértve az illegális határátlépők regisztrálását és előszűrését – teljes mértékben összhangban álljon az uniós jogszabályokkal és szabványokkal. Amennyiben egy tagállam külső határán nagy nyomással szembesül, amellyel nemzeti határőrizeti rendszere nem képes önmagában megbirkózni, fontos, hogy az érintett tagállam teljes mértékben kiaknázza a helyzet orvoslására rendelkezésre álló lehetőséget, beleértve a vonatkozó uniós ügynökségekhez és különösen a Frontexhez intézett, a szükséghelyzet megoldásának céljával történő beavatkozásra vonatkozó kérelmet. Az említett kérelmek jobb, gyorsabb és megfelelőbb módon való kezeléséhez a Bizottság egyértelműen
7
szükségesnek tartja a határellenőrzési csomagban ismertetett Európai Határ- és Parti Őrség létrehozását14. Másodszor, ugyan az ellenőrzéseknek a belső határokon történő ideiglenes visszaállítása önmagában semmilyen hatással nincs a schengeni térségbe érkező migránsok vagy menedékkérők teljes létszámára, azt mégis lehetővé teszi, hogy jobban és strukturáltabb módon kezeljék a későbbi másodlagos mozgásokat, lehetővé téve a rendelkezésre álló források lehető leghatékonyabb felhasználását a regisztrálás, befogadás, áthelyezés és (adott esetben) a visszatérés terén. Ezért ennek egy olyan átmeneti intézkedésnek kell maradnia, amely hozzájárul a megszokott helyzet visszaállításához. Harmadszor, nyilvánvalóan szükség van az egyértelmű tájékoztatásra, valamint annak az üzenetnek a lehető legtöbb téren való kommunikálására, hogy az uniós jogszabályokat tiszteletben kell tartani, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmet benyújtók nem jogosultak megválasztani a kérelmüket elbíráló tagállamot, valamint hogy a regisztráció és az ujjnyomatvétel kötelező. Ezzel összefüggésben szintén fontos az az elv is, hogy – mindaddig, amíg érvényben volt a visszaküldés tilalma és az arányosság ellenőrzése – az országok megtagadhatták a belépést azoktól az egyénektől, akik nem fejezték ki a nemzetközi védelem kérelmezésére vonatkozó szándékukat. Ehhez kapcsolódik az az elv is, miszerint a jogok feltétele a regisztrálás: a migránsok regisztrálása (jogállásuktól függetlenül) az előfeltétele annak, hogy megfelelően lehessen kezelni a migrációs áramlatokat, valamint meg lehessen határozni a migránsok jogait és kötelezettségeit. Végül, a napi több ezer, a külső határ bizonyos szakaszaira megérkező ember nyilvánvalóvá teszi, hogy a tagállamok számára lehetővé kell tenni a helyzet alakulásának nyomon követését (helyzetismeret) és a megfelelő reagálást (reagálási képesség). Az Eurosur-rendeletnek15 megfelelően létrehozott nemzeti koordinációs központok fontos szerepet játszhatnak e tekintetben, és a tagállamoknak jobban ki kell használniuk az ezekben rejlő lehetőségeket a reagálási képesség megerősítése érdekében. Érdemes emlékeztetni arra, hogy a válságra adott válaszul a Bizottság kidolgozott két – májusban és szeptemberben elfogadott – végrehajtási csomagot az európai migrációs stratégiához, amelyek számos arra irányuló intézkedést tartalmaznak, hogy enyhüljön a legsúlyosabban érintett tagállamokra nehezedő nyomás és egészében véve javuljon az Unió felkészültsége a hasonló kihívások kezelésére. 3.
