EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.3.3. COM(2014) 114 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Véglegesített egyszerűsítési eredménytábla a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kerethez
HU
HU
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Véglegesített egyszerűsítési eredménytábla a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kerethez HÁTTÉR A 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret meghatározza az uniós finanszírozás keretét. A következő hét évben az Európai Unió majdnem 1 trillió eurót fektet be a fenntartható fejlődésbe, a foglalkoztatásba és a növekedésbe, a szolidaritásba és a kohézióba, és abba, hogy az Unió kellő súllyal léphessen fel globális szinten. A Tanács által az Európai Parlament egyetértésével 2013. december 2-án elfogadott többéves pénzügyi keret1 meghatározza a 2014–2020 közötti időszakra az uniós kiadásokat hat azonosított kiadási kategóriára (fejezetekre) vonatkozóan, melyek széles szakpolitikai területeknek felelnek meg: versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért, gazdasági, társadalmi és területi kohézió, fenntartható növekedés, természeti erőforrások, biztonság és uniós polgárság, globális Európa, igazgatás, ellentételezések. Összefoglalva, a következő hét év alatt az EU legfeljebb 960 milliárd EUR-nyi összeg befektetése mellett kötelezi el magát, és ugyanebben az időszakban 908,4 milliárd EUR tényleges kifizetéseket engedélyeznek. Összehasonlításképpen ez az összeg az Európai Unió egésze bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) kevesebb mint 1 %-a. Ezek a pénzeszközök jelentős uniós hozzáadott értéket biztosítanak a beruházások, valamint az Európa 2020 stratégia2 növekedés és foglakoztatás célkitűzései megvalósítása tekintetében. Az Európai Unió az új finanszírozási időszakban az eredményeket hatékonyabb költekezéssel kívánja elérni, nevezetesen eredményorientált pénzügyi támogatás, egyszerűsítés, a hibák csökkentése és a hatékonyság növelése révén – ezek olyan szempontok, amelyeknek nagy figyelmet szenteltek a többéves pénzügyi keret elkészítésekor és egyeztetésekor. Ezt szem előtt tartva az Európai Bizottság ebből a célból a többéves pénzügyi kerethez egyszerűsítési eredménytáblát kezdeményezett3 – e folyamat keretében a többéves pénzügyi keret programjaira irányuló összes javaslatban szereplő valamennyi egyszerűsítési és ésszerűsítési intézkedést pontosan azonosított és nyomon követett a jogalkotási folyamat során. A 2014. évi uniós költségvetés Európai Parlament és Tanács általi jóváhagyása4 előkészíti a források jelenlegi évre történő elosztását. A társjogalkotók jóváhagyták az ágazati 1
2
3 4
HU
A Tanács 1311/2013/EU rendelete a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:HU:PDF A Bizottság közleménye: Európa 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája, COM(2010) 2020 végleges. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:HU:PDF. COM(2012) 531 final. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&lang uage=HU A 2014. évi uniós költségvetés átfogó ismertetését lásd: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf
2
HU
finanszírozási programokat mind a centralizált, mind a megosztott irányítás tekintetében, és azok 2014. január 1-jétől alkalmazandók. A társjogalkotók ágazati finanszírozási programokat hagytak jóvá. Elkészült az egyes ágazatokat érintő forráselosztás jogi kerete, mely 2014. január 1-jétől alkalmazandó. Továbbá, az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a 2014. évi uniós költségvetést. A folyó évre szóló pénzügyi források ezért az ágazati programokon keresztül elosztásra rendelkezésre állnak. Ez azt jelenti, hogy az összes szükséges elem – többéves pénzügyi keret, költségvetés és ágazati jogszabályok – rendelkezésre áll és az EU elkezdheti az új finanszírozási időszakot. 1.
AZ ELŐZŐ IDŐSZAK LEZÁRULÁSA CSUPÁN EGY ÚJ KEZDETÉT JELENTI
Az egyszerűsítéshez vezető út még nem ért véget. Az elfogadott ágazati programok közül néhányat még mindig ki kell egészíteni technikai szabályokkal. Mindegyikük esetében végrehajtási intézkedéseket kell elfogadni. Az uniós intézmények és a tagállamok által ebből a célból elfogadott szabályok és eljárások hozzájárulnak a további egyszerűsítési erőfeszítésekhez. Az uniós intézmények számára az ágazati finanszírozási programok és az azokban szereplő egyszerűsítési intézkedések elfogadása a tárgyalási szakasz végét jelenti. Az egyszerűsítési erőfeszítéseket mindazonáltal folytatni kell. Ez az uniós intézmények és a tagállamok felelőssége. Néhány finanszírozási programot – azok végrehajtása előtt – technikai elemekkel kell kiegészíteni. Az ebből a célból elfogadandó nem jogalkotási aktusokat a lehető leghamarabb el kell készíteni, hogy 2014-ben mielőbb el lehessen indítani a végrehajtást és a források elosztását. A szükségtelen adminisztratív terheket és a késedelmeket lehetőleg el kell kerülni. Ez kizárólag a politikai lendület megőrzése, valamint az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti gördülékeny együttműködés révén valósítható meg. A három intézmény teljes mértékben részt vett az elfogadási folyamatban. Most az ők felelőssége biztosítani a jogi keret gördülékeny és gyors elkészítését, ami lehetővé teszi a források elosztását a kedvezményezettek körében. Az uniós intézmények – és különösen a Bizottság – emellett a Bizottság által centralizáltan irányított programok