EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.11.18. COM(2016) 718 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az 1233/2011/EU rendelet szerinti éves jelentés a Bizottság által az exporthitelekről folytatott tárgyalásokról
HU
HU
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az 1233/2011/EU rendelet szerinti éves jelentés a Bizottság által az exporthitelekről folytatott tárgyalásokról 1. Bevezetés A hivatalosan támogatott exporthitelek terén bizonyos iránymutatások alkalmazásáról, valamint a 2001/76/EK és a 2001/77/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2011. november 16-i 1233/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet1 I. melléklete előírja, hogy az Európai Bizottság „hatáskörének megfelelően éves jelentést készít az Európai Parlament számára a lefolytatott tárgyalásokról, amelyekre nézve a Bizottságnak tárgyalási felhatalmazása van a nemzetközi együttműködés különböző fórumain a hivatalosan támogatott exporthitelek területén globális szabványok létrehozására.” Ez a jelentés a 2015 júliusától 2016 augusztusáig terjedő időszakot öleli fel. 2. Az exporthitelezést érintő fontosabb fejlemények a beszámolási időszak során Az 1970-es évek vége óta a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) exporthitel-bizottságai jelentették a legfontosabb fórumot az exporthitelezésre vonatkozó nemzetközi szabályokról folytatott tárgyalásokhoz. Az elmúlt évtizedekben az OECD hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló megállapodása hatékonyan biztosította az egyenlő versenyfeltételeket a 9 résztvevő2 exporthitelezési programjai között. Az exporthitelezési ügyletekre vonatkozó általános szabályokon túl az OECD-megállapodás egyes iparágakra alkalmazandó egyedi finanszírozási szabályokról szóló, úgynevezett „ágazati megállapodásokat” is tartalmaz (a hajók, az atomerőművek, a polgári légi járművek, a megújuló energia, az éghajlatváltozás mérséklése és a vasúti infrastruktúra vonatkozásában). A megállapodás külön szabályokat tartalmaz a konkrét ügyletkategóriák (mint például a projektfinanszírozás) tekintetében is, valamint foglalkozik az exporthitelek és a kereskedelmi vonatkozású segélyek közötti komplementaritással is. A korábbi jelentésekben említettek szerint az OECD-megállapodás általában véve nagyon sikeres történetének egyetlen gyenge pontja az, hogy néhány jelentős új, az exporthitelek terén az elmúlt években feltűnt piaci szereplőt (például Kínát) nem sikerült meggyőzni arról, hogy csatlakozzon a megállapodáshoz. Ezért 2012-ben az USA és Kína magas szintű politikai kezdeményezése nyomán megalakult az exporthitelezéssel foglalkozó nemzetközi munkacsoport (a továbbiakban: IWG). Az IWG-nek 18 tagja van (köztük az OECD-megállapodás 9 résztvevője, valamint a legfontosabb új exporthitelezők, mint például Kína, Brazília, India és az Oroszországi Föderáció). Az IWG hivatalos célkitűzése, hogy az OECD-megállapodáshoz képest szélesebb körű megállapodás jöjjön létre az exporthitelezésre vonatkozó új nemzetközi szabályokról.
1 2
HL L 326., 2011.12.8., 45. o. Az EU, az Egyesült Államok, Kanada, Japán, Korea, Norvégia, Svájc, Új-Zéland és Ausztrália.
