EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.5.19. COM(2014) 278 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a repülőtéri díjakról szóló irányelv alkalmazásáról
HU
HU
1.
Bevezetés
A repülőtéri díjakat a repülőterek használói (a légitársaságok) fizetik a repülőtér létesítményeinek használatáért. A díjak a légi járművek leszállásával, felszállásával, világításával, parkolásával, valamint az utasok és a rakomány kezelésével kapcsolatosak, és részben vagy teljes mértékben a kifutópályák és a hozzájuk csatlakozó területek, továbbá az utas- és teherterminál-területek ellátását finanszírozzák. Jóllehet a repülőtéri díjakat a légitársaságokra vetik ki, e költséget végül az utas vagy a teherárut szállíttató ügyfél viseli, mivel e díjak a kifizetendő végső ár részét képezik. A légitársaságok összköltségén belül a repülőtéri díjak részaránya a fuvarozó típusától és a kiszolgált repülőterektől függően változik.1 Az átlagos repülőtéri bevételeknek körülbelül a felét teszik ki,2 és tekintettel a légitársaságok jelenlegi nehéz költséghelyzetére, a repülőtéri díjakat minden korábbinál alaposabb vizsgálatnak vetik alá. A repülőtéri díjak összefüggésben vannak az utasoknak nyújtott szolgáltatás szintjével is. A repülőtéri díjak szintje különösen az olcsó és rövid távú járatok esetében lehet az egyik meghatározó tényező a légitársaságok arra vonatkozó döntésében, hogy mely útvonalakon repüljenek. A versenyképesen árazott és minőségi repülőtéri infrastruktúra rendelkezésre állása a légitársaságok valamennyi típusa számára nyilvánvalóan kulcsfontosságú az EU légi közlekedési ágazatának sikeressége szempontjából. A repülőtéri díjakról szóló irányelv3 – amelyet a tagállamoknak 2011. március 15-ig kellett átültetniük nemzeti jogrendszerükbe –konkrét, európai uniós jogi keretet jelent az Európai Gazdasági Térség és Svájc minden olyan repülőterének repülőtéri díjaira vonatkozóan, ahol naponta több mint 5 millió utas fordul meg, és minden egyes tagállamban legalább a legnagyobb repülőtérre vonatkozik. Az EU-ban körülbelül 70 repülőtér tartozik az irányelv hatálya alá; ezek az EU utasforgalmának csaknem 80 %-át képviselik. E csoportba sokféle repülőtér tartozik, a közepes méretű, saját régiójuk számára kulcsfontosságú gazdasági és társadalmi hozzájárulással rendelkező repülőterektől kezdve az EU legnagyobb légi csomópontjaiig, amelyek a világ minden táján levő célállomásokkal biztosítanak összeköttetést. Az irányelv közös alapelveket állapít meg a repülőtéri díjak kiszabását illetően, és ezzel kapcsolatban a következő célokat tűzi ki: nagyobb átláthatóság biztosítása a repülőtéri díjak kiszámítási módjára vonatkozóan; annak biztosítása, hogy a repülőterek ne alkalmazzanak megkülönböztetést a légitársaságok között a repülőtéri díjak felszámítása során (hacsak pontosan meghatározott közrendi megfontolások azt nem indokolják); rendszeres konzultáció megteremtése a repülőterek és a légitársaságok között; valamint 1
Az ACI Europe (2007) szerint a repülőtéri díjak az EU jelentősebb fuvarozói működési költségeinek mintegy 4–8 %-át teszik ki. A Nemzetközi Légiszállítási Szövetség (IATA) 2013. márciusi iparági felmérése szerint az összes infrastruktúrahasználati díj együttesen a légi szállítás költségének 14,4 %-ára rúgott (2011. évi adatok). Az IATA szerint a repülőterek repüléshez kötődő díjai ezen infrastruktúra-használati díjaknak körülbelül kétharmadát teszik ki. 2 Steer Davies Gleave, A repülőtéri díjakról szóló 2009/12/EK irányelv értékelése; 2013. szeptember. 3 Az Európai Parlament és a Tanács 2009. március 11-i 2009/12/EK irányelve a repülőtéri díjakról; HL L 70., 2009.3.14., 11. o.
