IV Oblast technické infrastruktury a životního prostředí
IV/6 Využití metody PPP (Public Private Partnership) pro financování infrastruktury1 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit úředníky územních samosprávných celků s metodou financování velkých projektů veřejných infrastrukturních investičních celků a poskytování veřejných služeb podnikatelskými subjekt, která se v České republice začíná prosazovat a v blízké budoucnosti se stane programových nástrojem uplatnitelným především na úrovni vyšších ÚSC. 6.1 Partnerství veřejného a soukromého sektoru Ministerstvo financí má řadu funkcí, mezi nimi povinnost vytvářet podmínky pro financování veřejných služeb v rozsahu a struktuře odpovídající vůli demokraticky zvolených zastupitelů a přitom prosazovat takové formy financování veřejných služeb, které pozitivně ovlivňují účelné, hospodárné a ekonomicky efektivní využívání veřejných prostředků. Jednou z těchto forem může být „Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (dále „PPP“ podle obvykle užívané anglické zkratky slov Public Private Partnership). Partnerství veřejného a soukromého sektoru se v poslední době u nás stalo frekventovaným pojmem. Jde v podstatě o budování velkých investičních projektů a poskytování veřejných služeb na bázi dlouhodobých smluvních vztahů mezi subjekty veřejného a soukromého sektoru. Může tedy jít jak o financování, výstavbu a provozování nové infrastruktury, tak o převzetí a provozování stávajících aktiv. Role soukromého sektoru v poskytování veřejných služeb ve světě posílila zejména v posledním desetiletí. Projekty tohoto typu se osvědčily ve Spojeném Království, v Portugalsku, Irsku, Španělsku, Francii, Kanadě a Jihoafrické republice a dalších zemích. Princip modelu je možné ve zjednodušené formě charakterizovat takto: konkrétní veřejnou investici nebo službu nebuduje, neprovozuje a neposkytuje přímo stát, region či obec, ale soukromý subjekt. Instituce veřejného sektoru jsou partnerem soukromého sektoru, u něhož zadávají a nakupují služby pro klienta – občana, nebo zprostředkovávají nákup těchto služeb. Jako stručnou charakteristiku „PPP“ je možné použít heslo „Veřejné poslání – soukromá dodávka“ (z anglického „Public Mission – Private Delivery“). Oblastmi kde obvykle bývá model „PPP“ využíván, jsou výstavba a údržba silnic a vodohospodářských objektů, výstavba a provozování budov a poskytování služeb ve vzdělávání, zdravotní a sociální péči, v městské hromadné dopravě, IT systémy pro veřejnou správu. 6.2 Zkušenosti ze zahraničí Nejvíce zkušeností s projekty PPP má v současné době nepochybně Velká Británie. Od roku 1993 bylo v Británii a Walesu podepsáno několik set PPP projektů, z nichž více než 200 je dnes funkční a zajišťuje veřejné služby ve vysoké kvalitě. Jedná se především o projekty z oblasti silniční infrastruktury, školství, zdravotnictví, věznice, soudní budovy a sociální a vojenské ubytování. Od roku 1997 bylo takto postaveno či rekonstruováno a provozováno 68 velkých a 36 středně velkých nemonic, 558 škol (v rámci 49 projektů zaměřených na školy v hodnotě více než 1,3 mld. liber), 45 armádních projektů (v hodnotě 2,3 mld. liber) a 7 věznic. 1
Partnerství veřejného a soukromého sektoru v podmínkách České republiky.
