EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2013.9.25. COM(2013) 658 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Éves jelentés az Európai Unió humanitárius segítségnyújtási és polgári védelmi politikáiról, valamint azok 2012. évi végrehajtásáról
HU
HU
1.
BEVEZETÉS
Ha katasztrófa történik, a segítségre gyorsan van szükség. A nemzetközi közösség gyors beavatkozása életeket menthet. Az Európai Unió (EU) és tagállamai nyújtják együttesen az ember okozta és természeti katasztrófák áldozatainak biztosított sürgős segítségnyújtáshoz szükséges pénzeszközök több mint felét1 szerte a világon, és aktívan előmozdítják a nemzetközi humanitárius jog tiszteletben tartását. Ez az éves jelentés az Európai Bizottság által a humanitárius segítségnyújtás terén elért legfontosabb eredményeket és tevékenységeket vázolja fel, melyeket főként a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (DG ECHO) hajtott végre 2012 folyamán. A jelentés nem tér ki részletesen minden munkára és tevékenységre, de felsorolja a kiemelt tevékenységeket és az általános érdeklődésre számot tartó fejleményeket. 2010 óta az ECHO feladatkörébe tartozik mind a humanitárius segítségnyújtás, mind a polgári védelem. E két legfontosabb mechanizmus révén tudja biztosítani az Európai Unió, hogy gyorsan és hatékonyan célba juttassa mentési segítségét a katasztrófák közvetlen következményeitől szenvedő emberek számára. Az EU humanitárius segítsége az EU-n kívül segítségre szoruló embereknek szól. E segítség gyakran életmentő azok számára, akiket a katasztrófák közvetlen következményei sújtanak. A humanitárius segítségnyújtásról szóló rendelet2 szerint az EU feladata az emberi élet megmentése és megóvása. Az EU feladata továbbá a szenvedés megelőzése vagy csökkentése, valamint az egyének integritásának és méltóságának védelme azáltal, hogy a humanitárius válságok során segítséget és védelmet nyújt. A Bizottság előmozdítja továbbá a humanitárius tevékenységek és politika koordinációját az EU tagállamaival és azok között. A legfontosabb prioritás annak biztosítása, hogy a segítséget a lehető leghatékonyabb módon igazgassák, garantálva, hogy a rászoruló embereknek nyújtott uniós segítség a lehető legnagyobb hatást fejti ki, és tiszteletben tartja a nemzetközi jog elveit. Az EU minden körülmények között tiszteletben tartja a pártatlanság, a semlegesség, az emberiesség és a függetlenség humanitárius elveit. Az EU segítségnyújtásának másik fő eszköze a polgári védelem. A Bizottság az ECHO-n keresztül arra törekszik, hogy bátorítsa és előmozdítsa a polgári védelmi mechanizmusban3 részt vevő 32 állam közötti együttműködést, hogy Európán kívül és belül egyaránt javítsa a természeti, technológiai vagy ember által előidézett katasztrófák megelőzését és az ilyen katasztrófákkal szembeni védelmet. Az EU alapvető, igény alapú segítséget nyújtott ezen eszközök keretében 2012-ben. A támogatások teljes összege 1 344 millió EUR-t tett ki a kötelezettségvállalások szintjén4, amelybe a következők tartoznak: 1
A legfrissebb (2012) elérhető adatok szerint (Global Humanitarian http://www.globalhumanitarianassistance.org). 2 A Tanács 1996. június 20-i 1257/96/EK rendelete a humanitárius segítségnyújtásról. 3
Assistance:
Az EU polgári védelmi mechanizmusában 32 állam vesz részt (a 27 EU-tagállam és Horvátország, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Izland, Liechtenstein és Norvégia). Ezek az országok a polgári védelem terén folytatnak együttműködést. A segítségnyújtás lehet természetbeni, vagy történhet felszerelés és csapatok, illetve értékelések elvégzése céljából kirendelt szakértők küldése formájában is. A polgári védelem kormányzati forrásokra támaszkodik, és ha a segítségnyújtásra harmadik országban kerül sor, általában a humanitárius segítségnyújtással párhuzamosan dolgozik, vagy annak adja át a stafétát. A polgári védelmi mechanizmus operatív központja az Európai Veszélyhelyzet-reagálási Központ (ERC — korábban MIC — megfigyelési és tájékoztatási központ), amely napi 24 órában, a hét minden napján elérhető. Bármely olyan ország – legyen az akár az EU-n belül vagy kívül –, amelyet katasztrófa sújtott vagy nem képes megbirkózni annak nagyságrendjével, segítséget kérhet a MIC/ERC-n keresztül. 4 1317 millió EUR összegű humanitárius segítségnyújtásból és 27 millió EUR összegű polgári védelemből tevődött össze.
• •
Humanitárius segítségnyújtási fellépések, melyek a természeti katasztrófák, az ember által előidézett vagy elhúzódó válságok mintegy 122 millió áldozatának5 nyújtottak támogatást. Több mint 90 nem uniós ország részesült segítségben. A polgári védelmi mechanizmus, amelyet 2012-ben 38 alkalommal mozgósítottak6 (ez a szám tartalmazza a segítségkéréseket, az előzetes riasztásokat és a monitoringot is).
2.
GLOBÁLIS HÁTTÉR
A 2012-es évet rendkívül nagy számú humanitárius válság és katasztrófa, valamint magas fokú sebezhetőség jellemezte. A szükségletek lassan meghaladják a rendelkezésre álló források szintjét. A humanitárius segítségnyújtás és a polgári védelem célba juttatása is egyre összetettebb feladattá válik. A komoly következményekkel járó természeti katasztrófák gyakorisága és intenzitása miatt a humanitárius válságok közeledtét kevesebb intő jel előzi meg. A Katasztrófaepidemiológiai Kutatóközpont (CRED)7 és az ENSZ katasztrófakockázatok csökkentésével foglalkozó hivatala (UNISDR)8 által közzétett statisztikai adatok szerint 310, különböző nagyságrendű természeti katasztrófa következett be 2012 folyamán. Ezekben a katasztrófákban majdnem 10 000 ember vesztette életét, és a katasztrófák világszerte 106 millió embert érintettek. Globális szinten a kontinensek közül Ázsiát érte a legtöbb természeti katasztrófa. Ezt tükrözi a katasztrófák száma (a világ összes katasztrófájának 42 %-a) és az áldozatok száma (64 %) is. Különösen a kevésbé fejlett gazdaságok esetében jelentős a katasztrófák hatása: például a Fülöp-szigeteken a Bopha tájfun okozta károk, vagy az árvizek Pakisztánban. Afrikában komoly árvizek és szárazságok pusztítottak. A legnagyobb katasztrófák következményei pusztítóak és vegyesek: életek, lakások, termények és megélhetések pusztulnak el.
