9820 Jelentés a Miniszterelnökség fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A szakmai feladatok, a szervezeti rendszer, a létszám összhangja, a működés szabályozottsága 2. A költségvetés tervezési és finanszírozási rendszere 3. A költségvetés végrehajtása 4. Eszköz- és vagyongazdálkodás 5. A fejezeti kezelésű előirányzatok és felhasználásuk 6. A számvitel 7. Az ellenőrzési tevékenység Mellékletek, függelékek, táblázatok A miniszterelnök munkáját, a Kormány testületi működését, továbbá egyes, a kormányzati feladatok ellátását segítő szervezetek költségvetését tartalmazó Miniszterelnökség (ME) fejezethez több “fejezeti” jogosítvánnyal rendelkező szervezet is tartozik, így a felügyeleti jogosítványok is megoszlanak. A fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője - az alá besorolt költségvetési intézmények tekintetében - a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) közigazgatási államtitkára. A Kormányzati Ellenőrzési Iroda (KEI) címet ugyanakkor a miniszterelnök a MEH közigazgatási államtitkára közreműködésével felügyeli, míg a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok cím felügyeletét tárca nélküli miniszter látja el. (A MEH közigazgatási államtitkára költségvetési felügyelete alá rendelt, illetve a hozzá nem tartozó intézmények és címek megnevezését az 1. sz. táblázat tartalmazza.) A fejezet tartalmazza továbbá - a Kormánynak az állami költségvetés végrehajtásában betöltött szerepével összhangban - a költségvetés általános és céltartalékát, egyes más fejezetbe nem sorolható, illetve rendkívüli kiadásként tervezett előirányzatokat is.
A fejezet cím- és feladatrendszere évről-évre módosult. A legjelentősebb változások 1993-1995. között zajlottak le, a profiltisztítás eredményeként 1995-re a címek egy része a szakmailag érintett minisztériumok felügyelete alá került. A ME fejezet 1997-ben 13 címmel rendelkezett, amihez a költségvetési törvény 48 Mrd Ft kiadási előirányzatot rendelt, költségvetési létszámuk 4.772 fő volt. Ezen belül a közigazgatási államtitkár költségvetési felügyelete alá tartozó címek kiadási előirányzata 10 Mrd Ft, költségvetési létszáma 620 fő volt. A fejezetnél az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 1991-92-ben átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzést végzett, ezt követően az ellenőrzéseink elsősorban a zárszámadásra, illetve a költségvetési tervezésre irányultak. Az 1989. évi XXXVIII. tv. 2. § (5) bekezdése alapján végzett ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy ˇ a fejezet szervezete, működési mechanizmusa, költségvetési előirányzata összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, segítette-e azok hatékony és eredményes ellátását; ˇ a költségvetési gazdálkodás során hogyan érvényesültek a törvényesség, a célszerűség és az eredményesség szempontjai; ˇ milyen eredménnyel hasznosította a fejezet a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait? Az 1992-1997. I. féléve közötti időszak gazdálkodására kiterjedő ellenőrzés - 1997-ben a fejezethez tartozó 13 címből tíz cím előirányzatára (1997-ben összesen 13,5 Mrd Ft) irányult. Ezen belül a Fejezeti kezelésű előirányzatok cím Célelőirányzatok alcímének két előirányzat csoportját (X-400as rendszer üzemeltetése 60 M Ft; Balatoni kutatások támogatása 125 M Ft), az Egyházak támogatása alcímének négy előirányzat csoportját (Egyházi alapintézmények működése, felújítása, beruházás fejlesztés 2350 M Ft; Egyházi szociális intézmények felújítása, fejlesztése, beruházás 180 M Ft; Egyházi személyek járulékfizetése 250 M Ft; Egyházi nyugdíjalapok támogatása 170 M Ft); a Kormányzati rendkívüli kiadások cím egy alcímét (Egyházi ingatlanok visszaadása 4000 M Ft) érintette részletesebben az ellenőrzés. Az ellenőrzött címek közül a KEI költségvetési cím fejezeti jogosítvánnyal rendelkezik, tehát nem tartozik a MEH
közigazgatási államtitkárának költségvetési felügyelete alá. A KEI ellenőrzéséről a megállapításainkat a függelék tartalmazza. Az ellenőrzés tehát nem terjedt ki az 1997-ben már nem a ME fejezetben lévő címekre, továbbá a Polgári Nemzetbiztonsági Szogálatok, a tartalékok (költségvetés általános tartaléka; céltartalékok), valamint a Gyermek- és Ifjúsági Érdekegyeztető Tanács címekre. (Megjegyezzük, hogy a fejezeti jogosítvánnyal rendelkező Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok cím gazdálkodásának ellenőrzését ez évben megkezdjük; a tartalékok címet pedig minden évben a zárszámadás ellenőrzése keretében vizsgáljuk.) Megállapításainkat a dokumentumok szúrópróbaszerű ellenőrzésére, a beszámolók, tanúsítványok adatainak értékelésére alapoztuk. Az értékelést nehezítette, hogy az egyes évek gazdálkodását jellemző fejezet szintű adatok - a permanens feladatváltozásokkal összefüggésben - eltérő tartalmuk miatt nem voltak összevethetők. A mellékelt táblázatok az adott költségvetési évben a MEH közigazgatási államtitkárához tartozó címek előirányzatait és teljesítési adatait tartalmazzák. A jelentés két mellékletében értékeltük a kormányzati informatikai és távközlési rendszer létrehozását, fejlesztését (1. sz. melléklet), valamint az egyházak támogatásának rendszerét (2. sz. melléklet).
I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok A feladat- és hatáskört érintő folyamatos változásokhoz kapcsolódóan évről-évre - tendenciájában kedvező irányban - módosult a fejezet költségvetési szerkezete. Az állami feladat-felülvizsgálat (a profiltisztítás) hatása tükröződött a fejezet cím, illetve intézmény struktúrájának egyszerűsödésében, karcsúsodásában. A feladat leépítési folyamat azonban 1995-től megállt, és a kormányzati munkamegosztással, a prioritások változásával összhangban emelkedett a fejezet szakmai-gazdálkodási felügyeleti körébe sorolt címek, intézmények száma. Erőteljesen bővültek a fejezeti kezelésű előirányzat-csoportok is, ami tükrözi a MEH tevékenységi körének szélesedését is.
A fejezethez visszakerült ifjúságpolitikai és egyházügyi támogatások, továbbá a határon túli magyarokkal, valamint a nemzeti etnikai kisebbségekkel kapcsolatos feladatok esetében háttérbe szorult a szervezeti, gazdálkodási formák optimális, célszerű megválasztása. Ennek folytán az intézményi szerkezet nagyságrendi szempontból - figyelemmel az irányító apparátusra is - aránytalanul elaprózódott. A tartalmában heterogén feladatbővítés kapcsán nőtt a MEH szerepe a Kormány döntéseinek előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében. A MEH feladatrendszere összetettebbé vált, s abban szerepelnek szakmailag más tárcákhoz is rendelhető tevékenységek. Ugyanakkor a folyamatos átszervezés nyomán a MEH szervezete nagyobb, tagoltabb lett, szélesedett az államtitkári irányítás hatóköre. A szervezeti tagoltságot jellemzi a vezetői státuszok - a vezetői besorolású munkaköröket nem számítva - számának, arányának folyamatos gyarapodása is. A szervezet, az irányítás tagoltsága a feladatok nem kellő elhatárolásával is járt, illetve annak veszélyét hordozza. Megfontolandó továbbá a kormányzati munkával együttjáró szükséges feladatváltozások mellett a feladat-szervezet rendszerben a stabilitás erősítése. Kedvező intézkedések születtek ugyanakkor az intézményi költségvetési gazdálkodás, a számviteli tevékenység ésszerűbb formáinak alkalmazására (az önálló költségvetési szervek részben önálló jogkörűvé minősítése, a feladatellátás költségvetésen kívüli szervezetbe integrálása ). Az ellenőrzött időszakban a fejezeti szinten rendelkezésre álló források biztosították a szakmai feladatok ellátásához szükséges pénzügyi feltételeket, miközben a feladatok átrendeződése nem járt költségvetési támogatás megtakarítással, esetenként pedig (pl. az üdülőknél) a támogatás növekedése volt megfigyelhető. A fejezeti tartalék előirányzatok lehetőséget adtak a támogatással nem fedezett intézményi többletfeladatokhoz a források kiegészítésére, pótlására. A forrásellátottságot jellemzi, hogy nem kényszerültek a költségvetési pénzeszközök kímélésére. Az egyes években a fejezeti tartalék előirányzatokat nem használták fel teljes mértékben. A kincstári rendszer bevezetését megelőzően a fejezetnél átmenetileg szabad pénzeszközök befektetési hozamával bővítették a tartalék előirányzatot. A MEH az eredményesen működő gazdasági
társaságaiból - melyek felett a tulajdonosi jogokat az 1988. évi VI. tv-ben előírtak szerint gyakorolta - osztalékot egy évben sem vett ki, erre költségvetési pozíciója nem késztette. Az összességében kedvező forrásellátottság mellett, különösen az 1992-1994-es években nem minden intézménynél sikerült megteremteni a feladat-létszám-bérgazdálkodás összhangját. A bérgazdálkodásra jellemző volt a nagyarányú előirányzat-módosítás, a bérkiadások jelentős emelése, majd a teljesítés módosított előirányzattól való eltérése, az átcsoportosítás, a számottevő összegű, arányú bérmaradvány. A feladat, a szervezet, a létszám, illetve a költségvetési keretek összhangjának a követelménye a feladat átcsoportosítások során esetenként nem teljesült. Így például az egyházakkal kapcsolatos feladat-szervezet 1996. évi ME fejezethez rendelése időben megelőzte a kapcsolatos költségvetési keretek átcsoportosítását (1997). A fejezethez tartozó intézmények működésének jogszabályi háttere rendezett, szervezetük, működésük belső szabályozottsága javult, többségük működési rendje az ellenőrzésünk idején már jól szabályozott volt. A gazdálkodás, különösen a számvitel szabályozottsága - a fokozatos és szerény mértékű előrelépés ellenére - nem tekinthető megfelelőnek. A számlarend, számviteli politika, leltározás, selejtezés, pénzkezelés, stb. szabályozása az 19921997. közötti időszakban nem volt teljeskörű, a belső szabályzatok folyamatos aktualizálása is csak részben történt meg. A főkönyvi számlák és analitikus nyilvántartások rendszerét jellemzően nem a vonatkozó kormányrendeleteknek megfelelően határozták meg. Az intézmények költségvetési előirányzatai az ellenőrzött hat év viszonylatában mintegy megkétszereződtek. A feladatok finanszírozásában a növekvő összegű és arányú költségvetési támogatáson kívül az intézményi saját bevételek, átvett pénzeszközök szerény és csökkenő mértékben játszottak szerepet. A költségvetés tervezése - elsősorban bevételi oldalról - megalapozottabbá vált. Ebben a fejezeti tervezést irányító, összehangoló tevékenység kedvező hatása is megnyilvánult. A fejezet felmérte az intézményi gazdálkodás feszültségpontjait, mozgásterét és differenciáltan érvényesítette a szigorító intézkedéseket is. Ugyanakkor a végrehajtás
tükrében egyes előirányzatok (pl. bér, kiküldetések, (köz)alapítványok, kormányzati informatikai fejlesztés támogatása) megalapozottságát érintő észrevételeket tettünk. A feladatváltozásokhoz kapcsolódó jelentős előirányzat módosításokat a hatásköri előírásoknak megfelelően hajtották végre, azokról részletes analitikát vezettek. A fejezet és intézményei a kincstári rendszer bevezetéséhez jól alkalmazkodtak, gazdálkodásuk kiegyensúlyozott volt, likviditási (fedezeti) problémák csak kivételesen (HTMH) merültek fel. Az intézményi pénzmaradványok elszámolása, a letéti számlák kezelése az előírásoknak megfelelő volt. A pénzmaradvány felhasználását érintően észrevételeztük, hogy a pénzügyminisztériumi jóváhagyást megelőzően a Kormány határozatban döntött (1995-ben) - a hatályos kormányrendelet előírásaitól eltérően - a pénzmaradvány terhére alapítványi támogatás kiutalásáról. Az intézmények költségvetési gazdálkodása nagyobbrészt szabályszerű volt. Hiányosságot e téren a megbízási szerződéseknél (HTMH, NEKH, MKI), belföldi kiküldetések napidíj elszámolásánál (NEKH), a külföldi kiküldetések költségelszámolásánál (HTMH), illetve 1994-ben a 36/1988. (VIII.16.) PM rendelet versenytárgyalásokra vonatkozó előírásainak be nem tartása miatt (MEH) tapasztaltunk. Az intézmények költségvetési gazdálkodása ugyanakkor nem volt mindig célszerű, hatékony. A költségvetési források kímélése többször nem kapott prioritást, így a MEH gazdasági társaságaival (pl. a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-vel) kialakított - egyébként jogszerű - ügyleteivel (bérleti díj, költségtérítés, ingóságok értékesítése) összefüggésben sem. A gépkocsi javító műhely kapacitásának egy része tartósan kihasználatlan. A MEH iroda épületében a biztonságvédelmi rendszer használata utólag nem igazolta a bevezetésével kapcsolatos magas költségeket. Az intézmények eszközgazdálkodása lényegében megfelelt a követelményeknek. Az eszközellátottság jó színvonalú. A tárgyieszköz- és készletbeszerzéseknél a közbeszerzési törvény előírásait érvényesítették, ezzel kapcsolatban a vizsgált körben hiányosságot nem állapítottunk meg. A MEH irodaház felújítása indokolt, az elvégzett munkák szükségesek voltak, melyeket az évi ütemezésének megfelelően, a megadott határidőre, a rendelkezésre álló előirányzatok jelentősebb módosítása nélkül hajtották végre. A szervezetek elhelyezése
összességében jó irányban változott, javult az épület kihasználtsága. Példa értékű lehet a MEH és az IM közös épületben történő elhelyezése. Kapcsolódóan azonban kifogásoltuk az ingatlan működtetését, a szociális ellátást biztosító gazdálkodó szervezet másutt történő elhelyezését. A MEH rendelkezésére álló lakások tekintetében nem tettek eleget az 1993. évi LXXVIII. tv. 87. §-ában előírt rendeletalkotási kötelezettségnek. Ugyanakkor a MEH lakásgazdálkodása összességében a törvényeknek megfelelő volt. Előfordultak azonban célszerűtlen, az állami vagyonnal való takarékos, ésszerű gazdálkodás követelményét ki nem elégítő lakásértékesítési, -felújítási ügyletek is (a kifogásolt célszerűtlen intézkedések nem a rendeletalkotás elmulasztásának a következményei). A fejezeti kezelésű előirányzatok mértékének alakulása, a kapcsolódó fejlesztési többletek, szerkezeti változások is tükrözik a feladatok egyre dinamikusabb növekedését. A fejezeti kezelésű előirányzatokon belül a célelőirányzatok aránya jelentős volt (66%), nagyobb hányadukban (köz)alapítványok támogatására szolgáltak. Ugyanakkor kifogásoltuk e kört érintően, hogy az egyedi kormányhatározatokkal adományozott állami támogatásokat egyes esetekben - elsősorban az ellenőrzött időszak első felében - célmegjelölés és elszámolási kötelezettség előírása nélkül biztosították, emiatt az ellenőrzés lehetőségei csorbultak. Eseti jelleggel előforduló hiányosságként észrevételeztük az előirányzat megalapozatlanságát (földrendező és földkiadó bizottságok, valamint a kárpótlási és érdekegyeztető fórumok előirányzata), vagy jogszabályi előírásba ütköző - nem a fejezetnek felróható - eljárást (gazdasági kamarák megalakulásával kapcsolatos előirányzat, pénzforgalmi lebonyolítás és erről a beszámolás). A balatoni kutatások támogatását, a kormányzati informatikai és távközlési rendszer létrehozását, fejlesztését, továbbá az egyházak támogatását szolgáló előirányzatok esetében a támogatások utalása megfelelt a költségvetési, számviteli előírásoknak. A kormányzati informatikai stratégia hatására a közigazgatási szerveknél előrelépés tapasztalható, az informatika folyamatosan beépül(t) a munkavégzési folyamatokba, a megvalósulás azonban a kitűzött céloktól részben elmaradt, a szükséges és az elvárt ütemnél lassúbb. A pénzeszközök felhasználásának célszerűségét, eredményességét esetenként (pl. a kormányzati informatikai fejlesztések,
balatoni kutatások) kedvezőtlenül befolyásolták a koordinációs feltételekben, a szabályozásban, pályáztatási rendszer működésében tapasztalt hiányosságok. Az intézmények többségénél a számviteli tevékenység gyenge pont. A szabályozás jelzett problémáin túl, könyvelési és elszámolási (rendszerbeli és eseti) hibák miatt, jellemzően a MEH és a MEH Ellátó Szolgálat kivételével - a mérlegek és a pénzforgalmi jelentések között az összhang nem minden esetben volt biztosított, a mérlegvalódiság elve egyes években csak korlátozottan érvényesült. A költségvetési és a belső ellenőrzés funkcionálásában szerény mértékű volt az előrelépés, a tapasztalt problémák elsősorban szervezeti, személyi feltételekre vezethetők vissza. A fejezet a 23/1979. (VI.28.) MT rendelet 97. § (1) bekezdésében előírt kétévenkénti felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzési kötelezettségének nem tett maradéktalanul eleget. Az ellenőrzések hatékonyságát az intézkedések hiánya, a végrehajtás következetlensége rontotta. Az intézményeknél a vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés hézagosan funkcionált. Kedvező, hogy erősödött a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának ellenőrzése, számonkérő jellege. Ugyanakkor a támogatások felhasználásának ellenőrzése nem terjedt ki valamennyi területre, illetve nem volt kellően hatékony (pl. a balatoni kutatások, a kormányzati informatikai fejlesztések támogatása). A ME fejezet a korábbi ellenőrzésünk megállapításaira, javaslataira intézkedéseket hozott, melynek eredményei tükröződnek a gazdálkodásban, a tevékenység vitelében elért fejlődésben. A Központi Számvevőségi Hivatal jogutódjaként 1994-ben megalakult KEI feladatköre, feladatainak tartalma, felügyelete és státusza a jogelődéhez képest jelentősen és több ponton változott. Feladatai - az ÁSZ-hoz hasonlóan - az ellenőrzés Áht. szerinti komplex rendszerébe illeszkednek. A KEI feladatköre tekintetében azonban az Áht. jelenleg hatályos 121. § (5) bek. szövegével a 138/1994. (X. 28.) Korm. rendelet 2. §-a nincs teljesen összhangban, ugyanis az Áht. hivatkozott szakasza időközben jelentősen bővült. Az eltérő szabályozás a szervezet működésének a kormányrendeletre alapozott belső szabályozásában ( SzMSz) is tükröződik.