A SCHENGENI TÉRSÉGEN BELÜLI TERRORISTA VESZÉLY
A 2015. november 13-án Párizsban elkövetett terrortámadások, valamint a Thalys vonaton 2015. augusztus 21-én megkísérelt támadás igazolta, hogy az Unió komoly terrorista veszélynek van kitéve. Ez a fenyegetés nem korlátozódik egyetlen tagállamra, így a schengeni térség átfogó védelme több intézkedést tesz szükségessé. Ezek és a korábbi támadások rávilágítottak arra, hogy fontos felderíteni a hamis okmányokat, valamint teljes mértékben igénybe venni a rendelkezésre álló eszközöket, így például az 14 15
COM(2015) 673 final és COM(2015) 671 final. 1052/2013/EU rendelet (HL L 295., 2013.11.6., 11. o.).
8
adatbázisokat és az ügynökségek közötti európai és nemzetközi szintű együttműködéseket is. Ugyanakkor az is egyértelmű, hogy a radikalizálódásra anélkül is sor kerülhet, hogy bárki elhagyná a lakóhelye szerinti tagállamot. Ennélfogva a terrorizmus problémája szélesebb, és túlmutat a schengeni vívmányokhoz kapcsolódó kérdéseken. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a schengeni térségbe való érkezésre rendezett módon kerüljön sor, beleértve az azonosítást és a regisztrálást is. Az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepció és az áthelyezési mechanizmus teljes körű végrehajtása szintén hozzá fog járulni a biztonság növeléséhez a 2. szakaszban leírtak szerint. A külföldi terrorista harcosok jelensége továbbra is komoly aggodalomra ad okot, különösen mert uniós állampolgárokként továbbra is eljuthatnak Szíriába és Irakba, hogy ott a terrorista csoportokat támogassák. E személyeknek a konfliktusövezetekbe vagy az onnan történő utazásának felderítését és megelőzését prioritásként jelölték meg. Az Európai Bizottság folyamatosan támogatta a schengeni keret e tekintetben történő megerősítését és az azon belül hozható intézkedések teljes körű kiaknázását. Az európai biztonsági stratégiában16 bejelentetteknek megfelelően, a Bizottság 2015 júniusában véglegesítette a külföldi terrorista harcosokra vonatkozó és a határőrök által az ellenőrzések végrehajtása során használandó közös kockázati mutatók első csoportját. A jegyzék az érintett személyek utazási tendenciáin, szokásain és sajátos jellemzőin alapul, és a tagállamok, az Európai Külügyi Szolgálat, az Europol és a Frontex által rendelkezésre bocsátott adatok felhasználásával készült, az alapvető jogok tiszteletben tartása mellett. Az információk megosztása a hatékony és összehangolt határellenőrzés és a bűnüldözés kulcsfontosságú eleme. A Schengeni Információs Rendszer (SIS) központi szerepet játszik az információcsere platformjaként, annak érdekében, hogy feltérképezhetők legyenek a terrorizmussal gyanúsított személyek, valamint a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények céljára használt szállítóeszközök. E tekintetben különösen hasznosak lehetnek a 2007/533/IB tanácsi határozat17 36. cikkével összhangban kiadott rejtett vagy célzott ellenőrzésekre vonatkozó figyelmeztető jelzések. Fontos hangsúlyozni, hogy bár e figyelmeztető jelzések is felbecsülhetetlen értékkel bírnak a terroristák és egyéb bűnözők útvonalainak azonosításához szükséges információk gyűjtése során, ezek nem minősülnek elfogatóparancsnak. A rejtett vagy célzott ellenőrzésekre vonatkozó figyelmeztető jelzések, valamint az ezeken alapuló felderítések számának folyamatos növekedése jelentős mennyiségű kiegészítő információ keletkezéséhez vezet, amelyeknek a SIRENE-irodák18 közötti kicserélését prioritásként kell kezelni. Továbbá, a SIRENE-kézikönyvet19 érintő, 2015. január 30-i hatállyal bevezetett módosítások kötelezővé teszik a terrorizmussal kapcsolatos felderített információk azonnali bejelentését nemzeti és európai szinten. A tagállamok többsége
16 17 18
19
COM(2015) 185. A Tanács 2007/533/IB határozata (HL L 205., 2007.8.7., 63. o.). SIRENE: Supplementary Information Request at National Entry (kiegészítő információ kérése a nemzeti területre való belépéskor). A Tanács (EU) 2015/219 végrehajtási határozata (HL L 44., 2015.2.18., 75. o.).
