EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.5.26. COM(2014) 292 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Ötödik féléves jelentés a schengeni térség működéséről 2013. november 1. – 2014. április 30.
HU
HU
1.
BEVEZETÉS
A schengeni igazgatás megerősítéséről szóló, 2011. szeptember 16-i bizottsági közleményben1 bejelentett és a Tanács által 2012. március 8-án támogatott elképzeléseknek megfelelően a Bizottság féléves jelentéseket nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a schengeni térség működéséről. A jelenlegi, ötödik jelentés a 2013. november 1. és 2014. április 30. közötti időszakot öleli fel. 2.
HELYZETKÉP
2.1.
A schengeni térség külső határain fennálló helyzet
A 2013. novembertől 2014. februárig tartó időszakban (amelyre vonatkozóan e jelentés elkészítésének időpontjában az adatok rendelkezésre álltak) a felderített illegális határátlépések száma a jelentéstételi időszakot megelőző négy hónapos időszakhoz (2013. július–október) képest csökkent. Ez az illegális migrációs áramlás időszakos ingadozásának betudható, normális jelenség. Mindamellett a felderített illegális határátlépések száma a 2012. novembertől 2013. februárig tartó időszakhoz képest 96%-kal, 25 936-ra emelkedett2. A 2013. november és 2014. február közötti időszakban a legtöbb letartóztatásra Olaszországban, Görögországban, Magyarországon, Spanyolországban és Bulgáriában került sor. 2013-ban összesen 107 365 illegális határátlépést derítettek fel, ami 48%-os növekedést jelent a 2012. évhez képest. A felderített esetek száma és következésképpen a határokra nehezedő nyomás tehát magas maradt, és további emelkedésére lehet számítani, mivel e jelentéstételi időszak hagyományosan nyugodt hónapjaiban minden korábbi azonos időszakhoz képest magasabb volt az illegális migránsok száma. A 2013. évi összesített számadat a 2009–2010. évi adatokhoz hasonló, azonban nem éri el az arab tavasz során, 2011-ben jelentett értékeket. A feltartóztatott személyek többsége (a 2013. év egésze tekintetében) szíriai, eritreai, afgán vagy albán állampolgárságú volt. A külső határok közül 2013-ban is a Földközi-tenger középső térsége maradt a leggyakrabban használt útvonal, ahol 2012-höz képest közel négyszeresére (több mint 40 000-re) emelkedett a felderített esetek száma3. A jelentéstételi időszak azon első négy hónapjában (2013. november – 2014. február), amelynek statisztikái már rendelkezésre állnak, négyszeres növekedés tapasztalható az előző év azonos időszakához képest (2 177 helyett 9 175 felderített eset). Míg 2013 novemberében kevesebb esetet derítettek fel, mint 2012 azonos hónapjában, a 2013. decemberi adatok közel ötszörös növekedést mutatnak az előző év
1 2
3
COM(2011) 561 végleges. Ellenkező jelzés hiányában a 2. szakasz adatai a Frontex Kockázatelemzési Hálózat információcsererendszeréből származnak, és mind a schengeni térségre, mind a schengeni tagjelölt országokra kiterjednek. Az adatok kizárólag a külső határokon (az ideiglenes külső határok kivételével) feltartóztatott, a határátkelőhelyek közötti területre illegálisan belépő vagy belépést megkísérlő harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznak. A Horvátországra vonatkozó adatok az uniós csatlakozás időpontjától szerepelnek az összesítésben. Megjegyzés: a térségre vonatkozó ezen és alábbi számadatok nem tartalmazzák Apulia és Calabria adatait.
2
decemberéhez képest, a 2014 januárjában és februárjában felderített esetek száma pedig 58szorosa, illetve 61-szerese az előző év azonos hónapjaiban mért adatoknak4. A mediterrán térséggel foglalkozó munkacsoport elnökeként a Bizottság 2013. december 4-én közzétett közleményében5 vázolta a tagállamok, az uniós intézmények és más uniós szervek által követendő cselekvési irányvonalakat. A közlemény a határőrizet megerősítését célzó lépéseket is meghatároz, amelyek hozzájárulnak a tengereken uralkodó helyzet javításához, valamint a migránsok védelméhez és életük megmentéséhez. Az intézkedések végrehajtása várhatóan lehetővé teszi az Unió külső határai integritásának megőrzését a földközi-tengeri térségben. 2013-ban a második leggyakrabban használt útvonal a Földközi-tenger keleti térségében húzódó szakasz volt. Míg a bolgár határon 2013-ban a 2012. évi adat több mint hétszeresére emelkedett a feltárt esetek száma, a Földközi-tenger keleti térségében húzódó útvonalon harmadával csökkent a feltartóztatások éves száma; ennek hátterében az áll, hogy a görög határon folytatott műveletek és munka eredményeképpen csökkent a Görögország és Törökország szárazföldi határán végrehajtott illegális határátlépések száma6. Meredeken esett a bolgár határon 2013 utolsó hónapjában és 2014 elején feltárt határsértések száma is, ami részben az időszakos ingadozással, részben kiegészítő bolgár erőforrások bevetésével magyarázható. Mindamellett a jelenlegi jelentéstételi időszak első négy hónapjának mindegyikében