EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2013.8.2. COM(2013) 567 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről
HU
HU
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről 1.
BEVEZETÉS
A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról szóló 2252/2004/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2009. május 28-i 444/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet1 (a továbbiakban: a rendelet) bevezette az „egy személy – egy útlevél” elvet. Ezen elv szerint az útlevelet és az úti okmányokat egyéni okmányként kell kiadni; családi vagy más csoportos útlevelek kiadására nem lesz lehetőség. A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) már 1997-ben javaslatot tett erre az elvre, mivel biztonságosabbnak tartották, ha minden egyes személy – beleértve a gyermekeket is – saját útlevéllel rendelkezik2. Ez a jelentés a rendelet 1. cikkében szereplő kötelezettségnek tesz eleget, amely szerint „a Bizottság legkésőbb 2012. június 26-ig jelentést készít az egyedül vagy kísérővel utazó, a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről, és szükség esetén megfelelő kezdeményezéseket javasol a közös megközelítés biztosítására a tagállamok külső határait átlépő gyermekek védelmével kapcsolatos szabályok tekintetében”. Ez a dokumentum a Bizottság számára készített átfogó tanulmányon (a továbbiakban: a tanulmány3) alapul, amely az EU, a tagállamok és a schengeni társult országok4 jogszabályait és gyakorlatait vizsgálja az EU és a külső határokat egyedül vagy kísérővel átlépő, harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek5 szempontjából6. Ez a jelentés (kifejezetten) a határokat jogszerűen átlépő gyermekek ellenőrzésével foglalkozik. 2.
AZ „EGY SZEMÉLY – EGY ÚTLEVÉL” ELV VÉGREHAJTÁSA
A tagállamok többsége már évek óta e szerint az elv szerint jár el. A rendelet mindazonáltal átmeneti időszakot írt elő, amely alapján a tagállamoknak legkésőbb 2012. június 26-ig olyan módon kell végrehajtaniuk az elvet, hogy az „a dokumentum birtokosa tekintetében az eredeti érvényességet nem érinti”. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy: •
1 2 3
4 5 6
HU
2012. június 26-tól az uniós polgárok útlevelét egyéni okmányként kell kiadni.
HL L 142., 2009.6.6., 1. o. http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm A tanulmányt a Ramboll-EurAsylum konzorcium végezte a Külső Határok Alap keretében. A zárójelentés az Európai Bizottság Belügyi Főigazgatóságának honlapján található: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-andvisas/general/index_en.htm. Számos, a gyermekek határátlépése kapcsán felmerülő kérdést tárgyal. Ez a jelentés azonban a kulcskérdésekre összpontosul, például az „egy személy – egy útlevél” elv következményeire. Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc. A gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény 1. cikkével összhangban e jelentés alkalmazásában gyermeknek minősül minden, 18. életévét be nem töltött személy. A belső határokon történő ellenőrzések hiányával és a rendelet 1. cikkével összhangban ez a jelentés nem foglalkozik a gyermekek schengeni térségen belüli mozgásával kapcsolatos kérdésekkel, jóllehet a Bizottság tudatában van annak, hogy itt is akad példa a gyermekkereskedelemre és a gyermekrablásra.
2
HU
•
Ezen időpont után életkortól függetlenül valamennyi gyermeknek saját uniós útlevéllel kell rendelkeznie, és nem utazhatnak pusztán a szüleik útlevelében szereplő bejegyzés alapján.
•
A szülő útlevele az okmány tulajdonosára nézve 2012. június 26. után akkor is érvényes marad, ha az útlevél tartalmazza a gyermekek nevét.
