EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.12.15. COM(2016) 797 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Unió legkülső régióit célzó egyedi mezőgazdasági intézkedések rendszerének (POSEI) végrehajtásáról
HU
HU
1.
BEVEZETÉS Földrajzi helyzetük (távoli fekvésük, szigetjellegük, kisebb méretük, kedvezőtlen domborzati és éghajlati viszonyaik) miatt a legkülső régióknak a fogyasztáshoz és a mezőgazdasági termeléshez nélkülözhetetlen élelmiszerekkel és mezőgazdasági termékekkel való ellátással összefüggő egyedi társadalmi-gazdasági problémákkal kell szembenézniük. A legkülső régiók helyzetét az Európai Unió működéséről szóló szerződés 349. cikke is elismeri. Számos egyedi intézkedés elfogadására került sor különböző szakpolitikák keretében a létező hátrányok enyhítése, a gazdasági és társadalmi fejlődés támogatása, valamint az egységes piac által nyújtott előnyökből való részesülés elősegítése érdekében. Ebben az összefüggésben egyedi mezőgazdasági intézkedések végrehajtására került sor az úgynevezett POSEI (a legkülső régiók távoli fekvésével és szigetjellegével összefüggő támogatási program) rendszer révén.
2.
POSEI: EREDET, FEJLŐDÉS ÉS A JELENLEGI HELYZET A POSEI rendszer létrehozására Franciaország tengerentúli megyéinek (Guadeloupe, Martinique, Francia Guyana, Réunion szigete és 2014-től Mayotte szigete) javára került sor 1989-ben, és azt 1991-ben a Kanári-szigetekre, az Azori-szigetekre és Madeirára is kiterjesztették. 2006-ban a 2006. január 30-án elfogadott 247/2006/EK tanácsi rendelet1 nagymértékben módosította a rendszert az élelmiszer-ellátás és a helyi mezőgazdasági termékek programozási megközelítés útján történő optimalizálása érdekében. Az érintett tagállamok 2006-ban később átfogó programokat terjesztettek a Bizottság elé jóváhagyásra. E rendelet több alkalommal módosult, hogy tekintetbe vegye a cukor- és banánpiac közös szervezésének 2006. évi felülvizsgálatát2, a KAP állapotfelméréséhez kapcsolódó 2009. évi reformot, valamint a közvetlen támogatások 2007-ben és 2008ban történt egyéb átcsoportosításait3. 2013-ban sor került a POSEI rendszer egyes rendelkezéseinek felülvizsgálatára a Lisszaboni Szerződéssel való összehangolás keretében. Az Európai Parlament és a Tanács 228/2013/EU rendeltének elfogadására 2013. március 13-án, a Bizottság 179/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendeletének és 180/2014/EU végrehajtási rendeletének elfogadására pedig 2013. november 6-án, illetve 2014. február 20-án került sor4. A POSEI rendszert az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) finanszírozza. A 228/2013/EU rendelet éves felső határt állapít meg az egyes tagállamok tekintetében: Franciaország tengerentúli megyéi: 278,41 millió EUR, Kanáriszigetek: 268,42 millió EUR, valamint Azori-szigetek és Madeira: 106,21 millió
1
HL L 49., 2006.2.21. amely a pénzügyi előirányzatokat a cukor- és banánpiac közös szervezésétől a 247/2006/EK rendelethez csoportosította át 3 - 318/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 58., 2006.2.28., 1–31. o.) (cukorpiaci reform) - 2013/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 384., 2006.12.29., 13–19. o.) (banánpiaci reform) - 1276/2007/EK bizottsági rendelet (HL L 284., 2007.10.30., 11–13. o.) (2007-es költségvetési felső határok) - 674/2008/EK bizottsági rendelet (HL L 189., 2008.7.17., 5–13. o.) (2008-as költségvetési felső határok) - 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL L 30., 2009.1.31., 16–99. o.) (a KAP állapotfelmérése) 2
4
HL L 78., 2013.3.20. felhatalmazáson alapuló és végrehajtási jogi aktusok: HL L 63., 2014.3.4.
2
EUR. Ezenkívül 2013-ra kivételesen egyszeri 40 millió EUR összeget juttattak a banánágazatnak. A legkülső régiókban a POSEI program a KAP első pillérének intézkedéseit váltja fel a gyümölcs- és zöldségpiac, a borpiac és a méhészeti ágazat piaca közös szervezésének keretében tatozó intézkedések kivételével. A mellékletben szereplő 1. ábra a 2006 és 2014 közötti pénzügyi előirányzatokat mutatja tagállamonként. 3.
