EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.2.28. COM(2014) 120 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK A tagállamoknak a Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentésére adott válaszai {SWD(2014) 60 final}
HU
HU
TARTALOMJEGYZÉK A tagállamoknak a Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentésére adott válaszai ..... 3 Összefoglaló............................................................................................................................... 3 A tagállamoknak a Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentésére adott válaszai ..... 5 1.
A jelentés hatálya ............................................................................................................ 5
2.
Az Európai Számvevőszék 2012. évi jelentésének főbb jellemzői .............................. 5
3.
Összefoglaló a tagállamok válaszairól........................................................................... 7
3.1. Teljesítmény – Az uniós költségvetés révén elért eredmények .................................... 7 3.2. Támogathatósági és pontossági hibák ............................................................................ 9 3.3. Az ellenőrzés és a rendszerek fejlesztése ...................................................................... 11 4.
Következtetés .................................................................................................................. 15
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TAGÁLLAMOKNAK A SZÁMVEVŐSZÉK 2012-ES ÉVRŐL SZÓLÓ ÉVES JELENTÉSÉRE ADOTT VÁLASZAI
ÖSSZEFOGLALÓ Ez a jelentés a tagállamoknak a Számvevőszék 2012-es költségvetési évről szóló éves jelentésére adott válaszainak elemzését tartalmazza, és eleget tesz a költségvetési rendelet 162. cikkének (5) bekezdésében foglalt kötelezettségeknek. A Számvevőszék ellenőrzésének eredményei alapján a 2012-re vonatkozó konszolidált beszámolók valós képet adtak az Unió pénzügyi helyzetéről, és mentesek voltak bárminemű lényeges hibától. Mindazonáltal a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy a költségként elszámolt kifizetéseket lényeges hibaszint jellemezte, és a megvizsgált kapcsolódó kontrollrendszerek minden kiadási területen csupán részlegesen voltak eredményesek, kivéve az igazgatási kiadások területét, ahol nem fordultak elő hibák. A költségvetés egészét tekintve a legvalószínűbb hibaarány a 2011-es 3,9 %-ról 2012-ben 4,8 %-ra emelkedett. A Számvevőszék megállapította, hogy a becsült általános hibaarány jelentős része támogathatósági hibáknak tudható be. Végül pedig a Számvevőszék kiemelte, hogy a kiadások 80 %át kitevő megosztott igazgatási kiadások jelentős mértékben hozzájárultak a becsült általános hibaarányokhoz, és számos kimutatott hiba már az első szintű ellenőrzés során észlelhető lett volna, ha a tagállamok hatékonyabban járnak el. Ez a jelentés a három fő tematikus fejezethez – 1) Teljesítmény – Az uniós költségvetés révén elért eredmények, 2) Támogathatósági és pontossági hibák, 3) Az ellenőrzések és rendszerek javítása – tartozó tagállami válaszokat elemzi. A teljesítmény tekintetében a Számvevőszék bírálta a teljesítménymérés és a jelentéstétel jelenlegi keretét. A tagállamok ezért felkérést kaptak, hogy válaszoljanak a társfinanszírozott programokkal kapcsolatos teljesítménymérésre, értékelésre és jelentéstételre vonatkozó kérdésekre. Huszonhárom tagállam jelezte, hogy SMART célkitűzéseket és RACER mutatókat alkalmaz, továbbá a tagállamok részletesen beszámoltak nemzeti teljesítménymérési eljárásaik különböző vonatkozásairól. Amennyiben a tagállamok kedvező véleménye alátámasztást nyer, a Bizottság a tagállamok adataira alapozva javítani tudná globális teljesítménymérését és jelentéstételét. A költségként elszámolt kifizetéseket illetően a Számvevőszék pénzügyi következményekkel járó, ismétlődő támogathatósági hibákat állapított meg a nem támogatható héát magukban foglaló költségtérítési kérelmeket illetően. A mezőgazdaság terén a három ellenőrzött mezőgazdaságiparcella-azonosító rendszer (MePaR) kapcsán ugyancsak jelentős hiányosságokat észlelt, ami támogathatósági és pontossági hibákat vont maga után. Valamennyi érintett tagállam jelezte, hogy lépéseket tettek a héahibák korrigálása, valamint a MePaR adatbázisok naprakésszé tétele és fejlesztése érdekében. A Számvevőszék kiemelte az egyszerűsített költségelszámolási módoknak a foglalkoztatás és kohézió területére gyakorolt kedvező hatását, és ezzel a véleménnyel a tagállamok zöme is egyetértett. Ez rendkívül nagy jelentőséggel bír, mivel az egyszerűsített költségelszámolási módok
3
alkalmazása kulcsfontosságú lehet az új többéves pénzügyi keretbe tartozó programokkal kapcsolatos hibák megelőzésében. A megosztott irányítást illetően a Bizottság lehetőség szerint az egységes ellenőrzés elvét követi, ami azt jelenti, hogy a nemzeti ellenőrző hatóságok által végrehajtott auditokra és ellenőrzésekre támaszkodhat, amennyiben azok megbízhatóak, az irányítási és kontrollrendszerek pedig teljes mértékben hatékonyak. A Számvevőszék a jelentésében utalást tett az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információ gyakori megbízhatatlansága jelentette kockázatra. Tíz tagállam azt válaszolta erre, hogy ellenőrző hatóságaik tevékenységét megbízhatónak tartják, így nem tervezik továbbfejlesztésüket. Valamennyi tagállam általános elégedettségének adott hangot a hibák kezelésére vonatkozó iránymutatások és a Bizottság által 2012 és 2013 folyamán rendezett szemináriumok kapcsán. A tagállamok nagy része jelezte, hogy készen áll hatékony és arányos csalás elleni intézkedéseket bevezetni. A Bizottság elismeri az egységes ellenőrzés előnyeit, mindazonáltal biztosítania kell a tagállamok által szolgáltatott adatok megbízhatóságát, ezért felülvizsgálja és ellenőrzi a nemzeti ellenőrző hatóságok és az uniós programok végrehajtásáért felelős nemzeti szervek rendszereit.