több feltartóztatás történt a Földközi-tenger keleti térségében húzódó útvonalon, mint az előző évben. Kérdés, hogy ez a tendencia folytatódik-e, és szükség lesz-e további fellépésekre a helyzet kezelése érdekében. A Bizottság ajánlások közzétételét tervezi Bulgária és Olaszország számára a Dublin III. rendelet7 33. cikke szerinti korai előrejelző, készenléti és válságkezelési mechanizmus aktiválására, hogy segítse ezeket a tagállamokat a küszöbönálló kiélezett helyzet kezelésére való felkészülésben, valamint hogy biztosítsa azokat szolidaritásáról, és szükség esetén segítséget nyújtson a menedékkérőknek. A harmadik leggyakrabban igénybe vett útvonal a nyugat-balkáni volt: itt 2013-ban több mint háromszor annyi illegális határátlépés történt, mint 2012-ben. Ebben a térségben a legnagyobb nyomás továbbra is a magyar határra nehezedett. A jelentéstételi időszakra vonatkozó, rendelkezésre álló adatok szerint a nyugat-balkáni útvonalon feltárt illegális határátlépések száma közel kétszerese volt az egy évvel korábbi adatnak. 4 5 6 7
A felderített esetek számának növekedése részben az olasz haditengerészet által 2013 októberében indított Mare Nostrum műveletnek tulajdonítható. A Bizottság 2013. december 4-i közleménye a földközi-tengeri térséggel foglalkozó munkacsoport munkájáról (COM(2013) 869 final). 2013-ban a görög határokon feltartóztatott illegális határátlépők száma alig haladta meg a 2012. évi adat felét, míg ezen a konkrét útvonalon 12 %-os csökkenést tapasztaltak. Az Európai Parlament és a Tanács 2013. június 26-i 604/2013/EU rendelete egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról.
3
2.2.
A schengeni térségen belüli helyzet
A jelentéstételi időszak azon első négy hónapjában, amelynek statisztikái már rendelkezésre állnak, a feltárt illegális tartózkodások száma8 kevéssel magasabb volt, mint 2012–2013 azonos időszakában (a 109 712 felderített eset mintegy 9%-os növekedést jelent). Ebben az időszakban a legtöbb ilyen esetet Németországban, illetve Svédországban, Franciaországban, Spanyolországban és Belgiumban jegyezték fel. A terveknek megfelelően a Frontex – a Bizottság kezdeményezésére és a tagállamok által benyújtott, rendelkezésre álló információk alapján – célzott kockázatelemzést készített az Unión, illetve a schengeni térségen belüli migrációs mozgásokról. Az elemzés eredményei szerint az illegális migránsok többsége a külső határok átlépése után folytatja útját valamely más schengeni térségbeli úti cél felé. Az elemzés az illegális migrációban leginkább érintett országok állampolgáraira9 összpontosít, és megállapítja, hogy a különböző állampolgárságú személyek másodlagos mozgása jól körülhatárolható sémák szerint alakul. Szintén fontos fejlemény, hogy a Frontex Kockázatelemzési Hálózat 2014 januárjától módszeresen gyűjteni kezdte az e mozgásokra vonatkozó mutatókat. Tizenkét tagállam még nem küldte meg adatait, és a többi tagállam adatszolgáltatása sem volt teljes körű. Emiatt a számadatok alapján a jelenlegi szakaszban még nem lehet következtetéseket levonni. Ezzel összefüggésben problémát jelent továbbá, hogy a letartóztatott illegális migránsok egy része esetében nem történik meg az Eurodac-rendelet szerinti ujjlenyomatvétel. A migránsok egy része ugyanis el akarja kerülni, hogy a dublini eljárásokkal összhangban később visszaküldjék őket a schengeni térség valamely más részéből az első beutazás szerinti tagállamba. Ilyen esetben azonban világosan el kell magyarázni a migránsoknak, hogy az ujjlenyomat levétele jogi kötelezettség számukra, amelynek megtagadása bizonyos jogkövetkezményekkel jár. Többek között amennyiben menedékjogot kérnek, az ujjlenyomatvétel megtagadása miatt gyorsított eljárásban vizsgálhatják meg kérelmüket. Ha nem kérnek menedékjogot, illegális migránsoknak kell tekinteni őket, és a visszatérési irányelvet kell alkalmazni. Az ujjlenyomatvétel megtagadása arra utaló jelként is értelmezhető, hogy az érintettek esetében fennáll a szökés veszélye, ami az egyes migránsok egyedi körülményeinek vizsgálatát követően akár az őrizetbe vételt is indokolhatja. 3.
A SCHENGENI VÍVMÁNYOK ALKALMAZÁSA
3.1.
A belső határokon ideiglenesen visszaállított ellenőrzés esetei
A Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex10 23. cikke úgy rendelkezik, hogy a tagállamok kivételes esetben, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén visszaállíthatják az ellenőrzést a belső határaikon. A 2013. november 1-jétől 2014. április 308 9 10
Az adatok (a fentiekhez hasonlóan) a schengeni térségre és a schengeni tagjelölt országokra vonatkoznak. Szíriaiak, eritreaiak és szomáliaiak, afgánok és pakisztániak, algériaiak és marokkóiak, nyugat-balkáni államok állampolgárai, valamint ukránok. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 610/2013/EU rendelettel módosított 562/2006/EK rendelete a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról.
