EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.10.29. COM(2014) 665 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Európai Unió és Kolumbia közötti vízummentességi megállapodásra irányuló tárgyalásokra vonatkozó kritériumok Kolumbia részéről történő teljesítéséről {SWD(2014) 329 final}
HU
HU
1.
BEVEZETÉS ÉS HÁTTÉR
Az 509/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet1 (a továbbiakban: a módosító rendelet) módosította az 539/2001/EK tanácsi rendeletet2, és különösen annak mellékleteit, amelyek felsorolják a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentesülő harmadik országbeli állampolgárok országait. Tizenkilenc országot csoportosított át az I. mellékletből (vízumkötelezettség) a II. mellékletbe (vízummentesség), nevezetesen a következőket: Kolumbia, Dominikai Közösség, Grenada, Kiribati, Marshallszigetek, Mikronézia, Nauru, Palau, Peru, Saint Lucia, Saint Vincent és Grenadine-szigetek, Szamoa, Salamon-szigetek, Kelet-Timor, Tonga, Trinidad és Tobago, Tuvalu, az Egyesült Arab Emírségek és Vanuatu. A módosító rendelet megállapította továbbá, hogy e 19 ország állampolgárainak a vízumkötelezettség alóli mentességét csak az ezen államok által az Európai Unióval kötendő vízummentességi megállapodások hatálybalépésének időpontjától kell majd alkalmazni. A módosító rendelet (5) preambulumbekezdése kimondja, hogy a Bizottságnak a módosító rendeletben meghatározott kritériumok tekintetében tovább kell értékelnie Kolumbia és Peru helyzetét azelőtt, hogy megkezdené a tárgyalásokat az Unió és ezen országok közötti bilaterális vízummentességi megállapodásokról. A módosító rendelet valóban formalizálta (azzal, hogy a preambulumból egy új cikkbe tette át) és kibővítette azoknak a kritériumoknak a hagyományos listáját, amelyet eddig figyelembe vettek. A kritériumok nem kimerítő listája, amely ezentúl egy eseti vizsgálat alapján meghatározza azon harmadik országokat, amelyeknek állampolgárait vízumkötelezettség terheli, és azon harmadik országokat, amelyek állampolgárai mentesek e kötelezettség alól, a módosító rendelet 1. cikkének (1) bekezdésében található: „az illegális bevándorlás, a közérdek és a közbiztonság, valamint a gazdasági előnyök, ezen belül is különösen a turizmus és a külkereskedelem szempontjai, továbbá az Uniónak az érintett harmadik országokkal fenntartott külkapcsolatai, ezen belül is különösen az emberi jogokkal és az alapvető szabadságokkal kapcsolatos megfontolások, valamint a regionális koherencia és a viszonosság vonatkozásai”. Ezzel a jelentéssel, valamint egy Perura vonatkozó, ezzel párhuzamosan elfogadott másik jelentéssel a Bizottság a fent említett követelményt teljesíti. Mindkét jelentést a Bizottság szolgálati munkadokumentumai kísérik, amelyek bemutatják a jelentésekben foglalt következtetéseket alátámasztó részletes adatokat és információt tartalmaznak az értékeléshez felhasznált adatforrásokról és metodológiáról. Az értékelés elkészítéséhez a Bizottság három uniós ügynökségtől kért és kapott hozzájárulást: az EASO-tól, az Europoltól és a Frontextől. Az Unió Kolumbiában működő küldöttsége átfogó jelentést készített az EU és Kolumbia közötti kapcsolatokról. Spanyolország, amely a Kolumbiából érkező migráció által legjobban érintett tagállam, további információkkal szolgált. A kolumbiai hatóságok nagyfokú együttműködési szándékot tanúsítottak a Bizottsággal az értékelés elkészítése folyamán.
1
HL L 149., 2014.5.20., 67. o.
2
HL L 81., 2001.3.21., 1. o.
2
2.
A KRITÉRIUMOK ÉRTÉKELÉSE
Ez a jelentés nagy vonalakban követi a módosító rendelet 1. cikkének (1) bekezdésében felsorolt kritériumokat; értékeli továbbá a vízumliberalizációból eredő lehetséges kockázati forgatókönyveket, mielőtt ismertetné a következtetéseket. 2.1.
Migráció és mobilitás
Schengeni vízum A Kolumbiában az elmúlt években kérelmezett és kibocsátott schengeni vízumokról szóló statisztikák elemzése a következő megfigyelésekhez vezet: •
•
Egyre több kolumbiai szándékozik a schengeni térségbe beutazni turisztikai, üzleti célból vagy egyéb rövid távú tartózkodás céljából. 2013-ban a kiadott schengeni vízumok száma 121 019 volt, amely 42,7%-os emelkedést jelent 2010-hez viszonyítva. Ez az emelkedés valószínűleg a Kolumbiában tapasztalt jelentős gazdasági növekedéshez köthető, párhuzamosan a közelmúltban a biztonsági helyzet terén bekövetkezett javulással. A kolumbiai kérelmezők nagy többsége (2013-ban 95,2 %-a) jóhiszemű utazónak tekinthető, aki nem jelent kockázatot és ezért megkapja a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumot, míg a vízumelutasítási arány több mint a felére csökkent az elmúlt négy évben, a 2010-es 11,2%-ról a 2013. évi 4,8%-ra. A kérelmezők növekvő arányban (2013-ban 40,9%) kapnak többszöri beutazásra jogosító vízumot, ami azt is jelzi, hogy a schengeni tagállamok konzulátusai egyre jobban bíznak a kolumbiai vízumkérelmezőkben.