2
minden egyes tagállamban egy független felügyeleti hatóság (FFH) létrehozása, amelynek feladata a repülőterek és a légitársaságok közötti, a repülőtéri díjak szintjével kapcsolatok viták rendezése, továbbá a tagállamok által az irányelvnek való megfelelés érdekében hozott intézkedések helyes alkalmazásának felügyelete. Ebben a jelentésben a Bizottság áttekinti az irányelvnek a tagállamokban történő alkalmazását, és konkrét megállapításokat tesz az annak végrehajtásával kapcsolatos lehetséges problémákra vonatkozóan, melyek a jövőben további elemzés tárgyául szolgálhatnak. A jelentés egy közelmúltbeli tanulmányból is merít, amely e célból készült a Bizottság számára.4 E tanulmány azt elemezte, hogy az irányelvnek volt-e bármilyen hatása a repülőtéri díj kivetésének gyakorlatára, továbbá tartalmazta az érintettek átfogó konzultációjának eredményét, melynek során az irányelv végrehajtására, az elért eredményekre és a további figyelmet igénylő területekre vonatkozó véleményeket gyűjtötték össze. Ezen érintettek közé tartoznak az irányelv által létrehozott független felügyeleti hatóságok, a tagállamokban található más illetékes hatóságok, az egyes repülőtér-irányító szervezetek és légitársaságok, valamint az őket képviselő társulások. 2.
Piaci folyamatok
Az utóbbi évtizedekben az EU repülőterei fontos átalakuláson mentek keresztül, aminek hatása van a repülőtéri díjak megállapítására is. Jóllehet korábban az állami hatóságok elsősorban az összeköttetési szükségleteket kielégítő infrastruktúraként tekintettek a jelentősebb csomópontokra és a kisebb repülőterekre, ezek a repülőterek olyan üzleti vállalkozásokká fejlődnek, amelyekkel szemben elvárás, hogy nyereséget termeljenek, és magánbefektetőket vonzzanak. E folyamatba tartozik az állami tulajdonú repülőterek „vállalattá alakítása” és – egyes esetekben – privatizációja. Ez különböző változásoknak tulajdonítható. Először is, az államnak a közlekedési infrastruktúra biztosításában betöltött szerepe változik, szolgáltatóból lehetővé tevővé válik. Másodszor, a repülőtereket (amelyek sok esetben jövedelmezőek) manapság úgy tekintik, mint kereskedelmi tevékenységet folytató vállalatokat. Végül, az állami hatóságok minden lehetőséget megragadnak arra, hogy magánbefektetőket vonzzanak be mind az infrastruktúra bővítése, mind pedig állami jövedelem biztosítása érdekében. Miközben az Unióban a repülőterek többsége továbbra is állami tulajdonban van,5 a magánbefektetők egyre nagyobb szerepet játszanak ezen a téren. Ugyanakkor, tekintettel a repülőtéri infrastruktúra stratégiai jellegére, a tagállamok jellemzően megtartottak egy bizonyos mértékű érdekeltséget vagy ellenőrzést – a közvetlen tulajdon/a repülőtéri műveletek koncessziója és/vagy egy (nemzeti) gazdasági szabályozó 4 5
Steer Davies Gleave, A repülőtéri díjakról szóló 2009/12/EK irányelv értékelése; 2013. szeptember. Az Európai Repülőterek Nemzetközi Tanácsa szerint 2010-ben a repülőterek 77 %-a teljesen állami, míg 9 %-uk teljesen magántulajdonban volt. Lásd: Európai Repülőterek Nemzetközi Tanácsa: Európai repülőterek tulajdonjoga, 2010.
3
rendszer révén. Az utóbbi helyzet különösen a nagy csomópontoknak számító repülőterekkel rendelkező tagállamokban áll fenn e repülőterek „ármeghatározó” képessége miatt.6 Ugyanakkor az olcsó légitársaságok (LCC-k) növekedésével bizonyos – általában kisebb – repülőtereknél az alkuerő eltolódása figyelhető meg a repülőterek és a légitársaságok között az utóbbiak javára. Rugalmasságuknak köszönhetően ezek a társaságok nemcsak a kiszolgált útvonalakról képesek új úti célokra átállni, hanem a légi járműveik bázisául szolgáló repülőterekről is másikra tudnak váltani. A légitársaságok folyamatosan felülvizsgálják meglévő útvonalaik teljesítményét az új célállomások kijelölése, valamint működésük vonzerejének és nyereségességének javítása céljából. Ennek hatására verseny alakul ki a különböző földrajzi helyeken található repülőterek között, és nő a repülőterek irányítóira nehezedő nyomás, hogy kedvezőbb feltételeket kínáljanak, beleértve az alacsonyabb repülőtéri díjakat is. Ezenkívül a repülőtéri kapacitásfelesleg ugyancsak versenyt eredményezett a repülőterek között, egyes esetekben tovább növelve a légitársaságok alkuerejét. A repülőterek azt állítják, hogy fokozódó versennyel7 kell szembenézniük, és nem csak az LCC-k regionális repülőtereken kifejtett hatásának eredményeként. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy a repülőterek közötti verseny mértéke változó, és nagyrészt helyi tényezőktől függ. A légitársaságok azzal érvelnek, hogy az utasok – a konkurens légi közlekedési termékek alapján – hajlamosak inkább légitársaságot váltani, mint repülőteret. 3.