4
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE
A TAGÁLLAMOKNAK A SZÁMVEVŐSZÉK 2012-ES ÉVRŐL SZÓLÓ ÉVES JELENTÉSÉRE ADOTT VÁLASZAI
1.
A jelentés hatálya A költségvetési rendelet 162. cikkének (5) bekezdése kimondja, hogy amint a Számvevőszék megküldte az éves jelentést, a Bizottság haladéktalanul tájékoztatja az érintett tagállamokat a jelentés azon részleteiről, amelyek a felelősségük alá tartozó pénzeszközök kezelését érintik. A tagállamok hatvan napon belül válaszolnak a Bizottságnak, és a Bizottság a következő év február 28-a előtt továbbítja a válaszok összefoglalóját a Számvevőszéknek, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A Számvevőszék 2012. költségvetési évre vonatkozó éves jelentésének közzétételét követően a Bizottság a tagállamokat megfelelően tájékoztatta a jelentés részleteiről. Ez a tájékoztató egy levélből és az egyes tagállamok által kitöltendő három mellékletből állt. Az I. melléklet a jelentésnek az adott tagállamra vonatkozó bekezdéseivel kapcsolatos kérdőívet tartalmazta, a II. melléklet az egyes tagállamokra vonatkozó ellenőrzési megállapításokkal kapcsolatos kérdőívet foglalta magában, míg a III. melléklet a 2012. évi megbízhatósági nyilatkozat vonatkozásában a megosztott irányításhoz kapcsolódó konkrét megállapításokról szóló kérdőív volt. Ez a jelentés a három fő tematikus fejezethez – 1) Teljesítmény – Az uniós költségvetés révén elért eredmények, 2) Támogathatósági és pontossági hibák, 3) Az ellenőrzések és rendszerek javítása – tartozó tagállami válaszokat elemzi, és egy bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik hozzá, amely az I. és a III. mellékletre adott tagállami válaszokat foglalja össze.
2.
Az Európai Számvevőszék 2012. évi jelentésének főbb jellemzői A Számvevőszék ellenőrzésének eredményei alapján a 2012-re vonatkozó konszolidált beszámolók valós képet adtak az Unió pénzügyi helyzetéről, és mentesek voltak bárminemű tartalmi hibától. Az egyes kiadási területeken tett kötelezettségvállalások szintén nem tartalmaztak tartalmi hibákat. A költségként elszámolt kifizetések esetében viszont a Számvevőszék megállapította, hogy ezeket lényeges hibaszint jellemezte, és a megvizsgált kapcsolódó kontrollrendszerek általában véve részlegesen voltak eredményesek. A Számvevőszék emellett megállapította, hogy a 2012-es évben az összes politikaterületen megnőtt a legvalószínűbb hibaarány. Ebből adódóan ez az arány a költségvetés egészét illetően is emelkedett: a 2011-es 3,9 %-ról 2012-ben 4,8 %-ra. A legmagasabb hibaszintet mutató kiadási terület a vidékfejlesztés, környezetvédelem, halászat és egészségügy (4. fejezet), valamint a regionális politika, energiaügy és közlekedés (5. fejezet) volt 7,9 %-os, illetve 6,8 %-os hibaaránnyal.
5
A Számvevőszék által 2012 vonatkozásában megállapított hibák típusa tekintetében a becsült átfogó hibaarány jelentős része támogathatósági hibákra vezethető vissza, a következő leggyakrabban előforduló típust pedig a közbeszerzéssel kapcsolatos hibák alkották. Az alábbi ábra szemlélteti, hogy az egyes hibatípusok mennyiben járultak hozzá a becsült átfogó hibaarányhoz.1
A Számvevőszék arra a tényre is felhívta a figyelmet, hogy – összességében véve – a Számvevőszék becslése szerint a megosztott igazgatási kiadások jelentős mértékben hozzájárultak az átfogó becsült hibaarányhoz. (Lásd a lenti 1.3. ábrát.)2
Végül a Számvevőszék megjegyezte, hogy a megosztott irányítással kapcsolatos, hibák által érintett ügyletek jelentős hányada esetében a tagállami hatóságok elegendő információval rendelkeztek a hibák észrevételéhez és megelőzéséhez.3
1
A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 1.17. Az e jelentéshez tartozó „A” melléklet. 3 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 5.27., 6.12. 2
6
3.