A JELENTÉS JOGALAPJA A 228/2013/EU rendelet 32. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság 2015. június 30-ig jelentést nyújt be az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz a POSEI rendszer keretében végzett tevékenység hatásáról. A 35. cikk alapján5 a Bizottság nyilvános konzultációt indított 2013-ban, amely után a 2006–2014 közötti POSEI rendszert érintő külső értékelés indításáról született döntés a REFIT program keretében a 32. cikk (2) bekezdése által előírt végrehajtási jelentéshez való hozzájárulás és annak megállapítása érdekében, hogy szükséges-e a rendszer módosítása. A külső értékelő (ADE: Analysis for Economic Decision) 2015 júniusa és 2016 augusztusa között végezte el az értékelést. E bizottsági végrehajtási jelentés figyelembe veszi az említett, REFIT keretében elvégzett értékelésnek az eredményeit, és azt formálisan egy bizottsági szolgálati munkadokumentum egészíti majd ki. E végrehajtási jelentés a rendszer 2006 és 2014 közötti alkalmazására vonatkozik.
4.
CÉLKITŰZÉSEK, RENDSZER ÉS PROGRAMOZÁS A 228/2013/EU rendelet 2. cikke értelmében a POSEI rendszer célja, hogy hozzájáruljon az alábbi célkitűzések megvalósításához:
a legkülső régiók ellátásának biztosítása alapvető fontosságú mezőgazdasági termékekkel,
az úgynevezett „állattenyésztési” és „diverzifikációs növénytermesztési” ágazatok fejlesztésének biztosítása, valamint
a hagyományos mezőgazdasági tevékenység fejlesztésének fenntartása és versenyképességének erősítése.
Az intézkedések két kategóriájának, mégpedig az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása végrehajtására került sor a programok keretében. Az intézkedéseknek meg kell felelniük az Európai Unió jogának, és összhangban kell lenniük a közös agrárpolitikával (KAP) és a többi uniós politikával. 4.1.
Egyedi ellátási szabályok
A támogatások két típusa áll rendelkezésre az emberi fogyasztás, a feldolgozás szempontjából, valamint mezőgazdasági input anyagként alapvető fontosságú 5
amelynek értelmében felül kell vizsgálni a szabályokat általános hatékonyságuk és a KAP új szakpolitikai keretének szempontjából
3
mezőgazdasági termékekkel való ellátás biztosításához, mérsékelve a sajátos hátrányokból fakadó többletköltségeket:
Harmadik országokból származó behozatal: egyes mezőgazdasági termékek közvetlen behozatala mentesíthető az alkalmazandó importvám alól.
Uniós termékekkel való ellátás: támogatás nyújtható a legkülső régióknak az uniós termékekkel történő ellátásához.
A 228/2013/EU rendelet felső határokat állapított meg az egyedi ellátási szabályok tekintetében: 72,7 millió EUR-t a Kanári-szigetek, 26,9 millió EUR-t Franciaország tengerentúli megyéi, 21,2 millió EUR-t pedig az Azori-szigetek és Madeira tekintetében. Az egyedi ellátási szabályok keretében támogatható termékmennyiség meghatározására minden évben az érintett tagállamok által készített előrejelzések alapján kerül sor. Az egyedi ellátási szabályok nem járhatnak a helyi termelés és annak növekedése sérelmével. 4.2.
A helyi termelés támogatása
A helyi termelés támogatása a helyi mezőgazdasági termékek helyi termelését, feldolgozását és forgalmazását támogatja. A helyi termelés támogatásának két típusát tartalmazza a POSEI program:
A történelmi exportágazatokat (például a banánágazatot a karib-tengeri szigeteken és a Kanári-szigeteken) képviselő hagyományos termelést támogató intézkedések.
A többnyire helyi fogyasztásra szánt úgynevezett „diverzifikációs termékeket” (a gyümölcs- és zöldségtermesztést, valamint az állattenyésztést) támogató intézkedések.
Kölcsönös megfeleltetés alkalmazandó a mezőgazdasági termelőknek a KAP keretében nyújtott közvetlen kifizetésekre, amely kapcsolatot teremt e kifizetések és a környezetvédelemre, a közegészségügyre, valamint az állat- és növényegészségügyre vonatkozó uniós jogszabályok mezőgazdasági termelők általi tiszteletben tartása között. 4.3.
Tagállamonkénti programozás
A POSEI rendszerben mind az egyedi ellátási szabályok, mind a helyi termelés támogatása keretében az egyedi programokban kerül sor az intézkedések részletes meghatározására. Ezért minden egyes nemzeti program különlegesnek tekinthető; azok a nemzeti hatóságok által a saját mezőgazdasági ágazatuk tekintetében az érdekelt felekkel szoros együttműködésben meghatározott prioritásokat követik. E prioritások évente a felmerült igényekhez igazíthatók a program módosítása útján (a 180/2014/EU rendelet 40. cikke). A tagállamoknak minden év szeptember 30-ig éves jelentést kell benyújtaniuk programjuk előző évi végrehajtásáról (39. cikk (1) bekezdés). 4.3.1.