Az irányelv eredményei
2013 elejére minden tagállam bejelentette, hogy teljes mértékben átültette az irányelvet. Ugyanakkor a formális átültetés csak az első lépés. Az irányelv helyes, gyakorlati alkalmazása és annak a repülőterek üzemeltetőire, a légitársaságokra és a tágabb értelemben vett légi közlekedési ágazatra gyakorolt hatása is nagy jelentőséggel bír. Ebben a korai szakaszban a Bizottság úgy véli, hogy az irányelv számos fő célkitűzését már sikerült elérni. Ugyanakkor az átültetést és az alkalmazást illetően számos tagállamban vannak sajátos problémák, amelyeket úgy lehet megoldani, hogy felhívjuk a tagállamok figyelmét a feltárt problémákra, és ahol szükséges, kötelezettségszegési eljárásra is sor kerülhet. Az irányelv e fejezetben elemzett legfontosabb jellemzői a következők: •
A repülőtér-irányító szervezetek és a repülőtér használói közötti rendszeres konzultáció a díjrendszer működéséről, a díjak szintjéről és a szolgáltatás minőségéről, valamint a repülőtér használóival való konzultáció az új infrastruktúrára vonatkozó tervekről (az irányelv 6. cikke).
6
Az EU-ban a legnagyobb csomópontok az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Németországban és Hollandiában találhatóak. 7 Repülőterek Nemzetközi Tanácsa (Európa), „Repülőterek versenye Európában”, 2012. június.
4
•
A repülőtér-irányító által biztosított átláthatóság a díjak megállapításának alapját illetően, ideértve a repülőtér használói felé irányuló és a tőlük kiinduló információáramlásra vonatkozó követelményeket is (az irányelv 7. cikke).
•
A repülőtér használói közötti megkülönböztetés tilalma (az irányelv 3. cikke).
•
Független felügyeleti hatóság (FFH) létrehozása minden tagállamban az irányelv helyes alkalmazásának biztosítása és a repülőtéri díjakra vonatkozó viták esetén történő beavatkozás érdekében (az irányelv 6. és 11. cikke).
•
Rugalmasság, amely lehetővé teszi a repülőtér-irányítók számára, hogy differenciált szolgáltatásokat kínáljanak a légitársaságok részére (az irányelv 10. cikke).
Az irányelv a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) által 1974 óta a repülőtéri díjakra vonatkozóan kialakított politikákon alapul.8 Értelmezésekor figyelembe kell venni a vonatkozó kétoldalú légi forgalmi szolgáltatási megállapodásokat, amelyek az ICAO standard záradékaival összhangban készültek. Ezek alapján az Európai Uniónak és tagállamainak általánosságban tisztességes és egyenlő jogot kell biztosítaniuk a harmadik ország légitársasága számára a nemzetközi légi közlekedésben való versenyzésre. Ezzel összefüggésben például az Egyesült Államokkal és Kanadával kötött átfogó légi közlekedési megállapodások is tartalmaznak konkrét rendelkezéseket a használói díjakra, ezen belül a repülőtéri díjakra vonatkozóan, mégpedig annak biztosítása érdekében, hogy ezek a díjak méltányosak legyenek, és a nyújtott szolgáltatások költségét tükrözzék. 3.1.
Konzultáció
Az érintettek különböző nézeteket vallanak a konzultációra vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban. Jóllehet meglehetősen sok repülőtér már rendelkezett konzultációs mechanizmussal, az irányelv egyértelműbbé tette a konzultáció időbeli menetét és formáját. Néhány tagállam repülőterein, például Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Észtországban, Magyarországon, Lettországban, Litvániában, Luxemburgban, Szlovéniában, Spanyolországban és Svédországban a kötelező konzultációt csak az irányelv átültetésének eredményeként vezették be. Ráadásul az irányelv először írt elő kötelező konzultációs eljárásokat az irányelv hatálya alá eső azon egyesült királyságbeli repülőterek esetében, amelyekre a legnagyobb egyesült királyságbeli repülőtereken alkalmazott gazdasági rendelet addig nem vonatkozott. A légitársaságok kétségeket fogalmaztak meg a konzultációs intézkedések alkalmazásával kapcsolatban, és azzal érvelnek, hogy a repülőtereknek a puszta információszolgáltatásnál többet kellene tenniük a légitársaságokkal való együttműködés érdekében. A légitársaságok azt szeretnék, ha véleményüket nem csak meghallgatnák, hanem meg is fogadnák. Egy másik 8
Lásd az irányelv (9) és (10) preambulumbekezdését, vö. az ICAO repülőtéri és légi navigációs szolgálati díjakra vonatkozó politikái (kilencedik kiadás, 2012).