Globális katasztrófakockázati térkép
5
Ezek közül 108 millióan kaptak humanitárius segítséget és élelmezési segélyt, 14 millióan pedig katasztrófákkal kapcsolatos felkészültségi programok kedvezményezettjei voltak. 6 Ahogy azt a 2.2. szakasz részletezi, összesen 16 mozgósítás érintette az EU polgári védelmi mechanizmusában (EUCPM) részt vevő országokat, és 22 mozgósítás a mechanizmuson kívüli országokat. 7 www.cred.be. 8
www.unisdr.org.
3
Az ember által előidézett humanitárius katasztrófák legfőbb okozói továbbra is a belső fegyveres konfliktusok, melyek során a civil lakosság egyre gyakrabban válik erőszak és szenvedés áldozatává. Az ilyen típusú konfliktusokat gyakran jellemzi, hogy a tettesek nem tartják tiszteletben a nemzetközi jogot és annak alapelveit. Ennek eredményeképpen szűkebbé vált a „humanitárius tér”, vagyis csökkentek azok a területek, amelyeken semleges és pártatlan módon, akadályozás nélkül lehet humanitárius segítséget nyújtani. Ebben az összefüggésben egyre nehezebbé vált a rászorulók humanitárius elérése, valamint a civil lakosság és a humanitárius szervezetek dolgozóinak biztonsága és védelme. Az általános helyzet és a munkakörnyezet mindezen tényezők tekintetében romlott, különösen Szíriában, Nigerben, Maliban és a Közép-afrikai Köztársaságban. Tavaly óta más országokban sem mutatkozott javulás a biztonság terén, különös tekintettel Szomáliára, a Kongói Demokratikus Köztársaságra és Afganisztánra. Bár csak kevésről esett említés név szerint, e katasztrófák hatásai nagymértékben igénybe vették a nemzetközi humanitárius közösség reagálási kapacitásait. 2012-ben az ENSZ 8,9 milliárd USD összegű konszolidált finanszírozási kérelmet terjesztett elő, és 21 ország humanitárius szükségleteinek kezeléséhez 5,6 milliárd USD finanszírozást kapott. Egyre nő a különbség egyrészt a világszinten növekedő humanitárius szükségletek, másrészt az e szükségletek kielégítéséhez rendelkezésre álló egyre szűkösebb erőforrások között. Ez különösen érvényes a gazdasági és pénzügyi válság fényében, amely számos nyugati donorországot sújtott. A világ számos részén tapasztalható krónikus sebezhetőséget súlyosbítja a globális gazdasági válság. Ez azt is jelenti, hogy a donoroknak fokozniuk kell az arra irányuló erőfeszítéseiket, hogy a katasztrófákra hatékonyabb módon reagáljanak, és még jobban hasznosítsák korlátozott erőforrásaikat. A Bizottság számára ez azt jelenti, hogy a partnerekkel való együttműködés során meg kell határozni, hol lehet növelni a hatékonyságot. E tekintetben az ECHO elindította a „folyamatfelülvizsgálatot” – egy belső kezdeményezést, melynek célja az üzleti folyamatok és a támogatási rendszerek átalakítása hatékonysági megtakarítások realizálása és magasabb minőség/hatékonyság elérése érdekében. Az lenne a cél, hogy jobban lehessen kezelni a katasztrófákat, ezzel csökkentve az érintett lakosságot és a megélhetésüket sújtó negatív hatásokat. Az EU — a teljes nemzetközi humanitárius rendszer részeként — szintén kulcsszerepet játszik más országok és régiók arra bátorításában, hogy növeljék részvételüket a humanitárius felkészültségben és reagálásban, hogy hatékonyabban mozgósíthatók legyenek a feltörekvő gazdaságok egyre nagyobb erőforrásai a humanitárius fellépések és a katasztrófareagálás terén. Ugyanakkor a
4
humanitárius segítségnyújtás és a polgári védelem között további szinergiák kialakítása van folyamatban. 2012-ben is folytatódtak az Európai Veszélyhelyzet-reagálási Központ (ERC) 2013. évi megnyitásának előkészületei, amely a Bizottság polgári védelmi „központi” kapacitásának növelését és a katasztrófákra adott polgári védelmi és humanitárius segítségnyújtási válaszok koordinációjának javítását célozza.
Jól mutatják a felkészültség és az ellenálló-képesség kialakításának fontosságát a sebezhető közösségekben az olyan komoly válságok életekre és megélhetésre gyakorolt hosszú távú hatásai, mint például a 2010. évi földrengés Haitin vagy az Afrika szarván és a Száhil övben újra és újra jelentkező szárazságok. E katasztrófák példáján jól látszik, mennyire létfontosságú a hosszú távú újjáépítési és fejlesztési igények megfelelő kezelése már a humanitárius válaszadás legelső szakaszaiban. Csak akkor van esély az újra előforduló katasztrófák pusztító hatásának enyhítésére és a fenntartható fejlődés kilátásainak lényeges javítására, ha a humanitárius és a fejlesztési szereplők szorosan együttműködnek. A Bizottság ezért dolgozik az ellenálló-képességről és a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolásáról (LRRD) szóló cselekvési terven és iránymutatásokon. A Bizottság tevékenyen dolgozik az LRRD javításán, valamint a Bizottság egyéb szolgálataival és a többi donorral folytatott szorosabb együttműködés kialakításán. A humanitárius szervezetek ebben az évben is egyre nagyobb problémákkal szembesültek a rászoruló emberek elérésében. A kormányok és milíciák vagy fegyveres csoportok gyakran szűkítik a humanitárius teret, és néha még a nemzetközi humanitárius jog által biztosított legalapvetőbb védelmet sem tartják tiszteletben. A humanitárius szervezetek elsősorban azokon a területeken szembesültek megközelítési korlátozásokkal, ahol konfliktus dúlt és/vagy ahol politikai akadályok miatt egyértelműen hiányzott a jogállamiság (pl. Szíriában, Maliban, Szomáliában vagy Szudánban/Dél-Szudánban). Számos konfliktusövezetben (pl. a Kongói Demokratikus Köztársaságban, Szomáliában és Szudánban) a humanitárius
5
szervezetek munkatársai különösen brutális hadviselési módszerek tanúi voltak. Ezek közé tartozott a civilek célbavétele és a szexuális erőszak háborús fegyverként való alkalmazása. 2012-ben növekedett azoknak az incidenseknek a száma, amikor humanitárius segélyprogramok munkatársait érte támadás: emberrablás, elüldözés, gyilkosság. A donoroknak kezelniük és csökkenteniük kellett a humanitárius munkatársak, a támogatás és az általuk biztosított infrastruktúra biztonságát fenyegető kockázatokat. Némely kormányzat kisajátította, vagy „kölcsönvette” a donorok által biztosított pénzeszközöket és vagyontárgyakat, a humanitárius segélyszervezeteket pedig a kifosztásukat követően kitiltotta a az országból. Ez a tendencia aggodalomra ad okot.