Franciaország POSEI programja
Az egyedi ellátási szabályok alapvetően a helyi takarmányfeldolgozó ipar és az élelmiszer-feldolgozó ipar által felhasznált mezőgazdasági termékekre összpontosítanak (26,9 millió EUR 2014-ben, az EMGA POSEI-hez rendelt
4
előirányzatának 10%-a). Réunion szigete az egyedi ellátási szabályok legfőbb kedvezményezettje Guadeloupe és Martinique után. A helyi termelés támogatása az értéklánc különböző részeit támogató intézkedések csoportját foglalja magában: i. a banánágazat (129,1 millió EUR előirányzat 2014-ben), ii. a cukor-/cukornád-/rumágazat (74,86 millió EUR), iii. a diverzifikációs növénytermesztési ágazat (14 millió EUR), iv. az állattenyésztési ágazat (31,55 millió EUR) támogatása és v. technikai segítségnyújtás (2 millió EUR). Az EMGA POSEI-hez rendelt költségvetése helyi termelés támogatására szánt részének 81,2%-át irányozták elő a hagyományos termelésre (51,3%-ot a banánágazatra, 30%-ot pedig a cukornád-/cukor-/rumágazatra). 2009-től Franciaország kiegészítő jellegű (40 millió EUR összegű) nemzeti finanszírozást nyújt kizárólag diverzifikációs intézkedésekhez a helyi termelés támogatása körében. 4.3.2.
Spanyolország POSEI programja
Az egyedi ellátási szabályok a feldolgozásra és a közvetlen emberi fogyasztásra szánt mezőgazdasági termékekre összpontosítanak (66,9 millió EUR előirányzat 2014-ben, az EMGA POSEI-hez rendelt előirányzatának 25%-a, a legnagyobb hányad a legkülső régiókban az egyedi ellátási szabályok/a helyi termelés támogatása körében). A célkitűzések és az irányítás szempontjából az egyedi ellátási szabályok némileg elkülönülnek a helyi termelést támogató intézkedésektől. A helyi termelés támogatása 3 intézkedéscsoportot foglal magában: i. a gyümölcsés zöldségágazat (35,7 millió EUR), ii. a banánágazat (141,1 millió EUR) és iii. az állattenyésztési ágazat (24,7 millió EUR) támogatása. Az EMGA POSEI-hez rendelt költségvetése helyi termelés támogatására szánt részének 72%-át irányozták elő a hagyományos termelésre (71%-ot a banánágazatra, 1%-ot pedig az exportparadicsom-ágazatra). Spanyolország kiegészítő jellegű nemzeti finanszírozást nyújt (a helyi termelés támogatására), amelynek összege a 2009. évi 46,5 millió EUR-ról 2014-re 17,3 millió EUR-ra csökkent6. 4.3.3.
Portugália POSEI programja
A portugál program két meglehetősen eltérő alprogramot foglalt magában, amelyek közül az egyik az Azori-szigetekre (76,7 millió EUR 2014-ben), a másik pedig Madeirára (29,5 millió EUR) vonatkozik7. Az Azori-szigeteken az egyedi ellátási szabályok a szigetek takarmányiparához és állattenyésztési ágazatához szükséges gabonafélékre és egyéb melléktermékekre összpontosítanak. A madeirai egyedi ellátási szabályok szintén az állattenyésztési input anyagokhoz kapcsolódó termékekre összpontosítanak, de kisebb mértékben, és emberi fogyasztásra szánt termékekre is kiterjednek. Az egyedi ellátási szabályokra előirányzott teljes összeg 2014-ben 16,32 millió EUR volt (az EMGA POSEI-hez rendelt előirányzatának 15,5%-a). Az Azori-szigetek helyi termelésének támogatása öt intézkedést foglal magában: i. az állattenyésztési ágazat (57,04 millió EUR), ii. a helyi növénytermesztési ágazat Úgy tűnik, hogy egyes, a POSEI keretében nyújtott támogatáson belül nagy arányú nemzeti támogatáshoz jutó ágazatokra hatással volt ez a csökkenés (exportparadicsom-ágazat, állattenyésztési ágazat). 7 A 106,21 millió EUR-t a nemzeti hatóságok osztották el a 2 alprogram között. 6
5
(10,71 millió EUR), iii. a feldolgozóipar (1,18 millió EUR), iv. a forgalmazás (1,35 millió EUR) támogatása és v. technikai segítségnyújtás (0,5 millió EUR). Az EMGA POSEI-hez rendelt költségvetése helyi termelés támogatására szánt részének 81,1%-át irányozták elő a hagyományos termelésre (a tej- és hústermelésre). Madeira helyi termelésének támogatása három intézkedés köré szerveződik: i. a mezőgazdasági termelők alaptámogatása (6,5 millió EUR), ii. a mezőgazdasági termelési és állattenyésztési értékláncok (11 millió EUR), valamint iii. a helyi termékek forgalmazásának (1,6 millió EUR) támogatása. Az EMGA POSEI-hez rendelt költségvetése helyi termelés támogatására szánt részének 57%-át irányozták elő a hagyományos termelésre (a banán- és borágazatra). 4.3.4.