Összefoglaló a tagállamok válaszairól
3.1.
TELJESÍTMÉNY – AZ UNIÓS KÖLTSÉGVETÉS RÉVÉN ELÉRT EREDMÉNYEK A Számvevőszék 2010 óta jelentést tesz kifejezetten a teljesítménnyel kapcsolatos kérdésekről. A Számvevőszék 2012. évi jelentésében rámutatott a felmerülő fő témák némelyikére és a 2012. évi különjelentéseiből levonható tanulságokra. A Számvevőszék szerint „a teljesítmény értékelése a gondos pénzgazdálkodás elvei (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség) alapján történik”. A teljesítmény mérése alapvető fontosságú a közszféra beavatkozásainak teljes folyamatában, ideértve a bemenet, a kimenet, az eredmények és a hatások vizsgálatát.4 A Számvevőszék ugyanakkor jelezte, hogy „az uniós költségvetés sok területére összetett jogi keret vonatkozik, és kevés figyelem irányul a teljesítményre”.5 A teljesítmény ellenőrzésének eredményei tekintetében a Számvevőszék jelentésében meghatározta, hogy „három olyan témára összpontosított, amelyek fontosak ahhoz, hogy a kiadási programok következő nemzedéke elérje a kívánt eredményeket és hatásokat”.6 Ez a három téma a SMART célkitűzések és megfelelő mutatók a programokhoz, a megbízható és időben rendelkezésre álló adatok a programok végrehajtásáról, valamint az uniós finanszírozású projektek fenntarthatósága. A Számvevőszék különjelentései ugyanezeket a kérdéseket tárgyalják. Például a harmadik országok állampolgárainak integrációjáról szóló különjelentésében a Számvevőszék „következtése szerint noha a Bizottság átfogó útmutatást adott a mutatókra nézve, az öt tagállam közül négy esetében mégis jelentős hiányosságok mutatkoztak a SMART céloknak a programokban történő alkalmazása, a megfelelő adatgyűjtő informatikai rendszerek létrehozása és/vagy a célértékek elérésével kapcsolatos beszámolás terén. Mindezekből kifolyólag a tagállamoknak és a Bizottságnak csorbult a programok nyomon követésére és irányítására vonatkozó képessége”.7 A tagállamoknak a teljesítménymérésre, értékelésre és jelentéstételre vonatkozó kérdésekre kellett válaszolniuk a számukra megküldött kérdőívben (III. melléklet). Lehetőségük nyílt aprólékosan bemutatni a társfinanszírozott programoknál alkalmazott nemzeti teljesítményértékelési rendszereiket. A teljesítménymérésre használt célkitűzésekkel és mutatókkal kapcsolatos kérdésekre adott válaszaiban 23 tagállam jelezte, hogy használja a SMART célkitűzéseket és a RACER mutatókat (lásd a lenti ábrát).
4
A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 10.2. A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 10.3. 6 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 10.26. 7 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 10.29. 5
7
A 27 válaszadó tagállam közül 23 azt is hozzátette, hogy a társfinanszírozott programokra vonatkozó célkitűzéseik és mutatóik kidolgozásakor konzultálnak az Európai Bizottságon belüli partnereikkel. Válaszaikban a tagállamok részletesen bemutatták a társfinanszírozott programokra vonatkozó teljesítménymérési eljárásaik különböző vonatkozásait. A válaszok négy fő témára összpontosultak: a folyamat általános áttekintése, a teljesítménymonitoring, értékelés és jelentéstétel. A tagállamok általános áttekintést és leírást adtak a folyamatról, illetve az illetékes szereplőkről. A válaszok ismertették a mutatók nyomon követését, értékelését és az erről történő jelentéstételt, többnyire az éves végrehajtási jelentések alapján. Az eljárás egészét jellemzően az irányító hatóságok vagy a monitoringbizottságok hangolják össze. Bizonyos esetekben azonban az értékelést és a jelentéstételt nem feltétlenül az irányító hatóságok végzik. Amint azt Észtország, illetve Magyarország példája is mutatja, „az értékeléseket rendszerint külső szakértők végzik”8, illetve „az értékelési projektek elkészítését általában fél évtől egy évig terjedő határidővel kiszervezik”.9 A nyomon követés összefüggésében a tagállamok bemutatták az általuk használt mutatókat. Ausztria, Ciprus, a Cseh Köztársaság és Lengyelország jelezte, hogy a teljesítménymérést az operatív programjukban meghatározott mutatók alapján végezték.10 Bulgária, Ciprus és a Cseh Köztársaság hozzáfűzte, hogy az operatív program mutatóin kívül projektszinten meghatározott mutatókat is alkalmaztak.11 Bulgária, a Cseh Köztársaság és Szlovákia arról számolt be, hogy a teljesítménymérést a kiindulási és célértékek meghatározásával végezték, míg Ciprus és Görögország gazdasági, kimeneti és eredménymutatók használatáról tájékoztatott.12 Dánia elmondta, hogy az operatív programok, illetve konkrét
8
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 164. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 189. o. 10 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 131., 152., 154., 239. o. 11 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 140., 152., 154. o. 12 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 140., 152., 264., 152., 185. o. 9
8