2.1.
Humanitárius segítségnyújtási beavatkozások
A természeti katasztrófák 2012-ben is világszerte szenvedést és súlyos károkat okoztak az embereknek. E katasztrófatípus kezelése tekintetében a Bizottság kettős stratégiát fogadott el: •
•
gyors reagálás – humanitárius segítségnyújtással és a polgári védelmi segítség előmozdításával és koordinálásával. Az utóbbit az EU tagállamai önkéntes alapon nyújtják más, a polgári védelmi mechanizmusban részt vevő országoknak (az EU-n kívül vagy belül); katasztrófákra való felkészülés, amely során a természeti csapásoknak leginkább kitett földrajzi területek és népcsoportok meghatározását követően egyedi katasztrófavédelmi programokat dolgoznak ki. Az EU 2012-ben is támogatást nyújtott a DIPECHO9 programoknak Dél-Afrikában, a Kaukázusban, Közép-Ázsiában, DélkeletÁzsiában és Közép-Amerikában.
Az év folyamán az EU a következő katasztrófák következményeinek kezeléséhez nyújtott humanitárius segítséget: •
földrengés Costa Ricán, Guatemalában és a Fülöp-szigeteken;
•
szárazság Nyugat-Afrikában (Burkina Faso, Mauritánia, Mali, Niger, Csád), Afrika szarván (Dzsibuti, Etiópia, Kenya, Szomália) és Afganisztánban;
•
árvizek Pakisztánban, Bangladesben, Indiában, Srí Lankán, a Fülöp-szigeteken, Mianmar/Burmán, Fidzsin, Peruban, Ecuadorban, Paraguayban, Bolíviában, Costa Ricán, Panamában, Nigériában, Nigerben, Szenegálban, Beninben, Gambiában és Afrika déli részén;
•
ciklonok/hurrikánok/trópusi viharok Indiában, Délkelet-Ázsiában (Kambodzsa, Laosz, a Fülöp-szigetek, Thaiföld, Vietnam), a Karib-térségben (Haiti, Kuba, a Dominikai Köztársaság) és az Indiai-óceán térségében (Madagaszkár, Mozambik);
•
járványok, elsősorban Nyugat-Afrikában, a Kongói Demokratikus Köztársaságban, Szudánban, Dél-Szudánban, Elefántcsontparton, Haitin, Salvadorban, Laoszban és Pakisztánban.
Az „ember okozta válságok” terén a szíriai kiterjedt konfliktus és polgárháború, melynek következtében szíriai menekültek hatalmas exodusa indult meg a szomszédos országokba, köztük Törökországba, Jordániába és Libanonba, egyértelműen nagyon jelentős humanitárius válaszadást igényelt az EU részéről. 2012 végére a Szíriának nyújtott uniós 9
A DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) a katasztrófákra való felkészülést szolgáló egyedi program. A program a világ katasztrófáknak leginkább kitett régióiban élő, rendkívül sebezhető közösségeket célozza.
6
humanitárius támogatás teljes összege elérte a 149,3 millió EUR-t, melynek keretében életmentő segítséget nyújtottak Szírián belül és kívül egyaránt azoknak, akiknek el kellett menekülniük az országban tomboló erőszak elől. Ez a humanitárius segítség a következőkre terjedt ki: •
Szíriában — szíriai belső menekültek és a befogadó közösségek részére: többek közt egészségügyi sürgősségi segély, védelem, élelmiszer és táplálék, víz, higiéniai felszerelések, menedék, felkészülés a télre és pszichoszociális támogatás. Ez a segítség a legsérülékenyebb palesztin menekültek szükségleteire is kiterjedt.
•
Szírián kívül — azoknak az embereknek, akik elmenekültek otthonaikból, hogy a szomszédos országokban és a befogadó közösségeknél keressenek védelmet: többek közt menedék, felkészülés a télre, élelmiszerek, víz és higiénia, sürgősségi orvosi beavatkozások a sebesültek tartós egészségkárosodása kialakulásának megelőzése érdekében, valamint jogi segítség.