A programok szintézise
Nagy különbségek figyelhetők meg a tagállamok arra vonatkozó stratégiai döntéseiben, hogy hogyan osztják el a forrásokat az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása keretében, illetve között, mint azt a mellékletben szereplő 2. ábra az egyedi ellátási szabályok, a 3. ábra pedig az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása tekintetében szemlélteti. Az egyedi ellátási szabályok esetében az Azori-szigetek és Franciaország legkülső régiói a takarmányágazathoz szükséges gabonafélékre és egyéb melléktermékekre összpontosítanak. A Kanári-szigetek, amely a legnagyobb jelentőséget tulajdonítja az egyedi ellátási szabályoknak (a POSEI előirányzat 25%-a), és Madeira egyaránt a közvetlen emberi fogyasztásra szánt termékekre és a feldolgozóipar támogatására összpontosítanak. A helyi termelés támogatása keretében az összes legkülső régióban többnyire a hagyományos exportágazatok részesülnek támogatásban, ami a helyi termelést támogató intézkedésekhez rendelt összesített költségvetés 75%-át jelenti a 2006 és 2014 közötti időszakban. Az említett ágazatokhoz rendelt előirányzatok teljes időszak alatti nagy hányada megerősíti a tagállamok által ezen ágazatok fenntartásának adott prioritást. A hagyományos termelések többsége megőrizte előirányzatát az időszak során, kivéve a tejágazatot az Azori-szigeteken, ahol az előirányzat 10%-kal nőtt. A „diverzifikációs” termékekre szánt teljes költségvetés 34%-kal nőtt 2014-től a legkülső régiók többsége tekintetében, de változatlan maradt a Kanári-szigetek, és csökkent Madeira esetében. 5.
PÉNZÜGYI VÉGREHAJTÁS A teljes felhasználás magas, mint azt a tagállamok éves végrehajtási jelentései mutatják: Spanyolország esetében a 2006. évi 72%-ról 2014-ben 99%-ra, Franciaország esetében 86%-ról 98%-ra, Portugália esetében pedig a 2007. évi 96%ról 2014-ben 98%-ra nőtt. A 2006–2014 közötti pénzügyi előirányzatok részletes felhasználását a mellékletben szereplő 1. táblázat mutatja be.
6.
A RENDSZER ÉRTÉKELÉSE 6.1.
A mezőgazdasági termékekkel való ellátás biztosítása
A POSEI programok biztosították a legkülső régiók által kifejezetten kiválasztott termékekkel való ellátást az egyedi ellátási szabályok költségvetési korlátai között, és 6
mérsékelték a többletköltségeket. A vizsgált időszakban a tagállamok egyedi ellátási szabályok keretében készített előzetes ellátási mérlege csaknem teljes egészében uniós termékekkel, nem pedig harmadik országokból származó termékekkel való ellátásra került felhasználásra, kivéve a Kanári-szigeteket és kisebb mértékben Madeirát. Egy gabonafélékkel és tejporral kapcsolatos esettanulmány azt mutatja, hogy az egyedi ellátási szabályok keretében nyújtott támogatás 45% és 80% közötti mértékben csökkenti az „ultraperiferialitás” miatt felmerülő többletköltségeket. 6.2.
Az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása közötti koherencia
Az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása eszközeinek végrehajtására összességében koherens módon került sor. Az egyedi ellátási szabályok keretében támogatott termékek a legtöbb esetben különböznek a helyi termelés támogatása keretében támogatott termékektől. Nincs tehát verseny közöttük. Néhány olyan helyzetben, amelyben potenciális verseny áll fenn, például a hús esetében a Kanári-szigeteken, a helyi termelés támogatása keretében támogatott helyi termékek magasabb összegű támogatásban részesülnek, mint az egyedi ellátási szabályok keretében támogatott termékek. 6.3.