Jogszerű migráció Az EU+ országokban jelenleg lakóhellyel rendelkező kolumbiaiak száma3 (nem számolva azokat, akik valamelyik tagállamban állampolgárságot szereztek) a becslések szerint kb. 230 000, akiknek valamivel kevesebb, mint 75%-a Spanyolországban lakik. A statisztikai adatok azt mutatják, hogy egy főleg Spanyolországba irányuló látványos növekedési szakaszt követően jelenleg viszonylag alacsony szintű a kolumbiaiaknak az Unióba irányuló jogszerű migrációja. Ez részben a gazdasági válságnak tudható be, amely kevesebb munkahelyet és lehetőséget jelent a migránsoknak az EU+ országok területén, és így csökkenti a vonzó tényezőket, valamint a kolumbiai biztonsági és gazdasági helyzet javulásával magyarázható, amely a kényszerítő tényezőket csökkenti. A kolumbiai kormány jelenleg a külföldön tartózkodó kolumbiaiak visszatérését az úgynevezett „visszatérési törvény” végrehajtásával segíti elő, amely adókedvezményeket és pénzügyi ösztönzőket biztosít a visszatérő kolumbiaiak számára, továbbá integrált támogatást kínál az önkéntesen visszatérők számára. Amíg Kolumbia gazdasága továbbra is a jelenlegi arányban növekszik, – az elmúlt 10 évben a GDP átlagosan több mint 5%-ot növekedett – továbbá a biztonsági helyzet stabil marad vagy javul, a kolumbiaiak számára kevesebb lesz az ösztönző erő a kivándorlásra. A jelenlegi uniós gazdasági helyzet, valamint a földrajzi távolság és a már letelepedett közösségek miatt az
3
E jelentésben a „teljes EU” fogalmába eltérő megjelölés hiányában nem tartozik bele az Egyesült Királyság és Írország, mivel ez a két ország nem vesz részt az EU közös vízumpolitikájában. A „teljes EU+” fogalom ugyanakkor magában foglalja a négy schengeni társult országra vonatkozó adatokat (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc).
3
Egyesült Államok jelenti a célországot azon kolumbiaiak többsége számára, akik az elmúlt években jogszerűen vándoroltak ki. Illegális migráció A beléptetések megtagadásáról, a feltartóztatásokról és visszatérésről szóló adatok azt mutatják, hogy Kolumbia nem teljes mértékben kockázatmentes ország az EU-ba irányuló illegális migráció szempontjából. Az elmúlt években azonban jelentősen javult a helyzet: a megtagadott beléptetések és a feltartóztatások száma csökken, és a visszatérési arány egyre javul, bár a számok továbbra is jelentősek. Az EU+ országok területén ért, illegális migrációs helyzetű kolumbiaiak száma például 2013-ban 3 080 fő volt, ami kevesebb, mint a 2011-es 4 195 fő. A kiadott kiutasítási határozatok és a harmadik országokba történő tényleges visszatérések számának összehasonlítása (az úgynevezett „visszatérési arány”) jelzi, hogy azoknak a kolumbiaiaknak a visszatérése, akik kiutasítási határozatot kapnak, zökkenőmentesen zajlik-e, vagy továbbra is nehézségek állnak fenn ezen a téren. A kolumbiaiak visszatérési aránya az EU+ országokban 2010-ben nagyon alacsony volt (9,5%) azonban azóta észrevehetően javult (2011-ben 26,9%, 2012-ben 31,5% és 2013-ban 46,1%). A tavalyi évben így a kolumbiaiak Unióból való visszatérési aránya magasabb volt a világszerte mért átlagos visszatérési aránynál (36,6%), és további javulás várható. Spanyolország kiváló együttműködésről számolt be a kolumbiai diplomáciai és konzuli hatóságokkal a kolumbiai állampolgárok visszatérésével kapcsolatos kérdésekben, amely együttműködés a 2001. évi kétoldalú megállapodáson alapul. 2013-ban például a Spanyolországban működő kolumbiai konzuli hatósághoz intézett, dokumentumokra vonatkozó 244 megkeresésből 229-et teljesítettek. Ezért úgy tűnik, hogy nem a kolumbiai hatóságok részéről tanúsított együttműködés hiányával magyarázható, hogy néhány kolumbiai visszatérése meghiúsult. Valószínűbb, hogy ez inkább a migránsok szökésének vagy a kiutasítási határozatok ellen benyújtott fellebbezéseknek tudható be. A Frontex szerint, az EU-ra nehezedő teljes illegális migrációs nyomással összehasonlítva azok a kockázatok, amelyek a vízummentességnek a kolumbiai állampolgárok számára történő megadásából felmerülhetnek, várhatóan továbbra is meglehetősen szerények maradnak, bár az is valószínű, hogy a beléptetések megtagadásának száma emelkedni fog, mint azt más vízumliberalizációs esetek bizonyították. Az azon személyek illegális tartózkodására vonatkozó kockázatot illetően, akiknek a menedékjog iránti kérelmét elutasították, nem valószínű forgatókönyv a menedékjog iránti megalapozatlan kérelmek jelentős növekedése, hasonlóan ahhoz, amely az előző vízumliberalizációs folyamatokat követően bekövetkezett, mivel a körülmények teljesen eltérőek. Az utazási költségek például Kolumbia esetében sokkal magasabbak és a kolumbiai társadalom különböző gazdaságilag marginalizált csoportjaiban nincsen múltja a menedékjog iránti nagy mennyiségű megalapozatlan kérelem benyújtásának. Más szavakkal gazdaságilag egyszerűen nem lenne értelme visszaélni a vízummentes rendszerrel abból a célból, hogy menedékjog iránti kérelmet nyújtsanak be, mivel egy család utazási költsége jelentősen magasabb, mint az EU-ban a menekültügyi eljáráshoz kapcsolódóan várható előnyök. Érdemes megjegyezni, hogy az illegális migráció bármilyen megnövekedett kockázatát, amely a kolumbiai állampolgárokra vonatkozó vízummentes utazás bevezetését követheti, részben ellensúlyozhatja az EU és Kolumbia között az illegális migráció megelőzése és 4
