EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.12.2. COM(2016) 722 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az emberkereskedelem megelőzéséről és az ellene folytatott küzdelemről, valamint az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelvnek való megfeleléshez a 23. cikk (1) bekezdése értelmében szükséges intézkedések tagállamok általi meghozatala mértékének értékeléséről
HU
HU
1. BEVEZETÉS Az Európai Unió Alapjogi Chartája 5. cikkének (3) bekezdése kifejezetten tiltja az emberkereskedelmet. Az emberkereskedelem az Európai Unió működéséről szóló szerződés 83. cikkében is szerepel a több államra kiterjedő, különösen súlyos bűncselekmények között. A szóban forgó jelenséggel kapcsolatos uniós fellépés fontos lépését jelentette az emberkereskedelem megelőzéséről és az ellene folytatott küzdelemről, valamint az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelv elfogadása (a továbbiakban: az irányelv), amely felváltotta az emberkereskedelemről szóló korábbi uniós jogi aktust, a 2002/629/IB tanácsi kerethatározatot. Az irányelv Dánia kivételével valamennyi tagállamra alkalmazandó1. Az irányelv az Európai Unió teljes területén alkalmazandó minimumszabályokat állapít meg az emberkereskedelem megelőzésére, az ellene folytatott küzdelemre és az áldozatok védelmére vonatkozóan, valamint meghatározza az emberkereskedelem fogalmát. Az irányelv célja, hogy az emberi jogi megközelítés és nemi szempontok alapján megszilárdítsa az említett bűncselekmény megelőzését, valamint az áldozatok védelmét és az áldozatoknak történő segítségnyújtást. Az irányelv az alábbiakat érinti: i. büntetőjogi intézkedések, nyomozás és büntetőeljárás (210. cikk); ii. az áldozatoknak nyújtott segítség, támogatás és védelem (11-17. cikk); iii. megelőzéssel kapcsolatos intézkedések a kereslet visszaszorítása, a figyelemfelhívás, valamint az áldozatokkal várhatóan kapcsolatba kerülő hivatalos személyek részére szervezett képzések támogatása érdekében (18. cikk); és iv. nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok és koordináció (19-20. cikk). Az irányelv különös figyelmet fordít a gyermek mindenek felett álló érdekére, és kifejezetten a gyermekeknek történő segítségnyújtással és támogatással, valamint a gyermekek védelmével kapcsolatos rendelkezéseket is tartalmaz (1316. cikk). Ez a jelentés az irányelv 23. cikkének (1) bekezdésében a Bizottság számára előírt kötelezettség alapján készült, amely szerint a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amelyben értékeli, hogy a tagállamok milyen mértékben tették meg az irányelvnek való megfeleléshez szükséges intézkedéseket, beleértve a 18. cikk (4) bekezdésében foglaltak szerint meghozott intézkedés ismertetését is. Egy külön jelentés értékeli az emberkereskedelemmel kapcsolatos kizsákmányolás tárgyát képező szolgáltatások igénybevételét bűncselekménynek nyilvánító hatályos nemzeti jogszabályoknak az emberkereskedelem megakadályozására gyakorolt hatását2. A Bizottság három találkozót szervezett a tagállamok képviselőivel az irányelv nemzeti jogba való átültetésének határideje előtt annak érdekében, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak az átültetési eljárás során, és hogy lehetővé tegye számukra az információk és a bevált módszerek megosztását, valamint azt, hogy megtárgyalják az irányelv átültetése során jelentkező problémákat. Az irányelvet a nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok hálózatának találkozóin is megtárgyalták a résztvevők. Ez a jelentés az irányelv átültetésének aktuális – a jelentés elkészítésekor fennálló – helyzetét mutatja be a Bizottság rendelkezésére álló információk alapján, ennélfogva tehát nem jelenti a hatályos nemzeti rendelkezések kimerítő elemzését. Nem zárható ki, hogy léteznek olyan E jelentésben „tagállamok”: azok a tagállamok, amelyekre nézve az irányelv kötelező erejű. A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az emberkereskedelemmel kapcsolatos kizsákmányolás tárgyát képező szolgáltatások igénybevételét bűncselekménynek nyilvánító hatályos nemzeti jogszabályok által az emberkereskedelem megakadályozására gyakorolt hatás értékeléséről, a 2011/36/EU irányelv 23. cikke (2) bekezdésének megfelelően, COM(2016) 719. 1 2
2
további jogalkotási fejlemények vagy rendelkezések, amelyekről a Bizottság nem értesült. Ennek megfelelően ez a jelentés nem képezi akadályát annak, hogy szükség esetén a Bizottság kétoldalú megkereséseken keresztül további információt kérjen a tagállamoktól. 2. A NEMZETI JOGBA VALÓ ÁTÜLTETÉS HELYZETE ÉS A TAGÁLLAMOK ÁLTAL HOZOTT INTÉZKEDÉSEK A tagállamoknak 2013. április 6-ig kellett átültetniük az irányelvet. 2013 májusában a Bizottság 13 felszólító levél kiküldésével kötelességszegési eljárást indított egyes tagállamok ellen, mivel nem közölték az irányelv átültetésének megvalósítására irányuló átültető intézkedéseiket. A Bizottság az említett kötelességszegési eljárások közül négy esetben indokolással ellátott véleményt intézett az érintett tagállamokhoz. Mostanra már minden olyan tagállam közölte az irányelv átültetése érdekében elfogadott intézkedéseit, amelyre az irányelv kötelező érvényű3. Mivel Németország késedelmesen nyújtotta be az átültető intézkedésekről szóló tájékoztatóját, a Bizottság nem tudta befejezni az intézkedések értékelését. A jelentés ezért nem tartalmazza az ezen intézkedések értékelése alapján tett megállapításokat. Mivel az irányelv átfogó jellege miatt a nemzeti jogok több különböző területét is érinti, a legtöbb tagállam úgy döntött, hogy több törvényben ülteti át a nemzeti jogba, a következő öt fő területen belül: büntetőtörvénykönyvek; az emberkereskedelem megakadályozására vonatkozó konkrét törvények; a bűncselekmények áldozatait védő jogszabályok; a gyermekek védelméről szóló intézkedéseket tartalmazó törvények; és a harmadik országbeli állampolgárok beutazását és tartózkodását szabályozó jogszabályok. Ez a jelentés a végrehajtás tárgyalása nélkül értékeli az irányelv nemzeti jogokba való átültetését. 2.1.