5
felvetés a repülőtér használói számára a konzultációs folyamatban történő válaszadásra néhány tagállamban megszabott időkerettel és szoros határidőkkel kapcsolatos. A légitársaságok konzultációval való elégedettsége attól függően változik, hogy melyik tagállamban van a repülőtér. Míg az Egyesült Királyság és Hollandia nagyobb repülőterein a légitársaságok általában elégedettek a konzultációs eljárással, a spanyolországi, olaszországi, görögországi és magyarországi eljárást bírálták a légitársaságok, különösen a válaszadásra biztosított időt és azt, hogy a konzultáció gyakran inkább egy tájékoztató ülés formáját ölti. A repülőtér-használók szélesebb bázisával rendelkező repülőterek (Amszterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris és Frankfurt) általában elégedettek a konzultációs folyamattal, és hasznosnak találják, hogy uniós szinten egységes szerkezetbe foglalt iránymutatások vannak. Másrészt az irányelv hatálya alá tartozó néhány kisebb repülőtér aggodalmát fejezte ki az eljárás formalitását és a hivatalos konzultációs eljárás megszervezésével kapcsolatos adminisztratív terhet illetően. Számos repülőtér kritizálta a légitársaságok korlátozott mértékű részvétele által okozott bizonytalanságot és a repülőtéri díjakra vonatkozó fellebbezési eljárásokat, amelyekben nincs időkorlát a légitársaságok számára. Az irányelv rendelkezik a repülőterek azon kötelezettségéről is, hogy az új infrastrukturális projektek terveinek véglegesítését megelőzően konzultáljanak a repülőtér használóival, bár a követendő eljárás és a minimumkövetelmények nincsenek meghatározva. A Bizottság elengedhetetlennek tartja a repülőtér-használók konzultációs folyamatba vetett bizalmát. Ezért fontos, hogy megalapozottan számíthassanak arra, hogy véleményüket meghallgatják és – az irányelv vonatkozó rendelkezéseivel összhangban – választ kapnak a felvetéseikre. E rendelkezések gyakorlati hatásainak biztosítása érdekében ez adott esetben jelentheti a konzultáció oly módon történő megszervezését, amely megfelelő mértékű kölcsönhatást tesz lehetővé (ideértve például a találkozókra vonatkozó előzetes értesítést vagy a hozzájárulásra vonatkozó határidőket). A Bizottság nagy jelentőséget tulajdonít a légitársaságok konzultációs folyamatban való konstruktív részvételének is. A dublini és római jelentős infrastrukturális fejlesztések finanszírozásával kapcsolatosan a Bizottsághoz érkezett panaszok egy működő konzultációs rendszer fontosságát bizonyítják a jövőbeli repülőtéri díjakra gyakorolt hatás szempontjából. Az új infrastruktúrára vonatkozó konzultációval kapcsolatos az infrastruktúra előfinanszírozásának kérdése, vagyis az a rendszer, amelyben a jelenlegi repülőtér-használókra vetnek ki magasabb díjakat a jövőbeli infrastruktúra finanszírozása érdekében (ahelyett, hogy például új részvények kibocsátásával vagy hitelfelvétellel jutnának a szükséges pénzhez). A Bizottság számára végzett kutatás szerint az előfinanszírozás a tagállamok többségében lehetséges, bár a vonatkozó feltételek általában nem világosak a tagállamokban. A Bizottság két olyan tagállamot talált (Portugáliát és Hollandiát), ahol a törvény egyértelműen kimondja, hogy a repülőterek az infrastruktúrát nem finanszírozhatják ilyen módon. A többi – az előfinanszírozást feltételezhetően megengedő – tagállam között a Bizottság kilenc olyat talált, amely specifikus szabályokat alkalmaz. Nem egyértelmű, hogy a gyakorlatban mennyire következetesen tartják be az ICAO 6
által elfogadott iránymutatásokat, amelyek számos, előfinanszírozás alkalmazása esetén figyelembe veendő biztosítékot részleteznek. Az előfinanszírozás vonatkozásában további megfontolást igényelhet az újabb és specifikusabb eszközök bevezetése az irányelv szerinti megfelelő konzultáció biztosítása és nagyobb átláthatóság elérése érdekében. 3.2.
