8. téma: Prostorové aspekty veřejných financí (fiskální federalismus, fiskální decentralizace, místní finance)*) **) 8.1. Prostorové aspekty veřejných financí Fiskální federalismus 8.2. Fiskální decentralizace 8.3. Místní finance *) Viz 8. kap. učebnice; Dodatek H – P (povinně); VIII. případová studie – P (povinně) **) Veškeré poznatky, obrázky, odkazy a citace jsou uvedené v učebnici. *
*
*
1
ad b.8.1. • Základní pojmy tohoto tématu: o fiskální federalismus o fiskální decentralizace o místní finance fiskální potřeba o fiskální jednotka fiskální pozice fiskální kapacita o „volba nohou“ o „mucholapkový efekt“ o model „vrstveného dortu“
2
• Procesy + vztahy v rámci VF se neodehrávají ve vzduchoprázdnu → ale v rámci fiskálního systému (v ČR – veřejná rozpočtová soustava) Fiskální systém má vždy minimálně 2 strukturální úrovně: centrální a místní Proto je třeba se zabývat → jeho prostorovými aspekty • Státy mají různé uspořádání; rozlišujeme např.: o unitární státy o federace o konfederace o apod. Proto →rozlišujeme různě strukturované fiskální systémy (dvou a více stupňové)
3
• Z hlediska efektivnosti není jedno → na jakém stupni veřejné správy se budou realizovat různé fiskální funkce Fiskální systémy → se historicky přizpůsobily struktuře veřejné správy • Ve vícestupňových fiskálních systémech mohou probíhat 2 protikladné tendence: o k fiskální centralizaci (1) o k fiskální decentralizaci (2) • Působí zde různé faktory → viz např. USA • Neexistuje univerzální a obecně akceptovatelný model optimálního uspořádání fiskálních systémů momentálně převládá trend k decentralizaci
4
• Ta část teorie VF zabývající se těmito problémy → fiskální federalismus pojem se zrodil v USA později →nový fiskální federalismus (též v USA) v současnosti → druhá generace teorie fiskálního federalismu • Názor: optimální uspořádání prostorových vztahů ve VF vede k vyšší efektivnosti a větší spravedlivosti fiskálního systému • Proto existuje řada teoretických a praktických pokusů, jak tohoto optimálního uspořádání dosáhnout
5
• Základním prvkem fiskálního systému → jsou tzv. fiskální jednotky Jde o sdružení různých subjektů s cílem zabezpečit produkci (a poskytování) veřejných statků (A) a sdílet společně náklady (B) • fiskální jednotka → je to vlastně spotřebitelské společenství na principu geografickém • fiskální systém – se stává z množství fiskálních jednotek [ČR např.: je unitární stát s fiskálním systémem, který má 3 úrovně: o centrální o
krajská (regionální) – 14 krajů
o
místní – přes 6300 obcí a měst]
6
• Každá fiskální jednotka má: o své fiskální potřeby o svou fiskální kapacitu o a z toho vyplývá její fiskální pozice
7
• Nechť fiskální jednotka má: o určitý počet členů Zj o produkuje 1 veřejný statek o jednotkové náklady tohoto statku jsou ns • Fiskální potřeba (Nj): Nj = ns Zj
8
• Fiskální kapacita (Cj): Cj = ts Bj , kde Bj – je daňová základna ts - je standardní daňová sazba
9
• Fiskální pozice (Pj) je poměrem fiskální kapacity (Cj) a fiskální potřeby (Nj): C
tsB j j P = = j N n sZ j j
10
• Při optimalizaci situace fiskální jednotky lze uplatnit různé postupy: o stanovit optimální počet členů fiskální jednotky při známém objemu veřejného statku, o stanovit optimální objem veřejného statku, je-li známa velikost této jednotky, o určit, jaká velikost fiskální jednotky je optimální z hlediska úspor a nákladů vznikajících s rozšířením počtu jejích členů nebo se zvýšením objemu poskytovaného statku.
