EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2013.1.30. COM(2013) 34 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitását célzó 2007/58/EK irányelv rendelkezéseinek végrehajtásáról, amely a következő dokumentumot kíséri: Közlemény a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a negyedik vasúti csomagról (EGT-vonatkozású szöveg)
HU
HU
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitását célzó 2007/58/EK irányelv rendelkezéseinek végrehajtásáról, amely a következő dokumentumot kíséri: Közlemény a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a negyedik vasúti csomagról (EGT-vonatkozású szöveg) 1.
BEVEZETÉS
Az Európai Parlament és a Tanács 2007. október 23-án elfogadta a közösségi vasutak fejlesztéséről szóló 91/440/EGK tanácsi irányelv, valamint a vasúti infrastruktúra-kapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló 2001/14/EK irányelv módosításáról szóló 2007/58/EK irányelvet1 (a továbbiakban: az irányelv). Minden, érvényes engedéllyel és az előírt biztonsági tanúsítványokkal rendelkező vasúttársaság megkapta a jogot arra, hogy 2010. január 1-jétől nemzetközi vasúti személyszállítási szolgáltatásokat működtessen, beleértve ebbe utasok alsóbbrendű nemzeti útvonalakon való szállításának (kabotázs) lehetőségét is. A tagállamok számára 2012. január 1-jét állapították meg annak határidejeként, hogy a nemzetközi viszonylatban működtetett vasúti személyszállítás részaránya a területükön működő vasúttársaságok utasforgalmának több mint felét tegye ki (Luxemburg volt az egyetlen tagállam, amely teljesítette ezt a feltételt). Az irányelv nemzeti jogba történő átültetésével és végrehajtásával kapcsolatos kötelezettségek Ciprusra és Máltára mindaddig nem vonatkoznak, amíg területükön nem hoznak létre vasúti hálózatot. A közszolgáltatási szerződés keretében nemzeti szolgáltatásokat nyújtó vasúttársaságok érdekeinek védelme céljából az irányelv lehetőséget ad a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitásának bizonyos korlátozásaira. A tagállamok korlátozhatják új nemzetközi szolgáltatások bevezetésének jogát, •
amennyiben az új szolgáltatás elsődleges célja nem nemzetközi jellegű;
•
amennyiben egy új nemzetközi szolgáltatás veszélyeztetné a közszolgáltatási szerződés alapján nyújtott szolgáltatások gazdasági egyensúlyát;
•
amennyiben korlátozott időre szóló kizárólagos jogokat biztosítottak az irányelv hatálybalépése előtt;
•
amennyiben a szolgáltatás áthalad az Európai Unió területén (tranzit).
Az irányelv ezenkívül lehetővé teszi, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek finanszírozása céljából az új nemzetközi szolgáltatás üzemeltetőjére díjat vessenek ki. A díjat mindamellett a méltányosság, az átláthatóság, a megkülönböztetésmentesség és az arányosság elveinek megfelelően kell kivetni, a megterhelt szolgáltatás gazdasági megvalósíthatóságának veszélyeztetése nélkül.
1
HU
HL L 315., 2007.12.3.
2
HU
Az irányelv nem vonatkozik a tagállamok és harmadik országok közötti szolgáltatásokra2. Mivel bizonyos tagállamok (Németország, Olaszország, Svédország és az Egyesült Királyság) már az uniós szinten megfogalmazott hivatalos kötelezettség elfogadása előtt lépéseket tettek vasúti személyszállítási piacaik megnyitására, az irányelv arról is egyértelműen rendelkezett, hogy azok a tagállamok, ahol a piacnyitás már megtörtént, 2010. január 1-je előtt nem kötelesek olyan tagállamban engedéllyel rendelkező vasúttársaságok vagy azok leányvállalatai részére új nemzetközi személyszállítási szolgáltatás üzemeltetésére jogot biztosítani, amelyben nem biztosítanak hasonló hozzáférési jogokat3. Az irányelv 10. cikkének (9) bekezdése értelmében a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának egy, a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitására vonatkozó rendelkezések végrehajtásáról. E kötelezettség teljesítése céljából a Bizottság ezúton benyújtja jelentését az említett intézményekhez. Az irányelv azt is előírja, hogy a jelentésnek tartalmaznia kell a piac fejlődését, ezen belül a további liberalizációval kapcsolatos előkészületek helyzetének leírását, valamint elemeznie kell e piac szervezésének különböző modelljeit is, valamint ezen irányelvnek a közszolgáltatási szerződésekre és azok finanszírozására gyakorolt hatását. Ez a jelentés arról számol be, hogy az irányelv végrehajtása eddig nagyon kevés új szolgáltatás elindításához vezetett, és kísérletet tesz arra, hogy elemezze ennek okait. Mivel minimális számú új szolgáltatás indult, ezek közszolgáltatási kötelezettségek finanszírozására gyakorolt hatása elhanyagolható. A további piacnyitással kapcsolatos előkészületek jelenlegi helyzetét és e piac szervezésének különböző modelljeit a 91/440/EGK irányelv módosításáról szóló jogalkotási javaslathoz csatolt hatásvizsgálat elemzi. A következő szakaszokban először az irányelv azon rendelkezéseinek jogi végrehajtását elemezzük, amelyek a nemzetközi vasúti személyszállítási piac tagállamok általi megnyitása szempontjából relevánsak. Ezt követően megvizsgáljuk, hogy az irányelv milyen gyakorlati hatással volt a vasúti piacra, valamint áttekintjük azokat az okokat, amelyek magyarázatot adhatnak arra, hogy számos várt pozitív hatás miért nem jelentkezett eddig. 2.