A KEI szervezete célszerűen kiépített, jól elkülönül a költségvetési gazdálkodási típusú, valamint a kormánydöntések hatályosulását vizsgáló szervezet és feladatkör, e feladatmegosztással a hatásköri és irányítási viszonyok is összhangban vannak, tevékenysége - néhány kisebb részterület kivételével - szabályozott. A gyarapodó számban végzett ellenőrzéseken belül jellemzővé vált a munkaterven felüli vizsgálat. A KEI - a rendeleti szabályozástól nem kis mértékben eltérően - a Kormány vezetői irányításának részeként működött. Az intézménynél a szakmai feladatok és a pénzügyi lehetőségek összhangban voltak, az 1995. óta változatlan létszámmal - és esetenként szakértők foglalkoztatásával alapvetően eleget tudott tenni a vele szemben támasztott követelményeknek, amit elősegített a személyi juttatások kedvező alakulása is. A tárgyi eszköz ellátottság jónak minősíthető, a felújítások, karbantartási kiadások indokolt célokat szolgáltak. Az elszámolásoknál kisebb hiányosságokat tapasztaltunk, melyek egy részét - a számvevői jelentésre adott válasz szerint - az intézmény már korrigálta. Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk a Kormánynak 1. A fejezet (a MEH) feladat és szervezetrendszerének alakításánál törekedjen a szakmai tárcák és a fejezet közötti egyértelmű feladat elhatárolásra; a nagyságrendjében és gazdálkodási jogkörében optimális intézményi szerkezet kialakítására. 2. Tekintse át a kormányzati informatikai fejlesztések szakmai és támogatási feltételrendszerét és tegyen intézkedéseket a pénzeszközök hatékonyabb elosztását szolgáló szabályozási, szervezeti, döntési megoldások kialakítására. 3. Az ellenőrzési tevékenység hatékonyságának javítása érdekében - figyelemmel a lehetséges kapcsolódási pontokra (pl. visszacsatolás a Kormány döntéseinek hatásairól) - tekintse át a KEI és a MEH ellenőrzési tevékenységét. a ME fejezet vezetőjének
1. Tegyen intézkedéseket a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzési feladatokhoz igazodó személyi feltételek megteremtésére, szorgalmazza a fejezethez tartozó intézmények belső ellenőrzésének megerősítését, hatékonyságának javítását. 2. Kezdeményezze a Kormánynál a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 87. §-ában előírt rendeletalkotás alóli felmentést és belső szabályzatban rögzítsék a rendelkezésükre álló lakásokkal való gazdálkodás rendjét. 3. Tekintse át a gazdasági társaságainak eredménytartalékát, fejlesztési elképzeléseit, a költségvetési források kímélése érdekében vonja be a gazdálkodásba a tartalékul szolgáló pénzeszközöket. 4. Vizsgálja felül a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-vel kötött megállapodásait a költségekkel arányos térítési díjak alkalmazása érdekében. 5. Kezdeményezze - a költségvetési, gazdálkodási jogszabályokra is figyelemmel - a gépjármű javító műhely szabad kapacitásának tartós lekötését. 6. Kísérje figyelemmel, hogy az intézmények a feltárt hiányosságok, szabálytalanságok megszüntetésére a szükséges intézkedéseket megtették-e és azok mennyire voltak eredményesek. a KEI elnökének 1. A szervezet működésének megfelelő szabályozottsága érdekében tegyen javaslatot a Kormánynak a 138/1994. (X. 28.) sz. Korm. rendelet Áht. 121. § (5) bekezdésben foglaltakhoz igazodó módosítására, s az SzMSz-ben a feladatokat a jogszabályi előírásokkal összhangban rögzítse; 2. A szervezet korszerűsítése során gondolja át, hogy milyen módon lehet az intézmény feladatát, szervezetét, kapacitását jobban összehangolni a Kormány vezetői igényeihez kapcsolódó ellenőrzésekkel
II. Részletes megállapítások 1. A szakmai feladatok, a szervezeti rendszer, a létszám összhangja, a működés szabályozottsága 1.1. A fejezet szakmai feladatainak, címstruktúrájának változásai A ME fejezet feladatait egyrészt a kormányzati munkamegosztás rendszere, a prioritások változása határozza meg, másrészt a Kormány működését segítő, ahhoz szorosan kapcsolódó szellemi-technikai háttér biztosítása, irányítása képezi. E feladatok egy része külön címként (intézményként) is megjelenik, más részét a MEH-en belül önálló szervezeti egységek végzik. A kormányzati munkamegosztás, ezen belül a MEH-et, valamint a ME fejezetbe tartozó egyéb szervezeteket érintő feladat- és hatáskör-változások függvényében évről-évre tendenciájában kedvező irányban - módosult a fejezet költségvetési szerkezete. A fejezeti feladatok egységesebbé tétele, karcsúsítása - melyet korábban javasoltunk - 1993. évben kezdődött és a kormányváltást követően befejeződött. A fejezet közigazgatási államtitkárának felügyelete alá ugyanis 1992-1994. között számos olyan szervezet is tartozott, melyek szakmai felügyeletét jellemzően a szaktárcák (IKM, MKM, PM, stb.) látták el, míg a költségvetés tervezése és végrehajtása tekintetében a ME fejezettel voltak közvetlen kapcsolatban. Különösen a címrend struktúráját érintette annak a konstrukciónak az átalakulása, amelynek értelmében egyes feladatokat (címeket, intézményeket) a Kormány kijelölt tagja, illetve tárca nélküli miniszter irányított (pl. Kárpótlási Hivatal, Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség, OTKA Iroda, Hadiipari Hivatal, Központi Ifjúsági Alap). E feladatok szakmai, költségvetési felügyelete fokozatosan az illetékes szaktárcák vezetőihez helyeződött át. 1992-ben 13 cím, 1993-ban 12, 1994-ben 10, 1995-ben 6, 1996-ban 7, 1997-ben 13 cím tartozott a fejezethez.
Az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség, a Hadiipari Hivatal 1994. évtől átkerült az IKM fejezethez, 1995. évtől a Kárpótlási Hivatal az FM, a Világkiállítási Programiroda az IKM, az Országos Tudományos Kutatási Alap és az alapot kezelő OTKA Iroda az MKM, a Bankfelügyelet a PM fejezetbe integrálódott. A feladat-leépítési folyamat 1995-től megállt és a Kormány működéséhez közvetlenül kapcsolódó új, majd a visszarendeződő feladatokhoz igazodóan ismét emelkedett a fejezethez sorolt intézmények, címek száma. Kedvező viszont, hogy az új címek szakmai felügyeletét is a fejezet látja el. Az át-, illetve visszarendezett két feladatcsoportnak (az ifjúságpolitika kormányszintű támogatása és az egyházügyek támogatása) a szerepe, súlya jelentősen változott. (1994-ben az egyház-, az ifjúságpolitikai feladat- és hatáskörök az MKMhez kerültek.) Az ifjúságpolitika kormányszintű támogatása 1991-92-ben még csak egy titkárságot, 1997-ben azonban már a MEH-en belül címzetes államtitkári irányítással - külön háttérintézményekkel, új érdekegyeztetési formával alátámasztott - intézményrendszert jelentett. A Gyermek és Ifjúsági Alapprogram Titkársága (GYIAT) 1996-tól, a Mobilitás Ifjúsági Szolgálat (MISZ) költségvetési szervezetek 1997től tartoznak a fejezethez. Az egyházi ügyek támogatását 1991-1994-ben 2 politikai államtitkár felügyelte. Ez a terület a MEH-en belül 1996. év folyamán - címzetes államtitkári irányítással és az alcímstruktúrán belül az egyházak támogatására szolgáló előirányzat-csoportok számottevő növelésével ismét előtérbe került. Ezek a feladatcsoportok ezáltal is szakmai prioritást nyertek. A közigazgatás korszerűsítése feladatának kormánybiztoshoz rendelésével a Magyar Közigazgatási Intézet (MKI) a BM fejezetből önálló címként átkerült a ME fejezethez. A folyamatosan a fejezetnél maradt intézmények között vannak olyanok, amelyeknél a feladatkör tárcaközi jellege, a
feladat súlya indokolja a fejezet címrendjébe való besorolást, noha a szakmai feladatellátás szempontjából a kompetens szaktárcákhoz sorolás sem zárható ki (NEKH és a HTMH). E feladatcsoportok jelentősége, szerepe az önálló országos intézeti háttér megteremtésével megnövekedett, a kormányzati munkamegosztásban prioritást kaptak. A költségvetési irányelvekben szorgalmazott, továbbá az előző ellenőrzésünk során igényként megfogalmazott állami feladatfelülvizsgálat kapcsán hozott intézkedések érintették a ME fejezet felügyeleti jogkörét, szervezetét is. Ezek eredményeinek hatása tükröződött a fejezeti cím, illetve intézményi struktúra egyszerűsödésében. 1992-ben a Presszinform Külföldi Újságírókat Tájékoztató Irodát jogutód nélkül megszüntették. A volt MSZMP üdülőket egyháznak, illetve a Kincstári Vagyonkezelő Szervezetnek átadták, a gazdaságtalanul üzemeltetett hivatali bölcsődét és óvodát megszüntették. A MEH feladata egyszerűsödött azzal, hogy átadták a munkahelyi étkeztetést, a vendéglátó szolgáltatást és az üdülők üzemeltetését 1995-től a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-nek. A Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága (MKGI) létrehozását követően az üdülők cím megszűnt. A fejezeti kezelésű előirányzat-csoportokat tartalmazó alcímek számának növekedése (2-ről 5-re) a címstruktúrához képest kevésbé tükrözi a fejezet feladat-körének változásait, lényegében feladat-tagolást jelent. A fejezeti kezelésű előirányzat-csoportok száma 1992-től 1994-re megkétszereződött (17-ről 36-ra), 1995-1996-ra mérséklődött (18, illetve 21), 1997-re viszont erőteljesen növekedett, 52 volt. Tartalmi szempontból az előirányzatcsoportok heterogén feladatokat takarnak, melyek többsége összefüggésbe hozható a MEH SZMSZ-eiben megfogalmazott feladatokkal. A fejezeti kezelésű előirányzatcsoportok számának emelkedése egyúttal a fejezethez rendelt, meghatározott feladatokra fordítható pénzeszközökkel való gazdálkodásban a központosítás tendenciáit is jelenti, amelyhez
a “Kormány ellenőrzés” is közvetlenebbül kapcsolódhat. Ugyanakkor a heterogén feladatok ilyen ütemű növekedése a feladatellátásnak, a célszerű, hatékony előirányzat felhasználásnak is korlátjává válhat. A határon túli magyarok, illetve a hazai kisebbségek helyzetének javításához kapcsolódott pl. az Illyés Alapítvány, a Teleki Alapítvány, a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Alapítvány, továbbá a kisebbségi lapok, a kisebbségi törvényből adódó hivatali kiadások támogatása. Az ifjúságpolitikai feladatokkal a Híd Nemzetközi Ifjúsági Tábor Alapítvány, a tudománypolitikai feladatokkal a Tudománypolitikai Alaphoz való hozzájárulás függött össze, a Duna Vízlépcsővel kapcsolatos támogatás pedig azzal, hogy e témára külön kormánybiztost neveztek ki. A kárpótlási törvény hatása mutatkozott meg a Kárpótlási egyeztető fórumnak, továbbá a Földrendezési és földmérő bizottságok kiadásainak támogatásában. 1994-ben nagy számban jelentek meg további alapítványi, illetve aktuális eseményekhez kötődő támogatások (pl. Sajtószabadság Alapítvány, Antall József Emlék Alapítvány). 1996-ban a célelőirányzatok köre az ismert célokon túl bővült a művészeti díjak támogatásával, (amelyek a művelődési szaktárcához tartozhatnának); továbbá a Világbanki segéllyel megvalósuló közigazgatási korszerűsítési program az X.400-as rendszer és a Beruházási célprogramok alcímen belül az “EXPO ‘96” lemondásával összefüggő feladatok finanszírozásának feladatával. 1997-ben a célelőirányzatok alcímhez részint az ifjúságpolitika stratégiai szerepének és háttérintézményeinek megerősítése kapcsán újabb előirányzat-csoportok kerültek (Gyermek- és Ifjúsági Alapprogram, Gyermek- és Ifjúsági ÉT, az Ifjúság Európáért program, két- és többoldalú nemzetközi szerződések alapján szervezett csereprogramok) támogatása; részint megjelentek a különböző egyházi támogatások.
Mindezekből következően a fejezethez tartozó - a MEH közigazgatási államtitkára által felügyelt - címek, illetve költségvetési szervek száma nőtt, ugyanakkor az intézményi szerkezet nagyságrendi szempontból elaprózódott, mivel létrehozásukkor csak a feladat jelentősége kapott prioritást az optimális szervezet-gazdálkodási keretek kialakításával szemben. (Például 6-6 fővel önálló költségvetési szervként működik az MISZ és a GYIAT.) A fejezet intézményeit érintő ésszerűbb szervezeti konstrukciók kialakításának kidolgozása 1996. évben elkezdődött, és 1997. évre megteremtődött annak a lehetősége, hogy a korábbi, a MEH szervezeti egységét jelentő MEH Ellátó Szolgálat alcím - Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósággá átalakításával - ellássa a részben önálló költségvetési szervvé átminősített NEKH és a HTMH gazdálkodását regisztráló pénzügyi-számviteli-bérszámfejtési feladatokat is. Ettől az intézkedéstől a pénzügyi-számviteli munka szakszerűségének javulása várható. Ugyanez vonatkozik az üdülők üzemeltetési feladatainak költségvetésen kívüli szervezetbe integrálására is. E változások eredményeként jelenleg az intézményi struktúrához jobban igazodik a cím-(alcím) rend. 1.2. A MEH feladatainak, szervezetének alakulása A Miniszterelnökség fejezeten belül meghatározó a Miniszterelnöki Hivatal szerepe. Azon túl, hogy a címek egyike, ellátja a fejezeti irányító szervi teendőket is a többi ide tartozó cím/intézmény felett. A MEH - 1992-1994. közötti időszakban viszonylag stabilnak tekinthető - feladatkörét és szervezetét az 1994. évi kormányváltás jelentősen érintette. A kormányzati munkamegosztáshoz és jogi szabályozáshoz kapcsolódóan folyamatosan módosult az intézmény szervezete. Az ellátási, működési területet érintő átszervezések a változások közel egyharmadát tették ki. A MEH szervezetét 63 esetben, döntően (83%) a kormányváltást követően módosították, belső átszervezést 18 alkalommal hajtottak végre. Ennek folytán 33 szervezeti egység megszűnt és 30 alakult.
1994-ben - alapvetően a kormányváltáshoz kapcsolódóan - történtek a vizsgált időszak legjelentősebb szervezeti változásai, 8 titkárság szűnt meg. A kormányzat munkamegosztásához, egyes funkciók hangsúlyosabbá válásához illeszthető, tartalmában heterogén feladatbővítéssel összefüggésben nőtt a MEH szerepe a Kormány döntéseinek előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében. A szervezet ugyanakkor tagoltabb lett, az államtitkári irányítás hatóköre szélesedett. Már 1994. év végén megkezdődött, majd 1995-ben intenzíven folytatódott az új titkárságok, bizottságok, főosztályok, osztályok létrehozása. A közigazgatási államtitkár tájékoztatást kérhet az illetékes minisztertől a végrehajtás alakulásáról, az érintett szerveknél közvetlenül is tájékozódhat és megállapításairól jelentést készít a Kormány részére. Ha az előterjesztések egyeztetésében a közigazgatási államtitkári értekezletet követően is viták maradnak fenn, a Hivatal közigazgatási államtitkára miniszteri szintű egyeztetést kezdeményezhet. Szervezeti módosítást kiváltó feladatváltozás volt pl. az ifjúság, az egyház, a tudománypolitika, a privatizációs feladat- és hatáskörök át-, majd a két előbbi visszarendezése, a közigazgatás korszerűsítésével, a Balatonnal, az európai integrációval, az idősügyekkel stb. kapcsolatos feladatok kormányzati szintű megjelenítése, továbbá a nemzeti etnikumokat és a határon túli magyarságot érintő tennivalók jelentőségének növelése. A Kormány ügyrendjéhez kapcsolódó módosítások a döntéselőkészítő testületek eljárási rendjét, s ezen keresztül elsősorban a Gazdasági Kabinet - kormányzati szerepének erősítését célozták. A MEH gazdálkodási feladataiban, azok irányításában, illetve az e területhez tartozó szervezeti egységek közötti feladat-megosztásban az ellenőrzött időszak utolsó éveiben végrehajtott jelentősebb változások a fejezet-irányítási, illetve a költségvetési gazdálkodás-szervezői funkciók markánsabbá válását, a gazdaságpolitikai típusú
döntéselőkészítő tevékenység megjelenését és erősödését eredményezték, részben párhuzamosan az ellátó-kiszolgáló funkciók leépítésével. Az összességében csökkenő gazdálkodási-ellátási feladatok szervezeti keretei bővültek, ugyanakkor a szétvált szervezeti egységek (főosztályok) tevékenysége nem volt jól elhatárolt. A jogszabályokban előírt fejezeti jogosítványokat a közigazgatási államtitkár gyakorolja, a gazdasági teendőket helyettes államtitkárhoz rendelt főosztályok, azon belül osztályok látják el. A Kormány döntéselőkészítő tevékenységét segítő gazdaságpolitikai elemzések, értékelések végzésével 1995-ben egészült ki a Gazdaságpolitikai és Költségvetési Főosztály feladatköre, majd e feladatot 1996-tól önálló - a jelzett főosztályból kivált - Gazdaságpolitikai Főosztály, 1996-tól az újonnan létrehozott Gazdasági Koordinációs Titkárság is ellátja. A MEH tevékenységében megjelenik az ellenőrző szervezetek, így az Állami Számvevőszék, a KEI kormányzati munkával kapcsolatos megállapításaival, javaslataival kapcsolatos intézkedések megtételének szorgalmazása. A végrehajtás rendszerszerű nyomonkövetése azonban e tekintetben hiányos, mivel az csak a kormányhatározatokban is rögzített kötelezettségek teljesítésére irányul. Ebben közrejátszott az is, hogy a MEH feladatait meghatározó jogszabály csak utalásszerűen fogalmaz. A gyakorlatban az ÁSZ jelentésekből az illetékes főosztályok összefoglalót készítettek a miniszterelnök részére, továbbá az érintett minisztereket a MEH közigazgatási államtitkára felkérte a szükséges intézkedések megtételére, illetve kormány-előterjesztés benyújtására. Ezt a hiányt a KEI ellenőrzései, illetve az abból nyert információk némileg ellensúlyozzák. A KEI 1993-ban témavizsgálat keretében ellenőrizte a számvevőszéki ajánlások, javaslatok megvalósítását. 21 szervezet - köztük az összes minisztérium és a MEH - adatszolgáltatásai alapján az 1990-1993. szeptember közötti időszakra vonatkozóan megállapították, hogy az ÁSZ jelentéseiben szereplő ajánlások
végrehajtására valamennyi szervezetnél tettek intézkedéseket, azok eredményessége azonban jelentős eltéréseket mutatott. (Ezért a KEI úgy határozott, hogy a továbbiakban vizsgálatait az ellenőrizendő szervezetnél korábban végzett ÁSZ vizsgálat ajánlásaira tett intézkedések értékelésével kezdi.) 1.3. A fejezet szakmai feladatainak és költségvetési-, létszám- és bérkereteinek összhangja A fejezet költségvetési kiadási előirányzata 1992. és 1997. évek között 3.976,6 M Ft-ról 10.246,5 M Ft-ra nőtt. A kiadásokat egyre növekvő arányú költségvetési támogatás (84-97%) fedezte. A fejezetnél a költségvetési előirányzatok dinamikus emelkedése a feladatok változása (növekedés, csökkenés) mellett következett be. Fejezeti szinten a feladatok átrendeződése költségvetési támogatás megtakarítással nem járt, sőt (pl. az üdülőknél) a támogatás növekedése volt megfigyelhető. Az ellenőrzött időszakban a fejezetnél a rendelkezésre álló források biztosították a szakmai feladatellátáshoz szükséges pénzügyi feltételeket. Ezt a fejezet úgy érte el, hogy egyik évben sem élte fel teljes mértékben a fejezeti tartalékát, továbbá a gazdasági társaságokban keletkezett (több mint 500 M Ft) eredménytartalékból a költségvetési feladatok finanszírozásához - a költségvetési források kímélésére pénzeszközt nem kellett igénybe vennie. Az összhang elérésében szerepe volt a szakmai és pénzügyi irányítás megfelelő együttműködésének, a fejezet jó pénzügyi irányító munkájának is. A feladat-létszám-bérgazdálkodás összhangját ugyanakkor - különösen az 1992-1994-es évekre jellemzően - nem minden intézménynél sikerült megteremteni. A létszám-, bérgazdálkodásban nem tudták minden esetben érvényesíteni a költségvetési irányelveket, amiben közrejátszott az intézménystruktúra állandó változása, új intézmények létrehozása, új feladatok megoldásának szükségessége is. A bérgazdálkodásra jellemző volt a nagyarányú előirányzat-módosítás, a bérkiadások jelentős emelése, majd a teljesítés módosított előirányzattól való eltérése, az átcsoportosítás, a számottevő összegű, arányú bérmaradvány. A módosítások egy része - feladatnövekedés
miatt - országgyűlési ill. kormányhatáskörben történt. Az üres álláshelyek - ebből következően a módosított előirányzatnál alacsonyabb bérkiadás - jelentős nagyságrendje azt mutatja, hogy a tervezett és engedélyezett létszám nem volt összhangban a feladatokkal, egyes intézmények - különösen 1995-ig - az engedélyezettnél kisebb létszámmal működtek. A nagyarányú előirányzat-módosítás (üres álláshelyek) különösen a kárpótlási hivatalokra, az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőségre, a Hadiipari Hivatalra volt jellemző. Többletfeladatokra hivatkozva kaptak 30-80%-os - országgyűlési, illetve kormányhatáskörű béralapnövelést. Az engedélyezett létszámkeretet lassan érték el, az üres álláshelyek bérének nagy részét jutalmazásra, illetve a dologi kiadások fedezetére fordították. Az 1995. évi stabilizációs intézkedésekhez kapcsolódó létszámcsökkentést - fejezeti rendelkezés alapján intézményi szinten differenciáltan és az 1023/1995. (III.22.) Korm. határozat adta lehetőségek figyelembevételével végrehajtották. Hatása nem volt tartós, a MEH-et érintő új feladatok, belső átszervezések létszámvonzata következtében ugyanis a létszám 1997-ben - az 1994-95. évi fejezeti szintű 15%-os létszámcsökkentési kötelezettség végrehajtása után hasonló volt, mint az 1993. évi. A kormányhatározat lehetővé tette az 1994. évi már végrehajtott - létszámcsökkentések figyelembe vételét. Az Igazgatás címnél az 1994. évi kormányváltáshoz kapcsolódó 44 fős létszámcsökkentésen túlmenően 1995-ben a kormányhatározat előtti 4 fős csökkentés beszámításával 4 fő felmentésére - illetve üres státusz megszüntetésére - került sor, összesen tehát 52 státusz szűnt meg. (Az Ellátó Szolgálat alcímnél 19 üres álláshelyet szüntettek meg.) Az 1995. évi stabilizációs intézkedésekhez kapcsolódó létszámcsökkentés a NEKH-nél és a HTMH-nál - a fejezeti szinten előírt 15%-os mértékűnél - kisebb volt. 1.4. A működés szabályozottsága
A fejezethez tartozó intézmények működésének jogszabályi háttere rendezett, szervezetük, működésük belső szabályozottsága javult. Az intézmények többségének szervezeti és működési rendje az ellenőrzés idején már jól szabályozott volt. A szabályzatokban a követelményeknek megfelelően rögzítették az intézmények jogállását, alapvető feladatait, a feladatok változását, a hatáskört, a szervezeti rendet, a köztisztviselők feladat- és hatáskörét. A működést, feladatlebontást azonban esetenként késedelmesen (MISZ - SZMSZ; HTMH, MKGI ügyrendek) vagy hézagosan (MKGI munkaköri leírások) szabályozták, illetve a szabályzato(ka)t nem aktualizálták (NEKH - SZMSZ). A fejezeti, illetve az intézményi gazdálkodás szabályozottsága fokozatosan javult, melyben korábbi javaslataink realizálása is közrejátszott. A szabályozások körét, a szabályzatok tartalmát, színvonalát, korszerűségét tekintve azonban továbbra is voltak hiányosságok. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási, elszámolási rendje - egy kivétellel - megfelelően szabályozott, mindenre kiterjedt. A Balatonnal összefüggő kutatások fejezeti kezelésű előirányzatát érintő belső eljárási rend késéssel készült és tartalmilag hiányos. A fejezeti kezelésű előirányzatok bevételeit és kiadásait - a költségvetési törvényben meghatározott célra tekintettel - a felhasználást, a rendelkezési jogosultságokat, az egyéb eljárási rendet - a módosított Áht. 24. § 3-6. bekezdése, a 49. § o) pontja, valamint a 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően közigazgatási államtitkári utasítással szabályozták. Emellett a kötelezettségvállalások rendjét, a megbízási, illetve felhasználási szerződések elkészítésének követelményeit belső szabályzatokban rögzítették. A fejezeti kezelésű előirányzatok cím beszámolását alátámasztó könyvelési kötelezettségek előírásaira elkészített számlarend és számlatükör kielégíti az 54/1996.