Büntetőjogi intézkedések, nyomozás és büntetőeljárás (2-10. cikk)
2.1.1. Az emberkereskedelemmel kapcsolatos bűncselekmények (2. cikk) A 2. cikk meghatározza az emberkereskedelem közös fogalmát, és megállapítja azokat a szándékos magatartásformákat, amelyek megvalósítják az emberkereskedelem bűncselekményét. Valamennyi tagállam meghozta azokat az intézkedéseket, amelyekkel büntetendő cselekménnyé nyilvánítja az emberkereskedelmet. A 2. cikk (1) bekezdésében szereplő fogalommeghatározás három elemből áll (cselekmények, elkövetési módok és cél). A személyek toborzása, szállítása, átadása, rejtegetése vagy fogadása (cselekmények) majdnem minden tagállamban kifejezetten bekerült a bűncselekmény fogalommeghatározásába. Néhány tagállam nem említi meg kifejezetten az adott személyek „átadását” és a felettük gyakorolt „ellenőrzés megváltoztatását” (Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Svédország). Ezt a két cselekményt rendszerint magukban foglalják más cselekmények, például a „személyek toborzása”4. Ami az elkövetési módokat illeti, a fenyegetés, az erőszak és a kényszer egyéb 3
A jelentéssel kapcsolatos munka befejezésének napján. Szlovénia definíciójában nem szerepel a „toborzás”, az Egyesült Királyság (Anglia/Wales és Észak-Írország) pedig „egy másik személy utazásának megszervezését vagy előmozdítását” említi. 4
3
formáinak alkalmazásáról, valamint a kiszolgáltatott helyzettel való visszaélésről az összes tagállam rendelkezett. Néhány elkövetési mód (emberrablás, csalás, megtévesztés, anyagi ellenszolgáltatás vagy előnyök nyújtása vagy elfogadása, illetve hatalommal való visszaélés) azonban nem szerepel kifejezetten egyes tagállamok fogalommeghatározásaiban5. A tagállamok különféleképpen kezelik a kiszolgáltatott helyzetet, melyet az irányelv a 2. cikk (2) bekezdésében olyan helyzetként határoz meg, amelyben az adott személy tényleges vagy elfogadható választási lehetőség hiányában kénytelen alávetni magát az adott visszaélésnek. A 2. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kizsákmányolás magában foglalja legalább a prostitúció révén történő kizsákmányolást vagy a szexuális kizsákmányolás más formáit, a kényszermunkát vagy -szolgáltatásokat – a koldulást, a rabszolgatartást vagy a rabszolgatartáshoz hasonló gyakorlatot és a szolgaságot is ideértve –, a bűncselekményhez kapcsolódó kizsákmányolást és a szervek kivételét. Több tagállam (Bulgária, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Portugália, Szlovákia, Svédország és az Egyesült Királyság (Gibraltár)) külön megemlíti a kizsákmányolás e formáit, míg más tagállamokban nem hivatkoznak kifejezetten a kizsákmányolás néhány felsorolt alapvető formájára. 6 Svédországban azonban egy mindenre kiterjedő, átfogó rendelkezés alkalmazandó a hiányzó elemekre is7. Mivel a tagállamok a minimálisan előírt definíciónál részletesebben is rendelkezhetnek, néhányan a kizsákmányolás további formáira is hivatkoznak, így például az örökbefogadás céljából megvalósított kizsákmányolásra (Ciprus), a pornográf alkotás előállítására (Cseh Köztársaság) vagy a kényszerházasságra (Spanyolország, Horvátország és Szlovákia). A 2. cikk (4) bekezdése értelmében az emberkereskedelem áldozatának beleegyezése nem vehető figyelembe, ha a 2. cikk (1) bekezdésében meghatározott elkövetési módok valamelyikét alkalmazták. A legtöbb tagállam gondoskodott arról, hogy ez a rendelkezés megjelenjen a nemzeti jogban, azonban számos tagállamban csupán az általános jogelvek szintjén vagy az ítélkezési gyakorlatban érhető tetten. Németország, Lettország, Hollandia és Ausztria nem szolgáltatott egyértelmű információt arra vonatkozóan, hogy megjelenik-e a 2. cikk (4) bekezdése a nemzeti jogukban.
5
Például a Cseh Köztársaságban, Észtországban, Franciaországban, Lettországban, Magyarországon, Finnországban és az Egyesült Királyságban (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia) nem említik kifejezetten „az emberrablást és a csalást”. Úgy tűnik, hogy Spanyolországban és Olaszországban a definíció nem tartalmazza az „emberrablást”; Litvániában és Szlovéniában nem említik a „csalást”; Ausztria nem említi a „megtévesztést” és az „emberrablást”; Észtország, Magyarország, Szlovénia és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia) nem említi az „anyagi ellenszolgáltatás vagy előnyök nyújtását, illetve elfogadását”, és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia) nem említi a „hatalommal való visszaélést”. 6 Néhány példa azokra az esetekre, amelyekben a nemzeti jog a kizsákmányolás egyes formáiról nem tesz kifejezetten említést: koldulás (Cseh Köztársaság, Finnország, Horvátország, Lettország, Szlovénia és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia)); rabszolgaság és a rabszolgasághoz hasonló gyakorlat (Ausztria, Belgium, Görögország és Olaszország); bűncselekmények céljából történő kizsákmányolás (Görögország, Lengyelország, Románia, Finnország és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia)), szervek kivétele (Ausztria, Svédország). 7 Svédországban a koldulásra, a rabszolgaságra, a rabszolgasághoz hasonló gyakorlatra, a szolgaságra, a bűncselekményhez kapcsolódó kizsákmányolásra és a szervek kivételére egy általános rendelkezés vonatkozik.
4
A 2. cikk (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a gyermekkereskedelem akkor is büntetendő, ha az nem jár a 2. cikk (1) bekezdésében felsorolt elkövetési módok alkalmazásával. Szinte az összes tagállam teljes mértékben átültette ezt a követelményt, Görögország és Ciprus esetében nem egyértelmű az információ. A 2. cikk (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az irányelv alkalmazásában „gyermek” minden 18. életévét be nem töltött személy. Úgy tűnik azonban, hogy néhány tagállam nem nyújt segítséget és védelmet minden 18 éven aluli gyermeknek8. 2.1.2. Felbujtás, bűnsegély és kísérlet (3. cikk) A 3. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy biztosítsák, hogy az emberkereskedelemre való felbujtás, az annak elkövetéséhez nyújtott bűnsegély és az elkövetés kísérlete büntetendő legyen. Minden tagállam nemzeti jogában megtalálhatók a megfelelő átültető intézkedések. 2.1.3. Szankciók (4. cikk) A 4. cikk meghatározza az emberkereskedelem bűncselekményére alkalmazandó büntetési tétel felső határának minimális szintjét, és számos olyan súlyosító körülményről is rendelkezik, amelyek esetében súlyosabb büntetés szabható ki. A 4. cikk (1) bekezdésének megfelelően majdnem minden tagállam úgy rendelkezett, hogy a bűncselekmény büntetési tételének felső határa legalább öt év szabadságvesztés. Belgium, Magyarország és Ausztria ötéves felső határ mellett döntött. Úgy tűnik, hogy az összes többi tagállam szigorúbb, 6-tól 20 évig terjedő felső határú szankciókat alkalmaz. A 4. cikk (2) és (3) bekezdése több súlyosító körülményt is felsorol, amelyek alkalmazása esetén a büntetési tétel felső határa legalább tíz év szabadságvesztés (ha a bűncselekményt: különösen kiszolgáltatott személy sérelmére követték el; bűnszervezet keretében követték el; úgy követték el, hogy az szándékosan vagy súlyos gondatlanságból az áldozat életét veszélyeztette; súlyos erőszakot alkalmazva vagy az áldozatnak különösen súlyos sérelmet okozva követték el; hivatalos személy követte el feladatának teljesítése során). A tagállamok többsége átültette a nemzeti jogába ezeket a rendelkezéseket. Bulgária, Németország, Spanyolország és Magyarország esetében nem egyértelműek a súlyosító körülmények beiktatására, valamint a büntetési tétel legalább tíz év szabadságvesztésnek megfelelő felső határára vonatkozó információk. A 4. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az emberkereskedelemre való felbujtást, az annak elkövetéséhez nyújtott bűnsegélyt és az elkövetés kísérletét olyan hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókkal kell büntetni, amelyek átadáshoz is vezethetnek. Valamennyi tagállam átültette ezeket a rendelkezéseket. Ami a szankciók szintjét illeti, a tagállamok a bűnsegélyt, a felbujtást és a kísérletet vagy ugyanolyan tartamú szabadságvesztéssel büntetik, mint a bűncselekmény fő elkövetőjét (lehetővé téve a büntetési tétel leszállítását), vagy pedig
8
Lásd a 2.2.4. és a 2.2.5. pontot.