végrehajtási szabályainak meghatározásáért is felelősek. E tekintetben is együttműködésre van szükség. Számos esetben nemzeti szakértőkből álló bizottságok keretében fogják vizsgálni a végrehajtási szabályokat. Az ilyen vizsgálatokat úgy kell elvégezni, hogy a lehető leghamarabb a legmegfelelőbb finanszírozási szabályok álljanak rendelkezésre. Az Európai Parlamentet az ágazati programokba újonnan bevezetett rendelkezések alapján szorosabban be kell vonni a végrehajtás szakaszába, a tájékoztatást és a Bizottsággal folytatott stratégiai párbeszédet illetően. E tekintetben az Európai Parlamentnek meghatározó szerepe lehet abban, hogy előmozdítsa az egyszerű és hatékony végrehajtási szabályok elfogadását, melyek célja a projektek uniós hozzáadott értéke alapján történő forráselosztás. Mindazonáltal az EU költségvetésének 80 %-át olyan programok teszik ki, amelyek a Bizottság és a tagállamok megosztott irányítása alá tartoznak. E programok tekintetében a végrehajtási szabályokat és eljárásokat először a Bizottság határozza meg uniós szinten, és adott esetben azokat nemzeti és regionális szabályok egészítik ki, melyeket a tagállamok a Bizottság felügyelete és ellenőrzése mellett határoznak meg. Különösen e szabályok és eljárások meghatározásakor kell a tagállamoknak és az uniós intézményeknek arra törekedniük, hogy közös erőfeszítés keretében és a közös együttműködés szellemében
HU
3
HU
alkalmazzák a jogalkotási aktusokban szereplő egyszerűsítési intézkedéseket. Az egyszerűsítési intézkedések gyakran opcióként szerepelnek a tagállamokkal megosztott irányítás alá tartozó programokban. Például, a közös agrárpolitika (KAP) alapjai esetében a tárgyalások eredményeként a tagállamoknak széles mérlegelési jogkört biztosítottak a közvetlen kifizetésekről szóló új rendelet5 végrehajtásához. Ez vonatkozik egyrészt a támogatási rendszerek kiválasztására, amelyek esetében kifizetésekre kerül sor, másrészt e rendszerek végrehajtási módjára. Amennyiben a tagállamoknak rugalmasságot biztosítanak, az bizonyos lehetőségeket jelenthet az egyszerűsítésre (különösen a kedvezményezettek szempontjából), azonban a tapasztalat azt mutatja, hogy általában véve bonyolulttá teszi az irányítást és a kontrollt mind a nemzeti hatóságok, mind a Bizottság számára. A költségeket és a terheket illetően a végső eredmények leginkább a nemzeti és a regionális szinten hozott politikai döntésektől függenek. E tekintetben a Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy körültekintően mérjék fel, hogy az új jogszabályt hogyan lehetne a lehető legegyszerűbben végrehajtani, és vegyék különösen figyelembe döntéseiknek a kontrollokra és a hibaarányokra gyakorolt hatásait. A Bizottság segítséget fog nyújtani ezen opciók nemzeti szinten történő végrehajtásához, technikai forrásokat illetően is – pl. a kohéziós politikában – különösen azoknak a tagállamoknak, amelyek e tekintetben adminisztratív nehézségekkel küzdenek. Végezetül emlékeztetünk arra, hogy az egyszerű szabályok és eljárások meghatározása hatékonyabbá teszi az uniós költségvetés végrehajtását. E tekintetben a hatékonyabb költekezés a hibaarányok csökkenését is eredményezi a prevenciós és korrekciós intézkedések szabályos és eredményes alkalmazása révén. Bár ezen intézkedések célja az EU költségvetésének védelme, végrehajtásuk a tagállamok érdekét is szolgálja, nem utolsósorban azért, mert ezek az intézkedések hatással vannak a nemzeti költségvetésekre6. 2.
LEGFŐBB EREDMÉNYEK
2.1.
A programok ésszerűsítése
2.1.1.
A programok számának csökkentése
Általános egyszerűsítési eredményt jelentett, hogy a finanszírozási programok száma 22-vel csökkent, mivel szakpolitikai területenként integrált programokat hoztak létre. Az egyetlen kivételt a Bizottság által javasolt adóügyi és vámügyi program (a továbbiakban: FISCUS program)7 jelenti, melynek kettéosztásáról a társjogalkotók megegyeztek. Minden más esetben külön és önálló programokat integráltak szakpolitikai területenként meghatározott egyetlen, koherens keretszabályba. A programok szakpolitikai területenkénti ésszerűsítése az egyszerűsítést és a hatékonyságnövelést szolgálja, és várhatóan szinergiákat, 5
6
7
HU
Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1307/2013/EU rendelete a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347, 2013.12.20., 608 o.).” E tekintetben lásd: a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek Az Európai Unió költségvetésének 2012 végéig megvalósított védelméről, COM(2013)682/2 final. http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf Az Európai Unióban a 2014–2020 közötti időszakra vámügyi és adóügyi cselekvési program (FISCUS 2020) létrehozásáról, valamint az 1482/2007/EK és a 624/2007/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2011)706 végleges): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf
4
HU
valamint közös végrehajtási szabályokat és eljárásokat fog biztosítani. Egységes ágazati keretszabályokat vezettek be a kutatási és innovációs politika (Horizont 2020), a kohézió, a vidékfejlesztés, a halászati és tengerpolitika (közös rendelkezésekről szóló rendelet, CPR), a külkapcsolatok (RELEX) és a belügyi alapok (Menekültügyi és Migrációs Alap, Európai Integrációs Alap és Belső Biztonsági Alap), valamint a szociálpolitika területén. Utóbbi esetében a foglalkoztatás és a szociális innováció európai programjának célja, hogy az Európa 2020 stratégia néhány célkitűzését finanszírozza. 2.1.2.