(IV. 12.) Korm. rendeletben meghatározott követelményeket. A szabályzatok esetenként - vagy az időszak egy részében nem fogták át az intézményi gazdálkodás teljes körét. Egyedi szabályozási hiányosság, hogy az MKGI-nél kiegészítő tevékenységként végzett szolgáltatásokhoz (pl. gépjármű javítás, szállítás) használt árképzési szabályzat tartalmilag elavult. Nem szabályozták továbbá az önköltségszámítás rendjét, holott az - a számviteli törvény ajánlása alapján célszerű lett volna, 1997 január 1-jétől pedig a hatályos 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet előírásai szerint kötelező. A számlarend, számviteli politika, leltározás, selejtezés, pénzkezelés, stb. szabályozása az 1992-1997. közötti időszakban nem volt teljeskörű, a belső szabályzatok folyamatos aktualizálása is csak részben történt meg. A költségvetési beszámolók tartalmi azonosságát a költségvetési szervek számlakerete biztosította. A számvitellel kapcsolatos szabályozás azonban az ellenőrzött időszak nagyobb hányadát érintően nem elégítette ki a jogszabályi követelményeket, illetve kifogásolható volt. Az intézmények az 1992-től 1996-ig terjedő időszakban a számlarendekben nem fogalmazták meg a szervezet adottságainak megfelelően a számviteli politikát. E téren az előrelépés 1997-ben kismértékű volt annak ellenére, hogy a 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet 3. §-a részletes belső szabályozást írt elő. A HTMH és a NEKH 1997. évben nem készítette el a számlarendet és nem fogalmazta meg a számviteli politikát. A MKGI pedig csak 1997. szeptember 30-val készítette el az új számlarendet, az intézményi sajátosságokat tükröző számviteli alapelvek kidolgozása nem volt hiánytalan. A GYIAT csak részben tett eleget az előírásoknak, a számviteli politikát teljes körűen nem alakította ki. Az intézmények a számlarendben a főkönyvi számlák és analitikus nyilvántartások rendszerét jellemzően nem a vonatkozó kormányrendeleteknek - (179/1991. (XII.30.); 67/1993. (V.5.); 139/1995. (XI.24.); 54/1996. (IV.12.); 209/1996. (XII.23.)) - megfelelően határozták meg.
A főkönyvi számlákat túlzott mértékben bontották alszámlákra és részletező számlákra, az analitikus nyilvántartások egy részét a főkönyvi számlákon belül vezették. A számlarendekben a kiadási és bevételi előirányzati és teljesítési számlákat nem szerepeltették.
2. A költségvetés tervezési és finanszírozási rendszere 2.1. Az előirányzatok megalapozottsága A fejezeti tervezést irányító, összehangoló tevékenység jól szervezett volt. A fejezet a költségvetési irányelvek kialakításához a PM-nek megalapozott szakmai véleményt adott. A kormányhatározatokban, költségvetési tervezési irányelvekben már 1992. évtől és részben visszatérően megfogalmazott célok, követelmények és az ÁSZ javaslatainak megvalósítására - így az intézményi feladatok felülvizsgálatára a gazdaságos üzemeltetési mód, a szervezeti keret kialakítására, az ellátó funkciók koncentrálására - szinte minden évben tettek intézkedéseket. A fejezet intézményeinek költségvetési előirányzatai az ellenőrzött időszakban 1.094,6 M Ft-ról 2.448,1 M Ft-ra emelkedtek, mintegy megkétszereződtek. Az intézményi bevételek viszont 1997. évre az 1992. évinek 67,3%-ára csökkentek, összefüggésben az üdülők üzemeltetési módjának változásával, az MKI feladatcsökkenésével és a MEH ellátó szolgálatnál a helyiség bérbeadási lehetőségek mérséklődésével. (3. a,b. sz. mellékletek) A bevételeken belül meghatározó arányt képviselt a költségvetési támogatás, amelynek évenkénti növekedési üteme döntően kormányhatározatokkal determinált új feladatok költségvetési hatásaival volt összefüggésben. A fejezet szakmai feladatainak finanszírozásában 1994. és 1997. között a költségvetési támogatáson (86-88-90-97%) kívül szerepe volt még a saját bevételeknek (12-10-8-2%) és az átvett pénzeszközöknek (2-2-2-1%). Ezen kívül 1994-ben előfordult, hogy a működési kiadásokat az Üdülők cím esetében a költségvetés általános tartaléka is finanszírozta.
A kiadási előirányzatok hat év alatt megkétszereződtek, az intézményi előirányzatok minden évben tartalmaztak (összesen 189 M Ft) fejlesztési többletet is. A kiadások kiemelt előirányzatonkénti szerkezete jellemzően a terv és a tényleges teljesítés szintjén érdemben nem változott. A béralap, illetve személyi juttatások 37-38%-os, a TB-járulék 14-16%-os, a dologi kiadások 40-42%-os, a felújítások 7-4%os arányt képviseltek. A fejezeti kezelésű módosított előirányzatok forrásai között a vizsgált időszakban a támogatás 90-91%-os, a pénzforgalom nélküli bevétel (a pénzmaradvány igénybevétele) és átvett pénzeszközök pedig 9-10% közötti részarányt képviseltek. A fejezeti és intézményi költségvetések összeállításának módszertani megújítása központi intézkedés hiányában elmaradt. A kiadási előirányzatok kialakítása hagyományosan bázis alapon történt, amely tervezési módszer nem a feladatok ellátásához szükséges támogatás összegéből indult ki, hanem a PM-mel egyeztetett sarokszámokból visszafelé történt. Ez a módszer magában hordozta a kiadási előirányzatok tervezésének esetenkénti megalapozatlanságát. Az évenkénti tervezési irányelvekben és köriratokban a bevételek teljes körű számbavételére irányuló előírásoknak az 1992-1995. közötti időszakban az intézmények maradéktalanul nem tettek eleget. A saját (intézményi) működési bevételek tervszámainak kialakításában egyaránt tapasztalható volt a visszafogottság és a biztonságra törekvés, ami az intézményi bevételek évenként ismétlődő alátervezését eredményezte. Előfordult ugyanakkor az előirányzatok túltervezése is. A MEH Ellátó Szolgálatnál a gépjármű javítás, a gépkocsi- és irodabérleti díjak tervezett bevételi előirányzatát a teljesítés minden évben számottevően meghaladta (pl. 1993-1995. között a javítás 42,5-21-25%-kal, illetve a bérleti díjak 1916-28%-kal). Az üdülők címnél 1994. évben központi elvárások alapján megalapozatlanul, a támogatás csökkentésére saját bevételi növekedést (30 M Ft) irányoztak elő. Az év folyamán keletkezett jelentős bevételkiesés miatt a cím titkos
kormányhatározattal a költségvetés általános tartalékából 70,4 M Ft támogatásban részesült. A felhalmozási és tőke jellegű bevételek tervezett előirányzata az 1992-1995. évek közötti időszakban (11 M Ftról 693 M Ft-ra módosult) megalapozatlan volt, a tárcák beszerzési igényeinek ismerete hiányában ugyanis elmaradt a gépkocsi értékesítés tervezése. A fejezet intézményeinek feladatellátását az 1992-1997. közötti időszakban mintegy 463 M Ft átvett pénzeszköz is támogatta. Ezek költségvetési előirányzatban forrásként való számbavétele - rendszerint pályázati pénzeszközök évközbeni elnyerése miatt - csak igen korlátozott körben történt. A tervezés időszakában intézményekre még fel nem osztható működési kiadásokra, illetve tartalék címén, - mely elsősorban az évközben jelentkező előre nem látható többletfeladatok végrehajtásával kapcsolatos kiadásokra nyújthat fedezetet - az éves költségvetésben - 1995. év kivételével - növekvő mértékben és arányban terveztek előirányzatot. Az eredetileg tervezett tartalék a fejezeti kezelésű előirányzaton belül változó összegű, 1-3%-os részarányt képviselt. Az 1996-1997. években a bevételek tervezését a számításokkal alátámasztott, reális előirányzat kialakítás jellemezte. Kivételt képezett az MKI, ahol 1996-ban a közigazgatási és ügykezelői alapvizsgára kötelezettek számának várható csökkenését a tervezésnél nem vették figyelembe, a bevétel csak a tervezett előirányzat 25%-át érte el. A fejezet minden évben - figyelembe véve a köriratban meghatározott paramétereket - az intézményekkel folyamatos konzultációt folytatott, a szakmai feladathoz rendelt pénzügyi lehetőségeiket, ezek feszültségpontjait megismerve felmérte az ennek csökkentésére tehető intézkedéseket. Az 1995. évi költségvetés tervezésénél a fejezeti tartalék keretet (133,7 M Ft-ot) az intézmények között differenciáltan felosztották, ezzel enyhítve néhány intézmény támogatási többlettel nem fedezett feladatnövekedését. (A NEKH 33,5%-os, a HTMH 12%-os, a MEH Igazgatás cím 7%-os, a
MEH Ellátó Szolgálat cím 17%-os többlettámogatáshoz jutott.) A költségvetési források eloszlása, illetve felhasználása szempontjából kedvezőtlen intézkedésnek minősíthető ugyanakkor, hogy az Üdülők cím előirányzatát 1994-ben a központi költségvetés pótelőirányzatán felül a fejezet további 23,5 M Ft működési többletforrással is támogatta. A fejezet az 1994. évtől felerősödött - az évenkénti költségvetéshez, illetve pótköltségvetéshez kapcsolódó szigorító intézkedések előirányzat csökkentő igényét differenciáltan - a kisebb pénzügyi mozgástérrel rendelkező intézmények teherbíró képességét figyelembe véve érvényesítette. Az 1994. évi pótköltségvetésnél előírt zárolást beruházással együtt - (1.380,4 M Ft) a fejezeti kezelésű célelőirányzatok csökkentésével érte el. Az 1995. évközbeni szigorító intézkedések támogatáscsökkentő hatása fejezeti szinten 59,2 M Ft volt, melyből 35,3 M Ft a fejezeti kezelésű előirányzatokat, 23,9 M Ft az intézményi kiadásokat érintette. A személyi juttatásokat (3%) és a TB járulék vonzatot jelentő elvonást az üdülők üzemeltetésének átszervezésével teljes mértékben e címen teljesítették. A felhalmozási kiadások 10%-os csökkentését a fejezet a NEKH-nál és a HTMH-nál az előírt mértékben, a MEH Ellátó Szolgálat alcímen (5,7%) és a MKI-nél (5,8%) - indokoltan csökkentett arányban hajtotta végre. Az 1996. és 1997. évekre a kormányhatározatokban előírt 99,3 M Ft és 33,9 M Ft elvonást a fejezet a beruházási előirányzatoknál hajtotta végre, megőrizve ezzel az intézmények működésének zavartalanságát. A reális tervezést kedvezőtlenül befolyásolta még, hogy kormánydöntés alapján az intézmények szinte minden gazdasági évben kaptak olyan többletfeladatot, melyet
támogatási többlettel nem fedeztek, így ennek költségkihatását saját erőforrásból, ill. fejezeti tartalékból kellett finanszírozniuk. 1995-ben a MEH Igazgatás alcímen a privatizációt felügyelő tárca nélküli miniszter és titkársága, valamint a Gazdaságvédelmi Koordinációs Titkárság személyi és tárgyi feltételeit a MEH meglévő erőforrásai átcsoportosításával teremtette meg. A NEKH-nál 1996-tól és a HTMH-nál a költségvetési támogatással el nem ismert többletfeladatokat a fejezettől kapott forrástöbblettel, illetve a felhalmozási kiadások működésre történő felhasználásával tudták biztosítani. A gazdálkodás minden területére kiható folyamatos forintleértékelés, az energia, és üzemanyagok, telefon- és postaszolgáltatások - a tervezés időszakában nem ismert árváltozásának hatása több előirányzat realitását megkérdőjelezte. A MEH Ellátó Szolgálat alcímnél szinte minden évben az energiaszolgáltatások és közműdíjak 2023%-kal, az üzemanyag beszerzés 20-25%-kal, a postai szolgáltatások díja 20-22%-kal voltak a tervezettnél magasabbak. A HTMH-nál és a NEKH-nál ezek a többletköltségek a bérleti díjak emelkedésében jelentek meg, továbbá jelentősen emelkedtek a postai- és telefonszolgáltatás kiadásai is. A MKI-nél a dologi kiadási előirányzati hiányt a bérmegtakarításból fedezték. Az átadott pénzeszközök tervezése megfelelő volt. Ez évenként 64 M Ft-ot tett ki és döntően az Országgyűlés Hivatalával kötött megállapodás alapján az egymásnak nyújtott szolgáltatás ellenértékének elszámolásával volt összefüggésben. A fejezeti kezelésű előirányzatokat is alapvetően az adott évre kiadott költségvetési irányelvekben és a tervezési köriratban foglaltak, valamint a törvényekben és a Kormány által meghatározott célfeladatok függvényében dolgozták ki. A teljes mértékben költségvetési támogatásként megállapított eredeti előirányzatok a feladatbővüléshez kapcsolódóan - 1.096,2 M Ft és 7.648,4 M Ft között - növekvő tendenciával változtak,
és összesen 19.547,7 M Ft-ot tettek ki az ellenőrzött időszakban. 2.2. Az előirányzatok módosítása A vizsgált időszakban fejezeti szinten 14570 M Ft előirányzat növelésre került sor. Ebből országgyűlési hatáskörben 1689 M Ft, Kormány szinten 7413 M Ft, felügyeleti szervi hatáskörben 3260 M Ft, saját hatáskörben pedig 2208 M Ft módosításról döntöttek. Az előirányzat-módosításokat a hatásköri előírásoknak megfelelően hajtották végre, azokról részletes, költségvetési címekre, alcímekre kiterjedő analitikát vezettek. Fejezeti hatáskörben kiemelten kezelték az intézmények költségvetési támogatással nem fedezett feladatnövekedéséből adódó forráshiányát. Az intézményi gazdálkodás során azonban tapasztalható volt olyan pótelőirányzatot kikövetelő helytelen magatartás is, amely takarékossági intézkedések elmaradásával, illetve gazdálkodási hiányosságokkal volt összefüggésben. Ezen jelenségek megszüntetésére a MEH közigazgatási államtitkára szigorú intézkedéseket hozott. A HTMH a vizsgált időszakban minden évben jelentős többlettámogatásban részesült, ennek ellenére 1997. évben is nehéz pénzügyi helyzetbe került. A fejezet minden évben juttatott egyszeri, illetve szintezett pótlólagos támogatást a hivatal részére, mely 1995-1997. években 66 M Ft-ot tett ki. Az intézménynél évenként visszatérő jelenség volt, hogy a kötelezettségvállalások és a pénzügyi fedezet összhangjára nem fordítottak kellő hangsúlyt. A fejezetek közötti előirányzat-módosítások az érvényben lévő jogszabályoknak megfelelően kormányhatáskörben történtek, ezek célja, jogcíme, ezzel összefüggésben az érintett fejezeti kör szinte évenként változott, módosult. A fejezeti kezelésű előirányzat tervezésénél és az előirányzat-módosításoknál - a végrehajtás tükrében - egyes esetekben megkérdőjelezhető volt az előirányzott összegek nagyságrendjének indokoltsága, a módosítási döntések megalapozottsága.