4
ig tartó időszakban két olyan eset fordult elő, amikor a tagállamok ideiglenesen visszaállították belső határaik ellenőrzését: Lengyelország november 8–23. között (az ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezménye (UNFCCC) részes felei konferenciájának 19. ülésszaka, a részes feleknek a Kiotói Jegyzőkönyvben részes felek találkozójaként szolgáló 9. ülésszaka, továbbá a kiegészítő testületek 39. ülése miatt), valamint Hollandia 2014. március 14–28. között (a hágai nukleáris biztonsági csúcstalálkozó miatt). A határellenőrzés ideiglenes visszaállításának eredménye jelenleg csak Lengyelország tekintetében áll rendelkezésre: itt 38 491 személyt ellenőriztek, ebből 65 esetben tagadták meg a beléptetést, és 54 személyt letartóztattak. A beléptetések elutasítása egyik esetben sem függött össze az érintett ENSZrendezvényekkel. 3.2.
A belső határellenőrzés elhagyásának fenntartása
A schengeni vívmányok két területén állítólag gyakran kerül sor szabálysértésekre: az egyik azzal függ össze, hogy a belső határ közelében végzett rendőrségi ellenőrzések a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatásúak-e (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 21. cikke), a másik pedig azon kötelezettséget érinti, miszerint meg kell szüntetni a belső határok közúti határátkelőhelyein zajló folyamatos forgalom akadályait (például a sebességkorlátozásokat) (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 22. cikke). A 2013. november 1. és 2014. április 30. közötti időszakban a Bizottság két új (Olaszországgal, illetve Szlovéniával kapcsolatos) ügyben kért tájékoztatást a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 21. és/vagy 22. cikkének lehetséges megsértését illetően. Emellett két (Spanyolországot és Svédországot érintő) ügyet lezárt, három ügyben (Ausztriával, Belgiummal és Németországgal kapcsolatban) pedig folytatta a korábban megkezdett vizsgálatot. Ugyanebben az időszakban az osztrák és a szlovák hatóságok fellépését követően a Bizottság lezárt két, Ausztria és Szlovákia ellen a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 22. cikkében előírt kötelezettségek teljesítésének elmulasztása miatt indított kötelezettségszegési eljárást. Miután Ausztria és Szlovákia megszüntette a folyamatos forgalomáramlást gátoló fennmaradó akadályokat, különös tekintettel a nem kizárólag közlekedésbiztonsági megfontolásból bevezetett sebességkorlátozásokra, a Bizottság jelenleg úgy ítéli meg, hogy a Kittsee–Jarovce határátkelőhelyen fennálló helyzet megfelel az uniós jognak. A Bizottság 2014. február 20-án indokolással ellátott véleményt tett közzé, amelyben felszólította a Cseh Köztársaságot, hogy jogszabály-módosítás útján biztosítsa, hogy ne szankcionálják a légi fuvarozókat, ha a schengeni határokon belül az előírt úti okmányokkal nem rendelkező külföldi állampolgárokat szállítanak. Ezeknek az – eredetileg a külső határok átlépésével járó repülőutakra alkalmazandó – szabályoknak11 a schengeni határokon belüli utazások tekintetében történő végrehajtása azt eredményezi, hogy a légi fuvarozók kénytelenek elvégezni a belső határokon átkelő személyek módszeres ellenőrzését, ami nincs összhangban a belső határellenőrzések eltörléséről szóló uniós jogszabályokkal.
11
Egyezmény az 1985. június 14-i schengeni megállapodás végrehajtásáról, valamint a Tanács 2001/51/EK irányelve.
5
3.3.
Az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) kialakítása
2013. december 2-án a déli és keleti külső határok mentén fekvő 19 schengeni tagállamban megkezdte működését az európai határőrizeti rendszer. Az EUROSUR segíti a tagállamokat az erőforrások megosztásában és koordinálásában, valamint javítja a külső határokon bekövetkező incidensekkel és helyzetekkel kapcsolatos reagálási képességüket. A 2013-ban az EUROSUR-hoz csatlakozott tagállamok mindegyikében teljes mértékben működnek az e célra létrehozott nemzeti koordinációs központok. A Frontex becsatolta ezeket a központokat az EUROSUR kommunikációs hálózatába, és ezt 2014-ben a fennmaradó 11 ország esetében is megteszi. A Frontex ezenkívül az uniós szintű szolgáltatásnyújtás és információszolgáltatás (például a hajójelentési rendszerek és a műholdas képalkotás) terén megkezdte az együttműködést az Európai Tengerészeti biztonsági Ügynökséggel (EMSA) és az Európai Unió Műholdközpontjával is. 3.4.