11
Situace I: Graf 1: Volba optimální velikosti fiskální jednotky při daném objemu veřejného sektoru Am
A
Am1 A1
Celkové náklady na hlavu
Bm
B
E2
D
A1 C
Am1
E1
A Am 0
N2
N4
počet osob, N
12
Situace II: Graf 2: Výběr optimálního objemu veřejného statku při dané velikosti fiskální jednotky
Jednotkové náklady na člena
D S1
S2 S3 S1
S2
S4
S3 S4 D Q1 Q2 Q3 Q4
objem služeb, Q
13
Situace III: Graf 3: Kombinace optimální velikosti fiskální jednotky a objemu veřejného statku
N
úroveň služeb, Q
Q
Q10 Q7
E
Q4 Q2
Q
N
N2
N4
N7
N10 velikost společenství, N
14
• Teorie fiskálního federalismu - mnoho podnětných a inspirativních námětů (viz práce R. A. Musgravea, Ch. T. Tiebouta či W. E. Oatese). Tiebout-Musgraveův model „vrstveného dortu“ se zakládá na přesvědčení, že: − centrální vláda by měla vykonávat o
zejména stabilizační a redistribuční fiskální funkce, − místní vláda by se měl soustředit na výkon alokační fiskální funkce. o
S rozvojem fiskálního federalismu se zrodila okřídlená věta o tzv. „volbě nohou” (angl. - „voting with feeťs“)
15
Modely fiskálního federalismu: o plně centralizovaný o kombinovaný o plně decentralizovaný model • Hypotéza kapitalizace Užitek z veřejně poskytnutých statků a daně se odrážejí v hodnotě nemovitého majetku
16
ad b.8.2. • Uvnitř fiskálního systému – 2 tendence: • k fiskální centralizaci • k fiskální decentralizaci
17
• Tendence k decentralizaci alokační fiskální funkce vede ke: o zmenšení veřejného sektoru o méně progresivnímu (anebo více regresivnímu) rozložení daňového břemene o diferenciaci v souladu s místními preferencemi a k lepšímu přizpůsobení se potřebám spotřebitelů v případě veřejných statků
18
• Je třeba rozlišovat mezi rozhodováním o: o způsobu produkce veřejných statků (na centrální nebo místní úrovni) – a) o způsobu financování této produkce (z centrálních anebo místních prostředků) – b) • ad a) způsob produkce veřejných statků o místní úřady (autority) mají lepší informace o preferencích svých občanů o a jsou stimulováni k efektivnějšímu poskytování těchto
19
Decentralizační teorém
cena
D A
p
E C B
D2
D1 0
Q1 Qc
Q2
objem veřejného statku
Vysvětlení: D1 a D2 - jsou poptávkové křivky dvou fiskálních jednotek po veřejném statku Qc - centrálně stanovený objem statku p - konstantní náklady na hlavu
20
• ad b) způsob financování - složitější problém o transakční náklady o nerovnost v kvalitě veřejných statků financovaných různými fiskálními jednotkami o daňová konkurence • Je decentralizace redistribuční a stabilizační fiskální funkce efektivní?
21
ad b.8.3. • Místní finance – pojem k označení fiskálních aktivit místních orgánů a institucí • V rámci místních financí lze považovat za důležité následující problémy: o míru soběstačnosti místních rozpočtů (1) o míru přerozdělování v rámci veřejné rozpočtové soustavy (2) o efektivnost výkonu alokační fiskální funkce na místní úrovni (3)
22
• ad míra soběstačnosti místních rozpočtů; závisí na: o charakteru a konstrukci daňového systému o na tzv. daňovém určení o na ekonomických, demografických a sociálních specifikách místních fiskálních jednotek
23
• Existují různé přístupy k daňovému určení:
- samostatný daňový základ pro místní autority, které rozhodují o jeho využití - společný daňový základ, v jehož rámci mají místní orgány možnost buď stanovit přirážky ke státním daním, nebo dostávat určité procento z výnosu tzv. sdílených daní
24
• Přerozdělování uvnitř fiskálního systému dotace (účelové, neúčelové) • Nejčastěji uváděné argumenty ve prospěch poskytování transferů místním rozpočtům: o potřeba zmírnit vertikální fiskální nerovnováhu o zabezpečení horizontální fiskální rovnováhy o nutnost zabezpečit minimální standard některých veřejných statků o potřeba neutralizace externalit o podpora stabilizace a ekonomického rozvoje na místní úrovni centrální vládou o zabezpečení některých makroekonomických cílů, apod.