9
kihasználja a SIS20 műszaki és jogi fejlesztéseit, nevezetesen a gyors információcsere lehetőségét, valamint azon ténynek a megjelenítését, hogy valamely azonosító okmányt utazási célokkal összefüggésben érvénytelenítettek, így megakadályozva, hogy az okmány birtokosa elhagyja a schengeni térséget, vagy belépjen oda. Elengedhetetlen, hogy a tagállamok a SIRENE-csatornán keresztül a terrorizmussal kapcsolatos figyelmeztető jelzéssel egyidejűleg megosszák a megfelelő információt, továbbá hogy a SIRENE-irodák megfelelően fel legyenek szerelve a rájuk ruházott feladatok ellátásához. Ezenfelül a tagállamoknak teljes mértékben alkalmazniuk kell a SIS új funkcióit, különös figyelemmel az összekapcsolási funkcióra és a fényképek megjelenítésére. A tagállamok által létrehozott figyelmeztető jelzések közötti kapcsolatokat láthatóvá kell tenni a végfelhasználók számára a schengeni térség valamennyi országában. Az ellenőrzések elvégzéséhez a végfelhasználók elektronikus eszközein az ujjnyomatok és az európai elfogatóparancs meglétére vonatkozó információt is láthatóvá kell tenni. Ezenkívül további olyan javításokat is lehet tenni, amelyek hozzájárulnak a terrorizmus megelőzéséhez és a külföldi terrorista harcosoknak a konfliktus sújtotta területekre, vagy az onnan történő utazásának megakadályozásához, mint például a hamisított, hamis vagy érvénytelenített dokumentumok észlelése (nevezetesen az ellopott és elveszett úti okmányok Interpol által vezetett adatbázisában, valamint a SIS dokumentumokkal kapcsolatos alrendszerében való rendszeres kereséssel); a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezéseinek teljes körű alkalmazása a személyek ellenőrzése tekintetében (a fent említett közös kockázati mutatók segítségével); azon személyek teljes körű vizsgálata, akikre nem vonatkozik a schengeni térségen belüli szabad mozgáshoz való jog; az előzetes utasinformáció (API) vagy az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) összevetése a releváns adatbázisokkal, amennyiben rendelkezésre áll. Végül, a biztonság további fokozása érdekében a Bizottság javaslatot tett a Schengeni határ-ellenőrzési kódex célirányos módosítására21, amely kötelezővé teszi, hogy az Unió külső határain a megfelelő adatbázissal összevetve ellenőrizzék a szabad mozgáshoz való jogot élvező személyeket. A közelmúltbeli terrortámadások felhívták a figyelmet azokra a lehetőségekre, amelyek révén az elkövetők tűzfegyverekhez, többek között katonai célú tűzfegyverekhez juthatnak Európában. A belső határellenőrzés nélküli térségben fontos, hogy megfelelő eszközök álljanak rendelkezésre az ilyen fegyverek feltárása érdekében, így különös figyelmet szenteltek a lőfegyverekkel kapcsolatos figyelmeztető jelzéseknek, amelyeket visszakereshetővé és felhasználhatóvá kell tenni. Két projektet indítottak a SIS és az Interpol fegyverekre vonatkozó adatbázisának, az iARMS-nak az összehangolására, ami lehetővé teszi azok párhuzamos használatát. Ez biztosítaná a SIS lehető legjobb kihasználását és a tűzfegyverek világszerte történő nyomon követésének biztosítását. Ezenkívül a Bizottság 2015. december 2-én elfogadta a biztonsági csomagot, amely a tűzfegyverek és robbanóanyagok kereskedelméről szóló cselekvési tervről szóló közleményt,
20
21
További részletekért lásd a schengeni térség működéséről szóló 7. féléves jelentés 4.1. szakaszát (COM(2015) 236 final). COM(2015) 670 final.
10
valamint egy a terrorizmus elleni küzdelemről szóló irányelvre vonatkozó javaslatot tartalmazott. 4.