projektek mutatói mellett statisztikai forrásokból – például a Dán Statisztikai Hivataltól – származó háttér-információkat is felhasználtak.13 A tagállamok különböző módszereket használtak a mutatók mérésére és értékelésére. Hat tagállam jelezte, hogy a mutatókat folyamatosan vagy folyamatban levő értékelés keretében követik nyomon. Bulgária és a Cseh Köztársaság azt is megemlítette, hogy a kiindulási és célértékek lehetővé teszik a kötelezettségvállalások és az elért eredmények összehasonlítását.14 Mindemellett értékelési tanulmányokat, felméréseket és áttekintéseket is használnak a méréshez, amint arról többek között Magyarország, Lengyelország és Románia is beszámolt.15 A jelentéstétel kapcsán a tagállamok a jelentéstételi eljárásaik formájára és ütemezésére összpontosítottak. Jelentéstételre rendszerint évenként kerül sor az éves végrehajtási jelentés keretében. Málta és Lengyelország jelezte, hogy féléves jelentéseket is készítenek, míg a Cseh Köztársaság arról tájékoztatott, hogy „az eredményekről rendszeresen beszámol a havi monitoring jelentés”.16 A célközönség számára az interneten és az ágazati hálózatokon keresztül is elérhetővé teszik a jelentéseket például Magyarországon, Spanyolországban és Portugáliában, és/vagy nyilvános üléseken vitatják meg azokat, ami Szlovéniában bevett gyakorlat.17 Bulgária beszámolt róla, hogy ezen túlmenően kidolgozta a SIBILA nevű elektronikus rendszert, amely „a Strukturális és Kohéziós Alapokból elkülönített forrásoknak a bolgár gazdaságra gyakorolt hatásának felmérését szolgálja”.18 Ausztria kiemelte a teljesítmény jelentőségét, és hangsúlyozta, hogy „az irányelvek és rendeletek érvényesítésének biztosítása érdekében a felügyeleti struktúrák szüntelen fejlesztésére van szükség. Ez az oka annak, hogy az Európai Számvevőszék teljesítményellenőrzéseket végez (lásd az Európai Számvevőszék 2012-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésének 10. fejezetét), amit az Osztrák Számvevőszék üdvözöl, és megerősíti, hogy jobban ki fogja használni az ebben rejlő lehetőségeket”.19 Ehhez hasonlóan Dánia megjegyezte, hogy „szintén nagy jelentőséggel bír 'Az uniós költségvetés révén elért eredmények' című fejezet az éves jelentésben”. Ez a fejezet megerősíti, hogy folyamatosan az eredményközpontú jelentéstétel és hatásmérés megalapozott rendszerének kiépítésére kell összpontosítani”.20 Összességében véve a tagállamok igen kedvező válaszokat adtak a kérdésekre. A Bizottság előtt álló kihívás pedig az, hogy a tagállami adatokra építve javítsa az átfogó teljesítménymérését és jelentéstételét. 3.2.
TÁMOGATHATÓSÁGI ÉS PONTOSSÁGI HIBÁK Ahogy fentebb említésre került, a különféle szakpolitikai csoportok esetében a költségvetés egésze tekintetében a becsült általános hibaarány jelentős része – több mint kétharmada – támogathatósági hibáknak tudható be.21 Az éves jelentés 3. és 4.
13
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 158. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 140., 155. o. 15 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 186–187., 242., 263. o. 16 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 156. o. 17 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 191., 272., 258., 268. o. 18 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 147. o. 19 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 302. o. 20 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 303. o. 21 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése, 1.17. 14
9
fejezetében22 a Számvevőszék különböző tagállamokból hozott példákat ilyen jellegű hibákra. Például a 3. fejezetben a MePaR-ral kapcsolatos támogathatósági és pontossági hibák szerepelnek. A 4. fejezetben a Számvevőszék rámutatott a támogathatósági követelmények megsértésére a beruházási projektek esetében. A Számvevőszék Franciaország, Spanyolország, Olaszország, Lengyelország, Portugália és Románia esetében nem támogatható héára vonatkozó, pénzügyi hatással járó, visszatérő jellegű támogathatósági hibákat is feltárt. Minden érintett tagállamtól megkérdezték, hogy a kifizető ügynökségek tisztában voltak-e a vonatkozó szabályozással, mikor visszatérítették a héát, és a válasz minden esetben igen volt. A 3. fejezetben a számvevőszéki jelentés megállapításai szerint három ellenőrzött MePaR23 esetében merültek fel jelentős, támogathatósági és pontossági hibákhoz vezető hiányosságok. A Számvevőszék jelentése négy ország – Spanyolország, Ausztria, Portugália, és az Egyesült Királyság (Észak-Írország) – esetében említi, hogy hiányosságok tapasztalhatóak a MePaR adatbázisaikban24; mindegyik ország jelezte, hogy lépéseket tett MePaR adatbázisa naprakésszé tétele és fejlesztése érdekében. Az osztrák hatóságok szerint: „Az osztrák MePaR naprakésszé tétele szabályosan és rendszeres időközönként történik. 