Egyes tagállamok azonban másként értelmezték az átmeneti időszak jellegét, és azt állították, hogy 2012. június 26-ig továbbra is kiadhatnak a gyermekekre utaló bejegyzéssel ellátott útleveleket (ún. családi útlevelek), valamint a gyermekre utaló bejegyzés az útlevél érvényességének teljes időtartama alatt érvényes marad. A Bizottság az érintett tanácsi munkacsoportban tisztázta, hogy ez az értelmezés ellentétben áll a rendelkezés és a hároméves átmeneti időszak bevezetésének céljával. A Bizottság további iránymutatást adott a témában a tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó „Határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv)” létrehozásáról szóló ajánlás (C (2006) 5168 végleges)7 módosítására irányuló, 2012. december 14-i ajánlás8 formájában. Ez egyértelművé teszi, hogy a rendelet nem vonatkozik Írországra és az Egyesült Királyságra, valamint a harmadik országok által kiadott útlevelekre sem. Az ajánlás emlékeztet arra, hogy az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv9 rendelkezései továbbra is alkalmazandóak. Az irányelv 5. cikkének (4) bekezdése10 értelmében a szülei útlevelében feltüntetett gyermek egyéni útlevelének hiánya nem eredményezheti automatikusan a tagállam területéről történő kiutazásra, illetve az oda történő beutazásra irányuló kérelem elutasítását. A szülő útlevelében a gyermekre utaló bejegyzés úgy tekinthető mint „más mód annak igazolására, hogy rendelkezik a szabad mozgás jogával”. A tagállamok túlnyomó többségében a nemzeti jog alapján már évek óta alkalmazzák az „egy személy – egy útlevél” elvet. Csupán néhány tagállam várt 2012. június 26-ig a családi útlevelek teljes körű kivonásával. Az elv bevezetése kapcsán sem a tagállamok visszajelzései, sem a tanulmány nem számolt be problémákról. A tanulmány kimutatta, hogy az „egy személy – egy útlevél” elv fogadtatása valamennyi érintett szereplő, különösen a határőrök, a nemzeti hatóságok és a gyermekvédelem területén tevékenykedő nem kormányzati szervezetek részéről kedvező volt. A többség úgy vélekedik, hogy a gyermekek utazása biztonságosabbá vált, a határátlépés pedig felgyorsult, mivel a határőrök már ténylegesen az útlevélben szereplő személyként tudják azonosítani a gyermeket.
7 8 9 10
HU
C(2012) 9330 final. C(2006) 5186 végleges. HL L 158., 2004.4.30., 77. o. „Ha egy uniós polgár, vagy olyan családtagja, aki nem valamelyik tagállam állampolgára, nem rendelkezik a szükséges úti okmánnyal, vagy ha szükséges, az előírt vízummal, az érintett tagállamnak a visszairányításukat megelőzően minden ésszerű lehetőséget biztosítania kell számukra a szükséges dokumentumok beszerzéséhez, vagy azokat ésszerű időn belül be kell szereznie részükre, vagy igazolnia, vagy más módon bizonyítania kell, hogy rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás jogával.”
3
HU
Bizonyos esetekben nagyobb kihívást jelent az utazó gyermek és szülője közötti kapcsolat meghatározása, ha vezetéknevük nem azonos. Ebben a tekintetben több érintett szereplő – köztük a Frontex11 is – támogatja, hogy a gyermek útlevele tartalmazzon a szülő(k)re/törvényes gyám(ok)ra vonatkozó információt. 3.
A HATÁRÁTLÉPÉSSEL KAPCSOLATOS, KIFEJEZETTEN GYERMEKEKRE VONATKOZÓ JOGSZABÁLYOK ÉS GYAKORLATOK
Az „egy személy – egy útlevél” elv csupán egyike a gyermekek határátlépésének biztonságára, jogaik védelmére és a gyermekrablás és –kereskedelem elleni küzdelemre irányuló követelményeknek. Számos egyéb rendelkezés és eljárás létezik uniós és nemzeti szinten is ebben a vonatkozásban. E fejezet célja, hogy rövid áttekintést adjon a leglényegesebb intézkedésekről és gyakorlatokról. 3.1.