AZ
IRÁNYELV NEMZETKÖZI VASÚTI SZEMÉLYSZÁLLÍTÁSI PIAC MEGNYITÁSÁVAL KAPCSOLATOS RENDELKEZÉSEINEK JOGI VÉGREHAJTÁSA
Az irányelv átültetésének határideje 2009. június 4. volt. Eddig az időpontig egyetlen tagállam sem jelezte az átültetés végrehajtását. Néhány tagállam a következő két hónapban tette meg ezt; 19 tagállammal szemben pedig a Bizottság 2009. július 31-én kötelezettségszegési eljárásokat indított amiatt, hogy nem adtak tájékoztatást az irányelv átültetése érdekében tett intézkedéseikről. A Bizottság 2010. június 3-án indokolással ellátott véleményt nyújtott be négy tagállamhoz ugyanezen okból kifolyólag. Azóta az összes tagállam tájékoztatta a Bizottságot az átültetésről. A korábbi vasúti csomagok kései és elégtelen átültetése negatív hatással lehet az irányelv rendelkezéseinek gyakorlati végrehajtására is. Jelenleg az első vasúti csomag elégtelen átültetésével kapcsolatban 12 kötelezettségszegési eset van a Bíróság előtt, és a Bizottság négy további tagállamnak küldött indokolással ellátott véleményt hasonló ügyekben. Ezek a kötelezettségszegési eljárások többek között az alábbiakkal kapcsolatosak:
2 3
HU
A 2007/58/EK irányelv (4) preambulumbekezdése. A 10. cikk (3d) bekezdése.
3
HU
•
elégtelen védintézkedések a pályahálózat-működtető vasúttársaságtól és szállítási leányvállalataitól való függetlenségének garantálására az alapvető feladatainak ellátására során;
•
a pályahálózat-működtető elégtelen ösztönzése a költségek és a pályahasználati díjak csökkentésére;
•
a közvetlen költségeket meghaladó pályahasználati díjak kiszabása annak igazolása nélkül, hogy a piac azt el tudja viselni;
•
a szabályozó szerv nem elégséges függetlensége a meglévő4 vasúttársaságtól, a pályahálózat-működtetőtől vagy a meglévő vasúttársaságot irányító minisztériumtól;
•
a szabályozó szerv jogkörének elégtelensége a szükséges döntések meghozásához és betartatásához.