leküzdése terén folytatott megerősített együttműködés megerősítése, beleértve a visszatérés terén folytatott együttműködést, és ebben a tekintetben megfontolandó opció lenne egy visszafogadási megállapodás megkötése az EU-val. A kolumbiai úti okmányok biztonsága és az okirat-hamisítások A kolumbiai hatóságok jelentős erőfeszítéseket tettek arra, hogy beépítsék a szükséges nemzetközi előírásokat nemzeti útlevelükbe. Rámutattak, hogy „2010-ben bevezették a géppel olvasható új kolumbiai útlevelet, amely így nemzetközileg elismert, technikailag korszerű, megbízhatóbb okmány lett.” A jelenlegi kolumbiai útlevelek megfelelnek a vonatkozó ICAO előírásoknak. Kolumbia készül az elektronikus biometrikus útlevelek középtávon történő bevezetésére. Ebben az összefüggésben a külügyminisztérium belefoglalja az elektronikus biometrikus útleveleket az új útlevelek közbeszerzési eljárására vonatkozó feladatmeghatározásba. Az ajánlattételi eljárás várhatóan 2014 második felében indul. A dolgok jelenlegi állása szerint úgy tűnik, hogy nincsenek jelentős kockázatok azzal kapcsolatosan, hogy kolumbiai állampolgárok okirat-hamisításban vennének részt vagy a kolumbiai úti okmányokat csalárd módon használnák fel. Amennyiben azonban a kolumbiai úti okmányok a jövőben vízummentes belépést biztosítanak birtokosuk számára, valószínűleg vonzóbbak lesznek a csalók számára is. Az ilyen típusú csalás azonosításához a határőrök fokozott éberségére lesz szükség. 2.2.
Bűnözés és biztonság
A szervezett bűnözés struktúrája Kolumbiában radikálisan megváltozott az elmúlt 10 évben. Az AUC (Kolumbiai Egyesült Önvédelmi Erők) félkatonai csoportok 2003 és 2006 közötti leszerelése a kábítószer-kereskedelemben mélyen beágyazódott új bűnszervezetek megalakulásához vezetett: a feltörekvő bűnözői bandák (BACRIM) a kolumbiai kormány szerint 2011 óta átvették a FARC (Kolumbiai Forradalmi Fegyveres Erők) és az ELN (Nemzeti Felszabadítási Hadsereg) helyét a nemzetbiztonsági fenyegetések sorában. A kolumbiai szervezett bűnözői csoportok csak korlátozott mértékben vannak jelen az EUban. A latin-amerikai szervezett bűnözői csoportok műveleti bázisként az ibériai-félszigetet részesítik előnyben a kulturális, nyelvi és történelmi kapcsolatok miatt. Ott, különösen a kokainkereskedelemben (Kolumbia és Peru a világ legnagyobb kokaintermelői) és a bűncselekményekből származó jövedelmek tisztára mosásában vesznek részt. A vízumliberalizáció bizonyosan növelni fogja a Kolumbiából a schengeni térségbe áramló utasok számát. A kábítószer-kereskedelemben részt vevő szervezett bűnözői csoportok nagy valószínűséggel megpróbálják majd kihasználni a Kolumbia és az EU+ országok között utazó utasok számának növekedését azzal, hogy nagyobb mértékben támaszkodnak a készpénz- és drogfutárokra. A Kolumbiából érkező mobil szervezett bűnözői csoportok szintén megpróbálhatják kihasználni a vízumkötelezettség eltörlését. Az Europol úgy véli, hogy a vízumliberalizáció azt is eredményezheti, hogy emelkedik a munkára kényszerítés vagy szexuális kizsákmányolás céljából folytatott emberkereskedelem kolumbiai áldozatainak száma az olyan országokban, mint Spanyolország és Portugália. 5
Ebből a szempontból meg kell jegyezni, hogy a Tanács által 2012 decemberében elfogadott, az emberkereskedelem megelőzéséről és az ellene folytatott küzdelemről szóló intézkedési programdokumentum második végrehajtási jelentése4 Kolumbiát a prioritásként kezelt országok és régiók 3. kategóriájába sorolja, amelyekkel az EU-nak erősítenie kell az együttműködését és partnerségét ebben a kérdésben. Kolumbia nemzeti stratégiát dolgozott ki az emberkereskedelem elleni küzdelem céljából. Ezen túlmenően Kolumbia számos szakpolitikai eszközt fogadott el az emberkereskedelem megelőzésére, az áldozatok védelmére és a büntetőeljárásokra vonatkozóan. Az EU és Kolumbia közötti további együttműködés az intézkedési programdokumentummal összhangban megerősítheti mindkét fél e jelenség kezelésére tett