2
A korábbi évekhez hasonlóan ezért az Európai Bizottságnak két különböző szinten kellett képviselnie az Európai Uniót a nemzetközi exporthitel-tárgyalások során. Bár az IWGfolyamat egyértelműen hatalmas stratégiai lehetőségeket tartogat, időbe telik, amíg kézzelfogható eredmények születnek, így addig továbbra is rendkívül releváns marad az exporthitelezés tekintetében az OECD keretében végzett munka. Meggyőzően mutatja ezt az új, széntüzelésű villamosenergia-termelési projektekre vonatkozó exporthitelekről szóló ágazati megállapodás 2015. novemberi megkötése (a részleteket lásd alább). Jelentős értékként kell tekinteni az OECD által az évek során az exporthitelezési kérdésekben felhalmozott magas szintű szakértelemre és intézményi tudásállományra is. 3. Az exporthitelezéssel foglalkozó nemzetközi munkacsoport (IWG) A beszámolási időszak alatt az IWG hivatalos üléseire az alábbiak szerint került sor: a kilencedik hivatalos ülést 2015 októberében Washingtonban, a tizedik hivatalos ülést 2016 februárjában Pekingben, a tizenegyedik hivatalos ülést pedig 2016 júliusában Berlinben tartották. A washingtoni kilencedik hivatalos ülésen (2015. október 14–16.) megkezdődtek a tárgyalások a horizontális, valamennyi exporthitelezési ügyletre vonatkozó általános szabályokról, miután a kezdeti szakaszban az inkább tájékozódó jellegű megbeszélések két konkrét ágazatban (orvosi felszerelések és hajók) nyújtott exporthitelekre összpontosultak. Az orvosi felszerelésekről szóló megbeszélések (amelyeket már korábban is a horizontális szabályokról szóló megbeszélések előkészítésének tekintettek) azóta lezárultak, a hajógyártási ágazatról szóló megbeszélések viszont még folyamatban vannak. A horizontális szabályokról folytatott megbeszélések – Washingtonban és a tizedik hivatalos ülésen (Peking, 2016. február 23–25.) nem voltak zökkenőmentesek, mivel jelentősen eltérnek a vélemények azt illetően, hogy a jövőbeli horizontális szabályok tekintetében a „hatály” és a „cél” fogalmáról szóló általános rendelkezéseket hogyan lehetne a legjobban meghatározni. E fogalmak tökéletes elméleti meghatározása az OECD-megállapodásban sem volt lehetséges, de az évek során a résztvevők között jó gyakorlati értelmezés alakult ki. A jövőbeli IWG-szabályok szintjén fontos lenne azt is világosan meghatározni, hogy mely ügyletek és mely pénzügyi intézmények tartoznának e szabályok hatálya alá, mivel az IWGfolyamat résztvevői sokkal szerteágazóbb intézményi hagyományokkal és üzleti kultúrával rendelkeznek. Egy másik nagy kihívás – ami már az ágazati megbeszélések kezdeti szakaszában kirajzolódott, de a részletesebb és összetettebb horizontális megbeszélések során még inkább előtérbe került – a hivatalos ülések közötti következetesség hiánya, ami az elnökség állandó rotációjából fakad: míg a washingtoni ülés során az USA a horizontális szövegről való tárgyalások azonnali megkezdését szorgalmazta, az ezt követő ülésen a kínai delegáció szinte kizárólag olyan témájú előadásokat vett fel a napirendre, amelyeket a kínaiak általános érdeklődésre számot tartó átfogó kérdésnek tekintettek. A tizenegyedik hivatalos ülés (Berlin, 2016. július 6–8.) házigazdájaként az EU az „építőköveken” alapuló megközelítést alkalmazta a horizontális szöveg tekintetében, szándékosan kevésbé ellentmondásos témákat választva (pl. maximális futamidő, maximális hivatalos támogatás, helyi költségek kezelése és törlesztési profilok). Ez lehetővé tette a horizontális szövegről folytatott megbeszélések konstruktív újrakezdését. A különböző IWG-
3