Összehangolás a költségvetési rendelettel
További fontos eredmény volt a finanszírozási programok rendelkezéseinek a költségvetési rendelettel való összehangolása. A társjogalkotók elismerték, hogy a költségvetési rendelet8 az uniós finanszírozás koherenciáját és következetességét biztosító, elfogadott szabályozási eszköztárként jelentős értéket képvisel. Az Európai Parlament és a Tanács elismerte, hogy az összes ágazati programban szükséges biztosítani a költségvetési rendelet rendelkezéseinek betartását, és a tárgyalások alatt teljes mértékben elfogadta ezt az összehangolást. A költségvetési rendeletnek való megfelelést egyszerű kereszthivatkozások révén is biztosították, anélkül, hogy megismételték volna a költségvetési rendelet vonatkozó rendelkezéseit. Ezek a kereszthivatkozások elkerülhetővé teszik az eltérő értelmezéseket és/vagy a költségvetési rendelet ellentmondó alkalmazását, mivel a különböző jogszabályokban ugyanaz a rendelkezés szerepel. Emellett a költségvetési rendelettel való következetességet azáltal is biztosították, hogy nagyon kevés, indokolt esetben eltéréseket vezettek be. Ez túlnyomórészt a közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) és a belügyi alapok esetében történt, ahol sürgősségi intézkedések esetében engedélyezett a visszamenőleges támogatásnyújtás. Néhány eltérést vezettek be az ifjúsági munkanélküliség leküzdésére létrehozott új eszközbe, az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésbe (YEI) is. A YEI gyors végrehajtása érdekében a YEI-hez rendelt összes forrást a programozási időszak első két évében lekötik, és az e kezdeményezés szerinti kiadások támogathatóságát kivételesen 2013. szeptember 1-jére előrehozták. A szabályozási keret emellett a nemzeti társfinanszírozási kötelezettségre vonatkozó, eltérő szabályokat is meghatároz, melyek célja a nemzeti költségvetésre nehezedő teher csökkentése. 2.1.3.
Szinergiák és érvényesítés
A költségvetési rendelettel jellegükből adódóan összhangban álló egyszerűsített programok mellett lehetővé válik a szinergiák teremtése és az uniós szakpolitikai prioritások érvényesítése. Szinergiák jöttek létre különböző programok között, például a környezeti szempontból fenntartható növekedés területén. A közös agrárpolitika (KAP) keretében a mezőgazdasági termelőknek történő közvetlen kifizetéseket a környezetbarátabbá válást ösztönző gyakorlatok mezőgazdasági termelők általi tiszteletben tartásának feltételéhez kötötték. Most már reálisan megvalósítható célkitűzés, hogy a mezőgazdaság támogatását szolgáló közvetlen kifizetések 30 %-át a környezetbarátabbá válást ösztönző gyakorlatokhoz kössék. A Bizottság három egyszerű és ellenőrizhető gyakorlatot javasolt, melyek az összes mezőgazdasági termelőre 8
HU
Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EK, Euratom rendelete, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:HU:PDF
5
HU
alkalmazandók. A tagállamok saját nemzeti és regionális körülményeihez igazodó, a környezetbarátabbá válást ösztönző gyakorlatok iránti igényei a társjogalkotókat számos határérték, mentesség és opció bevezetésére késztették. Ezek az elemek csökkenthetik a mezőgazdasági termelők számára a szabályok betartásával kapcsolatos költségeket, azonban bonyolíthatják az irányítást és a kontrollokat, ezen kívül pedig hatással lehetnek a program ellenőrizhetőségére is. Az uniós intézmények elismerték a kis- és középvállalkozások igényeinek kiemelt fontosságát is. Figyelemre méltó erőfeszítéseket hoztak különböző programokban (a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő program (COSME), Horizont 2020 (kutatás és innováció), CPR) a kkv-k beruházásaira vonatkozó megfelelő keretszabály meghatározására. Külön figyelmet fordítottak azokra a beruházási igényekre, amelyek fedezésére a piac a jelenlegi pénzügyi helyzetben nem biztosít lehetőséget (COSME, Horizont 2020, Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (infrastruktúrák) – CEF, CPR). E célból új pénzügyi eszközöket vezettek be. Ezek az eszközök további beruházási forrásokat biztosítanak. 2.2.
Egyszerűbb szabályok és a forrásokhoz való könnyebb hozzáférés alacsonyabb hibaarányok és jobb eredmények érdekében
2.2.1.
Eredményorientáltság
Az egyszerűsítés és az ésszerűsítés terén jelentős lépés volt a programok eredményorientálttá tétele: az Európa 2020 stratégiához kapcsolódó, korlátozott számú világos célkitűzés és prioritás. Az uniós finanszírozás célkitűzései az ágazati programokban közvetlenül kapcsolódnak az Európa 2020 stratégiához. A társjogalkotók a tárgyalások keretében támogatták az ilyen közvetlen kapcsolat kialakítását. Néhány esetben ezt a kapcsolatot külön cikk tartalmazta, pl. a Horizont 2020 keretprogramban9. Más esetekben az Európa 2020 stratégiára való utalás kulcsfontosságú elemként szerepel azokban a cikkekben, amelyek meghatározzák a program által elérni kívánt célkitűzéseket, de legalábbis a preambulumbekezdésekben. A CPR esetében ez utóbbi áll fenn. Az Európa 2020 stratégia néhány célkitűzésének elérése politikai prioritás, melynek megvalósítása erre a célra kialakított, a Bizottság által centralizáltan irányított finanszírozási eszköz – a foglalkoztatás és a szociális innováció európai programja (919,496 millió EUR) – révén is történik. Az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérése prioritást jelent a kohéziós politika számára is, ahol a kiadásokat szisztematikusan ezekhez a célkitűzésekhez kötötték. Az összes európai és strukturális alapra (esb) közös stratégiai keretet hoztak létre az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek beruházási prioritásként való megjelenítése érdekében. Ez operatív tekintetben azt jelenti, hogy minden egyes tagállammal partnerségi megállapodásokat kötnek. Ezek a megállapodások határozzák meg nemzeti és regionális szinten a partnerek arra vonatkozó kötelezettségvállalásait, hogy az elosztott forrásokat az Európa 2020 stratégiához szorosan kapcsolódó programok és projektek végrehajtására 9
HU
Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1291/2013/EU rendelete a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról és az 1982/2006/EK határozat hatályon kívül helyezéséről, 4. cikk.