SCHENGENI ÉRTÉKELÉSI MECHANIZMUS
Elengedhetetlen, hogy valamennyi tagállam teljes mértékben megfeleljen a schengeni előírásoknak annak érdekében, hogy az Unió képes legyen kezelni a jelenlegi migrációs válságot és korlátok között tartani a terrortámadás veszélyét a schengeni térségben. A schengeni értékelési mechanizmus megfelelő működését a Bizottság továbbra is prioritásként kezeli. A bejelentett és nem bejelentett látogatások, valamint azok nyomon követése lehetővé teszik a schengeni végrehajtási hiányosságok azonosítását és gyors orvosolását. Az új schengeni értékelési mechanizmus továbbra is hatékonyan működött a jelentéstételi időszak során. A mechanizmus végrehajtásának alapja, hogy az értékelt tagállam a schengeni kérdőívre megfelelő minőségű válaszokat adjon a megfelelő határidőn belül. E tekintetben a jelentéstételi időszak során vegyesek voltak a tapasztalatok: A 2016-ban értékelendő tagállamok fele nem tartotta be a válaszadás tekintetében meghatározott (adott esetben meghosszabbított) határidőt, és egyes válaszok minősége nem volt megfelelő, vagy a kérdések megválaszolatlanul maradtak. Ez jelezheti (egyes) nemzeti schengeni irányítási rendszerek gyengeségét. Az új mechanizmus hatékony működésének biztosításához megállapodás született a belső határokon be nem jelentett helyszíni vizsgálatokra vonatkozó schengeni értékelési mechanizmusról és a gyakorlati intézkedésekre vonatkozó általános iránymutatásról. A vizsgált időszak alatt az összes szakpolitikai területet érintő bejelentett látogatásokra került sor Németországban és Hollandiában. A látogatások alapján született ajánlások még nem állnak rendelkezésre. Időközben elérhetővé váltak az Ausztriába és Belgiumba tett korábbi látogatások megállapításai. Ausztria esetében a Bizottság – az adatvédelem kivételével – elfogadta a tanácsi ajánlásokra vonatkozó javaslatokat. Különös említést érdemelt Ausztria jól kidolgozott integrált határigazgatási koncepciója és annak végrehajtási módja, az N.SIS és a SIRENE-iroda kiváló műszaki infrastruktúrája és a kiutasítás előtti őrizet korlátozott átlagos időtartama. A fő ajánlások középpontjában a schengeni vívmányok helyes alkalmazása, valamint a végrehajtás minőségének javítása áll (pl. a harmadik országbeli állampolgárok esetében végzett határellenőrzés során igazolni kell valamennyi beutazási feltétel teljesülését, tovább kell fejleszteni az N.SIS kereső funkcióit és a kiszolgáltatott csoportokkal kapcsolatos határrendőrségi képzést is meg kell erősíteni). A visszatérés tekintetében megállapították, hogy a gyakorlatban nem bocsátottak ki beutazási tilalmat a visszatérési irányelvben előírt esetekben. Két területen (külső határok és vízumügy) az ajánlásokat már korábban elfogadta a Tanács. A határigazgatással kapcsolatos fő kihívást Belgiumban a légi határok, az országon belüli másodlagos migrációs mozgások és az Északi-tengeren át az Egyesült Királyság felé irányuló irreguláris migráció kapcsán kialakult helyzet kezelésének képessége jelenti. Hiányosságokat tártak fel az erőforrások és a határforgalom-ellenőrzések pontos kivitelezése terén. Olyan 11