Uniós szintű jogszabályok és gyakorlatok
A schengeni térség külső határainak gyermekek általi átlépésére vonatkozó fő rendelkezéseket a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló 562/2006/EK rendelet12, illetve ennek mellékletei13 tartalmazzák. Azon túlmenően, hogy „a határőrök különleges figyelmet fordítanak a kiskorúakra”, a Schengeni határ-ellenőrzési kódex VII. mellékletének 6. pontja azt is előírja, hogy ha a gyermeket felnőttek kísérik, ellenőrizni kell, hogy a gyermeket kísérő személyek rendelkeznek-e szülői felügyeleti joggal. Ennek különösen akkor van jelentősége, ha a gyermeket csupán egy felnőtt kíséri, vagy a határőrök szerint fennáll a gyanú, hogy a gyermeket jogellenesen vitték el a szülői felügyeleti jogot jogszerűen gyakorló személy felügyelete alól. Amennyiben „alapos gyanú” áll fenn, a határőröknek további vizsgálatot kell folytatniuk. A kíséret nélkül utazó gyermekek esetében általános szabály, hogy a határőrök alapos ellenőrzésnek vetik alá a gyermek okmányait. Továbbá a Határőrök gyakorlati kézikönyve14 1. részének 3.7. pontja szerint amennyiben bármilyen aggály merülne fel a gyermek külső határátlépésre való jogosultságát illetően, a határőröknek értesíteniük kell a gyermek állampolgársága vagy lakóhelye szerinti schengeni tagállam nemzeti kapcsolattartó pontját15. Abban az esetben, ha bármilyen információ alapján felmerül a gyermekrablás vagy a gyermek nem engedélyezett távozásának gyanúja, a határőrök megtagadhatják a gyermek kiléptetését, vagy összegyűjthetik a gyermek és az őt kísérő személy úti céljával kapcsolatos valamennyi információt. A schengeni térségbe belépő, vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó eljárásokat és feltételeket a Közösségi Vízumkódex (a továbbiakban: a Vízumkódex) létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelet16 határozza meg. A gyermekek vonatkozásában előírja, hogy a gyermekek vízumkérelmét a szülői felügyeletet gyakorló vagy a gyámságot ellátó személy aláírásával kell ellátni. A vízumkérelmek 11 12 13 14
15 16
HU
Az elképzelés a rendeletről folytatott tárgyalások során is felmerült. Azonban különböző okok – például egy ilyen rendelkezés jogalapja (lásd az 5.1. pontot) – miatt végül elvetették. HL L 105., 2006.4.13., 1. o. Különösen a VII. melléklet: A személyek egyes kategóriáira vonatkozó különleges szabályok. A Bizottság C(2008) 2976 végleges ajánlásával módosított, a tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó közös „Határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv)” létrehozásáról szóló, C (2006)5186 végleges bizottsági ajánlás. A gyermekekkel kapcsolatos konzultáció céljából felkereshető nemzeti kapcsolattartó pontok listája a kézikönyv 37. mellékletében található. HL L 243., 2009.9.15., 1. o.
4
HU
feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv17 (a továbbiakban: vízumkódex-kézikönyv) szerint a konzulátusoknak meg kell bizonyosodniuk afelől, hogy a gyermek nevében vízumkérelmet benyújtó személy a szülő vagy a törvényes gyám. A szülő vagy a törvényes gyám beleegyezésére valamennyi 18 éven aluli kérelmező esetében szükség van, függetlenül attól, hogy a kérelmező lakóhelye szerinti ország joga milyen nagykorúsági életkort állapít meg. A konzulátusoknak szintén ellenőrizniük kell, hogy a gyermeket nem jogellenesen vitték-e el a szülői felügyeleti jogot jogszerűen gyakorló személy felügyelete alól. Amennyiben fennáll a gyermek jogellenes elvitelének gyanúja, ennek megelőzése érdekében a konzulátusnak minden szükséges vizsgálatot el kell végeznie. Ami a gyakorlatot illeti, a Frontex 2010. november–decemberben uniós szintű közös műveletet hajtott végre a gyermekek illegális bevándorlásával kapcsolatban (Agelaus 2010). A művelet Európa 42 repülőterére terjedt ki, és arra irányult, hogy felhívják a figyelmet a gyermekeket érintő illegális bevándorlás jelenségére. 2011 novemberében a Frontex által vezetett, „Kalapács” elnevezésű közös művelet szintén előtérbe helyezte a gyermekkereskedelem problémáját. Ennek kapcsán elkészült az operatív iránymutatások tervezete. Az iránymutatások hangsúlyozzák, hogy mindig figyelembe kell venni a gyermek érdekeit, és tiszteletben kell tartani a visszaküldés tilalmának elvét. Tartalmazzák a gyermekkereskedelem mutatóinak nem kimerítő jegyzékét, és rámutatnak, hogy ha bármilyen arra utaló jel tapasztalható, hogy a gyermek veszélyben van, a határőröknek különleges ellenőrzést kell végezniük (úgynevezett második vonalbeli ellenőrzés). Az iránymutatások emellett hasznos tippekkel szolgálnak a gyermekekkel való kommunikációról. A Frontex 2011-ben egy gyermekkereskedelem elleni képzéscsomagot is kidolgozott a határőrök számára: a képzési útmutató a gyermekek különleges igényeivel és helyzetével foglalkozó részekből épül fel. 3.2.