Átláthatóság
A repülőtéri díjakról szóló konzultáció megfelelő működéséhez az szükséges, hogy a konzultációba bevont repülőtér-használók elegendő információhoz jussanak ahhoz, hogy képesek legyenek részt venni az egyeztetésben. A repülőtér-használók, a repülőterek és a tagállamok értékelik az irányelv 7. cikke által biztosított átláthatóságra vonatkozó egyértelműséget, de a légitársaságok hajlamosak az irányelv követelményeit túl általánosnak találni. A légitársaságok különösen a költségekre vonatkozóan nyújtandó információ széleskörű részletességét kritizálják, továbbá azt, hogy az irányelv nem követeli meg a repülőterek kereskedelmi tevékenységeire vonatkozó tájékoztatásnyújtást. Ezenkívül a légitársaságok úgy vélik, hogy a nyújtott információk esetleg nem elég részletesek számukra annak megítéléséhez, hogy a díjak költségekhez kötődőek-e vagy sem. A légitársaságoknak az információk átláthatóságával kapcsolatos elégedettsége repülőterenként és tagállamonként eltérő. A repülőtér-használók általában elégedettek voltak a helyzettel az egyesült királyságbeli repülőterek és Amszterdam Schiphol repülőtere esetében, amelyeknél úgy gondolják, hogy az információszolgáltatás átlátható módon és rendszeresen történik. Azon repülőtereket illetően, amelyekkel a légitársaságok nem elégedettek, a légitársaságok az átláthatósági követelmények alkalmazását említik problémaként Olaszország, Magyarország, Belgium, Németország, Görögország, Ciprus, Lettország, Spanyolország, Svédország és Finnország repülőtereivel kapcsolatban. Ezekben az esetekben a repülőtér-használók a részletes költségadatok hiányát jelölték meg aggodalmaik leggyakoribb okaként. Az irányelv elvileg lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy repülőtereik számára válasszanak az egy- vagy a kétkasszás (single/dual till) díjszabási rendszerek között. Az egykasszás rendszerben minden repülőtéri bevételt – beleértve az olyan nem repülési tevékenységeket is, mint a kiskereskedelem és az autóparkolás – figyelembe vesznek a repülőtéri díjak megállapításakor. A kétkasszás rendszer külön kezeli a repüléssel kapcsolatos és nem kapcsolatos bevételeket, és a repülőtéri díjak meghatározásakor csak a repüléshez kötődő bevételeket veszi figyelembe. A repülőterek általában ezt részesítik előnyben azon az alapon, hogy a nem repülési tevékenységek nem monopol jellegűek. Vegyes rendszerek is működnek. A légitársaságok jellemzően az egykasszás rendszer mellett érvelnek azzal az indokkal, hogy ez csökkenti a repülőtéri díjakat a légitársaságok számára, amelyek az utasok repülőtérre viteléért felelősek, és amelyek így a nem repülési bevételekhez is hozzájárulnak.
7
Miközben ezen a ponton egyik rendszer mellett vagy ellen sem foglal állást, a Bizottság úgy véli, hogy bizonyos esetekben nagyobb mértékű felügyeletre lehet szükség az FFH-k részéről az irányelvben megfogalmazott alapelvek védelmének biztosítása érdekében azon repülőterek esetében, ahol kétkasszás rendszer működik, figyelembe véve azt a gazdasági környezetet, amelyben a repülőterek működnek, valamint a tarifáik megállapításának lehetőségét egy verseny jellemezte környezetben. Például helyénvaló lehet annak biztosítása, hogy a repülőtér forgalmának növelését célzó, légitársaságoknak szóló ösztönzők költségét úgy érvényesítsék, hogy az ne legyen hatással a rendszer előnyeit nem élvező légitársaságok által fizetett díjakra. Ezen túlmenően a Bizottság – általános szabályként – úgy véli, hogy bármilyen átállás az egykasszásról a kétkasszás rendszerre, vagy fordítva, alapvető változás a díjak rendszerében, mivel jelentős hatással lehet az alkalmazott díjak szintjére. Egy ilyen változtatást konzultációnak kell kísérnie a független felügyeleti hatósághoz való fellebbezés lehetőségével együtt, az irányelv vonatkozó rendelkezéseivel összhangban, amelyek konzultációt írnak elő az olyan esetekben, amikor változást javasolnak a díjak szintjében vagy rendszerében. 3.3.
A megkülönböztetés tilalma a repülőtéri díjakban és az ösztönző rendszerekben
Kulcsfontosságú, hogy a repülőtéri díjak alkalmazásában ne tegyenek különbséget a repülőtér használói között. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a díjak nem lehetnek eltérőek, amennyiben ez az irányelv 3. cikkében meghatározott követelményekkel összhangban, azaz általános és közérdekű – így például környezetvédelmi – okok miatt történik, és amennyiben az e vonatkozásban alkalmazott kritériumok relevánsak, objektívek és átláthatóak. Jóllehet a repülőterek azt állítják, hogy az ilyen eltérések alkalmazásában nincs megkülönböztetés, a légitársaságok a díjeltérések széles körére panaszkodnak, amely – véleményük szerint – a repülőtér használói közötti megkülönböztetést eredményez. A környezetvédelmi okokból (például a lég- és zajszennyezéssel összefüggésben) módosított díjak vitathatatlanul általánosan elterjedt jelenségnek tűnnek. Ugyanez vonatkozik a csúcsidővel/csúcsidőn kívüli időszakkal kapcsolatos díjeltérésekre, amelyeket csak korlátozott számú repülőtér alkalmaz. A repülőtéri díjak környezetvédelmi alapon történő változtatása egyre fontosabbá válhat, tekintettel a légi közlekedésre nehezedő nyomásra, hogy ezen a területen javítsa teljesítményét. A járatok belföldi vagy Európai Unión belüli célállomásai szerinti díjeltérés az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata alá tartozik.9 Ítéleteiben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a diszkriminatív adók vagy díjak ellentétesek a szolgáltatásnyújtás szabadságával, az 1008/2008/EK rendeletben10 meghatározottak szerint. Amennyiben a differenciált díjak a 3. cikk (vagyis az általános és közérdekű okok, többek között a környezetvédelmi okok) alapján nem indokoltak, azokat úgy lehet tekinteni, hogy a tagállamok közötti szolgáltatásnyújtást 9
A Bizottság kontra Portugália C-70/99. sz. ügyben 2001. június 26-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-4845 o., 20. pont); a C92/01. sz. Stylianakis ügyben 2003. február 6-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-1291 o., 23. ponttól). 10 HL L 293., 2008.10.31., 3. o.