A mezőgazdasági tevékenységek fenntartása
A POSEI támogatás mennyiség, földterület és – kisebb mértékben – a mezőgazdasági termelők száma szempontjából az ágazatok többségében elősegítette a mezőgazdasági termelési tevékenységek fenntartását, és biztosította körülbelül 140 000 személy és 123 000 ÉME8 foglalkoztatását valamennyi legkülső régióban az értéklánc egészében. Az a jövedelmekhez is erőteljesen hozzájárult. A programok – az igények típusa és a termelési tevékenységek költségvetési súlya alapján – eredményesek voltak a különleges igények többségének (ha nem mindegyikének) teljes időszak alatti kezelésében, még ha e megállapítás jobban illik is néhány régióra, mint a többire. A POSEI támogatás elosztása jelentős eltéréseket mutatott a kedvezményezettek körében, és az alkalmasint a régóta fennálló hagyományos mezőgazdasági struktúrákkal magyarázható. Úgy tűnik, hogy a POSEI támogatás hatása korlátozott volt a versenyképesség fokozását illetően, mert a támogatás elsősorban a működési költségek korlátozása terén fejti ki hatását. Mindazonáltal más támogatási eszközök, különösen az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), támogatják az érintett mezőgazdasági ágazatok versenyképességének erősítésére irányuló intézkedéseket. 6.3.1.
Hagyományos termelés
A banánágazatban a POSEI hozzájárult a termelés fenntartásához a négy legkülső régióban. A földterületek stabilak maradtak Martinique-on és Madeirán, és évi 3,2%kal növekedtek Guadeloupe-on. A termelési mennyiség stabil maradt a Kanáriszigeteken és Madeirán, Martinique-on (4,3%/év) és Guadeloupe-on (8,6%) pedig növekedett. Az erőfeszítések a termelési költségek csökkentésére és a minőségi normák, forgalmazási stratégiák és címkézés („Plátano de Canarias”, „banane française”) előmozdítására összpontosultak. Erőfeszítések történtek továbbá a növényvédő szerek használatának csökkentésére, például a karib-tengeri szigeteken a „fenntartható banán terv” keretében. Az ágazatot aggodalommal töltik el a harmadik országokkal, főként Latin-Amerikával a kevésbé drága munkaerővel rendelkező 8
Éves munkaerőegységek
7
régiókban termelt banánnak az Unió piacához preferenciális tarifa mellett való hozzáféréséről folytatott jelenlegi és jövőbeli tárgyalások. A cukorágazatban a POSEI támogatás hozzájárult a termelés és a megművelt földterületek fenntartásához. A termelők száma csökkent az időszak során a mezőgazdasági üzemek átlagos méretének párhuzamos növekedése mellett. A POSEI főként a termelőknek fizetett cukornádárakat támogatja, míg a vidékfejlesztési programok és a kutatási tevékenységek a versenyképességgel kapcsolatos kérdéseket (pl. újratelepítés, új fajták létrehozása és gazdálkodási gyakorlatok) kezelnek. Az ágazat hangsúlyozza a cukornádtermelés fenntartásának kritikus fontosságát még e mezőgazdasági üzemek mezőgazdasági tevékenységeinek bővítése mellett is, figyelembe véve e termelés társadalmi-gazdasági hatását, különösen Guadeloupe-on és Réunion szigetén. Az ágazat nyugtalankodik a cukorkvóták 2017-es eltörlése és a harmadik országokkal a legkülső régiókban is gyártott különleges cukroknak az Unió piacához való hozzáférése érdekében folytatott jelenlegi tárgyalások miatt. Az exportparadicsom termesztésére használt földterület nagysága erősen csökkent a Kanári-szigeteken a 2006-os 2478 hektárról a 2014-es 787 hektárra a 2009-ben útjára indult szerkezetátalakítási terv ellenére. Az ágazat a Marokkóból és a spanyol félszigetről érkező versenytársak, valamint az új észak- és közép-európai termelés miatt elvesztette arra épülő fő versenyelőnyét, hogy az exportot a téli hónapokban az európai piacokra koncentrálta. Egyértelműen csökkent a piaci részesedés. Nemrégiben egy új terv indult útjára 2016-ban a jelenlegi földterület és termelés fenntartása érdekében. A POSEI hozzájárult az azori-szigeteki tejtermelés fenntartásához. Ha a tejtermelésre szakosodott mezőgazdasági üzemek teljes száma csökken (évente 3%kal), akkor a csökkenés alacsonyabb, mint az Európai Unióban (-5%). A tejtermelő üzemek számának csökkenése ellenére a termelés nőtt, főként a mezőgazdasági üzemenkénti átlagos tehénszám növekedése miatt. A helyi friss tej megbecsülése meglehetősen gyenge, és javítható lenne a tej minőségének vagy a régió imázsának kihasználásával. Az ágazat különösen aggódik a tejkvóták 2015-ös eltörlésének hatása miatt. A POSEI a tejtermeléshez hagyományosan szorosan kapcsolódó azori-szigeteki húságazat fenntartásához is hozzájárult; a termelés nőtt az időszak utolsó éveiben. A marhahústermelésre használt területek több mint megkétszereződtek 1999 óta, és az állatok száma is nőtt a marhahúságazatban. A madeirai borágazat mind a megtermelt mennyiség, mind a megművelt földterületek szempontjából csaknem stabil maradt az időszak során (-1,1%). 6.3.2.