6
HU
fordítják. Az esb-alapokból támogatott programok eredményességmérési keretet tartalmaznak, mely alapján értékelhető a vállalások terén megvalósított előrehaladás. Annak érdekében, hogy fokozottabb hangsúly helyeződjön az Európa 2020 stratégia célkitűzései terén elért eredményekre és azok megvalósítására, a „Beruházás a növekedésbe és foglalkoztatásba” célkitűzés szerinti kohéziós költségvetés 6 %-ának megfelelő eredményességi tartalékot különítenek el, és az összeget a 2019. évi felülvizsgálatot követően azokhoz a prioritásokhoz rendelik, amelyek esetében elérték a program megvalósításának az Európa 2020 stratégiához kapcsolódó részcélokat (eredményességmérési keret). A kohéziós politika területén az eredményorientált megközelítést előmozdító másik eszköz a közös cselekvési terv. A közös cselekvési terv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a programok bizonyos részeit közösen hajtsák végre a Bizottsággal előzőleg egyeztetett kimeneti és eredménymutatók alapján. Az érintett közös cselekvési terv alapján történő kifizetések a megvalósítás szintjéhez kötöttek és egyszerűsített költségelszámolási rendszerek formáját öltik. 2.2.2.
Középpontban a teljesítmény
A teljesítmény növelése és a teljesítmény mérése a 2014–2020 közötti uniós finanszírozás egyik kulcseleme; a finanszírozási programok célkitűzései smart (konkrét, mérhető, teljesíthető, releváns és határidőhöz kötött) célkitűzések, és azokat teljesítménymutatók kísérik10. Valamennyi jóváhagyott finanszírozási program megfelel a költségvetési rendeletben meghatározott, teljesítményhez kapcsolódó elveknek. E finanszírozási programok pontos és részletes információt tartalmaznak a tervezett beavatkozás hozzáadott értékéről, a beavatkozás Bizottság stratégiai célkitűzéseivel és az EU ágazati politikai célkitűzéseivel kapcsolatos relevanciájáról, a beavatkozás révén megvalósuló eredményeket ismertető konkrét célkitűzésekről, valamint az e célkitűzések megvalósulását mérő teljesítménymutatókról, mennyiségi és minőségi értelemben egyaránt. Az uniós források elosztásában kulcsszerepet játszó uniós hozzáadott érték bevezetésre került a legtöbb jogalkotási javaslat szövegébe, gyakran az értékelésről szóló rendelkezések részeként, amelyekben előírják, hogy a hozzáadott értéket a programok keretében finanszírozott összes kezdeményezés célkitűzéseinek megvalósításáról szóló értékelő jelentésekben kell értékelni, amelyeket a Bizottság a finanszírozási időszak félidejében készít el. Néhány programban a finanszírozási mechanizmusokat a teljesítménynövelésre is alapozzák. A CPR-ben és az esb-alapokra vonatkozó alapspecifikus rendelkezésekben szereplő tematikus koncentráció, valamint – az Európai Unióhoz csatlakozni szándékozó országoknak pénzügyi támogatást nyújtó – Előcsatlakozási Támogatási Eszközben (IPA II) szereplő teljesítményjutalom középpontjában az uniós finanszírozás teljesítménymérése és teljesítménynövelése áll. A CPR-ben szereplő eredményességmérési keret és eredményességi tartalék előirányozza a teljesítményelvek összes európai strukturális és beruházási alap tekintetében történő alkalmazását. 10
HU
Az intelligens szabályozást lásd még a Bizottság Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának szóló, „Célravezető és hatásos szabályozás program (REFIT): eredmények és a következő lépések” című közleményében COM(2013)685 final, http://ec.europa.eu/commission_20102014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf
7
HU
2.2.3.
Egyszerűsített költségelszámolási rendszerek
Az egységes finanszírozási modellek bevezetése jelentős egyszerűsítést is jelent majd, különösen az adminisztratív terhek és költségek csökkentése tekintetében. Az európai strukturális és beruházási alapokat (esb) illetően az egyszerű költségelszámolási rendszerek új dimenziót öltenek. Először is, már nem fognak csupán az Európai Szociális Alapra (ESZA) és az Európai Regionális Fejlesztési Alapra (ERFA) korlátozódni, hanem alkalmazandók lesznek az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapra (EMVA), az Európai Halászati és Tengerügyi Alapra (ETHA), valamint a belügyi alapokra. A rendeletbe számos újdonságot vezettek be. Például átalányszámítást lehet majd alkalmazni valamennyi költségtípusra, nemcsak a közvetett költségekre. A rendeletben bevezettek néhány új rátát és számítási módszert is, valamint a más uniós politikákkal való kapcsolódási pontokat. Az egyszerűsített költségelszámolási rendszerek alkalmazása várhatóan csökkenti az irányító hatóságokra és a kedvezményezettekre nehezedő adminisztratív terhet, és erősíti a jogbiztonságot és a pénzügyi biztonságot. Az Európai Számvevőszék nemrég megállapította, hogy „azon projektek esetében, amelyek költségeit egyszerűsített költségelszámolási rendszereken keresztül jelentik be, kisebb a hibák valószínűsége. Ezért az egyszerűsített költségelszámolási rendszerek szélesebb körű használata rendes esetben pozitív hatást gyakorol a hibaszintre.11” Ezért az egyszerűsített költségelszámolási rendszereket – azok alkalmazásának előmozdítása érdekében – kötelezővé tették már a legkisebb ESZAprojektek12, valamint a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap anyagi támogatási ága esetében is. A „Horizont 2020” keretprogramban egységes visszatérítési rátát vezettek be, valamint a közvetett költségek kötelező átalányfinanszírozását. Az egységes visszatérítési ráta ugyanazon intézkedés keretében („egy projekt – egy finanszírozási ráta”) a nonprofit jogalanyok kivételével az összes kedvezményezettre alkalmazandó, a közvetett költségek átalányfinanszírozása pedig majdnem az összes intézkedésre és a résztvevők valamennyi típusára. Mindkét intézkedés fölöslegessé teszi a bonyolult számításokat és a jelentéstételt, és elkerülhetővé teszi a hibákat. Az ilyen újítás különösen fontos a kutatás és innováció uniós gazdaságban betöltött stratégiai szerepe miatt. Ezzel az egyszerűsítési intézkedéssel források szabadíthatók fel az adminisztrációval töltött idő és energia megtakarítása révén, melyeket produktívabban lehet felhasználni az intézkedéshez. A Számvevőszék a 2012. július 19-i 6/2012 számú, a „Horizont 2020” keretprogramra irányuló javaslatról szóló véleményében13 támogatta ezt a radikálisan leegyszerűsített költségfinanszírozási modellt, mivel úgy vélte, hogy „könnyebbé és gyorsabbá teszi a pályáztatást” és „mérsékli a szabálytalanságok kockázatát”. 2.2.4.