Ezenkívül a Bizottság 2011 szeptemberében kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett Franciaországgal és az Egyesült Királysággal szemben az első vasúti csomagnak a La Manche-alagút forgalma szempontjából elégtelen átültetése miatt. Azok az okok, amelyek miatt a Bizottság az említett kötelezettségszegési eljárásokat megindította, a nemzetközi vasúti személyszállítási piachoz való hozzáférés kapcsán is relevánsak. A kötelezettségszegési eljárások egyik pozitív következménye ugyanakkor a szabályozó szervek jogkörének jelentős megerősödése, ami döntő fontosságú a verseny növelése szempontjából (az említett tizenhat folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárás közül már csak mindössze három kapcsolódik a szabályozó szervek hatásköreihez). A 10. cikk (3a) bekezdése lehetővé teszi a tagállamokban létrehozott minden olyan vasúttársaság számára, amely megszerezte az engedélyt és a szükséges biztonsági tanúsítványokat, hogy az Európai Unión belüli nemzetközi személyszállítási szolgáltatás üzemeltetése céljából minden tagállam infrastruktúrájához hozzáférjen. Az irányelv az új piacra lépők számára engedélyezi utasok felvételét és leszállását a nemzetközi útvonalon található bármely állomáson, beleértve az ugyanazon tagállamban található állomásokat is (kabotázs). A kabotázsjognak „olyan megállókra kell összpontosítania, amelyek kapcsolatban vannak a nemzetközi útvonallal”5, és bevezetésének olyan szolgáltatásokra kell kiterjednie, amelyek fő célja a különböző tagállamok állomásai közötti személyszállítás. A szabályozó szervek állapítják meg, hogy az adott szolgáltatásnak nemzetközi útvonalon történő személyszállítás-e a fő célja. Ezt nem saját kezdeményezésre, hanem a megfelelő illetékes hatóságok és/vagy érintett vasúttársaságok kérésére kell megtenniük. Mivel egy, a Bizottság szolgálatai által 2009 végén az irányelv végrehajtásáról készített felmérésből, valamint az azt követően a tagállamok és vasúti ágazatbeli társulások képviselőivel folytatott megbeszélésekből az derült ki, hogy e rendelkezés végrehajtásához a Bizottság iránymutatására van szükség, a Bizottság 2010. december 28-án az irányelv bizonyos rendelkezéseiről szóló értelmező közleményt6 tett közzé. A közlemény megerősíti, hogy a szolgáltatások fő céljának megállapítása során a szabályozó szervnek függetlenül kell eljárnia. Ez azt jelenti, hogy döntését nem lehet más hatóságoktól a nemzeti jog értelmében kapott utasításokkal előzetesen befolyásolni vagy meghatározni. A szabályozó szerveknek minden egyes esetben ellenőrizniük kell a szolgáltatás fő célját.
4 5 6
HU
A meglévő vasúttársaság az a (korábbi) állami vasúttársaság, amely a liberalizálást megelőzően domináns pozícióban volt a piacon. A 2007/58/EK irányelv (8) preambulumbekezdése. HL C 353., 2010.12.28., 1–6. o.
4
HU
Az első vasúti csomag átdolgozásának keretében az Unió társjogalkotói megbízták a Bizottságot azzal, hogy a szolgáltatás jellegének felmérése (fő cél vizsgálata) során alkalmazott eljárás és kritériumok részleteit meghatározó végrehajtási aktusokat az egységes európai vasúti térséget létrehozó irányelv átültetését követő 18 hónapon belül (2015-ig) elfogadja7. Észtország és Svédország semmilyen módon nem korlátozza a kereskedelmi vasúti szolgáltatásokat, ezért a nemzeti jogalkotásukban sem vezettek be semmilyen rendelkezést szolgáltatások fő céljának megállapítására. A nemzeti jogalkotás egy ország kivételével (Finnország) minden más tagállamban tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek a szabályozó szervet feljogosítják az újonnan kérelmezett nemzetközi szolgáltatások fő céljának vizsgálatára. Néhány tagállam kizárólag mennyiségi határértékeken (az útvonal adott tagállam területén kívüli tervezett hossza, a nemzetközi forgalomban részt vevő utasok száma, a nemzetközi személyszállításból származó árbevétel aránya) alapuló módszert kíván