5
külön büntetési tételt alkalmaznak rájuk. A 3. cikkben említett bűncselekmények esetében minden tagállamban lehetőség van az átadásra. 2.1.4. A jogi személyek felelőssége (5. cikk) Az 5. cikk előírja a tagállamok számára annak biztosítását, hogy a jogi személyek felelősségre vonhatók legyenek a 2. vagy a 3. cikkben említett bűncselekményekért, valamint meghatározza, hogy az elkövetőnek milyen tisztséget kell betöltenie a jogi személynél, illetve milyen viszonyban kell lennie a jogi személlyel ahhoz, hogy megállapítható legyen a jogi személy felelőssége. Minden tagállam bevezette a jogi személyek büntetőjogi vagy közigazgatási felelősségét az elkövetők felelősséget megalapozó pozícióinak, illetve tisztségeinek különböző kategóriái tekintetében. Néhány tagállam ((Litvánia, Málta és az Egyesült Királyság (Skócia)) különös rendelkezéseket vezetett be a jogi személyek emberkereskedelem bűncselekményére vonatkozó felelősségével kapcsolatban, a többi tagállam pedig a jogi személyek felelősségének általános rendelkezéseit alkalmazza a bűncselekményekre is. Minden tagállam rendelkezett a jogi személyek felelősségéről az 5. cikk (1) bekezdésének a)–c) pontjával összhangban; Görögország, Ciprus, Litvánia, Málta, Lengyelország és Szlovákia szó szerint átültette ezt a rendelkezést. Az 5. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a tagállamok kötelesek bevezetni a jogi személyek felelősségét azokban az esetekben, amikor a 2. vagy a 3. cikkben szereplő bűncselekmény azért következett be, mert az 5. cikk (1) bekezdésének a)–c) pontjában felsorolt valamely tisztséget betöltő személy elmulasztotta a felügyelet vagy ellenőrzés teljesítését. Ez a felelősség kifejezetten megjelenik minden tagállamban, kivéve Luxemburgban, ahol ennek értékelése nem egyértelmű. Minden tagállam eleget tett az 5. cikk (3) bekezdésében szereplő előírásnak, amely szerint a jogi személy felelőssége nem zárhatja ki a természetes személyek ellen ugyanazon bűncselekmény miatt indított büntetőeljárást. Az 5. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a „jogi személy” fogalma nem foglalja magában az államot vagy az államhatalmat gyakorló egyéb közjogi intézményeket és a nemzetközi közjogi szervezeteket. A rendelkezésre álló információ alapján egyik tagállam sem foglalta bele az említett közjogi intézményeket vagy szervezeteket a „jogi személy” fogalmába (vagy az adott nemzeti jog szerinti hasonló fogalmakba). 2.1.5. A jogi személyekkel szemben kiszabható szankciók (6. cikk) A 6. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy hozzák meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az 5. cikk értelmében felelősségre vont jogi személyek hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókkal legyenek büntethetők. A tagállamok kifejezetten a jogi személyekre vonatkozó közigazgatási vagy büntetőjogi szankciókat vezettek be. A bírságok alsó és felső határa tagállamonként eltérő. A 6. cikk ezenkívül úgy rendelkezik, hogy a tagállamok további opcionális szankciókat is bevezethetnek. A rendelkezésre álló információk
6
alapján a legtöbb tagállam9 – kivéve Németországot, Írországot és az Egyesült Királyságot – úgy döntött, hogy legalább egy további szankciót bevezet. 2.1.6. Lefoglalás és elkobzás (7. cikk) A 7. cikk értelmében a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az illetékes hatóságok jogosultak legyenek a 2. és 3. cikk szerinti bűncselekményekhez felhasznált eszközök és az azokból származó bevételek lefoglalására és elkobzására. Valamennyi tagállamban rendelkezésre állnak a nemzeti intézkedések e rendelkezés átültetéséhez. Míg néhány tagállam (Belgium, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Ciprus és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales)) különös rendelkezéseket vezetett be az emberkereskedelem bűncselekményével kapcsolatos lefoglalás és elkobzás tekintetében, úgy tűnik, hogy a többi tagállam a lefoglalásra és az elkobzásra vonatkozó általános büntetőjogi szabályokra támaszkodik, amelyek valamennyi bűncselekményre alkalmazandók, így többek között az emberkereskedelemre is. 2.1.7. Az áldozattal szembeni büntetőeljárás vagy szankciók alkalmazásának mellőzése (8. cikk) A 8. cikk előírja a tagállamok számára, hogy hozzák meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságok jogosultak legyenek az emberkereskedelem áldozatainak a büntetőeljárás, illetve a szankciók kiszabása alóli mentesítésére az olyan bűncselekményekben való részvételük miatt, amelyekre az emberkereskedelem közvetlen következményeként kényszerültek. Az irányelv az illetékes hatóságokra bízza, hogy hogyan szabályozzák nemzeti szinten a büntetőeljárás, illetve a szankciók kiszabásának mellőzését. A tagállamok különféle intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy biztosítsák ezt a lehetőségét a nemzeti hatóságaiknak. Néhány tagállam (Bulgária, Görögország, Spanyolország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Románia, Szlovákia és az Egyesült Királyság) kifejezetten megemlíti, hogy az emberkereskedelem áldozataival szemben nem indítható büntetőeljárás, míg mások arról rendelkeznek, hogy nem indítható büntetőeljárás olyan személlyel szemben, aki kényszer vagy fenyegetés hatására Példák: az állami kedvezményekből és támogatásokból való kizárás (Belgium, Cseh Köztársaság, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Olaszország, Ciprus, Magyarország, Málta, Lengyelország és Portugália); a gazdasági tevékenységek gyakorlásától való ideiglenes vagy végleges eltiltás (Belgium, Cseh Köztársaság, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Olaszország, Ciprus, Magyarország, Málta, Litvánia, Lettország, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Svédország); bírósági felügyelet alá helyezés (Ciprus, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Málta, Portugália és Románia); a bíróság által elrendelt végelszámolás (Belgium, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Ciprus, Magyarország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Portugália, Románia és Szlovénia); a bűncselekmény elkövetésére használt létesítmények ideiglenes vagy végleges bezárása (Belgium, Spanyolország, Franciaország, Litvánia, Luxemburg, Ciprus, Málta, Portugália és Románia). A bírságokon és a fent említett opcionális büntetéseken kívül néhány tagállam (Belgium, Cseh Köztársaság, Franciaország, Portugália és Románia) úgy döntött, hogy további szankcióként bevezeti azon határozat vagy ítélet közzétételét vagy kihirdetését, amelyben a jogi személyt bűnösnek találták a bűncselekmény elkövetésében. 9
7
követett el bűncselekményt (Magyarország, Olaszország, Lengyelország, Portugália, Svédország és Szlovénia). A Cseh Köztársaság és Horvátország esetében nem áll rendelkezésre egyértelmű információ. 2.1.8. Nyomozás és büntetőeljárás (9. cikk) A 9. cikket – amely az emberkereskedelem ügyében folytatott nyomozásra és büntetőeljárásra vonatkozóan határoz meg intézkedéseket – a tagállamok többsége átültette. Az (1) bekezdéssel kapcsolatban valamennyi tagállam úgy rendelkezik, hogy a vonatkozó nyomozás megindításához nincs szükség panasz benyújtására, és a sértett vallomásának visszavonása nem érinti a nyomozás vagy a büntetőeljárás folytatását. A (2) bekezdés alapján a tagállamok kötelesek meghozni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az emberkereskedelemhez kapcsolódó büntetőeljárást az áldozat nagykorúvá válását követően még kellő ideig lefolytathassák. A legtöbb tagállamban létezik ilyen rendelkezés, Írország és Horvátország esetében nem egyértelmű az elérhető információ. A 9. cikk (3) bekezdésének megfelelően valamennyi tagállam gondoskodott a szükséges intézkedésekről – jogszabályban vagy olyan puha jogi eszközökkel, mint például a nemzeti cselekvési tervek, stratégiák vagy programok – annak biztosítása érdekében, hogy az emberkereskedelem ügyében folytatott nyomozásért vagy büntetőeljárásért felelős személyek vagy szolgálatok megfelelő képzésben részesüljenek. Végül pedig minden tagállam intézkedéseket hozott annak érdekében, hogy hatékony nyomozati eszközök álljanak az emberkereskedelem ügyében folytatott nyomozásért vagy büntetőeljárásért felelős személyek, egységek és szolgálatok rendelkezésére (9. cikk (4) bekezdés). A tagállamok többek között a következő nyomozati eszközökről rendelkeztek: beszélgetések lehallgatása (Belgium, Bulgária, Németország, Észtország, Görögország, Finnország, Horvátország, Olaszország, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Románia, Szlovénia, Svédország és az Egyesült Királyság10); leplezett megfigyelés (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Spanyolország, Finnország és Franciaország, Horvátország, Olaszország, Luxemburg, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia és az Egyesült Királyság11); bankszámlák megfigyelése és más pénzügyi nyomozások (Belgium, Franciaország, Horvátország, Magyarország, Olaszország, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Finnország és az Egyesült Királyság); és elektronikus megfigyelés vagy más hasonló intézkedések (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Görögország, Franciaország, Horvátország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Svédország és az Egyesült Királyság).