Nemzeti szintű jogszabályok és gyakorlatok
A nemzeti szintű jogszabályokat és gyakorlatokat tekintve igen kevés konkrét előírás vonatkozik a gyermekek határátlépésére. A gyermekek védelmét célzó általános eszközök egyike a szülői hozzájárulás követelménye. A legtöbb tagállamban a hozzájárulás már az útlevél-kérelmezési eljárás során megtörténik. Egyes tagállamok18 megkövetelik a szülő/törvényes gyám írásbeli hozzájárulását vagy az általuk kitöltött kérelem benyújtását. Más tagállamokban19 mindkét szülő írásbeli hozzájárulására van szükség. Bizonyos tagállamok20 pedig előírják, hogy az egyik szülőnek a gyermekkel együtt jelen kell lennie a kérelmezési eljárásnál, míg más tagállamokban21 – elvileg – mindkét szülő jelenléte kötelező. Ezen túlmenően, különösen gyanú esetén, a legtöbb tagállamban a Schengeni határellenőrzési kódex VII. mellékletének megfelelően fenntartják a határőrök számára azt a jogot, hogy kísérőokmányok bemutatását kérjék a gyermek és az őt kísérő felnőtt(ek) közötti kapcsolat meghatározása céljából. A gyakorlatban ez rendszerint egy szülői engedély, amely kimondja a szülő(k) hozzájárulását a gyermek adott országba való belépéséhez, illetve onnan való kilépéséhez. A szemléletek eltérnek azt illetően, hogy szükség van-e ilyen engedélyre 17 18 19 20 21
HU
A Bizottság határozata a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv létrehozásáról (C(2010) 1620 végleges, 2010.3.19.). Például: Csehország, Észtország, Lettország, Ausztria, Portugália, Románia, Szlovénia, Egyesült Királyság. Például: Dánia, Görögország, Írország, Málta, Hollandia, Lengyelország, Finnország, Svédország. Például: Belgium, Németország, Spanyolország, Litvánia, Szlovákia. Például: Bulgária, Franciaország, Olaszország.
5
HU
uniós polgárságú22, saját állampolgárságú23, illetve harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek24 esetében. A saját állampolgárok vonatkozásában néhány tagállamban ilyen engedély kiadására kijelölt hatóságok működnek, ugyanakkor a tagállamok zömében nem létezik kifejezetten a szülői engedély kiadásáért felelős hatóság vagy erre vonatkozó bevett eljárás. A szabályok és a gyakorlatok abban is eltérnek, hogy szükség van-e az engedély hitelesítésére és/vagy lefordítására. Bizonyos körülmények között hatékony módszer lehet a gyermekfelügyeleti megállapodások ellenőrzése a határon annak biztosítása érdekében, hogy az utazó gyermek a törvényes gyám megfelelő engedélyével rendelkezzen. Sok tagállamban a határőrök meglehetősen nehezen jutnak hozzá a gyermekfelügyeleti megállapodásokhoz, különösen ha rövid idő áll rendelkezésükre. Míg egyes tagállamokban25 a határőrök közvetlen hozzáféréssel rendelkeznek a nemzeti adatbázisokhoz vagy lakosság-nyilvántartásokhoz, addig más tagállamokban26 önkormányzatokkal és helyi bíróságokkal kell felvenniük a kapcsolatot, hogy hozzájussanak ehhez az információhoz. A fuvarozók felelősségére vonatkozó uniós jogszabályok – különösen a 2001. június 28-i 2001/51/EK irányelv27 – szerint a fuvarozók kötelesek biztosítani, hogy a harmadik országból utazó utasok rendelkeznek a tagállamok területére való belépéshez szükséges megfelelő okmányokkal. Ebben az összefüggésben a fuvarozók szerepet játszhatnak a gyermek személyazonosságának és az őt kísérő felnőttekkel való kapcsolatának ellenőrzésében. A tanulmány kimutatta, hogy a fuvarozók csak az egyedül utazó gyermekekre fordítanak különös figyelmet, az egy szülővel utazó gyermekeket sokkal kevesebb figyelemben részesítik. A repülőgépen egyedül utazó gyermekek tűnnek a leginkább „védettnek”, mivel a légitársaságok követik a Nemzetközi Légiszállítási Szövetség (IATA) egyedül utazó gyermekek kezelésére vonatkozó iránymutatásait28, valamint a legtöbb légitársaság úgynevezett kísérő nélküli kiskorúaknak szóló szolgáltatásokat is kínál. A gyermekek szárazföldi vagy vízi utazásával kapcsolatos eljárások sokkal nagyobb szórást mutatnak. A határőrök és a fuvarozók közötti együttműködés mértéke szintén országonként