Számos koordinációs találkozóra került sor a Bizottság különböző szolgálatai10 között a párhuzamos erőfeszítések és a kettős finanszírozás elkerülése érdekében, valamint annak biztosítására, hogy a tevékenységek kiegészítsék egymást. Egy másik példa az ember által előidézett válságra Kolumbia esete. Bár éppen fontos békefolyamat zajlik, a humanitárius következmények még mindig jelen vannak: az emberi jogok megsértése, büntetlenség, civilek elüldözése és mészárlása és a konfliktusban „rekedt” civilek. Szíria után Kolumbia rendelkezik a legnagyobb belső menekült rátával: a belső menekültek teljes éves (növekvő) száma 200 000 és 300 000 között van. Nem kormányzati szervezetek szerint a belső menekültek teljes száma 5 millió fő, a kolumbiai kormány szerint pedig 3,5 millió fő. Az EU más donoroktól is kért pótlólagos támogatást és annak biztosítására törekedett, hogy a pótlólagos segítség Szíria egész területén, és ne csak a gócpontokban kezelje a lakóhelyüket elhagyni kényszerült emberek szükségleteit. Az EU azt is szorgalmazta, hogy növekedjen a Szírián belül segítségnyújtási engedéllyel rendelkező humanitárius szervezetek száma az egyre növekvő szükségletek kielégítése érdekében, megkövetelve, hogy a civileket (köztük a humanitárius szervezetek munkatársait és az orvosi személyzetet) és a létesítményeket megfelelően védjék, és hogy e szervezetek korlátlan hozzáférést kapjanak a konfliktuszónákhoz az ország egész területén. A választásokat követő elefántcsontparti válság folytatódott, és kihatott a szomszédos országokra is, különösen Libériára és Ghánára, a menekültek folyamatos jelenléte miatt. Maliban a háború és az azzal járó élelmezési és táplálkozási válság növelte a lakosság sebezhetőségét. Az ECHO mindkét országban tevékenyen segítette a menekülteket az egészségügyhöz való hozzáférés helyreállításával – középpontba helyezve a táplálkozási és élelmezési segélyeket –, valamint védelmi támogatás nyújtásával. Indiában közösségek közötti erőszak tört ki Asszamban, minek következtében emberek százezrei kényszerültek lakóhelyük elhagyására, és Rakhine államban is sor került közösségek közötti erőszakra. Az EU alapvető szolgáltatásokat biztosított, például biztonságos ivóvizet, higiéniai létesítményeket, menedéket, élelmiszerektől eltérő cikkeket, védelmet, táplálékot és orvosi ellátást. 126 000 ember kényszerült otthona elhagyására Mianmar/Burmán, és az országban számos segélyszervezet felfüggesztette tevékenységét és kimenekítette munkatársait az ENSZ-szel és a nem kormányzati szervezetekkel szembeni heves indulatok miatt. Néhány esetben ez a humanitárius szervezetek munkatársainak 10
Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO), EuropeAid Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság (DEVCO), Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat (FPI), Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ), Belügyi Főigazgatóság (HOME), Bővítési Főigazgatóság (ELARG), Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság (ECFIN), Költségvetési Főigazgatóság (BUDG).
7
letartóztatását eredményezte. Kachin államban folytatódott a konfliktus, amely jelentős civil lakosságot sújtott (75 000-en kényszerültek otthonaik elhagyására). A belső menekültek élelmiszersegélyt, vízzel, szennyvízelvezetéssel és higiéniával kapcsolatos segítséget, menedéket/élelmiszertől eltérő cikkeket, egészségügyi ellátást és védelmet kaptak. Mivel a hozzáférést súlyosan korlátozták, közel 40 000 belső menekültet nem tudtak elérni a segélyszervezetek. A Bizottság számos elhúzódó és összetett vészhelyzetre adott választ, többek közt a következő esetekben: • Szudán és Dél-Szudán: Szudán 2011. júliusi kettészakadása óta folyamatos konfliktus zajlik a két szudáni határállam, Dél-Kordofán és Kék-Nílus között. A konfliktus miatt 173 000 ember menekült Dél-Szudánba és 35 000 Etiópiába. A határhoz közeli menekülttáborokban 2012-ben nagyon rossz volt a helyzet. Az év végén még mindig jelentős segítségre várt a szudáni Dárfúr tartomány 1,7 millió belső menekültje. A délszudáni etnikumok közötti konfliktusok időszakos kitörései következtében 183 000-en kényszerültek otthonaik elhagyására. A Bizottság elsősorban élelmiszerhez, biztonságos vízhez, higiéniás eszközökhöz, táplálékoz és egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést biztosított. Megelőzési/felkészítési tevékenységekre és védőoltási kampányra is sor került. • Palesztinában a lakosság továbbra is súlyos nehézségek közt és társadalmi nyomorban élt. Az elhúzódó társadalmi-gazdasági válságot a mozgásszabadság komoly korlátozása és a fizikai javak újabb és újabb megsemmisülése jellemzi, ami a szegénység és a munkanélküliség elhúzódóan magas szintjeit eredményezte. Ciszjordániában a mindennapi életre továbbra is kihatott, hogy nőtt az izraeli telepek terjeszkedése, a telepesek palesztinokkal szemben megnyilvánuló erőszaka, a házrombolások, kilakoltatások, a föld és a vagyontárgyak elkobzása – és a lakosság ebből következő erőszakos áttelepítése. Továbbra is szigorúan ellenőrzik a palesztinok Izraelbe és KeletJeruzsálembe való belépését, a gazdálkodóknak pedig egyre nehezebb megközelíteniük a biztonsági kerítés és a telepek közelében lévő földjeiket. Ezenkívül a nyolc napos gázai konfliktus novemberben még tovább fokozta a gázai lakosság sebezhetőségéhez. A Bizottság továbbra is közvetlen segítséget nyújt a víz és higiénia, az élelmezési segélyek és az egészségügy ágazatában. Folytatódott a segítség súlypontjának stratégiai eltolása is a klasszikus humanitárius programoktól a védelem és a tanácsadás egyre inkább előtérbe helyezése felé. • A Kongói Demokratikus Köztársaságban a mintegy 60 milliós teljes népességből 2,5 millió a belső menekültek száma, így a humanitárius helyzet továbbra is súlyos. Ez különösen az ország keleti részére igaz, ahol számos fegyveres csoport és a kongói hadsereg harcol a terület és a régió gazdag erőforrásai feletti ellenőrzésért. A kongói hadsereg zászlóaljainak az M23 felkelők leverése céljából Észak-Kivuba történt áthelyezése azt eredményezte, hogy biztonsági vákuum alakult ki Észak- és Dél-Kivuban. A biztonság e hiánya következtében kongóiak tízezrei