erőfeszítéseit. Kolumbia ratifikálta az Egyesült Nemzetek keretében létrejött, a nemzetközi szervezett bűnözés elleni egyezményt és az emberkereskedelemről szóló palermói jegyzőkönyvet, valamint olyan átfogó jogi kerettel rendelkezik, amely összhangban áll a nemzetközi normákkal. Kolumbiának további erőfeszítéseket kell tennie igazságszolgáltatási rendszerének megerősítése érdekében, beleértve a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködést, különös tekintettel a kölcsönös bűnügyi jogsegélyre. A kolumbiai és perui szervezett bűnözői csoportok az illegális migránsokat is kihasználhatják, és hosszú távú tartózkodás legalizálására vonatkozó közvetítői szolgáltatásokat kínálhatnak nekik, amelyekért cserébe készpénz- és drogfutárként használhatják fel őket. A vízummentes utazás és a schengeni térség könnyebb elérhetősége fokozhatják a szervezett bűnözői csoportok és az egyéni bűnözők mobilitását is, hiszen megszűnne az a szűrő, amelyet jelenleg a vízumkötelezettség biztosít, és azok, akik már bejutottak a schengeni térségbe, határellenőrzés nélkül továbbléphetnének az egyik országból a másikba. Ezen a területen pozitív fejleményt jelentett a közelmúltban az Europol és Kolumbia közötti operatív megállapodás 2014. február 25-i hatályba lépése. E megállapodás célja az Europol és Kolumbia közötti együttműködés szabályozása annak érdekében, hogy az támogassa az Európai Unió tagállamait és Kolumbiát a nemzetközi bűnözés súlyos formái elleni küzdelemben a megállapodás hatálya alá tartozó területeken, különösen az Europol és Kolumbia között valamennyi megfelelő szinten folytatott információcsere és rendszeres kapcsolattartás révén.
2.3.
Gazdaság, kereskedelem és turizmus
Kolumbia lakossága csaknem 47 millió fő (hasonlóan Spanyolországhoz). A kolumbiai gazdaság értéke 2013-ban a Világbank becslései szerint 378,1 milliárd USD volt, amely a világ 32. legnagyobb gazdaságává teszi az országot. Az egy főre eső GNI (PPP) 11 340 USD, amely hasonló Peru GNI-jéhez. Az elmúlt tíz évben a gazdasági növekedés átlagban 4,7%-os volt, a becslések szerint 2014-ben 4,3% lesz. A növekedés következtében a szegénységi küszöb alatt élő népesség aránya a 2007-es 47%-ról 2012-ben 33%-ra esett. Egyéb 4
Az 1. kategória a konkrét országokra; a 2. kategória a prioritásként kezelt régiókra; a 3. kategória pedig az egyéb olyan országokra és régiókra terjed ki, amelyek különös fontossággal bírnak az emberkereskedelemről szóló együttműködés szempontjából.
6
makrogazdasági mutatók is megerősítik a kolumbiai gazdaság stabilitását: a költségvetési hiány a GDP 2,3%-a, az infláció 2,6%-os és a munkanélküliségi ráta 9,9%-os. A kétoldalú kereskedelmi áruforgalom az EU-28 és Kolumbia között 2004 óta közel megháromszorozódott: az EU-28-ba irányuló kolumbiai export eléri a 7,7 milliárd EUR-t, az EU-28 Kolumbiába irányuló exportja pedig az 5,8 milliárd EUR-t. Kolumbia jelenti az EU ötödik legfontosabb kereskedelmi partnerét Latin-Amerikában és a Karib-térségben és fő kereskedelmi partnerét az Andok Közösségben. Az EU-Kolumbia kereskedelmi megállapodást ideiglenesen 2013. március 1-je óta alkalmazzák, és az árukereskedelmi forgalom várhatóan nőni fog az elkövetkező években. Ezenfelül Kolumbia az EU-val együtt azon 23 WTO-tag közé tartozik, amely a szolgáltatások kereskedelméről szóló ambiciózus multilaterális egyezmény megkötésére irányuló tárgyalásokat folytat, amely egyezmény nagy hangsúlyt fektet a 4. módozatra. Ebben az összefüggésben a kolumbiai üzletemberek számára biztosított vízummentes utazás erősebb kereskedelmi kapcsolatokhoz vezethet a kolumbiai és az európai vállalatok között, a kolumbiai üzletemberek uniós kereskedelmi vásárokon történő gyakoribb részvétele például nagyobb mennyiségű megrendeléshez vezethet az európai vállalatok által gyártott termékekből. Az elmúlt években nőtt az EU+ országokba utazó kolumbiai turisták száma. A kolumbiai hatóságok adatai szerint 2008 és 2013 között 27%-os emelkedés volt az EU+ országok területére induló kolumbiai turisták számában, amely 5%-os éves növekedésnek felel meg. 2013-ban az EU+ országokba induló kolumbiai turisták száma 289 191-re emelkedett5. Mindenesetre a Kolumbiából érkező turisták száma minden évben emelkedik, így a vízumliberalizáció csak további lendületet adhat a Kolumbia és az EU+ országok közötti idegenforgalomnak. Ezekre a számadatokra, valamint a múltbeli és a becsült jövőbeli növekedési rátákra alapozva reálisan kb. 400 000 kolumbiai turistára lehet számítani 2016ban az EU+ országokban, feltételezve, hogy 2016 lesz az első olyan teljes év, amikor a vízummentes utazás valóra válik Kolumbia és a schengeni térség között. 2.4.