224
IV/6 Využití metody PPP pro financování infrastruktury
Jako konkrétní příklad z mnoha projektů realizovaných ve Velké Británii lze uvést Army Foundation College v Yorkshiru, kde zadavatelem je ministerstvo obrany, kapitálová hodnota činí 73 milionů liber. Kontrakt byl uzavřen v roce 2000 na 30 let, poskytované služby obsahují celoživotní vzdělávání vojáků z povolání (výcvik a vzdělávání), dopravu, zásobování, sportovní a sociální zázemí, ubytování pro 1700 osob a péči o nemovitý a movitý majetek. Zkušenosti Velké Británie v oblasti PPP ovlivnily Irsko. Vzhledem k historické a jazykové blízkosti těchto zemí docházelo i k přenosu určitých institucionálních modelů. Projekty zde vycházejí z „Národního plánu rozvoje“. Pilotní, již zahájené projekty PPP v Irsku, zahrnují most West-link na dálnici D50 západně od Dublinu, provozování dráhy Luas Line v Dubinu, projekt výroby energie z odpadků v Dublinu, vybudování dvou sídlišť sociálně dostupného bydlení, dále dopravní projekt N4 Kilcock-Kinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země a také stavbu první z pěti plánovaných škol. Nizozemí je považováno společně s Velkou Británií, a Irskem za zemi, která je v čele rozvoje PPP projektů v Evropě. Rozvoj PPP je na pořadu politických priorit už několik let, první výsledky se dostavily až po roce 2001. Existuje proto určitá frustrace z pomalého rozvoje těchto projektů. Nová středově pravicová vláda potvrdila PPP jako jednu z vládních priorit ve zprávě „Hodnocení PPP“, kde uvádí, že PPP umožňuje přenést poskytování veřejných služeb na soukromý sektor a dosáhnout dobrého poměru návratnosti z investovaných zdrojů. Vlajkovou lodí PPP v Nizozemí je kontrakt na dodávku a údržbu tratě a signalizace vysokorychlostní železnice mezi Belgií a Amsterdamem, na který navazuje i koncese provozovat tuto trať udělená konsorciu vedenému společnostmi KLM a Dutch Railways. Aktivní v oblasti PPP je Portugalsko, a to zejména co se týče budování silniční infrastruktury. Portugalsko přistoupilo k zavádění PPP decentralizovaně a nemělo v počátku žádný zvláštní institucionální mechanismus, který by tyto projekty koordinoval nebo je usměrňoval. Iniciativy se poté chopilo Ministerstvo veřejných prací, které zahájilo projekt „SCUT“ založený na budování silnic při účasti soukromého sektoru. V rámci tohoto programu byly financovány tři projekty placených silničních spojů a jeden projekt je ve stádiu zajištění financování. Desítka dalších silničních projektů je ve stádiu přípravy. Portugalská vláda podporuje nejenom velké projekty PPP jako je budování dálnic, železnic, letišť a vodních staveb, ale i projekty středního a malého rozsahu (parkoviště, muzea, místní doprava). Většina iniciativy vychází od odvětvových ministerstev. Francie má bohaté zkušenosti s budováním a provozováním veřejné infrastruktury soukromými subjekty; nejvýznamnější jsou zejména projekty týkající se dálniční sítě. Ve Francii jsou intenzivně využívány zejména koncesní smlouvy, od 60. let minulého století se postupně snižuje finanční podíl státu na těchto projektech. 6.3 Stav využívání metody PPP v České republice Česká vláda se začala systematicky zabývat partnerstvím veřejného a soukromého sektoru v procesu přípravy Koncepce reformy veřejných rozpočtů, jejíž první etapa byla zahájena v červnu roku 2003. Mezi základní cíle reformy patří podpořit dlouhodobou udržitelnost a stabilitu veřejných financí a současně vytvářet podmínky pro účelné a efektivní poskytování veřejných služeb. To v partnerství veřejného a soukromého sektoru znamená využít potenciálních přínosů které tento koncept nabízí, a současně monitorovat a regulovat závazky vznikající veřejnému sektoru.