A schengeni vívmányok más részeinek állítólagos megsértései
A Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex előírja, hogy a határ-ellenőrzési intézkedéseknek megkülönböztetésmentesnek kell lenniük, és arányban kell állniuk a megvalósítandó célkitűzésekkel. A határőrök a feladataik ellátása során kötelesek az emberi méltóságot teljes mértékben tiszteletben tartani, valamint az Alapjogi Charta és a vonatkozó nemzetközi jog – többek között a nemzetközi védelem biztosításával kapcsolatos kötelezettségek és a visszaküldés tilalmának elve – teljes körű tiszteletben tartásával eljárni. A Bizottság 2013 decemberében vizsgálatot indított Görögországgal szemben a határőrizeti műveletek során elkövetett állítólagos súlyos bántalmazás, valamint a külső határokon alkalmazott visszatoloncolási gyakorlatok miatt. Ezen túlmenően a Bizottság 2014 februárjában Bulgáriával is felvette a kapcsolatot, hogy értékelje a visszatoloncolási gyakorlatok bolgár hatóságok általi alkalmazására vonatkozó állításokat. A Bizottság továbbá 2014 áprilisában egyeztetést kezdeményezett Görögországgal és Bulgáriával egy, a görög–bolgár határon fekvő határátkelőhely működtetéséről, amely állítólag nem felel meg a Schengeni Határellenőrzési Kódex kötelező előírásainak. A bevándorlókra vonatkozó mennyiségi korlátozások bevezetéséről 2014. február 9-én Svájcban tartott népszavazás nyomán a svájci hatóságok javaslatot tesznek a népszavazás kimenetelének végrehajtási módjára. A Bizottság ezután elemzi, hogy a javaslatok milyen lehetséges hatást gyakorolhatnak Svájc schengeni térségbeli részvételére. A Bizottsághoz 2013-ban panaszok érkeztek a spanyol hatóságok által a spanyol–gibraltári határon végzett ellenőrzések miatti ésszerűtlen várakozási idők miatt. A nagyszámú panaszra való tekintettel a Bizottság átvételi elismervényt tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2013/C 246/07). Felismerve a La Línea de la Concepción határátkelőhely igazgatásával kapcsolatos kihívásokat, a Bizottság a helyszíni vizsgálatot követően, 2013. november 15-én ajánlásokat tett közzé mind Spanyolország, mind az Egyesült Királyság számára az e határon tapasztalt forgalmi helyzet és dohánycsempészet kezelése érdekében. Az Egyesült Királyságot és Gibraltárt különösen arra szólította fel a Bizottság, hogy tegyenek intézkedéseket a dohánycsempészet elleni küzdelem eredményességének fokozása érdekében. A javasolt intézkedések között van a kockázatalapú profilalkotás fejlesztése, a Gibraltárból 6
történő kilépéskor végzett, kockázatelemzésen alapuló, szúrópróbaszerű ellenőrzések bevezetése, valamint a gibraltári jogszabályok optimalizálása. Spanyolországot a Bizottság felszólította, hogy javítsa a forgalomszervezést, így többek között korszerűsítse a határátkelőhelyet, optimalizálja a kockázatalapú profilalkotást, és fejlessze a gibraltári hatóságokkal a dohánycsempészet tekintetében folytatott információcserét. A Bizottság elkötelezett amellett, hogy a jövőben is figyelemmel kísérje az e határon uralkodó helyzetet, illetve az ajánlások mindkét tagállam általi gyakorlati végrehajtását. A visszatérésről szóló 2008/115/EK irányelv nemzeti jogba történő átültetése A visszatérésről szóló 2008/115/EK irányelv végrehajtásának határideje 2010. december 24én lejárt. Izland kivételével minden érintett ország értesítést küldött az irányelv nemzeti jogba történő teljes körű átültetéséről. Az átültetéssel kapcsolatban feltárt problémák többségét az érintett tagállamok vonatkozó jogszabályi rendelkezéseik módosítása útján megoldották. A Bizottság a jövőben is módszeresen nyomon követi az azonosított hiányosságokkal kapcsolatos fejleményeket, és szükség esetén vizsgálatot indít. 2014. március 27-én a Bizottság az uniós visszatérési politikáról szóló közleményének részeként közzétette első alkalmazási jelentését, amely végén azt a következtetést vonta le, hogy az irányelv hozzájárult az alapvető jogok maradéktalan érvényesüléséhez a tisztességes és az emberi méltóságot tiszteletben tartó, ugyanakkor hatékony visszatérési eljárások során. Csökkent a migránsok jogállásának tisztázása nélkül lezáruló esetek száma, és az önkéntes távozást ma már széles körben a visszatérés elsődleges formájaként ismerik el. Végezetül az újrabeilleszkedést segítő intézkedések számának növelése folytán javult a visszatérések fenntarthatósága is. Ezeket a kedvező változásokat mind a civil társadalmi szereplők (a migrációval foglalkozó nem kormányzati szervezetek), mind a nemzetközi szervezetek (többek között az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottságának jelentései) megerősítették. A kishatárforgalomról szóló 1931/2006/EK rendelet végrehajtása A Bizottság a kishatárforgalmi rendszer 2006. évi hatálybalépése óta figyelemmel kíséri a rendszer végrehajtását. Az előző jelentéssel összefüggésben, a Bizottság az érintett tagállamoktól kapott egyértelműsítések nyomán négy tagállam (Magyarország, Szlovákia, Lettország és Lengyelország) tekintetében lezárta az adott országok által harmadik ország szomszédaikkal kötött kétoldalú megállapodásokra vonatkozó vizsgálatokat, felkérve az érintett tagállamokat, hogy szolgáltassanak információkat a további fejleményekről. A Bizottság ugyanakkor folytatta a Szlovéniával kapcsolatos, valamint két kötelezettségszegési eljárás kapcsán Lettországgal és Lengyelországgal szemben folytatott vizsgálatot. 2014. február 17-én a Bizottság elfogadta az Oroszországi Föderációhoz tartozó kalinyingrádi területen, valamint egyes lengyel közigazgatási egységekben a kishatárforgalmi rendszer kivételes kiterjesztésének működtetéséről szóló jelentést12. A jelentés megvizsgálja az 12
A Bizottság 2014. február 17-i jelentése (COM(2014) 74 final) a Kalinyingrádoblasztynak, valamint egyes lengyel közigazgatási egységeknek határ menti területté minősítése tekintetében az
7
intézkedés gyakorlati végrehajtását, többek között a kishatárforgalmi rendszerben történt határátkelések számát, valamint a szervezési megoldásokat és a kapcsolódó kihívásokat. A jelentés következtetéseiben megállapítja, hogy a rendszer a jelek szerint jól működik; mindamellett megjegyzi, hogy mivel annak hatálybalépése óta még igen rövid idő telt el, az értékelés korlátokba ütközik. A Tanács kedvezően fogadta a jelentést, és várja a két év múlva esedékes következő jelentést, amikorra már feltehetőleg több adat áll majd rendelkezésre. 3.5.