Külkapcsolatok – különösen az Európai Unióval – és emberi jogi kérdések
Külkapcsolatok A múltban Kolumbia nagymértékben támaszkodott az Egyesült Államokkal fenntartott kétoldalú kapcsolataira, amely főleg azon a politikai és katonai segítségnyújtáson alapult (Plan Colombia), amely fontos abból a szempontból, hogy képessé tegye Kolumbiát a felkelés és a szervezett bűnözés által keltett fenyegetések elhárítására. A jelenlegi kormányzat, miközben továbbra is hűséges a hagyományos partnereihez, sikeresen diverzifikálta külkapcsolatait, nagyobb hangsúlyt fektetve a régióközi kapcsolatokra és a „hasonló elveket valló” szomszédaival való mélyebb gazdasági integrációra, nem utolsósorban azzal a szándékkal, hogy szorosabb kapcsolatot alakítson ki Ázsiával. Helyreállította és intenzívebbé 5
Ez a szám sokkal magasabb, mint a kiadott schengeni vízumok száma. A különbség számos tényezőnek tudható be: a Kolumbiában kiadott schengeni vízumok több mint 40%-a többszöri beutazásra jogosító vízum; a kiutazóként nyilvántartásba vett egyes kolumbiai turisták valamely schengeni állam által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezhetnek stb.
7
tette a szomszédos Ecuadorral és Venezuelával fenntartott kétoldalú kapcsolatait, amelyeket a múltban a kolumbiai gerillák ezen országokban való jelenléte terhelt. Ezek a fejlemények, valamint a régió számos más országával fenntartott kapcsolatok javulása Kolumbiát tisztelt és befolyásos regionális szereplővé tették. Kolumbia tagja a négy latin-amerikai ország (Peru, Kolumbia, Chile és Mexikó) alkotta Csendes-óceáni Szövetségnek, amelynek célja a gazdasági/kereskedelmi integráció erősítése, valamint ezen túlmenően a migráció, oktatás, biztonság és egyéb kérdések területén folytatott együttműködés. Kolumbia részt vesz a transz-csendes-óceáni partnerségről (TPP) folyó tárgyalásokban. Venezuelának az Andok Közösségből való visszalépését követően az Andok Közösség négy aktív tagja Peru, Bolívia, Kolumbia és Ecuador. Az Andok Közösség jelenleg átmeneti szakaszban van, és tevékenységi körét főleg a kereskedelemre, infrastruktúrára és az állampolgárok mobilitására redukálta. Az EU-Kolumbia/Peru többoldalú kereskedelmi megállapodás ideiglenes alkalmazása Kolumbiával 2013. augusztus 1-jén indult. Mindezidáig ez a megállapodás jelenti a legfontosabb szerződéses keretet az EU és Kolumbia közötti gazdasági kapcsolatokra vonatkozóan. A megállapodás végrehajtásával várhatóan erősödni fog Kolumbia pozíciója az EU egyik legnagyobb dél-amerikai kereskedelmi partnereként és az uniós befektetések növekvő fontosságú célországaként. A dinamikusan fejlődő kapcsolatok mellett az EU a Kolumbiával folytatott politikai párbeszédét is erősíti. Átfogó kétoldalú megállapodás hiányában ennek fő eszköze egy 2009es egyetértési megállapodás, amely informális kétoldalú konzultációs mechanizmust hoz létre magas rangú tisztviselői szinten. Tényfeltáró megbeszélésekre került sor arra vonatkozóan, hogy van-e lehetőség ambiciózusabb politikai keretmegállapodás megkötésére. Ezen túlmenően az EU számos alkalommal biztosította támogatásáról a jelenleg folyó havannai tárgyalási folyamatot. 2014. augusztus 5-én az EU és Kolumbia keretmegállapodást kötött, amely lehetővé teszi, hogy Kolumbia a jövőben részt vegyen az EU által vezetett nemzetközi válságkezelési műveletekben, amelyeket a közös biztonság- és védelempolitika keretében szerveznek. Emberi jogok Kolumbiában a polgári lakosság továbbra is az öt évtizedes, kb. 1964-ben kezdődött belső fegyveres konfliktus következményeitől szenved. A konfliktus egyik különösen súlyos következménye a belső menekültek nagy száma (kb. öt millió, vagyis az össznépesség 12%a), ami miatt Kolumbia Szíria után a legnagyobb számú belső menekülttel rendelkező ország a világon. Az Egyesült Nemzetek és a civil társadalmi szervezetek jelentéseiben szereplő legsúlyosabb emberijog-sértések között szerepel a felelősségre vonás elmaradása, a gyermekek erőszakos besorozása, szexuális erőszak, gyalogsági aknák használata, erőszakos eltüntetések, az emberijog-védők, helyi közösségek vezetői, a földterületek visszaszolgáltatásának folyamatában részt vevők és szakszervezeti tagok elleni támadások. A kolumbiai politikai és biztonsági helyzet az 1990-es évek végétől kb. 2008-ig az EU irányába is viszonylag nagy menekültáramlást eredményezett. 1997-ben a kormány és a főbb fegyveres ellenzéki csoportok – beleértve a FARC-t, az ELN-t és az EPL-t – közötti 8