eltérő. Egyes tagállamokban a légifuvarozók és a határőrök tevékeny és hivatalos együttműködést folytatnak, például a gyanús helyzetek felderítésében, ez azonban távolról sem általános jelenség. A szülői engedélyre vonatkozó követelmények különbözőek, azonban a lehetséges veszélyhelyzetek (például lehetséges gyermekrablás vagy –kereskedelem) megállapítása érdekében a tagállamok igen hasonló gyakorlatokat alkalmaznak. Leginkább az egyéni helyzetértékeléstől, valamint a határőr és a gyermek találkozásától függ, hogy a határőr gyanúsnak ítéli-e a helyzetet vagy sem. Többek között az alábbi tényezők kelthetnek gyanút a határőrökben, vagy legalább arra ösztönözhetik őket, hogy az útlevél-ellenőrzést rutinszerűen kiegészítsék néhány kérdéssel: – a gyermek és az őt kísérő felnőtt eltérő vezetékneve vagy eltérő megjelenése; – a gyermek viselkedése, illetve a gyermek és az őt kísérő felnőtt közötti interakció; – a kiindulási vagy a célország, például az ismert csempészútvonalakhoz kapcsolódó országok. 22 23 24 25 26 27 28
HU
Például: Olaszország, Lengyelország, Portugália. Például: Bulgária, Litvánia, Románia. Például: Belgium, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Lettország, Málta, Portugália. Például: Németország, Észtország, Lettország, Hollandia, Finnország, Svédország. Például: Cseh Köztársaság, Málta. HL L 187., 2001.07.10., 45. o. A kiskorúakra vonatkozóan javasolt bevált gyakorlatok (Recommended Best Practice for Minors), IATA/CAWG, 41. ülés, 2007. május 16–17., Tokió.
6
HU
A tanulmány rávilágított, hogy a határőrök döntése általában inkább a gyermek biztonságát, mint az utazás szükségességét helyezi előtérbe, hiszen rendszerint a legkisebb gyanút felkeltő esetekben is második vonalbeli ellenőrzésre kerül sor. Ennek ellenére kevés statisztika létezik azokról a gyermekekről, akikről a határokon (vagy általánosságban véve a gyermekek határátlépésekor) derítették ki, hogy veszélyben vannak. Úgy tűnik, hogy a határőrök által alkalmazott gyakorlatok a szakmai képzés, az iránymutatások, a tapasztalat és a józan ész összességére épülnek. Annak ellenére, hogy néhány tagállamban29 különleges képzési programokat szerveznek, számos más tagállamban pedig a határőrök bizonyos szintű gyermekvédelmi képzést is kapnak, a tanulmányból kiderült, hogy gyakran viszonylag kevés figyelmet szentelnek a témának. Léteznek konkrét figyelmeztető jelzések is, amelyek fokozott körültekintésre inthetik a határőröket, és további intézkedésekhez vezethetnek. A rendelkezésre álló nemzeti adatbázisokon kívül valamennyi schengeni ország a Schengeni Információs Rendszer második generációját (SIS II) használja fő információforrásként, hogy tájékozódjon az eltűntként számon tartott gyermekekről, illetve a gyermekeket kísérő felnőttre vonatkozó különleges figyelmeztető jelzésekről. Ezekben az esetekben a határőrök kapcsolatba léphetnek a gyermek származási országában működő úgynevezett SIRENE irodákkal. Ezenkívül a kiskorúakkal kapcsolatos nemzeti kapcsolattartó pontokhoz (a Határőrök gyakorlati kézikönyvének 37. melléklete) is fordulhatnak, valamint hozzáférhetnek az Europol és az INTERPOL adatbázisaihoz, amelyek például a bűnözőkre és az eltűnt személyekre, vagy a gyermekek kizsákmányolásának áldozataira vonatkozó információt tartalmaznak. Abban az esetben, amikor a határőrök kockázati helyzetet állapítanak meg, úgy tűnik, hogy az egyes tagállamok eltérő nemzeti koordinációs (áldozatkezelési) mechanizmusokat alkalmaznak. Az ilyen áldozatkezelési mechanizmusokat néhány tagállamban30 teljesen egyértelműen meghatározták és pontosan követik, míg más tagállamokban jobbára ad hoc döntésekre alapozzák. A határőrök rendszerint tudják, mely szociális szolgálatokkal vehetik fel a kapcsolatot, az viszont nincs mindig pontosan meghatározva, mikor is kell kapcsolatba lépni velük és milyen eljárást kell alkalmazni, főként különleges körülmények között (például ha a kockázati helyzet megállapítására hajnalban vagy éjszaka kerül sor). 4.