kerestek menedéket Ugandában, Ruandában és Burundiban 2012-ben. A Bizottság továbbra is közvetlen támogatást nyújtott a belső menekülteknek és a menekülteknek, miközben szót emelt a jobb felkészültség és a sebezhető csoportok megközelíthetőségének javítása mellett. • A Közép-afrikai Köztársaságban fellángolt a válság az év végén, amikor a lázadó Seleka-koalíció elkezdett vonulni Bangui, a főváros felé. Útközben csekély ellenállásba ütközött, és egymás után vette át a hatalmat a városokban. Emberek tízezreinek kellett elmenekülniük otthonaikból. Ki kellett menekíteni a humanitárius szervezetek munkatársait, néhány humanitárius központot kifosztottak, mielőtt a nehézkesen elért fegyverszünet és tárgyalások oda vezettek, hogy vissza lehetett térni a normalitásra hasonlító állapotokhoz. Ez egy olyan elfelejtett válság, ahol az EU-n kívül csak néhány humanitárius donor maradt a helyszínen. A Bizottság számos területen nyújtott támogatást, ideértve a védelmet és az egészségügyhöz való hozzájutást, valamint
8
alapvető háztartási eszközök, tiszta ivóvíz, higiéniás eszközök, táplálék és élelmezési segély biztosítását. Összességében az EU válságokra adott átfogó válaszát továbbra is a sokféle és több ágazatra kiterjedő igények vezérelték. Olyan összetevői voltak, mint az egészségügy (ideértve a pszichológiai támogatást és a klinikák finanszírozását is), a védelem (többek közt a szexuális erőszakot kezelő tevékenységek), élelmiszer és élelmiszertől eltérő cikkek biztosítása, menedék, víz/higiénia, újjáépítés és helyreállítás. Az alábbi táblázat a segélyek beavatkozási ágazatonkénti megoszlását mutatja 2012-ben:11
A segélyek beavatkozási ágazatonkénti megoszlása (2012) Háztartási termékek és felszerelések 0,02% Logisztika / Technikai segítségnyújtás 0,02%
Egészségügyi és orvosi ellátás 13,22% Élelmiszer 40,33%
Táplálkozás, terápiás vagy kiegészítő táplálás 5,89%
Védelem 7,64% Pszichoszociális segítség 0,18% Menedék 7,72%
2.2.
Koordináció 3,23%
Képzés 0,18% Különleges műveletek támogatása 2,25%
Szállítás 1,58%
Katasztrófákra való felkészülés 5,49% Aknamentesítés 0,22%
Víz / higiénia 12,04%
Polgári védelmi műveletek
A polgári védelmi mechanizmust 38 esetben mozgósították az év során. Ebből 31 eset természeti katasztrófákhoz kapcsolódott (hóviharok, kemény hidegek, áradások, földrengések, cunamik, lavinák, viharok, erdőtüzek), és hét eset fordult elő ember által előidézett katasztrófa miatt (robbanások, menekülttáborok felállítása, tengeri szennyezés). 16 mozgósítás vonatkozott az uniós polgári védelmi mechanizmusban (EUCPM) részt vevő országokra, 22 pedig más országokat érintett. A természeti katasztrófák tekintetében a mechanizmust a következő esetekben mozgósították: erdőtüzek Spanyolországban, Portugáliában, Görögországban, Olaszországban, Szlovéniában, Horvátországban, Bulgáriában, Romániában és a Nyugat-Balkán országaiban; árvizek Bulgáriában, a Comoreszigeteken, Csádban és Nigériában; valamint szélsőséges időjárási körülmények Közép- és Kelet-Európában. Az EUCPM reagált trópusi ciklonok esetében is Franciaországban (ÚjKaledónia), az Egyesült Államokban, a Fülöp-szigeteken, Fidzsin és Haitin, valamint földrengések alkalmával Olaszországban, Mexikóban, Guatemalában és Indonéziában. 11
Ez a megoszlás annyiban leegyszerűsített, hogy a projekteket egyetlen ágazathoz rendeli hozzá. A gyakorlatban a legtöbb projekt több mint egy ágazathoz kapcsolódik. Például a katasztrófákra való felkészültségre vonatkozó adat (5,49 %) azokra az uniós finanszírozású projektekre vonatkozik, amelyek elsősorban a katasztrófákra való felkészültséghez kapcsolódnak. Ugyanakkor, ha minden olyan szerződést számításba veszünk, amelyek jelentős katasztrófákra való felkészülési komponenst tartalmaznak, de amelyek esetében nem ez a fő beavatkozási ágazat, akkor összesen 15 %-ot kapunk.
9
Az EUCPM-ben részt vevő országok segítséget nyújtottak Törökországnak és Jordániának a nemzeti kormányok azon erőfeszítéseit támogatva, hogy a szíriai válság következtében menekülttáborokat építsenek. A humanitárius segítségnyújtás és a polgári védelem közötti komplementaritást például további nem élelmiszer jellegű cikkekkel biztosították a menekültek részére a Jordániai Zaatari táborban. A mechanizmust a bulgáriai és kongói demokratikus köztársaságbeli robbanások, valamint az olaszországi tengerszennyezés idején is mozgósították. Az ECHO megfigyelési és tájékoztatási központja (MIC) nyomon követi e katasztrófák mindegyikét. Információs központként és a segélykérések bemeneti pontjaként is funkcionál, valamint koordinálja az EUCPM-ben részt vevő országok által nyújtott segítséget. 2012-ben folytatódtak annak előkészületei, hogy a MIC-et átalakítsák az új Európai Veszélyhelyzet-reagálási Központtá (ERC), amely nagyobb kapacitásokkal fog rendelkezni a katasztrófákra adandó polgári védelmi válaszok koordinálásához, és koordinációs platformként is szolgál majd az ECHO-n belüli polgári védelmi és humanitárius segítségnyújtási katasztrófareagáláshoz. 2013-tól az ERC fontos szerepet fog játszani a katasztrófareagálást igénylő helyzetek tudatosításában a Bizottságon, más intézményeken és a tagállamokon belül. Az ERC-nek rendelkezik majd az ahhoz szükséges kapacitásokkal, hogy párhuzamosan kezeljen több, különböző időzónákban kialakult vészhelyzetet, valós idejű információkat gyűjtsön és elemezzen a katasztrófákról, figyelje a veszélyeket, terveket készítsen a szakértők, csapatok és felszerelés helyszínre juttatására, valamint együttműködjön a tagállamokkal a rendelkezésre álló eszközök nyilvántartásba vételében és az EU katasztrófareagálási erőfeszítéseinek koordinálásában oly módon, hogy összepárosítja a felkínált segítséget a katasztrófa sújtotta országok szükségleteivel. A polgári védelmi politika részeként és a tagállamokkal együttműködve a Bizottság támogatja az EU-n belüli katasztrófák felkészülési és megelőzési tevékenységeit is. Idetartoznak többek közt a következők: a polgári védelmi személyzet képzése és nagy volumenű szimulációs gyakorlatok, szakértők cseréje, valamint együttműködési projektek a megelőzés és a készültség terén, melyben két vagy több tagállam szereplői is részt vesznek.