Az ellenőrzési teher csökkentése
Az ellenőrzési terhet az arányosság elvének megfelelően csökkentették. A CPR-ben olyan szabályokat vezettek be, amelyek korlátozzák a bizonyos összegek alatti műveletek ellenőrzését (200 000 EUR az ERFA/Kohéziós Alap, 150 000 EUR az ESZA és 100 000 EUR az ETHA esetében). Ennek eredményeként jelentős egyszerűsítés valósult meg. Emellett 11
12 13
HU
A Számvevőszék 2012. pénzügyi évre vonatkozó költségvetés végrehajtásáról szóló éves jelentése és az intézmények válaszai HL C 331., 2013.11.14., 1–256. o., http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:HU:HTML A kedvezményezettnek 50 000 EUR alatti kifizetett közforrás http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:HU:PDF
8
HU
lehetővé vált, hogy a dokumentumokat rövidebb időszakig legyen kötelező megtartani, ami csökkenti a kedvezményezettekre nehezedő adminisztratív terhet. 2.2.5.
A héa–költségek támogathatósága
További egyszerűsítési lépést jelentett a különböző ágazati programokban a héa-költségek visszatérítésére vonatkozó rendelkezések összehangolása a költségvetési rendelet vonatkozó rendelkezésével. Az ilyen összehangolás garantálni fogja, hogy a különböző programokban a kedvezményezettek által viselt héa-költségek kezelése koherens legyen a költségvetési rendelettel, és biztosítja a jogi egyértelműséget. A héa-költségek csak akkor téríthetők vissza, ha azok a nemzeti jog szerint nem visszatéríthetők és azokat nem adóalanytól eltérő kedvezményezett fizette14. Továbbá, e standard szabálytól csak nagyon kevés kivételt vezettek be – a CPR-ben, valamint a belügyi alapok és a CEF esetében. Ezekben az esetekben a kivételeket a lehető legegyszerűbben fogalmazták meg, hogy elkerülhetők legyenek a végrehajtás folyamán a félreértések és a hibák. 2.2.6.
A nemzeti allokációk kivonása
Az uniós szintű pénzügyi támogatást szolgáló egyszerű és koherens keret biztosítása terén jelentős előrelépés történt a nemzeti allokációknak a Bizottság által centralizáltan irányított, környezetvédelmi és éghajlat-változási cselekvési keretprogramból való kivonásával. A LIFE keretprogram szerinti környezetvédelmi projektek uniós finanszírozásra vonatkozó nemzeti allokációkat fokozatosan megszüntetik, és 2018-ban teljesen eltűnnek. Az uniós források környezetvédelmi projektekhez való hozzárendelésére meghatározott nemzeti kvóták korábban azt biztosították, hogy a program teljes költségvetésének az egyes tagállamokra való elosztása előre meghatározott indikatív összeg alapján történjen. A nemzeti allokációk azonban nem eredményezték a források kiegyensúlyozottabb elosztását, a tagállamok által benyújtott projektek eltérő minősége és száma miatt. A nemzeti allokációk valójában csökkentették az előző környezetvédelmi program (LIFE+)15 uniós hozzáadott értékét, mivel a jobb minőségű projekteket nem lehetett finanszírozni, ugyanis az adott év költségvetését a projektek nemzeti eredete szerint kellett elosztani. E kvóták kivonása jelentős előrelépés a kiadások hatékonyságának és minőségének javítása tekintetében. A forrásokat 2018-tól kezdődően az uniós szinten legjobb környezetvédelmi projektekhez rendelik, míg a Bizottság azoknak a tagállamoknak biztosít technikai segítségnyújtást, ahol a potenciális kedvezményezetteknek problémát jelenthet az uniós támogatás megszerzéséhez megfelelő minőségű projektek kidolgozása. 2.3.