tagok jelenlegi exporthitelezési gyakorlatáról – egy esettanulmány alapján – folytatott párhuzamos viták szintén gyümölcsözőnek bizonyultak. Átláthatósági vizsgálatot is sikerült végrehajtani, melynek keretében az egyes IWG-tagok exporthitelezési rendszereiről gyűjtöttek információkat. Az ülés logisztikáját illetően az Európai Unió nevében az ülés elnökségét ellátó Európai Bizottság elfogadta a német hatóságok arra vonatkozó nagylelkű felajánlását, hogy az ülést Berlinben, a szövetségi gazdasági minisztérium épületeiben rendezzék meg. Ez az új megközelítés – az EU szervezésében tartott IWG-üléseket eddig mindig Brüsszelben rendezték – jól alkalmat teremtett az Európai Unió sokszínűségének bemutatására. A hajógyártási ágazat tekintetében az IWG mindhárom kérdéses ülésen meglehetősen konstruktív vitát folytatott. Jól haladt a megállapodás kialakítása bizonyos ágazatspecifikus kérdésekben (pl. a hajógyártási ágazatra vonatkozó új szabályok hatálya alá eső hajókategóriák tekintetében). Szem előtt kell tartani ugyanakkor, hogy az IWG-tagoknak csupán egy része érdekelt aktívan a hajógyártásban. Emellett a szó szoros értelmében vett pénzügyi feltételekről nyilvánvalóan körültekintőbb eljárás lenne először a horizontális szabályokban megegyezni, majd azt követően eldönteni, hogy az általános szabályokhoz képest milyen eltéréseket helyénvaló alkalmazni a hajógyártási ágazatban3. A szövegről folytatott eszmecserék mellett jelentős erőfeszítéseket tettek az elmúlt évben az IWG intézményi szerkezete hatékonyságának javítása érdekében: az EU, az USA és számos más küldöttség régóta úgy érzi, hogy kifejezetten szükség lenne egy állandó elnöklő tisztviselő (pl. elnök vagy főtitkár) kinevezésére, aki segíthetné az IWG-küldöttségek közötti konszenzus kialakítását, biztosítani tudná a szövegekről folyó munka szükséges technikai koherenciáját, valamint folytonosságot biztosíthatna a hivatalos ülések közötti tevékenységeknek. Kína eleinte rendkívül elutasítóan fogadta ezt a javaslatot és úgy érvelt, hogy sokkal fontosabb lenne állandó helyszínt biztosítani az IWG-nek. E jelentés összeállításakor intenzív tárgyalások folynak egy minden fél számára elfogadható kompromisszum kialakítása érdekében (amely kompromisszumra a fenti két elemet magába foglaló csomag formájában látszik a legnagyobb esély). A célkitűzés továbbra is az, hogy a 2016 decemberében Brazíliában megrendezésre kerülő tizenkettedik IWG-ülésig lehetőség legyen megegyezni az IWG hatékonyabb intézményi felépítéséről. Általában véve tapasztalható volt némi elmozdulás az IWG-ben a beszámolási időszak során. A folyamat továbbra is állandó kezdeményezésekre szorul az USA, az EU és az OECDmegállapodás többi résztvevője részéről, de a többi IWG-tag is fokozatosan egyre nagyobb szerepet vállal. Kína még mindig gyakran fogalmaz meg fenntartásokat, és nem könnyű előrelépést elérni. Továbbra is elengedhetetlen, hogy a megfelelő kétoldalú találkozókon és multilaterális csatornákon (G7-ek, G20-ak stb.) az IWG kérdésének napirendre tűzésével rendszeres támogatást kapjon az ügy. 4. Az OECD-n belüli fejlemények a beszámolási időszak során A beszámolási időszak során az OECD-exporthitelbizottságok által elért legnagyobb eredmény a széntüzelésű villamosenergia-termelési projektekre vonatkozó 3
Történelmi okokból az OECD hajógyártási ágazatra vonatkozó megállapodása tartalmilag nem nagyon koherens az általános OECD-megállapodással – ez nem követendő példa a jövőbeli IWG-szabályok esetében az általános és ágazati szabályok viszonyának kialakításakor.