A fejezeti kezelésű előirányzat címre 1994. évben összesen 3.458,9 M Ft pótelőirányzatot biztosítottak. A pótköltségvetési törvény viszont a cím előirányzatait 1.110,4 M Ft-tal csökkentette. Ezen belül az Illyés Alapítványnak az általános tartalékból 400 M Ft-ot csoportosított át a Kormány, a pótköltségvetési törvény viszont 85 M Ft-tal csökkentette az Alapítványnak nyújtott támogatás összegét. A ME fejezetnél az 1993. évre kisebbségi feladatokra tervezett 312,8 M Ft-ot a Pénzügyminisztérium zárolta és 1994. évben sem került sor az egyes kisebbségi feladatokra együttesen tervezett 789,8 M Ft eredeti előirányzat (kisebbségi önkormányzatok támogatására: 100 M Ft, kisebbségi kulturális autonómiára 185 M Ft, kisebbségi önkormányzatok megalakulására 4,8 M Ft, kisebbségi kompenzációs keret 500 M Ft) felhasználására, mivel elhúzódott a kisebbségi önkormányzatok megválasztása, valamint a közalapítvány létrehozása. Az 1994. évi pótköltségvetési tv. alapján a 789,8 M Ft eredeti előirányzat elvonásra került. A beruházási célprogramon belül a központi kormányzati informatika fejlesztésére 1993-ban eredetileg tervezett 150 M Ft-ot a pótköltségvetési tv. 90 M Ft-tal növelte, a felhasználás viszont csak 111,8 M Ft volt. 2.3. A pénzellátás, a letéti pénzkezelés Az ellenőrzött időszakban a költségvetési szervek finanszírozási gyakorlata változott. Az 1992-1995. közötti időszakra évenként készült - többnyire időarányos havi ütemezéssel - pénzellátási terv. A Kincstár létrejöttével bevezetett új finanszírozási rendszerhez (az előirányzatfelhasználási keret) a fejezet intézményei - a kezdeti nehézségek után - jól alkalmazkodtak. Az ellenőrzött időszakban az időarányos keretet meghaladó támogatás előrehozására 24 alkalommal került sor. Ezek jellemzően a létszámcsökkentés miatt jelentkező
többletkiadások, 13. havi illetménykifizetések miatt, illetve kormányhatározattal alátámasztott azonnali pénzügyi teljesítésekkel kapcsolatban merültek fel, lebonyolításuk PM engedéllyel, szabályszerűen történt. Az éves költségvetési törvényben meghatározott címzetteknek a fejezeti kezelésű előirányzatokból a támogatás rendelkezésre bocsátása az engedélyezett negyedéves előirányzat felhasználási terv havi üteme szerint előre történt, közvetlen átutalással a fejezeti kezelésű előirányzatfelhasználási keretszámla terhére. Ez a finanszírozási megoldás nem igazodott minden esetben a kiadásokhoz, előfordult kiadásokat meghaladó pénzellátás. (Pl. A Magyarországi Cigányokért Közalapítványnál 1996. évben, a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítványnál 1994. november 1995. október közötti időszakban.) Volt rá példa (Balatonnal összefüggő kutatások támogatásánál), hogy az éves pénzellátási tervek nem voltak megfelelően előkészítettek, ami esetenként a várt ágazati (KTM-KKA) források elmaradásával, késésével is összefüggött. Kedvező változást jelentett az, hogy 1997. január 1-től a költségvetési tv. szerinti célelőirányzatokból a 208/1996. (XII.23.) Korm. rendelet 1. §. (4) pontja tételesen meghatározta a programfinanszírozás körébe tartozó fejezeti kezelésű előirányzatokat. A többi előirányzat felhasználása - a 211/1996. (XII.23.) Korm. r. 19. §. (7) bek. szerint - teljesítésarányosan történt, a Kincstárhoz benyújtott negyedéves előirányzat felhasználási tervnek megfelelően. Az intézményi gazdálkodás - a jelzett kivétellel (HTMH) kiegyensúlyozott volt, likviditási problémák nem merültek fel. A kincstári rendszer bevezetését megelőzően a fejezeti szintű pénzellátottság a finanszírozási szükségletet meghaladó volt, az átmenetileg szabad pénzeszközöket forrásbővítés céljából befektették, mellyel a fejezeti tartalékot növelték. A fejezetnél átmenetileg szabad pénzeszközök befektetése eredményeként az előirányzatot 1993ban 9,5 M Ft, 1994. évben 31,7 M Ft (hitelkonszolidációs államkötvény és diszkont kincstárjegyekbe befektetett összegek után kapott
kamat összegével), 1995. évben (a tartósan lekötött betétek után) 13,3 M Ft kamat bevétel növelte. Azt, hogy a fejezethez tartozó címek, intézmények a feladataik ellátásához megfelelő előirányzattal rendelkeztek, az is reprezentálja, hogy a fejezeti tartalékot nem használták fel teljes mértékben, így 1992-ben 24,2 M Ft; 1993-ban 53,1 M Ft; 1994-ben 25,5 M Ft; 1995-ben 21,4 M Ft; 1996-ban 3,4 M Ft volt az előirányzat maradvány. A fejezet a vizsgált időszakban két letéti számlával rendelkezett, melyek forgalmáról valós számszaki és szöveges beszámolót készítettek. A vagyonrendezési letéti számla 1993. januárban kormányhatározattal megszűnt és a számla 35 M Ft-os maradványát a MEH kapta meg. A fejezet 232-901507740 sz. letéti számláján az egyházak részére visszajuttatott ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. tv. végrehajtásával összefüggő pénzforgalom bonyolódott le. Az elszámolások bizonylatolása megfelelt az előírásoknak. (A számlán 1995. I. 19-e óta forgalom nem volt.)
3. A költségvetés végrehajtása 3.1. A létszám- és bérgazdálkodás 3.1.1. A létszám alakulása A MEH Igazgatás, a Tárca nélküli miniszterek és az Ellátó Szolgálat (illetve 1997-től MKGI) köztisztviselőinek teljes munkaidőben foglalkoztatott átlagos állományi létszáma 19931997. között - átmeneti kis mértékű csökkenés után - 431 főről 471 főre emelkedett, a foglalkoztatottak átlagos állományi létszámához mért hányada 91%-ról 98%-ra nőtt. Ebben szerepet játszott, hogy a többlet feladatokhoz a teljes munkaidőben való foglalkoztatás kapcsolódott, valamint növelő hatású volt a statisztikai számbavétel 1995. évi módosítása is (1995. évtől a teljes munkaidős nyugdíjasok létszámát a teljes munkaidőben foglalkoztatottak átlagos
állományi létszámában kellett szerepeltetni. Részmunkaidőben 1-2 főt, továbbá 1995-ben 17, 1996-ban 15 státuszban nem lévő nyugdíjast alkalmaztak.) Nőtt a megbízásos foglalkoztatás, ami egyrészt rugalmasabb létszámgazdálkodási formát jelent, másrészt a létszámleépítések látszólagosságára is utal. A MEH feladatainak folyamatos változása, az átszervezések - 1994-ben kiugróan magas - két irányú permanens létszámmozgással jártak. A létszámforgalmat a belső áthelyezésekkel, illetve - az átmeneti létszámigényekre tekintettel - központi állomány, igazgatási tartalék kialakításával kívánták mérsékelni. A legnagyobb létszámmozgás a kormányváltás évében volt, az egész évet jellemző átszervezésekhez kapcsolódó létszámcsökkentés 65 főt érintett. 1992-93-ban jelentősebb, 22 fős létszámcsökkentést jelentett - részben vizsgálatunk javaslatai alapján - az egyik étkezde és az óvoda, bölcsőde bezárása. A Határon Túli Magyarok Titkárságának 1992. évi megszüntetése azonban csak az Igazgatásnál jelentette a státuszok - 26 fő - csökkenését, mert megalakult a Határon Túli Magyarok Hivatala 49 fővel. 1994-ben a kisebbségi és határon túli magyarok érdekeinek képviseletére 10 fős titkárságot hoztak létre. (1992-ben ezeket a feladatokat - az intézményekkel együtt fejezeti szinten - kb. 50 fő látta el, 1995-től kb. 100 fő). 1994-ben új feladatként 12 fős létszámmal került az igazgatáshoz a közigazgatás korszerűsítés, 1995-ben pedig 20 fővel az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzésének feladata. 1997-ben az MKGI létrehozását túlnyomórészt fejezeten belüli létszám átcsoportosítással oldották meg (HTMH-tól, NEKH-től, üdülőktől átvett 15 fő). A vizsgált időszakban jelentősen módosult a miniszterelnök munkáját közvetlenül támogató, továbbá az egyes tárca nélküli
miniszterek, politikai és címzetes államtitkárok, valamint a közigazgatási államtitkár irányítása alá sorolt feladatok, illetve létszám aránya. Számottevően csökkent a miniszterelnök munkáját közvetlenül segítők száma és aránya, létszáma 1993-tól 40-50 fő, aránya 10-12% között volt. Erősen ingadozott a titkárságok létszáma, létszámaránya: az 1992. évi több mint 100 főről 1994-ben átmenetileg alig 40 főre csökkent, 1997ben ismét meghaladta a 80 főt, aránya közel 20%. Folyamatosan nőtt a közigazgatási államtitkár közvetlen felügyelete alá tartozók száma, 1996ban közel 320 főre, arányuk kb. 70%. A feladatokat a tervezett, illetve engedélyezett létszámnál kevesebb alkalmazottal látták el, a MEH-nél az üres státuszok aránya 4-7% között mozgott. A NEKH és a HTMH feladatai is folyamatosan bővültek a vizsgált időszakban, amelyeket belső átszervezésekkel (összhatásában a NEKH-nél 1993--1997. között 2 fős létszámcsökkenés, a HTMH-nál 5 fő létszámnövekedés mellett) továbbá külső megbízásokkal tudtak eddig megoldani. A Magyar Közigazgatási Intézet évek óta változatlan engedélyezett létszámmal - 34 fő - látja el a feladatait. Részben a feladat és a létszám összhangjának hiánya miatt nőtt a külső megbízási szerződéssel végzett munkák aránya. A munkaerőgazdálkodás kiegyensúlyozottságát mindezek mellett jelzi, hogy csak két intézménynél (NEKH, MKI) volt relatív magas a fluktuáció, melynek okát a szakemberhiányban, illetve az alacsony közalkalmazotti bérszínvonalban látják. 3.1.2. A besorolási rendszer sajátosságai Az ellenőrzött intézmények dolgozóinak túlnyomó többsége (565 fő) a köztisztviselői törvény, kisebb hányada (MKI, GYIAT, MISZ: 41 fő) a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartozik. A MEH Igazgatás (1993-1994-ben a külön alcímen szereplő tárca nélküli miniszterekkel együtt) létszámstruktúrája jelentősen módosult a vizsgált időszakban. A létszám összetételében magas és növekvő a vezetői besorolásúak
aránya, ami a feladatbővüléssel együttjáró szervezeti változások mellett bérpolitikai megfontolásokkal is összefüggésbe hozható. A NEKH-nél alig változott a létszámstruktúra, a vezető beosztásúak és besorolásúak aránya az összes létszám 65%-a. A HTMH-nál 1997-ben a vezetők száma megduplázódott, aránya a vezető besorolásúakkal együtt közel 75%. Erőteljesen - 1993-tól 1997-re - 9-ről 24-re, ill. 13-ról 45 főre emelkedett az osztályvezetők és az ügykezelő osztályvezetők száma az Igazgatásnál (és tárca nélküli minisztereknél). A vezetői beosztású és besorolású státuszok száma ugyanakkor 95-ről közel 180-ra - ezen belül az állami vezetők átlaglétszáma az 1993. évi 18-ról 1996-ra 25 főre - aránya az összes létszámon belül 36%-ról 60%-ra nőtt. A vezető beosztású, besorolású köztisztviselők magas arányát amit jogszabályok nem korlátoznak - az is okozza, hogy a köztisztviselői törvény, ill. az illetmények kötöttségei miatt a bérfeltételek javításának (a jobb teljesítmény elismerésének, az alkalmazottak megtartásának) a vezetői besorolás is eszköze lehet. Az ügykezelő osztályvezetők számának szembetűnő növekedését is a bérezési korlátok, az ügykezelők alacsony illetménye indokolta. Növekvő mértékben éltek a kormány- és miniszteri főtanácsadói munkakörök létesítésének, illetve a közigazgatási főtanácsadói, tanácsadói cím adományozásának - a Ktv., illetve a 173/1992. (XII.23.) Kormányrendelet adta - lehetőségeivel. A főtanácsadók és tanácsadók főtanácsosi vagy tanácsos I. besorolást kaphatnak, ami minisztériumi főosztályvezetői, illetve főosztályvezetőhelyettesi illetményre jogosít. A kormány- és miniszteri főtanácsadói, tanácsadói munkakörök maximumát - saját hatáskörben, a MEH SzMSz-ében - 1996-ig 50, 1997-től 70 főben állapította meg a MEH közigazgatási államtitkára. A főtanácsadók átlaglétszáma 1995-ben 22, 1996ban 37, 1997-ben 47 fő volt. 1995-ben 36 fő,
1996-ban 51 fő, 1997-ben 64 fő részesült főosztályvezetői és 19 fő, 22 fő, illetve 21 fő főosztályvezető-helyettesi illetményben. 3.1.3. A személyi juttatásokkal való gazdálkodás A MEH bérre, személyi juttatásra fordított kiadása 1992-ről 1996-ra több mint 60%-kal, az összes kiadáson belül aránya 21-ről 25%-ra emelkedett, míg a dologi kiadásokhoz mérten kb. 20% ponttal (87%-ról 67%-ra) csökkent. Az 1997. évi módosított előirányzata (820 M Ft) közel 120%-kal magasabb, mint az 1992. évi (Igazgatás, Tárca nélküli miniszterek, Ellátó Szolgálat, ill. 1997-től MKGI együtt). Az összehasonlítást nehezítik a szervezeti, tartalmi módosítások. A MEH-nél a többletfeladatok, a létszámnövekedés, a létszámcsökkentések többletkiadásaira, a törvényi előírásoknak megfelelő illetmények, pótlékok kifizetésére a megfelelő források rendelkezésre álltak. A 13. havi illetmény mellett általában évi két havi jutalmat is fizettek. A bér-, illetve a személyi juttatások tételeinek belső arányai összefüggésben a létszámcsökkentéssel is - változtak. A személyi juttatás kiadásokon belül lényegesen nagyobb mértékű volt a rendszeres személyi juttatások növekedési üteme, mint a nem rendszereseké, így aránya is nőtt a kiadásokon belül. Az Igazgatásnál 1992-ben 60%, 1997-ben 75% volt a rendszeres személyi juttatások aránya, ennek oka alapvetően az alapilletmények, illetve a pótlékok növekedése. Az alapilletményekhez hasonlítva 1993-ban a kiegészítés és pótlékok aránya 27,4%, 1996-ban 32,1% volt. A vezetői besorolású alkalmazottak számának növekedésével az utóbbi években jelentősen megnövekedett az illetmény, illetve pótlék szükséglet is. Számottevően és minden intézménynél nőtt a megbízásra, honoráriumokra fordított összeg, többnyire a létszámcsökkentések miatt hiányzó létszám pótlására. A megbízások mértékét reprezentálja a MEH Igazgatásnál, hogy 1997. első félévében a szerződéssel foglalkoztatottak részére kifizetett díjak, honoráriumok összege több mint harminc fő
teljes munkaidős alkalmazott javadalmazásának felelt meg. A díjak egyre nagyobb részét fizették folyamatos megbízásra. Megbízásra a MEH Igazgatás 1993-ban kb. 15 M Ft-ot, 1996-ban már közel 42 M Ft-ot fizetett ki. A NEKH kifizetése 140 E Ft-ról 900 E Ft-ra, a HTMH-é 2 M Ft-ról 3,6 M Ft-ra nőtt. A MKI jelentős összegű - 1995-ben 29 M Ft, 1996-ban 8,8 M Ft - kifizetése több forrásból, pályázati összegekből is származik (OTKA, PHARE, BM). A GYIAT szakértőknek a pályázatok elbírálására fizetett 1996-ban 2,5 M Ft-ot, 1997. I. félévében 3,6 M Ft-ot. A HTMH bér-, illetve személyi juttatás kiadásainak növekedése elmaradt a többi cím növekedési arányától. Többletfeladatokra nem kapott előirányzatmódosítást. Jutalmazásra biztosítottak számára többletjuttatásokat fejezeti forrásokból, ez azonban nem emelte meg számottevően az előirányzatokat. Az intézményeknél általában két havi illetménynek megfelelő összegű jutalmat fizettek. Az üres álláshelyek bérét túlnyomórészt e célra fordították, továbbá fejezeti forrásból is biztosítottak részükre fedezetet. Fejezeti pénzmaradványból a NEKH 0,5 M Ftot, a MEH Igazgatás 15 M Ft-ot, az Ellátó Szolgálat 2 M Ft-ot, az Üdülők alcím 3 M Ft-ot kapott, míg a fejezeti béralapból összesen 6 M Ftot adtak (NEKH-nak, az Üdülők alcímnek és a HTMH-nak) jutalmazásra. A jutalmazás jellemzően bérarányos volt és több esetben rendszeres illetmény-kiegészítő célokat is szolgált. A gépkocsivezetők - sok esetben a havi előírt munkaórák kétszeresét megközelítő - napi, ill. hétvégi túlmunkáját rendszeres jutalom kifizetésével honorálták, ami tételes elszámoláson alapult. A NEKH és HTMH felsőfokú végzettségű dolgozóinak illetménykiegészítése - jogszerűen, a rendelet előírásainak megfelelően - alacsonyabb, mint a MEH Igazgatásnál. A különbséget jutalomként kapták meg az alkalmazottak.