2009 és különösen 2012 óta jelentős erőfeszítések történtek a légifotózás terén a javulás érdekében.”25 A hatóságok azt állították továbbá, hogy sor fog kerülni „a 2013-as képek beszerzésérnek átszervezésére”, melynek révén rendszeresebbé és pontosabbá válik a fényképészet.26 Spanyolország részletesen beszámolt arról, hogy milyen intézkedéseket tett saját hiányosságai orvoslása érdekében: „2010-ben készítettünk egy cselekvési tervet a Bizottság arra vonatkozó kérésére válaszul, hogy tegyünk lépéseket e kérdésekben. A cselekvési terv tartalmazza a szükségesnek ítélt kiigazító intézkedéseket, valamint a végrehajtásra vonatkozó konkrét határidőket. A tervben szereplő intézkedések alkalmazása a teljes mértékben összehangolt és működő mezőgazdaságiparcella-azonosító rendszer, vagyis a MePaR alapján történik, amely huzamos ideig tartó, magas színvonalú és átlátható munka gyümölcse. Ezen intézkedések végrehajtása ezért a meglévő rendszer minőségének javulását fogja eredményezni.” Portugália erre a helyzetre utalva úgy nyilatkozott, hogy „a MePaR cselekvési terv befejezése 2013 januárjában bizonyosan segíteni fog abban, hogy csökkenjen az ilyen esetek hatása”.27
22
3. fejezet – Mezőgazdaság: piac és közvetlen támogatások és 4. fejezet – Vidékfejlesztés, környezetvédelem, halászat és egészségügy. 23 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése – 3.22. 24 A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése 3.1. és 3.3. háttérmagyarázat. 25 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 130. o. 26 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 130. o. 27 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 50. o.
10
Az Egyesült Királyság, külön utalva Észak-Írországra, úgy nyilatkozott, hogy „az északír hatóságok véleménye szerint a folyamatban levő MePaR Fejlesztési Projekt csökkentette az alappal kapcsolatos kockázatot”.28 A vidékfejlesztés területén végrehajtott beruházási projektek egy másik olyan terület, ahol a Számvevőszék úgy találta, hogy több esetben súlyosan megszegték a támogathatósági követelményekre vonatkozó előírásokat. Az érintett tagállamok felkérést kaptak arra, hogy foglaljanak állást a beruházási projektekre vonatkozó támogathatósági követelményekkel kapcsolatban, és a többség úgy nyilatkozott, hogy a támogathatósági követelmények túlságosan bonyolultak. Mindazonáltal a legtöbb válaszadó szerint a bonyolult támogathatósági követelmények ellenére miden intézkedés megtörtént annak érdekében, hogy a végrehajtás szabályos legyen. Lengyelország például a következőképpen nyilatkozott: „a beruházási projektekre vonatkozó támogathatósági követelmények viszonylag bonyolultak, ezért ellenőrzésük nem egyszerű. Mindazonáltal Lengyelország minden megtesz annak biztosítása érdekében, hogy az ellenőrzésre átfogóan, minden elérhető eszköz felhasználásával kerüljön sor”.29 Litvánia szintén jelezte, hogy egy konkrét saját ügyében „javított kifizetési kérelem került benyújtásra a Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) származó támogatás rendeltetésellenes felhasználása miatt a visszafizetésre vonatkozóan”.30 Spanyolország is azt állította, hogy megtette a szükséges kiigazító intézkedéseket, és hogy „a vizsgált esetben feltárt hiányosságok nem érintek más ügyet, ezért a hiba jellegét nézve nem rendszerhiba”.31 Hasonlóképpen Olaszország azt állította, hogy saját ügyében kiegészítő tájékoztatást nyújtott, és „a kifizető ügynökségek maradéktalanul alkalmazzák a vonatkozó uniós joganyagot.” 32 A Bizottság szolgálatai nyomon követik a tagállamok saját intézkedéseikre és szándékaikra vonatkozó pozitív válaszait annak biztosítása érdekében, hogy ezek valóban hatékonyan hozzájáruljanak a Számvevőszék által azonosított kockázatok csökkentéséhez. 3.3. AZ ELLENŐRZÉS ÉS A RENDSZEREK FEJLESZTÉSE A 2012-es számvevőszéki jelentés rámutatott az egyszerűsített költségelszámolási módok kedvező hatására. Korábban 2006-ban a Számvevőszék ajánlotta, hogy a Bizottság terjessze ki az egyösszegű kifizetések és átalányfizetések alkalmazási körét a „tényleges költségek” megtérítése helyett. A 2012-es ellenőrzés során a 6. fejezethez tartozó, kiválasztott minta tranzakciók körében a Számvevőszék nem állapított meg számszerűsíthető vagy nem számszerűsíthető hibákat az egyszerűsített költségelszámolási módok konkrét 28
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 56. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 238. o. 30 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 78. o. 31 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 77. o. 32 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 201. o. 29
11