8
nehezebbé teszik, mint az egy tagállamon belüli szolgáltatásnyújtást. A Bizottság elismerte, hogy a határellenőrzésnek alávetett utasok nagyobb költségeket generálhatnak, mint a többi utas, és ez indokolja a magasabb utasdíjat11. A 3. cikk követelményeinek való megfelelésre és az arányosság biztosításának szükségességére is figyelemmel, emiatt eltérés alkalmazható a schengeni és nem schengeni célállomások között. Ugyanakkor a repülőtéri díjakban való eltéréseknek a forgalom növelése céljából – új útvonalak, megnövekedett gyakoriság és/vagy utasszámok alapján („ösztönző rendszerek”) – történő alkalmazása vitatott az érintettek között. A hálózatokban működő és regionális légi fuvarozók úgy vélik, hogy az új és meglévő útvonalakra adott mennyiségi és növekedési kedvezmények az olcsó fuvarozóknak és az újonnan érkezőknek kedveznek. Másrészről, az átszálló utasokra a csomóponti repülőtereken adott engedmények nem népszerűek az olcsó légitársaságok körében, amelyek általában nem kínálnak átszállást. Az ilyen engedmények jelentősek lehetnek; az amszterdami Schiphol repülőtéren például több mint 50 %-osak. Nem mindig egyértelmű, hogy az ilyen transzferengedményeket milyen mértékben adják tisztán gazdaságilag indokolt alapon. A Bizottság ösztönözni fogja a tagállamok közötti tapasztalatcserét a legjobb gyakorlatok támogatása céljából, figyelembe véve azt a lehetőséget, hogy a repülőterek gazdasági szempontok alapján és az irányelv rendelkezéseinek való megfelelés mellett állapíthassák meg tarifáikat. Egyensúlyt kell elérni a repülőtereknek a repülőterek, de a légitársaságok és az utasok javára is nyújtott kereskedelmi szabadság megfelelő foka és azon légi fuvarozók pozíciójának védelme között, amelyek esetleg nem elég erősek ahhoz, hogy a repülőterek árazási viselkedését mérsékeljék. Az ösztönző rendszerek átláthatóságának javítása fontos első lépés lehet. 3.4.
Jogorvoslati eljárás és független felügyeleti hatóságok
Az irányelv világos helyzetet teremtett azzal, hogy minden egyes tagállamban kötelezővé tette egy független felügyeleti hatóság (FFH) felállítását, bár ezek létrehozása néha lassú folyamat volt. Ugyanakkor az Autorità di Regolazione dei Trasporti 2013. végi létrehozásával Olaszországban (amely utolsó tagállamként jelölte ki FFH-ját), mostanra minden tagállam megtette ezt a lépést. A tagállamok nagy többsége által választott leggyakoribb modell az FFH-feladatok meglévő légi közlekedési hatóságok kezébe adása. Néhány tagállam (úgymint Írország, az Egyesült Királyság, Svédország, Finnország) meglévő szabályozó szervekre ruházta az FFH-feladatokat, míg két tagállam (Hollandia és Spanyolország) versenyhatóságokra bízta az FFH feladatait. Különösen a légitársaságok elégedettek azzal, hogy az irányelv egyértelmű jogorvoslati eljárásról rendelkezik arra az esetre, ha nézeteltérés lenne a repülőtéri díjak megállapításával kapcsolatban, de az majd a jövőben derül ki, hogy hogyan alakul a független felügyeleti hatóságok szerepe. A repülőterek aggodalmukat fejezték ki a légitársaságok által az FFH-nál kezdeményezett fellebbezési eljárások számának 11
E4/2007 sz. állami támogatási ügy
9