A MEH-nél a nyugállományú kormányfőtanácsadó (végkielégítés nem illette meg) eredményes tevékenysége elismeréseként 12 havi illetményének megfelelő jutalmat kapott. Végkielégítést jellemzően a MEH Igazgatás fizetett a létszám leépítésekhez kapcsolódóan (1994-ben 38,3 M Ft-ot, 1995-ben 8,3 M Ft-ot, 1996-ban 1,5 M Ft-ot), a tárca nélküli miniszterek alcímen 1994-ben 3 M Ft végkielégítést fizettek ki. A kifizetések jogszerűek voltak. A két alcímen 15 fő állami vezető részére közel 30 M Ft felmentési időre járó illetményt és 3,2 M Ft végkielégítést fizettek ki, 26 fő vezetői besorolású felmentett dolgozó részére 25 M Ft felmentési időre járó illetményt és közel 20 M Ft végkielégítést fizettek. A költségtérítéseket - ruházati, étkezési, utazási - az intézmények a jogszabályok, illetve szabályzatok alapján az adható legmagasabb összegben fizették. Üdülési költségtérítést nem fizetett minden intézmény, hanem más formában - pl. saját üdülő alacsonyabb térítési díjai - támogatták a dolgozók pihenését. A közlekedési és étkezési költségtérítéseket a közalkalmazottakat foglalkoztató intézmények is fizettek. Ruházati költségtérítést - forrás hiányában - a MKI 1996-ban nem fizetett, 1997-re sem tervezett. A személyi juttatások körében az ellenőrzött megbízási díjak kifizetésénél különböző szabálytalanságokat állapítottunk meg. Így - a 156/1995. (XII.25.) Korm. rendelet 35. §-a (2) bekezdésében előírtak ellenére - a kötelezettségvállalás nem írásban történt; a megbízás és a kifizetés dátuma megegyezett; az állományba tartozó dolgozók megbízása nem tartalmazott rendelkezést a munka teljesítésének idejére (munkaidőben, vagy munkaidőn túl) vonatkozóan (pl. MKGI, MKI). A teljesítés igazolás - különösen a folyamatos megbízásoknál hiányzott, valamint a megbízási szerződés nem tartalmazta az elvégzendő munka megnevezését (HTMH, NEKH, MKI). Az átlagilletmények 1993-97. viszonylatában intézményenként, illetve állománycsoportonként differenciáltan - emelkedtek a biztosított bérfejlesztések következtében.
Az utóbbi évben nagyobb arányú volt a felsőfokú végzettségűek és a vezetők illetményének emelkedése az illetménykiegészítések és pótlékok differenciált emelése miatt. (A vezetői pótlékot a vezetői besorolású, de ténylegesen szervezeti egységet nem vezető főtanácsadók, tanácsadók is megkapják.) Ennek következtében a több ilyen végzettségű, besorolású dolgozót foglalkoztató intézmények (Igazgatás, HTMH) átlagilletménye is nagyobb arányban emelkedett. Az átlagmutatókat befolyásolta a besorolási illetményektől történő 20%-os eltérés lehetősége is, mellyel az intézmények évről-évre növekvő mértékben éltek. A fejezet költségvetési szerveinél dolgozók átlagilletménye hasonló besorolás esetén is - a foglalkoztatási, besorolási szerkezet változásai, a köztisztviselői, közalkalmazotti bérezés eltérései miatt különböző volt. A fejezethez tartozó közalkalmazottak illetménye nem mondható magasnak, bár közalkalmazotti törvény csak a minimum illetményt határozza meg, attól felfelé korlátlanul el lehet térni. A MKI magasan kvalifikált - tudományos fokozattal, oktatói, kutatói gyakorlattal rendelkező - munkatársai a legmagasabb fizetési osztályokban 1995-ben 33-40 E Ft/hó, 1996-ban 43-60 Ft/hó összeget kaptak. Az átlagfizetésük is a legkisebb arányban emelkedett a fejezeten belül. A MISZ-nél és a GYIAT-nél magasabbak az illetmények, mint a MKI-nál. 3.2. Dologi kiadások A dologi kiadások fejezeti szintű adatai - a címrendben bekövetkezett változások miatt - nem tükrözik az intézmények kiadásainak valós alakulását. (A fejezet dologi kiadása 1992ben 1.761,9 M Ft, 1997-ben 1405,2 M Ft volt.) A fejezet dologi kiadásainak összege 1994-ről 1995-re, 1.921,0 M Ft-ról 1.014,0 M Ft-ra csökkent 4 cím kiválása miatt. A megmaradt intézmények kiadásai ugyanakkor közel 20%-os növekményt mutattak, a fejezetnél új intézményként (feladatként) megjelent MKI ráfordítása 23,8 M Ft volt. A címeknél (intézményeknél) a dologi kiadások 50-65%-át kitevő üzemeltetési, fenntartási kiadások - az MKI kivételével - dinamikusan emelkedtek, ebben elsősorban az
inflációs hatások játszottak szerepet. Kedvező, hogy több intézménynél tapasztaltunk eredményes törekvést a kiadások csökkentésére. A MKI üzemeltetési és fenntartási kiadásaiban (1995-ben 19,5 M Ft, 1996-ban 16,3 M Ft, 1997. I. félévében 5,2 M Ft) elért csökkenés a célszerű gazdasági intézkedések következménye (pl. külön víz- és villanyóra felszerelése). A MEH viszonylatában a nagyobb beszerzéseket (pl. papír, írószer, autóalkatrész), a szolgáltatási szerződéskötéseket megelőzte az árajánlat bekérése. A szolgáltatások igénybevétele többnyire szerződésekre, illetve belső szabályozásra volt alapozott. Az irodatechnikai gépek karbantartására kötött szerződések elsősorban keret jellegűek és csak meghibásodás esetén vették igénybe a szolgáltatást, mivel ez az eljárás gazdaságosabb ezen eszközcsoportra, mint az átalánydíj. Szerződéseiket 1996. év folyamán felülvizsgálták és a közbeszerzési eljárás alapján pályáztatás, értékelés után újrakötötték, ezáltal esetenként megtakarítást értek el. 3.2.1. A kiküldetési kiadások A külföldi kiküldetések kiadásainak nagyságrendje lényegesen nem változott a vizsgált időszakban, ugyanakkor az előirányzatok megalapozottsága eltérő színvonalú volt. A külföldi kiküldetési előirányzatot többnyire a kiküldetési tervek alapján határozták meg. Ennek ellenére jelentős volt az előirányzat-módosítások mértéke, azonban a teljesítések tükrében esetenként azok sem voltak mindig reálisak. A MEH-nél az eredeti előirányzatot minden évben (-24 +57%-kal) módosították, mivel a nemzetközi kapcsolatok év közbeni realizálása eltért a szervezeti egységek által tervezettől. A teljesítés a módosított előirányzatnak 84-100%-át érte el. A NEKH 1993-ban és 1996-ban módosította az eredeti előirányzatot. Az előirányzat módosítás 1993-ban jelentős, az eredeti előirányzat négyszerese volt. A teljesítés a módosított előirányzathoz mérten 50-107% volt.
A HTMH 1995-ben és 1996-ban módosította az eredeti előirányzatot. 1996-ban indokolatlanul alacsony előirányzatot terveztek, a módosítás az eredeti előirányzatnak négy és félszerese volt, a teljesítések a módosított előirányzatnak 68-106%át jelentették. Az ellenőrzött körben a külföldi kiküldetések - kivéve 1997-ig a HTMH-t - elszámolásának döntő többsége megfelelt a szabályszerűségi követelményeknek. Néhány esetben fordult elő - többnyire technikai hibából következően - szabálytalan elszámolás. A HTMH-nál a külföldi kiküldetések elszámolásának rendje 1996. végéig nem felelt meg a jogszabályi követelményeknek. A “külföldi kiküldetési utasítás és költségelszámolás” bizonylatot csak formálisan töltötték ki, az elszámolások szabályszerűségének ellenőrizhetősége - a bemutatott bizonylatok alapján - nem volt biztosított. A rendszerbeli hiányosságot 1997-től megszüntették, az 1997. I. félévi bizonylatok - a szúrópróbaszerű ellenőrzés alapján - megfeleltek az előírásoknak. A belföldi kiküldetéssel kapcsolatos kiadások összege az egyes években hullámzott, nagyságrendje nem volt jelentős. Az előirányzat-módosítások aránya számottevő, de nem minden évben és intézménynél volt megalapozott. A MEH-nél a belföldi kiküldetés előirányzatmódosítása eltérő előjellel 37-100% között mozgott, a teljesítés a módosított előirányzat 81100%-át tette ki. A HTMH 1995-ben 368%-kal, 1996-ban 204%kal módosította a belföldi kiküldetés eredeti előirányzatát, ugyanakkor a teljesítés 1996-ban a módosított előirányzatnak három és félszerese volt. A NEKH-nél a teljesítés 38%-kal és 97%-kal haladta meg az előirányzatot. Az intézményeknél a belföldi kiküldetéssel kapcsolatos elszámolások dokumentáltak voltak és egy kivétellel (NEKH) megfeleltek az előírásoknak.
A NEKH-nél esetenként a napidíjat - a belső szabályzatban foglalttól eltérően - nem csökkentették a kiküldetés időtartamára eső étkezési hozzájárulás összegével. 3.2.2. Reprezentációs kiadások A reprezentációs kiadások dinamikusan nőttek, melyben az igazgatási cím (MEH) e célú - a fejezet reprezentációs kiadásainak döntő részét kitevő - ráfordításainak emelkedése volt a meghatározó, ugyanakkor más intézmények is növekvő összeget költöttek vendéglátásra. 1992. és 1996. évek viszonylatában a MEH-nél a reprezentációs kiadások közel háromszorosára (10,8 M Ft-ról 31,4 M Ft-ra), a NEKH-nél közel kétszeresére (0,3 M Ft és 1,1 M Ft szélső értékek között), a HTMH-nál (1,8 M Ft és 6,1 M Ft összegek között hullámzóan) mintegy két és félszeresére nőttek. Az egyes évek ráfordításának, előirányzat-módosításának alakulása szorosan összefüggött a nemzetközi, illetve országos jelentőségű rendezvényekkel, melyhez a fedezetet előirányzatátcsoportosításokkal, illetve pótelőirányzattal biztosították. A MEH-nél az 1996. évi 16,2 M Ft előirányzat módosításból 9,1 M Ft-ot, az 1997. év I. félévi 28,8 M Ft előirányzat-módosításból 16,7 M Ft-ot a Magyarország 2000 rendezvénysorozathoz, illetve 12 M Ft-ot az egyházügyi konferenciához kapcsolódóan használtak fel. A belföldi és a külföldi vendéglátással, valamint a személyi reprezentációval kapcsolatos elszámolások, és azok dokumentálása megfeleltek a szabályoknak. Észrevételezhető azonban, hogy a belső szabályzatban meghatározott normatívákat nem minden esetben tartották be, továbbá az ajándékozási normatívák alkalmazása a bizonylatok alapján nem volt ellenőrizhető (MEH).
4. Eszköz- és vagyongazdálkodás Az intézmények tárgyi eszközállománya 1992. I. 1. - 1997. I. 1. között 434,1 M Ft-ról 2.405,3 M Ft-ra nőtt. Az állománynövekedés valamennyi eszközcsoportra jellemző volt, döntő mértékben (62%-ban) azonban az ingatlanok értéknövekedéséből adódott. Az intézményi kör 1995. utáni bővüléséhez az eszközállomány növekményének 5%-a kapcsolható (6. sz. táblázat).
Az intézmények tárgyi eszköz ellátottságának színvonalában mutatkoztak eltérések, de az általában kedvezőnek tekinthető. A MEH és az MKGI a szakmai munkához szükséges tárgyi eszközökkel jól, az MKI és a NEKH megfelelően ellátott. Ugyanakkor a HTMH tárgyi eszköz gazdálkodására az elmúlt 3 évben az eszközök lassú öregedése volt jellemző. A HTMH könyveiben kimutatott vagyonérték folyamatosan csökkent (amortizálódott), mivel új beszerzés csak minimális volt. Ez a jövőben elsősorban a számítástechnikai eszközök és személygépkocsik vonatkozásában működési nehézségeket okozhat. A tárgyi eszköz-gazdálkodással kapcsolatos feladatok a legnagyobb eszközállománnyal rendelkező MEH-nél (majd MKGI-nál) jól körülhatároltak, a takarékos gazdálkodás, a személyi és technikai feltételek adottak. A használatba nem adott eszközök biztonságos tárolása megoldott. A beszerzéseket a szakmai és a gazdasági vezetés jóváhagyása előzte meg, a kötelezettségvállalás a vizsgált esetekben csak írásban történt. 4.1. Ingatlan- és helyiség gazdálkodás A fejezetnél a legjelentősebb vagyontételt az ingatlanok alkotják. Bruttó állományuk - a részben ellentétes vagyonmozgások folytán - 1992-1997. között 250,6 M Ft-ról 1.469,5 M Ft-ra emelkedett, melynek kezelése két intézményhez - 98%-ban a MEH-hez (majd MKGI-hez), valamint az MKI-hez - koncentrálódott. A MEH (MKGI) ingatlan vagyonának bruttó értéke az 1992. év végi 411,1 M Ft-ról 1996. évre 886,1 M Ft-ra, nettó értéke ugyanakkor 293,2 M Ft-ról 716,5 M Ft-ra növekedett. Az ingatlan vagyon értéknövekedését eredményezték az MEH Irodaház és a garázs felújítása, az állami vezetők lakásellátása céljára vásárolt ingatlanok értéke és azok esetenkénti, különböző mértékű felújítása; a MEH üdülő melletti 14.903 m2 területű telekrész megvásárlása. Az ingatlan vagyont csökkentette - az épületek elhasználódása mellett - az egyes lakások bérlők
részére történő értékesítése, a Fővárosi Vízművek ingatlanán elhelyezett, feleslegessé vált faházak felszámolása, valamint a megszüntetett Szalai u. 4. sz. alatti óvoda és hozzá tartozó szolgálati lakás - versenytárgyalást követő - eladása, mely utóbbit az 1992. évi ellenőrzésünk során javasoltunk. Az ingatlanok bruttó és nettó értékén 1992-ben átvezetésre került (azonos összegű növekedés-és csökkenésként) a balatonföldvári pártüdülő térítésmentes átvétele, majd az értékesítése miatti kivezetés (bruttó: 256,6 M Ft, nettó: 200,4 M Ft összegben). 1997-ben intézmények közötti ingatlanmozgást jelentett, hogy - a korábban önálló “Központi Állami Üdülő és Oktatási Központ” cím megszüntetésével - az üdülő ingatlanvagyonát az MKGI vette át 592,5 M Ft bruttó, 492,2 M Ft nettó értékben. Az ingatlan vagyonváltozásban jelentős tételt jelentett a felújítás aktivált értéke, ami 1992-ben 132,7 M Ft-ot, 1993-ban 149,5 M Ft-ot, 1994-ben 136,5 M Ft-ot, 1995-ben 65,1 M Ft-ot, 1996-ban 66,7 M Ft-ot, 1997-ben 124 M Ft-ot tett ki. A fejezet intézményei részben saját, részben bérelt ingatlanban nyertek elhelyezést, ugyanakkor külső szerveknek is adtak bérbe helyiségeket. A MEH 1989. évben költözött be a Kossuth L. tér 4. szám alatti irodaházba. Az épület nagyobb részét ekkor még bérbe adta elsősorban költségvetési és költségvetési szervekhez kötődő szervezeteknek (1992-1996-ig - a hozzárendelt átlagosan 41% közösen használt részekkel együtt - 8200-9400 m2 irodaterületet). 1996. végén a 2273/1996. (X. 11.) Korm. határozat alapján az Igazságügyi Minisztériumnak (IM) a MEH irodaházba való költöztetésével összefüggésben a bérlők egy részének a szerződést felmondták, a felújítási munkákat felgyorsították és a befejezés idejét előbbre hozták. Így 1997. év végére az IM 5626 m2 területre beköltözött. Rajta kívül már csak a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. bérel
helyiségeket az általa üzemeltetett konyha és étterem részére. A MEH irodaházban elhelyezett szervezetek változásainak eredményeként az épület az ellenőrzés idején jól és célszerűen kihasznált. Példa értékű lehet az államigazgatási szervek közös elhelyezése, ugyanakkor kár, hogy a 2185/1997. (VII.3.) sz. Korm. határozat “szellemétől” eltérően az MKGI a MEH ellátó szervezete - nem ott nyert elhelyezést. A hivatkozott kormányhatározat az ingatlan működtetését, a szociális ellátást biztosító gazdálkodó szervezetet ugyanis az államigazgatási szerv által használt épületbe javasolja elhelyezni. Az MKGI jelenlegi elhelyezése jelentős költségtöbblettel jár és időveszteséget okoz a vele kapcsolatban állóknak. A bérleti díjak, költségtérítések nem minden esetben voltak arányban a kapott, illetve nyújtott szolgáltatással. A bérlők költségtérítését m2 arányosan állapították meg, így a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. díjfizetése elmarad az üzemeltetett konyha és étterem átlagot meghaladó energia- és közüzemi fogyasztásától. A burkolt támogatás összefüggésbe hozható a munkahelyi étkeztetési ár szintjének alacsonyan tartása iránti igénnyel. Az ÁPV Rt-vel az MKGI elhelyezésére a bérleti szerződést a helyiségek igénybevétele után pár hónappal kötötték meg, szimbolikus összegű 1 Ft/m2/hó bérleti díj fizetési kötelezettséggel. Észrevételezhető, hogy a szerződésben nem határozták meg a közüzemi díjak megosztásának módját, továbbá nem szóltak a felújítás végzésének kérdéséről (a MEH által végzett felújítást). Az MKI Ménesi út 5. szám alatti épülete jó állapotú, folyamatos karbantartása megoldott volt. Az ingatlan kezelői joga még rendezetlen, mivel bejegyzése a Földhivatal közismert ügyintézési időigénye miatt több éve húzódik. Az Államigazgatási Főiskola 1993. év végén lemondott az intézet javára a 310 m2 alapterületű építmény kezelői jogáról, erről a Fővárosi Kerületek Földhivatalát értesítették. A tulajdoni
lapra csak a “széljegyzés” - és az is 1996-ban került rá. A kezelői jog átvételekor a MEH irodaház épülete leromlott műszaki állapotban volt. A rekonstrukció ezért indokolt, az elvégzett munkák pedig szükségesek voltak. A felújítást tervszerűen az évi ütemezésnek megfelelően, a megadott határidőre, a rendelkezésre álló előirányzatok jelentősebb módosítása nélkül hajtották végre. Eredményeként az épület funkcionálisan megfelelő, továbbá jól és takarékosan működtethető. Az épület egységes arculatot nyert, a beépített anyagok jó minőségűek, tartósak, az elvárt színvonalat biztosítják. Az épület adottságait jól használták ki, az egyes terek funkciójukkal összhangban vannak. A megújult épületgépészeti rendszernek része a számítógéppel vezérelt épület-felügyeleti rendszer, melyben 9 fűtési zónára osztva lehet szabályozni a ház fűtését, 28 szakaszra osztva vezérelhető a villamosenergia elosztás, a tanácsterem és konyha-étterem szellőzése központilag szabályozható. Észrevételezhető azonban, hogy a kivitelezési munkák indításakor több esetben nem tartották be a versenytárgyalási előírásokat, ezek mellőzésével döntöttek kivitelezői megbízásokról. Az ellenőrzött időszak első felében hatályos, a versenytárgyalásról szóló 1987. évi XIX. törvény és a végrehajtására kiadott 36/1988 (VIII. 16.) PM rendelet szerint, ha a szerződés összege 10 M Ftot meghaladja, azt versenytárgyalás útján kell megkötni. 1994-ben előfordult, hogy azonos jellegű, összevonható munkákra több szerződést kötöttek, és így maradtak az értékhatár alatt. (Az időben elhúzódó munka több szerződésre bontását a hivatkozott törvény és a PM rendelet kifejezetten nem tiltotta, viszont az eljárás a jogszabály alkalmazásának elkerülésére irányult.) Az állami vezetőket megillető igénybevehető - üres, megfelelő nagyságú, kiutalható fővárosi önkormányzati - lakások korlátozott száma miatt a Kormány 3158/1991. számú határozata felhatalmazást adott a MEH számára 100 M Ft felhasználására az állami vezetők fővárosi lakással való ellátásának megoldásához. A kapott keret terhére egyrészt határozott időre bérlőkijelölési jogot vásárolt a MEH az önkormányzatoktól, a CD Hungary Rt-től, valamint örökös