10
2012-ben a helyszíni műveletek támogatására a Bizottság a GIO-EMS szolgáltatást (GMES Initial Operations-Emergency Management Service – GMES kezdeti működés – vészhelyzetkezelési szolgáltatások) felhasználó műholdképeket bocsátott az EU-tagállamok és a társult felhasználók rendelkezésére. Ez 2012. április 1-jén kezdte meg működését, és az ECHO-n belül a MIC lett az aktiválás egyetlen bemeneti pontja. 2012 végéig a szolgáltatást 23 alkalommal vették igénybe, és több mint 170 műholdas térkép készült a különböző típusú katasztrófákról vagy válságokról.
2.3.
Pénzügyi és humán erőforrások
A humanitárius segítségnyújtás 874 millió EUR összegű eredeti uniós költségvetését számos alkalommal bővítették, hogy az év folyamán kialakult újabb és újabb válságokra és természeti katasztrófákra is reagálni lehessen. Ilyen volt például a szíriai konfliktus kitörése, a konfliktus Maliban, a Száhil öv súlyosbodó szárazsága, a szudáni és dél-szudáni konfliktus és menekültáradat fokozódása, a Kongói Demokratikus Köztársaság keleti felében zajló konfliktus újabb fellángolása, a közösségek közötti erőszak kitörése Mianmar/Burmán, valamint a Sandy hurrikán. A többletforrásokat elsősorban a sürgős segélyre képzett tartalékalapból eszközölt átcsoportosítás és a 10. Európai Fejlesztési Alapból végrehajtott néhány pótlólagos átutalás révén sikerült előteremteni, mely utóbbi egy részét az afrikai, karibi és csendes-óceáni országoknak nyújtandó humanitárius segítség céljára különítették el. Az összeget EFTAhozzájárulások is kiegészítették, továbbá az uniós költségvetés negyedik, külső segítségnyújtásra szánt fejezetéből eszközölt átcsoportosítások, melyekkel együtt a 2012. évi költségvetés összesen 1 344 millió EUR kötelezettségvállalási előirányzatot tesz ki12, ami 12
1 109 millió EUR kifizetési előirányzat (a kötelezettségvállalási előirányzatok 82 %-a).
11
rekordméretű éves humanitárius segítségnyújtási és polgári védelmi uniós költségvetésnek számít. Ezt a finanszírozást a következő régiók kapták (kerekített összegek, a kötelezettségvállalási előirányzatok millió EUR-ban):13
13
A polgári védelem esetében az adatok nem tartalmaznak ország/régió szerinti lebontást.
12
Régió/ Ország
Összeg
%
Afrika
681
51 %
Szudán és Csád
207
Közép-Afrika
92
Afrika szarva
162
Dél-Afrika, Indiai-óceán
32
Nyugat-Afrika
188
Közel-Kelet, mediterrán térség
265
Közel-Kelet
255
Mediterrán térség
10
Ázsia, Csendes-óceán
198
Közép- és Délnyugat-Ázsia
110
Dél-Ázsia középső része
32
Délkelet-Ázsia és a Csendes-óceán
56
Latin-Amerika, Karib-térség
68
Latin-Amerika
30
Karib-térség
38
Világszintű katasztrófák
19
1%
Polgári védelem
27
2%
Az EU-n belül
21
Az EU-n kívül
6
Világszintű segítségnyújtás és támogatás
86
6%
ÖSSZESEN
1 344
100 %
20 %
15 %
5%
2012-ben az uniós finanszírozás legnagyobb része – az előző évekhez hasonlóan – Afrikába irányult (51 %). Jelentős segítséget kapott még a Közel-Kelet (Szíria és a szomszédos országok), a Mianmar/Burma területén zajló válság, valamint a délkelet-ázsiai és karibi természeti katasztrófák. 2012-ben a Bizottság brüsszeli ECHO központjában 302 munkatárs dolgozott. Annak érdekében, hogy az uniós országokon kívül is képes legyen reagálni a katasztrófákra, a Bizottság fenntartotta a helyszíni ECHO-szakértők egész világon rendelkezésre álló egyedülálló hálózatát, ami 145 helyszíni szakértőt és 293 helyi alkalmazottat foglalkoztat, így 2012. december 31-én összesen 438 fő dolgozott a Bizottság ECHO helyszíni irodáiban. Ők összesen 38 országban voltak jelen. Közvetlenül a katasztrófák bekövetkezte után a helyszínre küldik a humanitárius szakértőket a szükségletek felmérése céljából, és ők felelősek az uniós finanszírozású humanitárius projektek nyomon követéséért és végrehajtásáért is.
13
A Bizottság maga nem hajt végre segítségnyújtási programokat.14 Humanitárius segélyezési donorként úgy hajtja végre küldetését, hogy olyan partnerszervezeteken keresztül finanszíroz uniós humanitárius fellépéseket, amelyek aláírták az ECHO partnerségi keretmegállapodását. A Bizottság partnereinek körébe szakmai szervezetek széles köre tartozik – európai NGO-k és nemzetközi szervezetek, mint például a Vöröskereszt és az ENSZ különböző ügynökségei, amelyekkel a Bizottság finanszírozási és igazgatási keretegyezményt írt alá. A tagállamok szakosított szervei is partnereknek minősülnek. A végrehajtó partnerek e széles skálája lehetővé teszi az EU számára, hogy a világ különböző részeiből érkező, egyre hosszabb szükségletlistát ki tudja elégíteni, gyakran egyre összetettebb helyzetekben. A Bizottság által kezelt támogatásokat és hozzájárulásokat a beérkezett legjobb javaslatokat kiválasztva ítélik meg. 2012-ben az aláírt humanitárius megállapodások a következőképpen oszlottak meg: a fellépések 47 %-át NGO-k hajtották végre (118 partner), 44 %-át ENSZ-ügynökségek (15 partner) és 9 %-át nemzetközi szervezetek (3 partner). Biztonsági szempontból a Bizottság további lépéseket tett saját biztonsági irányítási rendszerének megerősítésére. Erre központi és helyi szinten egyaránt a humanitárius partnerekkel folytatott koordináció és együttműködés javítása, a projektek nyomon követése és meglátogatása, valamint előzetes ellenőrzések, auditok és értékelések végrehajtása útján került sor.