alkalmazása kapcsán. Ezért arra a következtetésre jutott, hogy azok a projektek, melyek esetében az egyszerűsített költségelszámolási módokat alkalmazzák, alacsonyabb hibaszintet mutatnak, ezért az egyszerűsített költségelszámolási módok szélesebb körű alkalmazása javítaná a hibaarányt. A tagállamokat megkérdezték arról, hogy egyetértenek-e az egyszerűsített költségelszámolási módokkal kapcsolatban megfogalmazott előbbi számvevőszéki véleménnyel. A kérdésre minden tagállam igennel válaszolt. A tagállamoktól azt is megkérdezték, tervezik-e egyszerűsített költségelszámolási módok bevezetését, illetve amennyiben már használnak ilyeneket, ki fogják-e terjeszteni alkalmazásukat. A tagállamok válaszai e kérdés tekintetében is egybehangzóak voltak. Luxemburg az alábbiak szerint kiemelte, hogy a program vagy projekt indítása során támogatást nyújtott a kedvezményezetteknek: „Az Európai Szociális Alap irányító hatósága készített egy viszonylag egyszerű prezentációt, amelyet az eljárás kezdetekor a jelentkezők rendelkezésére bocsátanak. Az irányító hatóság aktívan támogatja azokat a kedvezményezetteket is, akik segítséget kérnek a költségvetési gazdálkodáshoz kapcsolódó kérdésekben, ezáltal kiküszöbölve a legjellemzőbb hibaokokat és a kedvezményezett számára leegyszerűsítve az ügyintézést”.33 Végezetül a tagállamok véleményét kérték azzal kapcsolatban is, hogy álláspontjuk szerint a Bizottság kellő mértékben és megfelelően támogatta-e az egyszerűsített költségelszámolási módok alkalmazását. A 27 válaszadó majdnem mindegyike úgy nyilatkozott, hogy a Bizottság több erőfeszítést is tehetne. Németország és Magyarország rámutatott arra a tényre, hogy az előző, 2007–2013-as programozási időszakban az engedélyezési eljárások és a megbeszélések hosszadalmasak és elnyújtottak voltak.34 Az Egyesült Királyság azt is hozzátette, hogy „előnyös lett volna, ha a Bizottság a 2007–2013-as programozási időszakban már az eljárások korábbi szakaszában aktív támogatást fejtett volna ki”.35 Ausztria továbbvitte ezt a gondolatot, szerinte a Bizottság egyfelől megpróbálta terjeszteni az egyszerűsített költségelszámolási módok használatát, ám másfelől: „A múlt azonban azt mutatja, hogy a tagállamok akkor tudják az egyszerűsített költségelszámolási módokat sikeresen használni, ha 100 %-ig biztosak lehetnek abban, hogy a Bizottság és/vagy az ellenőrző hatóság elfogadja a költségeket. Pontosan ebben rejlett a fő probléma a 2007–2013-as időszakban a strukturális alapokkal kapcsolatban. Noha elvileg a jogszabályok tág mozgásteret engedtek az átalányrendszerek alkalmazásának, a gyakorlatban a különféle értelmezések leszűkítették ennek lehetőségét, és egyben megnövelték annak kockázatát a végrehajtó ügynökségek számára, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módok összefüggésében a Bizottság vagy az ellenőrző hatóság nem fogja elfogadni a felszámított költségeket”.36 Románia és Málta egyaránt azt kérte, hogy a Bizottság nyújtson „további iránymutatásokat”, továbbá Románia kifejtette, hogy „a 2014–2020-as európai
33
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 208. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 175., 186. o. 35 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 299. o. 36 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 130. o. 34
12
szabályozások előírásainak alkalmazása szempontjából iránymutatásokra és képzésre lett volna szükség”. 37
további
megfelelő
Ciprus és Lettország részletezte, hogy milyen segítséget és iránymutatást nyújthatna a Bizottság. Ciprus álláspontja szerint szükség lenne: „több műhelytalálkozóra és szemináriumra a tagállamok közötti tapasztalatcsere érdekében”, Lettország pedig az információk és a példák terjesztését kérte: „az egyszerűsített költségek különféle fajtáinak alkalmazására vonatkozó jó gyakorlatokkal... azon konkrét területekkel, amelyeken ezek a költségek alkalmazhatóak, valamint konkrét területek és költségek esetében az általános módszertannal kapcsolatban”.38 Svédország támogatta a Számvevőszék arra vonatkozó ajánlását, miszerint „a Bizottságnak folytatnia és fejlesztenie kellene az egyszerűsített költségelszámolási módok keretében az átalányösszegek előzetes jóváhagyását”. Svédország szerint e cél elérése érdekében: „a Bizottságnak további forrásokat kell elkülönítenie az egyszerűsített költségelszámolási módok fejlesztésére annak érdekében, hogy növelni tudja az átalányösszegek jóváhagyása kapcsán a tagállamoknak nyújtott támogatást. Fejleszteni kell továbbá az együttműködést a bizottsági számvevőkkel annak tisztázása érdekében, hogy hogyan kell értelmezni az átfogó jogi keretet az egyszerűsített költségelszámolási módok tekintetében. E célból több tájékoztatást kell nyújtani az egyes területekért felelős földrajzi referatúráknak, és fokozni kell a velük történő együttműködést, hogy egyszerűbbé váljon az egyszerűsítési intézkedések beillesztése a tagállamok operatív programjaiba”.39 Nagyon fontos a tagállamok érdekeltsége az egyszerűsített költségelszámolási módok alkalmazásának kiterjesztésében, mivel ez az egyik kulcseleme az új többéves pénzügyi keretbe tartozó programokkal kapcsolatos hibák megelőzésének. Az ellenőrzésekkel kapcsolatban a Számvevőszék az 5. fejezetben – Regionális politika, energiaügy és közlekedés – és a 6. fejezetben – Foglalkoztatás és szociális ügyek – többször is utal az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott tájékoztatás gyakori megbízhatatlanságára. Ennek eredményeképp a Számvevőszék javasolta, hogy „a Bizottságnak törekednie kell az ellenőrző hatóságok munkájának, valamint az ellenőrzési jelentésekben és az ellenőri véleményekben szereplő adatok minőségének és megbízhatóságának javítására”.40 A tagállamoktól kérték, hogy jelezzék, terveznek-e intézkedéseket a helyzet javítására. Összesen 10 tagállam válaszolta azt, hogy nem terveznek fejlesztést, mivel véleményük szerint az ellenőrző hatóságaik megbízhatóak, és egyes esetekben ezt a Bizottság is megerősítette. Például Portugália szerint:
37
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 214., 263. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 152., 203. o. 39 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 296. o. 40 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, a Számvevőszék éves jelentése, 201 6.24. 38
13
„Az ellenőrzési jelentésekben és az ellenőri véleményekben szereplő tájékoztatás jó minőségűnek és kellően megbízhatónak tűnt.”41 Ciprus hangsúlyozta, hogy „az EU elégedettségét fejezte ki a felügyelő hatóság éves ellenőrzési jelentéseinek színvonalával kapcsolatban”.42 Luxemburg azt állította, hogy amellett, hogy nincs olyan ellenőrző hatósága, amely beleesett volna a Számvevőszék 2012. évi ellenőrzési mintájába, általánosságban „a Bizottság mindig elfogadta” a jelentéseit, és hogy „a luxemburgi irányító rendszer szerkezete egyszerű és átlátható”.43 Végezetül Írország rámutatott arra, hogy: „Az ellenőrző hatóság nem végez külön kockázatértékelést a csalás tekintetében. Az irányítási ellenőrzési program (mind az adminisztratív, mind a helyszíni ellenőrzések) megfelelően biztosítja a csalás kockázatának csökkentését.”44 A tagállamok által leggyakrabban kért, a helyzet javítására irányuló intézkedések között szerepelt a Bizottság által nyújtott több tájékoztatás és képzés. Egyes tagállamok szerint az ellenőrző hatóságokon belüli minőségbiztosítási intézkedések fejlesztésére is szükség van. Bizonyos tagállamok ellenőrző hatóságai tekintetében a külső értékelés és nyomon követés szükségessége is felmerült, noha ezek kevésbé voltak gyakori elképzelések. A Cseh Köztársaság részletes tájékoztatást nyújtott azzal kapcsolatban, hogy milyen intézkedéseket tett az ellenőrző hatósággal kapcsolatos számvevőszéki ajánlások nyomán. Részletezte cselekvési tervét (melyet 2012-ben hajtott végre), valamint a strukturális alapokkal kapcsolatos irányítási és ellenőrzési rendszereinek fejlesztésére vonatkozó elképzeléseit, ideértve az ellenőrzési tevékenységek központosítását. Kiemelte továbbá, hogy elkészült egy ellenőrzési tevékenységekről szóló kézikönyv, valamint belső és külső képzés vált elérhetővé a személyzet tagjai számára. A csehek az alábbi következtetésre jutottak: „A fenti változásokról az ellenőrző hatóság (Pénzügyminisztérium) tagjai személyesen számoltak be a Számvevőszéknek. A Cseh Köztársaság meghozott minden, a Bizottság által ajánlott intézkedést, és folytatni szándékozik a párbeszédet a bizottsági szolgálatokkal az információk minőségének és megbízhatóságának javítása érdekében, és üdvözölné, ha a Bizottság további szemináriumokat szervezne az ellenőrző hatóság munkájának fejlesztése céljából.”45 Végezetül az ellenőrző hatóságok kapcsán minden tagállam kifejezte általános elégedettségét a Bizottság által 2012-ben és 2013-ban nyújtott, a hibák kezelésére vonatkozó iránymutatásokkal és szervezett szemináriumokkal, és megállapította, hogy „előnyös lenne a további iránymutatás/képzés”46. A mintavételről szóló, Olaszországban, Lettországban, Szlovéniában, Szlovákiában és Görögországban szervezett szemináriumokkal kapcsolatban elhangzott, hogy ezek különösen 41
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 256. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 152. o. 43 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 208. o. 44 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 195. o. 45 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 155–156. o. 46 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 299. o. 42
14
hasznosnak bizonyultak, és jelentős hozzáadott értékkel jártak.47 Litvánia, Málta és Lengyelország48egyaránt említést tett az OLAF által szervezett találkozók és konferenciák hasznosságáról, Lettország és Bulgária49 pedig hangsúlyozta a nemzeti és közösségi ellenőrök („Homologues Group”) találkozójából származó előnyöket. Németország kedvezően fogadta, hogy „a szemináriumokon túl az Európai Bizottság munkatársai mindig készségesen és részletesen válaszolnak a konkrét egyéni kérdésekre.”50 A kohéziós politika új szabályozása a rendszerek további erősítése érdekében előírja az irányító hatóságok számára a hatékony és arányos csalás elleni intézkedések bevezetését. A tagállamok több mint 60 %-a igennel válaszolt arra a kérdésre, hogy végeztek-e csalásra vonatkozó kockázatelemzést az irányítási és kontrollrendszereikkel kapcsolatban. A tagállamok hasonló arányban jelezték továbbá, hogy a csalási kockázatok mérséklése érdekében hatékony és arányos csalás elleni intézkedésekről gondoskodtak. Végül valamivel kevesebb tagállam – alig több, mint 50 %-uk – jelezte, hogy mutatókat dolgoztak ki a csalások megelőzését és felderítését szolgáló ellenőrzések eredményeinek kimutatására (lásd az alábbi táblázatot).