10 11
Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia
8
2.1.9. Joghatóság (10. cikk) A 10. cikk (1) bekezdése azokra a helyzetekre vonatkozik, amelyekben a tagállamoknak meg kell állapítaniuk a joghatóságukat a 2. és a 3. cikkben említett bűncselekményekre vonatkozóan. A 10. cikk (2) bekezdése több opcionális joghatósági okot is megállapít, amelyeket a tagállamok elfogadhatnak. A 10. cikk (3) bekezdése a 2. és 3. cikkben említett, az érintett tagállam területén kívül elkövetett bűncselekmények ügyében folytatott büntetőeljárásokra vonatkozik, és úgy rendelkezik, hogy „az (1) bekezdés b) pontjában említett esetben minden tagállam meghozza, a (2) bekezdésben említett esetekben pedig meghozhatja a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy joghatósága ne függjön a következő két feltétel egyikétől sem: a) a cselekmények az elkövetésük helyén bűncselekménynek minősülnek; vagy b) a büntetőeljárás kizárólag a sértett által a bűncselekmény elkövetésének helyén tett bejelentést vagy a bűncselekmény elkövetésének helye szerinti államtól érkezett feljelentést követően indítható meg.” A 10. cikk (1) bekezdésének a) pontja kötelezi a tagállamokat, hogy hozzák meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy megállapíthassák a joghatóságukat, ha a bűncselekményt részben vagy egészben a területükön követték el. Valamennyi tagállam átültette ezt a rendelkezést. Horvátország, Ciprus, Lettország és Szlovénia esetében azonban nem világos, hogy akkor is megállapítható-e a joghatóság, ha a bűncselekményt csak részben követték el az adott ország területén. A 10. cikk (1) bekezdésének b) pontja kötelezi a tagállamokat, hogy hozzák meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy megállapíthassák a joghatóságukat, ha az elkövető az adott tagállam állampolgára. Valamennyi tagállam intézkedett a rendelkezés átültetése céljából. A 10. cikk (2) bekezdésének a)–c) pontja meghatároz néhány opcionális joghatósági okot, amelyek közül a tagállamok többsége legalább egyet elfogadott. Bulgária, Németország és Franciaország esetében nem találtunk opcionális joghatósági okot. Ami a 10. cikk (3) bekezdésének a) pontját illeti, a legtöbb tagállam átültette ezt a rendelkezést a nemzeti jogába, és nem vezetett be ilyen követelményt a joghatóság 10. cikk (1) bekezdése szerinti megállapítása körében. Észtországban, Hollandiában, Portugáliában és Romániában azonban (a 10. cikk (1) bekezdésének b) pontja szerinti) joghatóság csak akkor állapítható meg, ha a bűncselekmény az elkövetés helyén büntetendő cselekménynek minősül. A 10. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint a területi elven és az aktív személyiség elvén alapuló joghatóságot nem korlátozhatja olyan követelmény, amely szerint a büntetőeljárás kizárólag a sértett által a bűncselekmény elkövetésének helyén tett bejelentést vagy a bűncselekmény elkövetésének helye szerinti államtól érkezett feljelentést követően indítható meg, és egyik tagállam sem vezetett be ilyen követelményt. Ennélfogva a 10. cikk (1) bekezdésében említett kötelező joghatósági okok tekintetében minden tagállam átültette az irányelvet. 9
2.2. Az áldozatoknak nyújtott segítség, támogatás és védelem 2.2.1. Az emberkereskedelem áldozatainak nyújtott segítség és támogatás (11. cikk) A 11. cikk több kötelezettséget is meghatároz az emberkereskedelem áldozatainak nyújtott segítséggel és támogatással kapcsolatban, így többek között a személyazonosság megállapítására vonatkozó intézkedésekről is rendelkezik. A szóban forgó cikkben előírt intézkedések sok esetben nemcsak jogszabályokban, hanem nemzeti cselekvési tervekben, stratégiákban és programokban is megjelennek. A tagállamok többsége átültette a 11. cikk rendelkezéseit, azonban a (2) és a (7) bekezdés átültetésével kapcsolatban néhány kérdés nagyobb figyelmet igényel. Ami a 11. cikk (2) bekezdését illeti, a tagállamoknak mindössze a fele írja elő egyértelműen, hogy attól fogva segítséget és támogatást kell nyújtani, hogy az illetékes hatóságok arra következtetnek, vagy alapos okkal úgy vélik, hogy az érintett személy emberkereskedelem áldozata (Bulgária, Észtország, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Írország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Románia, Szlovákia, Finnország és az Egyesült Királyság).Néhány tagállam úgy ültette át a 11. cikk (2) bekezdését, hogy egyúttal meghatározta azon mutatók listáját, amelyek alapján egy személy esetében „megalapozottan” lehet arra következtetni, hogy emberkereskedelem áldozata (Bulgária, Litvánia, Luxemburg és Románia). Az irányelv egyik legfontosabb eleme a tagállamokkal szemben a 11. cikk (3) bekezdésében megállapított követelmény, amely szerint a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az áldozatoknak nyújtott segítség és támogatás ne függjön attól, hogy az áldozat kész-e együttműködni a nyomozás, a büntetőeljárás vagy a tárgyalás során. A tagállamok meghozták az intézkedéseket e rendelkezés átültetése érdekében, amely szinte szó szerint bekerült Ciprus, Málta és az Egyesült Királyság (Gibraltár, Skócia és Észak-Írország) jogába. A Belgiumról rendelkezésre álló információ nem egyértelmű abból a szempontból, hogy a feltétel nélküli segítségnyújtás és támogatás az állampolgárságtól függetlenül minden áldozat számára elérhető-e, és minden áldozatra vonatkozik-e. Úgy tűnik, hogy Szlovákiában az áldozat kizárható a segítségnyújtási programból, ha nem szükséges a jelenléte a büntetőeljáráshoz. A nemzeti jog a legtöbb esetben nem tartalmaz olyan feltételt, amely előírná, hogy az áldozatnak együtt kell működnie a nyomozás során (Ausztria, Bulgária, Cseh Köztársaság, Görögország, Finnország, Horvátország, Magyarország, Olaszország, Litvánia, Luxemburg, Lettország, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Svédország, Szlovénia és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales)). Néhány tagállam – például Észtország, Spanyolország, Franciaország, Írország, Ciprus, Málta, Románia és az Egyesült Királyság (Skócia, Észak-Írország és Gibraltár) – világosan úgy rendelkezett, hogy nincs szükség együttműködési hajlandóságra ahhoz, hogy az áldozatok segítséget kapjanak. A nemzeti intézkedések többsége esetében a harmadik országbeli állampolgár áldozatok
10
tekintetében a 2004/81/EK irányelv átültetésére irányuló szabályok is igazolták az átültetést12. A 11. cikk (4) bekezdésével összhangban a tagállamok az érintett segítségnyújtó szervezetekkel együttműködve számos mechanizmust vezettek be13 az áldozatok korai azonosítása, segítése és támogatása érdekében. Az áldozatoknak nyújtandó segítségre és támogatásra vonatkozó, a 11. cikk (5) bekezdésében található minimumkövetelmények különböző módokon jelennek meg a nemzeti jogokban, például az irányelv szövegének szó szerinti átvételével (Ciprus, Málta és az Egyesült Királyság (Gibraltár)), különböző törvények rendelkezéseiben elszórtan (Belgium, Bulgária, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Magyarország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Szlovákia) vagy olyan
átfogó rendelkezésekként, amelyek a segítségnyújtás más formáit is biztosítják (Bulgária, Spanyolország, Horvátország és Románia). Az országok különbözőképpen közelítik meg a beleegyezésen és megfelelő tájékoztatáson alapuló segítség és támogatás biztosítását. A segítségnyújtás és támogatás körében nyújtandó információról szóló 11. (6) cikk a legtöbb tagállam nemzeti jogában megjelenik (Bulgária, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia, Finnország és az Egyesült Királyság). A rendelkezésre álló információ alapján ezek a tagállamok nem biztosítják az áldozatok tájékoztatását a 2004/81/EK irányelv szerinti gondolkodási és felépülési időszakra kiterjedően, illetve a nemzetközi védelem és a menekültstátusz 2004/83/EK irányelv és 2005/85/EK irányelv alapján fennálló lehetőségéről. A követelményt – Cipruson, Máltán és az Egyesült Királyságon (Gibraltáron) kívül, ahol szinte szó szerint átültették – nagyrészt a tartózkodási engedély harmadik országbeli állampolgároknak történő megadásáról szóló több rendelkezésből kell levezetni. A nemzeti szabályok a legtöbb esetben arról rendelkeznek, hogy általánosságban kötelező tájékoztatni a külföldieket, és nem tesznek kifejezetten említést az emberkereskedelem áldozatairól. A Bizottsághoz benyújtott 12