3.
HUMANITÁRIUS ÉS POLGÁRI VÉDELMI SEGÍTSÉGNYÚJTÁSI POLITIKA
Szakpolitikai szinten a Bizottság számos stratégiai jelentőségű kezdeményezésre szentelt időt és energiát: •
•
A Bizottság folytatta a tárgyalásokat a Tanáccsal és az Európai Parlamenttel az új uniós polgári védelmi mechanizmusról szóló jogszabályról,15 melynek célja a tagállami polgári védelmi fellépések támogatása, koordinálása és kiegészítése a természeti és ember által előidézett katasztrófák megelőzését, az azokra való felkészülést és reagálást szolgáló rendszer hatékonyságának növelése érdekében. Ezzel összefüggésben a Bizottság számos innovatív kezdeményezést javasolt, melyek közül a következők voltak a legfontosabbak: o
az előzetesen rendelkezésre bocsátott reagálási kapacitások önkéntes összevonása (a kapacitások lehetnek kutató-mentő csapatok, tábori kórházak vagy segélyszállítmányok). Ezeket az erőforrásokat a polgári védelmi missziókban részt vevő tagállamok rendelkezésére bocsátanák, valamint minőségi kritériumokat és tanúsítási eljárást dolgoznának ki;
o
hiányosságmeghatározási eljárás, amely lehetővé tenné, hogy adott típusú reagálási kapacitásokat finanszírozzanak uniós szinten;
o
képzési hálózat;
o
a tagállamok támogatásának új megközelítése a katasztrófakockázat-kezelés terén.
Előkészítő munka az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtest létrehozása érdekében.16 2012-ben jelentős haladás született az EU Segítségnyújtási Önkéntesszolgálatáról szóló jogalkotási kezdeményezés terén, és szeptemberben elfogadták a program létrehozásáról szóló javaslatot. A javaslat pénzügyi támogatást
14
Egyetlen műveletet hajt végre közvetlenül a Bizottság: az ECHO repülési programját a Kongói Demokratikus Köztársaságban és Kenyában, melynek célja logisztikai támogatás nyújtása a megközelíthetőségi problémákkal küzdő régióknak. 15 COM(2011) 934 végleges. 16
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 214. cikkének (5) bekezdése.
14
biztosítana a nem uniós országokban zajló humanitárius segítségnyújtási akciókat kiegészítő önkéntesek képzéséhez és kiküldéséhez, valamint az önkéntességgel kapcsolatos kapacitásépítéshez a nem uniós országokban. Ezzel párhuzamosan a Bizottság folytatta a 2011-ben és 2012-ben megkezdett előkészítő munkát. Mintegy 150 önkéntes bevonásával zajló további öt kísérleti projekt pénzügyi támogatásáról született megállapodás, középpontba helyezve az ellenálló-képesség és a polgári védelmi kapacitások kiépítését. A Bizottság továbbra is a „humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzusból” eredő kötelezettségekre és egyes horizontális szakpolitikai prioritásokra helyezte a hangsúlyt. A 2012-es évben tovább haladt a humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus végrehajtása. Az uniós tagállamok és a Bizottság továbbra is erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy végrehajtsák a konszenzus cselekvési tervének legfontosabb elemeit, belső és külső kezdeményezések révén egyaránt. A tanácsi következtetések nyomon követéseként a Bizottság elkészítette első éves jelentését a konszenzus előző évi végrehajtásáról, amely áttekintést adott az EU által végrehajtott fellépésekről, köztük az uniós tagállamok és a Bizottság koordinált és egyeztetett megközelítéséről. Az EU és a tagállamok közti koherencia és koordináció javítása központi kérdés a katasztrófákra vagy az elhúzódó válságokra adandó válasz kapcsán, az általános uniós segélyezési hozzájárulások hatékonyságának növelése érdekében. 2009 óta a tagállamokkal való koordinációra elsősorban a humanitárius segítségnyújtási és élelmiszer-segélyezési tanácsi munkacsoportban (COHAFA) került sor. Stratégiai szinten a COHAFA lehetővé tette az EU számára, hogy növekedjen a Bizottság és a tagállamok humanitárius segélyezési tevékenységeinek koherenciája és komplementaritása: évente eszmecsere folyik a szakpolitikákról és stratégiákról, a tagállamok hasznosítják a Bizottság tájékoztatását és elemzéseit, és a konkrét válságok esetén javult a koordináció az egyes uniós donortevékenységek között. A Bizottság növelte arra irányuló erőfeszítéseit, hogy nyomon kövesse és hozzájáruljon az Európai Parlament bizottságainak munkájához. Az Európai Parlament tájékoztatást kapott a szakpolitikai kezdeményezésekről és prioritásokról, valamint a Bizottság konkrét válságokra adott válaszairól. Az év folyamán továbbra is prioritásnak számított az érintett lakosság jövőbeli válságokkal kapcsolatos ellenálló-képességének kialakítása. A bizottsági közlemény arra törekedett, hogy fokozza az EU külső fellépéseiben az ellenálló-képesség kialakítására tett erőfeszítéseket. Az Afrika szarván és a Száhil övben a közelmúltban zajlott élelmezési válságok tanulságokkal szolgáltak a szakpolitikai keret számára. A közlemény kiemelte az EU elkötelezettségét a humanitárius és a fejlesztési szempontok közötti szorosabb kapcsolatok kialakítása mellett, hogy a válságok tüneteit és kiváltó okait egyaránt kezelni lehessen. A kezdeményezés elindítása érdekében megkezdődött a közös cselekvési terv kidolgozása. A Bizottság nyilvános konzultációt indított, hogy összegyűjtse az érintettek nézeteit arról, milyen kihívások, célkitűzések és lehetőségek rejlenek az EU humanitárius segítségnyújtása hatékonyságának és hatásának további növelésében. Számításba vette a 21. század kezdetének változó globális összefüggéseit is. A konzultáció eredményeit a „Az EU humanitárius segélyezése – a célnak megfelelő”, című dokumentum tartalmazza, amely beépül majd a Bizottság uniós humanitárius segítségnyújtás hatásának további növelését célzó 2013. és 2014. évi kezdeményezéseibe. Az év folyamán a Bizottság rendszeres kapcsolatot tartott a vonatkozó nemzetközi szervezetekkel, különösen az ENSZ-szel és a Vöröskereszt mozgalommal a szakpolitika fejlesztéséről és műveleti kérdésekről. A legfontosabb partnerekkel rendszeres találkozókra került sor. Külön hangsúlyt kapott az ENSZ gyorssegélyekkel foglalkozó koordinátorával