A schengeni értékelési mechanizmus keretében feltárt hiányosságok
A jelenlegi schengeni értékelési mechanizmus13 keretében a tagállami szakértők, a Tanács Főtitkársága és a Bizottság rendszeresen értékeli a schengeni vívmányok tagállamok általi alkalmazását. A 2013. november 1. és 2014. április 30. közötti időszakban schengeni értékeléseket végeztek Svájcban a rendőrségi együttműködés tekintetében, valamint SIS/Sirene-értékeléseket Észtországban, Lettországban, Litvániában, Magyarországon és Lengyelországban. A SIS/Sirene-ellenőrzések során értékelt tagállamok általánosságban kielégítő előrehaladást értek el a SIS II végrehajtása terén. A jelentések véglegesítése még folyamatban van, de pozitív és negatív észrevételeket és ajánlásokat egyaránt tartalmaznak majd, többek között az új figyelmeztetőjelzés-kategóriák és funkciók átfogóbb használatára vonatkozóan. A jelentések különös figyelmet fordítanak a SIS II hatékonyabb használatára a külső határokon. Tovább folynak az új schengeni értékelési mechanizmus előkészületei is. A schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról szóló 1053/2013/EU rendelettel14 összhangban létrehozták a Schengeni Bizottságot, amely első, 2014. január 17-i ülésén megvitatta az új schengeni értékelési mechanizmus gyakorlati végrehajtását. E rendelet alapján a többéves értékelési programot várhatóan 2014. május 27éig dolgozzák ki. Az új mechanizmus szerint végrehajtott első értékelésekre 2015 januárjától lehet számítani. 3.6.
A belső határok ellenőrzésének megszüntetése Bulgáriában és Romániában
A Tanács még nem tudott döntést hozni a belső határok ellenőrzésének megszüntetéséről e két állam tekintetében. A Bizottság továbbra is teljes mértékben támogatja Bulgária és Románia schengeni térséghez való csatlakozását. 4.
KÍSÉRŐ INTÉZKEDÉSEK
4.1.
A Schengeni Információs Rendszer alkalmazása
A SIS II bevezetése számos tagállamban új végfelhasználói rendszerek bevezetését vagy a régiek jelentős korszerűsítését vonta maga után, ami a rendészeti tisztviselőknek szánt nemzeti alkalmazások átfogó javulását eredményezte. Több tagállam alkalmaz olyan
13 14
1931/2006/EK rendelet módosításáról szóló 1342/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet, valamint az ennek nyomán Lengyelország és az Orosz Föderáció között kötött kétoldalú megállapodás végrehajtásáról és működéséről. SCH/Com-ex (98) 26 def. HL L 295., 2013.11.6., 27. o.