növekedése és a fellebbezések halasztó hatálya miatt. A fellebbezésekkel kapcsolatos legfontosabb problémának az tűnik, hogy az irányelv a légitársaságok számára nem szab meg kifejezetten egy kötelező erejű határidőt a fellebbezés benyújtására és a fellebbezések halasztó hatályára vonatkozóan, aminek infrastrukturális beruházásokat akadályozó hatása lehet. Az egyik lényeges, különösen a légitársaságok körében felvetődött kérdés az FFH függetlenségének érzékelt hiánya. Különösen az FFH-tól megkövetelt függetlenség mértékének nem pontosnak érzékelt meghatározását tartották aggasztónak az állami tulajdonú repülőterekkel rendelkező tagállamok esetében, ahol az FFH valamilyen minisztériumi szerv, vagy ahol a minisztérium valamilyen fokú politikai vagy adminisztratív ellenőrzéssel bír az FFH felett. Az irányelv 11. cikkében foglalt követelményekkel összhangban az FFH tényleges függetlensége kulcsfontosságú – többek között – a konzultációs és jogorvoslati eljárás helyes működése érdekében, és a függetlenség hiánya aláássa az irányelv célkitűzéseinek megvalósítását. Amennyiben a tagállamok a 6. cikk (5) bekezdésének a) pontját átültették, amelynek értelmében a repülőtéri díjakat maga az FFH határozza meg vagy hagyja jóvá, nem pedig a repülőtér-irányító szervezet, az említett cikk (3) és (4) bekezdésében meghatározott fellebbezési szabályok nem érvényesek. Ez általában azt jelenti, hogy nézeteltérés esetén az egyetlen rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőség az illetékes nemzeti bíróságokon való perindítás a vonatkozó nemzeti jogszabályokkal összhangban. A légitársaságok ezt problémásnak tartják, mivel az ilyen perek költsége korlátozó hatású lehet. Jelentős számú tagállam (úgymint Ausztria, Belgium, Ciprus, Dánia, Franciaország, Németország, Magyarország, Írország, Hollandia és az Egyesült Királyság) döntött az irányelv 6. cikke (5) bekezdésének a) pontja által kínált lehetőség kihasználása mellett a területükön található és az irányelv hatálya alá tartozó néhány vagy összes repülőtér esetében. A légitársaságok ugyancsak kifejezték aggodalmukat néhány FFH passzív szerepe miatt, amelynek alapja a szakértelem vagy az emberi erőforrások hiánya lehet. Átlagosan az egyes hatóságok csak egy teljes munkaidős alkalmazottat foglalkoztatnak, hogy az irányelvhez kapcsolódó ügyekkel foglalkozzon, ami főként konzultációt, felügyeletet és vitarendezési eljárásokat jelent. Ez viszont azt jelenti, hogy valamennyi tagállam minimálisnak tartja az irányelv által a tagállamokra kiszabott adminisztrációs többletköltséget, bár az egyes FFH-k tevékenységének szintje eltérő. Bizonyíték van arra, hogy az újonnan alapított FFH-k láthatóságának korlátozottabb foka következtében ezek a testületek kevesebb panaszt kapnak, mint azok a hatóságok, amelyek már az irányelv életbe lépését megelőzően is foglalkoztak a repülőtéri díjak ügyével. A Bizottság továbbra is figyelemmel kíséri az irányelv végrehajtását a tagállamokban létrehozott FFH-k függetlenségét illetően. Ehhez kapcsolódóan a Bizottság figyelembe veszi az irányelv hatálya alá tartozó repülőtereken fennálló tulajdonosi és irányítási modellek alakulását. Néhány esetben fennáll a kockázata annak, hogy a hosszú távú koncessziós megállapodások, amelyek alapján a repülőtéri díjakat a koncessziós jogosult és a felelős 10
állami hatóság közötti megállapodás hosszú időre kötelező módon – de a repülőtérhasználókkal nem konzultálva – állapítja meg, hatástalanná tehetik az irányelvnek a konzultációra és az FFH által történő beavatkozásra vonatkozó rendelkezéseit. Körültekintésre van szükség annak biztosítására, hogy a repülőtéri díjakat illetően ne alakítsanak olyan koncessziókat, vagy a köz- és a magánszféra közötti társulásokat, amelyekkel megfosztják a légitársaságokat az irányelv szerinti teljes jogaiktól, vagy amelyekkel az irányelvet más módon megsértik. 3.5.