alkalmazni, ugyanakkor számos más tagállam eddig nem tette közzé az általa alkalmazni kívánt döntési folyamatot és módszertant. Végül a jelek szerint néhány tagállam olyan piaci szereplőket jogosított fel a fő cél vizsgálatának kérelmezésére, amelyeket az irányelv nem említ (jellemzően ilyen a pályahálózat-működtető). A Bizottság elemzéseket folytat annak megállapítására, hogy ezek az esetek megfelelnek-e az irányelvnek. A tagállamok kizárhatják ezen irányelv alkalmazási köréből a Közösség területén átmenő azon vasúti szolgáltatásokat is, amelyek a Közösség területén kívül kezdődnek és végződnek8. Négy tagállam (Bulgária, Görögország, Litvánia és Románia) döntött úgy, hogy él ezzel a többi tagállam esetében földrajzi okok miatt irrelevánsnak tűnő lehetőséggel. Mivel kabotázsjogokkal is rendelkező új szolgáltatások közszolgáltatási szerződés alapján ellátott útvonalakon való bevezetése a közszolgáltatási kötelezettségek szervezésére és finanszírozására is hatással lehet, a tagállamok a 10. cikk (3b) bekezdésével összhangban korlátozhatják a szolgáltatás hozzáférési jogát az olyan kiindulási és célállomás közötti szolgáltatások esetében, amelyek egy vagy több, a hatályos közösségi jogszabályoknak megfelelő közszolgáltatási szerződés tárgyát képezik9, ha az új nemzetközi szolgáltatások esetleg veszélyeztetnék ezek gazdasági egyensúlyát. A Bizottság értelmező közleménye hangsúlyozza, hogy ez a korlátozás nem kötelező. A szabályozó szervek saját kezdeményezésük alapján nem járhatnak el: ezt kizárólag az irányelvben felsorolt szervezetektől kapott felkérések után tehetik meg. Az irányelv nem határozza meg, hogy e korlátozások milyen formában jelennek meg, de a kabotázs teljes kizárásán túl lehetőség van például a megállók számának vagy gyakoriságának korlátozására, bizonyos megállók kizárására, illetve a vasúti szolgáltatások gyakoriságának csökkentésére is. Az értékeléseket és a szabályozó szervek döntéseit koordinálni kell. A (17) preambulumbekezdés az információcserén és – ha szükséges – az egyes egyedi esetekre vonatkozó értékelési elvek és a gyakorlat összehangolásán túl arra is felhívja a szabályozó szerveket, hogy a tapasztalataik alapján iránymutatásokat dolgozzanak ki. Az értelmező közlemény tisztázza, hogy a gazdasági egyensúlyra vonatkozó vizsgálat független a fő cél vizsgálatától: e két vizsgálat párhuzamosan is futhat, de egyik sem 7 8 9
HU
Az Európai Parlament által 2012. július 3-án és a Tanács által 2012. október 29-én elfogadott, az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló irányelv 10. cikkének (4) bekezdése. A 2007/58/EK irányelvvel módosított 91/440/EGK irányelv 2. cikkének (4) bekezdése. Az Európai Parlament és a Tanács 2007. október 23-i 1370/2007/EK rendelete a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről.
5
HU
tekinthető a másik előfeltételének. A közlemény azt is aláhúzza, hogy az értékelésnek a beérkezett kérelemben szereplő pontokra kell korlátozódnia. Az átláthatóság és a megkülönböztetésmentesség érdekében közzé kell tenni azt a módszertant, amelynek segítségével értékelhető, hogy az új nemzetközi szolgáltatás veszélyezteti-e a közszolgáltatási szerződés gazdasági egyensúlyát. A Bizottság szolgálatai által 2012-ben kiküldött kérdőívre adott válaszában 11 tagállam jelentette ki, hogy nem korlátozza a kabotázsjogokat. Számos, e lehetőség kiaknázása mellett döntő tagállam nem tette közzé az általa alkalmazandó döntési folyamatot és módszertant. Néhány más tagállam a jelek szerint meglehetősen szigorú feltételeket épített be a nemzeti jogalkotásba. Legalább egy tagállamban a gazdasági egyensúly vizsgálatát egy fő célra irányuló vizsgálatnak kell megelőznie még abban az esetben is, ha nem érkezett erre vonatkozó kérés. A Bizottság elemzéseket folytat annak megállapítására, hogy ezek az esetek megfelelnek-e az irányelvnek. Noha úgy tűnik, hogy a tagállamoknak nehézségeik vannak