4
exporthitelekről szóló új ágazati megállapodás 2015. november 18-i elfogadása volt. Ennek az ágazati megállapodásnak a megkötése – melyre még időben került sor a 2015. november 30. és december 12. között Párizsban megrendezett, az Egyesült Nemzetek Éghajlat-változási Keretegyezménye Feleinek 21. Konferenciája előtt – egy kétéves rendkívül összetett és ellentmondásokkal teli vitafolyamatot zárt le, melyek minden bizonnyal az elmúlt évek legerősebb politikai töltetű tárgyalásai voltak az OECD-exporthitelbizottságokban. Az új ágazati megállapodás hatálybalépését megelőzően az OECD-megállapodás nem szabályozta a széntüzelésű villamosenergia-erőművek finanszírozását4. A megállapodásnak az atomerőművektől eltérő erőművek finanszírozására vonatkozó általános szabályait ezekre is alkalmazták, ami a gyakorlatban azt jelentette, hogy akár a leginkább szennyező szénerőmű is jobb finanszírozási feltételeket élvezhetett, mint egy általános exporthitel-ügylet. Az új ágazati megállapodással teljesen megváltozott a helyzet: mostantól csak abban az esetben adható exporthitel széntüzelésű villamosenergia-erőműveknek, ha világosan bizonyítható, hogy a kérdéses projekthez nem használható kisebb mértékű szén-dioxidkibocsátást okozó energiaforrás, és ha az összeegyeztethető az érintett ország nemzeti energiapolitikájával, valamint az éghajlatváltozás enyhítésére irányuló politikájával és stratégiájával. Általános szabályként csak a leghatékonyabb („ultra-szuperkritikus”) technológia exportja finanszírozható. A kevésbé fejlett technológiával épült erőművek támogatása csak pontosan meghatározott körülmények között lesz lehetséges (főképpen kisebb méretű erőműveknek az IDA-támogatásra jogosult országokba történő exportja esetén), és kevésbé rugalmas finanszírozási feltételek mellett. Bár ez az új szabályozás egyértelműen nagy előrelépésnek számít a korábbi helyzethez képest, sajnálatos, hogy nem lett oly mértékben ambiciózus, mint az EU által javasolt szöveg, melyet csatoltak az EUMSZ 218. cikkének (9) bekezdése értelmében a Bizottság által előterjesztett tanácsi határozatjavaslathoz. Ugyanakkor azt is figyelembe kell venni, hogy – tekintve a téma rendkívül ellentmondásos jellegét – már önmagában az jelentős sikernek tekintendő, hogy egyáltalán sikerült megállapodásra jutni az OECD-n belül, és mindezt észszerű határidőn belül5. Emellett az új (2017. január 1-jén hatályba lépő) ágazati megállapodás erőteljes és kötelező felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezést tartalmaz. Ez kiindulási pont lehet ahhoz, hogy a közeljövőben még ambiciózusabb határértékek kialakítását célozzuk meg a széntüzelésű erőművek finanszírozása tekintetében. A beszámolási időszak során az OECD keretében végzett tevékenységek közül különösen említésre méltók a magas jövedelmű országokban végrehajtott ügyletekért felszámítandó minimális díjakra vonatkozó szabályokról folytatott tárgyalások. Ez a nagyon összetett és technikai jellegű téma hosszú vitákat eredményezett a szakértők között az elmúlt években. Bár kialakítottak egy végső kompromisszumos javaslatot az OECD 2016. novemberi ülésére, – eléggé váratlanul – kiderült, hogy az USA pénzügyminisztériuma mégsem tudja azt elfogadni. Jóllehet a küldöttek először meglehetősen csalódottak voltak, az EU-nak – Kivételt jelent az éghajlatváltozással kapcsolatos ágazati megállapodásban szereplő, arra vonatkozó lehetőség, hogy bizonyos szén-dioxid-leválasztási és -tárolási projektekre különleges, 18 éves maximális futamidőt alkalmazzanak. 5 Ugyanez elmondható az uniós szintről is, mivel a tagállamok álláspontjai rendkívül eltérőek voltak ebben a kérdésben. 4
5
technikai megbeszélések hosszú sorát követően – 2016 májusában sikerült kétoldalú megállapodást elérnie az USA küldöttségével egy kompromisszumos javaslatról. Ezt a kompromisszumot 2016 júniusában mutatták be az OECD-megállapodás résztvevőinek. E jelentés összeállításáig egyik résztvevő sem jelezte, hogy ellenezné a javaslatot, így e javaslat képezi majd az arra irányuló kísérlet alapját, hogy sikerüljön végső megállapodásra jutni az OECD keretében 2016 novemberében. A Bizottság megfelelő módon tájékoztatni fogja az Európai Parlamentet és a Tanácsot az új fejleményekről.
6