bérlőkijelölési jogot a BM-től, másrészt magánszemélyektől vett meg különböző színvonalú és méretű lakásokat. A MEH rendelkezésére álló lakások tekintetében nem tettek eleget a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv. (Ltv.) 87 §-ban előírt rendeletalkotási kötelezettségnek, annak ellenére, hogy nem rendelkeztek az Ltv. 87. § (3) bekezdésben előírt kormányfelmentéssel. Annyiban sajátos a helyzet, hogy a ME fejezet vezetőjének (közigazgatási államtitkár) nincs rendeletalkotási jogosítványa. Ugyanakkor az Ltv. 87. § (1) bekezdése az illetékes miniszterre nézve határozza meg a szabályozási feladatot. A MEH lakásgazdálkodása összességében a törvényeknek megfelelő volt. Ugyanakkor előfordultak célszerűtlen, az állami vagyonnal való takarékos, ésszerű gazdálkodás követelményének nem megfelelő vezetői döntések is. Ezekre azért is sor kerülhetett, mert a MEH lakásgazdálkodására jellemző speciális igényeket, illetve azok kielégítését a jogszabályok nem megfelelően követték. A lakásügyi jogszabályok - a korábbi szabályozás szerinti - “vállalati bérlakás” kategóriába szorították az állami vezető részére kiutalható lakást. Az adás-vételi ügyleteknél a forgalmi értékváltozásokat gyakran figyelmen kívül hagyták, s a könyv szerinti értéket vették alapul, valamint a felújítási döntések esetenként nem voltak megalapozottak, vagy azokat nem vették számításba. A XII. Csaba utcai önkormányzati lakást a MEH bérlőkijelölési joga alapján 3 évig használta állami vezető, melyet az intézmény 3,2 M Ft-ért felújított. A bérlőkijelölési jog lejártával ez az összeg a MEH számára elveszett, mivel azt nem hosszabbították meg. Célszerű lett volna a bérleményt továbbra is állami vezetői lakásként használni. A XIII. Hegedűs Gyula utcában (1995. évben) 6 M Ft-ért vettek lakást, melyet a vásárlást követően a MEH 1,1 M Ft-ért felújított. Ezzel szemben 1996. évben megállapították, hogy a lakás állami
vezető elhelyezésére nem megfelelő, ezért annak értékesítése a hivatal érdekeit szolgálja. A keret terhére szerzett lakások közül 1994-ben kettő, 1995ben egy lakást a bérlők részére értékesítettek. (Az első eladás időpontjában a 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet, a második és harmadik értékesítéskor az 1993. évi LXXVIII. törvény volt hatályos.) Mindhárom ügylet jogszerű volt, ugyanakkor a MEH (így az állam) számára kedvezőtlenek voltak. Az elhelyezési kötelezettségekre figyelemmel az értékesítési feltételek (forgalmi érték alatti eladási ár, részletfizetési kedvezmény, hosszú törlesztési idő) ugyanis nem szolgálták sem a takarékos lakásgazdálkodást, sem a költségvetési előirányzatok hatékony felhasználását. Az 1993. május 17-én vásárolt XVII. ker. Székicsér utcában lévő családi ház bérleti szerződését még az évben kiegészítették a bérlő feleségének bérlőtárssá minősítésével, majd a bérlők 1994. márciusában a miniszterelnök engedélyével megvásárolták az ingatlant. A forgalmi érték 10,98 M Ft, az eladási ár 8 M Ft volt, részfizetési kedvezményekkel (első részlet 800.000 Ft, a további részleteket 3 %-os éves kamat mellett 25 éven keresztül havi törlesztéssel, korábbi törlesztés esetén 40 % engedmény biztosításával). Az ár megállapításakor figyelembe vették a szakértő javaslatára a bérlő által felújítására fordított 3 M Ft-ot, melyről azonban a MEH-nek számlát nem mutattak be. (A felújítás megkezdése előtt a bérlő tájékoztatta szándékáról a műszaki osztályvezetőt, aki a munkák költségét 1,5-1,7 M Ft-ra becsülte.) A Sárospatak utcában lévő lakást tárolóval és gépkocsi beállóval 1992-ben 6,3 M Ft-ért vásárolták meg, és határozott időre (munkaköre betöltéséig) állami vezetőnek bérbe adták. A bérlőnek a lakást a MEH 1994-ben értékesítette részletfizetéssel, 3%-os kamat és 20 éves törlesztési idő feltételekkel 6,3 M Ft-ért. A Pasaréti úton lévő lakást 1991-ben vásárolta meg a MEH 12 M Ft-ért, és 393,8 E Ft-ért felújította, majd határozott időre bérbe adta. 1995ben eladta a lakást a bérlőnek és feleségének 12 M
Ft-ért, 6 M Ft-ot azonnal, a többit 15 éven keresztül, havi részletekben 3% kamat mellett kell törleszteniük. A szerződést ügyvéd készítette és ellenjegyezte. A 131/1997. (VII.24.) Korm. rendelet megtiltja az állami vezető számára a munkaköréhez kapcsolódóan juttatott lakás megvásárlását, a MEH mégsem állította le a Cseppkő u. lakás elidegenítésére irányuló eljárását a Kincstári Vagyonkezelő Igazgatóságnál. A MEH-től kapott észrevétel szerint a helyszíni ellenőrzés lezárását követően a lakás értékesítése a 183/1996. (XII.11.) Korm. rend. és az 1048/1997. (V.13.) Korm. hat. előírásai szerint a Pénzügyminisztérium jóváhagyásával történt. A lakás vásárlója a Korm. rend. szerint értékelt nyertes ajánlattevő. ( Megjegyezzük, hogy így kérdésessé vált a lakásban lakó állami vezető lakhatása, illetve lakhatási jogcíme.) Az állami vezetői jogosultságok feltételeiről szóló 131/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet végrehajtását két esetben értelmezési problémák nehezítik. A rendelet (6. § (2) bekezdése szerint a bérlakás juttatásról a munkáltató miniszter tekintetében a miniszterelnök, gondoskodik (1997. évi LXXIX. tv. 10. § (2). A miniszterelnök hatáskörében a minisztereknek juttatandó lakások azonban vegyes kezelésűek (MEH, minisztériumok), ami megítélésünk szerint nehezíti az egységes szemléletű lakásgazdálkodást. A rendelet 7. § (1) bek. szerint a lakást fel kell szerelni az állami vezetői tevékenység ellátásához szükséges technikai eszközökkel, azok meghatározásának hiánya a végrehajtás során viták forrása lehet. 4.2. Gépjárművek beszerzése, üzemeltetése A MEH ellátó szervezete 1992. január 1-jén 33 db gépkocsival rendelkezett. (A beszerzéseket és értékesítéseket a 7. sz. táblázat mutatja.)
Az ellenőrzött időszakot megelőzően kezdődött a MEH koordinálásával az a program, melynek keretében az államhatalmi és államigazgatási szervezetek gépjármű parkjukat korszerűsítették. Az új járművek beszerzését - a BM által kiírt tenderhez kapcsolódva - a tendernyertes Porsche Hungária Kft-vel bonyolították le 1991-1995. között. A szerződésben a szállító a szokásos kötelezettségek mellett szakember-képzést, alkatrészekkel, szerszámokkal stb. történő ellátást is vállalt, és azt teljesítette. A közbeszerzésről szóló törvény hatálybalépése óta a tendereket a MEH központilag hirdette meg és végezte a győztesek kihirdetéséig reá háruló feladatokat, megkötötte a vonatkozó keretszerződéseket, de a konkrét ügyleteket már az érdekelt szervezetek bonyolították le a szállítókkal. Az ellenőrzés időszakában gépkocsik beszerzésére két közbeszerzési eljárást folytattak le (1996, 1997.). Az 1996. évi pályázati kiírásban felmérték az érdekelt szervezetek várható igényeit. Eszerint 1996-ban 166 db, 1997-ben 384 db, 1998-ban 385 db (összesen 935 db) jármű beszerzésére lehetett számítani. A szállítási feltételeket a vonatkozó 1999. XII. 31-ig érvényes keretszerződésben rögzítették. A közbeszerzési pályázatok kiírása, a beérkezett pályázatok elbírálása a vonatkozó előírásoknak megfelelően történt. Az eljárás dokumentáltsága megfelelő. A közbeszerzés révén elért megtakarításként a limitárhoz viszonyítva az egyes típusoknál 15-25% közötti árengedmény mutatkozik. Az 1997. évi versenykiírás nyomán az előző évihez hasonló mértékű (1324%) árengedményt vállaltak a győztes szállítók. A gépkocsik beszerzéseivel, értékesítésével összefüggésben a dokumentumok szúrópróbaszerű ellenőrzése alapján hiányosságot nem állapítottunk meg. Az ellenőrzött időszakban 310 db gépkocsit értékesítettek, közel 85%-át (260 db) 1992-93ban. Az akkori konstrukciónak megfelelően központilag beszerzett járművek egy része ily módon jutott el az intézményekhez. Az utóbbi években (1994-97. I. félév) 50 db használt gépkocsit értékesítettek, általában a
nyilvántartási (nettó) értéket meghaladó árszínvonalon. A fejezet gépkocsi állományának döntő többségével (évente 80-90 db gépjárművel) a MEH, majd az MKGI rendelkezett, amellyel biztosította az alapfeladatok ellátását, valamint kiegészítő tevékenységként más szervezetek részére is végzett bérfuvarozást, személyszállítást és gépjármű javítást. A gépjárműpark megoszlott személyi használatú (21%), taxi rendszerben üzemeltetett (66 %) és 1996-tól bérelt (13 %) személygépkocsira. A taxi rendszerű és a személyi használatú gépjárművek futásteljesítménye teljes biztonsággal nem volt elkülöníthető, azonban így is megállapítható, hogy a személyi használatú gépkocsikkal tették meg a km-ek nagyobb hányadát. Célszerű lenne megvizsgálni a taxi rendszerben üzemeltetett jelenlegi személygépkocsi állomány szükségességét, az üzemeltetés gazdaságosságát. Az üzemeltetett gépjárművek kapacitáskihasználtsága a megtett kilométerek alapján 1997-ben 94,4%, ebből 5,8 % az értékesített szállítási kapacitás. A fajlagos km költségeik átlagban 133.- Ft/km-t tettek ki, nagy szórással. Az MKGI által alkalmazott díjtételek magasabbak, mint a személyszállítást végző taxi vállalkozások által ez időben alkalmazott viteldíj. A műhely teljesítőképessége meghaladja a saját gépjármű park javításához szükséges kapacitást. A felesleges, illetve szabad kapacitás tartós lekötésére szerződéses rendelésállomány nincs, csak eseti megbízatásokat teljesítenek. A korábbi javaslatunkat - mely szerint át kell tekinteni a garázs jelenlegi üzemeltetését és azt a vállalkozási tevékenységgel összhangban kell tovább működtetni részben önálló költségvetési szervként - megvizsgálták, de az intézkedést nem látták indokoltnak. A belső ellenőrzés vizsgálta a Gépkocsi osztály tevékenységét 1991-1992. és 1994. évre vonatkozóan. Az adatokat elemezve arra a következtetésre jutott, hogy nem célszerű a működés megváltoztatása, ezért nem tett
javaslatot a szervezeti-gazdálkodási forma megváltoztatására sem. A gépjárművek üzemanyag felhasználását és elszámolását a 60/l992. ( IV. 1. ) Korm. rendelet előírásaival összhangban szabályozták, az elszámolások szabályszerűek voltak. 4.3. Készletgazdálkodás A fejezethez tartozó költségvetési szervezetek közül készletezési tevékenységet a MEH Ellátó Szolgálat (majd az MKGI) végzett, míg a többi intézmény raktárral nem rendelkezett, a működéséhez szükséges anyagokat azonnali felhasználásra vásárolt. (Ilyen jellegű beszerzéseik értéke az évi összes bevételük 3-8%-át tette ki.) Az MKGI készletgazdálkodására elsősorban a nagyfokú biztonságra törekvés volt jellemző. A készlet felhasználás tervezésekor és a beszerzési döntések alkalmával elsősorban a MEH biztonságos működésének feltételeit vették figyelembe (nincs előírás raktári minimum-maximum készletre), ugyanakkor tapasztalható volt a törekvés arra, hogy a gyakoribb készletmozgás figyeléssel és az ehhez igazított beszerzés-ütemezéssel, kisebb raktárkészlettel biztosítsák a zavartalan működést. A raktáron lévő készletek értéke 1995. december 31-ig folyamatosan emelkedett (44,0 M Ft), amit elsősorban az inflációs ármozgások okoztak. 1996. december 31-re a készletek értéke az 1993. évi szint alá süllyedt (31,2 M Ft). (A készletek természetes mutatókban kifejezve még nagyobb mértékben csökkentek.) A készletek legnagyobb részét irodaszerek, nyomtatványok, jármű üzemeltetési anyagok és egyéb működési anyagok - amelyeknek egy kisebb része ajándéktárgy - alkotják. A raktár- és a felhasznált készletek legjelentősebb tételét a gépkocsi alkatrészek adják. Ez 1996-ban az összes anyagbeszerzés 41%-a (60,3 M Ft), a felhasználás 43% (68,8 M Ft) volt. Az intézmény készletgazdálkodása során a törvényi előírásoknak és a belső szabályoknak megfelelően járt el. A versenyeztetést a Közbeszerzési törvény hatályba lépése előtt is - meghatározott értékhatár felett - érvényesítették.
A készletek raktári nyilvántartása folyamatos, megbízható, pontos és naprakész. A raktárakban elkülönítetten, külön helyiségekben tárolják az új, használt és idegen anyagokat. A leltározási és selejtezési utasítás szerint a vizsgált időszakban előforduló (jelentéktelen összegű) leltárhiányokat kivizsgálták és szabályosan rendezték. A selejtnek minősített készleteket nyilvános meghirdetés után a legjobb árajánlatot adó részére értékesítették. Két leltár közötti időszakban szúrópróbaszerűen ellenőrizték a meglévő készletek és a nyilvántartások egyezőségét. 4.4. A biztonság- és vagyonvédelem A ME fejezethez tartozó intézmények beléptetési rendszerét, az épületek biztonságos őrzését azok jelentőségével, funkciójával összhangban teremtették meg. A Parlament őrzése az Őrezred feladata, az MKGI és a MKI védelméről a befogadó intézmények gondoskodnak. A MEH irodaház vagyoni és védelmi biztonságáról a Secur Intell Biztonsági Szolgáltató Kft. gondoskodott 1995. február 1-jétől 1997. év végéig. Az őrszolgálat tevékenységét hatékonyan egészítik ki az épületben felújítás során felszerelt és beépített biztonságtechnikai eszközök: füst-, tűz- és mozgásérzékelők, kiemelten kezelt területek fokozott védelmi rendszere (épület felügyeleti rendszer). A MEH irodaházban az ügyfélforgalom, az alkalmazottak mozgása és a különböző eszközök mozgatása kontroll alatt tartható. A rendszer jelenlegi formájában a követelményekkel arányosan biztonságos. A biztonságot jól szolgálja a funkció szerint elkülönített személy-, illetve anyagmozgatásra szolgáló bejáratok kialakítása, valamint az anyagok, eszközök mozgatásának, bizonylatolásának rendje. Az aktív memóriakártyás beléptető rendszer telepítésével kapcsolatos döntéseket az motiválta, hogy azt az
államigazgatás területén másutt is alkalmazzák. A megfelelő koordinálás hiánya miatt azonban a rendszer csak a MEH Kossuth téri épületében valósult meg, így a fajlagos költségei jelentősen magasabbak, mint a tervezéskor becsült értékek. A gyakorlatban a rendszer használata nem indokolta a bevezetésével kapcsolatos magas költségeket. Az irodaház emeleteinek önálló lezárását az indokolta, hogy az épületben több független szervezet működött. Jelenleg csak a MEH, illetve az IM szervezetei vannak az épületben, így az emeleti folyosók lezárása indokolatlan. 4.5. A MEH részvétele gazdasági társaságokban A MEH három gazdasági társaságban kizárólagos, egyben többségi tulajdonos, összesen 540,5 M Ft alapítói vagyonbefektetéssel. 1994-től a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. 290,5 M Ft, 1996-tól a PROMEI Kht. 2 M Ft, az Informatikai és Technológiai Innovációs Park Rt. 10 M Ft alapítói vagyonnal van a MEH kizárólagos tulajdonában, míg 238 M Ft alapítói vagyonbefektetéssel a KOPINT DATORG Rt-ben 1995-ben 78,27%-os tulajdonosi részesedést szerzett. Az 1988. évi VI. törvényben előírt tulajdonosi jogokat a MEH megfelelően gyakorolta, társaságai az ellenőrzött időszakban eredményesen működtek, összesen 595,2 M Ft nyereséget realizáltak. A MEH a 100%-os tulajdonú társaságaiból osztalékot egy évben sem vett ki, erre a költségvetési pozíciója nem késztette, hanem a nyereséget minden évben az eredménytartalékba helyezte és ezzel a társaságok saját tőkéjét növelte. A KOPINT DATORG Rt. esetében a tulajdonosok 1995. és 1996. években az eredmény terhére a jegyzett tőkére vetítve 68%-os osztalék kifizetéséről döntöttek. A MEH a tulajdoni hányadára jutó osztalékról (13 M Ft) minden évben lemondott és ezzel támogatta a társaság számítástechnikai fejlesztését. A tulajdonos ezirányú döntése törvényes volt, azonban célszerűbb lett volna, ha minden tulajdonos tulajdoni hányada arányában járul hozzá a társaság fejlesztéséhez.
A társaságai közül a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-vel folyamatos és rendszeres a gazdasági kapcsolat, jellemzően 1994-97. között a Kft-nek a fejezet intézményeitől 349,8 M Ft bevétele (ebből 208 M Ft az üdülők üzemeltetéséből) származott, ugyanakkor a Kft. a fejezet intézményeinek tárgyi eszköz értékesítés (46,2 M Ft), bérleti díj (19,2 M Ft) címen összesen 75,4 M Ft-ot fizetett. A társasággal folytatott üzleti kapcsolatokban azonban nem érvényesült a költségvetési érdekek prioritása minden ügyletnél. A balatonöszödi központi üdülő működtetéséhez szükséges ingóságok adásvételénél a vagyonértékelés szerinti 80 M Ft megfizetésére egyenlő részletekben (20 M Ft + ÁFA) négy éves törlesztéssel állapodtak meg. A Kft. részére nyújtott igen kedvező - kamatmentes - részletfizetési feltétel megadása nem volt kellően körültekintő, megalapozott döntés, mivel a Kft. pénzügyi kondíciói ezt nem indokolták. A döntés meghozatalakor a Kft. mérleg szerinti eredménye, működési körülményei, a mérleg szerinti eredmény tartalékba helyezése rövidebb futamidejű részletfizetés előírását is lehetővé tették volna. (A Kft. szerződésben vállalt fizetési kötelezettségeinek folyamatosan eleget tett.) Kifogásolható az is, hogy a munkahelyi étkeztetés szolgáltatássá szervezésekor nem törekedtek a valós igénybevétel szerinti költségtérítés műszaki feltételének megoldására, s ezen keresztül a költségvetési források kímélésére, hanem a MEH és a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. között létrejött üzemeltetési szerződésben négyzetméterre vetített villamosenergia és vízdíj költségek térítésében állapodtak meg. A MEH-nél a belföldi vendéglátás jelentős részét a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. szolgáltatta 1996-tól, mellyel kötött szerződés értelmében a Kft. 1996. I-V. hónapjában 300%-os, 1996. június 1-jétől 200%-os haszonkulcsot érvényesített a részükre nyújtott szolgáltatásai árában. A vendéglátás szakágazatban 200%-os haszonkulcs felszámítása nem kirívó mértékű, azonban a MEH a Kft egyszemélyes tulajdonosaként - tekintettel, hogy költségoldalról (pl. energia, vízdíj) kedvezményben részesült a költségvetési szervtől kisebb eredményfedezeti hányadot tartalmazó árakra is igényt tarthatott volna.