a 10. cikk (3a) és (3b) bekezdésének átültetésével, ténylegesen csupán egyetlen gyakorlati példa van arra, hogy ezeket kabotázsjogok korlátozására használják fel. Olaszországban (amely azon kevés tagállam egyike, ahol a szabályozó szerv webhelyén közzétették az alkalmazandó döntési folyamatot és módszertant) a LeNord S.p.A. olasz magán-vasúttársaságnak a német DB meglévő vasúttársasággal és az osztrák ÖBB meglévő vasúttársasággal közösen benyújtott, a három tagállamot összekötő több útvonal üzemeltetésére irányuló kérelme esetében a szabályozó szerv úgy döntött, hogy mivel ezek a szolgáltatások több regionális közszolgáltatási szerződés gazdasági egyensúlyát is veszélyeztetnék, a kabotázsjogok részleges korlátozásával él. A döntést maga a szabályozó szerv függesztette fel abból a célból, hogy a jegyüket korábban már megvásárló utasok számára biztosítsa az utazás lehetőségét. A kérelmezett nemzetközi személyszállítási szolgáltatások átszervezése után a szabályozó szerv megszüntette a kabotázskorlátozásokat, és a vasúttársaságok jelenleg napi rendszerességű szolgáltatásokat nyújtanak, amelyek Münchenből indulva a Brenner-alagúton keresztül érik el három olaszországi célállomásukat (Velence, Bologna és Verona). Az első vasúti csomag átdolgozásának keretében az Unió társjogalkotói úgy döntöttek, hogy a Bizottságot bízzák meg azzal, hogy az új szolgáltatások közszolgáltatási szerződésekre gyakorolt hatásának felméréséhez alkalmazott eljárás és kritériumok részleteit meghatározó végrehajtási aktusokat az egységes európai vasúti térséget létrehozó irányelv átültetését követő 18 hónapon belül (2015-ig) elfogadja10. A tagállamok a 10. cikk (3c) bekezdése alapján abban az esetben is korlátozhatják a kabotázsjogokat, ha az érintett állomások közötti személyszállítás kizárólagos jogát az irányelv hatálybalépését (2007. december 4.) megelőzően tisztességes versenypályázati eljárás alapján és az uniós jog vonatkozó elveivel összhangban koncessziós szerződéssel ítélték oda. Ez a korlátozás a szerződés eredeti időtartamáig vagy 15 évig tarthat attól függően, hogy melyik időtartam a rövidebb. Hollandia az egyetlen olyan tagállam, ahol az Amszterdam–Roosendaal vonalon 15 évig ilyen korlátozás van érvényben. Ez a Schiphol repülőteret a belgiumi Antwerpennel 2009 óta összekötő új HSL Zuid nagysebességű vonalon zajló kabotázsra vonatkozik, amely vonalon a belföldi szállítási tevékenység a High Speed Alliance (az NS meglévő vasúttársaság és a KLM nemzeti légitársaság közös vállalkozása) vasút-üzemeltető számára van fenntartva.
10
HU
Az egységes európai vasúti térséget létrehozó irányelv 11. cikkének (4) bekezdése.
6
HU
A 10. cikk (3e) bekezdése kiköti, hogy a koncessziós szerződés vagy közszolgáltatási szerződés gazdasági egyensúlyának veszélyeztetése alapján alkalmazott korlátozásokról szóló határozatok bírósági felülvizsgálat alá vethetők. A Bizottság rendelkezésére álló információk alapján ezt minden olyan tagállam nemzeti jogalkotása biztosítja, amely él az említett lehetőségekkel. A legtöbb esetben ez nem igényel különös jogszabályokat, mivel összhangban áll a hatósági döntések bírói felülvizsgálatára vonatkozó általános rendelkezésekkel. Ugyanakkor mivel eddig szinte egyetlen döntést sem kérdőjeleztek meg, a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitása kapcsán alkalmazott rendelkezések gyakorlati próbájára eddig nem került sor. A 10. cikk (3f) bekezdése szerint a tagállamok feljogosíthatják a vasúti személyszállításért felelős hatóságokat arra, hogy tisztességes, átlátható és megkülönböztetésmentes módon díjat vessenek ki a kabotázsszolgáltatásokat nyújtó vasúttársaságokra. Hét tagállam (Bulgária, Görögország, Olaszország, Magyarország, Románia, Szlovénia és Szlovákia) döntött úgy, hogy ezt a lehetőséget beemeli nemzeti jogalkotásába. Ugyanakkor ilyen díjat eddig soha egyetlen vasúttársaságra sem vetettek ki. 3.