2/2 Amennyiben igen, a kockázatelemzés befejezését követően gondoskodnak-e 2/1 Folytatnak-e jelenleg kockázatelemzést hatékony és arányos csalás elleni 2/3 Jelentik-e a csalások felderítésére és az irányítási és kontrollrendszerekkel intézkedésekről csalási kockázatok megelőzésére irányuló ellenőrzések Válasz kapcsolatban? mérséklése érdekében? eredményeire vonatkozó mutatókat? Nem alkalmazandó 0 6 0 Nem 7 0 9 Nincs válasz 3 3 4 Igen 17 18 14
A megosztott irányítás terén a Bizottságnak az uniós költségvetés felügyelete során képesnek kell lennie a tagállami rendszerekre és ellenőrzésekre támaszkodni. A Bizottság elismeri az egységes ellenőrzés előnyeit, azonban tudatában van a Számvevőszék által jelzett kockázatnak, miszerint az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információk nem feltétlenül megbízhatóak. Ezért továbbra is folytatni fogja a nemzeti ellenőrző hatóságok és az uniós programok végrehajtásáért felelős nemzeti testületek rendszereire irányuló felülvizsgálatok és ellenőrzések gyakorlatát. 4.
KÖVETKEZTETÉS A Számvevőszék 2012-es évről szóló éves jelentése arról tanúskodik, hogy továbbra is a megosztott irányítás területén előforduló hibák csökkentésére kell koncentrálni. A Számvevőszék megjegyezte, hogy a megosztott irányítással kapcsolatos ügyletek többsége esetében a tagállamok elegendő információval rendelkeztek a hibák észrevételéhez és megelőzéséhez. A Számvevőszék továbbá kritikusan tekint egyes ellenőrző hatóságok elégtelen hatékonyságára, és jelezte, hogy a teljesítmény nem kap kellő figyelmet. A tagállamok idei válaszaikban részletesen beszámoltak egyes, a Bizottság ajánlásaira válaszul tett erőfeszítéseikről.
47
Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 201., 202., 267., 264., 185. o. Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 205., 214., 238. o. 49 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 202., 140. o. 50 Bizottsági szolgálati munkadokumentum, 175. o. 48
15
Néhány tagállamban egyes intézkedések – mint például a Számvevőszék által aktívan támogatott egyszerűsített költségelszámolási módok alkalmazása – már a programok és projektek pénzgazdálkodásának szerves részévé váltak. A tagállamok felhívták továbbá a Bizottságot az egyszerűsített költségelszámolási módok szélesebb körű alkalmazásának támogatására és ösztönzésére. Számos tagállam nem ért egyet a Számvevőszék azon álláspontjával, hogy az ellenőrző hatóságok nem kellően hatékonyak, és rámutatnak arra, hogy bizonyos esetekben a Bizottság teljes mértékben az ellenőrző hatóságok munkájára támaszkodik (a 73. cikk szerinti státusz biztosítása révén)51. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a tagállamok szintjén – a Bizottság támogatásával – folyamatosan zajlik az ellenőrző hatóságok kapacitásépítését célzó tevékenység. A teljesítmény kapcsán a tagállamok válaszaikban jelezték, hogy jelenleg komoly hangsúlyt fektetnek a teljesítménnyel kapcsolatos kérdésekre, és elkötelezettek a teljesítményközpontú kultúra kialakítása és támogatása iránt. A mostani új programozási időszak kezdetén a tagállamoknak a Bizottsággal szoros együttműködésben tett lépései azt mutatják, hogy több fontos intézkedés már meg is valósult. Ezek az intézkedések a további fejlődésre fognak irányulni, és hozzá fognak járulni a gondos pénzgazdálkodás támogatásához és fenntartásához, ezáltal csökkentve a hibák kockázatát.
51
A 1083/2006/EK tanácsi rendelet 73. cikke.
16