E-kormányzás
A 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret kellőképpen figyelembe veszi a technológiai haladást – a kohéziós politika igazgatása 2016-tól kezdődően elektronikussá válik. A kedvezményezettekkel való kommunikációt, a meglévő adatbázisok alkalmazását és a kohézióspolitikai dokumentumok tárolását (e-kohézió) szolgáló elektronikus adatcsererendszerek alkalmazása csökkenteni fogja a kedvezményezettekre nehezedő 14 15
HU
A 966/2012/EU, Euratom rendelet (költségvetési rendelet) 126. cikke. E vonatkozásban lásd az Európai Számvevőszék 15/2013 sz. http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf
9
külön
jelentését :
HU
adminisztratív terhet, például azáltal, hogy a kedvezményezetteknek csak egyszer kell megküldeniük ugyanazt az információt. A becslések szerint az e-kohézió uniós szinten összességében kb. 11 %-kal fogja csökkenteni az adminisztratív terhet. Ez a követelmény a független érdekképviselőkből álló, adminisztratív terhekkel foglalkozó magas szintű munkacsoport fő ajánlására épül, és a 2000–2006 közötti időszakban az adminisztratív terheket vizsgáló első értékelésből származik. Az e-kohézió egyaránt mérsékelni fogja az iratvesztés kockázatát, és hosszú távon csökkenteni fogja az archiválás költségeit. A társjogalkotók, miközben támogatták ugyan az e-kohéziót, a kötelező bevezetést 2015. december 31-ére halasztották (a Bizottság eredetileg 2014. december 31-ét javasolta) abból a célból, hogy több időt biztosítsanak a nemzeti közigazgatásoknak a szükséges rendszerek és eljárások kialakítására. 3.
ELMULASZTOTT LEHETŐSÉGEK
3.1.
Túl részletes alap-jogiaktusok
Az egyszerűsítés terén néhány esetben egymásnak ellentmondó prioritások hátráltatták az ambiciózusabb eredmények elérését. Részletes rendelkezéseket vezettek be néhány alapjogiaktus szövegébe szilárd és szigorú jogi keret kialakítása érdekében, mely előre meghatározza az összes lehetséges elemet, korlátozva ezáltal a Bizottság mozgásterét a programok végrehajtásában. A jogalkotási szövegek jelentősebb mértékű részletezettségére irányuló tendencia csökkenti a Bizottság mozgásterét a programok végrehajtásában, és néhány olyan alap-jogiaktust eredményezett, amelyek túl sok technikai részletet tartalmaznak, és ezáltal rugalmatlannak és nehezen értelmezhetőnek bizonyulhatnak. Az alap-jogiaktusokhoz a végrehajtást részletesen alakító, különböző elemeket adtak hozzá. Ezek közé tartoznak a teljes programidőszakra vonatkozó tematikus prioritások vagy intézkedéstípusok (RELEX alapok, CEF, LIFE, a fogyasztói program), de számos programban azok a célkitűzések, támogatható intézkedések vagy akár feltételek is, amelyeket a Bizottság a munkaprogramjának meghatározásához használ, mely a Bizottság által a pénzügyi tevékenységének programozásához használt legfőbb eszköz (ez a helyzet az „Egészségügy” program esetében). Más esetekben az alapjogi-aktusokban vezettek be részleteket: az ilyen részleteket egy későbbi szakaszban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokban jobban lehetett volna meghatározni annak érdekében, hogy az alap-jogiaktusok ne tartalmazzanak túlzott mértékben technikai részleteket és azért, hogy nagyobb rugalmasságot hagyjanak az ilyen elemek meghatározásához. Ez a tendencia kézzelfogható a közös agrárpolitika (KAP) alapjai, valamint az esb-alapok (CPR) vagy a CEF pénzügyi eszközei tekintetében. Mindazonáltal a CEF keretén belül elfogadott azon lehetőség, hogy minden egyes pénzügyi eszköz tekintetében azok értékelését követően a fő feltételek és eljárások felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal módosíthatók ezen pénzügyi eszközök értékelését követően és a változó piaci feltételek figyelembe vétele érdekében, hasznos eszközt kínál arra, hogy elkerüljék a rugalmatlan költségvetési végrehajtást és lehetővé teszi az azonnali reagálást a változó piaci feltételekre.
HU
10
HU
3.2.
A programvégrehajtás Bizottság általi szigorúbb ellenőrzése
3.2.1.
A programok költségvetésének bontása
A költségvetés részletes bontása, valamint a legtöbb alap-jogiaktusban szereplő, költségvetési bevételek meghatározott célra történő elkülönítése rögzíti a következő hét évre a releváns programok költségvetésének elosztását, és korlátozza a Bizottság lehetőségét arra, hogy átrendezze az uniós támogatásokat előre nem látható gazdasági, társadalmi és szakpolitikai fejlemények miatt. Emiatt csökkentheti az uniós kiadások hatékonyságát. Ezt a kockázatot ugyanakkor csökkenti, hogy a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktussal módosíthatja az elosztásokat. Annak biztosítása érdekében, hogy a Bizottság a végrehajtás folyamán szigorúbb előzetes ellenőrzést gyakorolhasson a költségvetés elosztása felett (az éves költségvetés-elosztási eljárás mellett), a legtöbb finanszírozási program jogalkotási szövegébe bevezették a költségvetés részletes bontását. E célból az újonnan bevezetett tematikus prioritásokat gyakran a program hét évre előre meghatározott pénzügyi keretének egy meghatározott százaléka kíséri (RELEX, CEF, Kreatív Európa, Galileo, COSME), ugyanakkor gyakran előirányoznak bizonyos mértékű rugalmasságot az Európai Bizottság autonóm fellépései tekintetében, valamint fennáll a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadásának lehetősége abban az esetben, amikor a rugalmasság ezen mértékén túl kell lépni. Intézkedésenként bevezetésre került egy bizonyos, százalékban kifejezett minimális költségvetési összeg azokban az esetekben, amikor ezeket az intézkedéseket a tagállamok hajtják végre a Bizottság jóváhagyásához kötött nemzeti programokon keresztül (belügyi alapok). Noha e forráselosztások célja, hogy a tagállamok részéről bizonyos szintű minimális finanszírozást biztosítsanak a közös uniós prioritások számára, ütköznek az ezen a szakpolitikai területeken a tagállamokra jellemző helyzetek és finanszírozandó prioritások szerteágazó jellegével, valamint azzal, hogy a Bizottságnak nehéz biztosítani ezek megvalósítását azokban az esetekben, ahol a végrehajtást a tagállamoknak delegálták és a Bizottság felügyeleti és kontrollszerepet tölt be (megosztott irányítás). Néhány esetben a Bizottság javaslatára újabb szintet vezettek be a költségvetés részletes bontásába (EaSI, Erasmus+, „Horizont 2020” keretprogram). A költségvetés részletes bontása különösen nehézkes lehet az olyan programok esetében, ahol a finanszírozott tevékenység jellege miatt kiemelt jelentőséggel bír a teljes rugalmasság a költségvetés elosztása terén (uniós polgári védelmi mechanizmus, az EU Segítségnyújtási Önkéntesszolgálata, amely uniós szinten finanszírozza az önkéntesszolgálatot humanitárius segítségnyújtás céljából), valamint a kis pénzügyi kerettel rendelkező programok esetében, ahol teljes rugalmasságra van szükség annak érdekében, hogy a korlátozott erőforrásokat a lehető leghatékonyabban használhassák fel (Jogok, egyenlőség és polgárság program és Jogérvényesülés programok, Vám 2020, Hercule III - csalásellenesség, Pericles – az euró pénzhamisítás elleni védelme). 3.2.2.