Diverzifikációs termelés
A támogatott állattenyésztési és diverzifikációs növénytermesztési szintek stabilizálódtak az időszak során (mennyiségi szempontból) néhány kivétellel (a baromfiágazat Guadeloupe-on, a gyümölcs- és zöldségágazat Martinique-en, a sertés- és marhahúságazat Madeirán, valamint a borágazat). A helyi diverzifikációs termelés a hús- és tejtermékszükséglet (maximum) 20-40%-át fedezte (de 70-100%-át, ha csak a friss termékeket vesszük figyelembe), és a gyümölcs- és zöldségszükséglet körülbelül 40%-át (de közel 80%-át Réunion szigetén, és több mint 90%-át Guyanán). A helyi diverzifikációs termelés összességében stabil maradt az időszak során a termékek többsége tekintetében.
8
Az értéklánc egészét – különösen a feldolgozást és a forgalmazást – érintették különböző támogatási intézkedések. Franciaország legkülső régióiban és Madeirán a feldolgozást és a helyi forgalmazást támogató intézkedések aránya sokkal nagyobb a termelési támogatásokénál. A Kanári-szigeteken és az Azori-szigeteken inkább a termelés részesült támogatásban. Úgy tűnik, hogy az alacsony árú behozatal nyomás alá helyezte a helyi termelési ágazatok egy részét, különösen az állattenyésztést a fagyasztott hús behozatala miatt vagy a gyümölcs- és zöldségtermelést Martiniqueon, Guadeloupe-on és a Kanári-szigeteken. Valamennyi legkülső régió számára kihívást jelentett, hogy életképes termelői szervezetek jöjjenek létre, hogy rendelkezésre álljanak a feldolgozó eszközök, és hogy képesek legyenek helyet biztosítani a helyi termékek számára a helyi piacon egy olcsóbban behozott termékek által teremtett versenyhelyzetben. 6.4.
Hozzájárulás a KAP célkitűzéseihez
A POSEI programok hozzájárultak a KAP általános célkitűzéseihez. A POSEI támogatás az ágazatok többségében elősegítette a termelési szintek fenntartását, jelentős mértékben és stabil módon hozzájárulva ezzel a mezőgazdasági termelők jövedelméhez és ezáltal az életképes élelmiszer-termeléshez. Egyes legkülső régiókban alapvetően kölcsönös megfeleltetési előírások szolgálják a fenntartható gazdálkodást, amely fenntartható gazdálkodási gyakorlatok létrejöttéhez vezetett. A POSEI programok különösen az elszigeteltebb területeken folytatott termelési tevékenységeket támogatják, hozzájárulva ezzel a kiegyensúlyozott területfejlesztés biztosításához. Nagyfokú koherencia áll fenn a POSEI programok és a vidékfejlesztési programok között. Ez döntő jelentőséggel bír a KAP célkitűzéseinek elérése szempontjából a kétféle támogatás közötti nagymértékű kölcsönös függőségre tekintettel. Számos szinergia azonosítására került sor a POSEI és a vidékfejlesztési programok között (a képzésnek, a fiatal mezőgazdasági termelők felkészítésének és a beruházásoknak a vidékfejlesztési programok általi támogatása és a termelés POSEI általi támogatása). A nemzeti támogatásokkal, más KAP intézkedésekkel (bor-, gyümölcs- és zöldségágazat), valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) programjaival szintén erős koherencia áll fenn. Mindazonáltal a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezésébe tartozó intézkedésekkel fennálló kiegészítő jelleg még fokozható. 6.5.
A POSEI rendszer relevanciája
Elemzésre került sor a jelenlegi KAP intézkedéseknek (a KAP-ra vonatkozó 2013. évi reform által bevezetett alaptámogatási rendszer) a legkülső régiók különleges igényeinek kezelésére való képességének megállapítása érdekében. Az elemzés azt mutatja, hogy a legkülső régiók ezen igényeit nem kezelik teljes mértékben a jelenlegi KAP intézkedések. A különleges POSEI rendszer nélkül a termelés megszűnésének kockázata negatívan befolyásolhatja az olyan különleges igények kezelését, mint a foglalkoztatás, a környezetvédelmi kérdések vagy a legkülső régiók területi dimenziója. 6.6.