BEVÁLT GYAKORLATOK
A gyermekek hatékonyabb védelme érdekében meghatároztak néhány bevált gyakorlatot: •
határőröknek szóló különleges képzés a gyermekek védelméről; egyes tagállamokban a légitársaságok légi és földi személyzete is részesül ilyen képzésben;
•
a fő határátkelőhelyeken minden műszakban egy olyan szolgálatban levő határőr, aki speciális képzésben részesült a gyermekekkel való bánásmódról;
•
szoros együttműködés a határőrök és az utasfelvételt végző személyzet között a fő repülőtereken;
29
Például: az Egyesült Királyság kiemelkedő helyet foglal el a kifejezetten gyermekekkel kapcsolatos képzések tekintetében, amelyek a nemzeti határőrség „Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm” (A gyermekek megóvásának gyakorlati kódexe) című kiadványára alapulnak. Például: Bulgária, Egyesült Királyság.
30
HU
7
HU
•
szülői engedély szükségessége esetén, gyanús helyzetekben az okmányok hitelességének ellenőrzése a (másik) szülő(k) megkérdezése révén, és tényleges személyazonosságuk megállapítása ellenőrző kérdések segítségével;
•
bizonyos életkor alatti gyermekek esetében biztonságosabbnak tartják a határőrök által végzett határon történő ellenőrzést, mint az automatikus ellenőrzést;
•
a határőrök közvetlen nyilvántartásokhoz;
•
egyértelmű áldozatkezelési mechanizmusok kialakítása abban a tekintetben, hogy kockázati helyzetekben mikor és melyik hatósággal kell felvenni a kapcsolatot.
5.
KÖVETKEZTETÉSEK
5.1.
„Egy személy – egy útlevél”
hozzáféréssel
rendelkeznek
a
nemzeti
lakosság-
Az „egy személy – egy útlevél” elv végrehajtása a jelek szerint nem okoz problémát. Az e területen tevékenykedők és az érintett szereplők úgy vélik, biztonságosabbá tette a gyermekek utazását és meggyorsította a határátlépést, mivel a határőrök az útlevélben szereplő személyként tudják azonosítani a gyermeket, ami a gyermek családi útlevéllel történő utazásakor nehézségeket okozott. Már az útlevelekre vonatkozó rendeletről szóló tárgyalásokon felmerült a kérdés, hogy a törvényes gyám(ok) nevének feltüntetése a gyermek útlevelében hozzáadott értéket képvisel-e. Abban az esetben, ha az együtt utazó szülő és gyermek vezetékneve eltérő, potenciálisan megkönnyítheti a határátlépést (mind az utazók, mind a határőrök számára). Másfelől viszont egy ilyen kezdeményezés akár azt is eredményezheti, hogy további okmányokra lesz szükség, amennyiben a gyermeket kísérő felnőtt nem a gyermek útlevelében feltüntetett szülő/törvényes gyám. További adminisztratív terhet jelentene, hogy a gyermek útlevelét minden alkalommal meg kellene újítani, amikor a gyermekfelügyeleti megállapodások módosulnak vagy megváltozik a szülők neve (például újbóli házasságkötéskor). A Bizottság egyelőre nem rendelkezik elegendő bizonyítékkal arra vonatkozóan, hogy egy ilyen kezdeményezés valóban segítené-e a gyermekkereskedelem vagy a gyermekrablás áldozatainak azonosítását, és ezért uniós fellépésre volna szükség. A Bizottság nyitott arra, hogy további megbeszéléseket folytasson a tagállamokkal és az érintett szereplőkkel az elképzelés előnyeiről és hátrányairól. Mindenesetre semmi akadálya, hogy a tagállamok bevezessék a szülők/törvényes gyámok nevének a gyermek útlevelében való feltüntetését. A rendelet alkalmazási köréből adódóan az „egy személy – egy útlevél” elv a schengeni térségbe tartozó államok állampolgáraira vonatkozik. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex nem írja elő a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek számára, hogy saját útlevéllel rendelkezzenek a schengeni térségbe való belépéskor vagy az innen való távozáskor. A vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek tekintetében a schengeni vízumok az „egy személy – egy útlevél” elvhez hasonló „védelmet” biztosítanak, mivel még akkor is megtalálható bennük a gyermek aktuális fényképe, ha a gyermeket a szülő útlevelében tüntették fel, tehát családi útlevél esetében is külön-külön fényképes vízumot adnak ki a szülő(k) és a gyermek(ek) részére. Ezenkívül a konzulátusoknak a vízumeljárás keretében meg kell bizonyosodniuk arról, hogy a gyermek részéről vízumot kérvényező személy(ek) a szülő(k) vagy törvényes gyám(ok). Az ilyen típusú „védelem” azonban nem terjed ki azokra a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekekre, akik nem esnek vízumkötelezettség alá. Ugyanakkor az „egy személy – egy útlevél” elvet az ICAO által javasolt szabványként a vízummentes országok többsége már
HU
8
HU
alkalmazza. Ebből következően a Bizottság nem látja indokoltnak, hogy a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekekre nézve kötelezővé tegye az egyéni útlevelet. 5.2.