A Tanács 2004/81/EK irányelve (2004. április 29.) a harmadik országok emberkereskedelem áldozatává vált vagy az illegális bevándorlás megkönnyítésére irányuló cselekményektől érintett, a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal együttműködő állampolgárai részére kiállított tartózkodási engedélyről, HL L261, 2004.8.6., 19. o. 13
A 11. cikk (4) bekezdésével összefüggésben a legtöbb tagállamban figyelembe vették az áldozatokkal várhatóan kapcsolatba kerülő illetékes állami hatóságok, helyi hatóságok és magánjogi szervezetek (például civil szervezetek, menedékhelyek és az állam által elismert és bejegyzett egyéb szervezetek) közötti együttműködés követelményét az emberkereskedelem áldozatainak azonosítása körében. A nemzeti átültető intézkedések általában hangsúlyozzák a hatóságok kötelezettségét az emberkereskedelemmel kapcsolatos helyzetek jelentésére, szem előtt tartva, hogy bárki megteheti a bejelentést. Az áldozatok korai, proaktív azonosítása és az áldozatoknak történő gyors információ- és segítségnyújtás a nemzeti cselekvési tervek, stratégiák és programok központi célkitűzéseit jelentik. A felsoroltak gyakran iránymutatásokat is tartalmaznak az azonosítási eljárásokra vonatkozóan. Az azonosítási eljárás rendszerint több szakaszra oszlik. Bulgária, Franciaország, Luxemburg, Ciprus, Málta és Szlovénia nemzeti eszközei kifejezetten hivatkoznak egy listára, amely az áldozatok azonosítását segítő tényezőket tartalmazza. Egyes nemzeti mechanizmusok az áldozatok azonosítására vonatkozó kézikönyvek, útmutatók és ajánlások létrehozását is magukban foglalják (Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Lettország, Litvánia, Ciprus, Málta, Szlovénia és Svédország). A belga jogban bevezetett mechanizmus csak a nem belga áldozatokra vonatkozik.
11
információ alapján a gondolkodási időszakra vonatkozó rendelkezés egyértelműen átültetésre került Észtország, Spanyolország, Finnország, Franciaország, Írország, Ciprus, Litvánia, Luxemburg, Málta, Portugália, Szlovákia és az Egyesült Királyság (Gibraltár) jogában. Az irányelv nemzetközi védelemre és menekültstátuszra vonatkozó tájékoztatással kapcsolatos előírása egyértelműen bekerült Bulgária, Észtország, Olaszország, Ciprus, Málta, Lengyelország, Szlovákia és az Egyesült Királyság (Gibraltár) jogába. Bulgária és Szlovákia kifejezetten foglalkozik az emberkereskedelem áldozataival is. Magyarországon, Írországban, Hollandiában és Svédországban a nemzetközi védelemmel kapcsolatos tájékoztatásról szóló rendelkezés, Olaszországban a gondolkodási időről szóló rendelkezés, Belgiumban, Lettországban és Szlovéniában pedig mindkét említett rendelkezés közelebbi vizsgálatot igényelhet. A tagállamok jogszabályokat (Észtország, Görögország, Finnország, Magyarország, Olaszország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia és Svédország) vagy jogszabályokat és azokat kiegészítő puha jogi eszközöket (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Írország, Horvátország, Ausztria, Szlovénia és az Egyesült Királyság) használtak a 11. cikk (6) bekezdésének átültetésére. Ezenkívül néhány tagállamban az irányelvben megfogalmazott követelmény kifejezetten az emberkereskedelemről szóló törvényekben (Ciprus) vagy átfogó jellegű törvényekben jelenik meg (Észtország, Görögország, Magyarország, Olaszország, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Svédország), illetve mindkettőben (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Írország, Horvátország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Málta Hollandia, Románia, Szlovákia, Finnország). További vizsgálatot igényel a 11. cikk (7) bekezdésében szereplő rendelkezés átültetése, amely szerint a tagállamok kötelesek figyelmet fordítani a különleges szükségletekkel rendelkező áldozatokra, akár terhességből, az érintettek egészségi állapotából, fogyatékosságából, szellemi vagy pszichés zavarából, illetve súlyos lelki, fizikai vagy nemi erőszak elszenvedéséből erednek ezek a különleges igények. A rendelkezésre álló információ alapján eltérések figyelhetők meg abban, hogy a tagállamok hogyan ültették át ezt a követelményt. 2.2.2. Az emberkereskedelem áldozatainak védelme a nyomozás és a büntetőeljárás során (12. cikk) A 12. cikk több olyan intézkedést is megállapít, amely az emberkereskedelem áldozatainak a nyomozás és a büntetőeljárás során történő védelmére szolgál. Bár a tagállamok többsége átültette ezt a cikket, a (2) és a (4) bekezdés átültetésével kapcsolatban az alábbiakban megemlített néhány kérdés közelebbi figyelmet igényel. A 12. cikkben meghatározott rendelkezések elsősorban a nemzeti büntetőeljárási törvényekben kerültek átültetésre, néhány tagállam azonban az emberkereskedelemről szóló külön törvényekbe (Görögország, Luxemburg, Ciprus, Hollandia, Románia, Szlovákia, 12
Finnország és az Egyesült Királyság) vagy a bűncselekmények áldozatainak védelméről szóló törvényekbe foglalta őket (Cseh Köztársaság, Spanyolország és Portugália). A 12. cikk (1) bekezdésének előírása szerint minden tagállam14 köteles biztosítani, hogy a jogszabályaiban meghatározott védelmi intézkedések kiegészítsék a 2001/220/IB kerethatározatban (jelenleg a 2012/29/EU irányelvben15) megállapított jogokat. A legtöbb tagállam jogában (Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Málta, Ausztria, Portugália, Szlovénia, Szlovákia, Finnország, Svédország és az Egyesült Királyság) megjelenik a 12. cikk (2) bekezdésében szereplő rendelkezés, amely előírja a tagállamok számára, hogy haladéktalanul biztosítsák az emberkereskedelem áldozatainak a jogi tanácsadást és a jogi képviseletet, többek között kártérítés igénylése céljából is, ingyenesen, ha az áldozat nem rendelkezik elegendő anyagi fedezettel. A tagállamok többsége biztosítja a költségmentesség lehetőségét azokban az esetekben, amikor az érintett személy nem rendelkezik a kellő pénzügyi forrásokkal. Görögország, Horvátország, Lettország és Svédország még ennél is tovább megy, mivel ezekben az országokban az áldozat forrásaitól függetlenül jár a költségmentesség. A jogi képviselet és a jogi tanácsadás „haladéktalan” biztosításáról szóló rendelkezést Észtország, Spanyolország, Málta és az Egyesült Királyság (Gibraltár) kifejezetten beiktatta a vonatkozó jogszabályaiba. Olaszország és Luxemburg esetében a jogi képviselethez való hozzáférés terjedelmére vonatkozó információ nem egyértelmű, és további vizsgálatot tehet szükségessé. A 12. cikk (3) bekezdésére tekintettel valamennyi tagállam biztosítja, hogy az emberkereskedelem áldozatai egyedi kockázatértékelés alapján megfelelő védelemben részesüljenek, többek között részt vehessenek a tanúvédelmi programokban. A (4) bekezdés több olyan eljárást és helyzetet is megemlít, amelyek a nyomozás és a büntetőeljárás során kerülendők, így például a következőket: a kihallgatások szükségtelen megismétlése; az áldozatok és a vádlottak közötti vizuális kapcsolat; tanúvallomás tétele nyilvános bírósági tárgyaláson; és az áldozat magánéletére vonatkozó szükségtelen kérdések. A legtöbb tagállam lépéseket tett ennek a rendelkezésnek az átültetése érdekében, azonban mivel egyes eljárások nem jelennek meg egyértelműen a nemzeti jogszabályokban, előfordulhat, hogy a Bizottságnak tovább kell vizsgálnia e rendelkezés gyakorlati megvalósítását. 2.2.3. Az emberkereskedelem gyermek áldozataira irányuló segítségnyújtási, támogatási és védelmi intézkedésekre vonatkozó általános rendelkezések (13. cikk) A 13. cikk úgy rendelkezik, hogy az emberkereskedelem gyermek áldozatainak olyan speciális segítséget, támogatást és védelmet kell biztosítani, amelyek figyelembe veszik a 14
A Cseh Köztársaság, Portugália és az Egyesült Királyság (Gibraltár), amelyek kifejezetten átültették a 12. cikk (1) bekezdését. 15 Az Európai Parlament és a Tanács 2012/29/EU irányelve (2012. október 25.) a bűncselekmények áldozatainak jogaira, támogatására és védelmére vonatkozó minimumszabályok megállapításáról és a 2001/220/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról, HL L 315., 2012.11.14.