15
való szoros együttműködés, különösen az arra irányuló erőfeszítések tekintetében, hogy inkluzívabb humanitárius rendszert lehessen kialakítani új partnerek megszólítása, valamint a humanitárius segítségnyújtás hatékonyságának javítását célzó reformfolyamat (Transformative Agenda) révén, amelyről az IASC17 2011-ben állapodott meg. A Transformative Agenda célja a nemzetközi humanitárius rendszer megerősítése az irányítás (különös tekintettel a humanitárius koordinátorok szerepére), a koordináció (hatékonyabb klaszterrendszerek) és az elszámoltathatóság (többek közt koordináltabb szükségletfelmérések) terén. A Bizottság továbbra is aktívan részt vett az új Élelmezésisegély-egyezményről folytatott tárgyalásokban az Unió nevében, amelyet 2012 novemberében erősítettek meg. Az Élelmezésisegély-egyezmény olyan nemzetközi eszköz, amely megerősíti a donorok amellett tett kötelezettségvállalásait, hogy kezelik a leginkább sebezhetők élelmezési és táplálkozási szükségleteit. Folytatódott a humanitárius élelmiszersegély-politika kiterjesztése. A EuropeAid Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatósággal együttműködve készült az anyai és a gyermektáplálkozás előtérbe helyezéséről szóló közlemény. Dolgoznak már a közleményt kísérő, az alultápláltság vészhelyzetekben történő kezeléséről szóló bizottsági munkadokumentumon és annak operatív iránymutatássá alakításán is. A Bizottság munkadokumentumot készített a vízellátás, a szennyvízelvezetés és a higiénia humanitárius aspektusairól, amely összegzi a bevált gyakorlatokat ezen a fontos humanitárius területen, és operatív iránymutatást ad. A Bizottság elkötelezett maradt a kollektív globális humanitárius felkészültség és reagálási kapacitások fejlesztésének és erősítésének támogatása mellett is. 2012-ben 23 millió EUR-t bocsátottak a megerősített humanitárius reagálási kapacitással kapcsolatos programok rendelkezésére. Ezeket a programokat az ENSZ ügynökségei, NGO-k és a Vöröskereszt és Vörös Félhold Társaságok Nemzetközi Szövetsége hajtották végre. A programok a következőkre összpontosultak: •
a nemzetközi humanitárius szervezetek és nem kormányzati szervezetek hatékonyságának növelése és kapacitásaik megerősítése. Idetartozik az arra való képesség is, hogy a humanitárius szükségleteket koordinált és inkluzív módon tudják felmérni, elemezni, arra felkészülni és választ adni ember által előidézett és/vagy természeti katasztrófák esetén és közvetlenül azok után; továbbá
•
a nemzetközi humanitárius szervezetek és nem kormányzati szervezetek arra irányuló kapacitásainak megerősítése, hogy változatosabb és megfelelő formájú élelmezési segélyeket tudjanak biztosítani vészhelyzetekben és közvetlenül azokat követően.
2012 folyamán az EU finanszírozott egy projektet annak megállapítására, hogy hogyan működnek a humanitárius elvek a gyakorlatban azzal a céllal, hogy javítsák ezek érvényesítését, továbbá képzéseket is támogatott a nemzetközi humanitárius jog és a fegyveres nem állami szereplőkre vonatkozó humanitárius normák terén. Támogatást nyújtottak a nemzetközi humanitárius joggal kapcsolatos tudatosság fokozásához azon európai humanitárius szervezetek és végrehajtó partnereik körében is, amelyek konfliktus sújtotta vagy konfliktuson átesett országokban dolgoznak.
4.
KÖVETKEZTETÉS
A Bizottság 2012-ben hatékonyan reagált a világszerte jelentkező egyre nagyobb vészhelyzet-reagálási és segítségnyújtási igényekre. Bár 2012-ben az elmúlt évekhez 17
Inter-Agency Standing Committee Task Force (ügynökségközi állandó bizottsági munkacsoport).
16
képest több segítséget nyújtottak, az EU nem tudta minden áldozat igényeit teljes mértékben kielégíteni a katasztrófák számának globális növekedése miatt. Mivel a globális felmelegedés immár realitás, e trend folytatódása várható. A pénzügyi válsággal összefüggésben még összehangoltabb erőfeszítések születtek annak érdekében, hogy minden támogatás eredményes legyen. Ez nem csupán annak biztosítását jelentette, hogy időben elérje a megfelelő segítség a leginkább rászorulókat, hanem azon módszerek kidolgozását is, melyek révén kevesebből több valósítható meg. 2012-ben jelentős hangsúly helyeződött a sebesség és a hatékonyság fokozására, valamint az eljárások és fellépések duplikációjának megszüntetésére. Ezenkívül fontos új kezdeményezések terén történt előrelépés, köztük a Veszélyhelyzet-reagálási Központ megnyitása felé, amely nagyban megnöveli majd az arra irányuló képességeinket, hogy 2013-ban és azon túl folytassuk a Bizottság által megkezdett munkát.
A Bizottság 2012. évi teljesítményéről a humanitárius segítségnyújtás és a polgári védelem terén a következő címen talál pénzügyi információkat: http://ec.europa.eu/echo/funding/key_figures/echo_en.htm A műveletekről a következő címen talál tájékoztatást: http://ec.europa.eu/echo/about/annual_reports_en.htm
17