225
IV Oblast technické infrastruktury a životního prostředí
Proto zadání vlády v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru znělo: vytvořit právní a institucionální rámec pro kvalifikovaný výběr efektivních řešení, která neovlivní negativně budoucí bilance veřejných rozpočtů. Pokud se podaří splnit tento cíl, podpoříme efektivní poskytování veřejných služeb, orientaci na občana jako klienta, na kvalitu a dostupnost služeb. Současně budou dlouhodobé závazky jednotlivých složek veřejných rozpočtů, spojené s projekty „Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ regulovány tak, aby bylo s vysokou mírou pravděpodobnosti zajištěno, že neohrozí fiskální stabilitu. To předpokládá, že tyto závazky budou přijímány jen v ekonomicky zdůvodněných případech a že budou beze zbytku podchyceny v sofistikovaném systému řízení veřejného dluhu. V posledních letech byly zíslány zkušenosti s poskytováním veřejných služeb soukromými subjekty, mimo jiné ve zdravotnictví a ve vzdělávání. V České republice existuje již mnoho soukromých společností i jednotlivců kteří na základě smluv a licencí dlouhodobě poskytují veřejné služby. Všichni praktičtí lékaři, stejně jako mnoho odborných ambulantních lékařů poskytují své služby v postavení soukromých fyzických nebo právnických osob. Existují také soukromé nemocnice, které na bázi veřejného zdravotního pojištění poskytují služby v kvalitě srovnatelné se službami veřejnoprávních nemocnic. Ve školství fungují předškolní zařízení i soukromé základní a střední školy, které jsou zařazeny do sítě škol. To v podmínkách ČR znamená, že vzdělání které poskytují, je uznáváno stejně jako vzdělání poskytované veřejnými školami. Současně tyto soukromé školy mají právo na veřejné finanční prostředky, v závislosti na počtu žáků, na charakteru poskytovaného vzdělání a na dodržování kvalitativních parametrů. Většina soukromých subjektů které poskytují zdravotnické a vzdělávací služby, vznikla v procesu privatizace. Jsou zde ale také nové instituce, vybudované v průběhu posledních deseti let. Ve srovnání s privatizací nabízí partnerství veřejného a soukromého sektoru vyšší stupeň spolupráce mezi obcí, krajem nebo státem a soukromými poskytovateli veřejných služeb. Jde o dlouhodobé vztahy, ve kterých obě strany na sebe berou řadu závazků, dělí se o rizika a očekávají předem definované výstupy a zisky. Pokud jsou tyto vztahy spolupráce nastaveny vyváženě, mohou přinášet vysokou míru záruk jak občanům jako příjemcům služeb, tak zúčastněným institucím veřejného sektoru a soukromým subjektům. Již ze samotného výčtu účastníků takového vztahu a z rozdílnosti cílů, se kterými do vztahu vstupují, vyplývá složitost transakcí. V České republice v posledních letech byly připraveny a realizovány některé projekty, které nesou typické znaky „Partnerství veřejného a soukromého sektoru“. Po vyhodnocení zkušeností s nimi lze konstatovat, že: • existují určité právní překážky které často komplikují realizaci takových projektů; • bez předem stanovených, velmi profesionálně definovaných podmínek hrozí riziko nenaplnění cílů projektu nebo přinejmenším riziko neefektivního vynaložení veřejných prostředků; • je nutné nastavit obecný rámec pro aplikaci partnerství, mimo jiné s ohledem na budoucí závazky veřejných rozpočtů.
226
IV/6 Využití metody PPP pro financování infrastruktury
6.4 Politika vlády ČR v implementaci PPP S využitím výše uvedených zkušeností Ministerstvo financí spolu s dalšími ministerstvy a v dialogu se soukromým sektorem připravilo strategický dokument nazvaný „Politika vlády České republiky v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (dále jen „Politika“). Tento dokument schválila v lednu roku 2004 vláda. Politika deklaruje podporu profesionálně řízené realizaci projektů partnerství a řeší úlohu regulace a regulátora. Cílem vlády v této oblasti je monitorovat a regulovat budoucí závazky ,které vzniknou jednotlivým segmentům veřejných rozpočtů ze smluv o partnerství. Vládní politikou je podporovat zavedení a používání projektů partnerství tam, kde je to pro veřejný sektor výhodné, jak na úrovni centrální státní správy, tak na úrovni samosprávných územních celků. Předpokladem aplikace partnerství je programový a systémový přístup, při němž bude zajištěno dodržování základních principů. Mezi tyto principy