13
gyermekek legfőbb érdekeit. A tagállamok többsége átültette a nemzeti jogba a rendelkezések nagyobb részét. Az irányelv egyik fontos alapelve a gyermekkor vélelme. Mindazonáltal Litvánia, Olaszország, Belgium, a Cseh Köztársaság, Finnország, Franciaország, Magyarország, Írország, Lettország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Románia, Svédország és Szlovénia esetében számos kérdés felmerül a (2) bekezdés átültetésével kapcsolatban, amely szerint azoknak az áldozatoknak is fel kell ajánlani a segítséget, a támogatást és a védelmet, akiknek életkora nem ismert, azonban feltételezhető róluk, hogy gyermekkorúak. 2.2.4. A gyermek áldozatoknak nyújtott segítség és támogatás (14. cikk) A 14. cikk előírja a tagállamok számára, hogy külön segítségnyújtási és támogatási intézkedéseket fogadjanak el az emberkereskedelem áldozatává vált gyermekekre vonatkozóan. A tagállamok többsége (Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Magyarország, Litvánia, Portugália, Románia, Szlovákia és az Egyesült Királyság) általánosságban utal a segítségnyújtási és támogatási intézkedésekre, amelyek magukban foglalják a tanácsadást, a szociális támogatást, az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést, valamint a megfelelő lakhatást. Mások (Horvátország, Olaszország, Luxemburg, Ausztria és Szlovénia) konkrét pszichológiai és orvosi segítségnyújtásra, a szociális ellátórendszerben való elhelyezésre (Horvátország), az ideiglenes tartózkodási engedély megadására (Szlovénia) és a gyermekvédelmi csoportok kórházakon belüli létrehozására (Ausztria) hivatkoznak. Ezeket a segítségnyújtási és támogatási intézkedéseket az egyedi értékelést követően kell biztosítani a gyermek áldozatnak. Egyes tagállamok (Belgium, Görögország, Lettország és Lengyelország) esetében a segítségnyújtási és támogatási intézkedések minden áldozatra vonatkoznak. Nehéz megállapítani, hogy az adott megközelítés kellően foglalkozik-e a gyermek áldozatok sajátos igényeivel – ideértve a gyermek áldozatok és az áldozatok gyermekeinek az oktatáshoz való hozzáférését –, ezért ezt a kérdést a Bizottság részletesebben is meg fogja vizsgálni. A 14. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „mind rövid, mind hosszú távon” segíteni és támogatni kell a gyermekeket ezekkel az intézkedésekkel. A segítségnyújtási intézkedések időtartamára csupán Franciaország tesz egyértelmű utalást, a többi tagállam esetében pedig úgy tűnik, hogy „ésszerű ideig” biztosítják ezeket az intézkedéseket, anélkül, hogy meghatároznák a konkrét időkeretet. A 14. cikk (2) bekezdése szerint amint az emberkereskedelem gyermek áldozatát azonosították, gyámot vagy képviselőt kell kijelölni számára, amennyiben a szülői felelősséget gyakorló személyek érdekellentét miatt nem biztosíthatják a gyermek legfőbb érdekeit. Valamennyi tagállam átvette ezt a rendelkezést: néhány tagállam (Ciprus, Hollandia és az Egyesült Királyság) külön rendelkezéseket fogadott el erre vonatkozóan, míg mások az általános szabályaik segítségével biztosítják a gyám vagy képviselő kirendelését. A 14. cikk (3) bekezdése alapján a tagállamok – adott esetben és lehetőség szerint – gondoskodnak arról, hogy az emberkereskedelem gyermek áldozatának családja is segítséget 14
és támogatást kapjon, amennyiben a család a tagállam területén él. A tagállamok fele (Bulgária, Spanyolország, Ciprus, Litvánia, Luxemburg, Málta, Lengyelország, Portugália, Szlovénia, Szlovákia, Finnország, Svédország és az Egyesült Királyság) külön intézkedéseket fogadott el a gyermek áldozatok családjára vonatkozóan16. 2.2.5. Az emberkereskedelem gyermek áldozatainak védelme a nyomozás és a büntetőeljárás során (15. cikk) A 15. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy állapítsanak meg olyan intézkedéseket, amelyek az emberkereskedelem gyermek áldozatainak a nyomozás és a büntetőeljárás során történő védelmére szolgálnak. Láthatóan minden nemzeti jogban szerepelnek olyan, a 15. cikk (1) bekezdésének megfelelő rendelkezések, amelyek biztosítják, hogy a nyomozás és a büntetőeljárás során az emberkereskedelem gyermek áldozata mellé képviselőt rendeljenek ki azokban az esetekben, amikor a szülői felelősséget gyakorló személyek érdekellentét miatt nem képviselhetik a gyermeket. Az emberkereskedelem gyermek áldozatainak jogi tanácsadáshoz és képviselethez való jogára – melyről a (2) bekezdés rendelkezik – általában a mindenkire (tehát a felnőttekre és a gyermekekre) egyaránt alkalmazandó büntetőjogi és polgári jogi általános szabályok vonatkoznak. A tagállamok a 15. cikk (3) bekezdésének a)-f) pontjában felsorolt különös védelmi intézkedéseket elsősorban a bűncselekmények áldozatainak általános védelméről szóló általános büntetőeljárási jogszabályokon keresztül valósítják meg. Tehát jóllehet a büntetőeljárási jogszabályokban léteznek általános intézkedések és rendelkezések a bűncselekmények áldozatainak védelmére, úgy tűnik, hogy hiányoznak az emberkereskedelem gyermek áldozataira vonatkozó különös intézkedések. Görögországban, Cipruson, Lettországban, Hollandiában, Máltán, Romániában és az Egyesült Királyságban külön nemzeti intézkedések léteznek az emberkereskedelem gyermek áldozataira vonatkozóan. Ez a rendelkezés közelebbi vizsgálatot igényelhet, mivel úgy tűnik, hogy néhány tagállam csak a 14 éven aluli (Németország, Észtország, Írország, Lettország, Ausztria és Románia) vagy a 15 éven aluli (Lengyelország) gyermekek tekintetében alkalmazza a védelmi intézkedéseket, illetve azok egy részét, pedig az irányelv 2. cikkének (6) bekezdése alapján minden 18 éven aluli személy gyermeknek tekintendő. A 15. cikk (4) bekezdésével összhangban a tagállamok többsége biztosítja, hogy az emberkereskedelem ügyében folytatott bűnügyi nyomozás során a gyermek áldozat vagy a gyermekkorú tanú valamennyi kihallgatását videofilmre rögzítsék, és hogy a videofilmre
16
Az intézkedések típusai tagállamonként eltérőek. A következő intézkedésfajták tartoznak ide: a szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférés (Bulgária, Litvánia, Lengyelország és Szlovákia); a gyermek felneveléséhez nyújtott segítség azzal, hogy biztosítják a családoknak a szolgáltatásokhoz való szükséges hozzáférést (Finnország és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia)); tájékoztatás, jogi képviselet, családtámogatás és adott esetben pénzügyi támogatás (Portugália); hozzáférés azokhoz az információfajtákhoz, amelyekhez az áldozat is hozzáfér (Ciprus); pszichológiai, szociális és oktatási segítségnyújtás (Luxemburg és Málta); vagy támogatás és segítségnyújtás (Svédország).