Adminisztratív terhek
Erősítették a tagállamok által elvégzendő előzetes kontrollt, amelyet a költségvetés Bizottság általi elosztása felett gyakorolnak: ez kevésbé rugalmassá teszi a finanszírozási programok Bizottság általi végrehajtását. Ezek az eljárások befolyásolhatják a hatékonyságot is, ugyanakkor negatív hatással lehetnek a kiadások minőségére. A kialakított bizottsági eljárások, melyeket a Tanács vezetett be vagy erősített meg a legtöbb programban, már biztosítják a munkaprogram nemzeti szakértők általi, bizottsági ülések keretében történő ellenőrzését. Ugyanakkor a Tanács további kontrollt vezetett be néhány
HU
11
HU
programban (Horizont 2020, CEF) a költségvetés Bizottság általi elosztása felett. Ezekben a programokban a támogatási határozatot – az az adminisztratív aktus, amelyben a Bizottság rögzíti a kedvezményezettnek nyújtott támogatás feltételeit és összegét, az elfogadott munkaprogram keretében – az érintett bizottságnak egyaránt véleményeznie kell. A transzeurópai távközlő hálózatról (TEN-Telecom) szóló iránymutatás esetében a Tanács az Európai Parlament támogatása mellett kötelezővé tette a nemzeti szakértőkkel való előzetes konzultációt, melyet a rendes bizottsági eljárás előtt kell lefolytatni a munkaprogram elfogadása érdekében. Az intézményi egyensúlyra gyakorolt hatás mellett ezek az adminisztratív eljárások csökkenthetik az uniós finanszírozás hatékonyságát, mivel késedelmet, bürokráciát és költségeket okozhatnak. Ezek a hatások különösen negatívak lehetnek azokban az esetekben, ahol sürgősen szükség van az uniós pénzügyi támogatásra, pl. az élelmiszer- és takarmánybiztonsági sürgősségi intézkedések esetében. 4.
KILÁTÁSOK: A KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK
4.1.
Uniós intézményi szinten
Az uniós intézményeknek – amennyiben ezt előírják – az alap-jogiaktusokat kiegészítő jogszabályokat, valamint végrehajtási intézkedéseket kell elfogadniuk gyors és hatékony módon abból a célból, hogy a konkrét forráselosztást minél hamarabb el lehessen kezdeni. Néhány szakpolitikai területen ki kell egészíteni a jogi keretet olyan aktusok elfogadásával, amelyek kiegészítik az alap-jogiaktusokat a szükséges technikai előírásokkal. A folyamat megkönnyítése és felgyorsítása érdekében a Bizottságot felhatalmazták ezen jogi aktusok elfogadásával. A vonatkozó nem-jogalkotási aktusokat gyorsan elfogadják, hogy a lehető leghamarabb rendelkezésre álljon a teljes jogi keret és el lehessen kezdeni a pénzügyi támogatás nyújtását. Konkrétan, a forráselosztás olyan végrehajtási intézkedésekkel történik, amelyek az összes finanszírozási programhoz szükségesek. Ezek közé tartoznak a sablonok és a modellek mellett azok a munkaprogramok, amelyeknél a Bizottság az érintett finanszírozási programot centralizáltan irányítja. Ezen intézkedések elfogadásakor szem előtt kell tartani az egyszerűsítésre irányuló erőfeszítéseket. A jogalkotási rendelkezéseket hatékonyan kell alkalmazni annak érdekében, hogy a lehető legjobban el lehessen kerülni az adminisztratív terheket és késéseket, és hogy a forrásokat a lehető leghamarabb lehessen a kedvezményezetteknek kiosztani. Hasonlóképpen, az alap-jogiaktusokban (pl. CEF, Horizont 2020, Kreatív Európa) előirányzott, a végrehajtást elősegítő intézkedéseket – mint pl. az iránymutatásokat – a Bizottság gyorsan fogja elfogadni. 4.2.