tárgyalások összeomlása politikai erőszakhoz és gazdasági válsághoz vezetett. Ez a probléma az ezt követő 10 évben is folyamatosan fennmaradt, egymást követték a politikai változások és a (csak részben sikeres) kezdeményezések a félkatonai gerilla és más csoportok elleni küzdelem érdekében, ami belső instabilitást eredményezett. Az elmúlt években azonban a biztonság terén bekövetkezett javulás a menedékjog iránti kérelmek csökkenéséhez vezetett. A kolumbiai menedékkérők által benyújtott kérelmek száma az EU+ országokban 2013-ban 310 volt, az elmúlt két évtizedben az egyik legalacsonyabb szám. Az elismerési arány 2013-ban 27%-os volt, amely így továbbra is viszonylag magas. Még kérdéses, hogy a kolumbiai kormány és a FARC között jelenleg folyó béketárgyalások elvezetnek-e a gerillákkal folytatott hosszú ideje tartó konfliktus békés lezárásához. Hivatalba lépésekor Santos elnök a jogalapú megközelítést tette számos kulcsfontosságú intézkedésének középpontjába, erre példa az áldozatok kárpótlásáról és a földterületek visszaszolgáltatásáról szóló, határkőnek számító törvény, az emberi jogokra vonatkozó nemzeti politika elfogadása, valamint az erőszak veszélyének kitett személyek védelmének kiterjesztett rendszere. A kormány kapcsolatba lépett az emberijog-védőkkel és általában a civil társadalommal is, amely gesztusok segítenek csökkenteni a kolumbiai társadalom múltbeli mély polarizációját. A végrehajtási kapacitásban meglévő számos kihívás és hiányosság miatt azonban ezidáig csak részben sikerült haladást elérni. 2008 óta a kolumbiai kormány jelentős forrásokat invesztált a szabályozási és doktrinális keret kialakításába az emberi jogok és a nemzetközi humanitárius jog normáinak a fegyveres erők működésébe történő beépítése érdekében. 2008-ban az emberi jogokra és a nemzetközi humanitárius jogra vonatkozó átfogó szakpolitika jött létre, amely kialakította azokat a célkitűzéseket és iránymutatásokat, amelyeket a biztonsági erőknek követniük kell a felkelők elleni műveleteik során. Ezen erőfeszítéseken túl 2009-ben frissítették a fegyveres erők működésének kézikönyvét, és a hadsereg és a rendőrség olyan művelet-végrehajtási szabályokat fogadott el, amelyek megfelelnek a nemzetközi normáknak. Egy nemrégiben készített jelentésében6 az ENSZ emberi jogi főbiztosa kijelentette: „Kolumbia abban a helyzetben van, hogy képes nagymértékben javítani az emberi jogi kötelezettségeknek való megfelelést, és olyan, teljes mértékben inkluzív társadalommá válni, amely tiszteletben tartja valamennyi kolumbiai jogait. Jelentős pozitív jelek mutatkoznak, azonban ezeknek a megvalósításához és fenntartásához innovációra, fenntarthatóságra és a társadalom valamennyi szektorának részvételére, csakúgy mint hosszú évek folyamatos erőfeszítéseire van szükség.” 2012 novemberében Havannában megkezdődtek a kolumbiai kormány és a FARC-EP gerillacsoportok közötti béketárgyalások. A tárgyalások, amelyeket titkos megbeszélések előztek meg, öt fő pontból álló menetrend alapján folynak (mezőgazdaság, a politikai részvétel joga, kábítószerek, átmeneti igazságszolgáltatás, valamint lefegyverzés és leszerelés). Idáig a tárgyalások a tervezettnél lassabban haladtak, és a felek az első három 6
Az ENSZ emberi jogi főbiztosának jelentése a kolumbiai emberi jogi helyzetről – A/HRC/22/17/Add.3
9
pontra vonatkozóan jelentették be, hogy sikerült megállapodást elérniük. A tiltott kábítószerek kérdésében elért megállapodásban, amelyet 2014. május 16-án jelentettek be, a FARC vállalta, hogy tartózkodik a kokával kapcsolatos tevékenységektől. Ez a kötelezettségvállalás, ha betartják, jelentős változást hozhat Kolumbiában a tiltott kábítószerekkel kapcsolatos helyzetben. Előzetes megbeszélésekre került sor – amelyek még nem zárultak le – a második legnagyobb gerillacsoporttal, az ELN-nel ((Nemzeti Felszabadítási Hadsereg), azzal a céllal, hogy béketárgyalásokat kezdjenek ezzel a csoporttal is. 2.5.