25
• 2 efekty dotace
důchodový substituční
• „mucholapkový“ efekt
26
Domácí úkoly: Definujte pojem „fiskální pozice“ a definici formalizovaně zapište Znázorněte graficky efekt ztráty efektivnosti při centrálním rozhodování o poskytování místních veřejných statků Popište a znázorněte graficky uvažování R. A. Musgravea při optimalizaci velikosti fiskální jednotky, je-li znám objem poskytovaného veřejného statku
27
Řešení: 1. Fiskální pozice není nic jiného, než poměr dvou definovaných veličin, tj. fiskální kapacity (Cj) a fiskální potřeby (Nj). Lze ji vyjádřit takto:
Pj =
Cj Nj
=
tsB j nsZj
Fiskální pozici lze též definovat jako poměr výkonu (Mj) a daňového úsilí (tj/ts). Výkon (Mj) vyjadřuje poměr skutečných výdajů (nj) fiskální jednotky k výdajům zajišťujícím standardní úroveň služeb (ns):
Mj =
n jZ j nsZj
=
nj ns
28
2. Decentralizační teorém cena
D A
p
E C B
D2
D1 0
Q1 Qc
Q2
objem veřejného statku
Vysvětlení: D1 a D2 - jsou poptávkové křivky dvou fiskálních jednotek po veřejném statku Qc - centrálně stanovený objem statku p - konstantní náklady na hlavu Pramen: Jackson, P. M., Brown, C. V.: Public Sector Economics. Blackwell, Oxford UK &Cambridge USA, 1990, s. 262 a další
29
Známe objem zabezpečovaného veřejného statku (který je dán celkovými náklady na jeho produkci a poskytování). Zkoumáme, kolik dalších členů fiskální jednotky by snížilo náklady na jednoho člena, předpokládáme-li u všech členů fiskální jednotky stejný užitek a stejnou ochotu platit za veřejný statek. Z následujícího grafu je zřejmé, že zapojení každého dalšího člena snižuje náklady na hlavu, neboť vznikají úspory z rozšíření spotřebitelského společenství (Am Am). Vezmeme-li v úvahu, že zapojením každého dalšího spotřebitele vznikají nejen úspory, ale též náklady (OBm), dospějeme k závěru, že optimální bod je bod, kde se protínají křivky Am Am a OBm, čili kde dojde k vyrovnání mezních úspor a mezních nákladů z rozšíření fiskální jednotky o dalšího člena (spotřebitele). Bude to bod E1 při původním objemu veřejného statku, měřeného jeho celkovými produkčními náklady ve výši Z. Lze ale uvažovat i o vyšším objemu veřejného statku, např. ve vyšších produkčních nákladech Y, R apod. Vzniknou proto další body rovnováhy E2, E3 atd., ležící na přímce NN (viz situace III). Optimální velikost fiskální jednotky
30
(co do počtu členů) je při objemu Z - N1, při objemu Y- N2, atd. Graf 7.: Volba optimální velikosti fiskální jednotky při daném objemu veřejného sektoru Am
A
Am1 A1
Celkové náklady na hlavu
Bm
B
E2
D
A1 C
Am1
E1
A Am 0
N2
N4
počet osob, N
Pramen: Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 418.
31