15
rögzített kihallgatásokat bizonyítékként fel lehessen használni a büntetőeljárás során17. A tagállamok elsősorban a büntetőeljárási jogszabályaikba ültették át ezt a rendelkezést. Azok az ügyek igényelnek különös figyelmet, amelyekben a rendelkezések a kiskorúak életkora alapján korlátozottak. A 15. cikk (5) bekezdése – amely szerint a tagállamok kötelesek elfogadni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a büntetőeljárás során különös védelmi intézkedéseket lehessen elrendelni – elsősorban a büntetőeljárási jog általános rendelkezésein keresztül valósul meg. A legtöbb tagállam biztosítja, hogy a kiskorú áldozat vagy tanú meghallgatására a nyilvánosság kizárásával kerüljön sor, azonban egyes tagállamokban erre különös feltételek vonatkoznak. A tagállamok többsége általánosságban úgy rendelkezik, hogy a gyermek áldozat különösen a megfelelő kommunikációs technológiák felhasználása útján anélkül is meghallgatható, hogy jelen lenne a tárgyalóteremben, azonban néhány tagállamban ez a lehetőség a kiskorú életkorához kötődik18. 2.2.6. Az emberkereskedelem kísérő nélküli gyermek áldozatainak nyújtott segítség, támogatás és védelem (16. cikk) A 16. cikk az emberkereskedelem kísérő nélküli gyermek áldozataira vonatkozik, és előírja a tagállamok számára, hogy olyan segítséget, támogatást és védelmet nyújtsanak a gyermek áldozatoknak, amely megfelel az ilyen áldozatok sajátos igényeinek. Ezeknek az intézkedéseknek azon kívül, hogy figyelembe kell venniük a kísérő nélküli gyermekek legfőbb érdekeit, tartós megoldással is kell szolgálniuk. A kísérő nélküli gyermek áldozat orvosi és a pszichológiai ellátásával, valamint képviseletével és elhelyezésével kapcsolatban egyes tagállamokban (Magyarország, Írország, Ciprus, Ausztria, Szlovákia és Finnország) külön intézkedések állnak rendelkezésre, míg más országokban (Bulgária, Észtország, Horvátország, Lettország, Portugália, Szlovénia és az Egyesült Királyság) úgy tűnik, hogy az általános szabályok alkalmazandók a kísérő nélküli kiskorúakra. Franciaországban, Luxemburgban és Hollandiában a gyermekekre vonatkozó általános szabályokon kívül korlátozott számú intézkedés létezik kifejezetten a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozóan. A legtöbb tagállam gondoskodik arról, hogy a gyermek áldozatok számára külön segítség és támogatás álljon rendelkezésre – például orvosi és pszichológiai támogatás és megfelelő szálláshely –, a legfőbb érdekeiknek megfelelően. A tagállamok többségében ezenkívül olyan intézkedések is léteznek, amelyek arra irányulnak, hogy minden egyes gyermek áldozatnak hosszú távon stabilitást és tartós megoldást biztosítsanak. Görögország, Lettország és Svédország esetében néhány követelmény19 közelebbi vizsgálatot igényelhet.
17
Észtország, Ciprus, Luxemburg, Málta és Hollandia szó szerint átültette a 15. cikk (4) bekezdését. Úgy tűnik, hogy az érintett nemzeti intézkedések a 14 éven aluli (Magyarország és Lettország), a 15 éven aluli (Finnország és Lengyelország), illetve a 16 éven aluli (Málta) kiskorúakra vonatkoznak. 19 A rendelkezésre álló információk szerint Görögországban a nemzeti jog nem rendelkezik arról, hogy egyedi értékelést kellene végezni a gyermek áldozat első azonosításakor; úgy tűnik, hogy Lettországban a nemzeti 18
16
A 16. cikk (3) és (4) bekezdése szerint a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az emberkereskedelem kísérő nélküli gyermek áldozatai mellé gyámot és képviselőt rendeljenek ki a nyomozás és a büntetőeljárás során. Ez a kötelezettség valamennyi tagállam nemzeti jogában megjelenik. 2.2.7. Az áldozatok részére nyújtott kártérítés (17. cikk) A 17. cikk előírja, hogy a tagállamok tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az emberkereskedelem áldozatai hozzáférjenek a szándékosan elkövetett erőszakos bűncselekmények áldozatainak rendelkezésére álló, meglévő kártérítési rendszerekhez. Minden tagállam biztosítja az ilyen kártérítés lehetőségét, amely állampolgárságra tekintet nélkül minden áldozat számára elérhető. Úgy tűnik, hogy Szlovéniában a szlovén vagy uniós állampolgároknak jár a kártérítés. Az elérhető kártérítés típusai és a kártérítés megítélésével kapcsolatos eljárások tagállamonként eltérnek, de általában magukban foglalják az orvosi és a pszichológiai kezelések, a bevételkiesések, a jogi költségek és a temetési költségek fedezését. Néhány tagállam (Ausztria, Szlovákia, Finnország és az Egyesült Királyság) a nem vagyoni károkat is megtéríti, így például a fizikai vagy lelki szenvedésre tekintettel is fizet kártérítést. Ami a kártérítés igénylésére irányuló eljárásokat illeti, számos tagállamban (Bulgária, Cseh Köztársaság, Spanyolország, Írország, Litvánia, Málta, Hollandia, Portugália és Svédország) kettős rendszer működik, azaz az áldozat kártérítés iránti polgári jogi keresetet indíthat az elkövetővel szemben a büntetőeljáráson belül; ha az áldozat nem kapott teljes körű kártérítést az említett eljárásban, még mindig fennáll a lehetősége annak, hogy az állam fizessen neki kártérítést. Más tagállamokban (Észtország, Görögország, Magyarország, Lettország, Lengyelország, Románia, Szlovákia és az Egyesült Királyság) különös rendelkezések szabályozzák a bűncselekmények (ideértve az erőszakos bűncselekményeket is) áldozatainak a bűncselekménnyel kapcsolatban elszenvedett sérelmekért nyújtott kártérítést. Belgiumban, Franciaországban és Horvátországban külön alapot hoztak létre az erőszakos bűncselekmények áldozatainak, amelyből az állam kártérítést nyújt az áldozatoknak. 2.3. Megelőzés (18. cikk) A 18. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy hozzák meg a szükséges intézkedéseket az emberkereskedelemhez kapcsolódó kizsákmányolás különböző formáit ösztönző kereslet visszaszorítása és csökkentése érdekében. A szóban forgó cikkben előírt intézkedések sok esetben nem jogszabályokban, hanem nemzeti cselekvési tervekben, stratégiákban és programokban jelennek meg.
intézkedések általánosságban az áldozatokra irányulnak, és a jog nem határozza meg a kísérő nélküli gyermek sajátos igényeit és legfőbb érdekeit.