Regionális koherencia
Ha Latin-Amerikát, mint referenciatérséget vesszük, Kolumbia ahhoz a kevés országhoz tartozik, amelynek állampolgárai vízumkötelesek.7 A belső konfliktusok és a lakhelyelhagyás, az erőszak, a kábítószer-termelés/kereskedelem hosszú története, valamint az ebből eredő migrációs és biztonsági kockázatok magyarázzák, hogy a kolumbiai állampolgároktól miért követelik meg hagyományosan a vízumot. Kolumbia azonban jelentős előrelépést tett e problémák leküzdésében, amint ezt a jelentés más szakaszai is mutatják. Miközben Kolumbia szomszédságában kevés országot lehet teljes mértékben kockázatmentesnek tekinteni, a legtöbbjük régóta vízummentes státuszt élvez a schengeni térség tekintetében. Ezért nem lenne helyénvaló a vízumkötelezettség fenntartása a kolumbiaiakkal szemben, miközben a térség legtöbb országának állampolgárai mentesülnek ez alól. 2.6.
Viszonosság elve
Az uniós polgárok hagyományosan mentesülnek a vízumkötelezettség alól a legfeljebb 90 napos tartózkodás céljából Kolumbiába történő belépéskor. A közelmúltig az egyetlen kivétel Bulgária volt, amelynek állampolgáraira vonatkozóan vízumkötelezettség állt fenn. Kolumbia azonban nemrégiben módosította vízumszabályait és a bolgár állampolgárok most már mentesülnek a vízumkötelezettség alól. Kolumbia ezért most már megfelel a viszonossági feltételeknek. Ettől függetlenül az EU és Kolumbia közötti bármely jövőbeni vízummentességi megállapodásnak meg kellene erősítenie a kölcsönös vízummentes utazást.
3.
KOCKÁZATI FORGATÓKÖNYVEK
Tekintetbe véve a fent említett valamennyi tendenciát, eseményt és fejleményt, legalább két kockázati forgatókönyvet el lehet képzelni a schengeni térségre vonatkozóan a kolumbiai állampolgárok vízumkötelezettségének eltörlését követően. 3.1.
Alacsony kockázatú forgatókönyv
E forgatókönyv alapján a kolumbiai gazdaság továbbra is egészséges ütemben növekszik, a béketárgyalások sikeresen befejeződnek és elvezetnek a hosszú ideje tartó belső konfliktus végéhez, a demokrácia és az alapvető jogok ennek következtében megszilárdulnak, így Kolumbia teljes gazdasági és társadalmi potenciálja felszabadul. 7
Hat ország, nevezetesen Kuba, a Dominikai Köztársaság, Kolumbia, Ecuador, Peru és Bolívia. A fennmaradó 13 latin-amerikai ország vízummentességgel rendelkezik: Mexikó, Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Venezuela, Brazília, Argentína, Uruguay, Paraguay és Chile.
10
A gazdasági növekedés és az erősödő biztonság megszüntetheti az EU+ országokba irányuló illegális migráció és a menekültáramlás kényszerítő tényezőinek többségét. A bűnözői csoportok tevékenysége, valamint a kábítószer-termelés és -kereskedelem jelentősége csökkenne. Az EU+ országokba irányuló turizmus és a vele folytatott kereskedelem valószínűleg nőni fog, és kézzelfogható gazdasági előnyöket biztosít majd. A kolumbiaiak vízummentes utazásának így nem lesznek semmilyen nemkívánatos következményei az EU+ országok számára. 3.2.
Közepes kockázatú forgatókönyv
E forgatókönyv alapján Kolumbia gazdasága, bár lassabb ütemben, de tovább növekszik; a béketárgyalások némi eredményt hoznak, azonban nem vezetnek átfogó békemegállapodáshoz, ami azt jelenti, hogy még a kisebb mértékű erőszak is akadályozza Kolumbia lehetőségeit. Az országban azonban továbbra is sérülnének az emberi jogok, ami így az emberi jogok helyzetének szoros nyomon követését teszi szükségessé. Ezek a problémák olyan tényezők, amelyek arra késztethetnek egyes kolumbiaiakat, hogy visszaéljenek a vízummentes rendszerrel, és azzal a szándékkal lépjenek be jogszerűen az EU+ országok területére, hogy a rövidtávú tartózkodás jogszerű időtartamának (90 nap) lejártát követően ott maradjanak. Kolumbia instabilitása esetén a bűnözői hálózatok is felvirágozhatnak, és könnyebben exportálhatják bűnözői tevékenységeiket az EU+ országok területére. Amennyiben ezek a negatív fejlemények bekövetkeznek és jelentős fenyegetésekhez vezetnek az Unió számára a migráció, a biztonság vagy egyéb területek szempontjából, az Uniónak képesnek kell lennie arra, hogy bármilyen romló helyzetre gyorsan reagáljon. A Kolumbiával megtárgyalandó vízummentességi megállapodás záró rendelkezéseinek ezért magában kell foglalniuk annak lehetőségét, hogy bármelyik Szerződő Fél felfüggessze vagy felmondja a megállapodást. Ez garantálni fogja, hogy amennyiben a helyzet nyugtalanítóvá válik, lehetőség legyen annak gyors orvoslására. Ráadásul az illegális migráció esetleges növekedésének kompenzálása érdekében meg lehet fontolni a fentiekben körvonalazottak szerint az illegális migránsok és visszautasított vízumkérelmezők visszafogadásának megkönnyítésére vonatkozó, Kolumbiával folytatott együttműködés fokozásának lehetőségét. Az ilyen együttműködés tovább csökkentené a vízummentességi megállapodás felfüggesztésének vagy felmondásának szükségességét.