8
megoldásokat, amelyek lehetővé teszik több, különböző kritériumokon alapuló SIS II lekérdezés párhuzamos futtatását (például lopott traktor esetében egyidejűleg ad ki figyelmeztetést a jármű és az ipari berendezés kategóriában). Ami a találatok (azaz a SIS IIben futtatott lekérdezésre kapott pozitív eredmények) számát illeti, a kezdeti összecsiszolódási időszak után a jelenlegi séma összességében kedvező tendenciát tükröz a tagállamokban: a találatok száma 3,5%-kal haladja meg a SIS I rendszerben kapott találati arányt. Noha a dán N.SIS elleni hackertámadást 2011-ben még a SIS II elődrendszerén hajtották végre, a Bizottság az eu-LISA szakértőivel, a tagállamokkal és az európai adatvédelmi biztossal együtt elvégezte a nemzeti biztonsági intézkedések hatékonyságának teljes körű értékelését. Az ajánlások 2014 második negyedévében készülnek el. A Bizottság továbbra is szorosan nyomon követi a SIS II tagállami végrehajtását, különös hangsúlyt fektetve az új figyelmeztetőjelzés-kategóriákra és funkciókra, mivel sok tagállam még nem vezette be teljes körűen ezeket az elemeket saját végfelhasználói rendszerébe. A Bizottság elsősorban arra összpontosít, hogy a tagállamok időben töröljék a SIS II rendszerből a figyelmeztető jelzéseket, mivel a rendszerben maradó, már nem releváns jelzések kellemetlenséget és kárt okozhatnak az érintett személyeknek. A késedelem fő oka rendszerint a megfelelő eljárások és a felelős nemzeti hatóságok általi ellenőrzés hiánya, illetve az, hogy nem szabályozzák egyértelmű jogszabályi rendelkezések azt, hogy ezeket a jelzéseket mikor kell törölni. A Bizottság ezenfelül megállapította, hogy az előírásokkal ellentétben egyes tagállamok nem csatolják hozzá módszeresen az európai elfogatóparancsot a letartóztatásra vonatkozó figyelmeztető jelzésekhez, ami érvénytelenné teheti a figyelmeztetést. A Bizottság ezért megvitatta a problémát a tagállamokkal, és kérte a helyzet orvoslását. A Bizottság adott esetben vizsgálatot fog indítani azon tagállamok ellen, amelyek nem felelnek meg az összes jogszabályi követelménynek. A SIS II fontos eszköznek bizonyult a terroristák és utazó bűnszervezetek útvonalainak felderítésében, még akkor is, ha azok megváltoztatott személyazonossággal vagy hamis személyazonosító okmányokkal utaztak. A Bizottság és a tagállamok szorosan együttműködnek a SIS II egyik különleges (egyes egyének és tárgytípusok diszkrét és célzott ellenőrzését lehetővé tevő) figyelmeztetőjelzés-kategóriája kínálta lehetőségek teljes körű kihasználása érdekében. Miután a Bizottság az érintett figyelmeztetőjelzés-kategória intenzívebb használatára vonatkozó javaslatai révén eredményesen fellépett e téren, a statisztikák szerint több mint 30%-kal nőtt az ilyen típusú figyelmeztető jelzések száma. 4.2.
A Vízuminformációs Rendszer alkalmazása
Az előző jelentéstételi időszak vége (2013. október 31.) óta a VIS a kilencedik (KözépÁzsia), tizedik (Délkelet-Ázsia) és tizenegyedik (megszállt palesztin területek) régióban is megkezdte működését15.
15
A Bizottság 2013. november 8-i 2013/642/EU végrehajtási határozata a Vízuminformációs Rendszer (VIS) kilencedik, tizedik és tizenegyedik régióban történő működése kezdő időpontjának meghatározásáról.
9
A VIS harmadik régiócsoportban való bevezetésének ütemtervét 2013 szeptemberében határozták meg16. A VIS a tervek szerint a tizenkettedik, tizenharmadik, tizennegyedik és tizenötödik régióban (Közép-Amerika, Észak-Amerika, a Karib-szigetek és Ausztrálázsia) 2014. május 15-én, a tizenhatodik régióban (Nyugat-Balkán és Törökország) pedig 2014. szeptember 25-én kezdi meg működését. A VIS jól működik: 2013. október 1-ig 4,8 millió schengeni vízumkérelmet dolgozott fel, és csaknem négymillió vízum kiadására került sor. A tagállamok folyamatos erőfeszítései ellenére továbbra is komoly aggodalomra ad okot, hogy közép- és hosszú távon milyen következményekkel jár a tagállami konzuli hatóságok által a VIS-nek szolgáltatott biometrikus és alfanumerikus adatok nem megfelelő minősége. Ennek oka az adatok hiányossága (például egyazon személy vagy együtt utazó családtagok különböző vízumkérelmei összekapcsolásának elmulasztása), a rossz adatstruktúra (nem megfelelő formátumban megadott adatok) vagy az ujjlenyomatok elégtelen minősége lehet. Emiatt a döntéshozók rendelkezésére álló információk megbízhatatlanok lehetnek, és a nem megfelelő minőségű adatok megnehezíthetik a vízum kibocsátása céljából más tagállamokkal folytatott előzetes konzultációkat is. A schengeni határátkelőhelyeken 2014 októberétől kötelezővé válik az ujjlenyomatok használata a vízumbirtokosok ellenőrzése során. Noha néhány tagállam már végzett ilyen ellenőrzéseket, nagyon fontos, hogy az összes tagállam betartsa az előírt határidőt. Az euLISA rendelkezésre álló adatai szerint 2013. novembertől 2014. januárig összesen 152 262 ujjlenyomat-ellenőrzést17 végeztek a VIS rendszerben a külső határátkelőhelyeken. 4.3.