vláda řadí především: • Hodnotu za peníze – hlavním požadavkem je, aby výsledný ekonomický přínos PPP projektu byl vyšší než ekonomický přínos při dosud uplatňovaných způsobech realizace projektu veřejným sektorem. • Přenesení rizik – strana, která je nejlépe schopna řídit riziko, je tou stranou, která by ho měla nést, předpokladem realizace projektu prostřednictvím PPP je, že budou významná rizika přenesena na soukromý sektor. • Specifikaci standardů veřejné služby – veřejný sektor musí definovat parametry požadovaných veřejných služeb tak, aby byly optimálně zajištěny veřejné služby a současně zvažovány ekonomické aspekty. • Údržbu hodnoty veřejných aktiv – je třeba jasně definovat pravidla údržby hodnoty veřejných aktiv spravovaných soukromým sektorem. • Zajištění inovace a konkurence – výsledkem PPP smluv nesmí být vytvoření monopolu jednoho kontraktora. Naopak, konkurence musí být řízena tak, aby vedla k maximálnímu prosazení inovací v dané oblasti veřejných služeb. • Makroekonomické efekty – každý PPP projekt má obsahovat též analýzu a vyhodnocení makroekonomických efektů. Vláda předpokládá, že subjekty veřejného sektoru při posuzování svých investičních záměrů budou zvažovat využití PPP jako jedné z variant realizace projektů. Nepředpokládá ale všeobecné ověřování vhodnosti PPP, tedy povinné testování každého projektu. Vláda ve své Politice deklaruje, že pravomoc k rozhodnutí o použití PPP, definice očekávaných výstupů projektů ve formě veřejné služby a jejich implementace je v kompetenci zadavatelů, tedy orgánů státní správy a samosprávy, které odpovídají za poskytování konkrétních veřejných služeb. Ministerstvo financí zřídí Centrum pro podporu implementace PPP2. Od tohoto Centra vláda očekává, že bude poskytovat odbornou podporu zadavatelům. Ministerstvo financí je pověřeno zpracováním metodiky pro posuzování a schvalování PPP a také je zmocněno schvalovat zahájení přípravných prací na konkrétních projektech. Vláda je připravena podpořit legislativní změny, které jsou nutné pro umožnění nebo zjednodušení implementace partnerství. Rovněž budou prosazovány legislativní změny
2
V termínu vydání učebních textů je již Centrum pro implementaci PPP zřízeno.
227
IV Oblast technické infrastruktury a životního prostředí
směřující k ochraně veřejného sektoru před riziky, která mohou vyplývat z neuváženého využívání PPP. Důraz bude kladen na průhlednost a spravedlivé podmínky při přípravě a realizaci projektů. Diskusi o návrhu Politiky na úrovni české vlády předcházela právní analýza podmínek pro projekty partnerství v České republice. Z výsledků analýzy budou vycházet změny právních předpisů, které navrhne Ministerstvo financí a odvětvová ministerstva. Bezpochyby bude třeba přijmout legislativní změny v zadávání veřejných zakázek, v právní úpravě nakládání s majetkem státu a v regulaci budoucích závazků veřejných rozpočtů. Současně budou vytvořeny podmínky pro uzavírání koncesních smluv. Pokud by měly být v souvislosti s některými projekty vybírány poplatky od příjemců veřejných služeb, bude přijata adekvátní právní úprava také v této oblasti. Schválením „Politiky vlády České republiky v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru“ byl učiněn významný krok, který představuje vyjádření shody na úrovni vlády o základním přístupu k tématu partnerství. Bylo dosaženo konsensu o dělbě kompetencí v této oblasti a o nezbytných podmínkách profesionálního, programového využití partnerství veřejného a soukromého sektoru. Na tento krok navázala příprava konkrétních podmínek pro systémové využití partnerství, tedy založení „PPP Centra“ a regulátora a faktické zahájení jejich činnosti, příprava legislativních změn a dokumentace potřebné k zahájení prací na pilotních projektech. Kontrolní otázky 1. Sdělte filozofii programového financování veřejných infrastrukturních investic PPP. 2. Uveďte příklady z využívání programového financování PPP v zahraničí. 3. Navrhněte investiční akci, která by mohla být ve vašem regionu předmětem financování formou PPP. 4. Jak institucionálně podporuje vláda ČR rozvoj PPP? Použitá a doporučená literatura www.mfcr.cz e- mail:
[email protected] – vedoucí pracoviště Ministerstva financí pro regulaci a metodiku PPP Postupně vydávané metodické a informační materiály Centra pro podporu implementace PPP.
228