4.
KÖVETKEZTETÉSEK
Az ebben a jelentésben és az azt kísérő szolgálati munkadokumentumban fogalt információk, amelyek a kolumbiai gazdasági, társadalmi és biztonsági helyzet jelentős javulását mutatják az elmúlt években, azt támasztják alá, hogy a kolumbiaiaknak meg kell adni a vízummentes belépés lehetőségét a schengeni térségbe, amint az a legtöbb latin-amerikai ország állampolgárai esetében már fennáll. Nő a bizalom a kolumbiai vízumkérelmezők iránt; az illegális migráció viszonylag alacsony szintű; a kolumbiai úti okmányok eléggé biztonságosak; csökkentek a biztonságra leselkedő kockázatok; a kolumbiai szervezett bűnözői csoportok az értékelések szerint jelenleg nem jelentenek komoly fenyegetést az EU számára (azon csoportokon kívül, amelyek a kábítószerkereskedelemben vesznek részt); a gazdasági lehetőségek – beleértve a nagyobb kereskedelmi és idegenforgalmat – a kolumbiai gazdaság jelentős növekedésével párhuzamosan bővülnek; 11
Kolumbiában az emberi jogokat és az alapvető szabadságokat most sokkal jobban védik és tiszteletben tartják, mint a múltban; a viszonosság biztosított lesz, mivel Kolumbia már most is vízummentességet ad valamennyi uniós polgárnak; továbbá az EU és Kolumbia közötti kapcsolatok soha nem voltak ilyen erősek. A pozitív fejlemények nem jelentik azt, hogy a kolumbiai állampolgárokkal szembeni vízumkötelezettség eltörlése teljes mértékben kockázatmentes lenne. Bizonyos kockázatok valójában továbbra is fennállnak és valóra válhatnak, különösen amennyiben az erőszak ismét Kolumbia politikai és társadalmi életének kiemelkedő jellemzője lesz. Bár a vízumliberalizáció hatása a szervezett bűnözésre korlátozottnak tekinthető és nem valószínű, hogy a vízummentes rendszer létrehozása Kolumbiával az ebből az országból származó szervezett bűnözői csoportok uniós tevékenységének jelentős növekedéséhez fog vezetni, a kolumbiai szervezett bűnözői csoportok továbbra is az Európába irányuló kokaincsempészet legfontosabb szereplői és a vízumliberalizáció megkönnyítheti e tevékenységüket. Miközben az EU-ba csempészett kokain nagy része tengeri kereskedelmi útvonalakon, konténerekben érkezik, a drogfutárok alkalmazása továbbra is fontos működési mód. A vízummentes utazás bevezetéséből következően az utasok számának növekedése lehetővé teszi, hogy a szervezett bűnözői csoportok sűrűbben folyamodjanak az egyéni futárok használatához. Megvan annak is a kockázata, hogy emelkedik az emberkereskedelem áldozatainak és azon kolumbiaiaknak a száma, akik jogszerűen lépnek be az EU+ országok területére, azonban tovább szándékoznak maradni a megengedettnél, és ezért illegális migránsokká válnak. Mindazonáltal ezeket kezelhető kockázatokként kell tekinteni. A legtöbb kockázat minimálisra csökkenthető a fent említett megerősített visszafogadási együttműködés, valamint a határellenőrzés megfelelő végrehajtásának biztosításával, szükség esetén megerősített forrásokkal azokon a repülőtereken, amelyeken a legtöbb kolumbiai eléri a schengeni térség külső határait, mivel a vízummentes utazás valóra válása esetén a Kolumbiából érkező utasok számának növekedésével az utasok előzetes vizsgálata a konzulátusokról átkerül a határellenőrzési hatóságokhoz. Az Europol és Kolumbia közötti közelmúltbeli operatív megállapodás szintén hozzájárul a kolumbiai szervezett bűnözői csoportok által folytatott bűnözés esetleges növekedésének leküzdéséhez. Mindenesetre a Kolumbiával megtárgyalandó vízummentességi megállapodás magában foglalja majd a szükséges garanciákat a megállapodás felfüggesztésére vagy felmondására, amennyiben ez az Unióra leselkedő biztonsági vagy migrációs kockázatok elkerüléséhez szükséges. A negatív fejlemények nyomon követése érdekében a Bizottság vízumliberalizációt követő ellenőrzési mechanizmust hoz létre, amely a potenciális migrációs és biztonsági fenyegetéseket és azok okait vizsgálja. A Kolumbiának az ebben a jelentésben szereplő átfogó pozitív értékelése fényében, miközben különös figyelmet kell fordítani Kolumbiának a megerősített visszafogadási együttműködésben való bevonásának szükségességére és annak módozataira, a Bizottság – miután ezt a jelentést az Európai Parlament megfelelő bizottságaiban és képviselőcsoportjaiban, valamint a Tanácsban megvitatták – hamarosan határozatra irányuló ajánlást szándékozik a Tanácsnak benyújtani annak érdekében, hogy a Tanács adjon felhatalmazást számára az Európai Unió, valamint Kolumbia közötti, a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok alóli mentességről szóló megállapodás megkötésére irányuló tárgyalások megkezdésére. 12