17
Az (1) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a tagállamok kötelesek megfelelő intézkedéseket hozni például az oktatás és képzés területén, a (2) bekezdés pedig kifejezetten a tájékoztatásról és a felvilágosításról szól. A legtöbb tagállam (Belgium, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Magyarország, Írország, Ciprus, Litvánia, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Svédország és az Egyesült Királyság) olyan cselekvési terveket fogadott el, amelyek általános képzési és oktatási intézkedéseket, valamint konkrét felvilágosító projekteket tartalmaznak. A (3) bekezdés szerint a tagállamok kötelesek előmozdítani az emberkereskedelem áldozataival vagy potenciális áldozataival várhatóan kapcsolatba kerülő hivatalos személyek rendszeres képzését. Minden tagállam intézkedéseket fogadott el a hivatalos személyek képzésének biztosítása érdekében. A tagállamok többsége általánosságban az emberkereskedelem áldozataival vagy potenciális áldozataival várhatóan kapcsolatba kerülő hivatalos személyekről rendelkezik, egyes országok azonban kifejezetten utalnak a bevándorlási tisztviselők (Belgium, Franciaország és Luxemburg), a bírók (Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Magyarország, Litvánia, Málta, Lengyelország, Portugália, Svédország és Szlovénia), az ügyészek (Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Magyarország, Olaszország, Litvánia, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Szlovénia és Svédország), a rendfenntartó szervek alkalmazottainak (Észtország, Hollandia és Lengyelország), az igazságügyi rendészeti alkalmazottak (Spanyolország), a különböző minisztériumok alkalmazottainak (Belgium, Ciprus, Spanyolország, Málta és Szlovénia), a média képviselőinek (Bulgária), a munkaügyi felügyelők (Cseh Köztársaság, Franciaország és Szlovénia), a külföldön feladatokat teljesítő katonatisztek (Cseh Köztársaság), az egészségügyi szakemberek (Franciaország, Portugália és Szlovákia), a határőrök (Magyarország, Litvánia és Portugália), valamint a szociális munkások és a segítő szolgálatok munkatársainak képzésére (Bulgária, Magyarország, Olaszország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Portugália, Szlovénia és Szlovákia). Egy külön jelentésben részletesebb elemzés található a tagállamok által az irányelv 18. cikkének (4) bekezdésével kapcsolatban annak érdekében meghozott vagy mérlegelt intézkedésekről, hogy bűncselekménnyé nyilvánítsák a kizsákmányolás tárgyát képező szolgáltatások igénybevételét, amennyiben a szolgáltatást igénybe vevőnek tudomása van arról, hogy az érintett személy emberkereskedelem áldozata20. 2.4. A nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok és az emberkereskedelem elleni uniós stratégia koordinálása (19-20. cikk) A 19. cikk szerint a tagállamok nemzeti előadókat jelölnek ki, vagy ezzel egyenértékű mechanizmusokat alakítanak ki (nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok), akik/amelyek feladatai közé tartozik az emberkereskedelem tendenciáinak vizsgálata, az ellene hozott intézkedések eredményeinek értékelése és a statisztikák összeállítása. A (27) 20
Lásd a 3. lábjegyzetet.
18
preambulumbekezdés szerint a nemzeti előadókat vagy azzal egyenértékű mechanizmusokat a tagállamok által „a belső szervezetük alapján megfelelőnek tartott módon és a pontosan meghatározott feladatokkal rendelkező alapstruktúra szükségességére figyelemmel” kell kijelölni, illetve létrehozni. Ennélfogva tehát a nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok helyzete és struktúrája sokféle lehet. Néhány tagállam például a kormányzattól független nemzeti előadókat vagy azzal egyenértékű mechanizmusokat hozott létre, míg a tagállamok túlnyomó többségében a nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok a közigazgatás részét képezik. Az irányelv nem szól a nemzeti előadók vagy azzal egyenértékű mechanizmusok függetlenségéről, hanem a feladataikat és a jelentéstételi kötelezettségeiket mutatja be. A legtöbb tagállam nemzeti előadót jelölt ki a szóban forgó cikkben meghatározott feladatok elvégzésére; néhány tagállam21 egy konkrét személyt, mások pedig egy testületet jelöltek ki22, a többi tagállam pedig egyenértékű mechanizmusokat hozott létre. A 20. cikk szerint a tagállamok kötelesek támogatni az emberkereskedelem elleni fellépések uniós koordinátorának („koordinátor”) munkáját, különösen azzal, hogy továbbítják a koordinátornak a 19. cikkben említett információkat, amelyek alapján a koordinátor hozzájárul a Bizottság által az emberkereskedelem elleni küzdelem terén elért eredményekre vonatkozóan kétévente teljesítendő jelentéstételhez. Valamennyi tagállam teljesítette ezt a kötelezettséget, és elküldte az adatokat a Bizottság 2016. május 19-én elfogadott, az emberkereskedelem elleni küzdelemmel kapcsolatos előrehaladásról szóló első jelentéséhez23. Ezenkívül Görögország, Olaszország, Ciprus, Litvánia és Málta átültető intézkedései kifejezetten úgy rendelkeznek, hogy az emberkereskedelem elleni küzdelemre vonatkozó információkat közölni kell a koordinátorral. Pontosabban míg Ciprus azt írja elő, hogy a nemzeti előadó kétévente tájékoztassa a koordinátort, Görögország és Olaszország egy éves, illetve kétéves jelentés benyújtásáról rendelkezik. Más tagállamok – például Bulgária, Spanyolország, Franciaország, Magyarország és Románia – a többi ország, illetve a nemzetközi szervezetek illetékes hatóságaival való információcserére és együttműködésre vonatkozó általános kötelezettségen keresztül ültették át a 20. cikket. A többi tagállam tekintetében is megállapítható, hogy megvalósították az átültetést, elsősorban a nemzeti előadó számára meghatározott általános feladatokon keresztül.
21
Belgium, Franciaország, Magyarország, Hollandia, Portugália és az Egyesült Királyság (Gibraltár) Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Spanyolország, Finnország, Horvátország, Olaszország, Ciprus, Írország, Litvánia, Luxemburg, Lettország, Málta, Ausztria, Lengyelország, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Svédország és az Egyesült Királyság (Anglia/Wales, Észak-Írország és Skócia). 23 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, Jelentés az emberkereskedelem elleni küzdelemmel kapcsolatos haladásról (2016), az emberkereskedelem megelőzéséről és az ellene folytatott küzdelemről, valamint az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelv 20. cikkében előírtak szerint, COM(2016) 267 final. 22
19
3. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS A KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK Az irányelv teljes és megfelelő átültetése, ezt követően pedig tényleges végrehajtása nemcsak kötelező, hanem szükséges is ahhoz, hogy nemzeti szinten jelentős haladást érjünk el az emberkereskedelem terén. Alapvető célunk, hogy tényleges változás következzen be az áldozatok életében, és hogy a büntetőeljárások és elítélések számának növelésével fokozzuk a szóban forgó bűncselekmény elleni küzdelmet. A Bizottság proaktívan figyelemmel kísérte az irányelv átültetésére irányuló folyamatokat. Ez a jelentés – amelyet az irányelv 23. cikkének (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségre vonatkozó jelentéssel együtt kell értelmezni – az irányelv megfelelő alkalmazását és végrehajtását biztosító folyamat részét képezi. Ez az áttekintés azt jelzi, hogy a tagállamok jelentős erőfeszítéseket tettek ezen átfogó jogi aktus átültetése érdekében. Mindazonáltal még számos ponton lehet javítani, különösen az alábbiakkal kapcsolatban: különös gyermekvédelmi intézkedések, a gyermekkor vélelme és a gyermekek életkorának meghatározása, védelem a büntetőeljárás előtt és alatt, feltétel nélküli segítségnyújtás igénybevétele, kártérítés, a büntetés mellőzése, a gyermek áldozat családtagjának nyújtott segítség és támogatás, valamint a megelőzés. A Bizottság készen áll arra, hogy további segítséget nyújtson a tagállamoknak annak érdekében, hogy biztosítsa az irányelv megfelelő szintű végrehajtását a következőkre tekintettel: az európai biztonsági stratégia24 (amely az emberkereskedelmet a súlyos és szervezett bűnözés egyik formájaként emeli ki), az emberkereskedelem felszámolására irányuló hatályos európai uniós stratégia (2012-2016)25 (amely előírja az irányelv maradéktalan átültetésének és végrehajtásának biztosítását), valamint a 2016 utáni új szakpolitikai keretek. Szükség esetén – ha különös rendelkezések megkövetelik – az irányelv gyakorlati megvalósítására vonatkozó iránymutatások is megfogalmazhatók. A Bizottság a Szerződések szerinti jogköre alapján továbbra is nyomon követi az irányelv tagállamok általi végrehajtását, és jogosult megtenni a megfelelő intézkedéseket, szükség esetén ideértve a kötelességszegési eljárás kezdeményezését is.
24
A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Az európai biztonsági stratégia, COM(2015) 185 final. 25 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégia (2012–2016), COM(2012) 286 final.
20