Uniós szintű jogszabályok és gyakorlatok
Egyes érintett szereplők véleménye szerint a részletesebb iránymutatások és a bevált gyakorlatok példái megkönnyíthetnék a munkát a határátkelőhelyeken. Másfelől viszont nehéz lenne formalizált szabályokba és eljárásokba zárni a határőrök által tapasztalt sokféle helyzetet. A Bizottság javaslatot tett a Schengeni határ-ellenőrzési kódex módosítására31, miszerint a határőrök képzésének egységes alaptantervében szerepelnie kellene a kiszolgáltatott személyeket – köztük a kísérő nélküli kiskorúakat és az emberkereskedelem áldozatait – érintő helyzetek felismerésére és kezelésére irányuló speciális képzésnek. A módosítás értelmében a kiskorúakkal kapcsolatos konzultációt szolgáló nemzeti kapcsolattartó pontok listáját (amely jelenleg önkéntes alapon működik) hivatalossá kellene tenni, és a kísérővel vagy kísérő nélkül utazó kiskorúakkal kapcsolatos bármilyen aggály felmerülése esetén kötelezően használni kellene azt. A gyermekek határokon történő ellenőrzésével kapcsolatos helyzetek nagyon változatosak, ezért a Bizottság nem látja szükségét, hogy uniós jogszabályi szinten további kitételeket határozzon meg. A Bizottság ugyanakkor készen áll arra, hogy alternatív megoldásokkal álljon elő a határőröknek nyújtott további tájékoztatást illetően, legyen szó iránymutatásokról, képzésről vagy akár más eszközökről. Az elért eredményekre és az idevágó közös műveletekre alapozva, valamint szinergiát alkotva a konzuli képviseleteknek és a határőröknek szóló, az emberkereskedelem áldozatainak azonosítására vonatkozó különleges iránymutatások kialakítását célzó, jelenleg is folyamatban levő bizottsági munkával, arra ösztönzik a Frontexet, hogy a közös képzési alaptanterv32 javítása és/vagy egy különleges képzési modul és/vagy iránymutatások és/vagy műhelytalálkozók kidolgozása révén még inkább hívja fel a figyelmet a gyermekek határátlépéséhez kapcsolódó ügyekre. Ugyanígy, a tagállamokat szintén arra buzdítják, hogy határőreik képzése során fektessenek nagyobb hangsúlyt erre a kérdésre. A határőrök számára láthatóan a gyermekek biztonsága a legfőbb szempont: a legcsekélyebb gyanú felmerülése esetén is speciálisabb ellenőrzésre kerül sor. Mindazonáltal a Bizottság mérlegelni fogja a Határőrök gyakorlati kézikönyve és a vízumkódex-kézikönyv a módosítását, és annak félreérthetetlen rögzítését, hogy az első számú szempont a gyermek érdeke. 5.3.