Vízumpolitika és visszafogadási megállapodások
Az 539/2001/EK rendelet módosítása: új felfüggesztési mechanizmus és felülvizsgált viszonossági mechanizmus bevezetése Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-én elfogadta az 539/2001/EK rendelet módosítását18, amely többek között új felfüggesztési mechanizmus bevezetéséről és a viszonossági mechanizmus felülvizsgálatáról rendelkezik. Ez a módosítás 2014. január 9-én lépett hatályba. Az új felfüggesztési mechanizmus Az új felfüggesztési mechanizmusra vonatkozó rendelkezések értelmében a mechanizmus szükséghelyzetben alkalmazható olyan esetekben, amikor valamely harmadik ország állampolgáraival szembeni vízummentesség miatt jelentősen megnőtt a harmadik ország illegális migráns állampolgárainak száma vagy a harmadik ország állampolgárai által 16 17
18
A Bizottság 2013. szeptember 30-i 2013/493/EU végrehajtási határozata a Vízuminformációs Rendszer (VIS) működésének megkezdése tekintetében a régiók harmadik és egyben utolsó csoportjának meghatározásáról. Az ellenőrzések többségét hat tagállam hajtotta végre, a többi tagállam egyáltalán nem, vagy havonta kevesebb mint száz esetben végzett ilyen ellenőrzést. Összehasonlításképpen: ugyanebben az időszakban a teljes schengeni térségben 6 159 564 ellenőrzést végeztek alfanumerikus adatok (a vízumbélyeg száma) segítségével a VIS rendszerben. Az Európai Parlament és a Tanács 1289/2013/EU rendelete a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK tanácsi rendelet módosításáról (HL L 347., 2013.12.20.).
10
benyújtott és elutasított menedékjog iránti kérelmek száma, és ez a növekedés különleges nyomást gyakorol a tagállam menekültügyi rendszerére. A mechanizmus alkalmazása nem automatikus: amennyiben valamely tagállam kéri a felfüggesztési mechanizmus aktiválását, a Bizottságnak egyértelmű és szigorú kritériumok alapján meg kell vizsgálnia az összes releváns tényezőt, beleértve az Unió és az érintett harmadik ország közötti kapcsolatokra gyakorolt potenciális hatást is. Ha a Bizottság a tényállás és az összes releváns adat vizsgálata után úgy dönt, hogy valamely harmadik ország állampolgárai tekintetében fel kell függeszteni a vízummentességet, javaslatot tesz egy bizottság létrehozására, amelyben az összes érintett tagállam képviselteti magát, és véleményezés céljából e bizottság elé terjeszti a vízummentesség felfüggesztéséről szóló határozattervezetet. A Bizottság vállalta, hogy mindennemű felfüggesztési intézkedésre irányuló javaslattételt megelőzően politikai párbeszédet folytat az Európai Parlamenttel. A felülvizsgált viszonossági mechanizmus A jogalkotási tárgyalások során az Európai Parlament és több tagállam kérte a viszonossági mechanizmus megerősítését, ami hatékonyabbá tenné a jelenlegi rendszert, és fokozott szolidaritást biztosítana a tagállamok között olyan esetekben, amikor egy vízummentességet élvező harmadik ország vízumkötelezettséget vezet be vagy tart fenn egy vagy több tagállam állampolgáraival szemben. A felülvizsgált viszonossági mechanizmus fő újdonsága abban áll, hogy a vízumviszonosság nélküli helyzetről küldött értesítést követő két éven belül a Bizottság bármikor úgy dönthet, hogy olyan végrehajtási jogi aktust fogad el, amely a szóban forgó harmadik ország bizonyos kategóriákba tartozó állampolgárai esetében legfeljebb hat hónapos (további hat hónapos időtartamokkal meghosszabbítható) időtartamra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet. Amennyiben a Bizottság nem fogad el ilyen jogi aktust, jelentésben kell ismertetnie indokait, amelyekre tekintettel nem tett javaslatot ilyen intézkedésre. Ezenfelül amennyiben a harmadik ország a vízumviszonosság nélküli helyzetről küldött értesítést követő két éven belül még mindig vízumkötelezettséget ír elő egy vagy több tagállam állampolgáraival szemben, a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogad el a vízumkötelezettségnek a harmadik ország összes állampolgárával szembeni visszaállításáról egy 12 hónapos időtartamra. E felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését akár az Európai Parlament, akár a Tanács ellenezheti. Noha a Bizottság üdvözli a közös vízumpolitika hitelességének fokozását és a tagállamok közötti szolidaritás megszilárdítását célzó módosítás elfogadását, egyben úgy véli, hogy a felülvizsgált viszonossági mechanizmus tekintetében a Bizottságra ruházott hatáskörök nem felelnek meg az EUMSZ 290. és 291. cikkének, ezért a módosítás Európai Parlament19 és a Tanács általi elfogadása során tett nyilatkozataival összhangban kérte az 1289/2013/EU rendelet bizonyos rendelkezéseinek érvénytelenítését. Vízumliberalizáció utáni ellenőrzési mechanizmus a nyugat-balkáni országok számára 19
Lásd: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20130910+ITEM011+DOC+XML+V0//EN&language=HU
11