5. A fejezeti kezelésű előirányzatok és felhasználásuk A MEH fejezetnél önálló címként az évközi előirányzatmódosítások következtében az ellenőrzött hat év alatt összesen: 24.350,4 M Ft fejezeti kezelésű előirányzat állt rendelkezés. Az előirányzat-módosítás közel 80%-a OGY hatáskörben (pótköltségvetési törvény), illetve Kormány hatáskörben 1994. év végéig jellemzően 3000-es kormányhatározatokkal történt. A fejlesztési többletek mértéke jelentős volt, tükrözte a fejezet hatáskörébe vont feladatok egyre dinamikusabb növekedését. Az elsősorban külön törvényekkel, OGY és kormányhatározatokkal determinált feladatokra az éves költségvetésekbe beépült előirányzatok jóváhagyott összege ugyanezen időszak alatt összesen 4.364 M Ft, az eredeti előirányzathoz mért aránya 22% volt. Ennek közel egy negyedét, 1.041 M Ft-ot 1997. évben hagytak jóvá. Szerkezeti változásként, az ellenőrzött időszakban legjelentősebb összegű - az 1993. évi OGY és Kormány hatáskörben biztosított 1.873 M Ft pótelőirányzatból - az 1994. évi bázisba épülő 1.146 M Ft előirányzat volt, melynek jelentős része alapítványok támogatására szolgált. Az 1995. évben az előző évi, kormányhatározatokkal biztosított 3.459 M Ft pótelőirányzatból mindössze 521 M Ft épült be véglegesen a költségvetésbe, a közalapítványok támogatása címen. Ugyanakkor a feladatátadások miatt, keretmegszüntetés címén a cím előirányzatát 724,5 M Ft-tal csökkentették (kutatási feladatok támogatása: 89,5 M Ft; kulturális hagyományaink feltárása, nyilvántartása 45 M Ft; földrendező és földkiadó bizottságok kiadásai 400 M Ft; nemzeti tájékoztatásra és országpropagandára biztosított 190 M Ft). 1997. évben - kormányhatározat alapján - a MKM-tól feladat átvétel miatt a Gyermek és Ifjúsági Alapprogram 365 M Ft előirányzata, továbbá az Egyházak támogatására 3.830 M Ft összegű előirányzat - az egyházügyi hatáskörök átvételével összefüggésben - emelte a fejezet forrásait. (Az MKM és a ME fejezet között megosztásra kerültek az egyházi támogatások előirányzatai.)
A fejezeti finanszírozású feladatnövekedést mutatja, hogy 1997. évi eredetileg 7.648,4 M Ft összegű - 21%-ban rendes, 79%-ban rendkívüli - fejezeti kezelésű előirányzat az 1996. évi eredeti előirányzatnál 4.524,1 M Ft-tal, 145%-kal több. Az ellenőrzött időszakban a fejezeti kezelésű eredeti előirányzaton belül a célelőirányzatok 12.891 M Ft-ot, 65,9 %-os részarányt képviseltek, nagyobb hányadban (58%) alapítvány, közalapítvány támogatási céllal. A központi költségvetés általános tartalékából minden esetben kormányhatározatokkal biztosították az előírásoknak megfelelően a pótelőirányzatot az alapítványok részére. Az előterjesztések egy részét nem a fejezet készítette, így megalapozottságát, az átcsoportosítások célszerűségét nem vizsgálhatták. A felhasználás a módosított előirányzatoknak megfelelően alakult. 1992-1994. években az alapítványok támogatására biztosított előirányzat a sokszorosára (646 M Ft-ról 3.559 M Ft-ra, 550%-ra) nőtt, 1995. évtől viszont lényegesen csökkent, mivel - részben jogszabály változást követően - a Kormány által alapított közalapítványok támogatása került előtérbe. (A fejezeti kezelésű előirányzatból az alapítványok és közalapítványok részére biztosított támogatásokat a 8. sz. táblázat mutatja). Ezen kívül több alapítvány részére nyújtottak támogatást a saját pénzmaradvány vagy eredetileg más célra (nemzeti tájékoztatás és országpropagandára) biztosított előirányzat terhére, előfordult, hogy kormányhatározatok alapján szabálytalanul. 1995. évben a Politikatörténeti Alapítvány részére 36 M Ft-ot biztosított a 2139/1995. (V. 17.) Korm. határozat a ME fejezet 1994. évi kötelezettségvállalással nem terhelt pénzmaradványa terhére. A kormányhatározat szerint “a támogatás egyszeri, a fejezeti pénzmaradvány jóváhagyása előtt kifizethető.” Ezzel az intézkedéssel megsértették a 137/1993. (X. 12.) Korm. rendelet 34. § (1) bekezdésében foglaltakat, mivel a pénzmaradvány felhasználására annak jóváhagyását megelőzően került sor. A pénzmaradvány
pénzügyminisztériumi jóváhagyása előtt a Kormány nem dönthetett volna kormányhatározatban a pénzmaradványnak a kormányrendeletben szabályozottól eltérő módon és időpontban való felhasználásáról. Az egyes években a tartalék-előirányzatot eltérő mértékben és forrásból módosították a Kormány által meghatározott feladatokra, illetve aktuális események kiadására. A tartalék előirányzatokat növelte a fejezetnél az átmenetileg szabad pénzeszközök befektetésének hozama is. A tartalék előirányzatból fejezeti hatáskörben, az előírásoknak megfelelően részben a fejezet szinten, részben az intézményeknél felmerült kiadásokat finanszíroztak. Az 1996. évi tartalék előirányzatból a MEH által szervezett vagy támogatott jelentős rendezvények, konferenciák, kongresszusok kiadásaira 13,2 M Ft-ot; a fejezet intézményeinek forráskiegészítés, ill. többletfeladatok miatti támogatás címén 46,8 M Ft-ot; kiadványokra, közvéleménykutatásokra 10,6 M Ft-ot; Művészeti Díjak többletkiadásaira 2,1 M Ft-ot; míg a Modernizációs Program finanszírozására 50 M Ft összegben biztosítottak fedezetet. 1997. évben elsősorban igazgatási feladatokra 40,9 M Ft összegű előirányzatot biztosítottak többek között az energiaügyi kormánybiztos kiadásaira, a MEH elvesztett pere miatt megítélt fizetési kötelezettség teljesítésére, tárca nélküli miniszter apparátusa költöztetésére, irodaház, étterem felújításra, jegyzői konferencia kiadásaira. (A tartalék módosított előirányzata 1997. I. félévkor 177,3 M Ft.) Észrevételezhető, hogy az egyedi kormányhatározatokkal adományozott állami támogatást egyes esetekben elsősorban az ellenőrzött időszak első felében célmegjelölés és elszámolási kötelezettség nélkül biztosították, melynek folytán a felhasználás ellenőrzésének feltételei is csorbultak. Vae Victis Alapítvány részére a 3.025/1994.(II.1.) Korm. h. alapján 6 M Ft-ot; az 1956 Tudományos Alapítvány 1994. évi támogatásáról a
2.130/1994(XI.16.) Korm. hat. alapján 10 M Ftot; a 3.017/1994.(I.13.) Korm. határozattal, az általános tartalékból a Regnum Marianum Alapítvány részére 20 M Ft-ot; a 3.133/1994 sz. s az azt kiegészítő 3.162/1994. (V.12.) Korm. határozattal a Sajtószabadság Alapítvány részére 10 M Ft-ot adtak ily módon. Azokban az esetekben, amikor elszámolási kötelezettséget írtak elő a kormányhatározatok (határidő megjelöléssel) az érintettek a támogatás összegével a MEH-nek elszámoltak. A 2255/1995. (VIII. 31.) Korm. határozat alapján az Adriane Alapítvány részére a “ROM SOM Cigányfesztivál” megrendezéséhez adott 20 M Ft támogatással elszámoltak. A 2042/1996. (II. 26.) Korm. határozat rendelkezett a Magyar Filmesek Világtalálkozójának programjáról, költségvetéséről és ahhoz 20 M Ft-ot biztosított. A rendezvény gazdasági feladatait ellátó Magyar Mozgókép Alapítvány és a MEH megállapodása szerint nyújtották be az elszámolást az okleveles könyvvizsgálóval való egyeztetést követően. Az 1993. és 1994. évben a földrendező és földkiadó bizottságok részére (500 M Ft) és a kárpótlási és érdekegyeztető fórumok költségére (48,5 M Ft) biztosított több részletben lehívott - összesen 548,5 M Ft előirányzatból 211,1 M Ft nem került felhasználásra 1994. év végéig. Az 1995. évben történő felhasználásról a MEH fejezetnél nincs információ, mivel az OKKH az 1995. évi költségvetési törvény alapján az FM fejezethez került. A jelentős összegű, az előirányzat közel 40%-át kitevő maradvány azt jelzi, hogy nem volt megalapozott az OKKH - főleg az 1994. év végi célelőirányzat igénylése. Hiányolható, hogy az OKKH a pénzeszközök felhasználásról külön, részletesen nem számolt el, továbbá a fejezet sem ellenőrizte a célelőirányzat jog- és szabályszerű felhasználását. (A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási rendjéről szóló 1994. évre vonatkozó szabályzat 5/e pontja értelmében az OKKH-nak a pénzeszközök felhasználásáról az éves beszámoló keretében - a letéti számla forgalmának kimutatásával - kellett elszámolnia.)
A gazdasági kamarák megalakulásával kapcsolatos kiadásokra 400 M Ft kiadási előirányzatot állapított meg az 1994. évi pótköltségvetésről szóló 1994. LXV. tv. A ME fejezet pénzellátási költségvetés elemi beszámolójában a 400 M Ft, mint kiutalt támogatás nem szerepelt, a fejezet pénzforgalmában nem jelent meg, mivel a fenti célú kifizetéseket a PM teljesítette. A pénzügyi teljesítés ugyanakkor - a PM előterjesztése alapján - a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben a ME fejezet 1994. évi kiadásai között szerepelt. Ezen - nem a ME fejezetnek felróható - megoldás nem felel meg a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló, módosított 179/1991. (XII. 30.) Korm. rendelet 26. § (5) bekezdésében foglalt előírásoknak, mely szerint “Ténylegesen teljesített bevételként, illetve kiadásként a pénzügyileg realizált összegeket kell figyelembe venni.” 5.1. Balatoni kutatások támogatása A Balatonnal összefüggő kutatások céljára 1995-ben, évközi forrásátcsoportosítással 63 M Ft, 1996-ban 125 M Ft, 1997-ben 155 M Ft előirányzat állt a ME fejezetnél rendelkezésre, amit egyéb - pl. külföldi természetbeni (japán) és pénzbeli (osztrák, PHARE) - támogatások is kiegészítettek. (Pl. 1997-ben 44 M Ft összegben főként eszköz beszerzési és reklám-propaganda céllal). E fejezeti kezelésű előirányzatok jogalapját - egyebek között - 1995-96. évi kormányintézkedések teremtették meg, mely szabályozások az egyes szaktárcák (pl. KHVM, KTM, FM) között forrásátrendeződéssel is jártak. Előbb 1994., majd 1996. évben kormányhatározat írta elő középtávú Balaton kutatási terv előterjesztését. Az elhúzódó egyeztetés és előterjesztés azt eredményezte, hogy a 5 év helyett 3 évre rövidült terv csak a kutatások fő irányait jelölte meg az ajánlott témák címjegyzékszerű felsorolásával, prioritási sorrend, becsült időtartam, elvárt eredmény, várható költség nélkül. (Az utóbbiakat az éves költségvetési lehetőségek alapján meghatározandó keretek függvényeként.) Az előirányzat célszerű felhasználását a témák támogatottságának összetettsége és a kapcsolódó, korábbi döntések ismeretének hiánya nehezítette. Ugyanakkor a párhuzamos (ágazati) finanszírozások csökkentésére irányuló intézkedések hézagosak voltak. (Pl. az MTA-OTKA és az OMFB-KMÜFA megkeresésére egyáltalán nem került sor), a felkért tárcák adatszolgáltatásai pedig jórészt elmaradtak. (A kutatások koordinációjának eredményességét javíthatja - a jelen helyszíni ellenőrzés lezárását követően kiadott - 263/1997. (XII.21.) Korm. rendelet betartatása.)
A ME fejezet és a KTM-KKA kutatási támogatása 1995-96-ban már időben és pénzügyi kondíciókban összehangoltabbá vált, viszont - a KKA támogatási elvei miatt - a ME fejezet által biztosított összegek a KKA szerződésekben mint (intézeti) saját források jelentek meg. Kísérletet tettek a párhuzamos finanszírozás elkerülésére, de végülis a pályázatok elbírálásánál erre nem voltak tekintettel. Az 1995-1996. évi támogatások odaítélését megelőzően a pályázóktól nyilatkozatot kértek a Balaton-kutatási témákban való korábbi vagy párhuzamos érdekeltségükről. A pályázatok befogadását és minősítését az nem befolyásolta., hogy a beérkezett 38 pályázat több mint 1/4-ében nem nyilatkoztak efelől. A kutatási ajánlatokkal kapcsolatos koordinálásra kinevezett (kormány)főtanácsadó mint kutató professzor maga is érdekelt volt: pályázott és nyert el támogatást. Az előirányzatok felhasználásához nem minden témánál volt célszerűen, illetve következetesen működtetett a kapcsolt pályázati rendszer. A szűken vett mikro-, illetve halbiológiai témákban láthatóan erőltetett a pályáztatás. A zárt szakmai kör miatt előfordult, hogy az előírt 3 ajánlatkérés megtörtént, de csak két pályázat érkezett, vagy a döntést az “könnyítette meg”, hogy két pályázat nem egészen a meghirdetett témáról szólt. Szélsőséges esetként az is előfordult, hogy két pályázati anyag kelte 6-8 héttel későbbi volt, mint az azokat értékelő jegyzőkönyvé (új típusú környezetbarát szúnyogírtószer ..... c. téma). Emellett kifizették a teljes (1,8 M Ft) támogatást, bár a szerződés egy része (közegészségügyi engedélyezés) nem teljesült még az ellenőrzésig sem. A kutatási szerződéseket érintően kifogásolható, hogy az elvárt szakmai produktumot nem fogalmazták meg egyértelműen. Hiányoztak a MEH ellenőrzésre, a pályázó késedelmére vonatkozó kitételek, a jelentések példányszáma is esetleges. A szerződésben később meghatározandó rendelkezési jog kikötésével támogatott eszközbeszerzésekről a MEH nem rendelkezett információval, illetve azok sorsát nem követte nyomon.
Hiányolható az is, hogy a leadott 1995-96. éves kutatási jelentések egyedi véleményezése jellemzően elmaradt. A témafelelősök részvételével a MEH által támogatott K+F témákban évente kétnapos témabeszámoló-konferenciát tartottak, amelyen a Tanácsadó Testület tagjainak egy része vett részt. Az írásos és szóbeli beszámolókat és rövid vitát (közös) jegyzőkönyvvel zárták, amelyben minden esetben mindegyik téma (periódus) eredményes teljesítését rögzítették. Az ún. program-finanszírozás bevezetésével, illetve az 500 E Ft értékhatár feletti szolgáltatásokra előírt szabadkézi vétellel történő beszerzési előírások érvényesítésével változott a ME fejezet balatoni kutatási előirányzatának (információ szolgáltatási) pályáztatási rendje is. A lebonyolítás 1997. évben ellentmondásos volt. Az 1995. évi pályáztatásokon alapuló szerződések tartalmi-formai kereteit pontosították és igyekeztek eleget tenni a program-finanszírozás bonyolultabb információs követelményeinek is, az ún. szabadkézi beszerzés előírásait azonban a szerződéskötések előtt hiányosságokkal alkalmazták. A pályázatok dokumentálása, nyilvántartása nem volt megfelelő. Elmaradt a pályázati anyagok iktatása, nem volt megállapítható a lebonyolítással megbízott cég felelősségének kezdete, az ügyiratok átadása-átvétele nem dokumentált. A MEH dokumentációk hiányosak, esetenként pontatlanok. Nem került rögzítésre a döntések eljárási rendje, az elbírálásban résztvevők száma, kijelölése. A szervezési-számítástechnikai vonatkozású témák egymásra építése még nem vált gyakorlattá. A szakterület törekedett az ellenőrzésünk kezdetén még elfogadhatatlan számítógépi, analitikus szerződés nyilvántartásának rendbetételére és a pályázati, illetve szerződéses dokumentáció rendezésére. Ehhez megfelelő rendezési elvek kidolgozása és érvényesítése is szükséges.
5.2. A kormányzati informatikai és távközlési rendszer létrehozása, fejlesztése célját szolgáló előirányzatok Informatikai célokra összesen 1858 M Ft előirányzat szolgált a fejezeti kezelésű előirányzatok között, melynek felhasználása összességében a költségvetési, számviteli előírásoknak megfelelően történt. A pénzeszközök felhasználásának célszerűségét, eredményességét ugyanakkor kedvezőtlenül befolyásolták az informatikai rendszerfejlesztések szakmai és koordinációs feltételeiben mutatkozó hiányosságok, továbbá a végrehajtásban és annak szabályozásában tapasztalt mulasztások, következetlenségek. Az egységes kormányzati informatikai infrastruktúra kialakításának szervezeti, személyi háttere fokozatosan és csak részben épült ki, e tekintetben a tárcáknál eltérőek az informatikai feladatok feltételei. A központi államigazgatás informatikai infrastruktúrájának kialakítását célzó önmagában helyes informatikai stratégia - az egységes alkalmazási kötelezettség hiányában - a valóságtól elszakadt. A tárca szintű stratégiai tervek nem teljeskörben készültek el, továbbá tartalmilag nem mindegyikük felelt meg a kiadott útmutatásnak. Gondot jelentett az is, hogy az informatikai stratégia elkészítésének és gyakorlati megvalósításának, a finanszírozási döntések előkészítésének folyamata hiányosan szabályozott, a központi informatikai szervezetek (ITB, IKI) hatásköre a feladatukhoz mérten nem elégséges. Mindez következményeiben kedvezőtlenül hatott a pénzügyi források elosztásának szakmai megalapozottságára, ezzel összefüggésben felhasználásának hatékonyságára. A finanszírozott projektek elkészültéről, valamint hasznosulásáról a fejezetnek nincs kellő információja, nem járt kellő eredménnyel az ITB által finanszírozott programok adatbekérés útján való ellenőrzése sem. Az 1995-1997. évekre szóló kormányzati informatikai stratégia hatására a központi közigazgatási szerveknél tapasztalható előrelépés, a megvalósulás azonban a kitűzött céloktól részben elmaradt, a szükséges és elvárt ütemnél lassúbb.