A szolgáltatások differenciálása
Egy repülőtéren igénybe vehető szolgáltatásokat a repülőtér-irányító szervezet a különböző repülőtér-használók igényeire szabhatja, és a szolgáltatások minősége – és így költsége is – eltérő lehet. Az irányelv úgy rendelkezik, hogy a repülőtér bármely használója, aki/amely igénybe kívánja venni az igény szerinti szolgáltatásokat, vagy a különleges terminált (vagy terminálrészt), hozzájusson e szolgáltatásokhoz, terminálhoz vagy terminálrészhez. Ahol a differenciált szolgáltatásnak kapacitáskorlátai vannak, a hozzáférést releváns, objektív, átlátható és megkülönböztetésmentes kritériumok alapján kell meghatározni. Ez keretet biztosított a repülőterek számára, hogy hozzáigazítsák ajánlatukat a légitársaságok olykor eltérő, repülőtéri szolgáltatásokkal kapcsolatos igényeihez. Nem szokatlan, hogy a repülőterek ennek megfelelően differenciálják a díjaikat, például az állások és utashidak révén biztosított szolgáltatások szintje alapján. Másrészt csak kevés (de növekvő számú) repülőtérnek van külön belföldi és nemzetközi útvonalakhoz vagy alacsony költségű és teljes szolgáltatást nyújtó műveletekhez rendelt terminálja. Az alacsony költségű terminálok olykor lényegesen (egyes esetekben akár 30 %-kal) olcsóbbak a légitársaságok által fizetendő díjak szempontjából. A repülőtereknek időnként nehézségeik támadnak a szolgáltatásaik egyedi igényekre szabásával és azzal kapcsolatban, hogy a díjkülönbségeket indokoló kritériumokat megállapítsák, amint azt az irányelv 10. cikke előírja. A Bizottság továbbra is figyelemmel fogja kísérni e cikk tagállamok által történő alkalmazását annak érdekében, hogy szükség esetén lehetséges jogorvoslati intézkedéseket állapítson meg. 4.
Következtetések
Jóllehet közelmúltbeli hatályba lépése miatt még túl korai határozott következtetéseket levonni az irányelv hatásával kapcsolatban, előzetes következtetések már levonhatóak. A piaci szereplők által említett fő pozitív hatások a következők: nagyobb átláthatóság a repülőtéri díjak meghatározása terén a legnagyobb európai repülőtereken, jobb konzultáció, valamint a független felügyeleti hatóságok felállítása minden egyes tagállamban és a jogorvoslati eljárások létrehozása. Miközben úgy tűnik, hogy az irányelv jelentősen hozzájárult a hatálya alá tartozó nagyobb európai repülőterek díjmegállapítási eljárásának javításához, alkalmazását továbbra is
11
figyelemmel kell kísérni. Több kötelezettségszegési eljárást indult, és – szükség szerint – a Bizottság más esetekben is el fog járni hivatalból vagy a beérkezett panaszok alapján. Konkrétabban, az irányelv által előírt szükséges mértékű függetlenséggel rendelkező független felügyeleti hatóságok létrehozása döntő fontosságú az irányelv célkitűzéseinek megvalósítása szempontjából. A hatóságok szerepét minden tagállamban kiemelt kérdésként fogják kezelni. A Bizottságnak szándékában áll az FFH-k fórumának létrehozása is, amely rendszeres találkozókat tartana, hogy az irányelv rendelkezéseinek a tagállamokban történő végrehajtásával kapcsolatos kérdéseket vitasson meg. A cél az, hogy ezen FFH-kat segítse munkamódszereiknek és tudásuknak a tapasztalatok és a legjobb gyakorlatok megosztása révén történő fejlesztésében. Az első találkozóra 2014. június 13-án kerül sor. Végül, azt is mérlegelni kell, hogy az irányelv céljait milyen mértékben szükséges esetleg a jövőben felülvizsgálni, például azon versenykörnyezet változásainak eredményeként, amelyben a repülőterek működnek. Hasonlóképpen, a Bizottságnak meg kell majd állapítania, hogy az irányelv céljainak elérését jobban szolgálhatná-e az irányelv felülvizsgálata. Néhány konkrét, valószínűleg további vizsgálatot érdemlő kérdést – mint például ösztönzőrendszerek alkalmazása, differenciált szolgáltatások – e jelentés 3.1–3.4. szakasza tárgyal, és a Bizottság az FFH-k csoportját fogja igénybe venni e jelentés megállapításainak felülvizsgálatára. Annak érdekében, hogy az EU légi közlekedési ágazata reagáljon az előtte álló kihívásokra, jó ár–érték aránnyal nyújtson szolgáltatásokat az utasoknak, és továbbra is biztosítsa az EU-n belüli és az egész világra kiterjedő összeköttetést, elengedhetetlen, hogy versenyképes repülőtéri szolgáltatások álljanak a légitársaságok és az utasok rendelkezésére. Mivel az európai uniós légitársaságok egyre szorosabban integrálódnak más régiók légitársaságaival a nyitott égbolt megállapodások, fuvarozói szövetségek és a légitársaságok közötti együttműködés más formáinak fejlődése révén, még inkább fontossá válik a repülőterek használói közötti megkülönböztetés kérdése. Fontos a repülőtéri díjak tisztességes módon történő alkalmazásának biztosítása, hogy – többek között az összeköttetés érdekében – minden nemzet légitársasága tisztességesen versenyezhessen az európai repülőtereken. Lehetővé kell tenni továbbá, hogy a repülőterek dinamikusan növelhessék üzleti tevékenységüket, ami hozzá fog járulni egy versenyképes európai légi közlekedési ágazat további fejlődéséhez.
12