Nemzeti szintű jogszabályok és gyakorlatok
A tagállamok szülői engedélyre vonatkozó nemzeti jogszabályai és gyakorlatai meglehetősen sokfélék. A határőrök viszont – a terület korlátozott összehangoltsága ellenére is – viszonylag hasonló gyakorlatokat alkalmaznak a gyermekek ellenőrzése során. Nem jelenthető ki, hogy a gyermekek nagyobb védelmet élveznének azokban a tagállamokban, ahol a szülői engedély megléte a határátlépés általános feltétele. Az e területen tevékenykedők közül néhányan rámutatnak, hogy a szülői engedély formanyomtatványa könnyen hamisítható, mások pedig felesleges bonyodalomnak tartják az 31 32
HU
COM(2011) 118 végleges. Az Európai Tanács 2004. október 26-i 2007/2004/EK rendelete az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról.
9
HU
ilyen engedélyeket, különösen ha az útlevél kiadásához egyébként is szülői hozzájárulásra van szükség. Egyes érintett szereplők mégis támogatják a szabványosított szülői hozzájárulási nyomtatvány kialakítását a schengeni térség határainak átlépése tekintetében (Frontex) vagy nemzetközi vonatkozásban (ICAO). A harmonizáció valóban megkönnyítené az utazók számára, hogy átlássák, mire van szükség a határokon a szülői engedély/hozzájárulás tekintetében a kísérő felnőtt, illetve az egyedül utazó gyermek részéről. A Bizottságnak és a tagállamoknak tehát folytatniuk kellene a tárgyalásokat az „utazási hozzájárulás” formanyomtatvány lehetséges kidolgozásáról, amit a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia Állandó Hivatala33 terjesztett elő, és az ICAO-ban is további mérlegelés tárgyát képezheti. Az eltérő tagállami rendelkezések miatt – különösen arra vonatkozóan, hogy határátlépéskor szükséges-e a szülői engedély – kulcsfontosságú, hogy a lakosság megbízható tájékoztatást kapjon. A vízumokra és az útlevelekre vonatkozó követelmények több nyelven is az utazók rendelkezésére állnak, ezzel ellentétben a szükséges kísérőokmányokat, például a szülői engedélyeket illetően nagyon nehéz konkrét információhoz jutni. Ez az információ gyakran csak az adott tagállam nyelvén érhető el, és amennyiben létezik, nehéz rábukkanni, vagy a különböző források ellentmondanak egymásnak. Az EU hivatalos weboldala, az Europa portál szintén nem nyújt közelebbi tájékoztatást a témáról. A polgári és kereskedelmi ügyekben illetékes Európai Igazságügyi Hálózat megkezdte a gyermek más államba történő jogszerű átvitelének polgári jogi vonatkozásaira épülő adatlap összeállítását. Az adatlapot a tagállamoktól érkező információkra alapozzák, és az európai e-igazságügyi portálon34 lesz majd elérhető. A Bizottság továbbá kész korszerűsíteni az europe.eu/travel oldalt a tagállamok hozzájárulásai alapján. A tagállamoknak szintén jelentős mértékben javítaniuk kellene a gyermekek határátlépési feltételeire vonatkozó, a lakosság körében terjesztett információ minőségén. A lehetséges kockázati helyzet megállapításakor a határőrök által alkalmazott eljárások és az elérhető nemzeti koordinációs mechanizmusokról való ismereteik tagállamonként különbözőek. Csupán néhány tagállamban léteznek egyértelműen meghatározott nemzeti koordinációs mechanizmusok. A tagállamokat ezért arra biztatják, hogy alakítsanak ki megfelelő nemzeti koordinációs mechanizmusokat, és tájékoztassák a határátkelőhelyeket ezekről a mechanizmusokról, hogy a határőrök tudják, milyen helyzetben kihez kell fordulniuk és mi a felelőssége az egyes szereplőknek. Különös figyelmet kell fordítani azokra a nehézségekre, amelyekkel a határőrök a gyermekek érdekeinek védelme és utazásuk lehetséges akadályoztatása közötti egyensúly meghatározása során szembesülnek. Az emberkereskedelem terén megvalósított munka inspirációt jelenthet az efféle áldozatkezelési mechanizmusok kialakításához. Végül kevés statisztikai adat létezik azokról a gyermekekről, akikről a határokon (vagy általánosságban véve a gyermekek határátlépésekor) derítették ki, hogy veszélyben vannak, illetve gyermekkereskedelem vagy gyermekrablás áldozatai. Annak érdekében, hogy tényeken alapuló szakpolitikai megoldások születhessenek e területen, arra ösztönzik a tagállamokat és a Frontexet, hogy javítsák az adatgyűjtést és a határokat átlépő gyermekekre vonatkozó statisztikákat.
33 34
HU
http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf https://e-justice.europa.eu/home.do
10
HU