AZ IRÁNYELV ALAPJÁN MŰKÖDTETETT ÚJ SZOLGÁLTATÁSOK
Bár az irányelvben a piac kabotázst is tartalmazó új nemzetközi szolgáltatások előtti megnyitása tekintetében előírt legalapvetőbb jogi követelmények teljesültek, ilyen szolgáltatásból jelenleg kevés van Európában. 2010 decembere óta a LeNord olasz magán-vasúttársaság a német DB meglévő vasúttársasággal és az olasz ÖBB meglévő vasúttársasággal közösen nyújt szolgáltatást németországi kiindulással Ausztrián keresztül Olaszországba a München–Brenner–Verona (naponta 1 vonatpár), valamint a München–Brenner–Velence és a München–Brenner– Bologna (mindkét esetben naponta 2 vonatpár) útvonalon. 2011 decembere óta egy másik, a francia SNCF meglévő vasúttársaság irányítása alatt álló, olaszországi székhelyű vasúttársaság (Società Viaggiatori Italia S.r.l.) is új szolgáltatásokat üzemeltet a Párizs– Modane–Milánó útvonalon (naponta 3 vonatpár), valamint az olasz Trenitalia meglévő vasúttársaság és a franciaországi székhelyű Veolia Transdev magán-vasúttársaság thello márkanév alatt közös éjszakai vonatjáratot közlekedtet Velencéből Svájcon keresztül Párizsba. Ez az első olyan szolgáltatás a franciaországi távolsági vasúti személyszállítási piacon, amelyet nem az SNCF üzemeltet (akár önállóan, akár valamely más vasúttársasággal együttműködésben). 2010-ben a svéd SJ meglévő vasúttársaság olyan, Svédországból Dániába irányuló szolgáltatásokat kezdett el kínálni, amelyek Koppenhága és Odense között kabotázsszolgáltatást is tartalmaztak; a szolgáltatás ez utóbbi részét azonban egy évvel később leállították. A Veolia és a GVG Verkehrsorganisation GmbH által üzemeltetett és a jelek szerint speciális piaci igényeket kielégítő Berlin Night Express éjszakai vonatszolgáltatás egy atipikus nemzetközi szolgáltatás, amely március végétől november elejéig heti három alkalommal közlekedik Malmö és Berlin között. Érdemes megemlíteni, hogy amikor a SNCB meglévő vasúttársasággal együttműködésből, a Thalys további különösen az Aachen–Köln–Essen
HU
tervek szerint a DB kivonul az SNCF-fel és a belga folytatott nemzetközi nagysebességű szállítási versenytársként fog megjelenni a távolsági piacon, útvonalon. 2011 óta a Thalys a Ruhr-vidékig
7
HU
meghosszabbított útvonalon közlekedteti a Párizsból Kölnbe tartó vonatait. A DB is bejelentette, hogy Frankfurtból a La Manche-alagúton keresztül Londonba közlekedő InterCityExpress szolgáltatások bevezetését tervezi. A jelek szerint az osztrák WESTbahn magán-vasúttársaság (amelyben az SNCF 26%-os tulajdonrésszel rendelkezik) Bécsből Salzburgon át a határ német oldalán fekvő Freilassingig üzemeltetett szolgáltatásainak fő célja a belföldi szállítás. Az olyan közszolgáltatási szerződés hatálya alá eső, határokon átnyúló regionális szolgáltatásokat, mint amilyen a hollandiai Enschedéből a németországi Münsterbe és Dortmundba irányuló személyszállítási szolgáltatás, meg kell különböztetni az irányelv által szabályozott nyílt hozzáférésű nemzetközi szolgáltatásoktól. 4.
AZ IRÁNYELV VÉGREHAJTÁSÁVAL JÁRÓ EDDIG CSEKÉLY PIACI HATÁS OKAI
Számos olyan akadály létezik, amely megakadályozza az új belépőket (többek között a más tagállamokban engedéllyel rendelkező meglévő vasúttársaságokat) abban, hogy az irányelv alapján nemzetközi szolgáltatásokat kínáljanak. Az irányelv kései és néhány esetben korlátozó végrehajtása, valamint az infrastruktúrához és a vasúttal kapcsolatos szolgáltatásokhoz való hozzáférést jellemző – az első vasúti csomag végrehajtásához kapcsolódó kötelezettségszegési eljárásokhoz vezető – állandó megkülönböztetés határozottan negatív hatást gyakorol a piacra. Alig van olyan nemzetközi célállomás, amelynek forgalmi volumene a vasút-üzemeltetők számára lehetővé tenné gazdaságilag életképes új szolgáltatások bevezetését. Különösen a rétegkeresletet kiszolgáló piacok, mint például az éjszakai vonatszolgáltatások (amelyeket egyre inkább kiszorítanak a vasúti és egyéb közlekedési módok által kínált gyorsabb nappali szolgáltatások) kínálnak csekély lehetőséget nyereséges szolgáltatás üzemeltetésére. Az is kifejezetten nehéz feladat, hogy az új nemzetközi szolgáltatásokat úgy építsék be a belföldi menetrendekbe, hogy az megfelelő csatlakozásokat biztosítson. A vasúti áruszállítási piac megnyitásával kapcsolatos tapasztalat is azt mutatja, hogy az új vasút-üzemeltetők (még a meglévő vasúttársaságok más tagállamban működő leányvállalatai is) előnyben részesítik a belföldi szolgáltatások nyújtását a nemzetközi szolgáltatásokkal szemben, mert ott nagyobb a forgalom volumene, és a belföldi forgalom szervezése egyszerűbb (csak egy pályahálózat-működtetővel kell együttműködni, nincsenek nyelvi problémák stb.). Nemzetközi szolgáltatásokban érdekelt felek a következő hozzáférési akadályokat említik:
HU
•
adminisztratív akadályok: a biztonsági tanúsítvány vagy a járműengedély megszerzésének nehézségei (számos esetben rendkívül hosszú ideig tart a döntés meghozatala);
•
információs korlátok: a fent említett adminisztratív problémákhoz kapcsolódó információk megszerzésének nehézségei és az információk rossz minősége;
•
üzemeltetési korlátok: az útvonal által érintett összes terület nyelvét beszélő munkavállalói csapat összeállítása, a pályahasználati díjak ingadozása, az üzemeltetési infrastruktúrához és szolgáltatásokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos problémák, a menetvonalaknak a megfelelő nemzetközi menetvonal kialakításához szükséges belföldi menetrendekhez igazításának nehézségei, a jegyek kölcsönös elfogadásának hiánya;
•
az értékesítési csatornákhoz való hozzáférés: a meglévő értékesítési lehetőségek tisztességes és megkülönböztetésmentes alapon történő használatának, vagy az állomásokon saját jegypénztárak üzemeltetésére alkalmas terület bérlésének, vagy
8
HU
akár csak a szolgáltatás elérhetőségéről szóló hirdetmény nehézkes elhelyezése (egy tanulmány szerint a külső vasúttársaságok 2011-ben a tagállamok közül mindössze a Cseh Köztársaságban, Dániában, Portugáliában és az Egyesült Királyságban vehették korlátozás nélkül igénybe a vasúti személyszállítás összes értékesítési lehetőségét11). Az új belépőkkel szemben hálózati hatásokat is élvező és a nemzeti piacaikon domináns szerepet betöltő meglévő vasúttársaságok közötti együttműködések is akadályt jelenthetnek, és nemcsak az új belépők számára, amelyek nehezen találnak nyereséges piaci szegmenst saját szolgáltatásaik beindításához, de a stratégiaváltást és a más tagállamok piacán való önálló megjelenést mérlegelő meglévő vasúttársaságok számára is. Egyes tagállamokban a vasúti infrastruktúra nem megfelelő finanszírozása a szolgáltatás minőségének elkerülhetetlen romlásához és a más szállítási módokhoz viszonyítva versenyképességüket elvesztő nemzetközi szolgáltatások szükségszerű megszüntetéséhez vezet. A nagysebességű vasút a vasúti szállítás sikertörténetévé vált, és mivel a legnagyobb forgalmi volument valóban a nagyvárosokat összekötő nagysebességű szolgáltatások kínálják, ezekben rejlik a legnagyobb potenciál az új szolgáltatások bevezetéséhez (ezt a DB saját InterCityExpress vonatok Frankfurt–London viszonylatban történő üzemeltetésével kapcsolatos tervei, illetve a közelmúltban bevezetett, az SNCF és a DB együttműködésének keretében Frankfurt és Marseille között közlekedő új szolgáltatások is alátámasztják). Ehhez azonban különleges gördülőállomány és így nagy összegű beruházás szükséges, valamint akár speciális biztonsági korlátokba is ütközhet egyes piacokon, mint például a La Manche-alagút esetében, ahol az Európa-szerte alkalmazott átjárhatósági műszaki előírástól eltérő járműszabványra épülő biztonsági szabályzat van érvényben, amely mindeddig megakadályozta, hogy a DB a saját ICE szerelvényeit üzemeltethesse. A különböző szállítási módok keretfeltételei sem biztosítanak egyenlő versenyfeltételeket: egyes tagállamokban a nemzetközi vonatok a héa és/vagy az üzemanyagok jövedéki adójának hatálya alá tartoznak, miközben a légi közlekedés esetében ez nincs így. Végül szintén figyelembe kell venni a 2008 óta negatív általános gazdasági helyzetet és a vasúti ágazat szabályozási változások kapcsán mutatott lassú reakcióját (ami a nagy összegű beruházási igényekkel és a vasúti eszközpark hosszú ideig tartó használatával függ össze). Az európai társjogalkotók az első vasúti csomagnak az egységes európai vasúti térséget létrehozó irányelv elfogadásához vezető átdolgozása során sikeresen felszámolták az itt felsorolt akadályok egy részét (az infrastruktúrához és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása, az infrastruktúra-finanszírozás stabilitásának növelése, az adminisztratív döntésekre rendelkezésre álló határidők lerövidítése). A biztonsági tanúsítványok és járműengedélyek harmonizálásával a Bizottság a negyedik vasúti csomag keretében további adminisztratív akadályok megszüntetésére törekszik. 5.