Az Eurostat adatai szerint 2013-ban az öt vízummentességet élvező nyugat-balkáni ország állampolgárai által20 a schengeni térségben és a schengeni tagjelölt országokban benyújtott menedékjog iránti kérelmek teljes száma mintegy 12,5%-kal meghaladta a 2012. évi adatokat21, így a helyzet továbbra is érinti a Nyugat-Balkán és az EU közötti vízummentes utazási rendszer működését. A térségbe érkező menekültek száma 2013-ban a 2012. évi tendenciát követte. Az öt vízummentességet élvező nyugat-balkáni állam állampolgárai közül került ki a schengeni térségben és a schengeni tagjelölt országokban 2013-ban menedékjogot kérők 12%-a; ez az arány 2012-ben 13,4% volt. 2013-ban e kérelmek mintegy 93%-át a hat leginkább érintett schengeni országban, azaz Németországban, Franciaországban, Svédországban, Belgiumban, Svájcban és Luxemburgban nyújtották be. A kérelmezők messze legnagyobb csoportját a szerbek alkották, és jelentős növekedést mutatott az albán állampolgárok aránya. A legkeresettebb fogadó országok közül továbbra is Németország a legnépszerűbb úti cél (sőt aránya tovább emelkedett), amelyet Franciaország és Svédország követ a rangsorban. 2013-ban az öt nyugat-balkáni ország állampolgárai által a schengeni térségben és a schengeni tagjelölt országokban benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmek első fokon történő elfogadásának aránya22 nem érte el a 2 %-ot. A Bizottság 2013. november 28-án benyújtotta a nyugat-balkáni országok tekintetében bevezetett vízumliberalizációt követő ellenőrzésről szóló negyedik jelentését23, amelyben értékeli a végrehajtott intézkedéseket, valamint áttekinti a vízummentes utazási rendszer működését, és ajánlásokat tesz azzal kapcsolatban. Visszafogadási és vízumkönnyítési megállapodások, vízumliberalizáció 2013. december 16-án az Unió visszafogadási megállapodást írt alá Törökországgal a valamely tagállamban engedély nélkül tartózkodó személyek visszafogadásának megkönnyítése érdekében. Ezzel egyidőben megkezdődött a vízumliberalizációról folytatott párbeszéd is. Az Európai Parlament 2014. február 26-án hozzájárult a visszafogadási megállapodás megkötéséhez, a Tanács pedig a közeljövőben várhatóan szintén elfogadja a megállapodás megkötéséről szóló határozatot. A Zöld-foki-szigetekkel kötött visszafogadási és vízumkönnyítési megállapodások a Zöldfoki-szigetek által a ratifikációs eljárások lezárásáról küldött értesítés után lépnek hatályba (az Unió részéről már lezárult a ratifikációs folyamat). Miután az Európai Parlament 2013. 20
21 22
23
2009 vége óta Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia biometrikus útlevéllel rendelkező állampolgárai az 539/2001/EK rendelettel összhangban vízummentesen utazhatnak az EU tagállamaiba. Albánia és Bosznia-Hercegovina állampolgárai számára ugyanezen feltételek mellett 2010. december 15. óta biztosított az uniós tagállamokba történő vízummentes utazás lehetősége. Megjegyzés: az Eurostat 2012. évi adatai nem tartalmazzák Horvátországot, amely akkor még nem volt uniós tagállam. Elfogadási arány alatt az olyan elsőfokú határozatoknak az összes meghozott elsőfokú határozaton belüli részaránya értendő, amelyek megítélik a Genfi Egyezmény szerinti vagy kiegészítő védelmi jogállást (az elsőfokú határozatok teljes száma magában foglalja mind a Genfi Egyezmény szerinti vagy kiegészítő védelmi jogállás, mind az egyéb (például humanitárius) jogállás megítéléséről szóló, illetve a kérelmeket elutasító határozatokat is). COM(2013) 836 final.
12
október 9-én hozzájárult az Örményországgal kötendő visszafogadási és vízumkönnyítési megállapodásokhoz, a két megállapodás 2014. január 1-jén hatályba lépett. Az EU és Azerbajdzsán 2014. február 28-án aláírta a visszafogadási megállapodást (a vízumkönnyítési megállapodás aláírására már 2013. novemberben sor került). Az Európai Parlament 2014. március 12-én megadta hozzájárulását, így a megállapodások várhatóan a nyár előtt hatályba léphetnek. Belarusszal – a tárgyalások megkezdésére 2011-ben tett felhívást követően – hivatalosan 2014. január 29-én kezdődtek meg a visszafogadási és vízumkönnyítési megállapodásokról szóló tárgyalások. A technikai tárgyalások első fordulójára a tervek szerint 2014. június közepén kerül sor. Június 11–12-én – a vízumkönnyítési megállapodásra irányuló tárgyalásokkal párhuzamosan – újraindítják a Marokkóval folytatott visszafogadási tárgyalásokat. 2013 decemberében a társjogalkotók vízummentességről állapodtak meg Moldova biometrikus útlevéllel rendelkező állampolgárai tekintetében, akik így 2014. április 28-tól vízummentesen utazhatnak be a schengeni térségbe. 2014 februárjában a társjogalkotók megállapodtak az 539/2001/EK rendelet módosításáról is, amely értelmében 16 kis karibtengeri és csendes-óceáni szigetország, valamint az Egyesült Arab Emírségek, Peru és Kolumbia állampolgárai mentesülnek a vízumkötelezettség alól. Ez a módosítás június közepéig hatályba lép, azonban a ténylegesen vízummentes utazás a gyakorlatban csak akkor valósulhat majd meg, ha hatályba lépnek az Unió és az egyes államok közötti vízummentességi megállapodások. Kolumbia és Peru esetében az ilyen megállapodásokra irányuló tárgyalások megkezdésére való felhatalmazás kérelmezése előtt a Bizottságnak be kell nyújtania az arról készített értékelést is, hogy az érintett országok teljesítették-e a vonatkozó kritériumokat.
13