Tagállami szinten
A tagállamok az egyszerűsítés terén is kulcsfontosságú szerepet töltenek be. A tagállamoknak el kell kerülniük az uniós pénzügyi támogatás potenciális kedvezményezettjeire nehezedő szükségtelen adminisztratív terheket és a forrásfelhasználást az egyeztetett uniós prioritásokra és célkitűzésekre kell összpontosítaniuk. A hatékony ésszerűsítés érdekében a különböző finanszírozási programokban olyan rendszereket alakítottak ki, amelyek a forráselosztást a tematikus prioritásokra és szakpolitikai célkitűzésekre koncentrálják, az Európa 2020 stratégiának megfelelően. Ennek ellenére ezek a rendszerek gyakran csak egy lehetőséget kínálnak. Ezeket úgy kell alkalmazni, hogy kifejthessék hatékonyságukat. Ahol tagállamokra delegálnak végrehajtási feladatokat (pl. esb-
HU
12
HU
alapok), a tagállamok felelőssége megvalósítani az egyeztetett tematikus prioritásokat és célkitűzéseket olyan szabályok és eljárások kidolgozásával, amelyek kedveznek ezek megvalósításának. A Bizottsággal megosztott irányítás alá tartozó finanszírozási programok esetében a tagállamok felelőssége, hogy meghozzák az egyszerűsítést célzó erőfeszítéseket azáltal, hogy gyorsan és hatékonyan kialakítják a szükséges szakpolitikai és intézményi kereteket mind a programozás, mind a végrehajtás tekintetében. Ez a szükségtelen adminisztratív terhek elkerülését, a kedvezményezettek számára az uniós pénzügyi támogatáshoz való hozzáférést megkönnyítő szabályok és eljárások kidolgozását, valamint átlátható és hozzáférhető jogalkotási és adminisztratív keretek meghatározását jelenti. Ezeket a kereteket a következők érdekében kell kialakítani: a források kedvezményezettekhez rendelésének elősegítése és felgyorsítása, a beruházások támogatása, szükségtelen kiadások és az uniós források nem megfelelő csatornákon keresztüli elaprózásának elkerülése. Ezek az eredmények leginkább egyszerű szabályokkal és eljárásokkal érhetők el. 4.3.
A Bizottság és a tagállamok feladatai
A finanszírozási programokban bevezetett egyszerűsítési intézkedéseket azok végrehajtása révén kell hatékonnyá tenni. Ez felelősséget ró a Bizottságra és a tagállamokra egyaránt. A Bizottságnak (centralizált irányítás) és a tagállamoknak (megosztott irányítás, ahol a nemzeti és regionális programokat jóváhagyás céljából benyújtják a Bizottságnak) gyorsan ki kell dolgozniuk azokat az ambiciózus programokat, amelyek konkrét és mérhető célok meghatározásával láthatóbbá teszik az eredményeket és az uniós pénzügyi támogatás hozzáadott értékét. Az egyszerűsített költségelszámolási rendszerek alkalmazását kell előnyben részesíteni a reálköltségen alapuló modellekkel szemben, ahol a modellek közül választani lehet. A CPR-ben például hasonló típusú intézkedés és kedvezményezett esetén mód nyílik az uniós szakpolitikákban alkalmazandó egyszerűsített költségelszámolási rendszerek, vagy a tagállam által teljes mértékben finanszírozott támogatási programokban már létező módszerek alkalmazására. Az ilyen lehetőségekkel élni kell. Az Európai Számvevőszék megjegyezte16 , hogy a tagállamok és az irányító hatóságok néha vonakodtak bevezetni az egyszerűsített költségelszámolási rendszereket, mert attól tartottak, hogy megsértik a vonatkozó rendelet előírásait. A Bizottság arra ösztönözte a tagállamokat, hogy szervezzenek szemináriumokat az egyszerűsített költségelszámolási rendszerekről a tagállamok, a Bizottság és az Európai Számvevőszék képviselőinek részvételével. Néhány szemináriumra már 2013-ban sor került, néhányat pedig 2014-re vettek tervbe. Annak érdekében, hogy a tagállamok és az irányító hatóságoknak nagyobb biztonságot nyújtsanak, néhány ráta bevezetésre került a vonatkozó alap-jogiaktusokba (CPR, ESZA-rendelet). E ráták alkalmazásához ezért nem lesz szükség módszertani indokolásra. Hasonlóképpen, az egyszerűsítési opciók most már rendelkezésre állnak az esb-alapokhoz kapcsolódó adminisztratív terhek tekintetében is. Az alapok koncentrációja mellett biztosítani kell a különböző finanszírozási források (ideértve a finanszírozási eszközöket) jobb koordinációját a végrehajtás folyamán a Bizottság és a tagállamok közötti együttműködés révén. E koordinációra szükség van annak érdekében, hogy a kedvezményezettek számára elérhetőbbé
16
HU
Lásd fent, 11. lábjegyzet
13
HU
váljanak a források, valamint azért, hogy az uniós források magánbefektetőktől származó források bevonása révén multiplikátor-hatást fejthessenek ki. Az egyszerűsítés szükséges, de nem elégséges eszköz a kiadások hatékonyabbá tételéhez és a hibaarányok csökkentéséhez. Az egyszerűsítést megfelelő kontrolloknak, valamint preventív és korrekciós intézkedéseknek kell kísérniük. Az egyszerű szabályok és eljárások fontos eszközök a hibák elkerülésében és a kiadások hatékonyabbá tételében. Ezen egyszerűsítési intézkedések végrehajtását megfelelő kontrolloknak kell kísérniük, melyekért az uniós intézmények és a tagállamok egyaránt felelősek. A Bizottság és a tagállamok közösen felelősek a preventív és a korrekciós intézkedések helyes végrehajtásáért, melyeket a közös agrárpolitikába (KAP) és a kohéziós politikába (CPR) a kifizetések potenciális megszakítása és felfüggesztése, valamint a pénzügyi korrekciók révén vezettek be17. A kifizetések megszakítása és felfüggesztése, valamint a pénzügyi korrekciók, az EU költségvetését védik. A tagállamoknak mindazonáltal komoly érdeke fűződik ahhoz, hogy a hibákat saját maguk tárják fel és korrigálják annak érdekében, hogy elkerüljék a nettó pénzügyi korrekciókat, amelyek határozottan csökkentik a számukra juttatott forrásokat.
17
HU
E tekintetben lásd a Bizottság Európai Parlamentnek és Tanácsnak címzett, A tagállamok szintjén hatást gyakorló nettó pénzügyi korrekciók alkalmazásának módszerei című közleményét, COM(2013)934
14
HU