A központi koordinációjú és támogatott fejlesztési projekt-csoportok felét megvalósították vagy azok közel állnak a befejezéshez, egy negyedüknél érdemi változás nem történt, a többinél részleges eredmények mutathatók fel. Az ellenőrzés részletes megállapításait az 1. sz. melléklet tartalmazza. 5.3. Egyházakkal kapcsolatos támogatások Az “Egyházak támogatása” feladat szakmai ellátása és pénzügyi kezelése 1996-tól ismét változott: a 27/1996. (II.14.) Korm. rendelet az egyházakkal kapcsolatos feladatok ellátásával megbízott címzetes államtitkárt és a MEH szervezetébe helyezte, majd a 2035/1996. (II.21.) Korm. határozat rendelkezett az áthelyezéssel összefüggő működési forrás átcsoportosításáról. (E kormányintézkedések megelőzték az egyházakra vonatkozó törvények - 1990. évi IV., ill. 1991. évi XXXII. tv. - módosítását.) Az éves teljes egyházi támogatási keret 1996-ban az MKM-nél maradt, de az egyházakkal való kapcsolattartást és ügyintézést - beleértve az utalványozást, az 1996. év végi elszámolások bekérését, az 1997. évi tervezést - már a MEH-hez tartozó EKT végezte. Az 1997. évi központi költségvetésről szóló 1996. évi CXXIV. tv. (Ktv) rendezte pénzügyileg az ellentmondásos helyzetet azzal, hogy az egyházi támogatási kereteket megosztotta közöttük. Az “egyházi alapintézmények működése, felújítása, beruházás fejlesztés” előirányzat-csoport előirányzatai tették ki 1997-ben a MEH fejezeti kezelésű egyház finanszírozások legnagyobb volumenét (a mindösszesen 3.830 M Ft előirányzatból 2.350 M Ft, 61%). A keret 300 M Ft-tal (14,6%kal) haladta meg az 1996. évi előirányzatot. A támogatás növekményt a történelmi egyházakkal való megállapodás alapján osztották fel az 1996. évi bázis arányokat némileg korrigálva. Végül is a 4 történelmi egyház e forrásból 93,5%ban részesült, a 34 ún. kisegyház 6,5%-ban. A korrekciókkal a Katolikus Egyház támogatásának részaránya emelkedett, a többi nagy egyházé csökkent a reális létszámarányokhoz való közeledés indokával. A beérkezett listaszerű “elszámolások” alapján az egyházak az alapműködésre kapott támogatásokból igen nagyszámú - közel 1000 - kisebb-nagyobb épület fenntartási, felújítási,
esetenként építési feladatot terveztek és végeztek. Kb. 500. református, 350 katolikus és 90 evangélikus létesítményen folytak munkálatok, javítva az épületek állagát és/vagy felszereltségét. Az “egyházi szociális intézmények felújítása, beruházás fejlesztés” esetenként működési célokat is szolgált. Az 1997. évi beszámoló tanúsága szerint pl. a Katolikus Egyház a 83,5 M Ft támogatás 31%-át dologi és bérköltségekre használta fel. Az 1997. évben a 28,5%-kal megnövelt 180 M Ft kb. egyharmada volt az egyházak által benyújtott igényeknek. A támogatásból 20 egyház részesült a 120/1996. OGY határozat II. pontja szerint meghatározott bontásban. Az előirányzatok kialakítására vonatkozóan munkaanyag szintű számítások álltak rendelkezésre az ügyintézőnél. A központi költségvetés 1997-től a ME fejezetben biztosít fedezetet az “egyházi nyugdíjalapok támogatására”, mely kb. 2400 személyt érintett saját, özvegyi vagy árvaellátás jogán. Az egyházak a tárgyévet követően előírt elszámolási kötelezettségeiknek - szúrópróbaszerű ellenőrzésünk szerint - a támogatási csoportonkénti létszám havonkénti megadásával tettek eleget. “Egyházi személyek járulékfizetése” címen megállapított keret, 1997-ben 250 M Ft-ot tett ki. A támogatás pl. 1997. októberében 25 egyház 3246 személyére terjedt ki, mely létszám 86,4%-át 3 egyház tagjai adták (45%ban katolikus-, 34,5%-ban református-, 6,9%-ban evangélikus). A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséhez kapcsolódóan az egyházak által benyújtott igények száma, a MEH-EKT Tulajdonrendezési Főosztálya által szolgáltatott adatok (1997. dec. 1-jei állapot) szerint 7220 db volt, melynek közel fele (46,6%-a, 3380 ügy) még rendezetlen. Az 1997. évben az előirányzott 4 Mrd Ft ellenőrzésünk lezárásáig gyakorlatilag átutalásra került.
Az utóbbi 4 évben változatlan (4 Mrd Ft-os) kártalanítási keret messze nem biztosította a tervezett ütemű lebonyolítást, ugyanakkor egyes a reális szükségletek előtt lekötött és kifizetett jelentős összegek évente több, kisebb ügy gyors lerendezését nehezítették. (Az 1992-97. közötti közel 20 Mrd Ft nagyságrendű kifizetés mellett további 14 Mrd Ft kötelezettséget vállalt már a Kormány a 2001. évvel bezárólag teljesítendő pénzbeli kártalanítás címén.) (Az ellenőrzés részletes - az előirányzatok felhasználásának tágabb összefüggéseit is taglaló - megállapításait a 2. sz. melléklet tartalmazza.)
6. A számvitel A költségvetési beszámolók tartalmi azonosságát a költségvetési szervek számlakerete biztosítja. Az 54/1996. (IV.12.) Korm. rend. 9. sz. és a 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet 3. sz. melléklete kötelezően előírja a könyvviteli számlák számát és megnevezését (számlakeret tükör), valamint a számlaosztályok tartalmára vonatkozó előírásokat. A fejezethez tartozó intézményeknél az éves költségvetési beszámolók szabályszerűen elkészültek, így a könyvviteli mérleg, a pénzforgalmi jelentés, a pénzmaradvány, illetve előirányzat-maradvány kimutatás, a kiegészítő melléklet és a szöveges beszámoló, mely utóbbiak színvonala között jelentős eltérések voltak (pl. míg a MEH szöveges beszámolója okfeltáróan elemezte az alaptevékenységeket, az előirányzatok tervezettől eltérő felhasználását, stb., addig ezzel a HTMH szöveges beszámolói adósak maradtak). Az intézményi pénzmaradványok elszámolása az előírásoknak megfelelően történt. A pénzmaradvány és az előirányzat-maradvány felhasználásáról a szöveges beszámolókban elszámoltak. A pénzmaradványt terhelő befizetéseket teljesítették, a korrekciókat elvégezték és a 4211 Költségvetési tartalék elszámolás számlára átvezették. A pénzmaradvány felhasználást előirányzat módosítással pénzforgalom nélküli bevételként elszámolták. A mérlegek főkönyvi kivonattal és leltárral alátámasztottak voltak. A leltározást a szabályzatokban rögzítettek szerint
végezték el. Kifogásolható, hogy a MEH-nél teljeskörű leltározás utoljára 1992-ben volt. A mérlegek és pénzforgalmi jelentések között az összhang nem minden esetben volt biztosított. A mérlegvalódiság elve a különböző könyvelési és elszámolási hibák következtében az egyes években csak korlátozottan érvényesült. Az ellenőrzött intézmények közül a MEH-nél, illetve a MEH Ellátó Szolgálatnál csak egy-egy évet érintően volt tapasztalható a téves forrásrendezés, hibás könyvelési tétel. Az intézmények többségénél ugyanakkor folyamatosan minden évben előfordultak a jelzetthez hasonló “típushibák”. (NEKH, HTMH, MKI). A feltárt szabálytalanságok egy része - a szabályozásbeli hiányosságokra visszavezethetően rendszerbéli, más része - az ellenőrzési funkciók elégtelen működéséhez kapcsolható - eseti hiba. A MEH-nél 1992-ben pénzforgalmi beszámolóban térítésmentes átadásként 7.075 E Ft, a főkönyvi kivonatban csak 7.012 E Ft, 63 E Ft-tal kevesebb ingatlancsökkenés szerepelt. Ugyanakkor a 412. Tőkeváltozások számlán az átvett ingatlanok bruttó értéke és értékcsökkenése eltér az analitikában szereplő összegektől. Az Étkezde költséghelyen a 412. Tőkeváltozások számlán nem a 179/1991. (XII.30.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően könyveltek. A MEH-nél 1992-ben, a MEH Ellátó Szolgálatnál 1995. évben a forrásrendezést nem könyvelték el a költségvetési beruházások és felújítások aktiválásával egyidőben tőkeváltozásként (növekedés), hanem helytelenül csak év végén. Ez utóbbinál az 1995. évre elszámolt értékcsökkenés összege a számvitelben és a beszámolóban nem egyezett. (A beszámolóban 176.152 E Ft, az (591) számlán 167.275 E Ft, a (412) számlán 149.566 E Ft.) A NEKH-nál 1992-ben a főkönyvi kivonat melynek kézi és gépi példányai nem egyeztek nincs összhangban a pénzforgalmi jelentéssel. A beszámolóban a “pénzforgalmi előirányzat és teljesítése” tételen 442 E Ft-ot mutatnak ki gépek, berendezések és felszerelések beszerzése címén,
az helyesen: 337 E Ft a gép, 105 E Ft pedig szellemi termék. 1993-ban 2 db rádiótelefonvonalat 150 E Ft értékben helytelenül a gépek, berendezések között számoltak el, a vagyonértékű jogok helyett. 1994-ben a teljes munkaidőben foglalkoztatottak összes bére a főkönyvi kivonatban 22.764 E Ft, a beszámolóban 23.357 E Ft, eltérés 593 E Ft. A függő, átfutó, kiegyenlítő kiadások és bevételek összege a főkönyvi kivonatból nem állapítható meg. 1995-ben a mérlegben kimutatott 392. Költségvetési átfutó kiadás 631 E Ft a főkönyvi kivonatban nem szerepel. A 391. Függő béralap számlát rendezték, helytelenül egyenleget nem mutattak ki, a 11-es űrlap 14 során ugyanakkor 213 E Ft szerepel. 1996-ban nincs összhang a főkönyvi kivonat és a pénzforgalmi jelentés között, mert a számlák bontása túlzott volt. Az átfutó, a kiegyenlítő, valamint a függő kiadások és bevételek összegét nem az 1996. évi “Tájékoztató” előírásai szerint állapították meg. A HTMH-nál 1993-ban a beszámolóban kimutatott a Gépek, berendezések és felszerelések tételen szerepeltetett értékcsökkenése nem egyezik a főkönyvi kivonattal, 1.859 E Ft helyett 3.965 E Ft a tényleges értékcsökkenés. A beszámolóban szereplő kiegyenlítő, függő és átfutó kiadások és bevételek összege, a rendelkezésre bocsátott főkönyvi kivonattal nincs alátámasztva, nem ellenőrizhető. 1995-ben a beszámolóban a kommunális eszközök vásárlása (1.050 M Ft), az egyéb eszközök beszerzése (719 E Ft), a gépek, berendezések és felszerelések beszerzése összesen (8.189 E Ft), valamint a működési célra átvett pénzeszközök más költségvetési szervtől (432 E Ft) tételeken kimutatott összegek nem egyeznek meg a főkönyvi kivonatban szereplőtől (1.100 E Ft; 763 E Ft; 8.283 E Ft; 500 E Ft). A MKI-nél 1995-ben a Működési célra átvett pénzeszköz (28.831 E Ft), a támogatások és átvett pénzeszközök (73.945 E Ft) tételeken szereplő összegek eltérnek a főkönyvi kivonatban
kimutatottaktól (23.912 E Ft, illetve 69.945 E Ft). A saját tőke nem szerepel a főkönyvi kivonatban. A 494-es számlára könyvelt minden tétel ellenszámlája a 412, tehát csak tőkeváltozásokat könyveltek. 1995. évben a főkönyvi kivonatban és a jogcímenkénti pénzforgalmi kivonatban a dolgozók, hallgatók, tanulók kártérítése és egyéb térítése 379.051 Ft, ugyanakkor a beszámolóban működési bevételek pénzforgalmi előirányzata és teljesítése tételen csak 20 E Ft szerepel. Az 1996. május 23-án és 1994. május 30-án értékesített bútorok nettó értékét szabálytalanul, terven felül értékcsökkenésként számolták el.
7. Az ellenőrzési tevékenység 7.1. A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzés A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzés irányítása, szervezete többször módosult, a tevékenység függetlensége szempontjából - az ellenőrzött időszak nagyobb részét érintően - kedvező irányba. Az ellenőrző szervezet hivatali struktúrában elfoglalt helye 1996-ban volt optimális, 1997-re ehhez mérten visszalépés történt. A szervezeti egység 1993-1995. között a Költségvetési és ellenőrzési főosztály, illetve a Gazdaságpolitikai és költségvetési főosztály keretein belül a főosztályvezető közvetlen irányításával működött, szakmai felügyeletét a gazdaságpolitikai államtitkár látta el. 1996-tól a Gazdaságpolitikai és költségvetési főosztály egységéből - ettől kezdve Ellenőrzési főosztály elnevezéssel - a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzés a Belső ellenőrzési főosztály feladatkörébe került, a közigazgatási államtitkárhoz tartozóan. 1997-től a fejezeti ellenőrzést a Személyügyi és Közszolgálati főosztály ellenőrzési csoportja végzi, a közigazgatási államtitkár szakmai felügyelete alatt.
A fejezet a 23/1979. (VI.28.) MT rendelet 97. § (1) bekezdésében előírt kétévenkénti felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzést nem minden intézménynél tartotta meg, melyben a feladattól elmaradó személyi feltételek meghatározó szerepet játszottak. Az ellenőrzési munkatervet nem tudták teljesíteni részben más, munkaterven felüli célellenőrzések, részben az elégtelen kapacitás miatt. Évekig egy fő tényleges létszámmal végezték a feladatokat, esetileg külső szakértő bevonásával. Az ellenőrzések hatékonyságát a jelentések változó színvonala mellett a szükséges intézkedések hiánya vagy a végrehajtás következetlensége rontotta. A jelentések egy része leíró jellegű volt, túlnyomó részt a beszámoló adatokat elemezte, készült azonban több részletes, kritikus hangvételű jelentés is. Leggyakoribb megállapítások: az utalványozás, érvényesítés elmaradása, hiányzó vagy nem aktualizált szabályzatok, számviteli, leltározási hiányosságok, illetve hogy a megbízási szerződések hiányosak, pontatlanok, a napidíj elszámolások nem az előírásoknak megfelelőek, a munkaügyi nyilvántartások nem naprakészek. Felügyeleti szervi intézkedések voltak pl. vezetők írásbeli figyelmeztetése, jogalap nélkül felvett jutalmak visszafizetése, költségvetési támogatás jogszabályellenes felhasználása miatt támogatás megvonás. Két hivatalnál a fegyelmi felelőségre vonástól eltekintett a fejezet irányítója. Az intézményi intézkedési tervek végrehajtásának elmaradását jelzi, hogy későbbi fejezeti ellenőrzések, utóvizsgálatok nem számolnak be egyértelmű javulásról (HTMH, NEKH, üdülők). 7.2. Belső ellenőrzés A fejezet intézményeinek belső ellenőrzése az előző vizsgálatunkhoz mérten némileg fejlődött, rendszerében kiépítettebbé vált annak ellenére, hogy függetlenített belső ellenőr folyamatos foglalkoztatása nem volt jellemző. A
visszatérő ellenőrzések hatására is javultak az ellenőrzés szabályozási feltételei. Főállású függetlenített belső ellenőrt folyamatosan csak a MEH-nél alkalmaztak, a kisebb intézményeknél részmunkaidőben vagy megbízásos jogviszonyban látták el ezt a feladatot. A vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés esetenként hézagosan funkcionált, illetve nem volt hatékony, mint ahogy azt a gazdálkodás, a számvitel területén tapasztalt és az előzőekben már jelzett hibák, hiányosságok, szabálytalanságok mutatják. A függetlenített belső ellenőrzés elsősorban az intézményi gazdálkodás egyes részterületeire irányultan a szabályozottság, illetve szabályossági követelmények betartásának vizsgálatára terjedt ki. Az utóbbi években azonban már növekvő számban szerepelt feladataik között a működés, beszámolás átfogóbb ellenőrzése. A MEH-nél összehasonlító vizsgálatot végeztek az étkezde, bölcsőde, óvoda alkalmazottainak illetményéről, a személyügyi nyilvántartások adminisztratív rendjéről, szervezeti egységek szerződéses kapcsolatairól, köztük a megbízási szerződésekről. Viszonylag ritkán vizsgálták a bér- és létszámgazdálkodást. A vizsgálatok eredményeinek, javaslatainak megismétlése, elfogadtatása, esetleges utóellenőrzése megfelelő. 7.3. A fejezeti kezelésű előirányzatok ellenőrzése A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásával, elszámolásával kapcsolatos ellenőrzési feladatok elsősorban a Gazdaságpolitikai és költségvetési, valamint az Ellenőrzési főosztály ügyrendjében szerepelnek. Az ellenőrzések száma növekvő tendenciát mutat, és az intézkedéseket számonkérő jellege erősödött. A céltól eltérő felhasználás esetén a támogatási összegek visszafizetésére is történt intézkedés. A Gazdaságpolitikai és költségvetési főosztály a Nemzetiségi és Etnikai Kisebbségi Hivatalnál az 1994. évi kisebbségi intervenciós keret felhasználásának tárgyában végzett célellenőrzés
során súlyosnak minősítethető, céltól eltérő felhasználást állapított meg. Az ellenőrzés javaslatai alapján 1.208 E Ft összeg elvonásra került, a fejezet részére történő átutalás 1995. szeptember 27-én megtörtént. Az 1995. évi célvizsgálatuk megállapítása szerint az előző ellenőrzés által megfogalmazott javaslatokat hasznosították, a támogatások odaítélésének rendje és lebonyolításának gyakorlata szabályszerű. Az 1995. évi 245 E Ft keretmaradványt az előírásoknak megfelelően, a fejezet célelőirányzat számlára átutalták. A Hungária TV. Alapítványnál, a kuratórium felkérése alapján a Költségvetési Főosztály dolgozója 1993. júniusában végzett ellenőrzést a közigazgatási államtitkár megbízólevele alapján. A részletes jelentést a javaslatokkal együtt a kuratóriumi tagok megkapták. A GYIAT az elszámolások ellenőrzése alapján - a helyszíni ellenőrzésünk időpontjáig - 388 E Ft támogatási összeg visszafizetéséről intézkedett. A közpénzekkel való szigorúbb számadás érdekében 1997. május 8-án a MEH közigazgatási államtitkára az alapítványoktól, közalapítványoktól az 1996. évi költségvetési támogatások felhasználásáról írásbeli jelentést kért. A részletes szöveges és számszaki beszámolókat a megadott szempontok szerint és határidőre minden érintett megküldte. Az ellenőrzött időszak második felében a korábbi megállapításainkat, javaslatainkat hasznosították a ME fejezetnél. A célelőirányzatok felhasználásáról készítendő elszámolások bekérése és felülvizsgálata mellett helyszíni ellenőrzésekre is sor került. Ugyanakkor a támogatások felhasználásának ellenőrzése nem terjedt ki valamennyi területre, illetve nem volt kellően hatékony (pl. a balatoni kutatások, a kormányzati informatikai fejlesztések támogatása).
Mellékletek, függelékek, táblázatok