Uniós hozzáadott érték
Mint az a 6.5. pontban már megállapítást nyert, a KAP jelenlegi eszközei nem teljesen igazodnak a legkülső régiók igényeihez; a POSEI rendszer alkalmas a Szerződés 349. cikkében meghatározott kihívások kezelésére, különösen a
9
programozás elve útján, amely gyors válaszokat tesz lehetővé a támogatások különleges helyzetekhez igazítása révén. Szakpolitikai szinten az uniós hozzáadott érték alapvetően pozitívan értékelhető annak uniós szintű elismerése szempontjából, hogy a legkülső régiók számos olyan komoly közös akadállyal szembesülnek, amelyek a Szerződés 349. cikke szerinti egyedi intézkedéseket tesznek szükségessé. A POSEI a minőségi és környezetvédelmi követelmények teljesítése szempontjából is értékesnek bizonyult. A programok tervezésének és végrehajtásának szintjén a POSEI szintén pozitívnak bizonyult a tagállamok számára a tekintetben biztosított rugalmasság szempontjából, hogy különleges igényeik alapján maguk határozzák meg programjaikat eközben a közös általános célokra reagálva, koherenciát teremtve ezzel a különböző programok között. A POSEI egy eredményorientáltabb irányítási kultúrának is kedvezett. 6.7.
A program igazgatása és irányítása
A POSEI programok igazgatása és irányítása javult az idők során, különösen a 180/2014/EU rendelet által az intézkedések módosítása terén bevezetett egyszerűsítéseknek köszönhetően. Az éves végrehajtási jelentések, amelyek többek között a szabályozási célkitűzésekhez kapcsolódó mutatókról tartalmaznak jelentést, szintén javultak, különösen az utóbbi években, még ha fennmaradtak is különbségek az érintett legkülső régiókat illetően (a formátum, az idősorok, a termékcsoportok stb. tekintetében). Az elektronikus irányítási rendszer kifejlesztése csökkentette az adminisztratív terheket, különösen az egyedi ellátási szabályok tekintetében. A programnak mindazonáltal részletesebb stratégiát kell tartalmaznia az egyes termelési ágazatok és az egyes legkülső régiók egyedi mezőgazdasági helyzete tekintetében, ideértve az éves végrehajtási jelentésekben jelentendő különleges mutatók további kidolgozását is. Az éves végrehajtási jelentéseknek a 180/2014/EU rendelet 39. cikkének (1) bekezdésében meghatározott tartalmát egyértelműsíteni és egyszerűsíteni kell a jelentéstétel megkönnyítése érdekében. 6.8.
Átfogó teljesítmény
A legkülső régiókkal kapcsolatban a Szerződés 349. cikkében meghatározott összes kihívást közvetlenül kezelik a POSEI programok a mezőgazdasági termelők jövedelméhez való jelentős hozzájárulás révén. A távoli fekvés és a szigetjelleg miatti magasabb szállítási költségeket közvetlenül kezeli az egyedi ellátási szabályok keretében nyújtott támogatás. Emellett léteznek olyan elszigetelt területek vagy szigetek a legkülső régiókban, amelyek számára a helyi termelés támogatása alapvető fontosságú a mezőgazdasági tevékenységek és az egész ágazat életképességének fenntartásához. A komplex domborzati viszonyok korlátozzák a mezőgazdasági földterület nagyságát, ami miatt kisebb méretűek a mezőgazdasági üzemek, ami magasabb termelési költségekkel jár, és kizárja a méretgazdaságosság megteremtését. A területek kis mérete azt jelenti, hogy kevés a termőföld. Egyes legkülső régiók gyakran ki vannak téve a mezőgazdasági termelést befolyásoló kedvezőtlen éghajlati eseményeknek. A POSEI különösen alkalmas az utóbbi három kihívás kezelésére, különösen a helyi termelők termeléstől függő támogatásának lehetővé tétele és e kedvezőtlen helyzetekben az értéklánc egészének megerősítése miatt. Rendkívül kedvezőtlen események esetén a program gyorsan módosítható is.
10
E programok hatásait a különösen a vidékfejlesztési programokkal és a nemzeti támogatásokkal fennálló szinergiák és kiegészítő jelleg erősítik. 7.
AJÁNLÁSOK 7.1.
Az uniós rendeletet érintő javasolt módosítások
A rendszer 6. pontban ismertetett értékelésére tekintettel nem szükséges a 228/2013/EU alaprendelet módosítása. Mint az a 6.7. pontban már megállapítást nyert, a 180/2014/EU végrehajtási rendeletet módosítani kell a 39. cikk (1) bekezdésében meghatározott elemek felsorolásának egyértelműsítése és egyszerűsítése, valamint ezen elemek éves jelentésbe foglalása céljából a jelentéstétel javítása érdekében. 7.2.