KÖVETKEZTETÉSEK
A 2007/58/EK irányelv 2010. január 1-jétől liberalizálta a kabotázsjogokat is magukban foglaló nemzetközi vasúti személyszállítási szolgáltatásokat az Európai Unióban (Luxemburg kivételével, ahol ezt a határidőt 2012. január 1-jéig elhalasztották). Bár az átültetés tekintetében mindegyik tagállam késedelembe került, mostanra mindegyik megtette az irányelvnek való megfeleléshez szükséges nemzeti jogalkotási lépéseket. 11
http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail __liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, 70. o.
HU
9
HU
A gyakorlati végrehajtást illetően a tagállamok számára a legnehezebb feladatnak a vasúti szolgáltatás fő céljára és a közszolgáltatási szerződés keretében nyújtott szolgáltatások gazdasági egyensúlyának veszélyeztetettségére vonatkozó rendelkezések értelmezése bizonyult. A Bizottság ezen a téren az egységes európai vasúti térséget létrehozó irányelven alapuló végrehajtási aktusokat fog elfogadni. Számos tagállam döntött úgy, hogy az irányelv által biztosított lehetőségek egyikét sem használja ki az új nemzetközi szolgáltatások és a kabotázsjogok korlátozására. E rendelkezések gyakorlati alkalmazása még a kabotázs korlátozását lehetővé tevő nemzeti törvényekkel rendelkező tagállamokban is minimális szinten van. A kabotázs szempontjából esetleges érdeklődésre számot tartó útvonalakon szolgáltatást nyújtó vasút-üzemeltetők érdekeinek megvédésére irányuló védintézkedések közül a koncesszióalapú korlátozás tűnik a leghatékonyabbnak; ugyanakkor mindössze egy tagállam alkalmazza ezt. Noha a releváns nemzeti jogi kereteket minden érintett tagállamban létrehozták, az irányelv alapján üzemeltetett új nemzetközi szolgáltatásra kevés példa ismert. A nemzetközi vasúti személyszállítási piacra belépni szándékozó új vasút-üzemeltetőknek gyakran a korábbi vasúti csomagok nem megfelelő végrehajtásával vagy a korábbi uniós jogalkotásban meglévő joghézagokkal összefüggő korlátokkal kell szembenézniük. A kötelezettségszegési eljárások, az első vasúti csomag átdolgozása és a negyedik vasúti csomagra irányuló jelenlegi javaslatok várhatóan hozzá fognak járulni e problémák megoldásához. Ugyanakkor még e korlátok mindegyikének felszámolása esetén sem számíthatunk az új nemzetközi vasúti személyszállítási szolgáltatások gyors növekedésére, mivel a nemzetközi vasúti személyszállítási piac legtöbb szegmense alacsony jövedelmezőségű, és ezért nem vonzó a vasút-üzemeltetők számára. A belföldi személyszállítás szervezése sokkal egyszerűbb, és a belföldi személyszállítási piacaikat a verseny előtt megnyitó tagállamokban sokkal több új belépő van, mint a nemzetközi piacon. A vasúti áruszállítási szolgáltatások liberalizálása hasonló képet mutat. Azt is meg kell jegyezni, hogy a személyszállítási piacon a versenypályázati eljárás útján elnyerhető közszolgáltatási szerződések alapján nyújtott helyi és regionális szolgáltatásokért folyó verseny tűnik a legkiélezettebbnek. Így a nemzetközi vasúti személyszállítási piac megnyitása kapcsán 2010 óta szerzett tapasztalatok elemzése megerősíteni látszik, hogy a nemzetközi szolgáltatások valószínűleg a belföldi piacok megnyitása nyomán terjednek el, nem pedig fordítva. Ha például a belföldi piacok megnyitása lehetővé tenné a nemzetközi szolgáltatásokat nyújtó vasút-üzemeltetőknek, hogy ráhordó szolgáltatásokat dolgozzanak ki, az növelné a nemzetközi szolgáltatások életképességét. A belföldi vasúti személyszállítási piacok megnyitására és a versenytárgyalásos eljárásoknak a negyedik vasúti csomag keretében való kiterjesztésére vonatkozó bizottsági javaslatok várhatóan lendületet adnak majd a nemzetközi szolgáltatások fejlesztésének.
HU
10
HU