fontos eszközöket, mint az integrált nemzeti határigazgatási stratégia és az előzetes utasinformációs rendszer (API), még nem hajtottak végre. Belgiumban emellett hiányoznak a SIS második generációján belüli figyelmeztető jelzések feldolgozására irányuló nemzeti jogszabályok és eljárások, csak úgy, mint a rendszerre vonatkozó kötelező érvényű írásos biztonsági keret. További komoly hiányosságokat tártak fel a SIS-nek a végfelhasználókat szem előtt tartó végrehajtása vonatkozásában. A Bizottság szolgálatai jelenleg dolgoznak a belgiumi látogatásokat érintő tanácsi ajánlásokra vonatkozó javaslatokon. A korábbi schengeni értékelési mechanizmus keretében súlyos technikai hiányosságokat tártak fel a SIS végrehajtásával22 kapcsolatban, különösen a külső határok viszonylatában. Az újabb látogatás során megállapításra került, hogy Lengyelország jelentős előrelépést tett az új, stabil N.SIS, egy új SIRENE-alkalmazás, valamint a határőrök számára készült új alkalmazás bevezetésével. A Lengyelország részére tett ajánlások célja az volt, hogy biztosítsák a SIS 99,99 %-os elérhetőségét, az adatoknak a nemzeti és a központi SIS közötti egyezésének fenntartását, a figyelmeztető jelzésekhez kapcsolódó fényképek végfelhasználók számára történő láthatóvá tételét, valamint a SIS-lekérdezésnek a rendőrségi mobileszközökön alapértelmezett beállításként való biztosítását. Elérhetővé váltak az előző jelentéstételi időszak során (2015. március) Svédországban (Arlanda repülőtér) végrehajtott előre be nem jelentett látogatás eredményei. A repülőtér értékelésére vonatkozó határozat alapját a Frontex által végzett kockázatelemzés képezte, amely kiemelte a belépés megtagadásának és a hamis okmányok felderítésének szokásostól eltérő alacsony arányát. A látogatás során bizonyos mértékű hiányosságokat tártak fel az elégtelen források és képzés, valamint a határforgalom-ellenőrzések pontos végrehajtása tekintetében. A jelentéstételi időszak során be nem jelentett látogatásokra került sor Spanyolországban, Magyarországon és Lengyelországban a külső határok igazgatása tekintetében. A látogatásoknak a magyar és lengyel külső határokat érintő megállapításait szakértői szinten véglegesítik és küldik meg a tagállamoknak, amelyek észrevételeket tehetnek. Az értékelés eredményeire vonatkozó előzetes jóslatokat mellőzve, általánosságban véve megállapítható, hogy a felkeresett helyeken a határellenőrzésre a schengeni vívmányokkal összhangban, a szükséges szakmai hozzáértéssel került sor. A Spanyolországban tett látogatás megállapításainak szakértői szinten történő véglegesítése már szintén folyamatban van. Meg kell jegyezni, hogy a határigazgatási rendszer egyes elemeit Algecirasban továbbra sem hajtják végre maradéktalanul, emellett valamennyi eszköz használatát teljes mértékben működőképessé kell tenni. Novemberben előre be nem jelentett látogatásra került sor a görög-török szárazföldi határon, valamint a tengeri határon (Híosz és Számosz). További erőfeszítésekre van szükség az irreguláris migránsok tényleges visszatérése és a másodlagos mozgások megelőzése tekintetében. A két látogatás megállapításainak szakértői szinten történő véglegesítése jelenleg folyamatban van. A Bizottság továbbra is szorosan figyelemmel kíséri a helyzetet, beleértve a változó 22
Lásd a COM(2014) 711 final és COM(2015) 236 final 4.1. szakaszát.