Ajánlások a tagállamok számára
A tagállamoknak egyértelműbb stratégiát kell meghatározniuk programjaikban, kiemelve az általános célkitűzéseket és megfelelő mutatókkal számszerűsítve a konkrét célkitűzéseket. E stratégiának i. hangsúlyoznia kell a mezőgazdaság és a mezőgazdasági üzemek szerkezetének sajátosságát az egyes legkülső régiókban, ii. meg kell határoznia a KAP célkitűzéseihez való hozzájárulást, különösen a fenntartható termelés szempontjából, és iii. be kell mutatnia az egyedi ellátási szabályok és a helyi termelés támogatása közötti, valamint a POSEI, a vidékfejlesztési programok, a nemzeti támogatások és a közös piacszervezés – különösen a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezése – közötti kiegészítő jelleget. A vidékfejlesztési programokkal fennálló koherencia további erősítésének a versenyképességet is fokoznia kell. A tagállamoknak egyes legkülső régiók tekintetében különös figyelmet kell fordítaniuk a támogatások különböző típusú mezőgazdasági üzemek vagy ágazatok közötti elosztására annak érdekében, hogy mérséklődjenek a kedvezményezettek és ágazatok közötti jövedelmi különbségek, és erősödjön a különleges igények kielégítettsége. A tagállamoknak továbbá fenntartható gazdálkodási gyakorlatokat kell kialakítaniuk többek között a nem-áralapú versenyképesség9 erősítése útján; ez az elemek tág körét foglalja magában, például a termékminőséget (ökológiai termelés vagy egyéb címkék és tanúsítványok), releváns műszaki fejlesztések alkalmazását, környezetvédelmi követelményeket stb. A termékek nem-áralapú versenyképesség útján történő megkülönböztetése tovább javítható (barnacukor, fenntartható banán, friss tej, OEM alá tartozó bor stb.) az olyan megszokott termékekhez képest, amelyek tekintetében a legkülső régiók nem rendelkeznek versenyelőnnyel. A helyes gyakorlatok más legkülső régiókkal való kicserélése szintén tovább javítható. A jelentéstételt javítani kell, különösen a célkitűzéseknek – ideértve az egyedi ellátási szabályok célkitűzéseit is – való megfelelés jobb értékelését és a mezőgazdasági ágazat helyzetének és alakulásának jobb bemutatását illetően,
9
A nem-áralapú vagy strukturális versenyképesség a termékek és/vagy szolgáltatások ártól eltérő versenyelőnyök révén történő megkülönböztetésére való képességet jelenti. Az ilyen típusú versenyelőnyök kialakítása a fogyasztók ellátással kapcsolatos észlelésén alapul.
11
ideértve az ármegfigyelést és a helyi termelés versenyhelyzetét is a behozatalra tekintettel. A teljesítménymutatókkal kapcsolatos jelentéstételt javítani kell. A tagállamoknak részletesebb jelentést kell tenniük a 228/2013/EU rendelet 23. cikkével összhangban nyújtott nemzeti támogatásokról. A tagállamoknak a kiegészítő jellegű nemzeti támogatás (23. cikk (2) bekezdés) tényleges kifizetését is biztosítaniuk kell, különösen ha e támogatás a teljes előirányzat nagy hányadát teszi ki. 8.
KÖVETKEZTETÉSEK A POSEI programok összteljesítménye inkább pozitívnak tűnik a 2006–2014 közötti időszakban, különös tekintettel azon képességükre, hogy kezeljék a legkülső régiók különleges földrajzi elhelyezkedéséhez kötődő – az EUMSZ 349. cikkében meghatározott – egyedi mezőgazdasági kihívásokat. Az egyedi ellátási szabályok csökkentették a legkülső régiókban a támogatott termékek ára tekintetében a szárazföldhöz képest fennálló különbségeket, a helyi termelés támogatása pedig elősegítette a mezőgazdasági termelési tevékenységek fenntartását. A POSEI döntő fontosságúnak tűnik a hagyományos és úgynevezett „diverzifikációs termelés” e régiókbeli fenntartásában és a mezőgazdasági termékekkel való megfelelő ellátás biztosításában. A POSEI összhangban van a KAP új célkitűzéseivel, de nem válthatják fel azt a 2013. évi KAP új szabályai (közvetlen kifizetések). Máskülönben a termelés megszűnésének kockázata negatívan befolyásolhatja a foglalkoztatást, a környezetvédelmi kérdéseket és/vagy a legkülső régiók területi dimenzióját. Ezért a jelenlegi alaprendelet fenntartása ajánlott. A végrehajtási rendeletet módosítani kell a programokról való jelentéstétel egyértelműsítése és egyszerűsítése érdekében. A tagállamoknak a jelen jelentés eredményeit és ajánlásait is figyelembe kell venniük annak érdekében, hogy programjaikat úgy alakítsák át, hogy tovább javuljon az intézkedések alkalmazásának eredményessége, a programok tervezése, és hogy erősödjön a más KAP támogatásokkal fennálló kiegészítő jelleg, különösen a helyi termelés versenyképességének növelése érdekében.
Melléklet: a pénzügyi előirányzatok és az egyedi ellátási szabályok keretében nyújtott támogatások elosztása a végső felhasználás típusa szerint
12