12
helyzetet Görögország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság határán. Az említett határon a feszültség fokozódásának esélye többek között azáltal nőtt, hogy határigazgatási eszközként kerítést állítottak fel, de szerepet játszott benne Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság arra irányuló döntése is, hogy más országok döntését követve az állampolgárságon alapuló korlátozásokat vezessen be, illetve a bilaterális, határokkal kapcsolatos bizalomépítő intézkedésekre vonatkozó alacsony hajlandóság, bár a közigazgatási szervek közötti, napi szintű kapcsolatok javultak. December 3-án megállapodás született arról, hogy a Frontex segítséget nyújt Görögországnak a Görögország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti határon a migránsok azonosítása és nyilvántartása terén. A fent említett schengeni értékelések eredményeitől függően sor kerülhet arra, hogy a tagállamok számára a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 19a. cikkében említett egyedi intézkedések bevezetését javasolják. Amennyiben megállapítást nyer, hogy az értékelt tagállam súlyosan elhanyagolja kötelezettségeit és a nem kielégítőnek talált helyzet orvoslása terén elért előrehaladást, a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 22. cikke kerülhet alkalmazásra (az e jelentés 2.2. szakaszában ismertetettek szerint), ami magában foglalja a határellenőrzés belső határokon való visszaállítását olyan esetekben, amikor a schengeni térség általános működése forog veszélyben. A schengeni értékelési mechanizmus jelenleg magában foglalja a belső határok előzetes bejelentés nélküli ellenőrzését is. Az első ilyen látogatásra Lettországban (a Litvániával közös belső határon, valamint Riga kikötőjében), valamint a német–francia határon került sor. Az utóbbit követő, az infrastruktúrára vonatkozó kisebb javításokat előirányzó tanácsi ajánlásra vonatkozó javaslat előkészítés alatt áll. Lettország tekintetében a látogatás nem vont maga után ajánlásokat. A belső határokat érintő utolsó be nem jelentett látogatásra novemberben került sor a svájci–olasz határon. A megállapítások szakértői szintű véglegesítése folyamatban van. 5.
KÖVETKEZTETÉS
A Bizottság számos alkalommal hangsúlyozta, hogy a schengeni keretelvek nem tehetők felelőssé a jelenlegi válságért. Éppen ellenkezőleg: Schengen a megoldás része lehet. A schengeni térséget érintő két legnagyobb kihívás – a menekültügyi válság és a terrorista veszély kezelése – a Bizottság által tavasszal előterjesztett alábbi két dokumentumcsomag teljes körű és megfelelő végrehajtását teszi szükségessé: a migrációra vonatkozó európai stratégia és az európai biztonsági stratégia. Ezek olyan intézkedéseket foglalnak magukban, amelyek elengedhetetlenek a schengeni vívmányok és a schengeni térség megfelelő működésének megfelelő biztosításához. A Bizottság ezért meg van győződve arról, hogy rendkívül fontos az említett két stratégiában foglalt valamennyi intézkedés gyors és hatékony végrehajtása. A jelenlegi válság hatékony kezelésének lényeges előfeltétele az Unió külső határainak megerősített védelme. Az új schengeni értékelési mechanizmus lehetővé teszi a hiányosságok és gyengeségek jobb beazonosítását, például a külső határok védelmének terén, valamint a hatékony javító intézkedések javasolását. Számos olyan egyéb elérhető eszköz létezik 13
(például az uniós fogadóállomások, a gyorsreagálású határvédelmi csapatok és a közös műveletek), amelyeket azzal a céllal alakítottak ki, hogy támogatást nyújtsanak a jelentős nyomás alá került tagállamoknak, és az érintett tagállamoknak ezeket az eszközöket lehetőség szerint igénybe kell venniük. E jelentés elfogadásával párhuzamosan a Bizottság javaslatot tett a Schengeni határ-ellenőrzési kódex célirányos módosítására annak érdekében, hogy rendszeres ellenőrzéseket vezessen be, amelyek keretében az utasokat a megfelelő adatbázisok alapján ellenőrzik a külső határokon. Ugyanakkor az olyan szükséghelyzetekben, amikor a leginkább érintett tagállamok nemzeti határőrizeti rendszereire nehezedő nyomás lehetetlenné teszi számukra, hogy megfeleljenek a kódex rendelkezéseinek, fontos, hogy az Unió gyorsan lépjen a válsághelyzet hatékony kezelése érdekében. Ennek elérése érdekében a Bizottság (e jelentés elfogadásával párhuzamosan) javaslatot terjesztett elő az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozására. Az új Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség, amelynek a Frontex ügynökség helyébe kell lépnie és jelentősen meg kell erősítenie annak jelenlegi tevékenységét, valamint a tagállamok illetékes hatóságai együttműködnek annak érdekében, hogy a megosztott felelősség elvére alapozva, biztosítsák az Unió külső határainak integrált igazgatását és védelmét.
14
